polÍticas pÚblicas e processos decisÓrios profa.dra. maria teresa miceli kerbauy

POLÍTICAS PÚBLICAS E PROCESSOS DECISÓRIOS

Profa.Dra. Maria Teresa Miceli Kerbauy

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DEFINIÇÃO

• Análise de Políticas Públicas entendida geralmente como o Estado em ação – está ligada à tradição anglo-saxônica.

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DEFINIÇÃO• Fundada no suposto do bom

governo – onde os problemas de governo podem ser melhor dimensionado pelo uso do conhecimento social.

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DEFINIÇÃO• Separação entre assessoria

independente e responsabilidade política –

enraizada na cultura política e na limitação do governo.

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OUTROS PAÍSES• o discurso político se fundamenta

na ação do Estado. Na França esta produção foi internalizada no aparelho de Estado e converteu-se em problemas de gestão governamental a cargo de burocracias especializadas.

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ESTADOS UNIDOS• Institucionalização recente

– James Wilson

– Theodore Lowi

– Arnold Wilenki

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Caráter interdisciplinar

• ciência política, economia, direito, administração

• análise de especialistas setoriais (por. ex., saúde pública e previdência social)

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POPULARIZAÇÃO DO TERMO

• tem a ver com o processo de democratização e institucionalização refletindo a interpretação entre estado e sociedade apontando para novos valores na cultura política relativos à publicização de decisões e à noção da esfera pública como distinta da esfera estatal. Relação entre governo e atores governamentais de um lado e os cidadãos de outro.

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NO BRASIL• A institucionalização do

campo das políticas públicas é recente, se

detendo basicamente em três áreas

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1) Regime político, instituições políticas ou o Estado-brasileiro em termos de seu traço constitutivo (patrimonialismo, clientelismo ou o autoritarismo) para analisar políticas específicas, centradas na agenda do Estado desenvolvimentista, planejamento econômico, políticas industriais ou as políticas de desenvolvimento regional;

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2) Políticas setoriais que combinam a análise do processo político com a análise dos problemas internos às próprias áreas setoriais. Padrão de intervenção do estado, em que as questões de natureza institucional ou políticas são pouco exploradas, Maior diálogo com a sociologia e o debate com a ciência política centra-se, sobretudo, nas questões relativas à cidadania e participação política, processos decisórios e grupos de interesse.

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3) Políticas públicas de corte social: comparação com os Welfare States – processos de acumulação e legitimação – análise da especificidade do sistema brasileiro de proteção social.

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Draibe (1986)

• aponta para a maturidade institucional da política social brasileira – complexidade organizacional, estrutura de financiamento e diversidade de benefícios estabelecendo a clivagem entre essa estrutura e os níveis de bem-estar social e as patologias que afligem o sistema – clientelismo, centralização decisória, fragmentação institucional e escassos controles sociais.

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MARCO NA ÁREA

• Cidadania e Justiça – Wanderley Guilherme dos Santos (1979) cidadania regulada – demandas de base ocupacional.

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Destaque para estudos setoriais

• Política de terras

• Política industrial

• Política de energia

• Planejamento Urbano

• Previdência Social• Política de Saúde• Política de Segurança

Pública• Política Educacional• Política Ambiental• Política de

Comunicação

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• Pouco uso da literatura sobre sociologia das

organizações mesmos nos estudos sobre expansão da burocracia pública e agências burocráticas.

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Avaliação de políticas públicas

• Débil relação com a ciência política mais associado à contribuição de especialistas setoriais – que produzem seus trabalhos na burocracia pública. Avaliação de programas governamentais – relação estreita com a área de administração pública mas também com a tradição disciplinar da sociologia e da economia.

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RECENTEMENTE

• DEBATE ENTRE CULTURA POLÍTICA /

DESENHO INSTITUCIONAL

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QUESTÃO• A cultura política é anterior ao desenho

institucional ou se o desenho institucional (regras e procedimentos ao longo do tempo) produz uma cultura política específica.

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QUESTÃO• Incidência da cultura

política sobre a efetividade e eficácia de políticas.

PRINCIPAIS CONCEITOS

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Definição de Políticas Públicas

• o conjunto de orientações e ações de um governo com vistas ao alcance de determinados objetivos. (BELLONI, 2000, p.10)

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Definição cont...

