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RELATÓRIO Nº 201602673
QUAL FOI O
TRABALHO
REALIZADO?
AUDITORIA DE
AVALIAÇÃO DOS
RESULTADOS DA
GESTÃO (ARG)
Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos (ECT)
Avaliação da Gestão na
Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos,
referente aos processos de
locação de imóveis com
infraestrutura sob medida
(BTS) para implantação dos
Centros de Cartas e
Encomendas (CCE) nas
cidades de Salvador e de
Recife.
POR QUE O TRABALHO FOI
REALIZADO?
A avaliação foi realizada por solicitação da
Auditoria Interna da ECT, motivada por
demanda da Vice-Presidência de Serviços
(VISER) da Empresa, que solicitou à CGU a
realização de auditoria especial nos processos de
locação de imóveis com infraestrutura sob
medida (BTS) para implantação dos Centros de
Cartas e Encomendas (CCE) de Salvador e de
Recife.
QUAIS AS CONCLUSÕES
ALCANÇADAS? QUAIS
RECOMENDAÇÕES FORAM
EMITIDAS?
Verificou-se que a ECT não conta com
normativo específico que estabeleça parâmetros
para a locação de imóvel nessa modalidade, o
que oportunizou a ocorrência de falhas. A
escolha da modalidade BTS não foi precedida de
estudos técnicos que demonstrassem a vantagem
dessa modalidade em relação a outras opções (os
benefícios só foram demonstrados em momento
posterior à contratação). Também foram
verificadas falhas e alterações contratuais que
representaram desvantagens à ECT, além de
falhas nos Laudos de Valor Locatício e falta de
mapeamento de riscos e de verificação de dados
das empresas contratadas e vazamento de
informações na etapa de prospecção de
mercado.
Em suma, foi recomendado à ECT a elaboração
de normativo interno que defina todo o processo
de locação de imóvel na modalidade BTS, e que
a empresa estruture política imobiliária,
contendo ferramentas para a análise econômico-
financeira comparativa das diferentes soluções.
Além disso, também se recomendou que as
falhas contratuais verificadas sejam sanadas por
meio da repactuação dos respectivos contratos.
Ministério da Transparência e
Controladoria-Geral da União
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Unidade Auditada: EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E
TELEGRAFOS
Exercício: 2016
Processo:
Município: Brasília - DF
Relatório nº: 201602673
UCI Executora: SFC/DI/CGCOM - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de
Comunicações
_______________________________________________ Análise Gerencial
Coordenador Geral,
Por meio deste Relatório, apresentam-se os resultados do trabalho de Avaliação
da Gestão na Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, referente aos processos de
locação de imóveis com infraestrutura sob medida (BTS) para implantação dos Centros
de Cartas e Encomendas (CCE) de Salvador e de Recife. O presente trabalho foi realizado
de acordo com os preceitos contidos na Ordem de Serviço nº 201602673 e em
atendimento ao inciso II do Art. 74, da Constituição Federal de 1988, de acordo com o
qual cabe ao Sistema de Controle Interno: “comprovar a legalidade e avaliar os resultados,
quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos
e entidades da administração federal”.
Os trabalhos foram realizados na Sede da Unidade Gestora em Brasília/DF, no
período de 9 de maio 2016 a 22 de julho 2016, em estrita observância às normas de
auditoria aplicáveis ao serviço público federal, objetivando o acompanhamento dos atos
e fatos de gestão ocorridos no período de abrangência do trabalho.
Nenhuma restrição foi imposta ao trabalho.
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1. Introdução
Por meio do Ofício nº 247/2016-GEFC/AUDIT, de 02 de fevereiro de 2016, a Auditoria
Interna da ECT, motivada por demanda da Vice-Presidência de Serviços (VISER) da
ECT, solicitou à CGU a realização de auditoria especial nos processos de locação de
imóveis com infraestrutura sob medida (BTS) para implantação dos Centros de Cartas e
Encomendas (CCE) de Salvador e de Recife.
No pedido, são solicitadas providências no sentido de averiguação de:
i) Critérios adotados para identificar e definir a região para a implantação das unidades;
ii) Procedimento adotado para realizar e divulgar a prospecção de mercado;
iii) Procedimento utilizado para selecionar os imóveis;
iv) Valor do aluguel avençado para os Contratos de Locação de Imóveis sob Medida n°
01/2014 e n° 02/2014, CCE Salvador e CCE Recife, respectivamente;
v) Gestão das vistorias realizadas durante a execução das obras de edificação dos
empreendimentos contratados;
vi) Cláusula contratual que trata de rescisão antecipada de contrato de locação de imóvel
com infraestrutura sob medida;
vii) Cláusula contratual que trata da opção de compra do imóvel pelos Correios;
viii) Procedimentos pertinentes às contratações de facilities e manutenção, destinados a
permitir a operacionalização dos imóveis Correios.
Nesse sentido, o trabalho buscou avaliar os processos de locação quanto às questões
apresentadas, levantando pontos críticos, identificando oportunidades de melhoria, bem
como possíveis falhas gerenciais.
2. Resultados dos trabalhos
A aplicação dos testes no âmbito da auditoria permitiu verificar o processo de
disponibilização de imóvel para operação dos Centros de Cartas e Encomendas (CCE) de
Salvador e de Recife, bem como a atuação das áreas envolvidas no processo de locação
de imóvel com infraestrutura sob medida (Build to Suit – BTS).
Dos exames aplicados, foi possível observar que a ECT não conta com normativo interno
específico que estabeleça critérios, regras, competências, atribuições e procedimentos
para a locação de imóvel nessa modalidade, o que oportunizou a ocorrências de falhas.
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Além disso, foi verificado que a escolha da modalidade BTS não foi precedida de estudos
técnicos que demonstrassem a vantagem de se adotar essa modalidade em relação a outras
opções de disponibilização de imóveis. Os benefícios da modalidade adotada para aluguel
de imóvel para operação dos CCE de Salvador e de Recife só foram demonstrados em
momento posterior à contratação das empresas para disponibilização dos imóveis, o que
representou um risco para empresa, considerando que os outros tipos de modalidade de
disponibilização de imóvel poderiam ser mais vantajosos.
Em análise ao processo de locação para operação do CCE de Salvador, foi observado que
o Laudo de Valor Locatício, que estipula um preço de referência para locação, estimou o
aluguel do terreno de 98.538,49 m2 por R$ 900.000,00. Em negociação com a empresa
contratada, ficou acertado que o aluguel seria de R$ 899.895,69 mensais pela área total
do terreno. Todavia, posteriormente, se aventou a possibilidade da redução do terreno,
com a finalidade de reduzir despesas relacionadas a tributos e manutenção da área não
construída. No contrato assinado foi verificado que o terreno foi reduzido para 86.303,64
m2, sem, contudo, o respectivo ajuste no valor do aluguel.
No curso dos trabalhos realizados também foi verificado que houve alteração de cláusulas
da minuta modelo de contrato, que representaram desvantagens à ECT, sem o registro de
justificativas ou atas de negociações que demonstrassem que a efetivação do contrato
estava condicionada às modificações realizadas.
Em relação ao Laudo de Valor Locatício, que estabelece o preço de referência do imóvel
a ser locado na modalidade BTS, tanto para o caso do CCE de Salvador, quanto o do CCE
de Recife, foi observado que a empresa contratada para elaboração dos Laudos não seguiu
a recomendação da Norma Técnica 14.653 da ABNT. Para a estipulação de preço de um
imóvel ainda não existente (chamado de “imóvel paradigma”), a norma prevê que seja
realizada uma amostra com imóveis próximos ao imóvel alvo e com perfil semelhante. A
Norma recomenda que a pesquisa dos imóveis que compõem a amostra seja feita por
engenheiro avaliador, realizando a vistoria in loco desses imóveis. No entanto, foi
verificado que a empresa contrata para elaboração dos Laudos Locatícios do CCE de
Salvador e de Recife realizou a pesquisa por meio de pessoas credenciadas, em sua
maioria corretores de imóveis, ou em informações extraídas de anúncios de jornais, sem,
no entanto, realizar a vistoria no local dos imóveis.
Nos exames realizados, também foi verificado que a ECT não procedeu com a verificação
das informações técnicas, contábeis, financeiras e econômicas das empresas contratadas,
de forma a atestar que teriam condições de honrar os compromissos assumidos.
No caso da locação de imóvel para operação do imóvel de Recife, foi observada
fragilidade no processo de avaliação e aprovação do Laudo de Valor Locatício pela ECT,
pois não foram realizadas todas as verificações exigidas por normativo interno, além de
não utilizar o instrumento formal adequado para registrar a análise realizada. Ademais,
no caso de Recife, foi verificada a morosidade na aplicação de penalidade por
descumprimento contratual.
Os testes aplicados também revelaram que não havia mapeamento de risco quanto à
rescisão contratual ou plano de ação para mitigação desse risco, que se materializou no
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caso do CCE de Recife. O processo de locação na modalidade BTS também não previa a
realização de fiscalização durante a construção do imóvel pela contratada, o que não
permitiu um controle da execução da obra do CCE de Recife e adoção de medidas
tempestivas.
Por fim, foi observada a ocorrência de vazamento de informações na etapa de prospecção
de mercado, descumprindo normativo interno da empresa, além da assinatura de contrato
para locação do imóvel de operação do CCE de Salvador com base em um Certidão
Positiva de Débitos com Efeitos Negativos vencida, o que representou um risco à ECT
de ter suas operações suspensas por problemas do imóvel junto aos órgãos locais.
3. Conclusão
Os testes, exames e levantamentos realizados evidenciaram que o processo de locação de
imóveis com infraestrutura sob medida (BTS) ainda é incipiente no âmbito da ECT,
gerando falhas e fragilidades decorrentes, principalmente, da ausência de normativos
internos voltados especificamente para o tema. Ademais, na etapa de planejamento, não
houve, antes da tomada de decisão que adotou a modalidade BTS, elaboração de estudos
técnicos conclusivos que fundamentassem a vantagem dessa escolha.
Ante as falhas observadas, foi recomendado à ECT a elaboração de normativo interno
que defina todo o processo de locação de imóvel na modalidade BTS. Este normativo
deve: prever as atribuições e responsabilidades de cada área; estabelecer procedimentos
de verificação da situação técnica, econômica e financeira das empresas locadoras; prever
a fiscalização das obras dos imóveis na etapa de construção; exigir o registro de
negociações e modificações do contrato padrão; estabelecer exigências quanto à
necessidade de vistoria in loco para as empresas contratadas para elaboração do Laudo
Locatício; e conter orientações aos empregados na condução desse processo.
Ademais, foi recomendado à ECT proceder com a estruturação da política imobiliária,
contendo ferramentas para a análise econômico-financeira comparativa das diferentes
soluções de disponibilização de imóveis.
Em relação à locação do imóvel de operação do CEE de Salvador, no qual foi observado
a redução do terreno total do empreendimento, sem a respectiva redução do valor do
aluguel, foi recomendado a adoção de providências para repactuação do contrato.
Os servidores listados a seguir que não tiveram suas assinaturas apostas neste relatório
não estavam presentes, quando da geração deste documento, por motivo previsto
legalmente. No entanto, atuaram efetivamente como membros da equipe responsável
pela ação de controle.
Brasília/DF, 29 de novembro de 2016.
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______________________________________________ Ordem de Serviço nº 201602673
1 GESTÃO OPERACIONAL
1.1 Avaliação dos Resultados da Gestão
1.1.1 Avaliação dos Resultados da Gestão
1.1.1.1 CONSTATAÇÃO
Ausência de normativo interno com regramentos e orientações específicas para a
locação na modalidade imóvel sob medida (BTS).
Fato
Em análise aos processos de locação de imóvel sob medida (Build to Suit – BTS) para
operação do Centro de Cartas e Encomendas (CCE) de Salvador e Recife foi observado
que a ECT não conta com normativo interno específico que estabeleça o regramento para
a locação de imóvel nessa modalidade.
No caso concreto da contratação do CEE de Salvador e Recife observa-se que os
normativos utilizados se referem ao processo de aquisição/locação de imóvel de maneira
geral, ou seja, independe da modalidade, seja de locação imóvel edificado, aquisição de
imóvel identificado ou aquisição de terreno para a edificação. Ou seja, somente os
preceitos gerais previstos nos Manuais Internos são utilizados.
Observou-se, ademais, que orientações eram emitidas pelas áreas responsáveis conforme
o andamento do processo. Todavia, essas orientações eram expedidas para cada caso em
cada localidade, o que atenta para a padronização do processo no âmbito de toda a
empresa.
Dessa forma, verificou-se que não há normativo interno que preveja regramentos
específicos para o processo de locação na modalidade BTS, como por exemplo,
procedimento para contratação de empresa de consultoria para estimativa do preço de
locação, processo de fiscalização da obra antes das entregas das chaves, etc. Mesmo que
o procedimento de locação de imóvel na modalidade BTS seja novo para a ECT, deve-se
estabelecer regras com o intuito de padronizar o processo e torná-lo mais eficiente.
Mesmo antes do início do processo de locação na modalidade BTS, é conveniente que
normativos internos estabeleçam regramentos precisos para a escolha da melhor solução
de disponibilização de imóveis, com a realização de estudos de viabilidade técnico-
econômica para cada tipo de solução e comparação entre elas, de forma a obter o resultado
mais favorável para a empresa.
No decorrer desse Relatório de Auditoria será demonstrado que a falta de normativo que
pautasse todo o processo acarretou em falhas e ineficiências, devido às fragilidades do
processo atualmente adotado pela ECT para locação de imóvel na modalidade BTS.
##/Fato##
Causa
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Adoção de novo modelo de contratação de imóvel na modalidade BTS sem definição
prévia de regras e critérios para a condução do processo.
Ausência de política imobiliária baseada em estudo econômico-financeiro comparativo
que demonstre a vantagem da solução imobiliária adotada em relação a outras opções de
disponibilização de imóveis.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
A ECT manifestou-se por meio do Memorando nº 568/2016-GPAT/DEGSS, de 10 de
agosto de 2016, anexo ao Ofício nº 410/2016-PRESI, de 12 de agosto de 2016,
informando que:
“A elaboração de normativo interno que preveja regramentos específicos para o
processo de locação na modalidade BTS está em andamento. A norma contemplará os
procedimentos do rito de contratação já praticados nos Correios, bem como as
experiências adquiridas com as contratações realizadas até o momento.
Cabe registrar o desenvolvimento de trabalhos para a estruturação da política
imobiliária dos Correios, que contará com a implementação de ferramenta para análise
comparativa econômico-financeira de solução imobiliária a ser utilizada para a
definição do melhor modelo de negócio imobiliário, para atender a necessidade de
instalação das unidades da empresa. A previsão de finalização deste estudo é
dezembro/2016.
À época da contratação da locação dos imóveis para CCE Salvador e CCE Recife
existiam procedimentos norteadores aprovados na 4ª Reunião Ordinária do COMIN
(anexo 1). Tais procedimentos estão sendo observados na elaboração do normativo
especifico para locação BTS.
O Grupo de Trabalho responsável pela contratação dos imóveis para os CCEs Recife e
Salvador, informou que tomou por base os procedimentos norteadores aprovados na 4ª
Reunião Ordinária do COMIN. O Grupo realizou ajuste na divulgação da prospecção
de mercado, promovendo alteração no modelo de publicação sobre o interesse dos
Correios na locação de imóvel sob medida, deixando de expor o nome da Empresa e
visando com isso evitar especulação de mercado imobiliário na região de interesse.
Convém ressaltar que as orientações emitidas, conforme o andamento do processo,
tinham o condão de elucidar as dúvidas durante a execução da contratação pelo Grupo
de Trabalho, vez que tratava-se de uma modalidade nova para os Correios. As
elucidações pela área responsável servem para garantir a atuação dentro dos padrões
de contratação para todos os processos.
No que diz respeito ao acompanhamento de execução das obras por parte do locador, a
norma contemplará regra especifica para o acompanhamento da execução contratual
por parte dos Correios.
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Ademais, os Correios dispõem de normativo que trata de procedimentos para elaboração
de laudo de avaliação de valor locatício (MANENG Mod. 7, Cap. 1) e tais regramentos
já estão recepcionados no desenvolvimento do trabalho da norma para BTS”.
A ECT manifestou-se, também, por meio do Memorando nº 462/2016-GAB/VICOR, de
30 de setembro de 2016, anexo ao Ofício nº 476/2016-PRESI, de 04 de outubro de 2016,
informando que:
“Conforme ficou demonstrado nas informações encaminhadas em anexo ao Mem.
39012016-GAB/VICOR, de 12 de agosto de 2016, relativo à Solicitação de Auditoria
Final n.º 01601726/004 - Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle-MTFC,
e, também, na Reunião de Busca Conjunta de Soluções realizada entre a equipe dos
Correios e dos auditores deste MTFC em 27 de setembro de 2016 na sede dos Correios,
os contratos que são objeto deste Relatório Preliminar foram validados por estudos
econômico-financeiros da Empresa, que demonstraram a eficácia da solução imobiliária
das contratações de imóvel com infraestrutura sob medida (BTS).
Esclarecemos, entretanto, que na busca de aperfeiçoamento constante da gestão da
empresa, e com o intuito de (re)estruturar a política imobiliária dos Correios, vem sendo
realizado trabalho coordenado pelo Departamento de Gestão da Cadeia de Suprimentos
e Serviços Gerais - DEGSS, da Vice-Presidência Corporativa - VICOR, que contará com
a implementação de ferramenta para análise econômico-financeira comparativa de
solução imobiliária a ser utilizada para a definição do melhor modelo de negócio
imobiliário, para atender a necessidade de instalação das unidades da Empresa.
