curso: governança e arranjos institucionais de políticas...
Post on 22-May-2018
217 Views
Preview:
TRANSCRIPT
Programa de Aperfeiçoamento em Gestão de Políticas de Proteção e
Desenvolvimento Social
Curso: Governança e Arranjos Institucionais de
Políticas Públicas Professores: Alexandre Gomide e Roberto Pires
Período: 3, 4, 10 e 11 de junho de 2014
Aula 4 - Estudo de casos e roteiro de análise
Alexandre Gomide e Roberto Pires
Brasília, 10 e 11 de junho de 2014
GOVERNANÇA E ARRANJOS
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Programa de Aperfeiçoamento para Carreiras - 2014
Estudo de casos e roteiro de análise
alexandre.gomide@ipea.gov.br
roberto.pires@ipea.gov.br
Plano do curso
1. Governança e capacidades estatais
2. O ambiente político-institucional brasileiro e a
abordagem dos arranjos institucionais
3. Implementação e coordenação de políticas públicas
4. Estudo de casos e roteiro de análise
5. Exercício avaliativo
Recapitulando
• Arranjos institucionais: ‘aparatos’ que dão sustentação
aos processos decisórios, de execução e monitoramento
de políticas públicas
• Envolvem diversos atores diversos (e seus interesses), regras e
processos que definem a forma particular de interação entre eles
na produção de uma política específica
• Microcosmo: permitem perceber os entrelaçamentos dos traços
mais gerais do ambiente político-institucional com os problemas,
atores e processos específicos de cada política
• As interações entre as burocracias governamentais e as instituições
políticas
• Consequências: a depender da sua configuração podem
“viabilizar” ou “obstacularizar” ações específicas de governo.
A Revitalização da Indústria
Naval no Brasil Democrático Roberto Pires
Alexandre Gomide
Lucas Amaral
Objetivo do estudo
• Analisar o arranjo institucional de implementação da
política de revitalização da indústria naval, avaliando suas
capacidades políticas e técnico-administrativas
• Estrutura
• Contextualização: trajetória histórica do setor no Brasil
• Descrição do arranjo
• Comparação do arranjo atual com o do período burocrático-
autoritário
• Comparação do arranjo formal com sua operação na prática
• Conclusões: arranjo-capacidades-resultados
Contextualização
• Crescimento das atividades petrolíferas off-shore
• políticas explícitas de desenvolvimento da indústria nacional, a
partir das encomendas da Transpetro/Petrobrás
• Objetivos
• Geração de empregos
• Desenvolvimento da indústria de navipeças
• Desenvolvimento tecnológico
• Autonomia no transporte marítimo e redução da remessa de
divisas por fretes
• Programas
• Prominp (2003), Promef (2004), PAC (2007), PDP (2008), PBM
(2001)
Histórico
• Auge na década de 1970: a indústria brasileira chegou a
ocupar a 2ª posição no ranking mundial de encomendas
para construção de navios
• Reserva de mercado e subsídios do Estado
• Ineficiência e defasagem tecnológica
• Corrupção: CPI da Sunamam
• Declínio nos anos de 1980-90:
• Desregulamentação do transporte marítimo e abertura do mercado
à concorrência internacional
• Desmonte da indústria nacional e desnacionalização das
empresas de navegação
• Retomada nos anos de 2000
Evolução do no. de empregados e do vol. produção
3,3
2,5
1,4
39,2
1,9
46,5
0,0
7,0
14,0
21,0
28,0
35,0
42,0
49,0
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
19
60
19
61
19
65
19
70
19
71
19
74
19
75
19
76
19
78
19
79
19
80
19
81
19
85
19
90
19
96
19
97
19
98
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
1ª Fase 2ª 3ª 4ª 5ª 7ª 8ª 9ª 10ª 11ª Fase
Mil
Emp
rega
do
s
Milh
ões
TPB
TPB Contratadas TPB Entregues Empregados
Fonte: Barat et. al. (2013)
O arranjo de implementação
• Atores centrais
• Transpetro: encomendas (80% de todo o investimento)
• Estaleiros e armadores: pleito aos recursos do FMM
• DMM/MT: análise dos projetos e fiscalização das obras
• CDFMM (tripartite): aprovação e priorização dos projetos
• Agentes financeiros (BNDES, BB, CEF, Basa e BNB): absorção do
risco
• Atores ‘periféricos’
• Senado: autorização da ampliação do limite de endividamento da
Transpetro e para concessão de crédito pelo BNDES
• TCU e CGU: controle da aplicação de recursos
• PAC: monitoramento
• Ibama: licenciamento ambiental para construção dos estaleiros
Capacidades relativas do arranjo
Etapas Arranjo burocrático-
autoritário Arranjo atual
Planejamento Sunamam Transpetro: poder de compra
(indução)
Decisão Sunamam
(Empresas Sunamam)
CDFMM
Empresas DMM CDFMM
Financiamento FMM + Sunamam FMM + agentes financeiros
Execução Estaleiros e armadores
privados Estaleiros e armadores privados
