rippel, márcio pereira. a política nacional para os recursos do mar
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MÁRCIO PEREIRA RIPPEL
A POLÍTICA NACIONAL PARA OS RECURSOS DO MAR:
instrumento para conhecer e explorar a Amazônia Azul
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia.
Orientador: CMG Adalberto de Souza Filho
Rio de Janeiro 2014
C2014 ESG
Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitido a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa. Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG _________________________________
Assinatura do autor
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Rippel, Márcio Pereira. A Política Nacional para os Recursos do Mar : instrumento para
conhecer e explorar a Amazônia Azul / Capitão-de-Mar-e-Guerra Márcio Pereira Rippel. - Rio de Janeiro : ESG, 2014.
67 f.
Orientador: CMG Adalberto de Souza Filho. Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), 2014.
1. Política Nacional para os Recursos do Mar. 2. Desenvolvimento
sustentável. 3. Amazônia Azul. I.Título.
À minha esposa, meu reconhecimento
pela compreensão nos momentos de
dedicação às atividades da ESG, e
agradecimento pelo apoio
incondicional, sempre.
AGRADECIMENTOS
À Marinha do Brasil, por me proporcionar a oportunidade de realizar o
CAEPE, e de me aprimorar profissional e pessoalmente.
Aos Oficiais da Secretaria da Comissão Interministerial para os Recursos do
Mar, pela paciência em atender às minhas solicitações, e pelos dados fornecidos para
a elaboração deste trabalho.
Ao meu orientador, pela atenção e paciência comigo.
Ao Corpo Permanente da ESG, pelos ensinamentos ministrados, e pela
experiência de vida compartilhada de modo tão generoso.
Aos meus companheiros, estagiários da Turma ESG – 65 anos pensando o
Brasil, pelo apreço, amizade e consideração, desenvolvidos ao longo de um ano
intenso em atividades e aprendizado.
“O Brasil dispõe de uma verdadeira ‘Amazônia Azul’, em relação à qual, sem dúvida, exerce direitos, mas tem também obrigações de conhecê-la e explorá-la economicamente, de forma racional e sustentável.”
(Roberto de Guimarães Carvalho, Almirante-de-Esquadra – Comandante da Marinha, 2003-2007)
RESUMO
Esta monografia apresenta a Política Nacional para os Recursos do Mar (PNRM),
elaborada para orientar o desenvolvimento das atividades afetas à utilização,
exploração e aproveitamento desses recursos, de forma sustentável, sendo alicerçada
pelo Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM) para cumprir sua finalidade.
Avalia em que medida este plano contribui para atingir os objetivos da PNRM. Logo,
pretende, como trabalho acadêmico, contribuir para o aperfeiçoamento de uma
política pública e, consequentemente, ser de utilidade para a sociedade. Usufrui da
pesquisa qualitativa, através de entrevistas semiestruturadas, além de levantamento
bibliográfico e documental. Mostra a evolução da PNRM, do PSRM e de seu principal
órgão articulador, a Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM).
Descreve as principais ações para a formação de recursos humanos, para o
desenvolvimento da pesquisa científica marinha e para o aproveitamento sustentável
dos recursos do mar. Ao final, relaciona sugestões para o aperfeiçoamento da PNRM,
após análise dos resultados do PSRM, em conjunto com os demais aspectos
abordados no trabalho.
Palavras chave: Política Nacional para os Recursos do Mar. Desenvolvimento
sustentável. Amazônia Azul.
ABSTRACT
This monograph presents the National Policy for the Resources of the Sea (PNRM),
designed to guide the development of activities that involve economic use, exploration
and exploitation of these resources in a sustainable way, being founded by the
Sectorial Plan for the Resources of the Sea (PSRM) to fulfill its purpose. It assesses
to what extent this plan contributes to the achievement of the objectives of the PNRM.
As an academic work, it intends to contribute to the improvement of a public policy and,
therefore, to be useful to the society. It takes advantage of qualitative research, through
semi-structured interviews, in addition to bibliographic and documentary. It shows the
evolution of the PNRM, PSRM and its main component articulator, the Interministerial
Commission for the Resources of the Sea (CIRM). It describes the main actions for the
training of human resources, to the development of marine scientific research and for
the sustainable exploitation of the resources of the sea. At the end, it lists suggestions
for the improvement of the PNRM, after analysis of the results of the PSRM, in
conjunction with other aspects addressed in the work.
Keywords: National Policy for the Resources of the Sea. Sustainable development.
Blue Amazon.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AQUIPESCA Ação Aquicultura e Pesca
BIOMAR Ação Biotecnologia Marinha
Capes Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CDB Convenção da Diversidade Biológica
CHM Centro de Hidrografia da Marinha
CIEFMAR Comissão Interministerial sobre a Exploração e Utilização do Fundo dos Mares e Oceanos
CIRM Comissão Interministerial para os Recursos do Mar
CLPC Comissão de Limites da Plataforma Continental
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
CNUDM Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar
CNUMAD Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento
COI Comissão Oceanográfica Intergovernamental
COPPETEC Fundação Coordenação de Projetos, Pesquisas e Estudos Tecnológicos
CPLP Comunidade de Países de Língua Portuguesa, formada por Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, Portugal, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste
CPRM Serviço Geológico do Brasil do Ministério de Minas e Energia, antiga Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais
CT&I Ciência, tecnologia e inovação
DHN Diretoria de Hidrografia e Navegação
DNPM Departamento Nacional de Produção Mineral
EMA Estado-Maior da Armada
FFAA Forças Armadas
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
GOOS Global Ocean Observing System = Sistema Global de Observação dos Oceanos
GOOS/Brasil Sistema Brasileiro de Observação dos Oceanos e Clima
GPA Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-Based Activities = Programa Global de Ação para Proteção do Meio Ambiente Marinho frente às Atividades Baseadas em Terra
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
IEAPM Instituto de Estudos do Mar Almirante Paulo Moreira
Ifremer Institut Français de Recherche pour L’exploitation de la Mer
INMET Instituto Nacional de Meteorologia
ISBA International Seabed Authority = Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos
JAMSTEC Japan Agency for Marine Earth Science and Technology
LEPLAC Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira
MAPA Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
MB Marinha do Brasil
MCT Ministério da Ciência e Tecnologia
MCTI Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação
MD Ministério da Defesa
MDIC Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
MEC Ministério da Educação
MERCOSUL Mercado Comum do Sul
MI Ministério da Integração Nacional
MM Marinha Mercante
MMA Ministério do Meio Ambiente
MME Ministério de Minas e Energia
MPA Ministério da Pesca e Aquicultura
MRE Ministério das Relações Exteriores
MS Ministério da Saúde
OMM Organização Mundial de Meteorologia
ONG Organização não governamental
PC Plataforma Continental
PCJB Plataforma Continental Jurídica Brasileira
Petrobras Petróleo Brasileiro S.A.
PLOA Projeto de Lei Orçamentária Anual
PNGC Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
PNRM Política Nacional para os Recursos do Mar
PNT Proposta Nacional de Trabalho
PNUMA Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
PPA Plano Plurianual da União
PPG-Mar Ação Formação de Recursos Humanos em Ciências do Mar
PROANTAR Programa Antártico Brasileiro
PROAREA Programa de Prospecção e Exploração de Recursos Minerais da Área Internacional do Atlântico Sul e Equatorial
PROARQUIPÉLAGO Programa Arquipélago de São Pedro e São Paulo
PROMAR Ação Promoção da Mentalidade Marítima
PRONABIO Programa Nacional da Diversidade Biológica
PROTRINDADE Programa de Pesquisas Científicas na Ilha da Trindade
PSRM Plano Setorial para os Recursos do Mar
REMPLAC Programa de Avaliação da Potencialidade Mineral da Plataforma Continental Jurídica Brasileira
REVIMAR Ação Avaliação, Monitoramento e Conservação da Biodiversidade Marinha
REVIZEE Programa de Avaliação do Potencial Sustentável dos Recursos Vivos na Zona Econômica Exclusiva, antigo Programa para o Levantamento dos Potenciais Sustentáveis de Captura de Recursos Vivos da Zona Econômica Exclusiva
SEAP/PR Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca da Presidência da República
SEBRAE Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
SECIRM Secretaria da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar
UFES Universidade Federal do Espírito Santo
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
UFRN Universidade Federal do Rio Grande do Norte
UG Unidade de Gestão
UNEP United Nations Environment Programme = Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization = Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
ZEE Zona Econômica Exclusiva
ZOPACAS Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................. 12
2 CARACTERIZAÇÕES DA PNRM E DA CIRM NO CONTEXTO DO MARCO TEÓRICO RELATIVO A POLÍTICAS PÚBLICAS ......................... 15
2.1 ALGUNS CONCEITOS SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS ............................. 15
2.2 BREVE RETROSPECTO DA PNRM E DA CIRM........... ............................. 21
2.3 COMPARAÇÕES ENTRE AS DIRETRIZES GERAIS DA PNRM DE 1980 E A PNRM PUBLICADA EM 2005 ................................................................ 23
3 AVALIAÇÃO DA PNRM A PARTIR DAS AÇÕES DO PSRM. .................... 29
3.1 SUMÁRIO DAS EDIÇÕES ANTERIORES DO PSRM .................................. 29
3.2 CONTRIBUIÇÕES DO PSRM EM VIGOR ................................................... 38
3.2.1 Pesquisas Científicas nas Ilhas Oceânicas .............................................. 41
3.2.2 Avaliação, Monitoramento e Conservação da Biodiversidade Marinha 43
3.2.3 Aquicultura e Pesca ................................................................................... 44
3.2.4 Biotecnologia Marinha ............................................................................... 45
3.2.5 Avaliação da Potencialidade Mineral da Plataforma Continental Jurídica Brasileira ....................................................................................... 45
3.2.6 Prospecção e Exploração de Recursos Minerais da Área Internacional do Atlântico Sul e Equatorial .............................................. 46
3.2.7 Sistema Brasileiro de Observação dos Oceanos e Clima ....................... 47
3.2.8 Promoção de Mentalidade Marítima .......................................................... 48
3.2.9 Formação de Recursos Humanos em Ciências do Mar .......................... 49
3.3 PRINCIPAIS ÓBICES OBSERVADOS ......................................................... 50
3.4 REALIZAÇÕES E CONQUISTAS DA PNRM ............................................... 51
3.5 SUGESTÕES ............................................................................................... 53
4 CONCLUSÃO................................................................................................59
REFERÊNCIAS ............................................................................................ 62
12
1 INTRODUÇÃO
O mar tem papel relevante na história brasileira. Foi por ele que os navegantes
portugueses chegaram às costas da Bahia em 1500. Nas lutas para garantir nossa
independência da coroa portuguesa, o controle do mar foi fundamental para isolar e
expulsar as forças militares portuguesas que ainda se encontravam no território do
jovem país. Por ocasião da Segunda Guerra Mundial, os ataques de submarinos
alemães contra navios mercantes brasileiros foram fator relevante para que a opinião
pública possibilitasse a decisão do governo brasileiro em declarar guerra aos países
do Eixo e enviar tropas para combater na Europa.
Devido às características das atividades econômicas desenvolvidas em nosso
território pelos colonizadores portugueses, os núcleos urbanos mais importantes se
desenvolveram no litoral. Hoje, boa parte de nossa população, cerca de 26,6%,
segundo o Censo Demográfico 2010 (IBGE, 2011, p. 117), habita municípios da zona
costeira. É pelo mar que se faz a maior parte das transações comerciais brasileiras
com os demais países, e é nele que encontramos as nossas maiores reservas de
petróleo. Apesar desses fatos relevantes, os brasileiros parecem valorizar pouco a
importância do mar em nossas vidas e, certamente, desconhecem o potencial dos
recursos naturais existentes em nossas águas. Essa ignorância se reflete na
indiferença de boa parte de nossas lideranças políticas em relação aos assuntos do
mar. A falta de mentalidade marítima de nosso povo e de nossos governantes fez
surgir a necessidade da Marinha do Brasil assumir a liderança no trato de diversos
assuntos relacionados ao uso dos recursos do mar.
Data de 1970 a primeira iniciativa para formular uma política pública para o
aproveitamento dos recursos do mar (BRASIL, 1970, p. 1). Desde então, evoluímos
consideravelmente em criar as condições para o uso sustentável dos recursos
naturais existentes nas águas e no subsolo das áreas marinhas sob jurisdição
brasileira. Apesar dessa evolução, ainda existe um longo caminho a percorrer para
aproveitar todo o potencial econômico desses recursos.
Um fato determinante para o ordenamento jurídico do uso dos mares foi o
advento da Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar (CNUDM), finalizada
em 10 de dezembro de 1982 e que entrou em vigor em 16 de novembro de 1994. Esse
tratado internacional foi amadurecido por décadas, fruto de intensas negociações
diplomáticas, e teve como propósito estabelecer regras a serem universalmente
13
aceitas acerca da liberdade de navegação, especialmente em estreitos, da
delimitação dos direitos de soberania dos Estados sobre os espaços marítimos, e do
uso pacífico dos fundos marinhos e de seu subsolo (UNITED NATIONS, 2001). A
CNUDM minimizou a possibilidade de conflitos entre nações e criou as condições para
o desenvolvimento da cooperação internacional relativa à pesquisa científica marinha,
à navegação marítima, ao uso sustentável dos recursos naturais marinhos, e à
proteção do meio ambiente. Nosso ordenamento jurídico reflete às disposições
estabelecidas na CNUDM, e nos proporciona direitos de soberania em uma área
marítima de mais de 4.500.000 Km2 que, por suas dimensões e riquezas, se
convencionou chamar de ‘Amazônia Azul’ (CARVALHO, 2004). Apesar disso, ainda
conhecemos pouco os recursos naturais e energéticos existentes nas águas e no
subsolo dessa imensa região, e que certamente poderiam ser usados para alavancar
o desenvolvimento econômico e social da nação.
Para orientar o desenvolvimento das atividades afetas à utilização, exploração
e aproveitamento desses recursos, de forma sustentável, foi elaborada a Política
Nacional para os Recursos do Mar (PNRM), que possui como um dos instrumentos
para o atingimento dessa finalidade o Plano Setorial para os Recursos do Mar
(PSRM).
A proposta deste trabalho acadêmico é estudar em que medida o Plano
Setorial para os Recursos do Mar tem contribuído para atingir a finalidade e os
objetivos da Política Nacional para os Recursos do Mar. Para o cumprimento desse
propósito, buscar-se-á a caracterização da PNRM e seu principal instrumento, a
Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), no contexto do marco
teórico relativo a Políticas Públicas, a partir de 1980; a verificação da correlação entre
os objetivos da PNRM e as principais ações constantes do PSRM; e a identificação
de óbices e oportunidades para a implementação das ações propostas no PSRM.
A análise tem o potencial de contribuir para o aperfeiçoamento das ações
constantes do PSRM e, consequentemente, da PNRM. Desse modo, pretende-se
desenvolver um trabalho acadêmico com a pretensão de contribuir para o
aperfeiçoamento de uma política pública e de utilidade para a sociedade.
A discussão fará uso de diversos autores para abordar a problemática de
‘Políticas Públicas’, com o propósito de identificar atores, dinâmicas, implementação,
acompanhamento e controle.
14
A hipótese que antecede o estudo é que as principais ações do Plano Setorial
para os Recursos do Mar têm contribuído para o atingimento dos objetivos da Política
Nacional para os Recursos do Mar, embora, em alguns aspectos, ainda fiquem aquém
do planejado.
O estudo ficará restrito às ações do PSRM. Não serão abordadas questões
relativas aos outros planos e programas derivados da PNRM, assim como outros
elaborados ou gerenciados pela CIRM, quais sejam: o Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro (PNGC), o Plano de Levantamento da Plataforma
Continental Brasileira (LEPLAC) e o Programa Antártico Brasileiro (PROANTAR). No
que concerne ao período da pesquisa, tomou-se por base o ano da publicação do
primeiro documento relevante ao assunto, as Diretrizes Gerais da Política Nacional
para os Recursos do Mar, em 1980.
A pesquisa realizada foi do tipo qualitativa, e utilizou como principais
instrumentos entrevistas semiestruturadas, pesquisa bibliográfica e documental. Para
tal, foi fundamental o apoio obtido junto à Secretaria da Comissão Interministerial para
os Recursos do Mar (SECIRM), que disponibilizou relatórios e atas de reuniões sobre
os assuntos abordados. Foram realizadas, também, entrevistas com atores
relevantes, de modo a colher dados e percepções sobre a relevância e a gestão das
ações do PSRM selecionadas para análise.
