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O SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO: MUDANÇAS
INSTITUCIONAIS E POLÊMICAS TEÓRICAS
Profa. Dra. Maria Teresa Miceli KerbauyFCL-UNESP-CAr
INTRODUÇÃO
• A mudança no Sistema Partidário pode ser operado a partir de suas formas:
– progressivo aperfeiçoamento das instituições ou a ruptura com o arranjo institucional.
–Mudanças mais gerais na ordem requerem novo sistema partidário para a sustentação do novo regime.
INTRODUÇÃO
• A experiência brasileira no que se refere a instituições centrais da democracia é recente, se levarmos
democracia é recente, se levarmos em conta a existência de liberdades públicas e individuais e institucionalização efetiva da competição política.
INTRODUÇÃO
1 - Período 45 →→→→ 64
2 - Período recente após o fim do regime autoritário militar
INTRODUÇÃO
• A tradição legal do país tem mantido uma tensão constante entre o indivíduo e a instituição, entre o
indivíduo e a instituição, entre o candidato e o partido no sentido de que ao mesmo tempo os dispositivos legais visam o fortalecimento do partido enquanto instituição, outros visam fortalecer os candidatos.
INTRODUÇÃO
• As regras partidárias-eleitorais são instáveis; o mesmo se pode dizer dos partidos.
dizer dos partidos.• Os sistemas partidários estão atrelados à mudança no regime político.
INTRODUÇÃO
• Neste sentido, o partido e o sistema partidário são vistos como instrumentos voltados, principalmente, para acomodar
voltados, principalmente, para acomodar as elites no processo de luta pelo poder, com forte enraizamento local, que se reflete também no plano nacional, gerando alinhamentos que dificultam a implantação nacional dos partidos.
INTRODUÇÃO
• Existe uma orientação apenas para a busca e exercício do poder do governo.
• As funções que em princípio definiriam
• As funções que em princípio definiriam o partido: socialização política, recrutamento, treinamento de quadros, difusão e propaganda do ideário do partido e o exercício da representação, são deixados de lado.
INTRODUÇÃO
• Três elementos para o entendimento de nossa experiência institucional devem
experiência institucional devem ser pensados:–Presidencialismo– Federalismo–Representação Proporcional
PRESIDENCIALISMO
• A questão do presidencialismo é fundamental não apenas para se entender o Sistema
se entender o Sistema Partidário e o Sistema Eleitoral Brasileiro, mas também a relação entre o Executivo e o Legislativo.
PRESIDENCIALISMO
• Na vigência democrática os presidentes da República procuraram montar seus
procuraram montar seus gabinetes com a preocupação de
torná-lo representativo das forças políticas.
PRESIDENCIALISMO
• Para isto se levou em conta a força relativa dos partidos no Legislativo e a força relativa das unidades federadas enquanto
unidades federadas enquanto entidades políticas, considerando ainda a inclusão de uma quota de ministros da confiança pessoal do presidente e de ministros “técnicos”.
PRESIDENCIALISMO
• O desenho desta atuação visa ampliar a legitimidade de seu poder, fortalecendo-o
seu poder, fortalecendo-o junto ao Poder Legislativo e junto aos estados e perante a opinião pública de maneira geral.
PRESIDENCIALISMO
• Os efeitos (perversos para muitos autores) que isto provoca:– Federalização ou estadualização de
– Federalização ou estadualização de um governo que na essência é da União;
–Parlamentarização do Executivo em um sistema que é presidencialista.
PRESIDENCIALISMO
• Isto provoca uma complexa relação entre os dois Poderes:– criação de base de sustentação
– criação de base de sustentação parlamentar para a aprovação das iniciativas e projetos do Executivo;
–mobilização dos estados com maior peso e visibilidade política em torno das iniciativas do Executivo Federal.
PRESIDENCIALISMO
• Estas dificuldades não são inerentes ao sistema
presidencialista mas questões
presidencialista mas questões de ordem prática que tem
dificultado às relações entre Executivo e Legislativo.
FEDERALISMO
• A questão do federalismo data da implantação do
sistema republicano no Brasil
FEDERALISMO
• A transformação das províncias em estados e o reconhecimento de sua autonomia e independência financeira se constituíram na base da forma
se constituíram na base da forma federativa implantada no país, embora, na prática, e por força do dispositivo constitucional, fosse comum a intervenção do governo central nos estados.