Também está em andamento elaboração de normativo que contemplará os procedimentos
para contratação de locação de imóveis com infraestrutura sob medida (BTS), levando
em conta o rito de contratação já praticado pelos Correios, bem como as experiências
adquiridas com as contratações realizadas até o momento.
Ambos os trabalhos (estruturação de política imobiliária e normativo específico sobre
locação BTS) tem previsão de finalização em dezembro/2016.”.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em sua manifestação, a ECT informa que está em andamento a elaboração de normativo
que contemplará os procedimentos para contratação de locação de imóveis com
infraestrutura sob medida (BTS), levando em conta o rito de contratação já praticado
pelos Correios, com previsão de finalização em dezembro de 2016.
Dessa forma, considera-se que as ações em andamento deverão sanar a ausência de
normativos que regulem essa modalidade de contratação.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Elaborar o normativo interno que defina as atribuições,
responsabilidades, regras, procedimentos e orientações do processo de locação de imóveis
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com infraestrutura sob medida (BTS), apresentando documentação comprobatória da
conclusão e efetiva implementação do normativo.
Recomendação 2: Elaborar ferramenta para análise prévia e comparativa das várias
soluções de disponibilização de imóveis, de forma a selecionar o modelo que apresenta
maiores vantagens à ECT, quantos aos aspectos técnicos, econômicos e financeiros, para
atender as necessidades de instalação das unidades da ECT.
1.1.1.2 CONSTATAÇÃO
Ausência de estudo conclusivo que respaldasse a decisão da escolha da modalidade
de locação sob medida (BTS) para disponibilização de imóveis para os CCE de
Salvador e de Recife.
Fato
Em análise aos processos de locação de imóvel sob medida destinado à operação
dos CCE de Salvador e de Recife foi constatado que a escolha da modalidade BTS para
disponibilização dos respectivos imóveis não estava respaldada por estudo conclusivo
que destacasse essa modalidade como a mais vantajosa para a ECT.
A fase de planejamento de investimentos é etapa primordial para o sucesso do
negócio da empresa, exigindo a elaboração de estudos de viabilidade técnico-econômicas
para embasar o processo de tomada de decisão, especialmente quando há grande
materialidade de valor envolvida e quando há várias soluções possíveis para a realização
do empreendimento.
Embora tenha sido elaborado pelo Grupo de Trabalho em janeiro de 2013 o
Relatório nº 00003/2013 – Modelo de Disponibilização de Imóveis, que avalia
alternativas de mercado para disponibilização de imóveis, o documento não foi produzido
na fase de planejamento dos investimentos, de forma a subsidiar a tomada de decisão
pelas instâncias competentes. Esse Relatório foi elaborado após a deliberação do Comitê
Estratégico de Avaliação e Monitoramento de Investimentos (COMIN) para adoção da
modalidade de locação por BTS para as Unidades de Salvador (20ª Reunião Ordinária em
28 de agosto de 2012) e de Recife (23ª Reunião Ordinário em 25 de setembro de 2012).
Outro fator é que o Relatório n. º 00003/2013 não é conclusivo sobre a vantagem
da modalidade BTS em relação às demais opções. São destacadas vantagens quanto à
celeridade do processo, versatilidade para mudança de endereço e desoneração para
desenvolvimento dos projetos de obra e realização de procedimento licitatório. Contudo,
o Relatório não conclui que a modalidade BTS é a melhor opção, inclusive aponta que
outras modalidades (Direito Real de Superfície, Fundo de Investimento Imobiliário e
Parceria Pública Privada) necessitariam de aprofundamento de estudos.
Além disso, não houve uma avaliação econômico-financeira da modalidade de
BTS, sob a tutela dos dispositivos do Manual de Orçamento e Custo (MANORC), que
afirmam que não é necessário estudo de viabilidade quando não envolver investimento
(MANORC, Módulo 1, Capítulo 2, subitem 3.2) e for aquisição, construção, ampliação
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ou adaptação de imóveis operacionais ou comerciais para atender expansão natural das
operações (MANORC, Módulo 1, Capítulo 2, subitem 3.5, alínea “d”).
Contudo, ressalta-se que dispositivo do MANORC (Módulo 1, Capítulo 2,
subitem 3.4) afirma que a base fundamental para análise da viabilidade econômico-
financeiro é a existência de decisões alternativas.
Ademais, a necessidade do estudo de viabilidade econômica para fundamentar a
opção pelo modelo BTS, foi ratificada pelo TCU, segundo o Acórdão n. º 1301/2013 -
TCU – Plenário, de 29 de maio de 2013, no qual sagrou-se a decisão de que a locação sob
medida deve ser fundamentada como opção mais favorável economicamente.
Verifica-se, portanto, que a conclusão do Relatório nº 00003/2013, não tinha os
elementos necessários para definir a modalidade de BTS como a mais benéfica para a
empresa, principalmente considerando as peculiaridades e restrições de cada Diretoria
Regional, Unidade da Federação e localidade nas quais seriam implantadas as unidades
de operação.
Cumpre salientar que em julho de 2014 foi emitido um Estudo Comparativo de
Custos entre Aquisição e Locação de Imóveis para as Unidades de Tratamento da Rede
Primária, concluindo que a disponibilização de imóveis por BTS seria a alternativa a ser
empreendida pela ECT.
Embora o estudo tenha sido favorável à solução de contratação na modalidade
BTS, essa opção só se torna viável, sob o ponto de vista estritamente financeiro, se a
empresa conseguir calcular seu risco operacional ou de negócio de forma direta ou
indireta e que não fosse abaixo de certo limiar (2%, para o CEE de Salvador, e 3%, para
o CEE de Recife).
Ante todo o exposto, verifica-se que a decisão de adoção da modalidade de imóvel
sob medida para operação do CEE de Salvador e de Recife não foi pautado em estudos
conclusivos que demonstrassem que essa solução é a mais vantajosa para a ECT,
principalmente considerando que a disponibilização de imóvel em cada localidade merece
um estudo específico, de forma a escolher a solução mais profícua tendo em vista todas
as características e limitações de cada caso.
Outrossim, observa-se a necessidade de melhoria dos normativos internos e dos
estudos realizados para que seja adotada a melhor modalidade de disponibilização de
imóvel em cada situação.
##/Fato##
Causa
Elaboração da avaliação das alternativas de mercado para disponibilização de imóveis
posteriormente à fase de planejamento e decisão pela escolha da modalidade BTS, que
considerou como aspecto preponderante na definição do modelo o prazo de realização da
obra.
##/Causa##
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Manifestação da Unidade Examinada
A ECT apresentou manifestação por meio do Memorando nº 640/2016-VISER, de 17 de
agosto de 2016, anexo ao Ofício nº 418/2016-PRESI, de mesma data, informando que “o
planejamento para a disponibilização dos imóveis estratégicos, destinados ao
recebimento e instalação das unidades automatizadas (CCEs) e das máquinas de cartas
e encomendas, em fase de aquisição naquela oportunidade, foi pela aquisição de terrenos
e posterior construção às expensas dos Correios.
O cronograma apresentado pela coordenação do processo de aquisição de imóveis
apontava a data de outubro/2012, como previsão para encaminhar o relatório de
aquisição dos terrenos à Diretoria. Posteriormente à apreciação e a aprovação pela
Diretoria, o relatório seria encaminhado ao Conselho de Administração dos Correios.
Esse prazo inviabi1izaria o cumprimento do estabelecido no Anexo 1 do Programa de
Infraestrutura - Marcos e Prazos da PRT/VITEC-149/2012 (Anexo 3), que instituía o
início das obras de construção do empreendimento para novembro/2013.
Na mesma oportunidade, a Área de Engenharia dos Correios estimou que, se os terrenos
fossem adquiridos em outubro/2012, as obras de construção somente poderiam ser
iniciadas em abri1/2014, com perspectiva de conclusão em abri1/2016. Esse prazo,
conforme entendimento do COMIN e da Vice-Presidência de Tecnologia-VITEC,
inviabi1izaria o planejamento estabelecido para recebimentos das máquinas de
automação, conforme cronograma estabelecido na época.
Diante desse cenário o Comitê Estratégico de Investimento-COMIN, conforme Ata da
10ª Reunião Ordinária/2012 (Anexo 1), determinou a adoção do modelo de BTS para os
imóveis estratégicos. As justificativas para a alteração da modalidade de aquisição para
a locação precedida de obra sob medida, foram pautadas na impossibilidade de
cumprimento do prazo estabelecido na Reunião/COMIN, de 10/07/2012 (Anexo 2).
Esclarecemos que o Relatório n.º 00003/2013 - Modelo de Disponibilização de Imóveis,
embora não tenha sido conclusivo indicou vantagens do BTS em relação aos demais
modelos.
O Relatório Técnico VIPAD - 385/2014 aprovado na 2ª Reunião COMIN/2014 (Anexo 4)
teve por objetivo comparar alternativas de investimento pretendidos pela ECT para
implantar novas unidades de tratamento primária, automatizadas, considerando os
aspectos técnicos, estratégicos, financeiros, econômicos e normativos aplicáveis.
Portanto, o resultado apresentado pelo estudo comparativo de custos não poderia ser
interpretado apenas do ponto de vista financeiro, conforme registrado com a utilização
de aposto explicativo cuja finalidade foi expressar uma das perspectivas possíveis de
análise, dentre as possíveis: contábil, financeira, econômica, técnica, estratégica. Logo,
a avaliação financeira deveria ser considerada em conjunto com outras variáveis para
auxiliar e robustecer o processo decisório dos Correios.
Por esta razão, a expressão de favorabilidade econômica insere um significado mais
abrangente que a expressão financeira, pois aquela abrange outros aspectos além da
variação do dinheiro no tempo (conceito amplamente utilizado em matemática
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financeira), como por exemplo: Restrição orçamentária, imperfeições de mercado,
avalição estratégica do negócio, empresas concorrentes em atuação no mesmo segmento
de mercado, etc. Assim, a adoção do modelo de locação por BTS pode se tomar viável
mediante outros aspectos, até mesmo em um ambiente cuja avaliação financeira tenha
sido desfavorável.
No entanto, o Relatório Técnico VIPAD - 385/2014 apresentou para todos os casos
estudados vantagem da contratação de locação sob medida em comparação com a
aquisição e construção dos imóveis para atender à necessidade de instalação das
unidades automatizadas (CCEs) contendo máquinas de cartas e encomendas.
O mencionado estudo registrou a ausência, prévia à realização dos cálculos, de
disponibilização de informação que expressasse o risco operacional a que os Correios
está sujeito de modo que pudesse ser apenas coletado e aplicado no estudo comparativo.
Dessa forma, o autor do trabalho calculou, com base na literatura pertinente, o risco
operacional, denominado de Grau de Alavancagem Operacional (GAO), cujo conceito e
fonte foram registrados no respectivo estudo. Assim, os Correios passaram a dispor de
uma forma de cálculo de risco operacional e que se encontrava apto, com base na
literatura utilizada, a ser aplicado no estudo comparativo.
A conclusão do Relatório Técnico VIPAD - 385/2014 registra textualmente que o risco
operacional calculado era aplicável a cada situação analisada e permitiu concluir pela
vantajosidade da locação por BTS considerando, como item importante, que as decisões
de qualquer organização são adotadas considerando incertezas que naquele caso foram
expressas utilizando o GAO, cuja transcrição reproduzimos a seguir:
[...]
No presente estudo foi analisado o Grau de Alavancagem Operacional (GAO) que,
segundo ASSAF NETO, há uma importante relação entre o (GAO) e o risco econômico
(operacional) da empresa. Trabalhando acima do ponto de equilíbrio, a empresa tende
a apresentar menor GAO, mas também menor risco de entrar em prejuízo. Trabalhando
com alto GAO, tenderá a se situar perto do seu ponto de equilíbrio e, consequentemente,
com altos riscos de melhorar significativamente seu resultado, ou de piorá-lo também
significativamente.
De forma rudimentar, o GAO foi obtido a partir das informações de tráfego postal,
disponíveis nos Relatórios de Avaliação Empresarial (RAE), e das Demonstrações
Financeiras (Balanço Patrimonial e Demonstração do Resultado do Exercício - DRE)
referente aos exercícios de 2009 a 2013.
O GAO foi calculado considerando o segmento de Encomendas, o Concorrencial e o
Tráfego Postal Geral, da forma como são apresentados no Relatório de Avaliação
Empresarial.
Em termos absolutos, o GAO calculado para 2013, resultante da variação do Lucro
Bruto sobre a variação no volume postado, para os segmentos citados comportou-se da
seguinte forma: 4,99% para o segmento Encomendas; 0,81 % para o segmento
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Concorrencial e 6,76% para o Tráfego Postal Geral permitindo a utilização da variação
de 1% a 5% como taxa de risco associada à TMA.
[...]
Dessa forma, os valores absolutos utilizados como risco operacional (GAO) decorreram
de informações reais e disponibilizadas pelos Correios. A utilização da variação do risco
de 1% a 5% teve o suporte das informações da organização a partir da seleção da
perspectiva mais conservadora do risco a que a organização estava exposta, com base
nos dados utilizados. Se por outro lado, fosse utilizada outra perspectiva de análise do
risco operacional (GAO) ao considerar o lucro líquido após o imposto de renda para os
mesmos segmentos de Encomendas (19,79%), Concorrencial (3,20%) e Tráfego Postal
Geral (26,79%) estes resultados, se aplicados ao estudo, teriam uma influência ainda
mais significativa à utilização do modelo de locação de imóveis sob medida.
Portanto, o estudo comparativo foi aplicado a cada um dos imóveis listados naquele
documento de forma específica e conclusiva considerando as informações disponíveis,
incluindo o cálculo do risco operacional (GAO) proposto pelo autor do estudo.
De outro modo, o estudo comparativo elaborado e apresentado em 2014 entregou aos
Correios um estudo comparativo de custos a partir das análises de viabilidade
econômico-financeira produzidas tanto para a locação por BTS quanto para a aquisição
e construção dos CCEs a fim de demonstrar qual dentre as alternativas estudadas deveria
ser aplicada pelos Correios naquele momento. Dessa forma, os Correios possuem desde
2014 estudo comparativo de custos que naturalmente poderá ser revisto e atualizado
periodicamente.
Quanto à avaliação do valor da locação utilizados na adoção do modelo BTS não trouxe
qualquer prejuízo aos Correios. Os valores locatícios, tanto para o prédio destinado ao
CCE Salvador, quanto para o CCE Recife, foram negociados abaixo do valor máximo e
médio, respectivamente, apontados nos laudos de avaliação, conforme demonstra a
planilha abaixo:
Em que pese a decisão pelo BTS preceder ao Estudo Comparativo de Custos entre
Aquisição e Locação de Imóveis para as Unidades de Tratamento da Rede Primária, este
ratificou que a opção pela locação de imóvel sob medida, à época, foi a mais vantajosa
para os Correios.
Cabe ressaltar que a prospecção de imóvel pelos Correios considerou, também, a
alternativa de locação de imóvel pronto, edificado, quando da publicação da prospecção,
conforme exemplo do texto a seguir, "EMPRESA DE GRANDE PORTE procura para
locação imóvel tipo galpão pronto ou a construir para instalação e funcionamento de
Complexo Operacional Logístico” nenhum imóvel pronto foi ofertado.
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Registra-se, por fim, que o desenvolvimento de trabalhos para a estruturação da política
imobiliária dos Correios, que tem previsão de finalização em dezembro/2016, contará
com ferramenta para análise econômico-financeira da solução imobiliária, destinada ao
melhor modelo de negócio imobiliário”.
Por meio do Memorando n.º 761/2016-VISER, de 30 de setembro de 2016, encaminhado
à CGU por meio do Ofício n.º 0476/2016-PRESI, de 4 de outubro de 2016, foi apresentada
manifestação adicional, conforme mostrado a seguir.
“O Grupo de Trabalho não descartou a necessidade de avaliação econômico-financeira
preliminar para as alternativas estudadas, mas sim, obedeceu ao que dispunham os
normativos dos Correios. Não caracterizando, em hipótese alguma, atos de omissão ou
negligência referente à norma então vigente.
Dispunha o MANORC, Módulo 1, Capítulo 2, subitem 3.4, vigente até 23/12/2015:
3 POLÍTICAS E DIRETRIZES DO PROCESSO ESTUDO DE
VIABILIDADE ECONÔMICOFINANCEIRA DE
PROJETO/CONTRATO DE INVESTIMENTO
3.1 ...
3.2 ...
3.3 ...
3.4 A base fundamental para a análise de viabilidade econômico-financeira
é a existência de decisões alternativas, de acordo com uma das hipóteses a
seguir:
a) realizar um projeto ou deixar de realizá-lo;
b) escolher uma forma alternativa de realizar o mesmo projeto dentre várias
opções;
c) substituição de projeto existente.
Cabe ressaltar, mais uma vez, que o planejamento para a disponibilização dos imóveis
estratégicos, destinados ao recebimento e instalação das unidades automatizadas
(CCEs) e das máquinas de cartas e encomendas, em fase de aquisição naquela
oportunidade, foi pela aquisição de terrenos e posterior construção às expensas dos
Correios.
E, ainda, que os Estudos Comparativos presentes nos processos em questão, fls.
1194/1196 do processo referente ao CCE Salvador, e fls. 723/735 do processo referente
ao CCE Recife, demonstraram que, além do custo da aquisição do terreno pelos
Correios, os projetos e a execução das obras seriam mais onerosos para os Correios,
numa avaliação estritamente financeira.
O Relatório Técnico VIPAD-385/2014 aprovado na 2° Reunião COMIN/2014, que teve
por objetivo comparar alternativas de investimento pretendidos pelos Correios para
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implantar novas unidades de tratamento primárias, automatizadas, considerou, além dos
aspectos financeiros, os aspectos técnicos, estratégicos, econômicos e normativos
aplicáveis, registrando a comprovação de que a alternativa em adquirir terreno e
executar as obras pelo Correios era mais onerosa.