O trabalho se encontra estruturado em quatro seções: a segunda apresenta
conceitos teóricos relativos às Políticas Públicas, necessários à compreensão desse
fenômeno e ao desenvolvimento da proposta deste trabalho acadêmico; a terceira
contém a parte substantiva do trabalho, quando é feita a caracterização da PNRM e
de seus atores à luz do marco teórico, e se faz sua avaliação a partir das ações do
PSRM. Ainda nesta seção, são apresentados os óbices percebidos, além de
sugestões para o aperfeiçoamento dessa relevante política pública. Por fim, na
conclusão, são relacionados os principais aspectos abordados no trabalho e as
considerações pertinentes.
15
2 CARACTERIZAÇÕES DA PNRM E DA CIRM NO CONTEXTO DO MARCO TEÓRICO RELATIVO A POLÍTICAS PÚBLICAS
Esta seção apresenta conceitos teóricos relativos às Políticas Públicas,
necessários à compreensão desse fenômeno, e um breve retrospecto da PNRM e seu
principal órgão articulador, a CIRM, com o propósito de se conhecer a sua gênese e
a sua evolução. Por fim, é feita uma comparação entre as duas versões dessa política
pública, a primeira de 1980, e a segunda de 2005, evidenciando as transformações
ocorridas em seus objetivos e atores envolvidos.
2.1 ALGUNS CONCEITOS SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS
O objeto deste trabalho é a análise de uma Política Pública - a Política
Nacional para os Recursos do Mar. Antes de sua avaliação substantiva, convém
buscar o entendimento sobre o que constitui uma Política Pública, o que é, a que se
destina, qual sua origem, e qual sua dinâmica.
Diversos conceitos foram elaborados para definir Políticas Públicas. Cada um
deles ilumina o objeto de estudo sob um determinado ângulo, mas todos apresentam
similitudes em seus elementos constitutivos, e foram elaborados no século XX.
Segundo Mead (1995 apud SOUZA, 2006, p. 24), Políticas Públicas seriam
um campo de estudo da Política que analisaria o governo à luz das demandas públicas
mais relevantes. Para Lynn (1980 apud SOUZA, 2006, p. 24), Políticas Públicas são
o conjunto de ações do governo que irão produzir determinados resultados. Outra
definição semelhante a esta é a de Peters (1986 apud SOUZA, 2006, p. 24), que
interpreta Políticas Públicas como a soma das atividades dos governos, e que têm
influência na vida dos cidadãos. Easton (1965 apud SOUZA, 2006, p. 24) a
caracterizou como um sistema constituído por um ambiente, um processo e
resultados. Duas definições que transmitem ideias sintéticas e esclarecedoras do que
trata Políticas Públicas são de Laswell e de Dye. Para Laswell (1936 apud SOUZA,
2006, p. 24), uma Política Pública se caracteriza nas respostas às seguintes
perguntas: “quem ganha o quê, por quê, e que diferença faz”. Já Dye (1984 apud
SOUZA, 2006, p. 24), resume a questão como: “o que o governo escolhe fazer ou não
fazer”. Em todas as conceituações se repetem os elementos ‘governo’, ‘ações’,
‘escolhas’, ‘resultados’, ‘cidadãos’.
16
Easton (1970 apud RUA, 1997, p. 2) ressalta que as Políticas Públicas seriam
decorrentes da atividade política. Elas resultariam do processamento pelo sistema
político de demandas oriundas do ambiente externo (‘input’) e, também, de demandas
oriundas do próprio sistema político (‘withinput’), como as provenientes dos atores dos
poderes executivo, legislativo e judiciário, por exemplo.
O estudo de Políticas Públicas busca sua fundamentação na Sociologia, na
Ciência Política, na Economia e na Administração. De todas essas conceituações,
depreende-se que uma Política Pública nasce a partir de uma demanda da sociedade
ou de um problema a ser resolvido, interpretado por uma elite governamental e que
faz escolhas políticas de ações, traduzidas em planos e programas, que por sua vez
produzem resultados para os cidadãos. Esses resultados devem ser medidos e
avaliados, possibilitando a realimentação do sistema.
A disciplina acadêmica Análise de Políticas Públicas ou, simplesmente,
Políticas Públicas, foi desenvolvida nos Estados Unidos da América, como uma
subárea da Ciência Política. Essa disciplina divergiu da tradição europeia de estudar
o Estado, sua origem e papel, e aprofundou-se em sua mais importante instituição, o
governo. Sendo este o produtor das Políticas Públicas, os cientistas que se dedicaram
ao assunto passaram a estudar a ação dos governos, como e porque optam por
determinadas ações e o resultado dessas ações.
O desenvolvimento de Políticas Públicas como ferramenta científica para
basear decisões governamentais teve impulso por ocasião da Guerra Fria. A aplicação
de métodos científicos aos processos decisórios governamentais sobre problemas
públicos foi desenvolvida em uma organização não governamental liderada por Robert
McNamara, a RAND Corporation, em 1948. Em um primeiro momento, a RAND
procurou racionalizar o processo de planejamento militar, usando o trabalho conjunto
de matemáticos, cientistas políticos, analistas de sistemas, engenheiros e sociólogos,
de modo a buscar eficiência na condução de uma guerra. Posteriormente, essa
metodologia científica teria sido adotada, também, para o desenvolvimento de
Políticas Públicas, inclusive na área social (SOUZA, 2006, p.22).
O estudo de processos governamentais que levam à adoção de planos e
programas para a solução dos problemas percebidos pelas elites levou ao
desenvolvimento de diversos conceitos teóricos.
Lindblom (1979 apud SOUZA, 2006, p. 29) desenvolveu a ideia de que a
Política Pública é um processo incremental, ou seja, os recursos do governo para uma
17
política, para um programa ou para um determinado órgão, não partem do zero, mas
de decisões cumulativas e, por si só, pouco substantivas. Os problemas são
solucionados de maneira gradual, sem haver mudanças significativas e sem haver
rupturas. Essa realidade de limitação do poder decorre não só das dificuldades
políticas para implementar soluções tecnicamente corretas em um sistema
democrático, mas também em virtude das restrições de recursos para sua
implementação. Essa limitação do poder condiciona a gradualidade das ações para a
mudança de uma realidade. Segundo essa lógica, as decisões do passado
constrangem as decisões do futuro e limitam a vontade dos governos em adotar
mudanças radicais nas Políticas Públicas. Em consequência, por vezes persistem
intactas estruturas governamentais associadas às Políticas Públicas que deixaram de
estar na agenda dos governos. Rua (1997, p. 9) observa que o incrementalismo pode
ser uma estratégia viável para a adoção de políticas com alto potencial de conflito ou
com limitação de recursos ou de conhecimentos, de maneira a garantir melhores
condições para sua implementação.
Uma visão complementar à de Lindblom seria o modelo do ‘equilíbrio
interrompido’ de Baugartner e Jones (1993 apud SOUZA 2006, p. 33). Segundo eles,
uma Política Pública se caracterizaria por longos períodos de estabilidade,
interrompidos por períodos de instabilidade que geram mudanças. Esse modelo
permitiria compreender porque haveria períodos de incrementalismo nas Políticas
Públicas, interrompidos, eventualmente, por fases de mudanças. A mídia teria um
papel fundamental na construção da imagem de uma Política Pública e, desse modo,
influenciaria o amadurecimento das decisões políticas para as mudanças.
Outro importante modelo conceitual construído para explicar o processo de
elaboração de uma Política Pública ficou conhecido como ‘Ciclo da Política’. Essa
sistematização entende a Política Pública como uma sucessão de etapas interligadas,
sendo um processo dinâmico e que se realimenta. As fases do ciclo são: identificação
do problema, conformação da agenda, formulação, implementação, e avaliação da
política (SERAFIM; DIAS, 2012, p. 128).
A primeira etapa do ciclo seria a identificação de um problema pelos atores
sujeitos da política. Essa identificação estaria sujeita aos valores e ideologia desses
atores. Desse modo, esse reconhecimento seria subjetivo e condicionado pelos
interesses dos atores, e por fatores externos e internos. Os fatores externos seriam:
crises ou escândalos, emotividade e impacto emocional, magnitude da população
18
afetada, pressão dos grupos de interesse, meios de comunicação, cultura e valores
sociais, e momento político. Este último fator diz respeito às situações em que o
ambiente político se encontra mais aberto e receptivo a tratar de determinado assunto
(PEREZ; SEISEDOS, 2006 apud SERAFIM; DIAS, 2012, p. 129). Os fatores internos
seriam as características e cultura organizacional dos órgãos e instituições envolvidas
na elaboração da política pública (VIANA, 1996 apud SERAFIM; DIAS, 2012, p. 129).
Uma realidade desfavorável não necessariamente será objeto de uma política
pública. Essa realidade pode ter raízes no passado, ser reconhecida como um ‘estado
de coisas’ insatisfatório, mas pode não vir a constituir uma prioridade para os
tomadores de decisão. Quando essa situação se torna um problema político, e passa
a ter a atenção das autoridades, ela se torna um item da agenda governamental.
Segundo Rua (1997, p. 6), para que um ‘estado de coisas’ se transforme em um
problema político e se torne um item da agenda governamental, ele deve mobilizar
uma ação política de grupos organizados com interesse no assunto e politicamente
capazes, constituir uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, ou, ainda, ser
uma situação de oportunidade para algum ator relevante.
A conformação da agenda é a escolha dos problemas que merecem ser
trabalhados em Políticas Públicas, e estaria condicionada ao modelo cognitivo dos
atores políticos, bem como ao poder e às redes sociais construídas por eles. A agenda
refletirá, então, a priorização dos problemas pelos atores protagonistas da cena
política.
Os atores são aqueles que participam da elaboração da agenda. Conforme o
problema a ser resolvido, eles podem ser o legislativo, as lideranças governamentais,
os técnicos dos ministérios e dos diversos órgãos da administração pública, os
partidos políticos, as organizações não governamentais, os grupos de interesse, os
sindicatos, a academia, entre outros. Os atores que terão papel na formulação de uma
Política Pública são aqueles que têm algum envolvimento no assunto em questão, ou
seja, quem tem algo a ganhar ou a perder com o que será deliberado pela política,
quem tem seus interesses afetados pelas decisões e ações que a compõem.
Quando a força política de um desses grupos for suficiente para influenciar a
agenda do governo, ele será compreendido como um formador de agenda (SERAFIM;
DIAS, 2012, p. 129). A pauta da agenda é influenciada pelos interesses, pelos valores
e pela ideologia desses atores protagonistas.
19
Conforme esclarece Rua (1997, p. 4), os atores podem ser públicos ou
privados. Os primeiros seriam aqueles que exercem funções públicas e que têm a sua
disposição os recursos associados aos seus cargos. Os atores públicos podem ser
políticos ou burocratas. Os políticos são aqueles que exercem mandatos eletivos,
onde suas ações seriam limitadas pela necessidade de aprovação popular e pelas
suas obrigações partidárias. Os burocratas, diferentemente dos políticos, devem seus
cargos a seus méritos profissionais, e conquistaram suas posições por meio da
ascensão em determinada carreira pública. Mesmo assim, também estes estariam
sujeitos a pressões políticas, de seus chefes, pares ou em decorrência da cultura
organizacional. Outra categoria de atores públicos que poderia ser adicionada a essa
tipificação de Rua seriam os burocratas em cargos comissionados. Estes, ressalvados
sua competência profissional e pressupostos éticos, seriam muito influenciados pelos
atores políticos, pois a indicação para seus cargos e sua manutenção dependem de
suporte político. Desse modo, pode-se esperar haver dissenso e conflitos não apenas
entre categorias de atores públicos distintos, mas também internamente a cada
categoria.
Os atores privados seriam aqueles que não se enquadram na categoria de
atores públicos. Os representantes mais óbvios seriam os empresários, mas também
seriam atores relevantes os trabalhadores, as organizações não governamentais
(ONG), as organizações internacionais, a Igreja ou outras associações religiosas, e a
mídia.
Os empresários fariam sua articulação política por meio de sindicatos
patronais, associações setoriais, e por forte influência sobre políticos - lobbies. Os
trabalhadores se organizam em sindicatos e partidos políticos e se articulam em ONGs
e associações religiosas. Outro ator com grande capacidade de influenciação no
sistema político seria a mídia. Embora não tenha papel ativo na formulação de uma
Política Pública, a imprensa e a televisão são formadores de opinião e possuem
capacidade de mobilizar outros atores (RUA, 1997, p. 5).
A terceira etapa do processo de elaboração de uma Política Pública é a
formulação. Esta é a fase em que as linhas de ação são analisadas e aceitas, ou
rejeitadas. É quando os atores manifestam suas preferências e os interesses são
explicitados. Nesse momento há maior possibilidade de conflitos entre os diversos
atores. Na busca de uma solução de consenso, cada ator procurará convencer os
demais quanto à adequação e às vantagens de sua proposta. Nessa negociação
20
poderá haver, também, a troca de favores, ameaças, pressões e constrangimentos.
O consenso ocorrerá se cada uma das partes interessadas chegar ao final do
processo ciente de que o resultado foi favorável e que seus objetivos mais importantes
poderão ser alcançados. Nenhum ator com capacidade para inviabilizar a Política
Pública deve ser prejudicado com as linhas de ação adotadas. Para Aguilar (1993
apud SERAFIM, DIAS, 2012, p. 130), esta fase seria subordinada à primeira fase, a
identificação do problema. Segundo ele, quem elabora o enunciado do problema
direciona a solução.
Diante do exposto, o processo de formulação da política teria duas fases,
segundo Mondragón (2006 apud SERAFIM, DIAS, 2012, p. 131): a primeira seria o
processo decisório, no qual os atores políticos, de acordo com seus interesses,
escolhem as linhas de ação e a estrutura do que virá a ser a política pública; a segunda
fase seria o processo formal de redação, quando as escolhas políticas se materializam
na norma escrita.
A quarta fase do ciclo da Política Pública é a sua implementação, onde o
marco normativo de objetivos e diretrizes da política pública é desdobrado em ações,
programas, planos e projetos, com o propósito de produzir efeitos.
O último momento do ciclo da Política Pública é a sua própria avaliação,
permitindo, assim, fundamentar a medição dos efeitos das estratégias escolhidas.
Essa avaliação buscará medir a eficácia e a eficiência das ações implementadas. Os
resultados da avaliação poderão ensejar o aperfeiçoamento da política, a sua
finalização ou o desenvolvimento de uma nova política. A avaliação dos resultados,
apesar de ser uma etapa fundamentalmente técnica, tem o efeito político de
demonstrar sua adequação e relevância para os atores interessados e para a
sociedade como um todo, conferindo credibilidade à Política Pública.
Em resumo, uma Política Pública é o conjunto de ações do governo com o
propósito de resolver ou mitigar um problema percebido pelo nível político. Ela se
origina da percepção dos atores políticos sobre uma determinada realidade, a qual é
vista como um problema a ser enfrentado por meio de uma intervenção
governamental. Esse processo complexo é influenciado pelos interesses e valores dos
formadores de agenda. A Política Pública, ao definir regras claras e planejamento,
minimizaria a influência dos políticos, burocratas, e de possíveis soluções de
continuidade das ações decorrentes dos ciclos eleitorais. Entretanto, supõe-se que os
diversos atores políticos persigam seus interesses particulares e lutem pelo poder e
21
pelos recursos finitos e, por vezes, escassos. A partir dessa premissa, dá-se o valor
da formalidade no trato dos assuntos e da existência de instituições políticas que
organizem a discussão e a busca do consenso.
2.2 BREVE RETROSPECTO DA PNRM E DA CIRM
A Política Nacional para os Recursos do Mar (PNRM) entrou em vigor no dia
23 de fevereiro de 2005. Sua gênese, porém, é bem anterior a essa data. O interesse
do governo federal por esse assunto foi materializado, primeiramente, em dois
decretos. O primeiro, n° 62.232, 6 de fevereiro de 1968, foi assinado pelo então
Presidente da República, General Costa e Silva, e criou a Comissão Interministerial
sobre a Exploração e Utilização do Fundo dos Mares e Oceanos (CIEFMAR). Dois
aspectos relacionados a essa comissão merecem destaque: a sua presidência cabia
ao Secretário-Geral Adjunto para Organismos Internacionais do Ministério das
Relações Exteriores (MRE) e a ela competia tratar de todos os aspectos da questão
da exploração e utilização dos fundos dos mares e oceanos além dos limites da
Plataforma Continental brasileira (BRASIL, 1968, p. 1). É também interessante notar
que já àquela época, o Brasil considerava a Plataforma Continental parte integrante
do território nacional, apesar de não haver estabelecidos seus limites (BRASIL, 1950,
p. 1). Somente os limites do mar territorial e da zona contígua do Brasil haviam sido
fixados pelo Decreto-lei n° 44, de 18 de novembro de 1966, em 6 e 12 milhas náuticas,
respectivamente (BRASIL, 1966, p. 1).
