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O SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO: MUDANÇAS

INSTITUCIONAIS E POLÊMICAS TEÓRICAS

kerbauy@travelnet.com.br

Profa. Dra. Maria Teresa Miceli KerbauyFCL-UNESP-CAr

INTRODUÇÃO

• A mudança no Sistema Partidário pode ser operado a partir de suas formas:

– progressivo aperfeiçoamento das instituições ou a ruptura com o arranjo institucional.

–Mudanças mais gerais na ordem requerem novo sistema partidário para a sustentação do novo regime.

INTRODUÇÃO

• A experiência brasileira no que se refere a instituições centrais da democracia é recente, se levarmos

democracia é recente, se levarmos em conta a existência de liberdades públicas e individuais e institucionalização efetiva da competição política.

INTRODUÇÃO

1 - Período 45 →→→→ 64

2 - Período recente após o fim do regime autoritário militar

INTRODUÇÃO

• A tradição legal do país tem mantido uma tensão constante entre o indivíduo e a instituição, entre o

indivíduo e a instituição, entre o candidato e o partido no sentido de que ao mesmo tempo os dispositivos legais visam o fortalecimento do partido enquanto instituição, outros visam fortalecer os candidatos.

INTRODUÇÃO

• As regras partidárias-eleitorais são instáveis; o mesmo se pode dizer dos partidos.

dizer dos partidos.• Os sistemas partidários estão atrelados à mudança no regime político.

INTRODUÇÃO

• Neste sentido, o partido e o sistema partidário são vistos como instrumentos voltados, principalmente, para acomodar

voltados, principalmente, para acomodar as elites no processo de luta pelo poder, com forte enraizamento local, que se reflete também no plano nacional, gerando alinhamentos que dificultam a implantação nacional dos partidos.

INTRODUÇÃO

• Existe uma orientação apenas para a busca e exercício do poder do governo.

• As funções que em princípio definiriam

• As funções que em princípio definiriam o partido: socialização política, recrutamento, treinamento de quadros, difusão e propaganda do ideário do partido e o exercício da representação, são deixados de lado.

INTRODUÇÃO

• Três elementos para o entendimento de nossa experiência institucional devem

experiência institucional devem ser pensados:–Presidencialismo– Federalismo–Representação Proporcional

PRESIDENCIALISMO

• A questão do presidencialismo é fundamental não apenas para se entender o Sistema

se entender o Sistema Partidário e o Sistema Eleitoral Brasileiro, mas também a relação entre o Executivo e o Legislativo.

PRESIDENCIALISMO

• Na vigência democrática os presidentes da República procuraram montar seus

procuraram montar seus gabinetes com a preocupação de

torná-lo representativo das forças políticas.

PRESIDENCIALISMO

• Para isto se levou em conta a força relativa dos partidos no Legislativo e a força relativa das unidades federadas enquanto

unidades federadas enquanto entidades políticas, considerando ainda a inclusão de uma quota de ministros da confiança pessoal do presidente e de ministros “técnicos”.

PRESIDENCIALISMO

• O desenho desta atuação visa ampliar a legitimidade de seu poder, fortalecendo-o

seu poder, fortalecendo-o junto ao Poder Legislativo e junto aos estados e perante a opinião pública de maneira geral.

PRESIDENCIALISMO

• Os efeitos (perversos para muitos autores) que isto provoca:– Federalização ou estadualização de

– Federalização ou estadualização de um governo que na essência é da União;

–Parlamentarização do Executivo em um sistema que é presidencialista.

PRESIDENCIALISMO

• Isto provoca uma complexa relação entre os dois Poderes:– criação de base de sustentação

– criação de base de sustentação parlamentar para a aprovação das iniciativas e projetos do Executivo;

–mobilização dos estados com maior peso e visibilidade política em torno das iniciativas do Executivo Federal.

PRESIDENCIALISMO

• Estas dificuldades não são inerentes ao sistema

presidencialista mas questões

presidencialista mas questões de ordem prática que tem

dificultado às relações entre Executivo e Legislativo.

FEDERALISMO

• A questão do federalismo data da implantação do

sistema republicano no Brasil

FEDERALISMO

• A transformação das províncias em estados e o reconhecimento de sua autonomia e independência financeira se constituíram na base da forma

se constituíram na base da forma federativa implantada no país, embora, na prática, e por força do dispositivo constitucional, fosse comum a intervenção do governo central nos estados.