• É a ação intencional do Estado junto à sociedade. Assim, por ser voltada para a sociedade e envolver recursos sociais, toda política pública deve ser sistematicamente avaliada do ponto de vista de sua relevância e adequação às necessidades sociais, além de abordar os aspectos de eficiência, eficácia e efetividade das ações empreendidas. (BELLONI, 2000, p.44)

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Definição cont...

• (...) a que se desenvolve em esferas públicas da sociedade (...). Políticas dessa natureza não se restringem, portanto, apenas às políticas estatais ou de governo, podendo abarcar, por exemplo, políticas de organizações privadas ou não governamentais de quaisquer tipo, sempre e quando preservado o caráter público acima referido. (DRAIBE, 2001, p.17)

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Existe uma diferença entre

• Política Pública – conceito abrangente

• Programa – desdobramento de uma política

• Projeto – unidade menor de ação

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POLÍTICAS PÚBLICAS• Existem vários modelos explicativos para as

diferentes etapas ou fases das políticas públicas. Trata-se de um esforço para explicar a difícil interação de intenções, constituídas na fase de formulação de política se ações, presentes na fase de implementação. Trata-se ainda de discutir a relação que se estabelece entre atores governamentais e atores não governamentais no processo de “fazer política”.

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ESTES MODELOS...

• examinam mais detidamente as fases de formulação e implementação de políticas, procurando superar a tendência de visualizá-las tão somente como a atividade de decidir e executar, identificando assim a fase de formulação com a análise e teoria política e a fase da implementação com a teoria administrativa.

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• Procura-se superar a idéia recorrente de que o sujeito da ação governamental são os atores governamentais e os cidadãos apenas objeto deste tipo específico de ação.

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Formação de Assuntos Públicos e de Políticas Públicas -

formação da agenda• É o instante em que as questões

públicas surgem e formam correntes de opinião ao seu redor – que contribuem para a formação de agendas com questões que merecem políticas definidas. (SILVA & PEDONE, 1988, p.206)

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FORMAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

• É o processo de elaboração de políticas no Executivo, no Legislativo e

em outras instituições públicas.

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FASES DO PROCESSO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

1) Formação de agendas – formação de assuntos públicos e de políticas públicas. Determinam os objetivos imediatos do conflito, aqueles que estão em jogo e indicam quais indivíduos ou grupos irão participar, levando à composição dos blocos de interesse e as alianças possíveis.

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Construção da agenda

• Estudar a construção da agenda é importante porque revela a natureza da relação entre o meio social e o processo governamental.

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Agenda Política• São os compromissos assumidos

pelo governo, seus objetivos ou interesses imediatos, suas prioridades ao lado de suas

restrições. Falar em estabelecer uma agenda é falar em

estabelecimento de prioridades

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CONSTRUÇÃO DA AGENDA

• Pode ser sistêmica ou não governamental, governamental e de decisão. A primeira diz respeito à lista de assuntos que são, há anos, preocupação do país, sem merecerem atenção do governo, as segunda inclui os problemas que merecem atenção do governo e a última a lista dos problemas a serem decididos.

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Construção cont...• Um assunto pode sair da

agenda sistêmica para a governamental quando há eventos dramáticos ou crises, influência de um quadro de indicadores ou acumulação de informações e experiências.

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Construção cont...• Existem as chamadas políticas antecipatórias de crises em que

a formação de uma política pauta-se pela tentativa de antecipar problemas ou

conflitos latentes.

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ARENAS DECISÓRIAS

• Lowi, 1992. Parte do pressuposto de que reações e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas tem um efeito antecipativo para o processo de decisão política e de implementação. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivas para configuração do processo político.

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AS ARENAS...• se referem aos processos de conflito

e consenso dentro das diversas áreas de política, mas também à forma e aos efeitos dos meios de implementação aplicados, aos conteúdos das políticas e finalmente ao modo de resolução de conflitos políticos.

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ARENA DISTRIBUTIVA• são caracterizadas por um baixo grau de

conflito dos processos políticos – distribuem vantagens e não acarretam custos – pelo menos perceptíveis para outros grupos. Característica “consenso e indiferença amigável”. Em regra geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários em escala pequena, enquanto potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição dos serviços e benefícios.

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ARENA REDISTRIBUTIVA

• Costuma ser polarizado e repleto de conflitos. Desvio e deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade.