O segundo decreto que antecede à PNRM, Decreto n° 66.682, de 10 de junho
de 1970, criou a Comissão Interministerial de Estudos dos Assuntos relacionados com
a Política Brasileira para os Recursos do Mar. Seu propósito era o de “preparar
subsídios para as ‘Diretrizes da Política Brasileira para os Recursos do Mar’, na
plataforma continental, mar territorial e águas interiores”. A presidência dessa
comissão cabia ao Subchefe de Planejamento Estratégico do Estado-Maior da
Armada do Ministério da Marinha (BRASIL, 1970, p. 1).
Ambas as comissões, criadas, respectivamente, em 1968 e 1970, tinham
competência sobre áreas geográficas que se complementavam, e aos seus
presidentes cabiam as ações de coordenação dos seus órgãos.
Já em 12 de setembro de 1974, no Governo Geisel, foi criada a Comissão
Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), por meio do Decreto n° 74.557, com
22
a finalidade de coordenar os assuntos relativos à consecução da Política Nacional
para os Recursos do Mar (PNRM). O decreto não especificava a área de abrangência
da política a ser elaborada e atribuía ao Ministério da Marinha a responsabilidade pela
sua coordenação (BRASIL, 1974, p. 1).
Somente em 12 de maio de 1980 foi editado um documento que orientava o
que deveria ser a futura política para os recursos do mar e o que nela deveria constar.
Seu título era ‘Diretrizes Gerais da Política Nacional para os Recursos do Mar’. Nele,
definia-se como finalidade da PNRM (BRASIL, 1980, p. 1):
[...] fixar as medidas essenciais à promoção da integração do Mar Territorial e Plataforma Continental ao Espaço Brasileiro e à explotação racional dos oceanos, compreendidos os recursos vivos, minerais e energéticos da coluna d’água, solo e subsolo, que apresentem interesse para o desenvolvimento econômico e social do País e para a segurança nacional [...]
A ênfase desse documento, assinado pelo Presidente da República, General
João Figueiredo, mas que não foi transformado em decreto, era a promoção da
formação e do aperfeiçoamento de cientistas e técnicos necessários à execução dos
programas ligados aos recursos do mar. A política deveria orientar uma execução
descentralizada dos programas, mas com supervisão das ações. Buscava, também,
o desenvolvimento de tecnologias nacionais, a participação da iniciativa privada na
produção de materiais e equipamentos, a priorização nos orçamentos plurianuais e a
exploração racional dos recursos do mar, com a preocupação em adotar medidas para
assegurar o restabelecimento ou a preservação da qualidade do meio ambiente
marinho e um melhor conhecimento de suas condições ecológicas. Esse documento
previa que o Presidente da República, ouvido o Conselho de Segurança Nacional,
fixaria a PNRM, conforme proposta pela CIRM, e aprovaria suas atualizações
periódicas. Entretanto, isso somente ocorreu em fevereiro de 2005. Na ausência da
formalização de uma PNRM no período de 1980 a 2005, a CIRM considerou as
‘Diretrizes Gerais’ de 12 de maio de 1980 como a própria política (BRASIL, 2004, p.
1).
A PNRM, publicada em 2005, ainda em vigor, foi fortemente condicionada
pela evolução da moldura jurídica relativa aos oceanos decorrente da entrada em
vigor, em novembro de 1994, da Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar
(CNUDM).
A CNUDM estabeleceu conceitos para o Mar Territorial, a Zona Contígua, a
Zona Econômica Exclusiva, a Plataforma Continental e o alto mar, e definiu princípios
23
e critérios para a pesquisa científica marinha, a conservação e o aproveitamento dos
recursos vivos do alto mar e a proteção e preservação do meio ambiente marinho.
Esta convenção também tratou do regime legal do solo e do subsolo marinho em áreas
além das jurisdições nacionais. Dessa maneira, foi necessário incorporar esses
conceitos à nova política para os recursos do mar (BRASIL, 2005a, p. 2).
A PNRM se desdobra nos seguintes documentos:
Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC);
Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira
(LEPLAC); e
Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM).
O PNGC visa “orientar a utilização racional dos recursos na Zona Costeira, de
forma a contribuir para elevar a qualidade da vida de sua população, e a proteção do
seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural” (BRASIL, 1988, p. 1); o LEPLAC
tem como propósito “estabelecer as diretrizes reguladoras das ações a serem
empreendidas, visando à determinação do limite exterior de nossa plataforma
continental, além das 200 milhas marítimas” (BRASIL, 1989a, p. 1); e o PSRM, de
vigência plurianual, é estruturado em ‘Ações’ e Programas, em consonância com as
normas do Plano Plurianual da União (PPA) e do orçamento da União.
Já a CIRM, criada para gerir os assuntos relativos à PNRM, hoje é constituída
de um Coordenador, a cargo do Comandante da Marinha, membros, Secretaria,
subcomissões, comitês executivos e grupos de trabalho. A composição de seus
membros foi modificada em diversas oportunidades, para se adequar à evolução da
estrutura governamental federal. À Secretaria da Comissão Interministerial para os
Recursos do Mar (SECIRM) compete executar as atividades pertinentes aos encargos
técnicos e administrativos da CIRM e assessorar seu Coordenador (BRASIL, 1979, p.
1). A partir de 1982, a CIRM foi incumbida de elaborar o projeto do Programa Antártico
Brasileiro (PROANTAR) e de sua implementação (BRASIL, 1982, p. 1).
2.3 COMPARAÇÕES ENTRE AS DIRETRIZES GERAIS DA PNRM DE 1980 E A PNRM PUBLICADA EM 2005
O documento com as diretrizes para a futura política para os recursos do mar,
assinado por Figueiredo em maio de 1980, era organizado com os seguintes itens:
finalidade, princípios básicos, objetivos, política de consecução e condições para
24
execução. A PNRM em vigor, de fevereiro de 2005, possui a seguinte organização:
introdução, finalidade, recursos do mar, princípios básicos, documentos
condicionantes, objetivos, estratégia e diretrizes para execução. As duas versões da
PNRM têm um propósito socioeconômico: a utilização, exploração e aproveitamento
dos recursos naturais marinhos - recursos do mar, de forma racional e sustentável
para o desenvolvimento socioeconômico do país. Houve a preocupação, na versão
mais recente da política, em definir o que são os recursos do mar, tanto os recursos
vivos quanto os não vivos.
Quanto aos princípios básicos elas se assemelham. A primeira traz oito
princípios e a segunda sete, sendo que quatro se repetem. A primeira estimula a
participação do setor privado, e a segunda enfatiza a adoção do ‘Princípio da
Precaução’ na exploração e no aproveitamento sustentável dos recursos do mar e a
proteção da biodiversidade e do patrimônio genético marinho.
A PNRM de 2005 relaciona, como documentos condicionantes, instrumentos
jurídicos nacionais e os tratados internacionais pertinentes à matéria, do qual o Brasil
é signatário.
As Diretrizes Gerais, de 1980, apresentavam oito objetivos, enquanto a PNRM
de 2005 é mais sintética, com apenas três. São eles:
promover a formação de recursos humanos;
estimular o desenvolvimento da pesquisa, ciência e tecnologia
marinhas; e
incentivar a exploração e o aproveitamento sustentável dos recursos
do mar, das águas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do mar e seu
subsolo, e das áreas costeiras adjacentes.
Alguns dos oito objetivos discriminados no documento de 1980 aparecem
como ações a empreender no decreto de 2005. Dois dos objetivos relacionados em
1980 chamam a atenção. O primeiro trata de incentivar a formação de instituição
nacional central de pesquisa e ensino que se dedique ao estudo do mar. O segundo
diz respeito à “exploração dos recursos vivos, minerais e energéticos das águas, solo
e subsolo dos oceanos fora da jurisdição nacional” (BRASIL, 1980, p. 3, grifo
nosso). Este objetivo não aparece, explicitamente, na PNRM de 2005.
No item ‘Política de Consecução’, do documento de 1980, havia a
apresentação dos órgãos governamentais integrantes da CIRM, responsáveis por
propor ao Presidente da República o texto da PNRM e por assessorá-lo quanto à sua
25
consecução. Eram eles dez órgãos governamentais: o Ministério da Marinha, o
Ministério das Relações Exteriores, o Ministério dos Transportes, o Ministério da
Agricultura, o Ministério da Educação e Cultura, o Ministério da Indústria e do
Comércio, o Ministério das Minas e Energia, a Secretaria de Planejamento da
Presidência da República, o Ministério do Interior e o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico. Também foram descritas as competências
dos diversos órgãos federais e enumeradas suas atribuições.
Na PNRM de 2005, os órgãos integrantes da CIRM são apresentados como
orientadores e coordenadores das ações decorrentes, de acordo com suas
competências específicas, mas não houve a preocupação em citá-los ou descrever
essas competências, uma vez que isso fora matéria do Decreto n° 3.939, de 26 de
setembro de 2001 (BRASIL, 2001, p. 1). Os atores governamentais, integrantes da
CIRM, àquela época, eram doze: o Ministério da Defesa, o Comando da Marinha, o
Ministério das Relações Exteriores, o Ministério dos Transportes, o Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento, o Ministério da Educação, o Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, o Ministério de Minas e Energia, o
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o Ministério da Ciência e
Tecnologia, o Ministério do Meio Ambiente e o Ministério do Esporte e Turismo.
Posteriormente, a composição da CIRM foi alterada pelos Decretos n° 6.484 (BRASIL,
2008a, p. 1), de 2008, 6.756 (BRASIL, 2009a, p. 1), de 2009, e 6.979 (BRASIL, 2009b,
p. 1), de 2009. Hoje são dezoito os órgãos com representação na CIRM:
1 - Casa Civil da Presidência da República;
2 - Ministério da Defesa;
3 - Ministério das Relações Exteriores;
4 - Ministério dos Transportes;
5 - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
6 - Ministério da Educação;
7 - Ministério da Saúde;
8 - Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;
9 - Ministério de Minas e Energia;
10 - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;
11 - Ministério da Ciência e Tecnologia;
12 - Ministério do Meio Ambiente;
13 - Ministério do Esporte;
26
14 - Ministério do Turismo;
15 - Ministério da Integração Nacional;
16 - Ministério da Pesca e Aquicultura;
17 - Secretaria Especial de Portos da Presidência da República; e
18 - Comando da Marinha, do Ministério da Defesa.
Percebe-se, assim, como a CIRM ganhou novos integrantes com o passar do
tempo, o que demonstra o amadurecimento da política com a incorporação de novos
atores.
A PNRM de 2005 apresenta, como estratégia, um conjunto de ações a serem
empreendidas nas áreas relacionadas aos três objetivos. Na ‘formação de recursos
humanos’ são seis ações a empreender, sendo uma relacionada à formação de
mentalidade marítima e ambiental na população brasileira, uma relacionada à
incorporação de conceitos sobre atividades sustentáveis de preservação ambiental e
recursos do mar nos currículos escolares, e quatro ações para a formação e o
aperfeiçoamento de cientistas, técnicos e profissionais, a criação e o fortalecimento
de instituições de ensino e pesquisa. Quanto ao objetivo de estimular o
desenvolvimento da pesquisa, ciência e tecnologia marinhas, são quatorze ações a
empreender, sendo quatro associadas a recursos vivos, três a recursos não vivos,
duas à Oceanografia, e cinco relacionadas ao ensino, à cooperação internacional e à
participação de empresas no esforço nacional de pesquisa. Associadas ao objetivo de
exploração e aproveitamento sustentável dos recursos do mar, são onze ações a
empreender, sendo uma dedicada à gestão integrada dos ambientes costeiro e
oceânico, uma à atualização da legislação brasileira, três ao uso dos recursos vivos,
duas à atividade de turismo, três à proteção do ambiente marinho, e uma ao fomento
da construção, no país, de embarcações e outros meios flutuantes.
A PNRM em vigor é um documento abrangente, com ênfase na pesquisa
científica marinha, formação de recursos humanos e atenção quanto à preservação
do ambiente marinho. Menor ênfase é dada à exploração e explotação dos recursos
minerais marinhos e dos recursos vivos, particularmente àqueles com potencial para
a indústria química e farmacêutica. Também não é enfatizada a importância de
envolver a iniciativa privada nessas atividades econômicas. A PNRM descreve um
sem número de ações a empreender que irão se refletir nas sucessivas edições do
Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM).
27
Já a esta altura do estudo, percebe-se dois traços característicos de nossa
PNRM: o caráter incremental e a evolução dos atores participantes.
Conforme observado por Lindblon (1979 apud SOUZA, 2006, p. 29), os
problemas públicos são solucionados de uma maneira gradual, sem mudanças
significativas ou rupturas. Assim acontece com a PNRM. Sua gênese ocorreu no final
da década de 60, amadureceu com o documento presidencial que estabelecia as
diretrizes da futura política em 1980, e foi consolidada com o decreto que a publicou,
em 2005. Essa gradualidade decorre da limitação de recursos materiais e humanos
para implementar as ações decorrentes, da necessidade de consenso político entre
os órgãos governamentais integrantes da CIRM e, como se verá, da restrição aos
recursos financeiros para sua implementação.
Dessa maneira, o incrementalismo é uma estratégia viável para a adoção de
uma política pública que necessita, intrinsecamente, de uma vasta gama de
informações científicas de diversas áreas, como Cartografia, Oceanografia,
Meteorologia, Climatologia, Geologia, Biologia, Física e Química, onde o
conhecimento vai sendo conquistado e acumulado pouco a pouco.
Outro aspecto já perceptível, é que o protagonismo dessa política pública é
atribuído, desde o decreto de criação da CIRM, do Presidente Geisel, em 1974, ao
Ministério da Marinha. Este é um fato pertinente de ser entendido, pois sugere que,
apesar da importância do assunto para o desenvolvimento nacional, sua relevância
não foi bem compreendida pelos políticos e pela elite governamental. Uma política
pública necessária e com potencial para trazer ganhos tangíveis à sociedade, ficou
sob a coordenação de um ministério militar. A Marinha do Brasil (MB), esta sim, desde
há muito, compreendeu a necessidade de se conhecer melhor o ambiente marinho e
o potencial econômico de seus recursos naturais. Se essa matéria fosse prioritária
para o governo, possivelmente a coordenação de sua consecução teria sido atribuída
a um ministério político, como a Casa Civil. A Lei Complementar 97, de 1999 (BRASIL,
1999b, p. 7), que dispõe sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o
emprego das Forças Armadas (FFAA), definiu que cabe à MB, como atribuições
subsidiárias particulares, entre outras, orientar e controlar a Marinha Mercante (MM)
e suas atividades correlatas, no que interessa à Defesa Nacional, prover a segurança
da navegação aquaviária, e contribuir para a formulação e condução de políticas
nacionais que digam respeito ao mar, ficando o Comandante da Marinha designado
como ‘Autoridade Marítima’.
28
A evolução na composição da CIRM também mostra como essa política ganha
relevância com o passar do tempo, e como novos atores buscam participar da
conformação da agenda e da formulação da política. Isso ficará mais claro ao se
analisar a incorporação de outros órgãos públicos às diversas ações do PSRM. Cada
órgão buscará estar presente às tratativas e influenciar os demais atores, de modo a
ter contemplada, nas ações decorrentes da política pública, sua pauta de interesses.
29
3 AVALIAÇÃO DA PNRM A PARTIR DAS AÇÕES DO PSRM
Esta seção pretende avaliar a Política Nacional para os Recursos do Mar
(PNRM) a partir das ações do Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM). Para
tanto, é feito um sumário das edições anteriores do PSRM, destacando seus pontos
principais, além de apresentar as contribuições das ações da versão em vigor deste
Plano Setorial para o atingimento dos objetivos da Política. São, também,
relacionadas as principais dificuldades observadas durante a elaboração deste
trabalho acadêmico para a execução das atividades planejadas, listadas algumas das
realizações e conquistas advindas da PNRM e apresentadas sugestões para o seu
aprimoramento.
3.1 SUMÁRIO DAS EDIÇÕES ANTERIORES DO PSRM
A Política Nacional para os Recursos do Mar estabelece os objetivos e a
estratégia para o desenvolvimento das atividades que visem à efetiva exploração e
aproveitamento dos recursos vivos e não vivos do mar. O Plano Setorial para os
Recursos do Mar é o desdobramento, a nível operacional, dessa Política. Possui
vigência de quatro anos, após o que é atualizado. Nele são descritas as ‘Ações’ a
empreender, que funcionam como planos e programas contínuos ou de longo prazo,
informações complementares, mecanismos de acompanhamento e avaliação, e
orientações quanto à integração com outras políticas.