FEDERALISMO

• Entendeu-se que, em virtude do país se organizar segundo a forma federativa, o princípio da representação popular deveria estar associado ao princípio da

deveria estar associado ao princípio da representação territorial, assim a Câmara dos Deputados passa a ser composta de representantes do povo eleitos pelos estados e pelo Distrito Federal.

FEDERALISMO

• No senado Federal a representação territorial continua prevalecendo como forma de assegurar politicamente a igualdade das unidades federadas.

igualdade das unidades federadas.• A carta de 1934 acrescentou à representação popular e territorial a representação classista e reduziu as atribuições privativas do Senado.

FEDERALISMO

• A Constituição de 1946 eliminou a representação coorporativa na

Câmara dos Deputados e o

Câmara dos Deputados e o Senado teve restabelecidas suas

prerrogativas.

FEDERALISMO

• A Constituição de 1967 ampliou ainda mais as atribuições da União, bem como do próprio Congresso, criando ainda a figura do Decreto-Lei. É neste momento que se

do Decreto-Lei. É neste momento que se inicia o movimento de descentralização financeira, na medida em que a Constituição incorpora um sistema de partilha dos impostos federais entre a própria União, os estados e os municípios.

FEDERALISMO

• A Constituição de 1998 consolida esta descentralização

consolida esta descentralização e introduz o município como parte da federação.

Como se pode notar, as diversas constituições brasileiras e as

constantes mudanças de regime trazem uma permanente

preocupação com as relações intergovernamentais, tanto do ponto

intergovernamentais, tanto do ponto de vista econômico (fiscal) quanto

do ponto de vista político (competências exclusivas e

concorrentes, partilha fiscal, peso político da União e dos Estados).

FEDERALISMO

• Oscilação entre centralização e descentralização que reflete uma permanente tensão na vida política brasileira, pois União, Estados e

brasileira, pois União, Estados e Municípios se constituem em atores do jogo político para além dos atores convencionais: cidadãos e partidos.

FEDERALISMO

• Na prática política brasileira o território tem identidade social e política próprios, substituindo, às vezes, as verdadeiras entidades sociais. Neste

verdadeiras entidades sociais. Neste sentido, o espaço físico tem importância fundamental no arranjo institucional brasileiro como fonte de tensão permanente no funcionamento das instituições políticas.

FEDERALISMO

• A representação política é utilizada como forma de corrigir os eventuais desvios da Federação que inclui unidades desiguais. A conseqüência

unidades desiguais. A conseqüência política é a estadualização da Câmara dos Deputados e a transformação destes em procuradores-provedores de seus territórios políticos, organizados em bancadas estaduais.

PROPORCIONALIDADE

• Duas questões se colocam a este respeito:1) distribuição das cadeiras entre os estados

levando a subrepresentação dos mais populosos e a sobrerepresentação dos

populosos e a sobrerepresentação dos estados menos populosos. A conseqüência deste desequilíbrio consiste no tratamento desigual do eleitor que é beneficiado ou punido em função de seu domicílio eleitoral;

2) os partidos menores são discriminados no processo de alocação de cadeiras.

PROPORCIONALIDADE

• Este tratamento desigual conferido aos atores principais do processo eleitoral é decorrente da fórmula proporcional adotada no Brasil e da magnitude da

adotada no Brasil e da magnitude da representação (circunscrições eleitorais desiguais; voto distrital) que combina o princípio da representação popular com o princípio da representação territorial.

PROPORCIONALIDADE

• Finalmente, em relação ao sistema eleitoral e ao sistema partidário, três questões se

partidário, três questões se colocam como impedimento da cristalização, no eleitorado, de preferências estáveis e previsíveis:

PROPORCIONALIDADE

1) a possibilidade oferecida de só votar no partido ou só no candidato

3) a possibilidade aberta aos partidos de se aliarem ou

só no candidato (lista fechada);

2) o número elevado, em eleições proporcionais de candidatos inscritos por partido;

aliarem ou coligarem em eleições proporcionais.

SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO

• As teses sobre o sistema partidário brasileiro se

partidário brasileiro se dividem entre as que:

SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS ELEITORAIS

1) consideram o sistema partidário brasileiro altamente fragmentado e de elevado índice de indisciplina partidária. A ausência de disciplina partidária teria contribuído para o enfraquecimento dos partidos. Esta vertente

enfraquecimento dos partidos. Esta vertente considera indisciplina e fragmentação partidária como resultados diretos das regras eleitorais e dificilmente serviriam de suporte para a democracia (Ames, 2003; Mainwaring, 1999; Lamounier e Meneguello, 1986; Olavo Brasil, 1993).

• Este argumento esta relacionado a autores como Downs (1957) e Mayhew (1974) que enfatizaram a

Mayhew (1974) que enfatizaram a importância das eleições como fator fundamental do comportamento dos políticos e condicionadora desta atuação na arena legislativa.

• A partir deste argumento pode-se inferir que as regras eleitorais incentivam os candidatos a desenvolver relações personalísticas

desenvolver relações personalísticas e individuais com suas bases eleitorais, em vez de mediá-las via partidos, e isto acarretaria a diminuição do impacto dos partidos políticos na arena legislativa.

• Ou dito de outra forma a sobrevivência política dos políticos dependeria das ações e serviços

orientados para beneficiar as bases eleitorais, desta forma estes redutos eleitorais tenderiam a ser focalizados nas ações e decisões políticas.

• Os argumentos (Rodrigues, 2002) que ressaltam os aspectos negativos do sistema partidário brasileiro são:A) Fragmentação partidária. Entre 1980 e

A) Fragmentação partidária. Entre 1980 e 1994, o número de partidos que concorreu nas eleições chegou a 70. Em 1995, 23 partidos obtiveram o registro definitivo. Nas eleições de 2000 concorreram 30 partidos. Nesta eleição, 27.

B) Fragilidade dos partidos. Descontinuidade. Legendas criadas para atender projetos pessoais.

C) Falta de coesão, de disciplina e de

C) Falta de coesão, de disciplina e de fidelidade partidárias relacionadas às sucessivas trocas de legendas. Nicolau (1996) analisando a trajetória dos 513 deputados federais eleitos em 1994 apontou que 64,6% tinham trocado pelo menos uma vez de partido.

D) Falta de consistência ideológico-programática, o que propicia o grande número de coligações

grande número de coligações especialmente na esfera municipal. Partidos que competem nos Estados e apóiam na esfera federal um mesmo candidato.

E) Patronagem, Clientelismo e Patrimonialismo que ainda sobrevivem no sistema partidário.

F) Individualismo dos políticos.

F) Individualismo dos políticos. Predominância das estratégias pessoais sobre as coletivas.

G) Indisciplina partidária. Falta de consistência organizatória, programática, coesão e disciplina.

• Para esta corrente o nosso sistema partidário seria instável, incapaz de representar interesses sociais e de

representar interesses sociais e de servir de intermediação entre o poder público e a sociedade. Constituiria um fator de risco para a continuidade e a consolidação do processo democrático brasileiro.

SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS LEGISLATIVAS

2) Na direção contrária a estas análises Figueiredo e Limonji (2002), Amorin Neto e Santos (2001), Pereira e Mueller (2002), Meneguello (1998)

e Mueller (2002), Meneguello (1998) questionam esse consenso, tomando como base os efeitos da centralização decisória no Congresso e nos poderes de legislar do presidente brasileiro.

• De maneira geral, estes autores afirmam que o comportamento

dos parlamentares no

dos parlamentares no Congresso Nacional não

apontam para a fraqueza ou fragmentação do nosso sistema

partidário.

• Os parlamentares brasileiros se comportariam de forma consistente, coesa e disciplinada

consistente, coesa e disciplinada em conformidade com a indicação de seus respectivos líderes partidários.

Assim, o Congresso Brasileiro tem favorecido as iniciativas da Presidência da República, que teria preponderância

política e institucional sobre

política e institucional sobre os parlamentares para fazer valer suas preferências.

• O comportamento legislativo seria motivado não pelos benefícios decorrentes da conexão eleitoral, mas orientado pelas restrições das regras

orientado pelas restrições das regras e procedimentos centralizadores presentes na arena legislativa, que colocam os partidos políticos em vantagem sobre os deputados individualmente.