Cabe reprisar que a expressão de favorabilidade econômica insere um significado mais
abrangente que a expressão financeira, pois aquela abrange outros aspectos além da
variação do dinheiro no tempo (conceito amplamente utilizado em matemática
financeira), como por exemplo: restrição orçamentária, imperfeições de mercado,
avaliação estratégica do negócio, empresas concorrentes em atuação no mesmo
segmento de mercado, etc. Assim, a adoção do modelo de locação por BTS pode se tornar
viável mediante outros aspectos, além do financeiro.
O Relatório Técnico VIPAD-385/2014 apresentou, como resultado, uma análise sob o
ponto de vista financeiro de cada projeto, e ressaltou que a ‘questão financeira’ não
deve ser única e exclusiva variável a compor estudo dessa natureza, uma vez que a
análise contábil, econômica, técnica, estratégica, também deve fazer parte do estudo,
pois a avaliação financeira deve ser considerada em conjunto com outras variáveis para
auxiliar e robustecer o processo decisório dos Correios.
No caso, o mencionado Relatório Técnico VIPAD-385/2014, mediante a análise de todas
as variáveis aqui citadas, demonstrou que a alternativa do aluguel de imóvel construído
sob medida apresentou vantajosidade sobre a aquisição e execução das obras pelos
Correios.
Em consonância com o MANORC, os estudos presentes às fls. 1194/1196 do processo
referente ao CCE Salvador, e às fls. 723/735 do processo referente ao CCE Recife, assim
como o estudo elaborado e apresentado em 2014 (Relatório Técnico VIPAD-385/2014),
entregaram aos Correios um comparativo de custos a partir das análises de viabilidade
econômico-financeira produzidas, tanto para a locação por BTS quanto para a aquisição
e construção dos CCEs, a fim de demonstrar qual entre as alternativas estudadas deveria
ser aplicada pelos Correios naquele momento.
Isso posto, não há que se falar em prejuízos para os Correios, sob alegação de ausência
de análise econômico-financeira, visto que os processos de contratação registram e
apresentam os mencionados estudos.
Nesse diapasão, reiteram-se os esclarecimentos contidos na manifestação dos Correios,
apresentada anteriormente:
[...]
O Relatório Técnico VIPAD-385/2014 aprovado na 2ª Reunião COMIN/2014
(Anexo 4) teve por objetivo comparar alternativas de investimento
pretendidos pela ECT para implantar novas unidades de tratamento
primária, automatizadas, considerando os aspectos técnicos, estratégicos,
financeiros, econômicos e normativos aplicáveis.
( ...)
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No entanto, o Relatório Técnico VIPAD-385/2014 apresentou para todos os
casos estudados vantagem da contratação de locação sob medida em
comparação com a aquisição e construção dos imóveis para atender à
necessidade de instalação das unidades automatizadas (CCEs) contendo
máquinas de cartas e encomendas.
O mencionado estudo registrou a ausência, prévia à realização dos cálculos,
de disponibilização de informação que expressa seu risco operacional a que
os Correios estão sujeito de modo que pudesse ser apenas coletado e aplicado
no estudo comparativo. Dessa forma, o autor do trabalho calculou, com base
na literatura pertinente, o risco operacional, denominado de Grau de
Alavancagem Operacional (GAO), cujo conceito e fonte foram registrados
no respectivo estudo. Assim, os Correios passaram a dispor de uma forma
de cálculo de risco operacional e que se encontrava apto, com base na
literatura utilizada, a ser aplicado no estudo comparativo.
A conclusão do Relatório Técnico VIPAD-385/2014 registra textualmente
que o risco operacional calculado era aplicável a cada situação analisada
e permitiu concluir pela vantajosidade da locação por BTS considerando,
como item importante, que as decisões de qualquer organização são
adotadas considerando incertezas que naquele caso toram expressas
utilizando o GAO (...)
Dessa forma, os valores absolutos utilizados como risco operacional (GAO)
decorreram de informações reais e disponibilizadas pelos Correios. A
utilização da variação do risco de 1% a 5% teve o suporte das informações
da organização a partir da seleção da perspectiva mais conservadora do
risco a que a organização estava exposta, com base nos dados utilizados. Se
por outro lado, fosse utilizada outra perspectiva de análise do risco
operacional (GAO) ao considerar o lucro líquido após o imposto de renda
para os mesmos segmentos de Encomendas (19,79%), Concorrencial
(3,20%) e Tráfego Postal Geral (26,79%) estes resultados, se aplicados ao
estudo, teriam uma influência ainda mais significativa à utilização do
modelo de locação de imóveis sob medida. (Grifamos)
Dessa forma, os Correios possuem desde 2014 estudo comparativo de custos
que naturalmente poderá ser revisto e atualizado periodicamente.
[...]
Pelo exposto, reitera-se a afirmação de que não houve qualquer prejuízo aos Correios,
reforça a afirmação de que consta no processo análises econômico-financeira
comparativas entre o modelo BTS e as alternativas possíveis para os Correios. ”
Por meio do Memorando n.º 7462/2016-GAB/VICOR, de 30 de setembro de
2016, encaminhado à CGU por meio do Ofício n.º 0476/2016-PRESI, de 4 de outubro de
2016, foi apresentada outra manifestação adicional, conforme segue.
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“Quanto a elaborar normativo interno que defina, segundo o porte do empreendimento,
a necessidade de elaboração de estudo de viabilidade econômico-financeira sobre as
modalidades de disponibilização de imóveis, estabelecendo a metodologia a ser
empregada, reforçamos que, visando aprimorar os modelos existentes, está em
andamento trabalho do DEGSS/VICOR, cujo objetivo é a estruturação da política
imobiliária dos Correios, que contará com a implementação de ferramenta para análise
econômico-financeira comparativa de solução imobiliária a ser utilizada para a
definição do melhor modelo de negócio imobiliário, para atender a necessidade de
instalação das unidades da Empresa”.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A manifestação da Unidade Examinada ratifica que não foram feitos estudos de
viabilidade econômico-financeira por ocasião da tomada de decisão pelo COMIN, em sua
20ª Reunião, de 28 de agosto de 2012, para fundamentar a escolha da opção de
disponibilização de imóveis pela modalidade BTS.
No caso do CCE Salvador, apesar da afirmação de que os Estudos Comparativos estavam
presentes no processo, estes foram realizados posteriormente a decisão do COMIN. A
decisão para adoção de BTS para o casso de CCE Salvador pelo COMIN ocorreu em
agosto de 2012, sendo que o Mem. 00645/2013 – GAB/DCUST é datado de 23 de
dezembro de 2013, e o Parecer Técnico GEOB/DENGE/VITEC-0078/2014 é de 21 de
janeiro de 2014. Ou seja, há um lapso temporal de aproximadamente 15 meses. Ainda
assim, os Estudos Comparativos são anteriores a emissão do Relatório Técnico VIPAD-
385/2014.
De igual maneira, no caso do CCE de Recife há um interregno de 21 meses entre a decisão
do COMIM, ocorrida em 25 de setembro de 2012, e a elaboração dos Estudos
Comparativos, consolidados no Parecer Técnico GEOB/DENGE/VITEC-0837/2014, de
23 de maio de 2014, e no Mem. 0217/2014 – GAB/DCUST, de 02 de junho de 2014.
Cumpre ressaltar, que os Pareceres nº 078/2014 e nº 0837/2014 fizeram uma comparação
dos valores de construção apresentados pelas proponentes e o valor de construção que os
Correios teriam caso optassem por essa alternativa. Inclusive, nos dois casos, de Recife e
Salvador, os Pareceres apontam que, se a ECT adotasse construir os empreendimentos,
seria mais barato do que os valores apresentados pelas proponentes. Não obstante, como
a diferença é pequena e há uma margem para a estimativa realizada, as propostas das
proponentes seriam válidas.
No caso do CCE de Salvador, a proposta apresentada pela OBE Engenharia para aluguel
do imóvel na modalidade BTS apresenta uma planilha com o orçamento descritivo dos
itens do empreendimento. A partir dessa planilha, a análise do Parecer nº 078/2014
demonstra que a construção do imóvel custaria à OBE Engenharia o valor de R$
74.941.094,33. Segundo o Parecer, caso a ECT optasse por construir o mesmo
empreendimento o valor seria de R$ 72.449.868,25. Embora calculada uma vantagem de
aproximadamente 3,32% (diferença de R$ 2.491.231,08) para construção do CCE pelos
próprios Correios em relação à proponente, esta foi “considerada aceitável e até esperada
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para um empreendimento deste porte”, e a proposta de aluguel na modalidade BTS pela
OBE Engenharia teve prosseguimento.
Igualmente, no caso do CCE de Recife, o Parecer nº 0837/2014 mostra que a proposta
apresentada indica que a proponente gastaria R$ 75.950.798,14 para construção do
empreendimento, e os Correios, caso optasse em construir o imóvel desembolsaria o valor
de R$ 69.969.685,28. Embora calculada uma vantagem de aproximadamente 7,87%
(diferença de R$ 5.981.112,86) em relação a proposta para o CCE Recife, esta foi
“considerada aceitável e dentro dos limites previstos tanto pela Resolução nº 361/91 do
CONFEA, quanto pela orientação Técnica – IBR 004/2012, do Instituto Brasileiro de
Auditoria em Obras Públicas, que admitem uma margem de erro de 15 e 30%
respectivamente”, não descartando a proposta apresentada para o empreendimento por
BTS.
O estudo apresentado por meio do Relatório Técnico VIPAD-385/2014, mais abrangente
em relação as comparações com outras opções de disponibilização de imóveis, e com
embasamento mais detalhado e robusto, apresentou vantagem em relação à modalidade
BTS. No entanto, o estudo considerou modelos de riscos operacional, até então, não
utilizados pela ECT, recomendando que “sejam realizados os estudos que evidenciem os
riscos de negócio da ECT para suas principais atividades, a iniciar com o risco
relacionado ao processo postal (operacional0, pois o presente estudo precisou utilizar
como variável proxy o arbítrio de estipular uma taxa para o risco (incerteza) com
alterações de 1% a 5%...”.
Ressalvadas as considerações sobre a avaliação financeira da adoção da modalidade BTS,
verificou-se que os estudos realizados enfatizaram o ganho de tempo para a
disponibilização de imóveis nesse tipo de contratação.
No memorando nº 462/2016-VICOR foi citado que “.... Na mesma oportunidade, a Área
de Engenharia dos Correios estimou que, se os terrenos fossem adquiridos em
outubro/2012, as obras de construção somente poderiam ser iniciadas em abril /20014,
com perspectiva de conclusão em abril /2016 (...)”. Conforme visita feita pela equipe de
auditoria ao CCE Salvador foi identificado o Termo de Recebimento de Chaves daquela
unidade operacional emitido 24 de fevereiro de 2016.
Considerando uma comparação conservadora entre o tempo estimado pela área de
engenharia para entrega do imóvel construído para o CCE Salvador (abril/2016) e a
entrega efetiva do imóvel pela OBE Engenharia (fevereiro/2016) não se verificou
vantagem expressiva de uma opção sobre a outra.
Para o caso do CCE Recife o tempo de disponibilização do imóvel por meio da opção
BTS se tornou um problema e não uma solução viável devido a rescisão do contrato com
a empresa SPO MBO Participação e Empreendimentos Ltda.
Ante todo o exposto, atesta-se que não foram realizados os estudos de viabilidade
econômico-financeiros tempestivos para subsidiar a decisão do COMIN de agosto de
2012. Dessa forma, em que pese os estudos posteriores alegarem que não houve prejuízo
financeiro à ECT, houve o risco de a solução adotada impactar o aspecto financeiro da
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empresa ou, ainda, não oferecer vantagens em relação às demais opções de
disponibilização de imóveis.
Com o intuito de mitigar esses riscos, a empresa deve proceder com a estruturação da
Política Imobiliária dos Correios, de forma a conter ferramentas para análise econômico-
financeira comparativa de solução imobiliária a ser utilizada para a definição do melhor
modelo de negócio imobiliário, para atender a necessidade de instalação das unidades da
Empresa, conforme manifestação apresentada no Memorando nº 7462/2016-
GAB/VICOR.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Promover a capacitação dos envolvidos no processo, sobre os
dispositivos, obrigatoriedades e orientações previstas na nova norma, a ser implementada,
acerca do processo de locação de imóveis com infraestrutura sob medida (BTS), bem
como, capacitação sobre a nova ferramenta para análise prévia e comparativa das várias
soluções de disponibilização de imóveis, prevista nas recomendações do item 1.1.1.1,
deste relatório.
1.1.1.3 CONSTATAÇÃO
Redução da área de terreno locado para operação do CCE de Salvador sem a
redução respectiva do valor do aluguel.
Fato
Em análise ao processo de locação do imóvel para operação do CCE de Salvador, foi
observado que havia negociação com a locadora para aluguel do terreno de 98.538,49 m2
por um valor de R$ 899.895,69 mensais.
Na Ata de Reunião do GT-PRT/VIPAD – 279/2012 de 21 de março de 2014, o Grupo de
Trabalho aventou a possibilidade de redução da área livre, para redução de despesas com
tributos e manutenção da área não construída. A sugestão foi ratificada pela área de
engenharia (DENGE) no Parecer Técnico GPRO/DENGE 0619/2014.
A locadora mostrou interesse na exploração comercial da área remanescente do terreno e
propôs aos Correios a alteração na Minuta do Contrato, prevendo a área total de 86.303,64
m2 ao invés dos 98.538,49 m2 inicialmente previstos. Destaca-se, no entanto, que o Laudo
de Avaliação Locatício elaborado pela Make Consultoria Ltda. considerou a área do
terreno de 98.538,49 m² para determinação do valor de locação, estimado em R$
900.000,00 mensais. Na assinatura do Contrato, a área foi reduzida em 12.234,85 m²,
contudo, o valor de locação permaneceu R$ 899.895,69 mensais.
##/Fato##
Causa
Ausência de diligência por parte da ECT para negociação com a locadora, tendo em vista
a redução do terreno total do empreendimento.
##/Causa##
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Manifestação da Unidade Examinada
A ECT encaminhou o Memorando nº 633/2016 – VISER, de 12 de agosto de 2016, anexo
ao Ofício nº 414/2016-PRESI, de 15 de agosto de 2016, no qual esclarece que:
“...
Com relação à área livre do terreno, seu ajuste não impactou na funcionalidade da
Unidade, e trouxe como benefícios a redução de eventuais despesas pelos Correios
referente à manutenção da área e aos tributos incidentes sobre a mesma.
No tocante à redução de 12.234,85 m2 na área do terreno, neste caso específico, o
avaliador despreza a variável ‘Área do Terreno’ dada sua insignificância, de acordo com
o teor da página 28 do Laudo de Avaliação (fls. 1097) e ratificado no Parecer Técnico
GPRO/DENGE - 0619/2014 (fls. 1268 a 1269).
Assim, o valor de referência apontado pelo Laudo de Avaliação permaneceu inalterado,
não implicando em alteração na negociação do valor de locação.
Ante o exposto, as alterações da minuta modelo do contrato não trouxeram desvantagens
para os Correios. No mesmo sentido, a redução da área do terreno não alterou o valor
de referência apontado pelo Laudo de Avaliação, mas possibilitou a desoneração dos
Correios em parte das despesas com manutenção e em tributos incidentes sobre a área.
”
A ECT ratificou sua manifestação por meio do Memorando nº 761/2016-VISER, de 30
de setembro de 2016, anexo ao Ofício nº 476/2016-PRESI, de 04 de outubro de 2016,
informando que:
“Para melhor contextualizar este esclarecimento, segue registro histórico das ações
elencadas no processo NUP53101.005270/201-87que nortearam o processo de locação
de imóvel com infraestrutura sob medida para implantação do CCE Salvador/BA.
1. Dimensão de terreno para aquisição visando a construção do CCE Salvador/BA
Em 02/05/2012, o Chefe do DEPEO por meio do Mem. 0247/2012-GDOPIDEPEO (fls.
11) informou que para a aquisição de terreno com vistas a construção de imóvel para
implantação do CCE Salvador/BA deveria ser adotada a modulação tamanho Médio
(área mínima líquida de terreno de 95.989,50m²).
Frisa-se que neste momento, o processo era para aquisição de terreno para construção
de Unidade de Tratamento.
2. Dimensão de terreno para locação de imóvel para implantação do CCE Salvador/BA
Em 17/09/2012, o Chefe do DEPEO por meio de despacho (fls.379) informou que para a
locação de imóvel com infraestrutura sob medida para implantação do CCE Salvador/BA
deveria ser adotada a modulação tamanho pequeno.
Em 20/09/2012, o Chefe da CESIN por meio de despacho (fls.381) informou que para a
locação de imóvel com infraestrutura sob medida para implantação do CCE Salvador/BA
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as áreas necessárias seriam de 25.685m2 (construção) e 49.367m² (parqueamento e
estacionamento) resultando em uma área mínima de terreno liquido de 75.052 m².
3. Prospecção de Mercado em jornais de grande circulação no Estado da Bahia
Em 24/09/2012, o Coordenador da Portaria PRT/VIPAD-186/2012 solicitou a
prospecção de mercado com vistas à locação de imóvel com infraestrutura sob medida
para implantação do CCE Salvador/BA com área mínima de terreno em 75.052 m²
(fls.385).
4. Área ofertada pelo pretenso Locador - OBE Engenharia
Em 06/10/2012, foi entregue nos Correios envelope da OBE Engenharia contendo
proposta da área ofertada para a referida locação (fls.435 a 437) onde apresenta uma
área de 149.998,00 m².
5. Validação do Estudo Preliminar e Memorial Descritivo
Em 26/08/2013, o Coordenador da PRT/VIPAD-186/2012 (fls. 999) informou que o
Estudo Preliminar e memorial descritivo estavam validados.