A implementação das ‘Ações’ previstas no PSRM se dá de modo
descentralizado, no âmbito de vários Ministérios, instituições de pesquisa,
comunidades acadêmica e científica, e iniciativa privada, de acordo com as suas
respectivas competências. Cada ‘Ação’ contará com uma instituição coordenadora da
execução das atividades previstas, que é responsável, também, por subsidiar a Ação
Orçamentária do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA).
O fórum de coordenação e articulação das ‘Ações’ do PSRM é a
‘Subcomissão para o PSRM’ (BRASIL, 1984, p. 1). A ‘Subcomissão’ deve, também,
“avaliar o mérito de novos projetos, promover a elaboração, a revisão e a exclusão de
projetos, quando necessário, e avaliar seus resultados” (BRASIL, 1995, p. 1).
A Subcomissão para o PSRM, coordenada pelo Secretário da CIRM, é
composta por representantes dos seguintes ministérios e instituições (BRASIL, 2008,
30
p. 1): Ministério das Relações Exteriores (MRE), Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento (MAPA), Ministério de Minas e Energia (MME), Ministério da Ciência,
Tecnologia e Inovação (MCTI), Ministério do Meio Ambiente (MMA), Ministério da
Pesca e Aquicultura (MPA), Ministério da Educação (MEC), Marinha do Brasil (MB),
por meio do Estado-Maior da Armada (EMA) e da Diretoria de Hidrografia e
Navegação (DHN), Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
(ICMBio) e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
(IBAMA).
O primeiro PSRM foi elaborado para o período de 1982 a 1985, e seguiu-se à
publicação das ‘Diretrizes Gerais da Política Nacional para os Recursos do Mar’, de
1980. Esta foi a primeira versão do Plano Setorial e buscou tratar de diminuir a grande
lacuna de conhecimento entre o Brasil e países mais desenvolvidos tecnologicamente
na exploração dos recursos do mar. O seu planejamento foi baseado no somatório
dos projetos e atividades propostas pelos diferentes interessados, o que levou a um
conjunto desordenado de ações, ocasionando deficiências no acompanhamento dos
projetos, as quais contribuíram para a não obtenção de melhores resultados. Os
recursos financeiros, escassos e decrescentes, colocados à disposição da CIRM,
contribuíram para conformar um plano particularmente modesto. Apesar dessas
dificuldades, o primeiro PSRM possibilitou uma maior organização institucional na
área, e despertar o interesse de pesquisadores e atores governamentais sobre a
relevância do assunto. Esse plano deu a tônica dos demais que viriam em sua
sequência: a geração de conhecimento sobre o ambiente marinho e a formação de
recursos humanos.
Nesse período ocorreu a III Conferência das Nações Unidas sobre o Direito
do Mar, em Montego Bay, na Jamaica. Sua sessão de encerramento, em 10 de
dezembro de 1982, foi marcada pela abertura para assinatura da Convenção das
Nações Unidas para o Direito do Mar (CNUDM) pelos representantes dos Estados.
Na ocasião, foi aceita por cento e dezenove países, inclusive o Brasil. Esta convenção
marcou o início de uma nova era do Direito Internacional, pela amplitude de seus
termos, pela ampla aceitação recebida da comunidade internacional, e, também, pela
consagração, em seu texto, de um novo e decisivo conceito jurídico, o de ‘patrimônio
comum da humanidade’, proposto pelos países em desenvolvimento e aplicável aos
fundos marinhos além das jurisdições nacionais.
31
O segundo PSRM vigeu no período de 1986 a 1989, e buscou promover a
crescente incorporação dos recursos do mar à realidade socioeconômica brasileira.
Para elaborar um estudo preparatório, contendo a caracterização da situação
existente e um diagnóstico dos problemas mais relevantes, contratou-se a Fundação
Coordenação de Projetos, Pesquisas e Estudos Tecnológicos - COPPETEC,
instituição de direito privado, sem fins lucrativos, destinada a apoiar a realização de
projetos de desenvolvimento tecnológico, de pesquisa, de ensino e de extensão,
pertencente à Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Dentre as dificuldades
observadas, estavam a modesta frota de pesquisa, com embarcações
deficientemente equipadas e dispersas em vários órgãos, a falta de equipamentos
para estudos oceanográficos, a escassez de pessoal qualificado, e a dificuldade na
formação de equipes multidisciplinares para a execução dos trabalhos.
Em 22 de dezembro de 1988 o Brasil ratificou a CNUDM. Esperava-se que a
mesma entrasse em vigor no início da década de 90, o que de fato aconteceu em
novembro de 1994. Em consequência das obrigações decorrentes desse novo
instituto jurídico, seriam necessários esforços para a delimitação da Plataforma
Continental (PC) e para o levantamento do potencial sustentável dos recursos
pesqueiros da Zona Econômica Exclusiva (ZEE) do país. Segundo o Decreto n°
98.145, de 15 de setembro de 1989 (BRASIL, 1989a, p. 1), em relação a primeira
necessidade, a CIRM recebeu a incumbência de executar as atividades de
planejamento, coordenação e controle das tarefas relacionadas ao levantamento da
Plataforma Continental Brasileira, o que foi consubstanciado no Plano de
Levantamento da Plataforma Continental do Brasil (LEPLAC). Também seria de
grande importância garantir a ocupação permanente de ilhas oceânicas, como
Trindade e o Arquipélago de São Pedro e São Paulo, como forma de permitir ao país
reclamar o estabelecimento de ZEE em torno delas. Foram priorizadas as ações para
ampliar os conhecimentos sobre os recursos minerais existentes no leito do mar e
suas técnicas de aproveitamento econômico, identificar novos recursos pesqueiros e
aumentar a oferta de pescado por meio de iniciativas no campo operacional da
indústria da pesca e no desenvolvimento da maricultura. De acordo com o Decreto n°
92.522, de 7 de abril de 1986 (BRASIL, 1986, p. 1), percebe-se no segundo PSRM
um viés desenvolvimentista, apesar do enorme desafio em formar recursos humanos
dedicados às Ciências do Mar, e em aumentar o conhecimento sobre o ambiente
marinho. Neste plano, não foram estabelecidos programas ou ações, mas apenas
32
explicitadas necessidades e opções estratégicas. Em março de 1989, criou-se um
grupo técnico, formado por oito especialistas da comunidade científica, com a
atribuição de avaliar o desempenho dos projetos executados, e os em
desenvolvimento, do segundo PSRM.
A proposta do terceiro PSRM (BRASIL, 1989b, p. 1), com validade de 1990 a
1993, foi elaborada pelo mesmo grupo técnico encarregado de avaliar o segundo
PSRM, o que permitiu que os recursos fossem utilizados de modo mais eficiente. Esse
documento considerava que as prioridades estabelecidas no plano anterior
continuavam válidas, e que o Brasil havia ratificado a CNUDM. As diretrizes e linhas
de ação buscavam o entendimento dos ecossistemas marinhos, dos processos
físicos, costeiros e oceânicos, a formação de recursos humanos, a formulação de um
Programa Nacional de Gerenciamento de Meios Flutuantes, a avaliação da
potencialidade mineral da Plataforma Continental, e o levantamento dos potenciais
sustentáveis de captura de recursos vivos da Zona Econômica Exclusiva. Após a
aprovação do terceiro PSRM, foi concebido um programa específico para
operacionalizar a consecução dessa última meta, então denominado ‘Programa para
o Levantamento dos Potenciais Sustentáveis de Captura de Recursos Vivos da Zona
Econômica Exclusiva’ (REVIZEE). Este programa refletiu a preocupação da CIRM
com relação às responsabilidades assumidas pelo Brasil quando da ratificação de sua
adesão à CNUDM, e tinha como objetivos inventariar os recursos vivos da ZEE, as
características ambientais de sua ocorrência, determinar suas biomassas e
estabelecer os potenciais de captura. O REVIZEE foi elaborado por um grupo de
especialistas, oriundos da comunidade científica nacional, prevendo atividades de
1990 a 2001, quando, então, se esperava estar em posse dos resultados finais dos
trabalhos. As dificuldades financeiras e os problemas conjunturais ocorridos no
quadriênio 1989-1993, durante o período de vigência do terceiro PSRM, impediram,
quase que totalmente, a realização dos trabalhos previstos para aquele período.
Ao término do terceiro PSRM, continuavam a haver importantes deficiências
relacionadas à pouca disponibilidade de meios flutuantes de pesquisa, laboratórios
bem equipados e mão de obra qualificada em pesquisa oceanográfica, apesar de
alguns progressos.
O quarto PSRM, elaborado pela Secretaria da CIRM para o período de 1994
a 1998, foi uma adequação do terceiro PSRM, mantendo as mesmas prioridades e
diretrizes. Reconhecia que o Brasil, tendo ratificado a CNUDM, havia assumido o
33
compromisso de levantar, catalogar e calcular a quantidade de recursos pesqueiros
disponíveis para serem explorados de forma sustentável. Conforme esclarece artigo
publicado no Caderno de Estudos Estratégicos da Escola Superior de Guerra
(BRASIL, 2007, p. 102), o Programa REVIZEE foi reestruturado e renomeado como
‘Programa de Avaliação do Potencial Sustentável dos Recursos Vivos na Zona
Econômica Exclusiva’. Apesar da prioridade atribuída a esse programa, ele enfrentou
dificuldades em virtude da indisponibilidade de meios flutuantes disponíveis para
realizar as pesquisas necessárias. Ainda no contexto do novo ordenamento jurídico
internacional referente aos mares e oceanos decorrente do advento da CNUDM, foi
instituído o ‘Programa de Avaliação da Potencialidade Mineral da Plataforma
Continental Jurídica Brasileira’ (REMPLAC).
Ainda, o quarto PSRM procurou incentivar a produção de artigos científicos
elaborados com base nos resultados obtidos em projetos apoiados pela CIRM, e que
oferecessem contribuições para a solução de problemas do país (BRASIL, 1994, p.
12).
Em 16 de novembro de 1994 a CNUDM entrou em vigor, doze meses após o
depósito do sexagésimo instrumento de ratificação. Essa data marcou o início da
contagem do tempo disponível para o Brasil apresentar à Comissão de Limites da
Plataforma Continental (CLPC) a proposta de extensão de nossa plataforma
continental. O Artigo quarto do Anexo II da CNUDM, que trata da Comissão de Limites
da Plataforma Continental (CLPC), dispõe que um Estado Costeiro, quando tiver
intenção de estabelecer o limite exterior de sua plataforma continental além de 200
milhas marítimas apresentará à Comissão, logo que possível, mas em qualquer caso
dentro dos dez anos seguintes à entrada em vigor da Convenção para o referido
Estado, as características de tal limite, juntamente com informações científicas e
técnicas de apoio. O Artigo 77, da mesma Convenção, estipula que o Estado Costeiro
exerce direitos de soberania sobre a plataforma continental para efeitos de exploração
e aproveitamento dos recursos minerais e outros recursos não biológicos do leito do
mar e subsolo. Desse modo, o Brasil teria até o ano de 2004 para apresentar sua
submissão de extensão da Plataforma Continental à CLPC.
Também é desse período o ‘Acordo Relativo à lmplementação da Parte XI da
CNUDM’, que flexibilizou alguns dispositivos que dizem respeito aos recursos do leito
do mar, fundos marinhos e o seu subsolo além dos limites das jurisdições nacionais,
permitindo, dessa forma, que países de todos os blocos e regiões geográficas, até
34
então reticentes, aderissem à Convenção. Esse acordo foi adotado pela Assembleia
Geral das Nações Unidas em julho de 1994, entrando em vigor em 1996. No período
de vigência do quarto PSRM, foi possível concluir a fase de aquisição de dados do
levantamento da Plataforma Continental Brasileira, no escopo do Programa LEPLAC.
O quinto PSRM definiu as diretrizes e prioridades para o setor no período de
1999 a 2003. Seu objetivo maior era o conhecimento e a avaliação de potencialidade
dos recursos vivos e não vivos das áreas marinhas sob jurisdição nacional e
adjacentes, visando à gestão e ao uso sustentável desses recursos. Ele procurou dar
continuidade ao REVIZEE e priorizar o REMPLAC, de modo a permitir sua efetiva
implementação para o levantamento geológico e geofísico da Plataforma Continental
Jurídica Brasileira (PCJB).
A quinta edição do PSRM incorporou, ainda, conceitos que foram
desenvolvidos por ocasião da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente
e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada no Rio de Janeiro em 1992 - a Rio-92, e
pela Convenção da Diversidade Biológica (CDB), como o princípio da precaução,
sustentabilidade ecológica, econômica e social, e a promoção da repartição justa e
equitativa dos benefícios advindos do uso dos recursos genéticos. Também foi
condicionada por mecanismos de gestão integrada dos ambientes costeiros e
marinhos, particularmente o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), e
buscou ter interface com diversos programas gerenciados no Brasil pelo Ministério do
Meio Ambiente, como o Global Programme of Action for the Protection of the Marine
Environment from Land-Based Activities (GPA) = Programa Global de Ação para
Proteção do Meio Ambiente Marinho frente às Atividades Baseadas em Terra, do
United Nations Environment Programme (UNEP) = Programa das Nações Unidas para
o Meio Ambiente, o Programa Nacional da Diversidade Biológica (PRONABIO), o
Programa de Consolidação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, e
diversos outros programas, projetos e iniciativas, visando à proteção de ecossistemas
e de espécies marinhas ameaçadas. Observa-se, a partir dessa época, uma maior
inserção dos assuntos ambientais na pauta do PSRM e um maior protagonismo do
MMA, mais precisamente do IBAMA.
A integração do PSRM com o Programa Piloto em Ciências do Mar, do então
Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), e com os programas de ciência e tecnologia
marinha do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq)
35
e da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) contribuiu para o fomento das
atividades de pesquisa e formação de recursos humanos em Ciências do Mar.
Conforme observado no texto do decreto de aprovação do Quinto PSRM
(BRASIL, 1999, p. 18), problemas recorrentes observados nas edições anteriores do
PSRM também afetaram as ações previstas para o período: a insuficiência de meios
flutuantes, a inadequação dos equipamentos para pesquisa oceanográfica e a falta de
recursos humanos, necessários à manutenção dos equipamentos e a sua operação.
Um fato marcante, ocorrido em 2004, foi a publicação de um artigo do, então
Comandante da Marinha, Almirante-de-Esquadra Roberto de Guimarães Carvalho, no
jornal Folha de São Paulo, intitulado “A outra Amazônia”. Nele, chamava a atenção
para o fato que a CNUDM havia estabelecido que todos os bens econômicos
existentes no seio da massa líquida, sobre o leito do mar e no subsolo marinho, ao
longo de uma faixa litorânea de 200 milhas marítimas de largura, na chamada Zona
Econômica Exclusiva (ZEE), constituem propriedade exclusiva do país ribeirinho.
Além disso, quando a plataforma continental do país ultrapassasse esse limite, seria
possível pleitear a sua extensão, tendo o país, nesse caso, direito a explorar os bens
não vivos contidos no seu solo e subsolo. Guimarães Carvalho (2004, p. 1) chamou a
atenção para o fato que as áreas marítimas sob jurisdição do Brasil alcançariam quase
4,5 milhões de Km2, quando a submissão brasileira para a extensão da Plataforma
Continental fosse apreciada pela CLPC, o que acrescentaria ao país uma área
equivalente a 50% de sua extensão territorial. Fazendo um paralelo com a Amazônia,
ele chamou essa imensa área marítima brasileira, com recursos econômicos ainda
não plenamente conhecidos, mas certamente riquíssimos, de ‘Amazônia Azul’. Desse
modo, despertava a atenção da sociedade brasileira para a necessidade de “conhecer
suas águas jurisdicionais, explorar de modo sustentável suas riquezas e dispor dos
meios necessários para defendê-la” (CARVALHO, 2004). Esse conceito seria
incorporado pela Marinha do Brasil (MB) em documentos de planejamento e
campanhas de comunicação social e acabaria sendo bem assimilado pela sociedade.
Outro fato relevante, ocorrido nesse ano, em Nova Iorque, foi o
encaminhamento à CLPC da submissão brasileira pela extensão da Plataforma
Continental, incluindo dados científicos e informações técnicas de apoio. Em abril de
2007, após inúmeras reuniões com representantes brasileiros e deliberações internas,
a CLPC aprovou as recomendações e as enviou ao governo brasileiro. Da área
pleiteada, a CLPC discordou de cerca de 5%, o que ensejou o governo brasileiro a se
36
decidir a preparar uma submissão revisada, com a coleta de novos dados científicos,
a ser oportunamente encaminhada a Nova Iorque.