Transpetro
Monitoramento Sunamam DMM, agentes financeiros,
Transpetro, PAC
Arranjo atual vs. passado
• Maiores capacidades técnico-administrativas • Coordenação intragovernamental (PAC e CDFMM)
• Corpo técnico (analistas de infraestrutura)
• Monitoramento (vários atores)
• Risco assumido pelos agentes financeiros
• Maiores capacidades políticas • Participação do Legislativo (Senado)
• Participação dos trabalhadores e empresários (decisões de financiamento)
• Órgãos de controle (TCU e CGU)
• Populações afetadas (audiências públicas)
A Sunamam atuava de forma insulada e com déficits de capacidade de gestão, monitoramento e avaliação dos projetos financiados (corrupção, desperdício e captura)
De jure vs. De facto
• Legislativo: apesar de ter aprovado o pedido do Executivo exatamente como proposto, debateu e pediu de informações/esclarecimentos ao governo
• Controle (interno e externo): auditorias resultaram no aumento do quadro de técnicos e adoção de novas técnicas de acompanhamento pelo DMM (BSC)
• CDFMM: discussão e aprovação dos projetos
• Licenciamento: observação dos direitos ambientais, sociais e étnico-culturais das populações afetadas
Conclusões preliminares
• As instituições democráticas não têm criado obstáculos à
implementação da política
• Aprimoramentos e revisões para melhoria de processos
• Criação de oportunidades para a participação de mais atores (além
de governo e empresários)
• Maior controle e transparência (prevenção da captura e rent-
seeking)
• Oxigenação da burocracia estatal (além de burocratas e
empresários)
• Política do tipo “soma-positiva”, com baixo potencial de
conflito.
Conflitos e articulação de
interesses no Projeto São
Francisco Maria Rita Loureiro
Marco Antonio Teixeira
Alberto Ferreira
Objetivo do estudo
• Analisar o arranjo institucional do projeto do Rio São
Francisco:
• O arranjo configura processos decisórios mais democráticos,
incluindo mais pluralidade de atores?
• O arranjo amplia as capacidades de implementação do Estado?
• Componente da carteira do PAC: Urgência e rapidez para
a entrega dos resultados
• Monitoramento intensivo (Casa Civil-MPOG)
• Não sujeito a contingenciamentos
• Uso do RDC etc.
Contextualização
• Lançamento no primeiro governo Lula
• Presente na agenda nos governos Figueiredo, Itamar e FHC
• Integra o PAC em 2007
• Projeto conflituoso
• Disputas federativas
• Oposição da sociedade civil (ambientalistas, direitos humanos etc.)
• Processo de licenciamento ambiental com muitos embates
• Ações judiciais (liminares contra a obra) impetradas pelo Ministério
Público e Organizações da Sociedade Civil
• Contestações por parte dos órgãos de controle
Papel da sociedade civil
• O CBHSF se converteu na arena de articulação de
interesses contrários à transposição
• Aprovação de medidas ambientais para a revitalização,
principalmente em MG e BA
Papel dos controles
• Apontamento de irregularidades nos editais de licitação para
construção dos canais
• TCU e CGU passam a acompanhar o MIN na publicação dos novos
editais
• TCU: projetos básicos e licitações dos lotes
• CGU: procedimentos licitatórios e acompanhamento das obras de
revitalização, sobretudo. Busca de soluções conjuntas
Papel do Congresso • Bancadas de MG, BA, SE, AL em oposição as de PE, CE, RN, PB
• Alocação de recursos da União para investimentos para o combate à seca vs.
transposição
• Negociação com a Casa Civil: incorporação de obras demandadas pelos
opositores, atribuição de cargos (ações compensatórias)
Coordenação
• Papel fundamental da Casa Civil na articulação e
negociação (divergências entre MIN e MMA)
• MIN: coordenação do Sistema de Gestão (SGIB) e do
Conselho Gestor do Projeto (MIN, MPOG, MF, MME, MMA, CC,
ANA e estados do CE, RN, PB e PE, e o CBHSF)
• PAC: monitoramento (salas de situação)
Conclusões preliminares
• O atraso na execução não esteve associado à ineficiência
governamental, mas ao funcionamento das instituições democráticas
• Apesar do atraso, o projeto se beneficiou dos processos de
aprendizagem democrática
• Levou em conta os interesses das populações afetadas e os impactos
ambientais (revitalização) na implementação
• Papel importante das instâncias de participação social
• O Comitê não agiu como uma instância de fachada e homologatória
• Papel significativo e positivo dos órgãos de controle
• Recomendações e busca de soluções conjuntas
Quadro comparativo
• Capacidades técnico-administrativas
Programa Organizações Coordenação Monitoramento
PISF Ministérios (MIN,
MP, CC etc.),
agências
reguladoras (ANA),
Ibama.