FEDERALISMO
• Entendeu-se que, em virtude do país se organizar segundo a forma federativa, o princípio da representação popular deveria estar associado ao princípio da
deveria estar associado ao princípio da representação territorial, assim a Câmara dos Deputados passa a ser composta de representantes do povo eleitos pelos estados e pelo Distrito Federal.
FEDERALISMO
• No senado Federal a representação territorial continua prevalecendo como forma de assegurar politicamente a igualdade das unidades federadas.
igualdade das unidades federadas.• A carta de 1934 acrescentou à representação popular e territorial a representação classista e reduziu as atribuições privativas do Senado.
FEDERALISMO
• A Constituição de 1946 eliminou a representação coorporativa na
Câmara dos Deputados e o
Câmara dos Deputados e o Senado teve restabelecidas suas
prerrogativas.
FEDERALISMO
• A Constituição de 1967 ampliou ainda mais as atribuições da União, bem como do próprio Congresso, criando ainda a figura do Decreto-Lei. É neste momento que se
do Decreto-Lei. É neste momento que se inicia o movimento de descentralização financeira, na medida em que a Constituição incorpora um sistema de partilha dos impostos federais entre a própria União, os estados e os municípios.
FEDERALISMO
• A Constituição de 1998 consolida esta descentralização
consolida esta descentralização e introduz o município como parte da federação.
Como se pode notar, as diversas constituições brasileiras e as
constantes mudanças de regime trazem uma permanente
preocupação com as relações intergovernamentais, tanto do ponto
intergovernamentais, tanto do ponto de vista econômico (fiscal) quanto
do ponto de vista político (competências exclusivas e
concorrentes, partilha fiscal, peso político da União e dos Estados).
FEDERALISMO
• Oscilação entre centralização e descentralização que reflete uma permanente tensão na vida política brasileira, pois União, Estados e
brasileira, pois União, Estados e Municípios se constituem em atores do jogo político para além dos atores convencionais: cidadãos e partidos.
FEDERALISMO
• Na prática política brasileira o território tem identidade social e política próprios, substituindo, às vezes, as verdadeiras entidades sociais. Neste
verdadeiras entidades sociais. Neste sentido, o espaço físico tem importância fundamental no arranjo institucional brasileiro como fonte de tensão permanente no funcionamento das instituições políticas.
FEDERALISMO
• A representação política é utilizada como forma de corrigir os eventuais desvios da Federação que inclui unidades desiguais. A conseqüência
unidades desiguais. A conseqüência política é a estadualização da Câmara dos Deputados e a transformação destes em procuradores-provedores de seus territórios políticos, organizados em bancadas estaduais.
PROPORCIONALIDADE
• Duas questões se colocam a este respeito:1) distribuição das cadeiras entre os estados
levando a subrepresentação dos mais populosos e a sobrerepresentação dos
populosos e a sobrerepresentação dos estados menos populosos. A conseqüência deste desequilíbrio consiste no tratamento desigual do eleitor que é beneficiado ou punido em função de seu domicílio eleitoral;
2) os partidos menores são discriminados no processo de alocação de cadeiras.
PROPORCIONALIDADE
• Este tratamento desigual conferido aos atores principais do processo eleitoral é decorrente da fórmula proporcional adotada no Brasil e da magnitude da
adotada no Brasil e da magnitude da representação (circunscrições eleitorais desiguais; voto distrital) que combina o princípio da representação popular com o princípio da representação territorial.
PROPORCIONALIDADE
• Finalmente, em relação ao sistema eleitoral e ao sistema partidário, três questões se
partidário, três questões se colocam como impedimento da cristalização, no eleitorado, de preferências estáveis e previsíveis:
PROPORCIONALIDADE
1) a possibilidade oferecida de só votar no partido ou só no candidato
3) a possibilidade aberta aos partidos de se aliarem ou
só no candidato (lista fechada);
2) o número elevado, em eleições proporcionais de candidatos inscritos por partido;
aliarem ou coligarem em eleições proporcionais.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO
• As teses sobre o sistema partidário brasileiro se
partidário brasileiro se dividem entre as que:
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS ELEITORAIS
1) consideram o sistema partidário brasileiro altamente fragmentado e de elevado índice de indisciplina partidária. A ausência de disciplina partidária teria contribuído para o enfraquecimento dos partidos. Esta vertente
enfraquecimento dos partidos. Esta vertente considera indisciplina e fragmentação partidária como resultados diretos das regras eleitorais e dificilmente serviriam de suporte para a democracia (Ames, 2003; Mainwaring, 1999; Lamounier e Meneguello, 1986; Olavo Brasil, 1993).
