a qualificação profissional de terceiro grau
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO (UFRJ)
INSTITUTO DE ECONOMIA (IE)
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS, ESTRATÉGIAS
E DESENVOLVIMENTO (PPED)
DANIELA LIMA FURTADO
A QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL DE TERCEIRO GRAU: UMA COMPLEXA
INOVAÇÃO INSTITUCIONAL ATRAVÉS DA GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA
RIO DE JANEIRO – RJ
2014
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO (UFRJ)
INSTITUTO DE ECONOMIA (IE)
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS, ESTRATÉGIAS
E DESENVOLVIMENTO (PPED)
DANIELA LIMA FURTADO
A QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL DE TERCEIRO GRAU: UMA COMPLEXA
INOVAÇÃO INSTITUCIONAL ATRAVÉS DA GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA
Tese submetida ao Corpo Docente do Instituto de Economia da
Universidade Federal do Rio de Janeiro como parte dos
requisitos necessários à obtenção do título de DOUTOR em
Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento.
Orientador: Prof. Dr. Eduardo Rodrigues Gomes
RIO DE JANEIRO – RJ
OUTUBRO/2014
FICHA CATALOGRÁFICA
F992 Furtado, Daniela Lima.
A qualificação profissional de terceiro grau : uma complexa inovação institucional através
da graduação tecnológica / Daniela Lima Furtado. – 2014. 292 f. ; 31 cm.
Orientador: Eduardo Rodrigues Gomes.
Tese (Doutorado) – Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Economia, Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento, 2014.
Referências: f. 267-292
1.Graduação Tecnológica. 2. Inovação institucional. 3. Políticas públicas. 4. Qualificação
profissional. 5. Variedades de capitalismo. I. Gomes, Eduardo Rodrigues, orient.
II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de Economia. III. Título.
DANIELA LIMA FURTADO
A QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL DE TERCEIRO GRAU: UMA COMPLEXA
INOVAÇÃO INSTITUCIONAL ATRAVÉS DA GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA
Tese submetida ao Corpo Docente do Programa de Pós- Graduação em Políticas Públicas,
Estratégias e Desenvolvimento do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de
Janeiro como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de DOUTOR em Políticas
Públicas, Estratégias e Desenvolvimento.
BANCA EXAMINADORA:
________________________________________________________
Profa. Dra. Antonia de Lourdes Colbari, UFES
________________________________________________________
Profa. Dra. Paola Cappellin, Universidade de Amiens
________________________________________________________
Prof. Dr. Luiz Carlos Thadeu Delorme Prado, UFRJ
________________________________________________________
Prof. Dr. Victor Prochnik, UFRJ
________________________________________________________
Prof. Dr. Eduardo Rodrigues Gomes, UFRJ
OUTUBRO/2014
“Nenhum estudo social que não se volte ao problema da biografia, da história e de suas
interligações dentro de uma sociedade completou a sua jornada intelectual”.
Wright Mills
DEDICATÓRIA
Ao meu amado irmão, que tanta falta nos faz. Todos os meus esforços se voltaram para a
conclusão deste trabalho por você Cezar (in memorian), pois sei que se orgulharia muito de
mim se estivesse entre nós.
À minha mãe, um ser iluminado que me ensinou a viver sempre com dignidade.
Ao meu marido e minha filha, por compartilharmos momentos graciosos que a vida nos
oferece, por mais simples que eles sejam.
AGRADECIMENTOS
Esta tese é o resultado de um esforço de várias mãos, vários pensares; por isso, agradeço
a todos que, de alguma forma, contribuíram para a completude deste trabalho.
Agradeço à minha mãe, Maria das Graças, lutadora incansável pela vida, que me apoiou
sempre nessa caminhada. Meu amor e gratidão eternamente!
Ao meu irmão Rodrigo, cunhadas Heidi e Vitória pelo apoio que nunca deixaram de me
dar. Aos meus sobrinhos Gabriel, Mariana e, agora, Lívia que estão sempre presentes na
minha vida. Aos meus familiares, pela compreensão da minha ausência em muitos eventos
comemorativos importantes para nossa família.
Um agradecimento especial ao professor Eduardo Gomes, querido orientador, desde o
mestrado, que me entendeu em um dos momentos mais difíceis da minha vida e respeitou,
sobretudo, o meu tempo. Todo o meu carinho e gratidão pela sua compreensão e apoio e pelas
ajudas nos momentos de dúvidas.
À Coordenação do PPED, professoras Ana Célia Castro e Renata Lèbre La Rovere e à
professora Maria Antonieta Leopoldi e demais professores do Programa de Pós-Graduação
em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento com os quais tive a oportunidade ímpar
de aprender importantes conhecimentos que se fizeram necessários para alicerçar a construção
de minha tese.
Aos professores da Banca Examinadora, Antonia de Lourdes Colbari, Paola Cappelin,
Victor Prochnik, Luis Carlos Thadeu Delorme Prado, Fabrícia Guimarães e Cristiano Fonseca
pela gentileza em aceitar o convite e pelo exercício da função acadêmica, pelas críticas e
sugestões que fazem parte de toda construção de novos saberes.
Agradeço também aos meus amigos que me acompanharam de perto ou de longe, em
especial Janaína, Toni, Janete, Glausson, Fátima e Antônio bem como Andréa, Cilda, Renata,
Ana Lucia, Sueli, Mariangela e Cláudia Bretas que torceram pela conclusão de mais esta
etapa da minha vida. Aos meus amigos e colegas de trabalho e de luta por uma educação de
qualidade, os de longa data e os mais recentes, da E. M. Ministro Lafayette de Andrada, da E.
M. Brasil e do Ciep Graciliano Ramos que me ajudaram, mesmo sem notarem, a resgatar o
ânimo, às vezes, perdido pelas lutas cotidianas.
Em especial: ao meu marido Marllon pela compreensão e paciência imprescindíveis
nestes últimos anos, pois foram muitas ausências, mesmo estando presente. À minha filha
Gabriella, que é tudo para mim, como eu não me canso de lembrá-la, esperando que meu
trabalho seja um incentivo em sua vida e já me desculpando pelos lugares que deixamos de
conhecer, pelos momentos que não passamos juntas e pelas horas que não pude atendê-la
quando fui solicitada. Mil perdões por sonhar em dias melhores para todos nós.
“É através dos homens que se expressa a temática significativa e, ao expressar-se, num certo
momento, pode já não ser, exatamente, o que era antes, desde que haja mudado sua
percepção dos dados objetivos aos quais os temas se acham referidos.