O sexto PSRM foi publicado apenas em 2005, no Governo Lula, teve vigência
até 2007. Houve uma descontinuidade de um ano entre o término do período do quinto
PSRM e a sua entrada em vigor. Ele trouxe modificações no formato, sendo elaborado
em conformidade com as normas do Plano Plurianual da União (PPA) para o período
de 2004-2007. Seu objetivo foi conhecer e avaliar as potencialidades do mar;
monitorar os recursos vivos, não vivos, e os fenômenos oceanográficos e
climatológicos das áreas marinhas sob jurisdição e de interesse nacional, visando à
gestão, ao uso sustentável desses recursos, e à distribuição justa e equitativa dos
benefícios derivados dessa utilização.
O PSRM trouxe a descrição de ‘Ações’ a empreender e ‘Ações’ a serem
propostas. Algumas eram continuação de programas constantes das edições
anteriores do PSRM, como o REVIZEE, que estava sendo concluído, e o REMPLAC.
Houve a introdução de várias ‘Ações’ relacionadas à atividade pesqueira e de
maricultura, todas sob a coordenação da Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca
da Presidência da República (SEAP/PR). A SEAP/PR, recém criada no primeiro
Governo Lula, com status de Ministério, parece ter sido prestigiada no contexto do
sexto PSRM. Duas Ações relevantes propostas por este plano foram o ‘Levantamento
e Avaliação do Potencial Biotecnológico da Biodiversidade Marinha’, sob a liderança
do MCT, e a ‘Consolidação e Ampliação dos Grupos de Pesquisa e Pós-Graduação
em Ciências do Mar’, sob a liderança do Ministério da Educação (BRASIL, 2005b).
O sétimo PSRM, com vigência entre 2008 e 2011, foi um plano mais
amadurecido, com inovações e uma maior sofisticação. A abrangência geográfica
explicitou a atuação do governo para espaços marítimos além da jurisdição nacional,
contemplando a Zona Costeira, o Mar Territorial, a Zona Econômica Exclusiva, a
Plataforma Continental brasileira, e os espaços marítimos internacionais, onde houver
interesse brasileiro.
O número de ‘Ações’ aumentou e procurou abranger todas as áreas de
interesse e objetivos estratégicos, sem um protagonismo de apenas poucos órgãos
governamentais. Diversos ministérios e órgãos foram encarregados da coordenação
das ‘Ações’, como a SECIRM, a Diretoria de Hidrografia e Navegação (DHN), o
Estado-Maior da Armada (EMA), o Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), o
Ministério de Minas e Energia (MME), o Ministério do Meio Ambiente (MMA), o Instituto
37
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), o
Ministério da Educação (MEC), e a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca da
Presidência da República (SEAP/PR).
Houve a concepção de um novo planejamento estratégico nesta edição do
PSRM, com a definição de quatro eixos estruturantes, objetivos estratégicos,
indicadores e unidades de medida. Os quatro eixos estruturantes estabelecidos foram:
soberania, sustentabilidade, gestão da informação e comunicação, e articulação. Os
objetivos estratégicos definidos no Decreto n° 6.678, de 08 de dezembro de 2008
(BRASIL, 2008b, p. [17-19]), são resumidos a seguir:
Legitimar os interesses político-estratégicos do Brasil no mar (jurisdicional
e internacional);
Promover e ordenar o desenvolvimento socioeconômico;
Resgatar e disseminar a cultura da mentalidade marítima na sociedade
brasileira;
Garantir a qualidade do ambiente marinho;
Reduzir a vulnerabilidade e os riscos decorrentes de eventos extremos e da
variabilidade do clima e das mudanças climáticas;
Garantir recursos financeiros para o PSRM;
Garantir e gerir recursos humanos para o PSRM;
Ampliar e divulgar o conhecimento sobre o ambiente marinho e o papel
global dos oceanos;
Desenvolver e aplicar tecnologias nacionais para o uso sustentável dos
recursos do mar; e
Promover inovação em produtos, serviços e processos ligados ao uso
sustentável dos recursos do mar.
Uma nova gestão estratégica, mais complexa e detalhada, definiu como
tarefas para a ‘Subcomissão para o PSRM’, a supervisão da evolução dos indicadores
estratégicos, o monitoramento e a relatoria do progresso das ‘Ações’ à plenária da
CIRM, o apoio aos coordenadores dos Comitês Executivos em suas atribuições, e o
estabelecimento de canais de comunicação com outras instituições. As ‘Ações’ do
PSRM deveriam dar origem às Propostas Nacionais de Trabalho (PNT), que
contemplariam o planejamento de longo prazo, e seriam desdobradas em
planejamentos de curto prazo, os ‘Planos Gerenciais’, que embasariam a aplicação
38
dos recursos. Os ‘Planos Gerenciais’, por sua vez, detalhariam a contribuição
esperada para a melhoria dos indicadores estratégicos do PSRM, a estratégia de
comunicação, de articulação e de sustentabilidade da ação, os atores relevantes, os
marcos a serem atingidos, bem como os recursos necessários e os riscos identificados
para consecução das metas da ‘Ação’.
Os Comitês Executivos de cada ‘Ação’ ficariam encarregados de conduzir as
atividades, definir prioridades, solucionar divergências, gerir fluxos orçamentários e
financeiros, avaliar o desenvolvimento da ação, apurar e avaliar os indicadores
aplicáveis às suas ações, e subsidiar a revisão dos planejamentos setoriais (BRASIL,
2008b, p. 25).
Desse modo, percebe-se, no sétimo PSRM, a incorporação das experiências
dos planos anteriores, o aperfeiçoamento da articulação institucional e a introdução
de mecanismos de acompanhamento, análise e avaliação do impacto das ações na
sociedade.
3.2 CONTRIBUIÇÕES DO PSRM EM VIGOR
O oitavo PSRM, aprovado em resolução da CIRM em 29 de novembro de
2011, encontra-se na Casa Civil para assinatura da Presidente da República, desde
23 de julho de 2012 (BRASIL, 2011, p. 1). Em vigor desde 2012 até 2015, ele
representa a continuidade de esforços para a consecução dos objetivos dispostos na
PNRM, e procura introduzir alguns aperfeiçoamentos à metodologia até então
implementada. Adotou um novo modelo de gestão participativa, integrando os
Ministérios representados na CIRM, instituições de pesquisa, comunidade acadêmica,
e iniciativa privada, e buscando uma correlação direta entre as ‘Ações’ previstas no
plano e o contido no Programa Temático 2046, do Plano Plurianual 2012-2015: “Mar,
Zona Costeira e Antártida” (BRASIL, 2012, p. 197).
Os temas de interesse continuaram a ser muito semelhantes aos observados
nos planos anteriores: o monitoramento dos recursos vivos marinhos e a sua
conservação, exploração e explotação sustentável; a prospecção da biodiversidade
costeira e marinha, com vistas à sua conservação e explotação sustentável; o
levantamento dos recursos não vivos e as suas potencialidades nas áreas marítimas
nacionais, bem como nos espaços marítimos de interesse, além dos limites da
jurisdição nacional, sua exploração e explotação sustentável; o monitoramento
39
oceanográfico e climático; o resgate e o fortalecimento da mentalidade marítima na
população brasileira; e a formação continuada de recursos humanos na área de
Ciências do Mar. Esse fato demonstra que o PSRM é um instrumento de longo prazo
da PNRM. Seus programas e ações buscam objetivos que avançam muito lentamente,
como a formação de recursos humanos em Ciências do Mar, o desenvolvimento de
uma mentalidade marítima na sociedade brasileira, e um maior conhecimento do
ambiente marinho. Por sua vez, a PNRM tem origem durante o período dos governos
militares, sem solução de continuidade até o atual governo. Apesar de sua evolução
incorporar perspectivas diferentes de acordo com a orientação ideológica do governo,
sua continuidade demonstra que ela é, portanto, uma política de Estado e não de
Governo.
O PSRM estabelece quatorze objetivos, estabelecidos de modo a promover a
adequada utilização dos meios existentes e da capacidade instalada, além dos
interesses político estratégicos do Brasil no mar (BRASIL, 2011, p. 2):
a) desenvolver pesquisa científica e tecnológica marinha e ações de conservação ambiental, nas Ilhas Oceânicas, a fim de garantir a conservação dos seus ecossistemas terrestres e marinhos; b) desenvolver ações que promovam o conhecimento, a conservação e o uso sustentável dos recursos vivos marinhos em águas nacionais e internacionais; c) contribuir nos assuntos relacionados à criação e consolidação de Unidades de Conservação marinhas e costeiras em áreas sob jurisdição nacional, bem como em estudos para a possível criação de áreas marinhas protegidas além da jurisdição nacional; d) estimular o planejamento e a gestão ambiental territorial da zona costeira, visando à redução de suas vulnerabilidades ambientais, sociais e econômicas; e) promover estudos e pesquisas para conhecimento, avaliação e uso sustentável do potencial biotecnológico e energético dos recursos marinhos; f) pesquisar o potencial mineral da Plataforma Continental (PC) e dos fundos marinhos internacionais, visando, também, à aquisição do direito de exploração mineral na ‘Área’; g) ampliar e consolidar sistemas de monitoramento dos oceanos, da zona costeira e atmosfera, a fim de aprimorar o conhecimento científico e contribuir para reduzir vulnerabilidades e riscos decorrentes de eventos extremos, da variabilidade do clima e das mudanças climáticas; h) fomentar sistemas para disponibilização de dados oceanográficos produzidos no âmbito do PSRM, para acesso público; i) estimular o intercâmbio de dados e informações científicas e tecnológicas, nos âmbitos nacional e internacional, referente aos recursos do mar; j) estimular o desenvolvimento de tecnologias e a produção nacional de materiais e equipamentos necessários às atividades de pesquisa, monitoramento e exploração no mar; k) promover estudos e sugerir alterações na legislação, visando ao aperfeiçoamento do marco legal e à incorporação da iniciativa privada nos temas relacionados ao mar e à Zona Costeira; l) divulgar as Ações deste Plano pelas diferentes mídias, aos órgãos governamentais e instituições de ensino e pesquisa e sociedade em geral;
40
m) estimular e fortalecer a consolidação de uma mentalidade marítima junto à sociedade brasileira; e n) estimular a formação continuada de recursos humanos na área de Ciências do Mar.
Logo, verifica-se que esses objetivos estão alinhados com os três objetivos
da PNRM, quais sejam: formação de recursos humanos; desenvolvimento da
pesquisa, ciência e tecnologia marinhas; e incentivo à exploração e ao aproveitamento
sustentável dos recursos do mar.
Observa-se, também, nestes quatorze objetivos, uma quantidade razoável
relacionada a temas de interesse do Comando da Marinha e diversos outros oriundos
da pauta de interesses do IBAMA, parecendo, então, haver um protagonismo
compartilhado entre essas duas instituições. A preservação dos ecossistemas e a
conservação da biodiversidade marinha, com vista a garantir a manutenção dos
recursos para as gerações futuras, é uma ideia pertinente, mas não se pode descuidar
de dar um propósito palpável para os recursos empregados nas ‘Ações’ e programas
para as gerações atuais. Seria oportuno, portanto, nos próximos planos setoriais,
tentar resgatar a prioridade dada ao caráter de fomento ao desenvolvimento
econômico e social, estes já existentes nos primeiros PSRM.
O PSRM atual incorporou a necessidade de criação de ‘Unidades de
Conservação’ em áreas sob jurisdição nacional, além de estudos para a criação de
outras em áreas marinhas internacionais, adotando a pauta que tem sido constante
nas considerações da comunidade ambiental internacional. A criação de redes de
áreas marinhas protegidas, além das jurisdições nacionais, é uma proposta defendida
pela União Europeia - particularmente França, Portugal e Espanha, e poderia estar
relacionada aos dispositivos constantes no “Acordo para a Implementação das
Provisões da Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar relativas à
Conservação e Manejo das Espécies Transzonais e Altamente Migratórias” (Acordo
de Nova Iorque ou UN Fish Stocks Agreement), de 1995, particularmente no que se
refere ao procedimento de abordagem e inspeção de embarcações pesqueiras em
alto mar. A criação de ‘Unidades de Conservação’ implica, necessariamente, em se
dispor de meios navais, isto é, embarcações e navios de Estado, para se fazer cumprir
a legislação correspondente à área a ser conservada. No caso das ‘Unidades de
Conservação’ em áreas marinhas internacionais, deve ficar claro a qual país caberá a
fiscalização. Não parece ser conveniente, para nosso país, a existência de ‘Unidades
41
de Conservação’ no Atlântico Sul patrulhadas por forças navais de países não
integrantes da iniciativa Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS). Tal
possibilidade, combinada com o poder econômico, militar e a capacidade de
articulação política dos países da União Europeia, reforçaria a influência daquele
bloco econômico e político sobre o espaço geopolítico do Atlântico Sul, algo que não
interessa ao Brasil. Tal proposta deve ser bem debatida, não apenas com o Ministério
do Meio Ambiente, mas também com o Ministério das Relações Exteriores, e com o
Estado-Maior da Armada.
O PSRM estabelece ‘Ações’ a empreender para a consecução dos objetivos
estabelecidos. A seguir, serão apresentadas as descrições sucintas destas ‘Ações’:
3.2.1 Pesquisas Científicas nas Ilhas Oceânicas
Esta ‘Ação’ engloba dois programas já existentes anteriormente, o
Programa Arquipélago de São Pedro e São Paulo (PROARQUIPÉLAGO) e o
Programa de Pesquisas Científicas na Ilha da Trindade (PROTRINDADE). Seu
objetivo é o desenvolvimento da pesquisa científica nessas ilhas oceânicas, e sua
ocupação permanente, assegurando a conservação dos seus ecossistemas terrestres
e marinhos, e os direitos de soberania sobre a Zona Econômica Exclusiva e a
Plataforma Continental em seu entorno (BRASIL, 2011, p. 12).
O artigo 121 da CNUDM trata do regime das ilhas e define os direitos de
soberania sobre os espaços marítimos adjacentes. O seu parágrafo terceiro prevê que
uma ilha somente gerará direito a uma ZEE e a uma Plataforma Continental adjacente,
se for capaz de sustentar habitação humana ou atividade econômica autônoma.
Assim, em uma interpretação própria deste artigo, e de modo a resguardar nossos
direitos sobre os espaços marítimos adjacentes ao Arquipélago de São Pedro e São
Paulo e à Ilha da Trindade, mantém-se de modo permanente a ocupação humana
daquelas ilhas, com pesquisadores e militares.
O PROARQUIPÉLAGO foi criado em 1998, e possibilita a realização de
pesquisas em várias áreas de conhecimento, como Geologia, Geofísica, Biologia,
Oceanografia, Meteorologia e Sismologia. Diversos ministérios, órgãos e instituições
participam desse programa: Ministério das Relações Exteriores (MRE), Ministério da
Educação (MEC), Ministério de Minas e Energia (MME), Ministério da Ciência,
Tecnologia e Inovação (MCTI), Ministério do Meio Ambiente (MMA), Ministério da
42
Pesca e Aquicultura (MPA), Serviço Geológico do Brasil do Ministério de Minas e
Energia (CPRM), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis (IBAMA), , Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico (CNPq), Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN),
Universidade Federal do Espírito Santo (UFES) e Marinha do Brasil (MB), por meio da
SECIRM, do Estado-Maior da Armada (EMA) e do Comando do 3° Distrito Naval. As
dificuldades associadas a esse programa são a distância da costa brasileira (1.010
Km), o transporte dos pesquisadores para o arquipélago, que é realizado por barcos
de pesca, e a limitação quanto aos recursos financeiros para se promover esse
transporte e apoiar as pesquisas em embarcações adequadas a essas finalidades.
Além da realização de pesquisas de alto nível, com impacto direto na formação de
recursos humanos em diversos ramos da ciência, a ocupação permanente do
arquipélago possibilita ao Brasil a incorporação de uma área de 450.000 Km2 à nossa
ZEE, o equivalente a um círculo com raio de 200 milhas náuticas ao redor do
arquipélago.
O PROTRINDADE foi criado em 2007 com o propósito de promover e
gerenciar pesquisas científicas na Ilha da Trindade, no Arquipélago de Martim Vaz e
na área marítima adjacente. O programa conta com a participação do Ministério da
Defesa (MD), do MME, do MCTI, do MMA, do MPA, do MEC, do IBAMA, do Instituto
Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), do CNPq e da MB, por
meio do EMA, da SECIRM, do Comando do 1° Distrito Naval e da Diretoria de
Hidrografia e Navegação (DHN). Além de relevantes pesquisas científicas apoiadas
pelo programa, de maneira semelhante ao que acontece com o PROARQUIPÉLAGO,
a ocupação da Ilha da Trindade possibilita ao nosso país o estabelecimento de uma
ZEE em torno da ilha. As dificuldades no gerenciamento do PROTRINDADE também
são semelhantes às do programa descrito anteriormente: a distância da ilha ao
continente – são necessários cerca de quatro dias de viagem de navio; a escassez de
navios e embarcações para o apoio ao transporte dos pesquisadores e dos militares
que compõem a guarnição e a pouca disponibilidade de recursos financeiros para o
programa.