O Estudo Preliminar mostra que da área total do terreno (150.000m2) estão sendo
disponibilizados aos Correios uma área ajustada de 98.538,49m2 que engloba a área de
construção de 26.955,18m², a área de parqueamento/estacionamento de 49.956m² mais
área verde.
Nota-se que a área para o terreno de 98.538,49m2 supera em 23.486,49m2 a área
mínima líquida do terreno indicada na prospecção, 75.052,00m².
Vale salientar que a área apresentada na modelagem/prospecção refere-se à área líquida
(área mínima necessária para o desenvolvimento das atividades da unidade operacional
em imóvel genérico) e, portanto, não consideram as características urbanísticas -
legislação de uso do solo e código de obras específicas de cada município, taxas de
permeabilidade e ocupação, coeficiente de aproveitamento, vizinhança e entorno.
Vale ressaltar, também, que não são consideradas na modelagem em tela, as áreas
relativas aos facilities (como subestação elétrica, estação de tratamento de esgoto,
tratamento de águas pluviais, grupos geradores, descartes de materiais recicláveis, casa
de máquinas e centrais de água fria, entre outros), pois tais áreas decorrem de premissas
das concessionárias locais e das soluções técnicas a serem adotadas durante o
desenvolvimento do estudo arquitetônico preliminar.
6. Laudo de avaliação de imóvel paradigma
Tendo como referência o Estudo Preliminar e memorial descritivo validados, foi
contratado o Laudo de Avaliação (fls. 1070 a 1147) que indicou o valor médio locatício
de referência de R$ 900.000,00, tendo como valor mínimo de R$ 709.554,68 e máximo
de R$ 1.111.294,68.
Verifica-se que o valor de locação negociado foi de R$899.895,69 (fls. 1193).
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7. Solicitação de redução da área liquida do terreno
Em 21/03/2014, em Ata de Reunião do GT-PRT/VIPAD- 279/2012 (fls. 1247), o Grupo
de Trabalho aventou a possibilidade de redução da área livre (área verde) de forma que
não impactasse na funcionalidade da unidade, trazendo como benefício a redução de
eventuais despesas na manutenção pelos Correios da área verde e também nos tributos
(IPTU) relativo a área.
Salienta-se que as despesas com manutenção e também com tributos (IPTU) estão
previstos no Contrato 001/2014, conforme transcrito abaixo:
‘4.2.1.1 A LOCATÁRIA efetuará o pagamento do IPTU referente a Matrícula nº119.046,
sendo que o valor proporcional do IPTU referente à área do terreno de responsabilidade
da LOCADORA será descontado do valor do aluguel a ser pago à LOCADORA no mês
subsequente. ’
‘4.2.2 A LOCATÁRIA obrigar-se-á pelo pagamento de todas as despesas de manutenção
do imóvel e toda as despesas de consumo, incluindo energia elétrica, água/esgoto,
telefone e gás que incidirem sobre o imóvel a partir da data de assinatura do Termo de
Recebimento das Chaves e apresentação do Habite-se, sendo os medidores e hidrômetros
de seu uso exclusivo."
8. Parecer Técnico GPRO/DENGE- 0619/2014
Em 08/04/2014, foi emitido o Parecer Técnico - GPRO/DENGE- 0619/2014 (fls. 1268 a
1269) com a ratificação do Laudo de Avaliação elaborado pela MAKE Consultoria fls.
107001147) decorrente da redução da área livre do terreno de 98.538.49m² para
86.303,64m², onde se extrai o seguinte trecho:
Verifica-se que no Laudo de Avaliação (fls.1097) a variável para ter significância nos
resultados de valores de mercado deve apresentar um nível de significância bastante
reduzido que pela Norma NBR14.653-2 limita ao máximo de 1% para Grau de
fundamentação I. Quanto maior o valor da significância maior será a probabilidade de
o erro ocorrer.
No caso de avaliação de imóveis, a intenção, quando é formulada a hipótese que uma
variável qualquer tenha influência sobre o valor, é de mostrar que existe grande
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probabilidade de estar certo, por isso é necessário um nível de significância bastante
reduzido.
O Laudo de Avaliação (fls. 1097) apresenta o seguinte quadro:
Assim sendo, observa-se que as variáveis Conservação e Área do Terreno são
desprezíveis, tendo em vista a sua baixa insignificância ou alta significância (de 2,01
para Conservação e de 7,76% para Área do Terreno). Frisa-se que essas variáveis, que
compõem o coeficiente linear da respectiva equação da reta obtida a partir dos dados
amostrais, são muito próximas de zero.
Nota-se que na página 34 do Laudo (fls.1103) que o valor de locação de referência é
obtido pela multiplicação da área construída pelo valor unitário arbitrado.
Sendo assim, tendo por alicerce a documentação abaixa listada:
h) Mem. 0247/2012-GDOP/DEPEO;
i) Despacho do Chefe do DEPEO (f1s.379);
j) Parecer Técnico - GPRO/DENGE- 0619/2014.
13. Verifica-se que para a aquisição de terreno com vistas a construção de imóvel para
implantação do CCE Salvador/BA, a modulação adotada foi a de tamanho Médio (área
mínima líquida de terreno de 95.989,50m2) e posteriormente adotou-se para a locação
de imóvel, a modulação de tamanho Pequeno (área mínima líquida de terreno de
75.052,00m2), diferentemente do que foi apontado pela Auditoria;
14. Observa-se também que a área de 86.303,64m2 comporta o projeto aprovado para o
CCE Salvador/BA;
15. Tendo em vista que a área de 86.303,647m2 já atende as necessidades para
implantação do empreendimento, não seria prudente para a Administração Pública
contratar a locação de terreno com 98.538,49m2;
16. Tendo em vista que os custos de manutenção (principalmente jardinagem de área
verde) e o pagamento do IPTU proporcional à área do terreno ocupada pelos Correios
é previsto no Contrato 001/2014, é fato a economicidade decorrente da redução da área
ocupada;
17. Verifica-se que a variação do valor de referência para a locação do imóvel extraído
do modelo inferencial em decorrência da redução da área do terreno de 98.538,49m²
para 86.303,64m² é desprezível, tendo em vista a sua baixa insignificância, mantidas as
demais áreas de construção (26.955,18m²) e de parqueamento/estacionamento
(49.956,00m²).
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Salienta-se mais uma vez que o Laudo de avaliação não define o valor do aluguel, mas
estabelece com embasamento técnico um valor de referência, dentro de um intervalo
mínimo e máximo do valor. Face ao vulto financeiro envolvido e para restringir possíveis
riscos ou vulnerabilidade do processo, este documento serve como apoio à equipe de
Negociação, primordial e indispensável em transações imobiliárias.
Portanto, resta demonstrado que não houve prejuízo aos Correios em decorrência da
redução da área do empreendimento, tendo em vista que a variável ‘área do terreno’ não
influencia na determinação do valor de referência para a locação. ”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Conforme manifestação da ECT, foi informado que a redução do terreno locado para
operação do CCE de Salvador foi aventado pelo Grupo de Trabalho instituído pela
Portaria VIPAD 279/2013, com o intuito de reduzir eventuais despesas pela ECT no que
tange a manutenção e tributos da área.
Ainda conforme alegação apresentada, o preço do aluguel do empreendimento não teve
a redução correspondente, pois, conforme Laudo de Valor de Locação elaborado pela
Make Consultoria Ltda., não há relevância do terreno total para o preço de referência,
mas sim da área construída.
Não obstante à manifestação apresentada, cumpre ressaltar que o Laudo de Valor de
Locação tem finalidade de determinar o valor de um imóvel paradigma, valendo-se de
inferência estatística para determinar um valor de referência a partir de uma amostra de
imóveis com configurações semelhantes. Utiliza uma análise de regressão para
determinar uma variável dependente (Valor Unitário), a partir outras variáveis
independentes (no caso presente Conservação, Localização, Área Construída e Área do
Terreno). A correlação das variáveis, portanto, só tem relevância no ambiente da projeção
realizada para calcular o valor de referência.
Para o locador, em contrapartida, não importa a área construída (salvo para efeito de
tributos), mas sim da área total disponibilizada. Inclusive, a área descartada pela ECT terá
exploração por parte da locadora, demonstrando que o relevante para o proprietário é o
total do terreno cedido, e não a área construída.
Depreende-se, portanto, que como já havia negociação para locação do empreendimento,
qualquer redução do terreno locado deveria ser acompanhado de uma redução do valor
de aluguel do imóvel, considerando que houve uma redução de 12% no tamanho do
terreno total.
Considera-se também, conforme afirmação da própria ECT, que o Laudo de Valor de
Locação é um instrumento de referência e, inclusive, apresentava um valor mínimo e
máximo de referência. Portanto, com base na margem de valor do Laudo, havia a
oportunidade de negociação, quando da redução do terreno.
Por fim, em que pese a menção da redução de eventuais despesas, não foram apresentados
os documentos que demonstrassem o efetivo ganho economizado com a redução do IPTU
e da manutenção de área verde. Cumpre ressaltar, contudo, que essa redução de despesa
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não justifica a manutenção do valor do aluguel para o terreno reduzido, pois as duas
situações poderiam ocorrer de forma concomitante.
Assim, verifica-se que a ECT deve adotar as providências necessárias para repactuação
do Contrato nº 001/2014 de locação de imóvel com infraestrutura sob medida para
operação do CCE de Salvador, tendo em vista que uma redução da área total locada deve
ser acompanhada de uma redução do valor do aluguel.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Adotar as providências necessárias para repactuação do Contrato nº
001/2014 de locação de imóvel com infraestrutura sob medida para operação do CCE de
Salvador, considerando que a redução da área total do imóvel locado enseja uma correção
no valor do aluguel do empreendimento.
1.1.1.4 CONSTATAÇÃO
Alterações da minuta modelo de contrato para locação de imóvel de operação do
CCE de Salvador e de Recife, sem o registro das justificativas das alterações, de
forma a evidenciar que os interesses da ECT foram resguardados.
Fato
A ECT conta com uma minuta modelo de contrato para a locação de imóveis sob medida,
elaborada pelo DEGSS como resultado de Grupo de Trabalho instituído com a finalidade
de supervisionar a locação de imóvel na modalidade BTS. A sua utilização foi orientada
no Mem. 0166/2013-GPAS/DEGSS – CIRCULAR (Procedimentos para Locação de
Imóveis com Infraestrutura sob Medida), de 25 de fevereiro de 2013.
Em análise ao processo de locação de imóvel na modalidade BTS para operação do CCE
de Salvador e de Recife, foi observado que houve alteração das cláusulas contratais da
minuta modelo a pedido das empresas contratadas. No entanto, não foram encontradas
atas de negociação ou registros de justificativas que comprovassem que a celebração dos
contratos dependesse das alterações realizadas, considerando que essas modificações
representaram desvantagens à ECT.
No caso do contrato para operação do CCE de Salvador, a primeira alteração foi a
exclusão da cláusula 17.1 da minuta do contrato. Essa cláusula previa, a exclusivo direito
da ECT, a opção de compra do imóvel ao final da vigência do acordo e por valor
estipulado no próprio contrato. A contratada, por sua vez, não poderia desistir da venda.
A exclusão dessa premissa configurou em uma desvantagem para a ECT, pois no fim do
prazo de locação, se a contratada não demonstrar interesse na prorrogação do contrato, a
ECT poderá estar diante de uma extrema dificuldade operacional, já que o imóvel objeto
do contrato foi destinado a implantação do CCE Salvador, um complexo operacional de
tratamento de objetos postais com infraestrutura preparada para receber três grandes
máquinas de automação de alto custo. A disponibilização de outro imóvel para receber as
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máquinas demandaria tempo maior que os 180 dias de prazo para desocupação do imóvel,
estipulado em contrato.
A segunda alteração observada foi a mudança do prazo para rescisão de contrato em caso
de atraso de pagamento pela ECT de 120 para 90 dias. A problemática operacional de
busca de novo imóvel para acomodar as máquinas de automação também pode acontecer
no caso de rescisão do Contrato por atraso de pagamento dos aluguéis. Dessa forma,
verifica-se que a redução desse prazo para rescisão também se caracteriza como uma
desvantagem para a empresa.
No caso do contrato para operação do CCE de Recife, a empresa contratada para locação
do imóvel solicitou a alteração do subitem 17.1.1 da minuta de contrato, para que o valor
de venda não considerasse o percentual de 80% da média aritmética da avaliação do
imóvel à época da Opção de Compra do empreendimento e sim, 100%, tendo como
justificativa que seu custo com a construção da unidade seria maior o que inicialmente
previsto.
Destaca-se que todas essas alterações foram acatadas pelo Grupo de Trabalho GT-
PRT/VIPAD – 279/2012 e a nova minuta dos contratos foi remetido ao DEJUR. Em seu
posicionamento, o núcleo jurídico não abordou as alterações na minuta modelo, atendo-
se à aderência do contrato às normas vigentes.
Em que pese as alterações observadas, não foram verificados, nos processos
administrativos que consolidaram a documentação referente aos dois contratos de
locação, atas de negociação ou documentos que demonstrassem que a alteração das
cláusulas do contrato modelo era condição necessária para celebração dos contratos e que
foram adotadas as medidas possíveis para preservar os interesses da ECT.
##/Fato##
Causa
Ausência de previsão normativa que obrigue a elaboração de atas de negociação e o
registro de justificativa de alteração da minuta modelo de contrato de locação por BTS.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
A ECT encaminhou o Memorando nº 633/2016 – VISER, de 12 de agosto de 2016, anexo
ao Ofício nº 414/2016-PRESI, de 15 de agosto de 2016, no qual esclarece que:
“Preliminarmente esclarecemos que a minuta de contrato disponibilizada pelo Mem.
0166/2013-GPAS/DEGSS – CIRCULAR, de 25/02/2013, trata-se de minuta modelo, sem
prévia chancela pela Área Jurídica.
Por ser uma minuta modelo de contrato, as alterações são passíveis de serem procedidas,
desde que posteriormente sejam analisadas e chanceladas pela Área Jurídica. E para o
Contrato de Locação 001/2014, a minuta alterada recebeu a aposição de chancela.
Salienta-se que não há instituto legal que obrigue o locador a aceitar uma cláusula que
o force a vender o seu imóvel para a locatária, caso assim ela decida. As tentativas para
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que o locador aceitasse a cláusula passaram por árdua negociação, porém não houve
meios de que a empresa aceitasse utilizá-la nesse Contrato.
Nos contratos de locação de imóvel, a eventual aquisição de imóvel alugado pela
locatária encontra regramento no art. 27, da Lei nº 8.245/91, que assim dispõe:
‘Art. 27. No caso de venda, promessa de venda, cessão ou promessa de
cessão de direitos ou dação em pagamento, o locatário tem preferência
para adquirir o imóvel locado, em igualdade de condições com terceiros
devendo o locador dar-lhe conhecimento do negócio mediante notificação
judicial extrajudicial ou outro meio de ciência inequívoca.
Parágrafo único. A comunicação deverá conter todas as condições do
negócio e, em especial, o preço, a forma de pagamento, a existência de
ônus reais, bem como o local e horário em que pode ser examinada a
documentação pertinente. ’
De modo que o regramento disposto na Lei do Inquilinato estabelece o direito de
preferência do locatário somente se o locador, por iniciativa própria, decidir vender o
imóvel alugado. Em tese, para os contratos de locação de imóvel sob medida, o
regramento não é diferente, exceto se houver anuência das partes em acordarem cláusula
específica.
Nesse caso, perante a legislação vigente, não houve configuração de desvantagem para
os Correios, pois, mesmo que a cláusula tivesse sido aceita pelo locador, os Correios,
como Empresa Pública, antes de executar tal cláusula, devem proceder com a pesquisa
de mercado e caso identifiquem mais de um imóvel que atenda às necessidades da
unidade postal, um certame deverá ser instaurado.
Os contratos de locação de imóvel dos quais fazem parte a Administração Pública são
regidos pela Lei nº 8.245/91 e pelas cláusulas avençadas, respeitado o regramento
vigente, não se aplicando nesse caso a supremacia da Administração Pública, como
ocorre nos contratos administrativos.
Quanto à cláusula 15.1, esta estabelece que ‘O presente Contrato poderá ser considerado
rescindido em sua integralidade, caso a LOCATÁRIA atrase o pagamento do aluguel por
prazo superior a 90 (noventa) dias’, pois o prazo de 120 dias previsto na minuta modelo
de contrato não foi aceito pelo Locador durante a negociação.
Assim como a cláusula 17.1 da aquisição do imóvel, a cláusula 15.1 é negocial. Não há
nos normativos internos dispondo sobre essa questão. A minuta ajustada foi submetida e
chancelada pela Área Jurídica.
...
Ante o exposto, as alterações da minuta modelo do contrato não trouxeram desvantagens
para os Correios.
...”
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Por meio do Memorando nº 608/2016 – VISER, de 3 de agosto de 2016, anexo ao Ofício
393/2016-PRESI, de 5 de agosto de 2016, a ECT registrou que:
“...
Os ‘Procedimentos para contratação de locação de imóveis com infraestrutura sob
medida’ são resultado do ‘Projeto Modelo de Disponibilização de Imóveis’, conduzido
pelo Grupo de Trabalho constituído pela PRT/VITEC – 149/2012 (fls. 739/746), que
detinha as seguintes atribuições:
Para atender a alínea ‘c’ das atribuições, visitas técnicas foram realizadas a entes da
Administração Pública e privada, conforme registrado no item 3 do Anexo III do
Relatório nº 00003/2013 Modelo de Disponibilização de Imóveis – VITEC (fls. 774/819).
Dentre os órgãos públicos visitados constou a Petrobrás que apresentou a cláusula de
alienação do imóvel contratado na modalidade Built-to-suit.