Do ponto de vista do investigador importa, na análise que faz do processo da investigação,
detectar o ponto de partida dos homens no seu modo de visualizar a objetividade,
verificando-se, durante o processo, se observou ou não alguma transformação no seu modo
de perceber a realidade.
A realidade objetiva continua a mesma. Se a percepção dela variou no fluxo da investigação,
isto não significa prejudicar em nada a sua validade. A temática significativa aparece, de
qualquer maneira, com o seu conjunto de dúvidas, de anseios, de esperanças”.
Paulo Freire
RESUMO
FURTADO, Daniela Lima. A qualificação profissional de terceiro grau: uma complexa
inovação institucional através da Graduação Tecnológica. Rio de Janeiro, 2014. Tese
(Doutorado em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento) – Programa de Pós-
Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento, Instituto de Economia,
Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2014.
Esta pesquisa apresenta como tema de estudo a qualificação profissional no atual quadro do
capitalismo brasileiro, através da temática do ensino profissionalizante de terceiro grau,
implementado por políticas públicas de qualificação profissional. O problema da pesquisa a
ser estudado considera as políticas públicas de qualificação profissional em um quadro de
inovações institucionais decorrentes das mudanças no terceiro grau, mais especificamente em
relação à Graduação Tecnológica, que na última década vem apresentando um considerável
crescimento no número de matrículas na Educação Superior. Do ponto de vista teórico-
metodológico, a pesquisa valoriza a perspectiva do neoinstitucionalismo histórico,
enriquecida pelas recentes contribuições dos estudos sobre Variedades de Capitalismo,
desenvolvidos originalmente por Hall e Soskice, porém, assumindo para além dessa
abordagem, a existência de um mix no capitalismo brasileiro ou um capitalismo híbrido
(Mahrukh Doctor, 2010), ou ainda semiarticulado (Schneider 2008, 2010), em que a questão
da inovação institucional, através de processos de mudanças (Streeck e Thelen, 2009), afeta a
coordenação e as complementaridades das políticas de qualificação profissional. É, portanto,
um esforço de aproximação a um marco analítico que permita investigar as respostas do
Estado e da classe empresarial, frente à efetivação da transição do Brasil para uma sociedade
democratizada, economicamente internacionalizada em um sistema capitalista multifacetado.
Realizada, predominantemente, através de pesquisa bibliográfica e documental, os dados
foram analisados sob os pressupostos da pesquisa qualitativa, utilizando os dados
quantitativos sempre que necessário. Destaca-se como objetivo geral analisar as políticas
públicas de qualificação profissional de terceiro grau em curso no país diretamente
relacionadas à Graduação Tecnológica no pós reformas. A pesquisa revela que aspectos de
inovação institucional através da criação da Graduação Tecnológica evidenciam, sob a
perspectiva proposta por Streeck e Thelen (2009), mecanismos de mudanças incrementais, por
redefinição das velhas instituições com novas propostas, no caso, uma mudança por
conversão. No entanto, as limitações ainda encontradas na implementação da Graduação
Tecnológica tanto na esfera pública quanto nas instituições complementares, o SENAI e o
SENAC, não tem impedido o crescimento de matrículas nos últimos anos e o número
formados nos seus cursos.
Palavras-chave: Graduação Tecnológica, Inovação Institucional, Políticas Públicas,
Qualificação Profissional, Variedades de Capitalismo
ABSTRACT
FURTADO, Daniela Lima. A qualificação profissional de terceiro grau: uma complexa
inovação institucional através da Graduação Tecnológica. Rio de Janeiro, 2014. Tese
(Doutorado em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento) – Programa de Pós-
Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento, Instituto de Economia,
Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2014.
This research presents as subject of analysis the professional skills in the current framework
of Brazilian capitalism, through the thematic vocational education of third degree
implemented by public policy vocational training. The research problem to be studied
considers public policy professional qualification in a framework of institutional innovations
arising from changes in the third degree, specifically regarding the Technology Graduation,
which in the last decade has shown considerable growth in enrollments in Education Superior.
From a theoretical-methodological approach, the research value the perspective of historical
neo-institutionalism, enriched by the contributions of recent studies on Varieties of
Capitalism, originally developed by Hall and Soskice, however, beyond taking this approach,
the existence of a mix of capitalism Brazilian or a hybrid capitalism (Mahrukh Doctor, 2010),
or semi-articulating (Schneider, 2008, 2010), in which the issue of institutional innovation
through processes of change (Streeck and Thelen, 2009) affect coordination and
complementarities of professional qualification policies. It is, therefore, an effort to
approximate the analytical framework that allows to investigate the responses of the State and
the business class, front to effect the transition from Brazil to a democratized society,
economically internationalized in a multifaceted capitalist system. Performed predominantly
through bibliographical and documentary research, the data were analyzed under the
assumptions of qualitative research using quantitative data where appropriate. Stand out as
general objective analyze public policies of third-degree professional qualification underway
in the country directly relating to Technology Graduation in the post reforms. The research
reveals that aspects of institutional innovation through the creation of the Technology
Graduation show, under the proposed by Streeck and Thelen (2009), mechanisms of
incremental changes, by redefining the old institutions with new proposals, in this case, a
change by conversion perspective. However, limitations still encountered in the
implementation of the Technology Graduate both in public and in the complementary
institutions, SENAI and SENAC, have not prevented the growth of enrollments in recent
years and the number formed in their courses.