A Marinha do Brasil, por intermédio da SECIRM, é a coordenadora do
PROARQUIPÉLAGO e do PROTRINDADE, e a ela compete subsidiar a Ação
Orçamentária do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) ligada a esta atividade.
43
3.2.2 Avaliação, Monitoramento e Conservação da Biodiversidade Marinha
Esta ‘Ação’, conhecida pelo acrônimo REVIMAR, foi criada em 2005 e tem
como objetivo (BRASIL, 2011, p. 14):
[...] avaliar, monitorar e promover a conservação da biodiversidade marinha, com enfoque ecossistêmico, visando ao estabelecimento de bases científicas e de ações integradas capazes de subsidiar políticas e ações de conservação e estratégias de gestão compartilhada para uso sustentável dos recursos vivos.
A ação é coordenada pelo MMA e participam, também, representantes do
MRE, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), do MME, do
MCTI, do MPA, do MEC, do CNPq, de Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e da MB,
por intermédio da SECIRM, do EMA e do Instituto de Estudos do Mar Almirante Paulo
Moreira (IEAPM).
O REVIMAR aproveitou a base de conhecimento proporcionada pelo
Programa de Avaliação do Potencial Sustentável de Recursos Vivos na Zona
Econômica Exclusiva (REVIZEE), executado por ocasião do quinto PSRM.
As metas são ambiciosas: estabelecer um programa de monitoramento das
espécies marinhas, com destaque para aquelas em situação de vulnerabilidade,
ameaçadas e sobre-explotadas; manter a avaliação contínua de seis ‘Unidades de
Conservação’ de ecossistemas recifais; monitorar 100% (cem por cento) das áreas de
manguezais mapeadas - 1.225.000 hectares em 2011; avaliar o estado de
conservação de espécies marinhas, visando à atualização das listas de espécies
ameaçadas; duplicar o número de ‘Planos de Ação’ elaborados para as espécies
marinhas ameaçadas de extinção; ampliar para 4% (quatro por cento) do mar territorial
e da ZEE o total de áreas marinhas protegidas consolidadas - em 2011 era de 1,6%
(um virgula seis por cento), e ampliar em 20% (vinte por cento) ao ano as operações
planejadas de fiscalização do uso dos recursos vivos marinhos, visando à proteção e
à exploração sustentável.
A realidade dessa ação fica bem aquém do desejado, com suas atividades
sendo desenvolvidas precariamente. A avaliação do potencial sustentável dos
recursos vivos, pretendida pelo REVIMAR, prevê a execução de doze Unidades de
Gestão (UG). Em face de dificuldades orçamentárias e de carência de embarcações,
apenas duas foram implementadas: a UG de sardinha-verdadeira e lagosta; e a UG
de atuns e afins, e demersais de profundidade. Outros aspectos que parecem dificultar
a execução das metas pretendidas são as diferentes visões e percepções dos
44
representantes dos ministérios com maior interesse nessa ação - o MMA, por meio do
IBAMA e do ICMBio, e o MPA; e as competências compartilhadas sobre a gestão da
pesca entre estes ministérios, o que parece prejudicar a coordenação do
planejamento e da execução das providências decorrentes, acarretando imobilismo e
descontinuidade das atividades de monitoramento dos recursos vivos.
3.2.3 Aquicultura e Pesca
A ‘Ação’ Aquicultura e Pesca (AQUIPESCA) foi criada em 2005, na vigência
do sexto PSRM, e possui o objetivo de “articular a execução de ações prioritárias do
plano de desenvolvimento sustentável da pesca e aquicultura, a fim de qualificar a
mão-de-obra pesqueira, adequar o esforço de pesca e incentivar a maricultura”
(BRASIL, 2011, p. 16).
O AQUIPESCA é conduzido por um Comitê Executivo, coordenado pelo
MPA, e é composto por representantes do MRE, MEC, MCTI, MMA, MAPA, IBAMA,
CNPq e da MB, por meio do EMA e da SECIRM. Entre suas metas estão a implantação
de escolas de pesca, o desenvolvimento de protótipos de embarcações com novas
tecnologias apropriadas à pesca artesanal, projetos de pesquisa de cunho tecnológico
e socioeconômico da atividade pesqueira marinha, a implantação de parques
aquícolas marinhos e de um centro de pesquisa e desenvolvimento para tecnologia
de cultivo em mar aberto, além de levantamentos estatísticos da pesca marinha e da
maricultura nos estados costeiros.
Apesar de ter sido criado em 2005, e tendo propósito tão relevante, o
AQUIPESCA não tem sido valorizado pelo seu órgão coordenador, o MPA. Seu
Comitê Executivo não se reúne desde o início da vigência do sétimo PSRM, em 2008,
e tem sido preterido quando da avaliação de propostas de editais de pesquisa na área
de interesse do AQUIPESCA, preferindo o MPA assumir a responsabilidade por essa
seleção.
A pouca operacionalidade do Comitê Executivo do AQUIPESCA parece
estar relacionada ao menor interesse do MPA em compartilhar com os demais
integrantes, particularmente o MMA, a gestão de aspectos relacionados ao uso
sustentável dos recursos pesqueiros. Os conflitos de interesse entre os dois
ministérios protagonistas desta ação, o MPA e o MMA, parecem ser a causa da pouca
efetividade do AQUIPESCA.
45
3.2.4 Biotecnologia Marinha
A ‘Ação’ Biotecnologia Marinha (BIOMAR) foi concebida por ocasião do
sexto PSRM, em 2005, e tem como objetivo “promover e fomentar o estudo e a
exploração sustentável do potencial biotecnológico da biodiversidade marinha
existente nas águas jurisdicionais brasileiras e em outras áreas de interesse nacional”
(BRASIL, 2011, p. 19).
O BIOMAR possui um Comitê Executivo coordenado pelo MCTI e composto
por representantes do MRE, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
Exterior (MDIC), do MME, do MD, do MMA, do MPA, do MEC, do Ministério da Saúde
(MS), do CNPq, do IBAMA, do ICMBio, da Petrobras e da MB, por meio do EMA e da
SECIRM. As suas atividades têm o propósito de apoiar a exploração de produtos e
processos oriundos de organismos marinhos, considerando estratégias apropriadas e
condizentes com uma abordagem sustentável, incorporando a avaliação da
necessidade de investimento continuado para ciência, tecnologia e inovação (CT&I) e
a definição de estratégias para ampliação de registros de patentes e produção de
compostos em escala industrial.
As suas metas relacionam-se à ampliação do número de projetos
integrados no âmbito de redes de pesquisa multidisciplinares sobre o potencial
biotecnológico da biodiversidade marinha e à criação de um projeto piloto de estímulo
e suporte ao registro de patentes e desenvolvimento de produtos. As dificuldades
observadas para o atingimento das metas propostas estão relacionadas à escassez
de recursos orçamentários, à pouca disponibilidade de meios flutuantes para o
embarque de pesquisadores para a coleta e a triagem de amostras, à falta de
profissionais qualificados para o processamento e a análise do material coletado, e a
uma aparente falta de harmonia entre os diversos atos normativos relacionados à
Biotecnologia, biodiversidade, recursos genéticos e materiais biológicos.
3.2.5 Avaliação da Potencialidade Mineral da Plataforma Continental Jurídica Brasileira
O Programa de Avaliação da Potencialidade Mineral da Plataforma
Continental Jurídica Brasileira (REMPLAC) foi criado em 1997 com o propósito de
“adquirir dados técnicos, econômicos e ambientais necessários para que órgãos
governamentais e empresas públicas e privadas possam desenvolver atividades de
46
exploração mineral e gestão ambiental” (BRASIL, 2011, p. 20). O programa ainda
prevê a oportunidade de pesquisas em proveito do BIOMAR, com a finalidade de
identificação e avaliação do potencial biotecnológico associado aos recursos minerais
da Plataforma Continental.
O REMPLAC é constituído por um Comitê Executivo coordenado pelo MME
e composto por representantes do MRE, do MCTI, do MMA, do Departamento
Nacional de Produção Mineral (DNPM), da CPRM, da Petrobras e da MB, por meio
do EMA e da DHN.
O MME tem destinado vultosos recursos financeiros para fretar navios em
favor das atividades do REMPLAC e do programa que será citado a seguir, o
PROAREA, além de subsidiar a utilização de navios da MB nessas duas ações.
3.2.6 Prospecção e Exploração de Recursos Minerais da Área Internacional do Atlântico Sul e Equatorial
O termo ‘Área’ foi criado pela CNUDM e significa o leito do mar, fundos
marinhos e o seu subsolo, além dos limites das jurisdições nacionais. A Área e seus
recursos são bens de uso comum de toda a humanidade. Para organizar a exploração
e a explotação de seus recursos minerais, a CNUDM criou a ‘Autoridade Internacional
dos Fundos Marinhos’ - International Seabed Authority (ISBA). A ela cabem a
regulamentação das atividades de mineração e a autorização aos Estados
interessados para exploração e explotação dos seus recursos minerais.
O Programa de Prospecção e Exploração de Recursos Minerais da Área
Internacional do Atlântico Sul e Equatorial, também conhecido como PROAREA, foi
criado em 2009, e visa:
[...] identificar e avaliar a potencialidade mineral de regiões com importância econômica e político-estratégica para o Brasil localizadas na ‘Área’ e elaborar proposta, a ser apresentada à ISBA, para prospecção e exploração desses recursos minerais, a fim de ampliar a presença do país no Atlântico Sul e Equatorial (BRASIL, 2011, p. 22).
O PROAREA pretende viabilizar a coleta de dados para subsidiar as
requisições brasileiras para prospecção e exploração mineral junto à ISBA, e a
aquisição de dados técnicos, econômicos e ambientais necessários para que órgãos
governamentais e empresas, públicas e privadas, possam desenvolver atividades de
exploração mineral. Duas regiões do Atlântico Sul atraem interesse especial, devido
ao seu potencial econômico e ao seu valor estratégico: a Elevação do Rio Grande,
47
devido a existência de crostas cobaltíferas, e a Cordilheira Meso-Atlântica, com
depósitos de sulfetos polimetálicos.
O PROAREA se constitui, na prática, em uma extensão do REMPLAC, e
sua implementação, em áreas distantes do litoral e a grandes profundidades,
demanda navios, equipamentos e pessoal qualificado para a realização de pesquisa
em profundidades que podem atingir seis mil metros, o que contribuirá para que o país
exerça a liderança dessas atividades nas águas internacionais do Atlântico Sul. Em
paralelo com as pesquisas geológicas e geofísicas inerentes a esta ação, são
realizados trabalhos pertinentes ao BIOMAR, o que vem permitindo a identificação e
avaliação do potencial biotecnológico dos recursos vivos associados aos recursos
minerais dos fundos e do subsolo marinho.
O MRE é o órgão coordenador do seu Comitê Executivo, que conta ainda
com a participação do MD, do MME, do MCTI, do MMA, do Ministério da Integração
Nacional (MI), do MEC, do MDIC, da CPRM, do DNPM, da Petrobras e da MB, por
meio da SECIRM. Os recursos financeiros para as atividades planejadas têm sido
disponibilizados por meio do MME e são utilizados basicamente para a contratação
de navios de pesquisa. O protagonismo desta ação é dividido entre o órgão
coordenador, o MRE, que tem a tarefa de realizar as negociações junto à ISBA, e o
MME, que orienta tecnicamente as atividades e disponibiliza os recursos financeiros
necessários.
O PROAREA é um programa estratégico para o país, pois permitirá uma
maior inserção no cenário internacional, além do desenvolvimento de tecnologias de
ponta, geração de empregos e qualificação de recursos humanos. A prioridade
atribuída pelo MME a esta ação tem sido fator importante para o seu sucesso.
3.2.7 Sistema Brasileiro de Observação dos Oceanos e Clima
Esta ‘Ação’ teve início em 1997, com o propósito de possibilitar ao país
participar ativamente no Global Ocean Observing System (GOOS) - Sistema Global
de Observação dos Oceanos, criado pela Comissão Oceanográfica
Intergovernamental (COI) da United Nations Educational, Scientific and Cultural
Organization (UNESCO) - Organização das Nações Unidas para a Educação, a
Ciência e a Cultura, em cooperação com a Organização Mundial de Meteorologia
(OMM) e o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). Criado
48
como Programa Piloto GOOS/Brasil, foi renomeado no oitavo PSRM como Sistema
Brasileiro de Observação dos Oceanos e Clima (GOOS/Brasil).
Segundo o texto do oitavo PSRM (BRASIL, 2011, p. 24), seu objetivo é:
Ampliar e consolidar um sistema de observação permanente dos oceanos,
zona costeira e atmosfera, a fim de aprimorar o conhecimento científico,
disponibilizar os dados coletados e subsidiar estudos, previsões e ações,
contribuindo para reduzir riscos e vulnerabilidades decorrentes de eventos
extremos, da variabilidade do clima e das mudanças climáticas que afetam o
Brasil.
Seu plano de implementação prevê o estabelecimento de redes de observação
a partir de boias fixas e de deriva, ondógrafos, marégrafos e outros sensores para
coletar dados oceanográficos e meteorológicos, visando produzir conhecimento e
fornecer previsões ambientais para as áreas marinhas sob jurisdição e de interesse
nacional, subsidiando processos decisórios sobre a utilização eficaz dos recursos do
mar.
O Comitê Executivo do GOOS/Brasil é coordenado pela MB, por meio da
DHN, e conta com a participação de representantes do MCTI, do MAPA, por meio do
Instituto Nacional de Meteorologia (INMET), do MME, do MEC, do MMA, do IEAPM,
da SECIRM, da comunidade científica e dos coordenadores das redes de observação
que compõem o sistema.
Entre os produtos desta ‘Ação’ estão previsões do tempo e clima;
informações que contribuem para redução de riscos e vulnerabilidades decorrente de
eventos naturais extremos e das mudanças climáticas; elaboração de ferramentas que
auxiliem na segurança ambiental das operações marítimas e de extração de petróleo
no mar; detecção de florações de algas nocivas; definição de cotas de inundação em
zonas costeiras e parâmetros para dimensionamento de obras costeiras.
As dificuldades mais relevantes à implementação das diversas atividades e
projetos desta ‘Ação’ são a inexistência de pessoal capacitado, tanto na MB quanto
nas demais instituições participantes, e a insuficiência de meios flutuantes adequados.
3.2.8 Promoção de Mentalidade Marítima
A PNRM não nasceu da vontade de nossa população. Não há registro de
alguma iniciativa de um elemento da sociedade civil, no sentido de sensibilizar a elite
política. A PNRM nasceu durante o ciclo dos governos militares, em uma época em
49
que estavam acontecendo as tratativas diplomáticas que levariam ao texto da
Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar. A criação da ‘Comissão
Interministerial de Estudos dos Assuntos relacionados com a Política Brasileira para
os Recursos do Mar’, em 1970, teve origem no seio da burocracia governamental,
muito provavelmente para atender aos questionamentos colocados pelo Ministério das
Relações Exteriores e pelo Ministério da Marinha. Ela foi fruto da necessidade de
serem criadas as condições necessárias para o melhor conhecimento do meio
ambiente marinho, para estimular o desenvolvimento social e econômico, e para a
garantia de nossos direitos de soberania de acordo com os novos conceitos jurídicos
relativos aos oceanos, que seriam consolidados na CNUDM.
Percebe-se, em parte da sociedade brasileira, um desconhecimento da
importância do mar para as nossas vidas, para a economia e o desenvolvimento do
país. Esse desconhecimento se reflete em desinteresse pelas coisas do mar ou em
um interesse limitado, relacionado aos seus aspectos lúdicos. Para reverter esse
quadro e estimular o interesse da população brasileira pelo mar, por meio da
realização de projetos que abordam a preservação e o uso, racional e sustentável, de
suas riquezas, foi idealizada a ‘Ação’ Promoção da Mentalidade Marítima (PROMAR),
sob a coordenação da SECIRM (BRASIL, 2011, p. 26). Suas metas são a inclusão de
temas ligados ao mar nas grades curriculares dos ensinos fundamental e médio; a
realização de exposições itinerantes e palestras sobre assuntos do mar; a distribuição
de material de divulgação das atividades da CIRM; o fortalecimento dos laços entre a
coletividade e o mar, por meio da dinamização dos museus oceanográficos; e a
ampliação do número estimado de pessoas conscientizadas, anualmente, por ações
relacionadas ao desenvolvimento de mentalidade marítima.