A cláusula utilizada pela Petrobrás dispõe que faculta à locatária adquirir o imóvel pelo
valor de 80% do que ficar comprovado por laudos de avaliação, sem, contudo, facultar
ao locador desistir da venda, ou seja, ao final do contrato o locador deverá vender o
imóvel à locatária, se esta quiser exercer o direito de aquisição.
Tendo por base esse modelo, uma vez que para locação de imóvel precedida de
construção sob medida, naquela oportunidade não havia normas gerais ou especificas,
com exceção do art. 54-A inserido em 20/12/2012 na Lei nº 8.245/91, e do Acórdão nº
1301 – TCU Plenário de 29/05/2013, que regrasse essa modalidade de contratação, cada
órgão, observadas as exigências internas de cada um, adaptou exemplos encontrados em
outros entes que já haviam contratado por meio desse modelo.
Nesse sentido, o entendimento dos Correios foi o de utilizar a cláusula modelo da
Petrobrás em seus contratos de locação de imóvel com infraestrutura sob medida-BTS.
No entanto, como não há instituto legal que obrigue o locador a aceitar uma cláusula
que o force a vender o seu imóvel para a locatária, caso assim ela decida, a redação da
cláusula passou por árdua negociação, conforme demonstram as fls. 471 a 496, fls. 919
a 952 do processo, que resultou nos ajustes e chancela pela Área Jurídica dos Correios.
As negociações perpassaram pelo percentual que era de 80% do valor médio obtido nos
laudos de avaliação, para 100% da média dos laudos, conforme as condições
estabelecidas na Cláusula Décima Sétima do Contrato de Locação nº 002/2014:
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Nos contratos de locação de imóvel convencional, sem customização específica para atender
a locatária, a eventual aquisição de imóvel alugado pela locatária encontra regramento no
art. 27, da Lei nº 8.245/91, que assim dispõe:
De modo que, o regramento disposto na Lei do Inquilinato estabelece o direito de preferência
do locatário somente se o locador, por iniciativa própria, decidir vender o imóvel alugado.
Os contratos de locação de imóvel dos quais fazem parte a Administração Pública são
regidos pela Lei nº 8.245/91 e pelas cláusulas avençadas nos contratos, respeitado o
regramento vigente, não se aplicando nesse caso a supremacia da Administração Pública,
como ocorre nos contratos administrativos.
O valor da aquisição do imóvel pela Administração Pública, na hipótese do art. 24, inciso X
da Lei 8.666/93, por exemplo, tem por referência máxima o valor aferido em laudo de
avaliação, elaborado por profissional idôneo, qualificado e em estrita observância da
legislação vigente.
Destaca-se que o aceite da cláusula que obrigue o locador a vender o imóvel, se assim exigir
a locatária, é uma faculdade do locador, e na eventualidade da aquisição, o valor é sempre
obtido por meio de laudo de avaliação.
O laudo de avaliação estabelece o valor de referência para a negociação do valor da locação
ou da aquisição do imóvel. De modo que, na letra da cláusula Décima Sétima, na
eventualidade de os Correios entenderem pela aquisição do imóvel, resguardadas as regras
estabelecidas na Lei de Licitação (8.666/93), a média a ser aferida pelos laudos de avaliação
poderá ser negociada oportunamente de forma a buscar sempre a vantajosidade para
Administração Pública.
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De todo o modo, na eventual decisão pela aquisição do imóvel em questão, os Correios
deverão, previamente, atender a legislação vigente, as recomendações dos Órgãos de
Controle e jurisprudenciais, a exemplo do trecho 1 transcrito abaixo:
Os Correios poderão exigir o cumprimento da Cláusula Decima Sétima, somente se o
interesse sob a tutela estatal não puder ser satisfeito através de outro imóvel”.
Por meio do Memorando nº 462/2016-GAB/VICOR, de 30 de setembro de 2016,
encaminhado pelo Ofício nº 414/2016-PRESI, de 15 de agosto de 2016, foi apresentada
a seguinte manifestação.
“Com relação à recomendação 2, informamos que em 2008 foi aprovada pela Diretoria
Executiva a implantação do novo modelo de contratação dos Correios - REDIR
030/2008, de 23/07/2008.
Tal modelo previa a utilização de documentos padrão e modelo como forma de
racionalizar os processos de contratação o Anexo 5 do Módulo 5, Capítulo 1 do MANLIC
traz os conceitos e procedimentos
para elaboração do instrumento de contratação (evidência em anexo). Assim temos:
- Documentos-padrões: são previamente chancelados pela área jurídica, sem
possibilidade de alterações e contêm apenas alguns campos em aberto para as
informações variáveis a serem selecionadas/preenchidas e seguem o rito simplificado.
- Documentos-modelos: são previamente aprovados pela área jurídica, com
possibilidade de alterações, inclusões e exclusões de suas cláusulas, conforme o objeto e
as condições pertinentes à contratação e seguem o rito completo.
O contrato de locação de imóvel com infraestrutura sob medida disponibilizado é do tipo
Documento-modelo, passível portanto de alterações conforme o objeto.
Cabe registrar que o contrato de locação de imóveis é regido pela Lei 8.245/91 (lei do
Inquilinato). Com isso, a negociação da locação toma por base legislação específica que
preconiza a negociação entre as partes.
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Por fim, levando em conta que a elaboração do normativo específico para locação de
imóveis com infraestrutura sob medida está em andamento, observaremos esta
recomendação como oportunidade de reforçar na norma este ponto.
Face o exposto, e levando em conta que a Empresa já dispõe de normativo nos
parâmetros recomendados no presente Relatório Preliminar, solicitamos a exclusão
desta recomendação do relatório final. ”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em sua manifestação, a ECT informa que a minuta de contrato disponibilizada
pelo Mem. 0166/2013-GPAS/DEGSS-CIRCULAR de 25 de fevereiro de 2013, trata-se
de “documento modelo”, contudo, o citado memorando não deixa claro de que se trata de
minuta modelo ou padrão, visto que, o próprio texto estabelece quais são os
procedimentos administrativos para locação de imóveis com infraestrutura sob medida,
aprovados na 4ª Reunião Ordinária do COMIN.
Inclusive, é informado que o modelo de contrato elaborado para a ECT foi adaptado de
outros exemplos encontrados em outros entes que já haviam contratado por meio da
modalidade BTS. Assim, entende-se que o modelo elaborado previa resguardar todos os
interesses da ECT, garantindo vantagens nas negociações das locações.
Em sua manifestação, a ECT declara, também, “que não há instituto legal que obrigue o
locador a aceitar uma cláusula que o force a vender o seu imóvel para a locatária, caso
assim ela decida”, contudo, há de se registrar que a locação de imóveis com infraestrutura
sob medida, não se trata de uma locação simples, pois a locatária determina as premissas
da construção e remunera a locadora pela obra construída.
Ressalta-se ainda, a importância operacional dos imóveis objeto das contratações, pois se
tratam de Centros de Carta e Encomendas, complexo operacional destinado a abrigar
máquinas de automação de cartas e de encomendas, e que está destinado a processar
objetos atendendo regiões próximas às capitais de Salvador e de Recife, sendo que, o
impacto nesta atividade, caso estes imóveis não estejam disponíveis, por interesse dos
locadores ao final dos contratos, pode abranger diversas implicações, desde a elaboração
de um novo processo de locação por BTS ou de locação simples, ou até mesmo de
construção em terreno próprio, o que demandaria substanciais recursos financeiros e de
prazos para implementação.
Assim, evidencia-se que as modificações realizadas no modelo do contrato representaram
desvantagens à ECT, inclusive, podendo acarretar em impactos às operações dos CCE no
momento do fim da vigência dos contratos, ou no caso de inadimplemento por parte da
ECT.
No caso da negociação para o CCE de Recife, em que pese a manifestação da ECT de
que houve árdua negociação, registrada no processo, verificou-se que nessas referências
houve diversas sugestões de alterações contratuais por parte da Locadora, contudo a
cláusula décima sétima referente à compra do imóvel não sofreu questionamentos pela
mesma.
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 32
Cabe registrar que as negociações mencionadas se trataram de trocas de e-mails entre a
Locadora e a ECT, e não se verificou argumentação por parte da ECT para resguardar os
interesses financeiros da empresa, a exemplo do aceite da contraproposta da Locadora do
valor do aluguel mensal de R$ 945.000,00 sendo que o laudo de avaliação de valor de
locação para imóvel Situação Paradigma indicava como limite inferior ao valor de R$
838.921,92.
Frisa-se, portanto, que não foram observados, nos processos administrativos de locação
de imóveis com infraestrutura sob medida, as atas das reuniões de negociação ou
quaisquer outros documentos que registrassem que a ECT tentou preservar os interesses
da empresa nas negociações e que as celebrações dos contratos dependiam das
modificações realizadas.
Ressalta-se que a negociação das cláusulas contratuais é realizada antecipadamente, fase
em que a locadora deve incluir cláusulas que resguardem seus interesses, podendo,
inclusive, desistir da locação se as condições consideradas ideais não forem aceitas pela
locadora.
Ante o exposto, verifica-se que a ECT deve criar dispositivo em seus normativos internos
que oriente quanto à necessidade de registrar quaisquer documentos relacionados com a
negociação com as locadoras.
Ademais, a ECT deve avaliar a adoção de um documento padrão de contrato para a
locação de imóveis na modalidade BTS, ou seja, minuta de contrato cujo conteúdo deve
ser mantido, salvo justificativa devidamente fundamentada e registrada em processo. A
medida, visa garantir que os interesses da empresa estarão sendo preservados em
negociações e que haverá mitigação de impactos futuros na operação dos Centros de
Cartas e Encomendas alugados na modalidade BTS.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Elaborar minuta-padrão para a locação de imóvel na modalidade BTS
para operação dos Centros de Cartas e Encomendas, estabelecendo em normativos
internos que as cláusulas dessa minuta só podem ser alteradas se devidamente justificadas
e registradas em processo administrativo.
Recomendação 2: Alterar os normativos internos para exigir que todos os documentos
comprobatórios de negociações no processo de locação na modalidade BTS, inclusive
atas de reuniões presenciais, sejam registrados em processo administrativo.
1.1.1.5 CONSTATAÇÃO
Ausência de verificação in loco dos imóveis que compunham a amostra para
estipulação do preço de referência de aluguel de imóvel na modalidade BTS para
operação do CCE de Salvador e Recife.
Fato
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 33
Na análise dos Laudos de Avaliação Técnica de Locação para Imóvel – Situação
Paradigma (Laudo Locatício) contratados para definição do valor do aluguel para o CCE
de Salvador e para o CCE de Recife, verificou-se que a empresa contratada não realizou
verificações in loco dos imóveis constantes nas amostras para estimativa de preço de
referência dos imóveis que seriam locados para operação dos CCE.
O contrato de prestação de serviço previa expressamente que o Laudo de Avaliação
Técnica de Valor Locatício – Situação Paradigma atendesse aos preceitos da Norma
Técnica 14.653 da ABNT e suas atualizações. Todavia, a pesquisa de imóveis para
compor o grupo da amostra não foi feita por engenheiro avaliador, mas por pessoas
credenciadas pela Contratada, em sua maioria corretores de imóveis, ou em informações
extraídas de anúncios de jornais.
A norma desaconselha a realização de pesquisa de imóveis para formação da amostra por
pessoa que não seja o engenheiro avaliador e recomenda que sejam feitas verificações in
loco, uma vez que a assimetria de informações pode comprometer a análise, conforme
mostrado por trecho da Norma transcrito a seguir.
“8.2.1.3 Levantamento de dados de mercado
8.2.1.3.1 Observar o disposto em 7.4.2 na NBR 14.653-1
8.2.1.3.2 O levantamento de dados tem como objetivo a obtenção de uma amostra
representativa para explicar o comportamento do mercado no qual o imóvel avaliando
esteja inserido e constitui a base do processo avaliatório. Nesta etapa o engenheiro de
avaliações investiga o mercado, coleta dados e informações confiáveis preferentemente
a respeito de negociações realizadas e ofertas, contemporâneas à data de referência da
avaliação, com suas principais características econômicas, físicas e de localização.
...
8.2.1.3.5 Na amostragem deve-se sopesar o uso de informações que impliquem opiniões
subjetivas do Informante e recomenda-se:
a) visitar cada imóvel tomado como referência, com o intuito de verificar, tanto quanto
possível, todas as informações de interesse; ”
##/Fato##
Causa
Fragilidade dos normativos internos para orientação a contratação de empresas para
elaboração de do Laudo de Avaliação Técnica de Locação para Imóvel.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
A ECT encaminhou o Memorando nº 151/2016-DENGE, de 10 de agosto de 2016, anexo
ao Ofício nº 410/2016-PRESI, de 12 de agosto de 2016, no qual afirma que:
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 34
“... o laudo de avaliação não define o valor do aluguel, mas estabelece um valor de
referência, dentro de um intervalo mínimo e máximo, que permite a negociação com o
locador.
3. Quanto à aderência dos laudos de avaliação para locação dos imóveis à norma, a
Resolução 345/1990 do CONFEA determina que ‘as perícias e avaliações de bens móveis
e imóveis, suas partes integrantes e pertences, máquinas e instalações industriais, obras,
serviços, bens e direitos, é matéria essencialmente técnica que exige qualificação
específica’. E de acordo com o subitem 3.19 a NBR 14.653-1, a avaliação de imóveis
deve ser realizada por engenheiro de avaliações (profissional de nível superior com
habilitação legal e capacitação técnico-científica para realizar avaliações, devidamente
registrado no Conselho de Classe.)
4. Desta forma, apresentamos o posicionamento da Make Consultoria, empresa
contratada para elaboração dos laudos que em e-mail de 02/08/2016- 10:43 hs, assim se
posicionou:
‘Em resposta às considerações encaminhadas e referentes à elaboração
dos laudos –Situação paradigma – BTS Recife e BTS Salvador, seguem os
seguintes esclarecimentos:
A pesquisa de mercado deve ser feita por fontes diversificadas, quer sejam,
pesquisas em imobiliárias, visitas in loco, internet, dentre outros. Todas
essas pesquisas foram consolidadas pela engenheira avaliadora A. P. de
A. e responsável técnica da Make Consultoria Avaliações empresariais,
conforme consta em seu contrato social, a qual analisou todas as
informações colhidas por sua equipe e outras que foram obtidas pela
própria engenheira. Conforme destacado nos anexos dos laudos, todas as
informações de mercado estão plenamente identificadas, permitindo o
rastreamento de todos os dados utilizados.
Desta feita, destacamos o item 7.4.2 da NBR – 14.653-1 transcrito abaixo:
‘7.4 Coleta de dados
É recomendável que seja planejada com antecedência, tendo em vista: as
características do bem avaliando disponibilidade de recursos,
informações, e pesquisas anteriores, plantas e documentos, prazo de
execução dos serviços, enfim, tudo que possa esclarecer aspectos
relevantes para a avaliação.
7.4.1 Aspectos Quantitativos
É recomendável buscar a maior quantidade possível de dados de mercado,
com atributos comparáveis aos do bem avaliando.
7.4.2 Aspectos Qualitativos
Na fase de coleta de dados é recomendável:
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Buscar dados de mercado com atributos mais semelhantes possíveis aos
do bem avaliando;
Identificar e diversificar as fontes de informação, sendo que as
informações devem ser cruzadas, tanto quanto possível, com o objetivo de
aumentar a confiabilidade dos dados de mercado;
Identificar e descrever as características relevantes dos dados de mercado
coletados;
Buscar dados de mercado de preferência contemporâneo com a data da
avaliação. ‘
...”.
Por meio do Memorando nº 761/2016-VISER, de 30 de setembro de 2016, encaminha à
CGU por meio do Ofício nº 0476/2016-PRESI, de 4 de outubro de 2016, foi apresentada
manifestação adicional.
“Foram aprofundados os estudos a respeito da normativa e apresentados os seguintes
itens:
a) Referenciais utilizados nas explanações com normas vigentes na data de contratação
do Laudo da MAKE:
• NBR14.653-1:2001;
• NBR14.653-2:2011.
b) A contestação apresentada pela CGU salienta o item 8.2.1.3.5 da NBR14.653 -
2:2004:
8.2.1.3.5 Na amostragem deve-se sopesar o uso de informações que impliquem
opiniões subjetivas do Informante e recomenda-se:
a) visitar cada imóvel tomado como referência, com o intuito de verificar, tanto quanto
possível, todas as informações de interesse;”
b) atentar para os aspectos qualitativos e quantitativos;
c) confrontar as informações das fontes envolvidas;
Figura 1. Trecho retirado da NBR 14.653.2:2004, página 10
O item apresentado refere-se a uma norma de 2004. Com a atualização de 2011, o
referido item foi alterado para 8.2.1.3.6 (página 14- NBR14,653-2:2011), conforme
abaixo:
8.2.1.3.6 Na amostragem deve-se sopesar o uso de informações que impliquem
opiniões subjetivas do Informante e recomenda-se:
a) visitar cada imóvel tomado como referência, com o intuito de verificar, tanto quanto
possível, todas as informações de interesse;
b) atentar para os aspectos qualitativos e quantitativos;
c) confrontar as informações das fontes envolvidas, de forma a conferir maior
confiabilidade aos dados coletados;
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Figura 2. Trecho retirado da NBR 14.653.2:2011, página 14
c) Quanto aos dados amostrais, a norma vigente NBR:14.653-2: 2011, página 14, tem-
se a seguinte orientação:
‘8.2.1.3 Levantamento de dados do mercado
8.2.1.3.1 - Observar o disposto em 7.4.2 da ABNT 14.653 -1:2011,’
(...)
‘8.2.1.3.3 - As fontes devem ser diversificadas tanto quanto possível e identificadas. A
identificação das fontes pode ser dispensada em comum acordo entre as partes
contratantes.