Keywords: Technological Graduation, Institutional Innovation, Public Policy, Vocational
Skills, Varieties of Capitalism
LISTA DE SIGLAS
ABDI – Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial
ANDES – Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD – Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento
BM – Banco Mundial
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BRICS – Grupo de países formado por Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul
CAPES – Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CBO – Classificação Brasileira de Ocupações
CEB – Câmara de Educação Básica
CEET - Centro Estadual de Educação Tecnológica
CEETPS – Centro Estadual de Educação Tecnológica Paula Souza
CEFET – Centro Federal de Educação Tecnológica
CEMEP – Centro Metropolitano de Ensino Profissional
CENATECs – Centros Nacionais de Tecnologia
CENTEC – Centro de Educação Tecnológica
CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina e Caribe
CES – Câmara de Educação Superior
CETIQT – Centro de Tecnologia da Indústria Química e Têxtil
CETs – Comissões Estaduais de Trabalho
CFE – Conselho Federal de Educação
CGT – Confederação Geral dos Trabalhadores
CGU – Corregedoria Geral da União
CIET – Centro Internacional para a Educação, Trabalho e Transferência de Tecnologia
CME – Economia de Mercado Coordenada
CMTs – Comissões Municipais de Trabalho
CNC – Confederação Nacional do Comércio
CNDI – Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial
CNE – Conselho Nacional de Educação
CNI – Confederação Nacional da Indústria
CNRS – Centre National de la Recherche Scientifique
CNT - Confederação Nacional do Transporte
CODEFAT – Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
CONAES – Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior
CONCEFET – Conselho Nacional dos Centros Federais de Educação Tecnológica
CONET – Consejo Nacional de Educación Técnica
CONFEA – Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
CONFETEC – Conferência Nacional de Educação Profissional e Tecnológica
CP - Conselho Pleno
CREA - Conselho Regional de Engenharia e Agronomia
CST – Curso Superior de Tecnologia
CUT – Central Única dos Trabalhadores
DAU – Departamento de Assuntos Universitários
DEAES – Diretoria de Estatísticas e Avaliação da Educação Superior
DEM – Departamento de Ensino Médio
DES – Diretoria do Ensino Superior
DIEESE – Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos
EAD – Educação à Distância
EAF – Escola Agropecuária Federal
ECTS – European Credit Transfer System
EJA – Educação de Jovens e Adultos
ENCTI – Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação
ENEM – Exame Nacional do ensino Médio
EPT – Educação Profissional e Tecnológica
ETF – Escola Técnica Federal
FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador
FATEC – Faculdade de Tecnologia
FECOMÉRCIO – Federação do Comércio do Estado do Rio de Janeiro
FEI – Faculdade de Engenharia Industrial
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FIES – Fundo de Financiamento ao estudante do Ensino Superior
FIES – Fundo de Financiamento Estudantil
FMI – Fundo Monetário Internacional
FMTM - Faculdade de Medicina do Triângulo Mineiro
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação
GTPE – Grupo de Trabalho de Política Educacional
HME – Economia de Mercado Hierárquica
HNC – Higher National Certificate
HND – Higher National Diploma
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICT – Information and Communication Technologies
IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IES – Instituição de Ensino Superior
IF – Instituto Federal
IFETs – Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia
INCE – Instituto Nacional de Cooperación Educativa
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
ISI – Industrialização por Substituição de Importações
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira
LME – Economia de Mercado Liberal
MCT – Ministério da Ciência e Tecnologia
MDIC – Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
MEC – Ministério da Educação e Cultura
MEI – Microempreendedor Individual
MERCOSUL – Mercado Comum do Sul
MF – Ministério da Fazenda
MIT – Instituto de Tecnologia de Massachusetts
MPEs – Micro e Pequenas Empresas
MTB – Ministério do Trabalho
MTE – Ministério do Trabalho e Emprego
NIH – National Institutes of Health
NME – Economia de Mercado de Rede
OECD – Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento
ONG – Organização não governamental
OREALC – Oficina Regional para a Educação na América Latina e no Caribe
OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
P&D – Pesquisa e Desenvolvimento
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento
PACTI – Programa de Apoio à Capacitação Tecnológica da Indústria
PARCs – Parcerias Nacionais e Regionais
PBM – Plano Brasil Maior
PBQP – Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade
PDE – Plano de Desenvolvimento da Educação
PDI – Plano de Desenvolvimento Integrado
PDP – Política de Desenvolvimento Produtivo
PEA – População Economicamente Ativa
PEQs – Planos Estaduais de Qualificação
PIB – Produto Interno Bruto
PIBID – Programa Institucional de Bolsas de Iniciação à Docência
PIPMO - Programa Intensivo de Preparação de Mão de Obra
PIPMOI – Programa Intensivo de Preparação de Mão de Obra Industrial
PITCE – Política de Inovação Tecnológica e Comércio Exterior
PLANFOR – Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador
PLANSEQs – Planos Setoriais de Qualificação
PLANTEQs – Planos Territoriais de Qualificação
PLC – Projeto de Lei da Câmara
PNE – Plano Nacional de Educação
PNQ – Plano Nacional de Qualificação
PPA – Plano Plurianual
PPED – Programa de Pós- graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento
PRODEM – Programa de Desenvolvimento do Ensino Médio e Superior de Curta Duração
PROEJA – Programa Nacional de Integração da Educação Profissional com a Educação
Básica na Modalidade de Educação de Jovens e Adultos
PROEP – Programa de Expansão da Educação Profissional
PROESQs – Projetos Especiais de Qualificação
PROGER – Programa de Geração de Emprego e Renda
PROJOVEM – Programa Nacional de Inclusão de Jovens
PRONATEC – Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
PROUNI – Programa Universidade para Todos
PSEC – Plano Setorial de Educação e Cultura
RAIS – Relação Anual de Informações Sociais
REUNI – Reestruturação e Expansão das Universidades Federais
SAPIENS – Sistema de Acompanhamento de Processos das Instituições Superiores
SCIELO – Scientific Eletronic Library On line
SEBRAE – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
SEEC – Departamento de Estatísticas Educacionais
SEFOR – Secretaria de Formação e Desenvolvimento Profissional
SEMTEC – Secretaria de Educação Média e Tecnológica
SENA – Serviço Nacional de Aprendizaje
SENAC – Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
SENAI – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
SENAR – Serviço Nacional de Aprendizagem Rural
SENAT – Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte
SESC – Serviço Social do Comércio
SESCOOP - Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo
SESI – Serviço Social da Indústria
SEST - Serviço Social do Transporte
SETEC – Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica
SFC – Secretaria Federal de Controle
SIGAE – Sistema de Gestão de Ações e Emprego
SINAES – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior
SINDOCEFET – Sindicato dos Docentes dos Centros Federais de Educação Tecnológica
SINE – Sistema Nacional de Emprego
SINES - Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior
SISU – Sistema de Seleção Unificado
SOP – Sistema de Operações
SPE – Sistema Público de Emprego
SPMA – Sistema Nacional de Planejamento, Monitoramento e Avaliação
SSPE – Secretaria de Políticas Públicas de Emprego
SUT – Subsistema de Universidades Tecnológicas
TCU – Tribunal de Contas da União
TIC – Tecnologia de Informação e Comunicação
UAB – Universidade Aberta do Brasil
UFAL - Universidade Federal de Alagoas
UFCG - Universidade Federal de Campina Grande
UFMA - Universidade Federal do Maranhão
UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais
UFPA - Universidade Federal do Pará
UFPB - Universidade Federal da Paraíba
UFPEL - Universidade Federal de Pelotas.