3.2.9 Formação de Recursos Humanos em Ciências do Mar
A formação de recursos humanos para serem empregados em pesquisas
relacionadas às Ciências do Mar, assim como para as atividades econômicas
relacionadas ao uso sustentável dos recursos do mar foi um objetivo presente em
todos os planejamentos elaborados pela CIRM, desde as ‘Diretrizes Gerais da Política
Nacional para os Recursos do Mar’, de 1980. Por ocasião da sexta edição do PSRM,
em 2005, tendo em consideração a percepção que as instituições de ensino, os
programas de pós-graduação e os grupos de pesquisa dedicados ao estudo do mar
50
ainda estavam aquém das necessidades, foi instituído o Comitê Executivo da ‘Ação’
Formação de Recursos Humanos em Ciências do Mar (PPG-Mar). Seu objetivo é o
de “fortalecer a formação de recursos humanos qualificados para promover o
conhecimento sobre os componentes, processos e recursos dos ambientes marinho
e costeiro” (BRASIL, 2011, p. 28). O PPG-Mar é coordenado pelo MEC e conta com
representantes da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
(Capes), do MME, do MCTI, do MMA, do MPA, do CNPq, do IBAMA, do ICMBio, do
EMA, da SECIRM e de universidades com cursos de graduação e programas de pós-
graduação em Ciências do Mar.
Para minorar a pouca disponibilidade de meios flutuantes para a
capacitação de estudantes, o MEC lançou edital para a construção de quatro
embarcações de um total de nove, destinadas a servir como laboratórios flutuantes. A
MB – por meio da DHN, do Centro de Hidrografia da Marinha (CHM) e da SECIRM,
tem participado do esforço para a obtenção de novos navios de pesquisa. São
exemplos o Navio Hidroceanográfico Cruzeiro do Sul e o Aviso de Pesquisa Aspirante
Moura.
Esta ‘Ação’ tem sido bem sucedida em suas iniciativas, fato reconhecido
nos meios acadêmicos e de pesquisa brasileiros relacionados ao ambiente marinho.
3.3 PRINCIPAIS ÓBICES OBSERVADOS
As principais dificuldades ao pleno atingimento dos objetivos da Política
Nacional para os Recursos do Mar observadas durante a elaboração deste trabalho
acadêmico foram:
Insuficiência de recursos financeiros. Dificuldade que parece ser uma constante
na maioria das ações do PSRM, e que parece estar relacionada ao menor apelo
político desta política pública. As ‘Ações’ e atividades do PSRM disputam fatia
do orçamento do governo com outras políticas públicas, muitas com maior
apelo social e força política. Internamente a cada ministério, essas ‘Ações’
também competem com outras, do que resulta uma baixa prioridade para o
recebimento dos escassos recursos financeiros.
Inadequação da frota de pesquisa. Problema recorrente observado desde o
segundo PSRM e que continua a ser um fator limitador na formação de
51
profissionais de Ciências do Mar, tanto na graduação quanto na pós-
graduação.
Falta de mentalidade marítima pela sociedade e, consequentemente, pouco
interesse da elite política nos assuntos relacionados à PNRM.
A falta de harmonia entre os diversos atos normativos relacionados à
biotecnologia, biodiversidade, recursos genéticos, patrimônio genético e
materiais biológicos, o que tem se mostrado um forte entrave ao
desenvolvimento da biotecnologia marinha.
Dificuldades de definição de prioridades relativas ao desenvolvimento da
atividade de pesca e maricultura, pelos dois órgãos com competências
compartilhadas, o Ministério do Meio Ambiente e o Ministério da Pesca e
Aquicultura. As atribuições em duplicidade nesses dois ministérios e as visões
particulares sobre o uso sustentável dos recursos pesqueiros parecem estar
entre as causas da dificuldade de coordenação das ações.
3.4 REALIZAÇÕES E CONQUISTAS DA PNRM
A Política Nacional para os Recursos do Mar estabelece três objetivos:
promover a formação de recursos humanos; estimular o desenvolvimento da
pesquisa, ciência e tecnologia marinhas; e incentivar a exploração e o aproveitamento
sustentável dos recursos do mar, das águas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do
mar e seu subsolo, e das áreas costeiras adjacentes. Observa-se, a partir das ‘Ações’
contidas nas diversas edições do PSRM, desde 1982, a busca constante pelo
atingimento dos objetivos estabelecidos na PNRM.
A continuidade da PNRM, com seus três planos decorrentes, o Plano
Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), o Plano de Levantamento da
Plataforma Continental Brasileira (LEPLAC) e o Plano Setorial para os Recursos do
Mar (PSRM), possibilitaram ao nosso país uma significativa evolução na articulação
das questões ligadas à gestão dos recursos naturais marinhos. Trata-se, sem dúvida
de uma iniciativa feliz e de sucesso, a despeito das dificuldades enfrentadas. A seguir,
são listadas algumas das realizações e conquistas advindas da PNRM:
Direitos de soberania sobre a Zona Econômica Exclusiva e a Plataforma
Continental em torno do Arquipélago de São Pedro e São Paulo e da Ilha da
52
Trindade. Para tanto, é necessário a continuidade da ocupação humana dessas
ilhas oceânicas por meio do PROARQUIPÉLAGO e do PROTRINDADE.
Definição do limite exterior da plataforma continental, objetivo alcançado pelos
trabalhos do LEPLAC. Quando a submissão brasileira de proposta de extensão
da Plataforma Continental for reconhecida pela Comissão de Limites da
Plataforma Continental (CLPC), da Convenção das Nações Unidas para o
Direito do Mar, nosso país poderá usufruir dos recursos minerais e energéticos
contidos no solo e subsolo dessa área a ser acrescida à nossa jurisdição.
Considerando que as reservas de hidrocarbonetos já provadas da região do
pré-sal se aproximam do limite exterior da Zona Econômica Exclusiva (ZEE),
teremos a possibilidade de descoberta de novos campos petrolíferos.
Melhor compreensão sobre o estado dos recursos pesqueiros existentes em
nossas águas, por meio das ‘Ações’ REVIZEE, REVIMAR e AQUIPESCA, o
que confirmou a sobrepesca sobre importantes espécies. A ZEE, a despeito da
sua grande extensão, não oferece condições favoráveis para a existência de
quantidades significativas de recursos pesqueiros. A maricultura apresenta-se
como alternativa viável para o aumento da produção de pescado, com impacto
favorável sobre as comunidades tradicionais.
Ampliação do conhecimento e de pesquisas para o aproveitamento sustentável
do potencial biotecnológico da biodiversidade marinha, visando o
desenvolvimento de produtos com aplicação nas indústrias química,
farmacêutica, alimentícia e de cosméticos, o que foi possível por meio do
BIOMAR.
Melhor conhecimento do potencial mineral das águas jurisdicionais, inclusive
da extensão da Plataforma Continental, em decorrência das pesquisas
realizadas por meio do REMPLAC. Com esse conhecimento, será possível
planejar atividades sustentáveis de mineração das riquezas existentes no solo
e subsolo marinho.
Melhor conhecimento do potencial mineral de feições submarinas de interesse
estratégico além da jurisdição nacional, no Atlântico Sul, o que vem sendo
possível devido às atividades do PROAREA. Será possível, a partir desse
conhecimento, apresentar à Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos
(ISBA) propostas para prospecção e exploração de crostas cobaltíferas
53
presentes na Elevação do Rio Grande e de sulfetos polimetálicos existentes na
Cordilheira Meso-Atlântica, o que contribuirá para que o país exerça a liderança
dessas atividades nas águas internacionais do Atlântico Sul.
Melhor compreensão, em virtude dos dados e análises obtidos pelo
GOOS/Brasil, sobre a hipótese de haver alterações climáticas e os efeitos
decorrentes de uma possível elevação do nível do mar sobre a Zona Costeira,
o que implicaria ações de prevenção, mitigação e adaptação necessárias ao
equilíbrio da linha de costa.
Aprimoramento da previsão de tempo e clima, estudos sobre a variabilidade e
possíveis mudanças climáticas e a previsão e alerta de eventos extremos que
afetam o Brasil, tais como secas prolongadas, chuvas intensas ou continuadas
que podem levar a inundações e deslizamentos de terra, ventos intensos e
ressacas, também por meio do GOOS/Brasil.
Formação continuada de recursos humanos na área de Ciências do Mar, pelas
iniciativas do PPG-Mar. Um corpo técnico e científico com sólido embasamento
teórico e prático será capaz de contribuir para a pesquisa, a conservação e a
exploração ordenada dos recursos costeiros e marinhos.
Aquisição de navios para o desenvolvimento de pesquisas em Ciências do Mar,
por intermédio do PPG-Mar. São exemplos o Navio Hidroceanográfico Cruzeiro
do Sul e o Aviso de Pesquisa Aspirante Moura. O uso desses meios é definido,
conjuntamente, entre o MCTI, a MB - por meio da DHN, do CHM e da SECIRM,
e a comunidade científica.
Cooperação com instituições estrangeiras de reconhecida relevância em
pesquisa científica marinha, como o Japan Agency for Marine Earth Science
and Technology (JAMSTEC), e o francês Institut Français de Recherche pour
L’exploitation de la Mer (Ifremer).
3.5 SUGESTÕES
Apresenta-se, a seguir, uma relação de sugestões, com o propósito de
contribuição para o aprimoramento da Política Nacional para os Recursos do Mar
(PNRM) e estratégias decorrentes, consubstanciadas no Plano Setorial para os
Recursos do Mar (PSRM). É importante ressaltar que diversas dessas sugestões
54
estão direcionadas para dar continuidade às atividades que estão contempladas em
diversas ‘Ações’ do PSRM, mas que, por sua importância e pertinência, merecem
destaque. Algumas sugestões apresentam elementos adicionais ao que já existe, e
outras apresentam visão distinta em relação a alguns aspectos da última edição do
PSRM. São elas:
Continuar os esforços para promover a harmonização das demais políticas
públicas com a PNRM, coordenando e integrando as respectivas ações, de
modo a evitar duplicidade de esforços e desperdícios de recursos. Envidar
esforços para que a próxima versão da PNRM continue a ser o instrumento
mais relevante para tratar de Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I) voltada
especificamente para os oceanos. Ressaltar a importância de prestigiar a CIRM
como o espaço adequado para as discussões relativas às questões
relacionadas aos recursos do mar, e ao uso compartilhado dos espaços
marinhos.
Ampliar o público atendido pelos projetos de conscientização da sociedade pra
os assuntos marítimos, a conservação do meio ambiente e o aproveitamento
sustentável dos recursos do mar. O pouco conhecimento pela sociedade
brasileira das atividades desenvolvidas e dos resultados alcançados pela
PNRM e pelas ‘Ações’ do PSRM não contribui para o esforço de fortalecimento
dessa política pública junto à elite política e à busca de recursos financeiros.
Ampliar a atuação da Assessoria Parlamentar dos Ministérios para buscar o
apoio político e a suplementação de recursos financeiros à consecução das
diversas ‘Ações’ previstas no PSRM. Considerar a possibilidade de sugerir a
criação de uma ‘Frente Parlamentar para os Recursos do Mar’,
semelhantemente a já existente ‘Frente Parlamentar em apoio ao Programa
Antártico Brasileiro’.
Buscar soluções para redução da carga fiscal e o aprimoramento da segurança
jurídica necessária para incrementar a participação da iniciativa privada em
atividades econômicas relacionadas ao ambiente marinho, com o
desenvolvimento de novos produtos.
Estimular o estabelecimento de iniciativas e aprimorar os instrumentos jurídicos
que possibilitem parcerias entre empresas e universidades para a realização
de pesquisas científicas e desenvolvimento tecnológico, com o propósito de
55
aproveitar, de maneira sustentável, os recursos minerais e o potencial genético
dos recursos vivos da Plataforma Continental e da Área.
Realizar a aprovação do PSRM por portaria da CIRM, e não por decreto
presidencial. Desse modo, evitar-se-á o que ocorreu com o oitavo PSRM, que
foi aprovado pelo plenário da CIRM, mas não entrou em vigor formalmente por
não ter seu decreto sido assinado pela Presidente da República. A próxima
edição da PNRM deverá incorporar ao seu texto essa alteração de
procedimento.
Buscar o aperfeiçoamento da legislação relacionada à Biotecnologia,
biodiversidade, recursos genéticos e materiais biológicos, de modo a eliminar
a aparente falta de harmonia entre os diversos instrumentos legais e facilitar o
desenvolvimento da Biotecnologia Marinha. Incentivar os pesquisadores a
procurar o registro de patentes para as inovações desenvolvidas a partir dos
recursos genéticos marinhos.
Preparar uma nova versão da PNRM. Tendo a versão em vigor sido aprovada
em 2005, ela completará 10 anos brevemente. Talvez seja o momento para
revisitar as conquistas, avaliar o que ficou aquém do desejado, compreender
melhor as circunstâncias existentes, e propor uma nova PNRM. Neste sentido,
e aproveitando de experiência bem sucedida quando da elaboração do
segundo PSRM, seria oportuna a elaboração de trabalho preparatório contendo
a caracterização do quadro atual, e a diagnose dos problemas de maior
relevância, incluindo, também, uma análise prospectiva, mediante a aplicação
de metodologia capaz de incorporar os mais prováveis cenários futuros ao
processo analítico. Uma instituição de consultoria ou grupo universitário de
prestígio poderia ser incumbida dessa tarefa.
Resgatar a prioridade dada ao caráter de fomento ao desenvolvimento
econômico e social existente nas primeiras edições do PSRM. Tornar a PNRM
e o PSRM mais ‘desenvolvimentistas’ e menos ‘ambientalistas’. Incrementar a
participação, valorizar e envolver atores do setor econômico. Realizar
seminários com a participação de representantes do MDIC, Serviço Brasileiro
de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), federações de indústrias,
sindicatos e cooperativas. Convidar representantes dos setores empresariais a
participar das atividades da CIRM, da ‘Subcomissão para o PSRM’, e de
56
simpósios temáticos, de modo a estreitar os laços entre governo e empresa,
ampliando o conhecimento mútuo.
Incrementar a busca de produtos e processos que tenham repercussão mais
direta no dia-a-dia de nossa população. No entanto, a exploração dos recursos
do mar depende grandemente do domínio de conhecimentos científicos e
tecnológicos. Por essa razão, o planejamento para a conquista de capacidades
nessa área deve ser de longo prazo, do que decorre a necessidade de decisões
estratégicas, a continuidade dos investimentos e a perseverança na busca dos
objetivos pretendidos. Os resultados só costumam amadurecer ao longo de
vários ciclos de governo e das sucessivas versões do PSRM. Assim aconteceu
com a formação de recursos humanos dedicados às Ciências do Mar e com
várias ‘Ações’, como o REVIZEE, o LEPLAC e o REMPLAC. Alguns programas,
também, se caracterizam pela continuidade, não havendo momento para seu
término, como a ocupação permanente das ilhas oceânicas. Tendo em
consideração que a incorporação dos recursos do mar à realidade
socioeconômica brasileira se fundamenta na construção de uma base sólida
de conhecimentos científicos, é preciso incrementar a busca de produtos e
processos que tenham repercussão mais direta no dia-a-dia de nossa
população, particularmente da parcela cujo sustento depende do mar. É o caso
do fomento à maricultura e do aprimoramento de técnicas de pesca
sustentáveis. Também merece atenção o estudo climático e o aperfeiçoamento
da capacidade de previsão meteorológica, como forma de orientar as
atividades econômicas diretamente ligadas à natureza e de prever,
tempestivamente, a ocorrência de catástrofes decorrentes de fenômenos
meteorológicos extremos, como secas, inundações e deslizamentos de terra.
Projetos com óbvios impactos sociais, certamente, serão melhor recebidos pela
sociedade, pela classe política e pelos burocratas que tratam do planejamento
orçamentário governamental.
Avaliar com muito critério, em coordenação com o Ministério das Relações
Exteriores (MRE) e com o Estado-Maior da Armada (EMA), a conveniência ou
não em favorecer a criação de Unidades de Conservação em águas
internacionais do Atlântico Sul, levando em consideração quais países ficariam
responsáveis por patrulhar e fazer cumprir a legislação pertinente na área.
57
Ampliar parcerias em pesquisa científica marinha com países mais capacitados
tecnologicamente, como o Japão e a França, de modo a impulsionar os nossos
projetos e dar acesso aos nossos pesquisadores ao que há de mais moderno
em planejamento, processos, equipamentos e instrumentos.
Aprofundar a cooperação para a formação de recursos humanos em Ciências
do Mar com países integrantes do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), da
Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP) e da Zona de Paz e
Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS).