8.2.1.3.4 - Recomenda-se que os dados de mercado tenham suas características
verificadas pelo engenheiro de avaliações.
8.2.1.3.5 - Os dados de oferta são indicações do valor de mercado. Entretanto, devem-se
considerar superestimativas que em geral acompanham esses preços e, sempre que
possível, qualificá-las pelo confronto com dados de transações.
8.2.1.3.6 - Na amostragem deve-se sopesar o uso de informações que impliquem opiniões
subjetivas do informante e recomenda-se:
a) visitar cada imóvel tomado como referência, com o intuito de verificar, tanto quanto
possível, todas as informações de interesse;’
Nesta parte da Norma, o legislador RECOMENDA que seja feito a vistoria e também se
observa que o legislador usou o verbo sopesar (contrapesar, ponderar, avaliar).
d) No item 8.2.1.4.1 Preliminares da norma vigente NBR 14.653-2:2011 tem-se ainda
a seguinte recomendação para a qualidade das amostras:
A qualidade da amostra deve estar assegurada quanto a:
a) correta identificação dos dados de mercado, com especificação e quantificação das
principais variáveis levantadas, mesmo aquelas não utilizadas no modelo:
b) isenção das fontes de informação;
c) identificação das fontes da Informação, observada a exceção contida em 8.2.1
d) número de dados de mercado efetivamente utilizados, de acordo com o grau de
fundamentação:
e) sua semelhança com o imóvel objeto da avaliação, no que diz respeito à sua
situação, à destinação, ao grau de aproveitamento e às características físicas;
diferenças relevantes perante o avaliando devem ser tratadas adequadamente nos
modelos adotados:
Figura 3- Trecho da NBR 14.653-2:2011. página 15,
Sobre esse tema veja-se o que orienta conceituado especialista da área de avaliação de
imóveis:
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Os dados e informações que interessam, basicamente, ao avaliador: a
respeito de preços de imóveis em oferta à época da pesquisa ou
negociações efetivamente realizadas, com suas principais características
físicas, locacionais e econômicas, bem como a perfeita identificação das
fontes consultadas, [.,,]. As fontes utilizadas são principalmente:
Cartórios de Notas e de Registro Geral de Imóveis; empresas
imobiliárias; corretores especializados; anúncios de jornais; banco de
dados existentes; visita ao campo; construtores/incorporadores;
compradores/vendedores; investidores; bancos oficiais; bancos de crédito
imobiliários, prefeituras, companhias de habitação, órgãos de
planejamento urbano, etc. (DANTAS,2005, p.59),
DANTAS, Rubens Alves, Engenharia de Avaliações: uma introdução à
metodologia científica. São Paulo: Pini, 2005.
Portanto, nota-se que não há impedimento normativo para que o engenheiro avaliador
faça consultas a corretores de imóveis e nem a informações extraídas de jornais,
diferentemente do que foi apontado pela Auditoria.
e) A exigência de vistoria foi recepcionada na norma vigente NBR: 14.653-1: 2001 com
a seguinte dissertação:
7.3 Vistoria do bem avaliando:
7.3.1 Nenhuma avaliação poderá prescindir da vistoria. Em casos excepcionais
quando for impossível o acesso ao bem avaliando, admite-se a adoção de uma situação
paradigma, desde que acordada entre as partes e explicitada no laudo;
7.3.2 A vistoria deve ser efetuada pelo engenheiro de avaliações cem o objetivo de
conhecer e caracterizar o bem avaliando e sua adequação ao seu segmento de
mercado, daí resultando condições para a orientação da coleta de dados.
7.3.3 É recomendável registrar as características físicas e de utilização do bem e
outros aspectos relevantes a formação do valor.
7.3.4 O conhecimento de estudos, projetos ou perspectivas tecnológicas que possam
vir a afetar o valor do bem avaliando deverá ser explicitado e suas consequências
apreciadas.
Figura 4 - trecho retirado na NBR 14.653-1 :2001 - página 7
Percebe-se, dos textos extraídos acima da NBR 14.653, que o mesmo legislador salienta
que na análise do "bem avaliando" deve-se atender duas orientações importantes:
A primeira orientação informa que as recomendações descritas neste tópico atendem
somente ao ‘bem avaliando’ (o termo ‘bem’ pode ser esclarecido no item 3.6 a NBR
14.653-1:2001, página 3), e não para as amostras utilizadas na pesquisa:
3.6 bem: Coisa que tem valor, suscetível de utilização ou que pode ser objeto de direito
que integra um patrimônio.
3.6.1 bem tangível: Bem identificado materialmente (por exemplo: Imóveis
equipamentos. Matérias - primas).
3.6.2 bem intangível: Bem não identificado materialmente (por exemplo: fundo de
comércio marcas e patentes).
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A segunda orientação faz parte ao item ‘7.3.1Nenhuma avaliação poderá prescindir da
vistoria’, esta de formação impositiva. Pela construção frasal o legislador impõe a
vistoria ao imóvel que será avaliado - objeto do contrato, somente ao imóvel a ser
avaliado.
Nesse sentido, nos casos das locações dos imóveis sob medida para operação do CCE de
Salvador e de Recife, os respectivos Laudos de Avaliação foram objeto das Autorizações
de Serviço AF n° 60/2013 e AF002/2014, respectivamente, onde os Correios solicitaram:
a) Objeto: Prestação de serviço de elaboração de Laudo de Avaliação Técnica de valor
de Locação para Imóvel Situação Paradigma, considerando uma locação de imóvel com
infraestrutura sob medida.
Ou seja, avaliação de imóvel Situação Paradigma, onde a NBR14.653-2:2011em seu
item 3.36, esclarece:
3.3.6
Imóvel paradigma
Imóvel hipotético cujas características são adotadas como padrão representativo da
região ou referencial da avaliação.
Frisa-se, imóvel ‘Paradigma’, hipotético, como se estivesse pronto e que nestes casos
baseia-se em um Estudo Preliminar com informações técnicas iniciais e aproximadas,
necessárias à compreensão da configuração da edificação.
Não há imóvel avaliando. Portanto, não há possibilidade de vistoria.
No presente caso, o avaliador às fls. 1111 (Salvador) e fls. 569 a 571 (Recife) efetuou
registro fotográfico do terreno dos futuros CCEs.
Outro fator a considerar é que a própria NBR 14653:2011, quando adota uma ‘situação
Paradigma’, limita o grau de fundamentação a I, o que difere dos demais casos.
O rebaixamento do Grau de Fundamentação pela própria Norma já induz ao profissional
que a dispersão nos dados pode ser significativa. Por isso, nos casos de BTS, trata-se o
processo com o maior número de informações possíveis (memoriais, projetos, estudos de
massa, etc.).
...”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Conforme demonstrado na manifestação apresentada, os normativos vigentes,
notadamente a NBR14,653-2:2011, não impõem a obrigatoriedade de realização de
verificação no local para estimativa de imóveis em situação paradigma.
Em que pese a não imposição, verifica-se o enfoque da norma de recomendar a vistoria
in loco, sempre e quando possível, de forma a proporcionar maior confiabilidade aos
dados levantados. O especialista da área de avaliação de imóveis, citado na manifestação,
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também assevera que uma das fontes principais para o levantamento de dados é a vistoria
em campo.
Cumpre destacar também, que o processo de locação de imóvel na modalidade BTS é
recente e, assim, a ECT não conta com valores de referência para comparação e aferição
dos valores indicados nos Laudos de Avaliação Técnica de Locação para Imóvel.
Inclusive, há dificuldade para comparação de valores com outras organizações, tendo em
vista as peculiaridades dos imóveis requeridos pelos Correios para operação dos seus
centros de tratamentos de carta e encomenda.
Neste contexto, cabe reproduzir item da norma NBR14,653-2:2011, a saber:
“8.2.1.4 Tratamento de dados
8.2.1.4.1 Preliminares
...
Deve-se levar em conta que qualquer modelo é uma representação simplificada do
mercado, uma vez que não considera todas as suas informações. Por isso, precisam ser
tomados cuidados científicos na sua elaboração, desde a preparação da pesquisa e o
trabalho de campo, até o exame final dos resultados”.
Portanto, resta claro que a norma aconselha o uso de todas as ferramentas possíveis para
conferir maior precisão nos levantamentos realizados e, assim, oferecer uma estimativa
de preço mais fidedigna aos valores negociados no mercado.
Cabe ressaltar também, que os imóveis locados pelos Correios para funcionamento dos
seus centros de tratamentos, são críticos para sua operação, além de envolver uma grande
monta de recursos ao longo de um período extenso de tempo. Assim, a Empresa deve
adotar todos os meios disponíveis para garantir que os preços praticados sejam coerentes
com os valores de mercado.
Ante o exposto, recomenda-se à ECT que nas contratações de empresas para elaboração
do Laudo de Avaliação Técnica de Locação para Imóvel seja exigido a realização de
vistoria no local dos imóveis que compõem a amostra por engenheiro avaliador, conforme
recomendação da NBR14,653-2:2011, em que os casos de impossibilidade de verificação
in loco sejam devidamente justificados e comprovados.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Alterar os normativos internos referentes à contratação de empresas de
elaboração de Laudo de Avaliação Técnica de Locação para Imóvel, com vistas a exigir
a vistoria in loco dos imóveis que comporão a amostra para estimativa de preço de
aluguel, apresentando justificativa fundamentada no caso de impossibilidade, e, assim,
conferir maior confiabilidades nos dados, em atendimento a recomendação prevista na
NBR14,653-2:2011.
1.1.1.6 CONSTATAÇÃO
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Ausência de verificação de informações contábeis, financeiras e econômicas da
empresa contratada para locação de imóvel sob medida.
Fato
Com o intuito de analisar a execução do contrato de locação de imóvel sob medida para
operação do CCE de Salvador, foi observado que a empresa locadora do imóvel teve
alterações em seu Contrato Social após a assinatura do Contrato n. º 001/2014 com a ECT.
Na alteração societária ocorrida em 31 de dezembro de 2014, seis meses após a assinatura
do Contrato, houve uma redução significativa de Capital Social da empresa, que passou
de R$ 36 milhões para R$ 10 mil reais, tendo sido alegado como motivo para a redução,
uma “perda irreparável” nos termos do Art. 1.082, I do Código Civil – Lei 10.406/2002,
tendo em vista o prejuízo contábil existente em 31 de dezembro de 2014.
Dois meses após, em 02 de fevereiro de 2015, houve nova alteração do Contrato Social,
para nova admissão de sócio, na forma de pessoa jurídica, para a qual foram transferidas
75% do total das cotas dos sócios anteriores.
Não foi observado no contrato qualquer dispositivo que impedisse a alteração do Contrato
Social da empresa locadora. No entanto, devido ao fato da empresa ter manifestado perda
irreparável seis meses após a assinatura do contrato, verificou-se que houve um risco para
a ECT de que a empresa contratada para disponibilização do imóvel na modalidade BTS
não cumprisse suas obrigações contratuais e, dessa forma, não entregasse o imóvel, o que
poderia ter causado prejuízos administrativos, financeiros e operacionais aos Correios.
##/Fato##
Causa
A ausência de normativos internos que estabeleçam a avaliação da situação econômica e
financeira das empresas envolvidas nos processos de locação de imóveis com
infraestrutura sob medida - BTS.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Memorando 568/2016-GPAT/DEGSS, de 10 de agosto de 2016, anexo ao
Ofício nº 410/2016-PRESI, de 12 de agosto de 2016, a ECT registrou que “conforme
referenciado na manifestação à Constatação 1.1.1.1, está em andamento a elaboração
de normativo específico sobre locação de imóvel com infraestrutura sob medida (BTS).
Será realizado estudo para definição dos critérios sobre a situação contábil, financeira
e econômica das empresas a serem aplicados tanto quando da contratação quanto
durante a vigência contratual.
Na oportunidade, o Órgão Gestor Administrativo do contrato encaminha cópia do termo
de Recebimento de Chaves (Anexo 1) e do habite-se (Anexo 2) do imóvel objeto do
contrato de locação”.
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 41
Por meio do Ofício nº 0476/2016-PRESI, de 4 de outubro de 2016, foi encaminhado o
Ofício nº 462/2016-GAB/VICOR, de 30 de setembro de 2016, com a seguinte
manifestação adicional:
“Conforme informado anteriormente, reitera-se que está em andamento elaboração de
normativo que contemplará os procedimentos para contratação de locação de imóveis
com infraestrutura sob medida (BTS) e contemplará procedimentos em atenção ao
recomendado. O trabalho de elaboração do normativo tem previsão de finalização em
dezembro/2016. ”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em sua manifestação, a ECT informa que está elaborando normativos específicos sobre
Locação de Imóveis com Infraestrutura sob Medida – BTS, nos quais serão definidos os
critérios para análise da situação contábil, financeira e econômica das empresas
envolvidas na contratação, de forma a se resguardar a ECT, durante a vigência do
contrato.
Ante a materialidade envolvida nos processos de disponibilização de imóvel sob medida,
bem como a criticidade da implantação dos centros de cartas e encomendas para sua
operação, a ECT deve adotar medidas para mitigação desse tipo de risco, alterando seus
normativos internos para que sejam exigidos das empresas candidatas para
disponibilização do imóvel informações sobre sua situação contábil, financeira e
econômica, bem como índices, balanços e demonstrativos, ainda que venham a ser
contratadas por dispensa de licitação, para que a empresa comprove que tem condições
para a construção do empreendimento nos prazos, condições e termos previstos em
contrato.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Incluir, nos normativos que versam sobre o processo de locação na
modalidade de imóvel com infraestrutura sob medida (BTS), as verificações necessárias
da situação contábil, econômica, financeira e técnica das empresas contratadas como
locadoras, de forma a atestar sua capacidade de honrar com os compromissos assumidos
para disponibilização de imóvel nessa modalidade.
1.1.1.7 CONSTATAÇÃO
Fragilidade no processo de avaliação e aprovação do Laudo de Avaliação Técnica
de Locação para Imóvel.
Fato
Em análise ao processo de locação de imóvel sob medida para operação do CCE de Recife
foi observado que não houve a emissão de Parecer Técnico sobre o Laudo Locatício.
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 42
Foi observado, no entanto, que o Gerente de Engenharia da DR/PE encaminhou o Mem.
GEREN/DR/PE-0142/2014 no dia 07 de fevereiro de 2014 ao Diretor Regional de
Pernambuco com a seguinte consideração:
“Vimos por meio deste, informar, que o laudo de avaliação situação paradigma do
imóvel para o CCE Recife no regime BTS, elaborado pela empresa contrata MAKE
CONSULTORIA DE AVALIAÇÕES EMPRESARIAIS LTDA, ficou dentro do valor de
locação previsto pela ECT e atendeu aos requisitos estabelecidos pela ABNT NBR
14.653-1 e NBR 14.653-2”.
Verifica-se, portanto, que a validação do Laudo, apresentada pelo Mem. GEREN/DR/PE-
0142/2014 se restringiu a informar que o Laudo Locatício atendeu aos requisitos
estabelecidos pela norma aplicável e que os valores de estimativa contidos no Laudo estão
em uma margem prevista para locação do empreendimento.
Contudo, cumpre ressaltar que o subitem 2.7, do Capítulo 1, do Módulo 7 do MANENG,
estabelece que a conformidade do Laudo de Avaliação deve ser atestada quanto a alguns
aspectos, conforme se depreende do texto do subitem.
“2.7 Verificar a conformidade e encaminhar o Laudo de Avaliação ao órgão solicitante,
observando os seguintes pontos:
a) se o método de execução do trabalho é contemplado na Norma NBR 14.653/2002;
b) se o grau de fundamentação utilizado no Laudo possui os requisitos da Norma;
c) se o contratado está devidamente registrado no Conselho de Classe Regional;
d) se o profissional responsável pela avaliação efetuou a respectiva Anotação de
Responsabilidade Técnica – ART;
NOTA: A área interessada, caso verifique variações que influenciem no mercado da
região, deverá solicitar nova avaliação mesmo antes de ter expirado o prazo do laudo
elaborado. ”.
##/Fato##
Causa
Ausência de normativo que estabeleça o procedimento e formalização da avaliação e
aprovação do Laudo de Avaliação Técnica de Locação para Imóvel. ##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Memorando nº 1451/2016-DENGE, de 10 de agosto de 2016, anexo ao
Ofício nº 410/2016-PRESI, de 12 de agosto de 2016, a ECT informou que:
“... o Mem. GEREN/DR/PE – 0142/2014 de 07/02/2014, atendeu às exigências do
MANENG 7/1 – 2.7, quanto à verificação da conformidade do laudo de avaliação
contratado junto à Make Consultoria. O Mem. 463/2013 – GNOP/DEPIN, de
05/07/2013, com teor orientativo, encaminhado aos Gerentes de Engenharia, definiu
quanto aos procedimentos relativos à avaliação de bens que:
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‘3. De forma a tornar clara a interpretação da validação do laudo de avaliação,
informamos que a Anotação de Responsabilidade Técnica – ART, necessária para
o recebimento do objeto, valida o mesmo e documenta a responsabilidade técnica
do Contratado.
4. Salienta-se que a ART, registrada no Conselho de Classe Profissional, implica
o compromisso do profissional envolvido em executar os serviços conforme os
normativos que regulam a atividade em questão.
5. Dessa forma, a análise necessária para o recebimento do laudo deve ser
balizada nas seguintes verificações:
a. Se o método de execução do trabalho é coerente com os definidos na Norma
NBR 14.653/2002.
b. Se o grau de fundamentação utilizado no laudo possui os requisitos as Norma.
c. se o contratado está devidamente registrado no Conselho de Classe Regional.
d. Se o profissional responsável pela avaliação efetuou a respectiva Anotação de
Responsabilidade Técnica - ART.