UFPI - Universidade Federal do Piauí
UFRJ – Universidade Federal do Rio de Janeiro
UFRN - Universidade Federal do Rio Grande do Norte
UFRPE - Universidade Federal Rural de Pernambuco
UFRR - Universidade Federal de Roraima
UFSM - Universidade Federal de Santa Maria
UFT – Universidade Federal Tecnológica
UFU - Universidade Federal de Uberlândia
UFV - Universidade Federal de Viçosa
UMIST – Universidade de Manchester Instituto de Ciência e Tecnologia
UNED – Unidade de Ensino Descentralizada
UNESCO – Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
UNISESI – Universidade Corporativa do Serviço Social da Indústria
USAID – United States Agency for International Development
UTFPR – Universidade Tecnológica Federal do Paraná
VOCs – Variedades de Capitalismo
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1.1: CARACTERÍSTICAS GERAIS DAS CMEs e LMEs.................................. 41
QUADRO 1.2: CARACTERÍSTICAS DAS PRINCIPAIS INSTITUIÇÕES DAS CMEs E
DAS LMEs .......................................................................................................................... 42
QUADRO 1.3: COMPARAÇÃO ENTRE OS SISTEMAS DE EDUCAÇÃO E
TREINAMENTO DAS ECONOMIAS COORDENADAS PELA INDÚSTRIA E
ECONOMIAS DE MERCADO LIBERAIS ......................................................................... 42
QUADRO 1.4: COMPLEMENTARIDADES DO SISTEMA DE QUALIFICAÇÃO NAS
CMEs E LMEs ..................................................................................................................... 43
QUADRO 1.5: DISTINÇÃO ENTRE PROCESSOS E RESULTADOS DA MUDANÇA
POR STREECK E THELEN................................................................................................ 59
QUADRO 1.6: CINCO TIPOS DE TRANSFORMAÇÃO GRADUAL ............................... 59
QUADRO 1.7: RELAÇÕES BÁSICAS NOS QUATRO TIPOS IDEAIS DE CAPITALISMO
............................................................................................................................................ 71
QUADRO 1.8: CARACTERÍSTICAS GERAIS DAS RELAÇÕES DE TRABALHO E
QUALIFICAÇÕES NA TIPOLOGIA ELABORADA POR SCHNEIDER .......................... 72
QUADRO 1.9: COMPARAÇÃO DAS VOCs TÍPICAS IDEAIS E VOC BRASILEIRA ..... 76
QUADRO 1.10: CARACTERÍSTICAS DAS ÁREAS DE ATUAÇÃO DAS EMPRESAS
BRASILEIRAS.................................................................................................................... 78
QUADRO 1.11: CARACTERÍSTICAS DOS SISTEMAS DE EDUCAÇÃO E FORMAÇÃO
PROFISSIONAL NAS VOCs LME, CME E BRASILEIRA ................................................ 80
QUADRO 3.1: INSTRUMENTOS LEGAIS E SUAS FINALIDADES EM RELAÇÃO AOS
CURSOS PROFISSIONAIS SUPERIORES DURANTE A DÉCADA DE 60 ................... 141
QUADRO 3.2: INSTRUMENTOS LEGAIS E SUAS FINALIDADES EM RELAÇÃO AOS
CURSOS SUPERIORES DE TECNOLOGIA DURANTE A DÉCADA DE 70................. 145
QUADRO 3.3: INSTRUMENTOS LEGAIS E SUAS FINALIDADES EM RELAÇÃO AOS
CURSOS SUPERIORES DE TECNOLOGIA DURANTE A DÉCADA DE 80................. 149
QUADRO 3.4: INSTRUMENTOS LEGAIS E SUAS FINALIDADES EM RELAÇÃO AOS
CURSOS SUPERIORES DE TECNOLOGIA DURANTE A DÉCADA DE 90................. 158
QUADRO 3.5: ÁREAS PROFISSIONAIS E CARGAS HORÁRIAS MÍNIMAS .............. 162
QUADRO 3.6: ÁREAS E RESPECTIVOS CURSOS, CONFORME EXTRATO DO
CATÁLOGO NACIONAL DOS CSTs .............................................................................. 180
QUADRO 3.7: CATEGORIAS E EIXOS TECNOLÓGICOS, COM RESPECTIVOS
CURSOS, DA EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA – 2006 ...................... 181
QUADRO 3.8: MACROMETAS DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO
.......................................................................................................................................... 185
QUADRO 3.9: EIXOS TECNOLÓGICOS, CURSOS E RESUMO DAS RESPECTIVAS
TRAJETÓRIAS FORMATIVAS DO CATÁLOGO NACIONAL DE CURSOS
SUPERIORES DE TECNOLOGIA – 2010 ........................................................................ 187
QUADRO 3.10: INSTRUMENTOS LEGAIS E SUAS FINALIDADES EM RELAÇÃO
AOS CURSOS SUPERIORES DE TECNOLOGIA – 2000-2010 ...................................... 193
QUADRO 4.1: CRONOGRAMA DE TRANSFORMAÇÃO DAS ESCOLAS TÉCNICAS E
AGROTÉCNICAS FEDERAIS EM CENTROS FEDERAIS DE EDUCAÇÃO
TECNOLÓGICA – BRASIL - 1999/2002 .......................................................................... 209
QUADRO 4.2: CSTS OFERECIDOS PELOS CEFET- RJ E CEFET-MG - 2014 .............. 214
QUADRO 4.3: HISTÓRICO DAS TRANSFORMAÇÕES NAS INSTITUIÇÕES DE
EDUCAÇAÇÃO PROFISSIONAL NO PARANÁ QUE CULMINARAM NA UTFPR .... 219
QUADRO 4.4: CURSOS E MODALIDADES NA GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA
OFERECIDOS PELA UNIVERSIDADE TECNOLÓGICA FEDERAL DO PARANÁ – 2014
.......................................................................................................................................... 222
QUADRO 4.5: UNIDADES DE ENSINO DA REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO
PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA, DISTRIBUÍDAS POR ESTADOS E SUAS
RESPECTIVAS REGIÕES – BRASIL - 2014 ................................................................... 227
QUADRO 4.6: CURSOS DE GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA OFERECIDOS NAS
INSTITUIÇÕES FEDERAIS CREDENCIADAS INTEGRANTES DA REDE FEDERAL
DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA – REGIÃO NORTE - 1º
SEMESTRE BRASIL 2014 ............................................................................................... 232
QUADRO 4.7: CURSOS DE GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA OFERECIDOS NAS
INSTITUIÇÕES FEDERAIS CREDENCIADAS INTEGRANTES DA REDE FEDERAL
DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA – REGIÃO NORDESTE - 1º
SEMESTRE BRASIL 2014 ............................................................................................... 233
QUADRO 4.8: CURSOS DE GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA OFERECIDOS NAS
INSTITUIÇÕES FEDERAIS CREDENCIADAS INTEGRANTES DA REDE FEDERAL
DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA – REGIÃO CENTRO-OESTE - 1º
SEMESTRE BRASIL 2014 ............................................................................................... 234
QUADRO 4.9: CURSOS DE GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA OFERECIDOS NAS
INSTITUIÇÕES FEDERAIS CREDENCIADAS INTEGRANTES DA REDE FEDERAL
DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA – REGIÃO SUDESTE - BRASIL –
1º SEMESTRE 2014 .......................................................................................................... 235
QUADRO 4.10: CURSOS DE GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA OFERECIDOS NAS
INSTITUIÇÕES FEDERAIS CREDENCIADAS INTEGRANTES DA REDE FEDERAL
DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA – REGIÃO SUL - BRASIL – 1º
SEMESTRE 2014 .............................................................................................................. 235
QUADRO 5.1: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO
SENAC, REGIÃO CENTRO-OESTE – BRASIL - 1º SEMESTRE DE 2014 .................... 244
QUADRO 5.2: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO
SENAC, REGIÃO NORDESTE – BRASIL - 1º SEMESTRE DE 2014 ............................. 245
QUADRO 5.3: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO
SENAC, REGIÃO SUDESTE – BRASIL - 1º SEMESTRE DE 2014 ................................ 245
QUADRO 5.4: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO
SENAC, REGIÃO SUL – BRASIL - 1º SEMESTRE DE 2014 .......................................... 246
QUADRO 5.5: PROFISSIONAIS NECESSÁRIOS, POR REGIÃO, NO ESTADO DO RIO
DE JANEIRO .................................................................................................................... 256
QUADRO 5.6: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO
SENAI, REGIÃO NORDESTE - BRASIL – 1º SEMESTRE DE 2014 .............................. 257
QUADRO 5.7: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO
SENAI, REGIÃO CENTRO-OESTE – BRASIL - 1º SEMESTRE DE 2014 ...................... 258
QUADRO 5.8: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO
SENAI, REGIÃO SUDESTE - BRASIL – 1º SEMESTRE DE 2014.................................. 258
QUADRO 5.9: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO
SENAI, REGIÃO SUL - BRASIL - 1º SEMESTRE DE 2014 ............................................ 259
LISTA DE TABELAS
TABELA 1.1: BRASIL – NÚMERO DE EMPRESAS FORMAIS, POR PORTE E SETOR -
1996-2002 ............................................................................................................................ 63
TABELA 1.2: PARTICIPAÇÃO DAS ATIVIDADES ECONÔMICAS NO PIB – BRASIL
2002/2011 ............................................................................................................................ 64
TABELA 1.3: PARTICIPAÇÃO REGIONAL E ESTADUAL NO PIB – BRASIL – 2002 e
2011 ..................................................................................................................................... 65
TABELA 2.1: MÉDIA DOS ANOS DE ESCOLARIZAÇÃO EM UMA DÉCADA (2000-
2010) ................................................................................................................................... 82
TABELA 2.2: MÉDIA DOS ANOS DE ESCOLARIDADE EM ADULTOS ACIMA DOS 25
ANOS NOS BRICS (1980-2011) ......................................................................................... 83
TABELA 2.3: NÚMERO DE INSTITUIÇÕES POR NÍVEL DE EDUCAÇÃO
PROFISSIONAL, CONFORME A DEPENDÊNCIA ADMINISTRATIVA, BRASIL, 1999
.......................................................................................................................................... 102
TABELA 2.4: NÚMERO DE CURSOS POR NÍVEL DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL,
CONFORME AS GRANDES REGIÕES, BRASIL, 1999 ................................................. 103
TABELA 2.5: DESPESA PÚBLICA COM EDUCAÇÃO COMO PROPORÇÃO TOTAL
DAS DESPESAS PÚBLICAS E DO PIB, SEGUNDO NÍVEL DE ENSINO – 2002 (em %)
.......................................................................................................................................... 104
TABELA 2.6: EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE INSCRITOS NOS CURSOS DO PNQ, POR
TIPO DE PLANO - BRASIL E GRANDES REGIÕES 2003-2010 (em nos
absolutos) ....... 126
TABELA 2.7: DISTRIBUIÇÃO EM PORCENTAGEM E EM NÚMERO DO
QUANTITATIVO DE MATRÍCULAS EM EDUCAÇÃO PROFISSIONAL DE NÍVEL
MÉDIO POR REGIÃO, BRASIL, 2005............................................................................. 128
TABELA 3.1: TAXA LÍQUIDA DE MATRÍCULA, SEGUNDO NÍVEL DE ENSINO –
PAÍSES SELECIONADOS, 1994-2004 (em %) ............................................................. 136
TABELA 3.2: EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE INSTITUIÇÕES POR DEPENDÊNCIA . 153
TABELA 3.3: CRESCIMENTO DAS IES, POR REGIÃO - BRASIL - 1990-2004 ........... 155
TABELA 3.4: DISTRIBUIÇÃO DAS IES, POR CATEGORIA ADMINISTRATIVA –
BRASIL 2001-2004 ........................................................................................................... 159
TABELA 3.5: DISTRIBUIÇÃO DAS IES POR ORGANIZAÇÃO ACADÊMICA – BRASIL
- 2004 ................................................................................................................................ 160
TABELA 3.6: DISTRIBUIÇÃO DOS CENTROS DE EDUCAÇÃO TECNOLÓGICA E
FACULDADES DE TECNOLOGIA, POR CATEGORIA ADMINISTRATIVA – BRASIL
2001-2004 .......................................................................................................................... 161
TABELA 3.7: DISTRIBUIÇÃO DO TOTAL DE CURSOS DE GRADUAÇÃO E DOS
CSTs, FREQUÊNCIA ABSOLUTA E PERCENTUAL DE VARIAÇÃO – BRASIL 2000-
2010 ................................................................................................................................... 162
TABELA 3.8: DISTRIBUIÇÃO DOS CURSOS DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL, POR
ÁREAS, SEGUNDO NÍVEL DE EDUCAÇÃO - BRASIL 1999 (em %) ........................... 168
TABELA 3.9: CRESCIMENTO DAS IES, POR REGIÃO E FREQUÊNCIA PERCENTUAL
DE VARIAÇÃO - BRASIL 2004-2008 ............................................................................. 169
TABELA 3.10: EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE VAGAS NA EDUCAÇÃO
TECNOLÓGICA, CONFORME REGIÕES – BRASIL 2004-2008 ................................... 170
TABELA 3.11: EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE VAGAS NA EDUCAÇÃO
TECNOLÓGICA, CONFORME A CATEGORIA ADMINISTRATIVA – BRASIL 2004-
2008 ................................................................................................................................... 170
TABELA 3.12: EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE INGRESSOS NA EDUCAÇÃO
TECNOLÓGICA, DE ACORDO COM A CATEGORIA ADMINISTRATIVA – BRASIL
2004-2008 .......................................................................................................................... 171
TABELA 3.13: EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE CONCLUINTES NA EDUCAÇÃO
TECNOLÓGICA, DE ACORDO COM A CATEGORIA ADMINISTRATIVA – BRASIL
2004-2008 .......................................................................................................................... 171
TABELA 3.14: EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE MATRÍCULAS NA EDUCAÇÃO
TECNOLÓGICA, DE ACORDO COM A CATEGORIA ADMINISTRATIVA – BRASIL
2004-2008 .......................................................................................................................... 172
TABELA 4.1: REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA –
BRASIL E GRANDES REGIÕES - 2005 .......................................................................... 197
TABELA 4.2: TAXA DE CRESCIMENTO DE CURSOS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR E
CSTS – BRASIL - 2004/2007 ............................................................................................ 197
TABELA 4.3: DADOS DAS INSTITUIÇÕES DA REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO
PROFISSIONAL – BRASIL - 2005 ................................................................................... 212
TABELA 4.4: NÚMERO DE ALUNOS E PROFESSORES DOS CEFETs – BRASIL - 2005
.......................................................................................................................................... 213
TABELA 4.5: QUANTITATIVO DE CURSOS E MATRÍCULAS NO NÍVEL MÉDIO,
GRADUAÇÃO E PÓS-GRADUAÇÃO NA UNIVERSIDADE TECNOLÓGICA FEDRAL
DO PARANÁ – 2008/2012 ................................................................................................ 220
TABELA 4.6: NÚMERO DE MATRÍCULAS NOS CSTs NO BRASIL E NA UTFPR -
2008/2011 .......................................................................................................................... 221
TABELA 4.7: SALDO ENTRE OFERTA DE MÃO DE OBRA E DEMANDA DE
EMPREGADOS QUALIFICADOS E COM EXPERIÊNCIA PROFISSIONAL - 2007 ..... 230
TABELA 4.8: DISTRIBUIÇÃO ESTIMADA DA POPULAÇÃO E PARTICIPAÇÃO DAS
PRINCIPAIS ATIVIDADES ECONÔMICAS NO PIB DE CADA REGIÃO – BRASIL -
2011 ................................................................................................................................... 232
TABELA 5.1: RELAÇÃO CANDIDATOS/VAGA E INGRESSOS/VAGA POR
CATEGORIA ADMINISTRATIVA, SEGUNDO TIPO DE ORGANIZAÇÃO
ACADÊMICA – BRASIL 2005 ......................................................................................... 239
TABELA 5.2: NÚMERO DE MATRÍCULAS DA EDUCAÇÃO PROFISSIONAL DE
NÍVEL TECNOLÓGICO DAS ENTIDADES DO SISTEMA S POR MODALIDADE DE
ENSINO – BRASIL - 2005 ............................................................................................... 248
TABELA 5.3: EVOLUÇÃO DA DISTRIBUIÇÃO DAS MATRÍCULAS DO SENAI POR
MODALIDADE – Brasil 2001- 2006 (em %) ................................................................... 249
TABELA 5.4: EVOLUÇÃO DA DISTRIBUIÇÃO DAS MATRÍCULAS DO SENAI –
BRASIL E GRANDES REGIÕES - 2001- 2006 (em %) ................................................... 250
TABELA 5.5: EVOLUÇÃO DA DISTRIBUIÇÃO DAS MATRÍCULAS DO SENAI NA
GRADUAÇÃO E GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA – Brasil 2004- 2008 ......................... 251
TABELA 5.6: EXPANSÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO SENAI – GRADUAÇÃO E
PÓS-GRADUAÇÃO – 2008 E 2010 .................................................................................. 252
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1.1: PARTICIPAÇÃO REGIONAL NO PIB NOS ANOS 2002 E 2011 (%) ...... 66
GRÁFICO 2.1: EVOLUÇÃO DA PARTICIPAÇÃO DA QUALIFICAÇÃO
PROFISSIONAL NO TOTAL DE DESPESAS DO FAT - BRASIL 1996-2006 (EM %) .. 100
GRÁFICO 2.2: DISTRIBUIÇÃO DO Nº DE CURSOS NOS TRÊS NÍVEIS DE
EDUCAÇÃO PROFISSIONAL, POR REGIÕES - BRASIL, 1999 (em %) ....................... 103
GRÁFICO 2.3: EXPANSÃO DA REDE FEDERAL, BRASIL 2002-2010 ........................ 111
GRÁFICO 2.4: DISTRIBUIÇÃO DO NÚMERO DE MATRÍCULAS EM EDUCAÇÃO
PROFISSIONAL DE NÍVEL MÉDIO POR REGIÃO, BRASIL, 2005 (em %) ................. 127
GRÁFICO 3.1: DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DA POPULAÇÃO OCUPADA, COM
NÍVEL SUPERIOR, BRASIL – 2013 ......................................................................... 135
GRÁFICO 3.2: DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL DO Nº DE INSTITUIÇÕES
OFERTANTES DE NÍVEL SUPERIOR POR DEPENDÊNCIA ADMINISTRATIVA –
BRASIL 1988 E 1998 ................................................................................................ 154
GRÁFICO 3.3: CRESCIMENTO DAS IES, POR CATEGORIA ADMINISTRATIVA –
BRASIL – 2001 –2004 (em %).................................................................................... 160
GRÁFICO 3.4: DISTRIBUIÇÃO DAS MATRÍCULAS DA EDUCAÇÃO PROFISSIONAL
DE NÍVEL TECNOLÓGICO, POR ÁREA DOS CURSOS, SEGUNDO DEPENDÊNCIA
ADMINISTRATIVA – BRASIL 1999 (em %).............................................................. 169
GRÁFICO 3.5: ÁREAS DE FORMAÇÃO DE TECNÓLOGOS DE MAIOR DESTAQUE –
2008 ......................................................................................................................... 184
GRÁFICO 3.6: DISTRIBUIÇÃO DOS DEZ CSTs MAIS OFERTADOS POR ÁREA DE
CONHECIMENTO - 2010.......................................................................................... 189
GRÁFICO 3.7: DISTRIBUIÇÃO DO NÚMERO DE MATRÍCULAS DE GRADUAÇÃO,
POR MODALIDADE DE ENSINO, SEGUNDO O GRAU ACADÊMICO – BRASIL 2011
................................................................................................................................ 192
GRÁFICO 4. 1: NÚMERO DE MATRÍCULAS NOS CSTs NO BRASIL E NA UTFPR –
2008/2011 .......................................................................................................................... 222
GRÁFICO 4. 2: PARTICIPAÇÃO REGIONAL POR ATIVIDADES NO PIB – BRASIL –
2011 ................................................................................................................................... 231
GRÁFICO 5.1: DISTRIBUIÇÃO DA ESCOLARIDADE DOS TRABALHADORES DO
COMÉRCIO - 2011 ........................................................................................................... 247
GRÁFICO 5.2: EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS POR MODALIDADE DE ENSINO
2006-2010 .......................................................................................................................... 250
GRÁFICO 5.3: EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS POR REGIÃO – BRASIL – 2006-2010
.......................................................................................................................................... 251
GRÁFICO 5.4: DISTRIBUIÇÃO DA OFERTA DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL POR
SEGMENTO DE ENSINO – BRASIL – 2007 ................................................................... 253
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1: A EXPANSÃO NACIONAL DA REDE DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E
TECNOLÓGICA PELO PAÍS - UNIDADES EM CADA ESTADO BRASILEIRO .......... 215
FIGURA 2: CONSTITUIÇÃO DOS NÍVEIS DE FORMAÇÃO NA EDUCAÇÃO
BRASILEIRA .................................................................................................................... 264
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 30
CAPÍTULO 1 ..................................................................................................................... 39
1 VOCs, QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL E INOVAÇÃO INSTITUCIONAL ....... 39
1.1 Diferentes configurações institucionais: variáveis-chave na polarização dos tipos ideais
originais de VOCs ....................................................................................................... 40
1.2 Sistemas de Educação e Formação Profissional nas LMEs e CMEs: diferentes tipos de
coordenação e complementaridades ............................................................................ 42
1.2.1 Os problemas da coordenação e da complementaridade nas VOCs em Hall e
Soskice 45
1.3 Comparando Sistemas de Educação sob a Perspectiva Neoinstitucionalista ................. 46