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ARENA REGULATÓRIA

• Diz respeito a ordem e proibições, decretos e portarias. Os custos e benefícios podem ter efeitos específicos para determinados grupos ou podem atingir a população de forma ampla e igual. Os processos de conflito, consenso e de coalização podem se modificar de acordo com a configuração específica das políticas.

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ARENA ESTRUTURADORA

• Políticas modificadoras de regras. Determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos. As condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias (novas instituições (regulação) modificação no sistema de governo e no sistema eleitoral).

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Formulação de Políticas Públicas

• Na formulação de Políticas Públicas entram– Definição da agenda

– Formação de assuntos públicos

– Formação de políticas públicas

– Processo decisório

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FORMULAÇÃO

• A fase de formulação pode ser desmembrada em três subfases: primeira, quando uma massa de dados transforma-se em informações relevantes, segunda, quando valores, ideais, princípios e ideologias se combinam com informações factuais para produzir conhecimento sobre ação orientada e última quando o conhecimento empírico e normativo é transformado em ações públicas, aqui, agora.

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O processo de formação de políticas deve responder a

três questões

• como os assuntos chamam a atenção dos fazedores?

• como são formulados?• como uma determinada proposição é

escolhida entre outras alternativas?

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Existem três modelos de formulação de políticas públicas

a) racionalidade econômica: critérios de escolha pública e de economia do bem-estar social sem entrar no julgamento de valores. Critérios tecnocráticos contidos na análise custo-benefício (alternativas que produzem o maior impacto com o mesmo gasto);

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Modelos cont....

b) racionalidade político-sistêmica: acordo entre os atores do jogo do poder. A sociedade e os decisores aceitam o que é viável e o que surge do labirinto político (partidos, Congresso, Executivo), não questionando a responsabilidade moral das políticas;

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Modelos cont....

c) formulação responsável: sujeita o processo decisório ao debate e ao escrutínio público. Engloba considerações étnicas à respeito da responsabilidade na formulação de políticas públicas. O debate inclue questões à respeito da igualdade, liberdade, solidariedade e democracia.

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O processo decisório envolve sempre duas questões

• onde surge a demanda e

• quem participa

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PROCESSO DECISÓRIO

• é o produto do livre jogo de influência e de poder entre os grupos de pressão organizados que defendem interesses quase sempre individuais declarados publicamente. Quanto maior o alcance da pressão sobre os decisores, é mais provável que a decisão seja favorável ao grupo que a exerce.

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O processo decisório brasileiro é influenciado por

• prestígio pessoal, reputação, políticas clientelísticas, cooptação e corporativismo

• influência dos economistas, administradores e técnicos

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PROCESSO DECISÓRIO

• A escolha se dá entre as várias alternativas em ação. Normalmente, procedem ao ato de decisão, processos de conflitos e de acordo envolvendo pelo menos os atores mais influentes na política e na administração. Em regra geral, a instância de decisão responsável decide sobre um “programa de compromissos” negociado já anteriormente entre os atores políticos mais relevantes.

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A formulação e implementação de uma

política não podem estar desconectada do

público alvo.

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Implementação de Políticas Públicas

• É a fase cuja ação é estipulada durante a formulação das políticas e que produz do mesmo modo certos

resultados e impactos. Quase sempre os resultados e impactos

projetados não correspondem à fase de formulação.

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Implementação

• No processo de implementação pode-se distinguir entre abordagens dirigidas ou a programas ou a estruturas e atores.

• Comparando-se os fins estipulados na formulação dos programas com os resultados alcançados examina-se até que ponto foi cumprida a encomenda de ação e quais as causas dos eventuais déficits de implementação.

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IMPLEMENTAÇÃO• Com relação a implementação a

elaboração das características mais gerais que envolvem o processo de decisão são:– quantidade de mudança envolvida– extensão do consenso sobre os objetivos e

as metas da política

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DISPOSIÇÃO DOS IMPLEMENTADORES

• Depende da:– compreensão da política

– resposta (aceitação, neutralidade e rejeição)

– intensidade da resposta

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Desempenho da Política depende:

• das características das agências implementadoras

• das condições políticas, econômicas e sociais

• da forma de execução de atividades

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Características das Agências Implementadoras

• podem ser examinadas de acordo com o tamanho e a competência da equipe:

• graus de hierarquia, sistemas de controle, graus de autonomia, vitalidade da equipe, redes de comunicação e encadeamento que promovem.