• Nesta perspectiva, os partidos políticos no Legislativo ofereceriam uma estrutura

ofereceriam uma estrutura institucional para a escolha de políticas como também garantiriam comportamentos cooperativos dos deputados.

• Para esta abordagem política alterações ou reformas na arena eleitoral terão pouco ou nenhum impacto no papel dos partidos no

impacto no papel dos partidos no Legislativo, porque os incentivos para se manter partidos coesos e disciplinados estariam concentrados na arena legislativa e não na arena eleitoral.

SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES

• Ainda dentro da perspectiva de uma corrente contrária à falta de

consistência do sistema

consistência do sistema partidário brasileiro alguns

indicadores tem sido reavaliados:

A) Coligações Partidárias especialmente as das eleições proporcionais. Para a opinião

proporcionais. Para a opinião pública seriam uma evidência da inconsistência programática dos partidos brasileiros.

• Para Schmitt (1998) as coligações consistentes (mesmo bloco ideológico) correspondem

bloco ideológico) correspondem a 65,9% do total e as inconsistentes (esquerda e direita) chegaram a 15,5% no período de 1986 a 1994.

• As coligações não seriam, portanto, aleatórias, o que diminuiria o seu significado

diminuiria o seu significado como indicador da inconsistência programática dos partidos.

B) Migrações Partidárias. Os indicadores de trocas de legendas devem ser interpretados a partir de uma seqüência temporal, dentro da

uma seqüência temporal, dentro da situação de continuidade democrática. Segundo Nicolau, de 1980 a 1994, houve uma redução da taxa de troca de legendas: caiu de 16,7% para 5,4%.

• Outro argumento considera que mesmo que as taxas de migração partidária sejam elevadas, as

partidária sejam elevadas, as trocas não são aleatórias e são influenciadas por variáveis de tipo ideológico-programático que diferem de partido para partido.

• O efeito negativo das trocas de legendas sobre a organização e o funcionamento dos partidos, especialmente quando medida pela disciplina das bancadas no

medida pela disciplina das bancadas no Congresso, também são amenizadas pela pesquisa de Melo (2000), que aponta para o fato que os partidos podem se mostrar disciplinados em plenário e, ao mesmo tempo, ter altas taxas de migração.

• A explicação para este fato estaria na estrutura de punições e recompensas existentes no Legislativo. A troca de

existentes no Legislativo. A troca de partidos seria uma forma de comportamento racional buscada pelos parlamentares para aumentar suas oportunidades de êxito na carreira política.

• O autor enfatiza ainda que para esta conclusão deve-se distinguir entre coesão partidária e disciplina no parlamento. Os partidos poderiam ser

parlamento. Os partidos poderiam ser disciplinados em plenário mas fracamente coesos, sendo a baixa coesão indicada pela elevada rotatividade dos deputados entre as legendas.

C) Organização partidária. Alguns estudos mostram a importância da organização

importância da organização partidária local sobre os resultados eleitorais.

D) Disciplina partidária. Neste aspecto a pesquisa de Argelina Figueiredo e Fernando Limonji (1999) merecem destaque. Examinando a votação de

destaque. Examinando a votação de membros das várias bancadas no período de 1989 a 1998 concluíram que os partidos mostraram forte coesão e um posicionamento programático consistente.

• Três blocos ideológicos foram caracterizados pelos autores: a direita (PDS, PFL, PTB), o centro (PMDB e PSDB) e a esquerda (PDT e PT), sendo que os

esquerda (PDT e PT), sendo que os deputados dos partidos de esquerda eram os mais obedientes às decisões da maioria da bancada, mais propensos a acompanhar as decisões de suas lideranças, fazendo estimar em 93,7% o acerto das votações nominais.

• Para esta corrente os dados sobre volatilidade eleitoral, influência das organizações partidárias locais nos resultados eleitorais, trocas de legenda,

resultados eleitorais, trocas de legenda, tipos de coligações, disciplina das bancadas nas votações na Câmara dos Deputados, perfis ideológicos no Congresso e nas assembléias legislativas apontam para um processo de estruturação da organização partidária.

SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / SÍNTESES DOS INCENTIVOS

INSTITUCIONAIS

3) Uma terceira corrente defende que o sistema político

que o sistema político condensa estas duas forças de incentivos institucionais.

INSTITUCIONAIS• As regras eleitorais (representação proporcional em lista aberta), o multipartidarismo e o federalismo proporcionam incentivos para os políticos se comportarem individualmente,

se comportarem individualmente, fragilizando os partidos na arena eleitoral, enquanto as regras internas do Congresso e os poderes presidenciais tornam o comportamento dos parlamentares extremamente dependentes da lealdade aos seus partidos, fortalecendo-os no Congresso.

INSTITUCIONAIS

• O que define os custos relativos do comportamento do voto dos legisladores, bem como de seus

legisladores, bem como de seus partidos políticos é a combinação das duas restrições – regras internas no Congresso e poderes do presidente e regras eleitorais de outro.

INSTITUCIONAIS

• A combinação dessas duas forças oferece simultaneamente incentivos para comportamentos individuais na

para comportamentos individuais na esfera eleitoral como para comportamentos partidários no Congresso, o que caracterizaria o presidencialismo de coalização majoritário no Brasil.

INSTITUCIONAIS

• Para Pereira e Mueller (2003) o incentivo a comportamentos tão conflitantes proporciona equilíbrio e estabilidade, que dependerá da capacidade do presidente e

dependerá da capacidade do presidente e dos líderes dos partidos que formam a coalização de governo no Congresso de utilizarem adequadamente o arsenal de instrumentos institucionais à sua disposição.

INSTITUCIONAIS

• Principalmente o oferecimento de incentivos (benefícios políticos e financeiros) capazes de proporcionar melhorias eleitorais para os

melhorias eleitorais para os parlamentares, combinando aparentemente de forma contraditória incentivos para o comportamento individual e partidário ao mesmo tempo.

INSTITUCIONAIS

• O comportamento partidário na arena legislativa tem como

objetivos conseguir extrair do partido benefícios individuais

partido benefícios individuais controlados pelos líderes

partidários e pelo Executivo a serem utilizados na esfera

eleitoral.

INSTITUCIONAIS

• Daí a importância dos partidos políticos na arena legislativa, em especial a atuação dos líderes

especial a atuação dos líderes partidários que negociam junto ao executivo as demandas dos parlamentares e membros de sua bancada.

INSTITUCIONAIS

• Não é racional os parlamentares agirem individualmente no

Congresso, como também não é

Congresso, como também não é racional o Executivo negociar ou barganhar individualmente o

voto de cada parlamentar a cada nova medida que introduz.

INSTITUCIONAIS• Prerrogativas institucionais dos líderes partidários:– nomear e destituir membros e dirigentes das comissões e relatores de projetos;

– incluir e retirar projetos da pauta do

– incluir e retirar projetos da pauta do Congresso;

– determinar se a tramitação do projeto terá caráter de urgência;

– orientar o voto de sua bancada;– negociar junto ao Executivo as demandas dos parlamentares e membros de sua bancada.

Sistema Eleitoral vs. Regras Internas do Congresso

Diferentes Incentivos do Sistema Político Brasileiro

Regras Internas do CongressoPoderes [Legislativos] do

Presidente LegislarControle da Distribuição de

Benefícios

Sistema Eleitoral

Lista Aberta +Representação Proporcional

Centralização da Agenda e do Processo Decisório

Grande Autonomia do Parlamentar Individual

Alto Controle do Executivo da Coalização Majoritária

Incentivos para Votos Partidários

Incentivos para Votos Pessoais

INSTITUCIONAIS

• Para estes autores existe um falso dilema sobre o funcionamento do sistema

funcionamento do sistema político brasileiro, pois as duas arenas (eleitoral e legislativa) são complementares.

INSTITUCIONAIS

Os parlamentares tem de satisfazer as reivindicações das suas respectivas

circunscrições eleitorais para que tenham condições de sobreviver politicamente e,

condições de sobreviver politicamente e, simultaneamente, têm de seguir a indicação dos seus líderes partidários a fim de ter

acesso aos benefícios políticos e financeiros controlados pelo Executivo para satisfazer as demandas locais das suas bases partidárias,

de modo a obter “retornos eleitorais”.

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