1.3.1 As contribuições da análise comparativa de Ha – Joon Chang ....................... 46
1.3.2 As contribuições analíticas de Thelen sobre o sistema dual de qualificação
alemão ..................................................................................................................... 50
1.4 O papel central das empresas na análise de mudança institucional na perspectiva das
VOCs .......................................................................................................................... 55
1.5 Contextualizando o desenvolvimento brasileiro e a qualificação profissional .............. 61
1.6 Duas abordagens para a VOC brasileira e a proposta da pesquisa: a formação
profissional nos estudos de Ben Ross Schneider e Mahrukh Doctor ........................... 69
1.6.1 A VOC hierárquica de Schneider no Brasil e a questão da qualificação
profissional ................................................................................................................. 69
1.6.2 O capitalismo híbrido brasileiro de Mahrukh Doctor e a questão da
qualificação profissional ............................................................................................. 74
CAPÍTULO 2 ..................................................................................................................... 82
2. ENSINO PROFISSIONALIZANTE NO BRASIL: TRAJETÓRIA DE UMA
MODALIDADE DE ENSINO .................................................................................... 82
2.1 Aumento da escolaridade: um desafio global .............................................................. 82
2.2 Reformulação da educação pós-média em perspectiva comparada: a qualificação
profissional no Ensino de Terceiro Grau em diferentes países ..................................... 84
2.3 Ensino Profissionalizante no Brasil: origem e trajetória de uma modalidade de ensino 88
2.4 O Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador (PLANFOR) e as reformas .......... 113
2.5 A qualificação no período pós-reformas .................................................................... 121
2.5.1 O Plano Nacional de Qualificação Social e Profissional (PNQ) ........................ 121
2.5.2 O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
(PRONATEC) .......................................................................................................... 128
CAPÍTULO 3 ................................................................................................................... 132
3 ENSINO PROFISSIONALIZANTE DE TERCEIRO GRAU: INOVAÇÃO
INSTITUCIONAL NA EDUCAÇÃO SUPERIOR ................................................... 132
3.1 Políticas Públicas na agenda governamental .............................................................. 133
3.2 O crescimento do nível de escolaridade da população ocupada no Brasil ..................... 134
3.3 Inovação institucional na formação profissional dos anos 60: os Cursos Superiores de
curta duração no Brasil ............................................................................................. 136
3.4 De Cursos Superiores de curta duração a Cursos Superiores de Tecnologia: a Educação
Profissional de Terceiro Grau na década de 70 .......................................................... 141
3.5 A formação de Tecnólogos e a crise econômica dos anos 80: incentivo à expansão dos
CSTs na esfera privada ............................................................................................. 146
3.6 A crise dos anos 90 e a definição de uma nova institucionalidade .............................. 150
3.7 A organização da Graduação Tecnológica sob as perspectivas do desenvolvimento:
ações governamentais pró-ativas ............................................................................... 159
3.7.1 Concepções e críticas à reforma da Educação Profissional e Tecnológica ......... 174
3.7.2 Institucionalizando a Graduação Tecnológica ................................................... 179
3.7.3 A qualificação profissional na Graduação Tecnológica e sua inserção nas políticas
governamentais ......................................................................................................... 182
CAPÍTULO 4 ................................................................................................................... 195
4 O ENSINO PROFISSIONALIZANTE DE TERCEIRO GRAU PÚBLICO .............. 195
4.1 A Educação Profissional nos Cursos Superiores de Tecnologia: a configuração de uma
nova institucionalidade ............................................................................................. 198
4.2 O contexto ambíguo da expansão dos CSTs na Rede Federal de Educação
Profissional ............................................................................................................... 206
4.2.1 Os CSTs na rede pública de ensino: tensões e desafios da formação profissional de
Terceiro Grau............................................................................................................ 208
4.3 Formação profissional na Universidade Tecnológica: inovação institucional sem
continuidade ............................................................................................................. 216
4.4 Os IFETs: uma nova institucionalidade para conter a expansão de outra inovação
institucional .............................................................................................................. 225
CAPÍTULO 5 ................................................................................................................... 237
5 O ENSINO PROFISSIONALIZANTE DE TERCEIRO GRAU NO SISTEMA S ....... 237
5.1 O Ensino Superior em instituições do Sistema S: a Graduação Tecnológica
complementando a Rede Federal de Ensino Profissional e Tecnológico .................... 237
5.2 Inovação institucional no SENAC e no SENAI: adaptação às reformas em curso ...... 239
5.3 A Graduação Tecnológica no SENAC: expandindo a qualificação profissional no setor
de serviços ................................................................................................................ 243
5.4 A Graduação Tecnológica no SENAI: expandindo a qualificação profissional no setor
industrial ................................................................................................................... 248
CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................... 261
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................ 267
30
INTRODUÇÃO
Baseada em estudos sobre sistemas de qualificação e treinamento e a resposta de
diferentes países para a questão da qualificação profissional para o desenvolvimento, a
presente pesquisa apresenta como tema de estudo a qualificação profissional em
desenvolvimento no Brasil anos últimos quinze anos, através de políticas públicas do ensino
profissionalizante de terceiro grau para o que veio a ser Graduação Tecnológica, idealizadas
pelo Estado e pelo empresariado brasileiro, em um quadro de crescimento derivado das
recentes políticas econômicas expansionistas.