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Execução de Atividades

• depende da clareza com que metas e objetivos são fixados e da consistência com que são comunicados: da relação entre atividades que envolvem auxílios técnicos e de informação e da escolha do tipo de controle (coercitivo, remunerativo ou normativo) de acordo com o tipo de organização.

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Condições políticas, econômicas e sociais

• dependem dos recursos econômicos disponíveis, do reflexo das condições econômicas e sociais, da opinião pública, da posição das elites, dos partidos de oposição e da posição dos grupos privados não institucionais.

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Implementação

• pode ser vista como um processo administrativo, portanto, um problema de consentimento, ou um problema de barganha intergovernamental ou uma complexidade de ações conjuntas, com múltiplas normas, perspectivas diversas e atores cambiáveis.

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Estudos de Avaliação

• podem ser a investigação avaliativa e a avaliação propriamente dita que pode ser de dois tipos: avaliação de processo e de impacto.

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Estudos de Avaliação

• A avaliação de processo estuda a fase de implementação de determinada política e a avaliação de impacto estuda o efeito dos resultados de uma política. Ambas são avaliações ex post – ocorrendo durante e depois da fase de implementação.

• As avaliações ex ante compreendem o cálculo do custo benefício e do custo efetividade de uma política.

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Avaliação de Políticas• Nesta fase apreciam-se os

programas já implementados no tocante aos seus impactos. Trata-se de indagar os déficits de impacto e os efeitos colaterais indesejados para poder deduzir disso conseqüências para ações e programas futuros.

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Segundo Arretche (1998)

• podemos distinguir entre a avaliação da política, análise de políticas públicas e avaliação de políticas públicas

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Avaliação de política

•análise dos critérios que fundamentam determinada política

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Análise depolíticas públicas

•exame da engenharia institucional e dos traços constitutivos dos programas

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Avaliação da política pública

• tem como objetivo atribuir uma relação de causalidade entre um programa x e um resultado y (sucesso, fracasso e impacto sobre o problema anteriormente detectado)

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TENDÊNCIAS

• A avaliação de Políticas Públicas utiliza do recursos da distinção entre eficiência, eficácia e efetividade.

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AVALIAÇÃO DE EFICIÊNCIA

• relação do esforço empregado na implementação de uma dada política e os resultados alcançados.

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AVALIAÇÕES DE EFICIÊNCIA

• são necessárias porque a eficiência é um objetivo democrático pois o governo está gastando o dinheiro do contribuinte, necessidade de probidade, competência e eficiência para que haja confiança no Estado e nas instituições democráticas. O setor público busca reduzir desigualdades e o privado minimizar custos.

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AVALIAÇÃO DE EFICÁCIA

• relação entre os objetivos e instrumentos explícitos de um dado programa e seus resultados efetivos – metas propostas, metas alcançadas e instrumentos previstos.

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DIFICULDADE DE EFICÁCIA

• consiste na obtenção e confiabilidade das informações obtidas. Pesquisa capaz de reconstruir o processo de implantação da política sob análise.

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AVALIAÇÃO DA EFETIVIDADE

• Exame da relação entre a implementação de um programa e seus impactos e/ou resultados (houve efetiva mudança na população alvo?)

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EXEMPLO• Uma campanha de vacinação

pode ser eficaz mas não efetiva. Atinge um número x de criança num prazo determinado, mas não reduz

incidência da doença ou a diminui substancialmente.

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AVALIAÇÃO• A avaliação bem feita se

constitui num importante direito democrático: o controle sobre as ações de governo.

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Bibliografia

• ARRETCHE, Marta. Tendências no estudo sobre avaliação. RICO, Elizabeth M. (Org.). Avaliação de Políticas Sociais. São Paulo: Cortez, 1998.

• COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliação de Projetos Sociais. Rio de Janeiro: Vozes, 1998.

• DRAIBE, Sonia. O padrão brasileiro de proteção social. Análise Conjuntural, nº 2, Ipardes, 1986.

• HOCHMAN, Gilberto. A era do Saneamento. São Paulo: Hucitec/Anpocs, 1998.

• SANTOS, W. Guilherme. Cidadania e Justiça. Rio de Janeiro: Campus, 1979.

• WERNECK VIANNA, Maria Lúcia Teixeira. A americanização perversa da seguridade social no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1998.