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS ELEITORAIS
• Este argumento esta relacionado a autores como Downs (1957) e Mayhew (1974) que enfatizaram a
Mayhew (1974) que enfatizaram a importância das eleições como fator fundamental do comportamento dos políticos e condicionadora desta atuação na arena legislativa.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS ELEITORAIS
• A partir deste argumento pode-se inferir que as regras eleitorais incentivam os candidatos a desenvolver relações personalísticas
desenvolver relações personalísticas e individuais com suas bases eleitorais, em vez de mediá-las via partidos, e isto acarretaria a diminuição do impacto dos partidos políticos na arena legislativa.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS ELEITORAIS
• Ou dito de outra forma a sobrevivência política dos políticos dependeria das ações e serviços
orientados para beneficiar as bases eleitorais, desta forma estes redutos eleitorais tenderiam a ser focalizados nas ações e decisões políticas.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS ELEITORAIS
• Os argumentos (Rodrigues, 2002) que ressaltam os aspectos negativos do sistema partidário brasileiro são:A) Fragmentação partidária. Entre 1980 e
A) Fragmentação partidária. Entre 1980 e 1994, o número de partidos que concorreu nas eleições chegou a 70. Em 1995, 23 partidos obtiveram o registro definitivo. Nas eleições de 2000 concorreram 30 partidos. Nesta eleição, 27.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS ELEITORAIS
B) Fragilidade dos partidos. Descontinuidade. Legendas criadas para atender projetos pessoais.
C) Falta de coesão, de disciplina e de
C) Falta de coesão, de disciplina e de fidelidade partidárias relacionadas às sucessivas trocas de legendas. Nicolau (1996) analisando a trajetória dos 513 deputados federais eleitos em 1994 apontou que 64,6% tinham trocado pelo menos uma vez de partido.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS ELEITORAIS
D) Falta de consistência ideológico-programática, o que propicia o grande número de coligações
grande número de coligações especialmente na esfera municipal. Partidos que competem nos Estados e apóiam na esfera federal um mesmo candidato.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS ELEITORAIS
E) Patronagem, Clientelismo e Patrimonialismo que ainda sobrevivem no sistema partidário.
F) Individualismo dos políticos.
F) Individualismo dos políticos. Predominância das estratégias pessoais sobre as coletivas.
G) Indisciplina partidária. Falta de consistência organizatória, programática, coesão e disciplina.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS ELEITORAIS
• Para esta corrente o nosso sistema partidário seria instável, incapaz de representar interesses sociais e de
representar interesses sociais e de servir de intermediação entre o poder público e a sociedade. Constituiria um fator de risco para a continuidade e a consolidação do processo democrático brasileiro.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS LEGISLATIVAS
2) Na direção contrária a estas análises Figueiredo e Limonji (2002), Amorin Neto e Santos (2001), Pereira e Mueller (2002), Meneguello (1998)
e Mueller (2002), Meneguello (1998) questionam esse consenso, tomando como base os efeitos da centralização decisória no Congresso e nos poderes de legislar do presidente brasileiro.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS LEGISLATIVAS
• De maneira geral, estes autores afirmam que o comportamento
dos parlamentares no
dos parlamentares no Congresso Nacional não
apontam para a fraqueza ou fragmentação do nosso sistema
partidário.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS LEGISLATIVAS
• Os parlamentares brasileiros se comportariam de forma consistente, coesa e disciplinada
consistente, coesa e disciplinada em conformidade com a indicação de seus respectivos líderes partidários.
Assim, o Congresso Brasileiro tem favorecido as iniciativas da Presidência da República, que teria preponderância
política e institucional sobre
política e institucional sobre os parlamentares para fazer valer suas preferências.