Casa Civil e
Conselho
Gestor do
Projeto
PAC e Sistema
de Gestão
(SGIB)
RIN DMM/MT, empresas
e agentes
financeiros estatais,
atores privados
Transpetro
CDFMM
DMM/MT,
Transpetro,
Agentes
financeiros, PAC
Quadro comparativo
• Capacidades políticas
Programa Agentes políticos Participação
social
Controles
PISF Intensas
negociações no
Congresso
CBHSF
Audiências
públicas
(licenciamento)
Papel
significativo do
TCU, CGU e
MP
RIN Autorização do
Senado
Federal
CDFMM
Audiências
públicas
Papel
importante do
TCU
Quadro comparativo
• Resultados observados
Programa Execução Inovação
PISF Baixa (atraso na entrega
da obra, de 2012 para
2015)
Incorporação do vetor
revitalização
RIN Alcance das metas de
investimento e empregos
Aprimoramento dos
processos de avaliação e
monitoramento.
Passo 1
• Identificar os objetivos da política,
programa ou projeto
• Perguntas
• Qual (tipo, área)?
• Quando (tempo)?
• Onde (territorialidade)?
• Os objetivos envolvem tensões, incoerências,
divergências?
Passo 2
• Identificar os atores envolvidos diretamente ou indiretamente
• Burocráticos
• Órgãos federais responsáveis pela gestão e implementação da política
• Órgãos dos entes federados
• Órgãos de controle
• Órgãos do Judiciário
• Órgãos do Legislativo
• Da sociedade civil
• Organizações da sociedade civil (associações, movimentos sociais, etc.)
• Setor privado (sindicatos de trabalhadores e empresários)
• Usuários e beneficiários da política
• Político-partidários
• Lideranças políticas (Prefeitos, governadores, parlamentares, etc...)
• Partidos políticos
Passo 3
• Identificar processos, mecanismos e espaços que organizam as relações entre atores • Coordenação
• Instrumentos de pactuação e mediação de conflitos
• Mecanismos de coordenação e articulação inter e intragovernamental
• Mecanismos de coordenação e articulação Estado e mercado
• Interfaces Estado-sociedade
• Espaços e instâncias de participação
• Outros tipos
• Gestão interna
• Mecanismos e sistema de acompanhamento, monitoramento e avaliação
• Regulamentações e atos normativos
• Controles horizontais (interno e externo)
• Relações entre poderes Executivo, Legislativo e Judiciário
Passo 4.1
• Avaliação das capacidades estatais
• Capacidades Técnico-Administrativas:
• O arranjo conta com burocracias competentes e em quantidade
adequada?
• O arranjo envolve os atores-chave para a execução? (tanto no nível
horizontal quanto vertical/federativo)
• O arranjo com recursos técnicos necessários?
• O arranjos possui processos e mecanismos de articulação de esforços
entre esses atores na execução das tarefas?
• O arranjo estabelece processos de monitoramento e acompanhamento
da execução?
Passo 4.2
• Avaliação das capacidades estatais
• Capacidades Políticas:
• O arranjo inclui os diversos atores interessados ou impactados pela
execução da política/programa?
• Processos participativos?
• Interação com atores políticos (Congresso e parlamentares, partidos
políticos, governadores, prefeitos, etc...)?
• Interação com os atores privados?
• O arranjo possui espaços e processos para a expressão e o
processamento/mediação de conflitos?
• O arranjo lida com processos de controle externo e exibe
transparência?
• O arranjo produz legitimidade (aceitabilidade da política)?
• O arranjo é capaz de propiciar a introdução de novidades ou mudanças
durante a implementação da política?
Passo 5
• Avaliação dos efeitos do arranjo sobre os resultados
observados
• Em que medida as características do arranjo ajudam a explicar o
“sucesso” e “fracasso” na realização dos objetivos das políticas?
• Quais aprendizados e lições para reforma dos processos de
gestão e implementação podem ser extraídas?
top related