6. A área interessada, ou seja, o demandante da solicitação, caso verifique
variações que influenciem no mercado da região deverá solicitar nova avaliação
mesmo antes de ter expirado o prazo no laudo elaborado’.
Por meio do Ofício nº 0476/2016-PRESI, de 4 de outubro de 2016, foi apresentado o
Memorando nº 761/2016-VISER, de 30 de setembro de 2016, apresentando a seguinte
manifestação adicional:
“Foi aprofundado o estudo a respeito da normativa apresentando os seguintes itens:
a) Mem. 676/2013 - PRT/VIPAD-186/2012 (fls. 515) do processo NUP
53101.005816/2012-08
Mem. – 676/2013 – PRT/VIPAD – 186/2012
Brasllia,1º de outubrode2013
Ao Direto Regional de Pernambuco
Assunto: Contratação- Laudo de Avaliação de Imóvel Situação Paradigma – Oferta -
locação de Imóvel com lnfraestrutura sob Medida - CCE Recife
Ref.:PRTNlPAD-18612012
NUP,5310tOOS816/2012 -08
Considerando que o estudo preliminar apresentado pelo pretenso locador (Sr. P. M. B.
de O.), conforme Carta 674/2013- PRT/VIPAD 186/2012, de 1º de outubro de 2013, em
anexo, solicitamos dessa regional a contratação de laudo de avaliação de imóvel
situação paradigma, conforme projeto básico anexo.
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Observa-se do trecho acima, que não houve a solicitação de emissão de Parecer Técnico
sobre o Laudo de Avaliação, mas sim a contratação de Laudo de Avaliação de imóvel
situação paradigma, diferentemente do que foi apontado pela Auditoria.
Ademais, os normativos dos Correios (MANENG - 7/1 - 2.7) não exigem a emissão de
Parecer Técnico, e sim a verificação se:
a. Se o método de execução do trabalho é coerente com os definidos na
Norma NBR 14.653/2002.
b. Se o grau de fundamentação utilizado no laudo possui os requisitos da
Norma.
c. Se o contratado está devidamente registrado no Conselho de Classe
Regional.
d. Se o profissional responsável pela avaliação efetuou a respectiva
Anotação de Responsabilidade Técnica - ART
b) Mem. GEREN/DR/PE - 0142/2014 (fls. 517) do processo NUP 53101.005816/2012-
08:
Neste contexto, a área de engenharia da DR/PE emitiu o Mem. GEREN/DR/PE -
0142/2014 com afirmativa/parecer quanto ao atendimento às normas especificas,
conforme abaixo:
‘Mem. GEREN/DR/PE - 0142/;2014
Recife 07 de fevereiro de 2014.
Ao DIRETOR REGIONAL DE PERNAMBUCO
Assunto: Laudo de Avaliação do CCE Recife – BTS
Vimos por meio deste, informar que o laudo de avaliação situação paradigma do imóvel
para o CCE Recife no regime BTS elaborado pela empresa contratada MAKE
CONSULTORIA DE AVALIAÇÕES EMPRESARIAIS LTDA ficou dentro do valor de
locação previsto pela ECT e atendeu aos requisitos estabelecidos pela ABNT NBR 14.653
- 1 e NBR 14.653 - 2.
...’
Assim sendo, observa-se que a DR/PE não está em desacordo com os normativos internos
dos Correios e que o memorando da Gerência de Engenharia da DR/PE elaborado e
assinado por engenheiro civil, além de encaminhar o Laudo de Avaliação, também
afirmou literalmente que o referido Laudo atendeu aos requisitos das normas específicas.
Além disso, frisa-se que o Laudo de Avaliação que balizou o valor de locação para Recife
está sob Responsabilidade Técnica do profissional Engenheiro Civil A. P. A. F. N. da
Empresa MAKE Consultoria, conforme ART (fls.573) do processo
NUP53101.005816/2012- 08.
...”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
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Análise do Controle Interno
Na manifestação apresentada foi alegado que o Mem. GEREN/DR/PE – 0142/2014
atendeu à exigência do MANENG, Módulo 7, Capítulo 1, subitem 2.7, quanto à
conformidade do Laudo de Avaliação do Valor Locatício elaborado pela Make
Consultoria.
Ressalta-se, no entanto, que o instrumento de memorando, por ser documento de mero
expediente interno, não é documento hábil para relatar fatos e atos de procedimentos
técnicos, analisando, interpretando e opinando sobre determinada matéria. A inadequação
do memorando não está restrita apenas a forma, mas principalmente em relação ao
conteúdo, pois não houve registro de avaliação sobre o grau de fundamentação, registro
do Conselho de Classe Regional e ART de profissional responsável, ainda que esses dois
últimos aspectos tenham sido mostrados válidos em momento posterior.
O Memorando elaborado serviu apenas para dar encaminhamento do Relatório Locatício
ao Grupo de Trabalho, e informando que o Laudo havia sido elaborado em conformidade
com as Normas da ABNT referenciadas, sem apresentar qualquer tipo de análise.
Assim, verifica-se a fragilidade no processo de avaliação e aprovação do Laudo de
Avaliação Técnica de Locação para Imóvel, ensejando que a ECT estabeleça o
procedimento e o documento formal adequado para que sejam registradas as
considerações quanto ao Laudo de Avalição elaborado por empresa contratada, e de forma
a garantir o cumprimento do subitem 2.7, do Capítulo 1, do Módulo 7, do MANENG.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Alterar os normativos internos para definir o procedimento de
avaliação e aprovação do Laudo de Avaliação Técnica de Locação para Imóvel, realizado
por empregados da ECT devidamente qualificados, e de forma a registrar em documento
formal adequado o cumprimento do Laudo de Avaliação quanto ao subitem 2.7, do
Capítulo 1, do Módulo 7 do MANENG.
1.1.1.8 CONSTATAÇÃO
Processo intempestivo de aplicação de penalidade por descumprimento de cláusula
de entrega Certidão de Registro do Imóvel, prevista no contrato de locação de imóvel
sob medida para operação do CEE de Salvador.
Fato
O processo de locação de imóvel sob medida para operação do CCE de Salvador foi
analisado com o intuito de verificar se foram aplicadas tempestivamente as penalidades
previstas em contrato ou normas aplicáveis, no caso de descumprimento de obrigações.
Em análise ao processo foi observado que a Gerência de Engenharia da Diretoria Regional
da Bahia (GEREN/DR/BA), gestora operacional do Contrato, enviou carta à empresa
locadora do empreendimento, com notificação para apresentação de defesa prévia, no
prazo de cinco dias úteis, pelo descumprimento do item 3.1 do Contrato n. º 001/2014.
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“3.1. A Locadora deverá apresentar à LOCATÁRIA no prazo de 120 (cento e vinte dias),
a contar da assinatura deste Contrato, a Certidão de Registro do Imóvel comprovando o
domínio do imóvel objeto da presente locação em nome da LOCADORA.”
A empresa apresentou a sua defesa prévia no dia 05 de novembro de 2014 alegando
alterações no anteprojeto do empreendimento o que causaria atraso na liberação do Alvará
de Construção e, consequentemente, a não liberação de uma parcela de financiamento,
que seria destinada à compra do imóvel.
A GEREN/DR/BA emitiu o parecer técnico, em 12 de novembro de 2014, onde não
acatou as justificativas apresentadas na defesa da contratada e considerou improcedente
a vinculação entre a liberação do Alvará de Construção e a compra do imóvel, visto que
foi decisão da Contratada a aquisição do terreno e construção da obra com recursos de
financiamento.
Por meio de comunicação interna a GEREN/DR/BA, em 18 de novembro de 2014,
solicitou à Central de Serviços Gerais (CESER), gestora administrativa, o prosseguimento
da aplicação da penalidade, informando que o valor da multa até aquela data era de R$
779.909,59, conforme o cálculo e motivação para aplicação da penalidade que
determinava o subitem 14.1.2.1 e sua alínea "a" do Contrato, a saber:
“14.1.2.1. Multa de Mora no valor de 1/30 (um trinta avos) do aluguel mensal vigente à
época, por dia de atraso, independentemente de notificação judicial ou extrajudicial,
para qualquer das situações a seguir:
a) atraso injustificado na entrega da Certidão de Registro de Imóvel comprovando o
domínio do imóvel à LOCADORA, em relação ao prazo indicado no item 3.1;”
No dia 10 de dezembro de 2014, a CESER encaminhou ao Diretor Regional da DR/BA
comunicação interna informando sobre a nulidade do processo de aplicação de penalidade
em curso, pois a Locadora não teve ciência da quantidade de dias em atraso e o valor da
multa na ocasião de solicitação de sua defesa prévia.
Dando prosseguimento ao processo de aplicação de penalidade, em 03 de dezembro de
2014, a CESER enviou carta à contratada, informando que a prorrogação do prazo em 45
dias para apresentação do RGI do Imóvel não seria concedida, e que desta forma, o
cálculo do valor da multa a ser aplicada seria contado até a data da entrega do documento.
Em 28 de janeiro de 2015, a Locadora apresentou o Auto de Alienação Particular, que
comprovava a aquisição do imóvel pela contratada e documento de Prenotação nº 316.438
com validade iniciada em 06 de março de 2015. Em 09 de março de 2015, a
GEREN/DR/BA encaminhou esta documentação para análise da CESER, sendo que, em
16 de março de 2015, a CESER respondeu que os documentos denominados Auto de
Alienação Particular e documento de Prenotação não atendiam ao definido no Contrato
para comprovação de propriedade do imóvel. A Locadora foi comunicada da decisão em
17 de março de 2015.
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Por meio de carta a GEREN/DR/BA notificou a contratada para que apresentasse sua
defesa prévia no prazo de cinco dias úteis para a aplicação de penalidade no valor de
R$4.439.485,40, pelo descumprimento do item 3.1 do Contrato.
A contratada apresentou sua defesa prévia em 01 de junho de 2015, onde alegava que a
promitente vendedora do imóvel, respondia processo trabalhista, que culminou com o
bloqueio de seus bens em 16 de setembro de2014. Não havia, entretanto, um gravame
específico sobre o bem objeto do Contrato.
A GEREN/DR/BA encaminhou o processo administrativo de aplicação de penalidade do
Contrato para análise da CESER, respaldando que a defesa da contratada estava pautada
em argumentação jurídica, da qual a área técnica não possuía domínio. Em 29 de junho
de 2015, a CESER encaminhou o processo para o Departamento Jurídico (DEJUR) para
análise e orientação quanto à defesa da Locadora. O DEJUR se pronunciou por meio de
nota jurídica em 14 de agosto de2015, onde informou que caberia ao gestor do contrato a
decisão de aplicação ou não de penalidade.
Em 27 de agosto de 2015, a CESER, através de Comunicação Interna, restitui o processo
administrativo de aplicação de penalidade à GEREN/DR/BA, ressalvando que, conforme
Manual de Licitações (MANLIC), Módulo 7, Capítulo 2, subitem 2.1.1, a competência
para aplicação de multa era do Gestor Operacional do Contrato. Por sua vez, a
GEREN/DR/BA devolveu o processo em pauta ao chefe do CESER para análise das
competências do Gestor Administrativo e Gestor Operacional quanto à aplicação de
penalidade à contratada.
Entre os dias 11 de setembro de 2015 e 07 de outubro de 2015, ocorreram diversos
debates, por e-mail, entre o Gestor Operacional (GEREN/DR/BA) e Gestor
Administrativo (CESER) a respeito da competência de qual área iria ou não aplicar a
penalidade de multa. Ainda, entre os dias 13 de janeiro de 2015 a 29 de março de 2016,
houve encaminhamento e restituição do processo entre as duas áreas e consulta ao
Departamento de Gestão da Cadeia de Suprimento e Serviços Gerais (DEGSS) na
tentativa de pacificar o assunto. Sendo que, em 28 de março de 2016, a CESER enviou
comunicação interna ao Coordenador de Suporte da DR/BA para que este tomasse as
devidas providências para que o Gestor Operacional concluísse a análise sobre a aplicação
de penalidade de multa à locadora. Por fim, o Coordenador de Suprimento da DR/BA
encaminhou a folha de Informação e Despacho com as informações para conhecimento e
análise do conteúdo do processo. Registre-se que este foi o último documento apensado
no processo.
Observa-se, portanto, uma divergência de entendimento sobre competência para
aplicação de multa, considerando que houve o descumprimento do item 3.1 do Contrato.
De todo modo, o processo de aplicação de penalidade se mostrou intempestivo,
visto que, até a data de 16 de junho de 2016, já havia transcorrido 598 dias desde a sua
instauração. Cabe à ECT, portanto, a definição de área responsável para avaliação e
aplicação de multa, sob o risco de leniência dos compromissos assumidos em contrato.
##/Fato##
Causa
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Ausência de definição, em normativo interno, da área competente para adoção das
medidas necessárias à aplicação de multa por descumprimento de cláusula contratual
relativa à locação de imóvel na modalidade BTS.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Memorando nº 639/2016-VISER, encaminha à CGU por meio do Ofício nº
0418/2016-PRESI, de 17 de agosto de 2016, a ECT afirmou que:
“Inicialmente, cumpre ressaltar que o inadimplemento somente se caracterizou em
definitivo quando da efetiva entrega do RGI pela contratada em 20/03/2015.
Até a data citada, a entrega do documento permanecia em prazo de mora, não sendo
possível a conclusão da aplicação da penalidade: No entanto, conforme histórico
presente nos autos do processo, verifica-se que, demonstrando a pró-atividade da gestão
da busca da solução do problema os Correios permaneceram em constante contato com
a Locadora, na busca do cumprimento do estabelecido na avença contratual.
Note-se que tal atitude da gestão fica demonstrada, inclusive, na pronta notificação da
contratada realizada logo após o vencimento do prazo de entrega do documento,
conforme NOTIF/GEREN/DR/BA-1567/2014, de 27110/2014 (fl. 03). No entanto,
conforme esclarecimentos do gestor administrativo ao gestor operacional mediante a
CI/GPAT/CESER-2872/2014, de 05/12/2014 (fl. 34), faz-se necessário o recebimento
efetivo da Certidão de Registro do Imóvel para o cálculo dos dias de atraso e do valor
total da penalidade, que devem constar no documento de notificação da Contratada.
Uma vez adimplida a obrigação pertinente, com a entrega do RGI, note-se que após a
conclusão da análise do documento, foi emitida, em 30/04/2015, pelo Gestor
Operacional, a notificação de penalidade à Locadora (CT/GEREN/DRBA-820/2015) -
fls. 62/64, entretanto, considerando que a Locadora não recebeu a notificação, após 03
tentativas de entrega, foi emitida a CT/GEREN/DRBA-971/2015, de 21/05/2015,
recebida pela notificada em 25/0512015 - fls. 65/66.
Ocorre que os argumentos apresentados pela Locadora, mediante sua defesa prévia,
apresentada por meio da Carta s/n° de 01/06/2015 (fls. 67/79) demandaram a
necessidade de análise jurídica (fls. 277/300). Posteriormente foi solicitada análise do
órgão normativo, quanto à competência das áreas (Gerencia Operacional/Gerência
Administrativa) no tratamento do processo em comento (fls. 317/319).
Em respeito à ampla defesa/e contraditório, somente após a conclusão dos
esclarecimentos necessários atinentes à defesa prévia apresentada, bem como
competência das áreas no tratamento da demanda, foi possível o prosseguimento da
aplicação da penalidade de multa em questão.
Assim, concluída a análise da defesa prévia, e encaminhado em 20/07/2016, o parecer
pelo Gestor Operacional ao Gestor Administrativo (fls. 327/342), foi encaminhada à
Locadora a notificação da penalidade, mediante a Carta 1397/2016 - GPAT/CESER, de
10/08/2016 (fls.344/346).
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Ressalta-se que a aplicação da penalidade neste momento não trouxe qualquer prejuízo
à Administração. Ao contrário, caso fosse dado prosseguimento na aplicação da
penalidade sem a confirmação quanto à competência dos atos a serem realizados, todo
o processo poderia ter sido considerado inválido.
Desta forma, como se depreende do histórico apresentado (NUP 53108.004498/2014-
51), não há intempestividade na aplicação de penalidade por descumprimento de
cláusula de entrega da Certidão de Registro do Imóvel, prevista no contrato de locação
de imóvel sob medida, para operação do CEE de Salvador uma vez que foram tomadas
todas as providências que o caso requer”.
A ECT, por meio do Memorando nº 462/2016-GAB/VICOR, de 30 de setembro de 2016,
anexo ao Ofício nº 476/2016-PRESI, de 04 de outubro de agosto de 2016, ratifica a
informação de que está em andamento a elaboração de normativo específico sobre os
procedimentos para contratação de locação de imóveis com infraestrutura sob medida
(BTS) e contemplará procedimentos em atenção ao recomendado e que a previsão para
finalização é dezembro/2016.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em sua manifestação, a ECT apresenta suas razões para demonstrar que não houve
intempestividade na aplicação de penalidade por descumprimento de cláusula de entrega
da Certidão de Registro do Imóvel, prevista no contrato de locação de imóvel sob medida,
para operação do CEE de Salvador.
Em que pese suas argumentações de que o processo de apuração de penalidade foi
instaurado dentro do prazo previsto em contrato e que o atraso de conclusão do processo
se deu devido às tomadas de decisões durante seu curso, ratifica-se o entendimento de
que houve um tempo transcorrido demasiado extenso, visto que, somente em 18 de julho
de 2016, por meio do Parecer Técnico n° 1306/2016 - GEREN/BA, o Gestor Operacional
concluiu seu entendimento sobre a aplicação da penalidade de multa à empresa OBE
Engenharia Ltda., ressaltando-se que o último documento apensado no processo,
analisado pela auditoria, foi a comunicação interna, datada de 28 de março de 2016,
enviada pela CESER ao Coordenador de Suporte da DR/BA, para que este tomasse as
devidas providências para que o Gestor Operacional concluísse a análise sobre a aplicação
de penalidade de multa à locadora.