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• O comportamento legislativo seria motivado não pelos benefícios decorrentes da conexão eleitoral, mas orientado pelas restrições das regras
orientado pelas restrições das regras e procedimentos centralizadores presentes na arena legislativa, que colocam os partidos políticos em vantagem sobre os deputados individualmente.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS LEGISLATIVAS
• Nesta perspectiva, os partidos políticos no Legislativo ofereceriam uma estrutura
ofereceriam uma estrutura institucional para a escolha de políticas como também garantiriam comportamentos cooperativos dos deputados.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / REGRAS LEGISLATIVAS
• Para esta abordagem política alterações ou reformas na arena eleitoral terão pouco ou nenhum impacto no papel dos partidos no
impacto no papel dos partidos no Legislativo, porque os incentivos para se manter partidos coesos e disciplinados estariam concentrados na arena legislativa e não na arena eleitoral.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• Ainda dentro da perspectiva de uma corrente contrária à falta de
consistência do sistema
consistência do sistema partidário brasileiro alguns
indicadores tem sido reavaliados:
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
A) Coligações Partidárias especialmente as das eleições proporcionais. Para a opinião
proporcionais. Para a opinião pública seriam uma evidência da inconsistência programática dos partidos brasileiros.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• Para Schmitt (1998) as coligações consistentes (mesmo bloco ideológico) correspondem
bloco ideológico) correspondem a 65,9% do total e as inconsistentes (esquerda e direita) chegaram a 15,5% no período de 1986 a 1994.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• As coligações não seriam, portanto, aleatórias, o que diminuiria o seu significado
diminuiria o seu significado como indicador da inconsistência programática dos partidos.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
B) Migrações Partidárias. Os indicadores de trocas de legendas devem ser interpretados a partir de uma seqüência temporal, dentro da
uma seqüência temporal, dentro da situação de continuidade democrática. Segundo Nicolau, de 1980 a 1994, houve uma redução da taxa de troca de legendas: caiu de 16,7% para 5,4%.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• Outro argumento considera que mesmo que as taxas de migração partidária sejam elevadas, as
partidária sejam elevadas, as trocas não são aleatórias e são influenciadas por variáveis de tipo ideológico-programático que diferem de partido para partido.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• O efeito negativo das trocas de legendas sobre a organização e o funcionamento dos partidos, especialmente quando medida pela disciplina das bancadas no
medida pela disciplina das bancadas no Congresso, também são amenizadas pela pesquisa de Melo (2000), que aponta para o fato que os partidos podem se mostrar disciplinados em plenário e, ao mesmo tempo, ter altas taxas de migração.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• A explicação para este fato estaria na estrutura de punições e recompensas existentes no Legislativo. A troca de
existentes no Legislativo. A troca de partidos seria uma forma de comportamento racional buscada pelos parlamentares para aumentar suas oportunidades de êxito na carreira política.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• O autor enfatiza ainda que para esta conclusão deve-se distinguir entre coesão partidária e disciplina no parlamento. Os partidos poderiam ser
parlamento. Os partidos poderiam ser disciplinados em plenário mas fracamente coesos, sendo a baixa coesão indicada pela elevada rotatividade dos deputados entre as legendas.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
C) Organização partidária. Alguns estudos mostram a importância da organização
importância da organização partidária local sobre os resultados eleitorais.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
D) Disciplina partidária. Neste aspecto a pesquisa de Argelina Figueiredo e Fernando Limonji (1999) merecem destaque. Examinando a votação de
destaque. Examinando a votação de membros das várias bancadas no período de 1989 a 1998 concluíram que os partidos mostraram forte coesão e um posicionamento programático consistente.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• Três blocos ideológicos foram caracterizados pelos autores: a direita (PDS, PFL, PTB), o centro (PMDB e PSDB) e a esquerda (PDT e PT), sendo que os
esquerda (PDT e PT), sendo que os deputados dos partidos de esquerda eram os mais obedientes às decisões da maioria da bancada, mais propensos a acompanhar as decisões de suas lideranças, fazendo estimar em 93,7% o acerto das votações nominais.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / COLIGAÇÕES E MIGRAÇÕES
• Para esta corrente os dados sobre volatilidade eleitoral, influência das organizações partidárias locais nos resultados eleitorais, trocas de legenda,