Criar uma ‘Ação’, transversal às demais, para incrementar a cooperação do
Brasil com países menos capacitados a realizar pesquisa científica marinha,
em particular do MERCOSUL, da ZOPACAS e da CPLP. Aproveitar a estrutura
e a experiência desenvolvidas nas ‘Ações’ existentes, como o REMPLAC, o
PROÁREA, o REVIMAR, o BIOMAR e o GOOS/Brasil. A coordenação da nova
‘Ação’ ficaria dividida entre o MRE e a SECIRM, e haveria o fortalecimento dos
laços de amizade entre o Brasil e os países apoiados, assim como da nossa
imagem junto aos organismos internacionais que tratam da gestão dos
recursos do mar.
Estender o convite feito aos países da CPLP, de cooperação para pesquisa
sobre recursos minerais na ‘Área’ às nações amigas do MERCOSUL e da
ZOPACAS. Especificamente, convidar Argentina e Uruguai a participarem das
comissões para pesquisa científica na área da Elevação do Rio Grande. Sugerir
a esses dois países a preparação de solicitações conjuntas à Autoridade
Internacional dos Fundos Marinhos (ISBA), na modalidade joint venture, para
exploração de crostas cobaltíferas nessa feição submarina, subsidiando os
dados necessários e assessorando na preparação das requisições. Será mais
conveniente dividir a área a ser explorada na Elevação do Rio Grande com
nossos vizinhos, do que com potências extra regionais, como China e Rússia.
Continuar a busca de soluções para dotar as instituições de pesquisa e os
centros universitários, dedicados às Ciências do Mar, com navios e
embarcações adequados à investigação científica marinha, com laboratórios e
instrumentos modernos, e capacidade para gerir a manutenção e a operação
de seus meios flutuantes.
58
Retomar as atividades do AQUIPESCA e do REVIMAR. Como vimos na
teorização sobre o “Ciclo da Política”, na fase de formulação são analisadas as
linhas de ação pelos diversos atores, podendo ser aceitas ou rejeitadas. O
consenso ocorrerá se cada uma das partes interessadas chegar ao final do
processo com o sentimento de que o resultado foi favorável, e que seus
objetivos mais importantes serão alcançados. Nesse sentido, nenhum ator com
capacidade para inviabilizar a política pública deve ser prejudicado com a linha
de ação adotada. O imobilismo observado na ação AQUIPESCA, com a
aparente falta de empenho de seu órgão coordenador, o Ministério da Pesca e
Aquicultura (MPA), e os resultados modestos alcançados pelo REVIMAR,
parecem sugerir haver, dentre suas causas, uma dissonância de interesses
com o outro ator protagonista do assunto pesca sustentável, o Ministério do
Meio Ambiente (MMA). Pode estar havendo, nesse caso, um desinteresse do
MPA em articular o assunto no âmbito da CIRM, em virtude de não conseguir
fazer prevalecer seus interesses fundamentais. Uma possível providência para
retomar com sucesso essas duas ‘Ações’ seria coordenar os interesses de
ambos os ministérios citados com um ator político mais relevante, talvez a Casa
Civil.
59
4 CONCLUSÃO
A Política Nacional para os Recursos do Mar (PNRM) é um exemplo do que
afirma Rua (1997, p. 9), quando o incrementalismo é uma estratégia viável para a
adoção de políticas com limitação de recursos ou de conhecimentos, de maneira a
garantir as melhores condições para sua implementação.
As ‘Ações’ do Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM) têm contribuído
para o atingimento da finalidade e dos objetivos da PNRM, sendo relevantes para o
desenvolvimento econômico e social do Brasil, embora em alguns aspectos fiquem
aquém do planejado. Os principais óbices observados foram a carência de recursos
financeiros, a pouca disponibilidade de meios flutuantes para a realização de
pesquisas científicas marinhas, e visões diferentes de alguns atores participantes da
política.
Além do impacto positivo sobre a coletividade brasileira, essas ‘Ações’ geram
oportunidades para comunidades tradicionais litorâneas e para empresas nacionais
em várias atividades econômicas, como a pesca, a maricultura, a mineração e a
indústria química e farmacêutica. Além disso, são relevantes os ganhos de caráter
estratégico, como o desenvolvimento científico e tecnológico, o aumento do número
de patentes, a melhor compreensão das dinâmicas climáticas que impactam nosso
território, o conhecimento do potencial econômico sustentável das riquezas minerais
e energéticas do solo e subsolo marinho, o desenvolvimento de produtos a partir de
micro-organismos marinhos, a garantia do direito à Zona Econômica Exclusiva (ZEE),
associada às nossas ilhas oceânicas e à possibilidade de pleitear junto à Autoridade
Internacional dos Fundos Marinhos (ISBA) o direito de exploração e explotação de
recursos minerais sobre porções dos fundos marinhos além das jurisdições nacionais
(na ‘Área’).
Já foi possível, ao longo de tantos anos desde o primeiro PSRM, avançar no
conhecimento científico relacionado ao ambiente marinho, formar gerações de
profissionais capacitados em diversas áreas do conhecimento humano –
especialmente as Ciências do Mar, conhecer melhor o potencial econômico
sustentável dos recursos vivos e não vivos das águas, do solo e do subsolo marinhos.
As diversas edições do PSRM, em especial a oitava, têm priorizado a
conservação e o uso sustentável da biodiversidade marinha, aliada ao
desenvolvimento científico e tecnológico, com vistas a garantir a manutenção dos
60
recursos para as gerações presentes e futuras. A ideia de conservação não deve ser
um fim em si mesma, mas deverá sempre estar associada ao desenvolvimento
sustentável. O propósito das ações não é manter o ambiente marinho intocado, mas
aproveitar seu potencial no limite da sustentabilidade, de modo a que os serviços
ambientais e as potencialidades econômicas sejam revertidas em bens para a
sociedade como um todo, especialmente para as camadas sociais menos
privilegiadas. Faz todo sentido avançar na busca de produtos e processos que tenham
repercussão mais direta no dia a dia de nossa população.
O PSRM é um instrumento de longo prazo da PNRM. Seus programas e
‘Ações’ buscam objetivos que são alcançados muito lentamente, como a formação de
recursos humanos em Ciências do Mar, fomentar a mentalidade marítima na
sociedade brasileira, e um maior conhecimento do ambiente marinho. Por sua vez, a
PNRM tem origem no período dos governos militares, sem solução de continuidade
até hoje. Apesar de sua evolução incorporar perspectivas diferentes de acordo com a
orientação ideológica do governo, sua continuidade demonstra que ela é, portanto,
uma Política de Estado e não de Governo.
Para ser relevante, a PNRM precisa produzir impactos na sociedade. Ela
precisa ser visível. Parece ser oportuno, doravante, enfatizar mais a necessidade de
envolver a sociedade nesse esforço conjunto para o uso sustentável dos recursos do
mar. Para tanto, as atividades relacionadas ao desenvolvimento econômico e social
devem ser priorizadas. Devemos conhecer melhor os recursos pesqueiros, de modo
a garantir a sustentabilidade da pesca industrial e artesanal; estabelecer programas
para formar marítimos e pescadores que dominem técnicas modernas, dentro das
melhores práticas para a preservação das espécies e do ambiente marinho; fomentar
iniciativas para a organização de cooperativas e o estabelecimento de pequenas e
médias empresas dedicadas à aquicultura, como forma de promover o
desenvolvimento econômico e social, proporcionando fontes de renda para
comunidades tradicionais, tanto no litoral como em águas interiores.
É necessário, também, avançar no desenvolvimento de produtos elaborados
a partir de substâncias encontradas nos seres vivos marinhos. Precisamos dominar a
tecnologia para a coleta de amostras, a pesquisa das propriedades das substâncias,
e a replicação, em laboratório, de moléculas, a fim de desenvolver produtos que serão
utilizados na indústria química, farmacêutica e alimentícia. Nossos pesquisadores
devem ser incentivados a registrar patentes para as inovações desenvolvidas a partir
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dos recursos genéticos marinhos e nossas empresas devem receber incentivos para
investir no desenvolvimento de novos produtos.
Diversos resultados de alcance estratégico foram obtidos por meio das
‘Ações’ contidas nos diversos planos setoriais: conhecemos melhor as características
físicas das águas do Atlântico Sul e Equatorial; avançamos em pesquisas
climatológicas e meteorológicas; melhoramos os prognósticos e a previsão de
fenômenos extremos, com impacto no agronegócio e na prevenção e mitigação de
catástrofes naturais; ocupamos permanentemente ilhas oceânicas, o que possibilitou
ao nosso país o acréscimo de imensas áreas à nossa Zona Econômica Exclusiva; e
elaboramos um trabalho científico profundo e de qualidade, com a coleta de dados
que permitiram a submissão de pleito para a extensão de nossa Plataforma
Continental muito além das duzentas milhas náuticas.
Após a apreciação e ratificação de nossa proposta revisada pela Comissão
de Limites da Plataforma Continental, teremos o reconhecimento, pela comunidade
internacional, do direito ao aproveitamento dos recursos minerais e energéticos
contidos no solo e subsolo marinho de imensa área. Essa será a última parcela a ser
acrescida à nossa ‘Amazônia Azul’, lembrando que já estamos nos preparando para
ir além de nossas águas jurisdicionais, em áreas de interesse estratégico, como a
Elevação do Rio Grande.
A Política Nacional para os Recursos do Mar atende aos interesses da
sociedade brasileira. Trata-se de um processo contínuo, que ultrapassa trinta anos.
Muito já foi conquistado, mas ainda há muito trabalho a fazer. É necessário aprimorar
os processos de comunicação sobre seu propósito, as ações e as consequências
dessa política. Somente assim, com a perspectiva de que nossa população dê a ela o
valor que merece, nossos políticos se sensibilizarão quanto ao tema e a administração
federal terá interesse em priorizar a disponibilização dos meios e dos recursos
financeiros necessários à sua consecução.
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REFERÊNCIAS
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GLOSSÁRIO
ÁGUAS JURISDICIONAIS BRASILEIRAS (AJB) - compreendem as águas interiores e os espaços marítimos, nos quais o Brasil exerce jurisdição, em algum grau, sobre atividades, pessoas, instalações, embarcações e recursos naturais vivos e não vivos, encontrados na massa líquida, no leito ou no subsolo marinho, para os fins de controle e fiscalização, dentro dos limites da legislação internacional e nacional. Esses espaços marítimos compreendem a faixa de 200 milhas marítimas contadas a partir das linhas de base, acrescida das águas sobrejacentes à extensão da plataforma continental, além das 200 milhas marítimas, onde ela ocorrer. AMAZÔNIA AZUL - área marítima sob jurisdição nacional de dimensões que correspondem à, aproximadamente, metade do território nacional, ou ainda, pela semelhança com sua potencialidade de recursos naturais, comparada à outra Amazônia, assim chamada pela Marinha com o intuito de destacar para a sociedade a importância estratégica e econômica do mar que nos pertence. ÁREA - leito do mar, fundos marinhos e o seu subsolo além dos limites da jurisdição nacional. AUTORIDADE MARÍTIMA – designação dada ao Comandante da Marinha pelo parágrafo único do artigo dezessete da Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999, pela sua competência no trato dos assuntos dispostos nesse artigo. BIODIVERSIDADE MARINHA - recursos vivos existentes nos oceanos, aí incluídos os recursos pesqueiros, mamíferos e os micro-organismos presentes tanto na coluna d’água quanto no solo e subsolo marinho. CICLO DA POLÍTICA – modelo conceitual que entende a política pública como uma sucessão de etapas interligadas, sendo um processo dinâmico e que se realimenta. CIÊNCIAS DO MAR - área do saber que se dedica à produção e disseminação de conhecimentos sobre os componentes, processos e recursos do ambiente marinho e zona de transição. São exemplos a biologia marinha, oceanografia, engenharias de aquicultura e de pesca e geofísica marinha. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL - desenvolvimento que atende às necessidades do presente, sem comprometer a possibilidade das futuras gerações de atenderem às suas próprias necessidades. EFICÁCIA – qualidade daquilo que produz o resultado esperado. EFICIÊNCIA – refere-se à relação entre os resultados obtidos e os recursos empregados. EVENTOS EXTREMOS - condições ambientais de intensidades muito diferentes das condições normais conhecidas.
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EXPLORAÇÃO – pesquisa, busca sistemática por recursos naturais para futuro aproveitamento econômico. EXPLOTAÇÃO - retirar, extrair ou obter recursos naturais (vivos e não vivos) para aproveitamento econômico, pelo seu beneficiamento, transformação e utilização. FUNDOS MARINHOS - o leito marinho e seu subsolo do Mar Territorial, da Plataforma Continental e da Área. MAR TERRITORIAL BRASILEIRO (MT) - compreende uma faixa de doze milhas náuticas de largura, medidas a partir das linhas de base, tal como indicado nas cartas náuticas de grande escala, reconhecidas oficialmente pelo Brasil. A soberania do Brasil estende-se ao MT, ao espaço aéreo sobrejacente, bem como a seu leito e subsolo. Entretanto, é reconhecido aos navios de todas as nacionalidades o direito de passagem inocente no mar territorial brasileiro. MARICULTURA - atividade que envolve o cultivo de organismos marinhos como algas, moluscos, camarões e peixes. MENTALIDADE MARÍTIMA - a convicção ou crença, individual ou coletiva, da importância do mar e o desenvolvimento de hábitos, atitudes, comportamentos ou vontade de agir, no sentido de utilizar, de forma sustentável, as potencialidades do mar. PLATAFORMA CONTINENTAL (PC) - compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural de seu território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de duzentas milhas náuticas (370 km) das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância. O Brasil exerce direitos de soberania sobre a PC, para efeitos de exploração e aproveitamento de seus recursos naturais, aí entendidos como os recursos minerais e outros recursos não-vivos do leito do mar e subsolo, bem como os organismos vivos pertencentes a espécies bentônicas, isto é, àquelas que no período de captura estão imóveis no leito do mar ou no seu subsolo, ou que só podem mover-se em constante contato físico com esse leito ou subsolo. O limite exterior da PC que ultrapasse as duzentas milhas náuticas será fixado de conformidade com os critérios estabelecidos no art. 76 da CNUDM. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO - preconiza que a ausência de informações científicas completas e/ou a falta de certeza absoluta não devem ser utilizadas como motivos para postergar a adoção de decisões e medidas eficazes para impedir a degradação do meio ambiente, quando houver risco de dano ecológico grave ou irreversível. RECURSOS DO MAR - são todos os recursos vivos e não-vivos que ocorrem nas águas jurisdicionais e na plataforma continental brasileira, entendidas como as águas sobrejacentes ao leito do mar, o leito do mar e seu subsolo, sob jurisdição nacional, bem como nas áreas marinhas adjacentes, cujo aproveitamento e conservação são relevantes sob os pontos de vista econômico, social, cultural e ambiental.
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RECURSOS NÃO VIVOS DAS ÁREAS MARÍTIMAS - são os recursos minerais existentes na água do mar, no solo e no subsolo marinhos e os recursos energéticos advindos do aproveitamento dos ciclos de marés, ondas, correntes, ventos e gradientes térmicos. SOBREPESCA – pesca excessiva. Situação em que a atividade pesqueira de uma espécie ou numa região deixa de ser sustentável, ou seja, quanto mais esforço de pesca se utilizar, menores serão os rendimentos, seja do ponto de vista biológico, seja económico. SUSTENTABILIDADE - exploração de áreas ou uso de recursos planetários (naturais ou não) de forma a prejudicar o menos possível o equilíbrio entre o meio ambiente e as comunidades humanas e toda a biosfera que dele dependem para existir. É um conceito sistêmico relacionado à continuidade dos aspectos econômicos, sociais, culturais e ambientais da sociedade humana, em harmonia com os demais seres vivos do planeta Terra. UNIDADES DE CONSERVAÇÃO - espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção. ZONA COSTEIRA (ZC) - compreende o espaço geográfico de interação do ar, do mar e da terra, inclusive seus recursos ambientais, abrangendo uma faixa marítima que se estende por 12 milhas náuticas (22,2km), compreendendo a totalidade do Mar Territorial, e uma faixa do continente formada pelos municípios que sofrem influência direta dos fenômenos ocorrentes na costa. ZONA ECONÔMICA EXCLUSIVA (ZEE) - compreende uma faixa que se estende das doze às duzentas milhas náuticas (370Km), contadas a partir das linhas de base que servem para medir a largura do MT. Na ZEE, o Brasil tem direitos de soberania para fins de exploração e aproveitamento, conservação e gestão dos recursos naturais, vivos ou não-vivos, das águas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do mar e seu subsolo, e no que se refere a outras atividades com vistas à exploração e ao aproveitamento da zona para fins econômicos.
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