Conforme já referenciado no registro de auditoria, o processo de aplicação de
penalidade se mostrou intempestivo, visto que, conforme manifestação da ECT, sua
conclusão se deu em 18 de julho de 2016, totalizando 630 dias transcorridos desde sua
instauração, atraso ocasionado, principalmente, por divergência de entendimento sobre
competência para aplicação de multa, considerando que houve o descumprimento do item
3.1 do Contrato.
Verifica-se, portanto, a necessidade da ECT estabelecer objetivamente a atribuição da
área responsável pela aplicação de multas em casos de descumprimento de cláusulas
contratuais no processo de locação de imóvel na modalidade BTS.
Nesse sentido, o gestor afirmar que já está em curso a elaboração de normativo específico
para contratação de locação de imóveis com infraestrutura sob medida (BTS), o qual
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contemplará, também, definição de atribuição das áreas envolvidas, com previsão de
finalização em dezembro/2016.
Dessa forma, considera-se que as ações em andamento irão sanar a ausência de
regramento claro e objetivo sobre a área responsável para adoção das medidas necessárias
à aplicação de multa por descumprimento de cláusula contratual, contudo aguarda-se a
comprovação da conclusão e implementação das normas afetas ao processo de locação
de imóveis com infraestrutura sob medida (BTS).
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Estabelecer, em normativo interno relativo à locação de imóvel com
infraestrutura sob medida, regras claras e objetivas sobre a área responsável para adoção
das medidas necessárias à aplicação de multa por descumprimento de cláusula contratual.
1.1.1.9 CONSTATAÇÃO
Ausência de previsão de fiscalização da construção de imóveis que serão locados pela
modalidade BTS, não permitindo o controle da execução da obra pela ECT.
Fato
Pela inexistência de previsão em normativo interno, durante a construção dos imóveis
para operação do CCE de Salvador e do CCE de Recife, não houve acompanhamento e
fiscalização das obras por equipe técnica da ECT.
No caso do CCE de Recife, a obra não foi executada, tendo havido somente a realização
dos serviços iniciais de terraplenagem. Não houve uma atuação efetiva da Área de
Engenharia dos Correios da DR/PE, que pudesse ser caracterizada como ato de gestão e
fiscalização da obra, o que poderia ser determinante para identificação dos problemas que
estavam acontecendo e permitir a adoção de medidas corretivas junto a empresa
contratada de forma tempestiva.
A adoção da modalidade BTS para disponibilização de imóveis, por transferir os riscos
do empreendimento para o locador, exige, por parte da locatária, a adoção de medidas no
sentido de monitorar o andamento da obra mediante o cronograma, aplicação de materiais
em desacordo com o caderno de encargos e especificações técnicas da ECT, dentre outros
fatores, evitando que entre a celebração do contrato e a entrega da obra não haja qualquer
controle da execução da obra por parte dos Correios. ##/Fato##
Causa
Ausência de normativos internos prevendo fiscalização das obras por parte da ECT nos
empreendimentos contratados na modalidade BTS.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Memorando nº 389/2016-GAB/VICOR, de 12 de agosto de 2016, anexo ao
Ofício nº 410/2016-PRESI, da mesma data, a ECT informou que “está em andamento a
elaboração de normativo específico sobre locação de imóvel com infraestrutura sob
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medida (BTS) que contemplará a obrigação da fiscalização da execução contratual pelos
Correios quanto da construção/reforma do imóvel por parte do locador.
O regramento para BTS nos Correios também observará o contido no Acórdão TCU
1301 – 19/13-P, emitido em 29/05/2013, de forma a contemplar a atividade de
fiscalização da execução contratual por parte dos Correios.
Na elaboração do contrato modelo a ser adotado, constará cláusula específica prevendo
o acompanhamento da execução do contrato por parte da locatária, garantindo o
cumprimento dos prazos previstos no cronograma físico da obra acordado. O normativo
também contará com regra de gestão que instrua sobre a adoção de medidas tempestivas
para garantir o funcionamento da unidade postal pretendida”.
Por meio do Ofício nº 0476/2016-PRESI, de 04 de outubro de 2016, foi encaminhando o
Memorando nº 462/2016-GAB/VICOR, de 30 de setembro de 2016, com a seguinte
manifestação
“Conforme informado anteriormente, está em elaboração normativo que contemplará os
procedimentos para contratação de locação de imóveis com infraestrutura sob medida
(BTS), levando em conta o recomendado neste ponto.
O trabalho de elaboração do normativo tem previsão de finalização em dezembro/2016.
”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em sua manifestação os Correios informam que estão elaborando normativo específico
sobre locação de imóveis com infraestrutura sob medida – BTS, com orientação sobre a
fiscalização da execução do contrato pela ECT desde a fase de construção/reforma do
imóvel, fase esta, que compete ao locador, e que este normativo seguirá o Acórdão nº
1301/2013 do Plenário do TCU quanto à fiscalização de obras por parte da Administração
Pública, nos contratos de infraestrutura sob medida – BTS.
Informam também que os contratos terão cláusulas específicas de fiscalização e
acompanhamento da obra por parte da ECT, garantindo o cumprimento dos prazos e
especificações técnicas.
Desta forma, verifica-se que a unidade está adotando medidas no sentido de elaborar os
normativos internos contemplando a existência de fiscalização da execução da obra pela
ECT, restando, apenas, a comprovação da elaboração do normativo interno e do modelo
de contrato para aluguel de imóvel na modalidade BTS.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Elaborar normativos internos específicos voltados para a fiscalização
das obras dos imóveis com infraestrutura sob medida, incluindo nas cláusulas contratuais
a previsão de fiscalização de obras pelos Correios.
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1.1.1.10 INFORMAÇÃO
Atualização do mapeamento dos riscos da Ação Estratégica de Infraestrutura e a
atualização de plano de ação com soluções alternativas, quanto ao risco de rescisão
contratual.
Fato
O processo de locação de imóvel sob medida (BTS) teve o intuito de trazer maior
celeridade nos processos de disponibilização de imóvel e desonerar a ECT de desenvolver
os projetos da obra do imóvel e de realizar procedimento licitatório para a construção da
edificação. Assim, almeja-se que qualquer risco do empreendimento seja assumido pela
empresa contratada, sendo devidamente remunerada com os valores de aluguel acordados
em contrato.
Em que pese os riscos assumidos pela empresa contratada, registra-se que há o
risco para a ECT de que não haja a entrega do objeto, ainda que o instrumento contratual
preveja sanções para a empresa que não honrar com seus compromissos.
No momento da análise dos processos de locação de aluguel para operação dos
CCE de Salvador e Recife, não foi observado o mapeamento do risco quanto à rescisão
contratual, bem como o plano de ação para mitigação ou eliminação desse risco.
Ressalta-se que essa estratégia de locação de imóvel sob medida está
acompanhada de investimentos dos Correios para atualização do seu parque de máquinas
de triagem e, assim, implantar uma nova rede de unidades de tratamento de objetos
postais, especialmente encomendas, de modo a impedir a queda da participação da ECT
nos mercados de encomendas e mensagens.
Para sua consecução, foi elaborado um cronograma de aquisição de máquinas de
triagem que deve estar alinhado ao cronograma de implantação das unidades
operacionais. A inexecução e atraso nos processos dos contratos de locação interferem
diretamente nesse projeto estratégico.
Cumpre destacar que esse risco de rescisão contratual foi materializado no
contrato de locação por BTS do CCE de Recife, que teve seu contrato assinado em 03 de
outubro de 2014 com previsão de entrega do imóvel para 28 de novembro de 2015,
contudo o imóvel não foi construído e o cronograma de entrega das máquinas de triagem
foi adiado por algumas vezes. Por fim, houve a rescisão contratual da locação no mês de
julho de 2016, sem uma alternativa imediata para alocação do CCE e das máquinas de
automação.
Sobre o assunto, a ECT apresentou manifestação por meio do Mem. nº 390/2016-
GAB/VICOR, de 12 de agosto de 2016, anexo ao Ofício nº 410/2016-PRESI, de mesma
data.
Da manifestação apresenta, depreende-se que a ECT, após o caso de rescisão contratual
do caso do CCE de Recife, adotou providências para mapeamento dos riscos da Ação
Estratégica de Infraestrutura e atualizou o plano de ação com soluções alternativas, para
o caso específico do risco de rescisão contratual.
##/Fato##
1.1.1.11 INFORMAÇÃO
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 53
Assinatura de contrato de locação de imóvel na modalidade BTS para operação do
CCE de Salvador com Certidão Positiva de Débitos com Efeitos Negativo vencida.
Fato
No processo de seleção do terreno para implantação do CCE Salvador, o imóvel
selecionado comportava débitos com o município de Salvador, relativos à IPTU dos anos
de 2012 e 2013.
Vale registrar que a proponente locadora, empresa Grupo OBE Engenharia, apresentou
ao Grupo de Trabalho a Certidão Positiva de Débitos com Efeitos de Negativa, emitida
no dia 27 de março de 2014, com validade até o dia 26 de abril de 2014, portanto válida
por apenas trinta dias.
Neste contexto, destaca-se que na instrução do processo, não constava a renovação desta
Certidão, e considerando que a assinatura do Contrato nº 001/2014 ocorreu no dia 25 de
junho de 2014, constatou-se a inadimplência do imóvel em relação ao IPTU, na
celebração do Contrato, o que fere os normativos vigentes. Além disso, buscou-se
verificar se a situação em comento, pudesse ter beneficiado a proponente selecionada.
Ante o fato, a ECT manifestou-se por meio do Memorando nº 608/2016-VISER, de 3 de
agosto de 2016, anexo ao Ofício nº 393/2016-PRESI, de 5 de agosto de 2016.
Da manifestação apresentada extrai-se que, a oferta da ADM Hall, outra proponente em
processo de seleção junto ao Grupo OBE Engenharia, foi descartada, pois não houve
encaminhamento da Certidão de Regularidade com o IPTU. No entanto, na Carta S/N da
ADM Hall, de 4 de abril de 2013, a empresa se comprometeu a fazer a quitação dos
débitos tão logo fosse realizada a escolha do seu terreno. A empresa Grupo OBE
Engenharia, de maneira semelhante, informou que também possui pendências de
regularização do IPTU junto à Prefeitura de Salvador, se comprometendo a quitá-lo caso
houvesse uma posição positiva da ECT para finalizar a devida transação imobiliária.
Observa-se, portanto, que as duas empresas estavam em situação semelhante no momento
de análise das propostas, qual seja, tinham pendências não quitadas de IPTU, mas se
comprometeram quitá-los caso a sua proposta fosse selecionado. No entanto, a proposta
da ADM Hall foi descartada, pois não apresentou a Certidão Positiva de Débitos com
Efeitos de Negativa, ao passo que o Grupo OBE Engenharia apresentou a referida
Certidão.
Não obstante a manifestação apresentada no Memorando nº 608/2016-VISER, de 3 de
agosto de 2016, a ECT apresentou nova manifestação por meio do Memorando nº
761/2016-VISER, de 30 de setembro de 2016, encaminhado à CGU por meio do Ofício
nº 0476/2016-PRESI, de 4 de outubro de 2016, na qual assevera que a proposta da ADM
Hall foi descartada, em realidade, devido à ausência de indicação de expansibilidade da
área proposta e porque a implantação do empreendimento da ECT na área proposta estaria
vinculada a estudos ambientais mais aprofundados, uma vez que esse terreno da
proponente estaria em área de reserva ambiental, o que poderia causar riscos à ECT.
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 54
Verificou-se, portanto, conforme alegação apresentada pela ECT, que não houve
favorecimento em benefício ao Grupo OBE Engenharia, considerando que a proposta da
ADM Hall foi descartada, com efeito, devido a à ausência de indicação de expansibilidade
da área proposta e porque o terreno dessa proponente estaria em região de preservação
ambiental.
Em relação à assinatura do contrato com Certidão Positiva de Débitos com Efeitos
Negativo vencida, cumpre observar que, mesmo se tratando de um erro formal, houve
risco para a operação do CCE de Salvador, considerando que débitos de IPTU junto ao
órgão municipal poderia ensejar impedimento do alvará de funcionamento e, dependendo
da situação, a execução fiscal por parte da prefeitura e penhora do imóvel.
Sem embargo, conforme manifestação apresentada, os débitos de IPTU foram quitados
junto à Prefeitura de Salvador e toda documentação de registro do imóvel ofertado pelo
Grupo OBE Engenharia está regular, não representando óbice ao funcionamento do CCE.
##/Fato##
1.1.1.12 INFORMAÇÃO
Readequação da fase de prospecção de mercado para locação de imóvel na
modalidade BTS.
Fato
A fase de prospecção de mercado se faz necessária a fim de que a ECT possa
localizar imóveis que atendam a seus critérios de localização para a instalação de suas
Unidades Operacionais. No processo de prospecção é omitido o nome da empresa com o
intuito de evitar a especulação imobiliária, resguardar o sigilo de informações
consideradas estratégicas para a contratação e prover um processo isonômico aos
proponentes.
No entanto, na prospecção para o CCE de Salvador foi observado que uma das
propostas trazia no seu conteúdo a informação de que aquele seria o “primeiro edifício
do mundo destinado aos Correios”. Há menção à ECT em outras partes da proposta e,
inclusive, o projeto arquitetônico desenvolvido para o edifício apresentava a logomarca
dos Correios, indicando que a proponente sabia para qual empresa o empreendimento
seria destinado.
Em que pese o vazamento de informações sigilosas, essa proposta não foi a
vencedora para a construção e locação do CCE de Salvador. Todavia, observou-se
fragilidades no processo de prospecção de imóveis que poderiam comprometer os
interesses da empresa e contribuir para a especulação imobiliária.
Por meio do Memorando nº 608/2016 – VISER, de 3 de agosto de 2016, anexo ao Ofício
nº 393/2016-PRESI, de 5 de agosto de 2016, o gestor afirma que não pôde identificar
vazamento de informações no seu processo de prospecção. Ademais, antes desse processo
de pesquisa de mercado para disponibilização de imóvel por BTS, foi realizada
prospecção de imóvel para compra, iniciativa originalmente adotada pela ECT para
operação do CCE de Salvador. Assim, a ECT aventa a possibilidade de que algum
ofertante tenha vinculado as publicações do processo de aquisição com as do processo de
locação sob medida.
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 55
Não obstante as colocações registradas, a ECT declara, em sua manifestação
final, a decisão de que nas “próximas publicações de texto para prospecção de imóveis
estratégicos pelos Correios, o nome da Empresa será identificado”.
Desta forma, verifica-se que a ECT alterou o seu processo de prospecção para
locação de imóvel sob medida, não havendo a exigência do sigilo de identificação da ECT
nas publicações e, assim, não haverá o risco de favorecimento de proponentes por
obtenção de informação restrita e antecipada.
##/Fato##
1.1.1.13 INFORMAÇÃO
Contratação de transporte para empregados do CCE de Salvador.
Fato
No processo de locação de imóvel para operação do CCE de Salvador e de Recife na
modalidade BTS, buscou-se avaliar se foram elaborados os estudos técnicos necessários
para definição dos requisitos mínimos e características desejáveis para a escolha do
terreno para implantação dessas unidades operacionais.
Nos dois casos, foi observado que existiam os Estudos de Delimitação de Área, definindo
a região mais favorável para operação dos Centros de Cartas e Encomendas.
Entretanto, em inspeção ao local, foi observado pela equipe de auditoria que o CCE de
Salvador se encontra a 800 metros da parada de ônibus mais próxima. Como forma de
mitigar o problema de deslocamento dos empregados, a ECT contratou serviço de
transporte para do CCE para o ponto de ônibus. No entanto, o referido ponto de ônibus
se encontra em uma região afastada do centro da cidade, com baixa urbanização e que,
dessa forma, poderia representar um risco para a segurança dos empregados que
trabalham no CCE de Salvador.
Por meio do Memorando nº 640/2016-VISER, de 17 de agosto de 2016, anexo ao Ofício
418/2016-PRESI, da mesma data, e do Memorando 761/2016-VISER, de 30 de setembro
de 2016, anexo ao Ofício nº 0476/2016-PRESI, de 4 de outubro de 2016, foi apresentada
manifestação da ECT sobre o assunto.
Conforme manifestação, a localização dos novos Centro de Tratamento Automatizados
afastados dos centros urbanos é uma premissa operacional da ECT, dado os recorrentes
problemas com as atuais Unidades Operacionais de grande porte, conforme consta do
Relatório Final do GT/PRT/VIOPE – 060/2011 – Adequação da Rede de Tratamento de
Carga Postal, datado de 28 de junho de 2012. Informa também que o fornecimento de
transporte aos funcionários estava previsto no documento “Diretrizes de Gestão de
Pessoas vinculadas à implantação dos novos Centros Automatizados de Tratamento –
CCEs”, emitido em 08 de dezembro de 2014 pela área de Gestão de Pessoas, anexo ao
Mem. 2062/2014-VIGEP (Circular).
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 56
Desta forma, verifica-se que não houve prejuízo para ECT na escolha do imóvel para
operação do CCE de Salvador, uma vez que o deslocamento de empregados já era previsto
em normativos internos da empresa.
Assevera-se, no entanto, a necessidade de que a Diretoria Regional da Bahia proceda
conforme manifestação apresentada, e interceda de forma oficial junto ao órgão municipal
de transporte para implantação de uma parada de ônibus próximo ao CCE Salvador, de
maneira a facilitar o deslocamento dos funcionários que dependem do transporte público,
com o intuito de resguardar a integridade física dos funcionários da empresa que
trabalham no Centro de Cartas e Encomendas de Salvador.
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