resultados eleitorais, trocas de legenda, tipos de coligações, disciplina das bancadas nas votações na Câmara dos Deputados, perfis ideológicos no Congresso e nas assembléias legislativas apontam para um processo de estruturação da organização partidária.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
3) Uma terceira corrente defende que o sistema político
que o sistema político condensa estas duas forças de incentivos institucionais.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS• As regras eleitorais (representação proporcional em lista aberta), o multipartidarismo e o federalismo proporcionam incentivos para os políticos se comportarem individualmente,
se comportarem individualmente, fragilizando os partidos na arena eleitoral, enquanto as regras internas do Congresso e os poderes presidenciais tornam o comportamento dos parlamentares extremamente dependentes da lealdade aos seus partidos, fortalecendo-os no Congresso.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• O que define os custos relativos do comportamento do voto dos legisladores, bem como de seus
legisladores, bem como de seus partidos políticos é a combinação das duas restrições – regras internas no Congresso e poderes do presidente e regras eleitorais de outro.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• A combinação dessas duas forças oferece simultaneamente incentivos para comportamentos individuais na
para comportamentos individuais na esfera eleitoral como para comportamentos partidários no Congresso, o que caracterizaria o presidencialismo de coalização majoritário no Brasil.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• Para Pereira e Mueller (2003) o incentivo a comportamentos tão conflitantes proporciona equilíbrio e estabilidade, que dependerá da capacidade do presidente e
dependerá da capacidade do presidente e dos líderes dos partidos que formam a coalização de governo no Congresso de utilizarem adequadamente o arsenal de instrumentos institucionais à sua disposição.
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INSTITUCIONAIS
• Principalmente o oferecimento de incentivos (benefícios políticos e financeiros) capazes de proporcionar melhorias eleitorais para os
melhorias eleitorais para os parlamentares, combinando aparentemente de forma contraditória incentivos para o comportamento individual e partidário ao mesmo tempo.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• O comportamento partidário na arena legislativa tem como
objetivos conseguir extrair do partido benefícios individuais
partido benefícios individuais controlados pelos líderes
partidários e pelo Executivo a serem utilizados na esfera
eleitoral.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• Daí a importância dos partidos políticos na arena legislativa, em especial a atuação dos líderes
especial a atuação dos líderes partidários que negociam junto ao executivo as demandas dos parlamentares e membros de sua bancada.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• Não é racional os parlamentares agirem individualmente no
Congresso, como também não é
Congresso, como também não é racional o Executivo negociar ou barganhar individualmente o
voto de cada parlamentar a cada nova medida que introduz.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS• Prerrogativas institucionais dos líderes partidários:– nomear e destituir membros e dirigentes das comissões e relatores de projetos;
– incluir e retirar projetos da pauta do
– incluir e retirar projetos da pauta do Congresso;
– determinar se a tramitação do projeto terá caráter de urgência;
– orientar o voto de sua bancada;– negociar junto ao Executivo as demandas dos parlamentares e membros de sua bancada.
Sistema Eleitoral vs. Regras Internas do Congresso
Diferentes Incentivos do Sistema Político Brasileiro
Regras Internas do CongressoPoderes [Legislativos] do
Presidente LegislarControle da Distribuição de
Benefícios
Sistema Eleitoral
Lista Aberta +Representação Proporcional
Centralização da Agenda e do Processo Decisório
Grande Autonomia do Parlamentar Individual
Alto Controle do Executivo da Coalização Majoritária
Incentivos para Votos Partidários
Incentivos para Votos Pessoais
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
• Para estes autores existe um falso dilema sobre o funcionamento do sistema
funcionamento do sistema político brasileiro, pois as duas arenas (eleitoral e legislativa) são complementares.
SISTEMA PARTIDÁRIO BRASILEIRO / SÍNTESES DOS INCENTIVOS
INSTITUCIONAIS
Os parlamentares tem de satisfazer as reivindicações das suas respectivas
circunscrições eleitorais para que tenham condições de sobreviver politicamente e,
condições de sobreviver politicamente e, simultaneamente, têm de seguir a indicação dos seus líderes partidários a fim de ter
acesso aos benefícios políticos e financeiros controlados pelo Executivo para satisfazer as demandas locais das suas bases partidárias,
de modo a obter “retornos eleitorais”.