No caminho das reformas, algumas novidades surgiram, como a criação da única
Universidade Tecnológica brasileira, a Universidade Tecnológica Federal do Paraná
(UTFPR), no ano de 2004, bem como a criação dos Institutos Federais de Educação, Ciência e
Tecnologia (IFETs), em 2008, com o objetivo de atender às demandas de desenvolvimento
locais e regionais. Além disso, outras entidades também têm se envolvido em iniciativas
importantes acerca da questão, como a oferta pelo Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial (SENAI) e Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC) de cursos de
Graduação Tecnológica, mesmo que não tenham sido idealizadas para atuarem na Educação
Superior, buscando definir as principais linhas de atuação sobre a educação dos trabalhadores
frente aos atuais desafios.
Sabe-se, no entanto, que não se pode deixar de lado o fato do problema da Educação
Profissional estar associado à educação como um todo, inclusive, porque a educação é uma
entre várias práticas sociais institucionalizadas. Ela reflete, deste modo, as condições
presentes na sociedade, o jogo de forças e o confronto de tendências e interesses, refletidos,
muitas vezes, nos problemas de coordenação tanto entre Estado e empresários quanto entre
empresários e trabalhadores. A esfera da educação profissional, principalmente, a rede
pública, deve ter uma perspectiva em longo prazo, isto é, ligada às tendências mais gerais da
esfera produtiva, entretanto, isso não significa uma operacionalização do ensino profissional
objetivando apenas a preparação para o emprego, mas propor uma articulação com o “mundo
do trabalho”.
31
Problema central, hipótese e objetivos da pesquisa
O problema de pesquisa a ser estudado considera as políticas públicas de qualificação
profissional em um quadro de inovações institucionais decorrentes das mudanças no terceiro
grau, mais especificamente em relação à Graduação Tecnológica, visando responder à
seguinte pergunta: As políticas públicas de formação de mão de obra voltadas para o ensino
de terceiro grau no país, através da Graduação Tecnológica, estão em consonância com as
demandas que se configuram nos diversos planos recentes de desenvolvimento brasileiro?
Considera-se, pois, a seguinte hipótese: As diferentes necessidades de mão de obra
qualificada dos diversos setores estratégicos para o desenvolvimento do país na última década
impulsionaram a constituição de um novo modelo de formação de mão de obra de alto nível
no setor público e no setor privado (SENAI e SENAC).
Para entender a questão, são analisadas as políticas públicas de qualificação profissional
do terceiro grau do ensino público em sua rede federal e do ensino privado, considerando
aspectos referentes à filosofia pedagógica proposta pelas instituições, às suas perspectivas
relacionadas aos setores da indústria e de serviços e à sua implementação1.
Desse modo, essa pesquisa apresenta como objetivos gerais analisar as políticas públicas
de qualificação profissional de terceiro grau em curso no país diretamente relacionadas à
Graduação Tecnológica, a partir dos anos 2000 e mapear as políticas de desenvolvimento
brasileiro atuais.
Deste objetivo mais geral derivam os seguintes objetivos específicos:
descrever a trajetória das políticas públicas de qualificação profissional do terceiro
grau, analisando em que medida o ensino público de terceiro grau vem se organizando
nesta nova modalidade de ensino;
analisar em que medida instituições do Sistema S, o SENAI e o SENAC, vem se
reorganizando na adequação à uma nova agenda de desenvolvimento nacional,
destacando as inovações institucionais presentes no ensino de terceiro grau -
Graduação Tecnológica;
identificar e descrever o contexto socioeconômico no qual ocorreram as políticas
públicas voltadas para a implementação da Graduação Tecnológica;
1 A implementação, no caso do ensino público, será analisada através das Escolas Técnicas Federais, Centros
Federais de Educação Tecnológica (CEFETs), Universidade Federal Tecnológica do Paraná (UFTPR), Institutos
Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFETs) e, no setor privado, através do Sistema S, faculdades,
cursos do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC) e do Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial (SENAI).
32
discutir, a partir do referencial teórico, o surgimento da Graduação Tecnológica no
Brasil em um contexto de inovação institucional;
descrever como a abordagem de Variedades de Capitalismo (VOCs) contribui mais
adequadamente para a compreensão das respostas que o sistema de qualificação
brasileiro no terceiro grau tem adotado no enfrentamento da necessidade urgente de
mão de obra especializada para a realização dos grandes eventos que o Brasil se
tornou ator central.
Justificativa
Considerando o Brasil em um contexto mais amplo, conforme Schneider (2004, 2009),
o país vem apresentando um desenvolvimento multifacetado, quadro no qual, evidenciam-se
relações de trabalho em curto prazo, baixa qualificação profissional, grande número de
subcontratações. Diante desta situação, como pensar, então, a questão da formação
profissional no país do ponto de vista formação de terceiro grau, a Graduação Tecnológica.
A nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira (LDB – Lei n 9394/96) propõe
a introdução de novas políticas de formação profissional, que se constituíram em um amplo
programa de reformas do ensino brasileiro. Algumas dessas propostas incluem o
aperfeiçoamento de muitas escolas técnicas federais, transformando-as em Centros Federais
de Tecnologia (CEFETs), oferecendo cursos de ensino médio, especialização, graduação e
pós-graduação. Além disso, outras entidades também têm se envolvido em iniciativas
importantes acerca da questão, como a criação pelo Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial (SENAI) do Centro Internacional para a Educação, Trabalho e Transferência de
Tecnologia (CIET) e dos Centros Nacionais de Tecnologia (CENATECs); realização de
estudos por parte de sindicatos e grandes centrais sindicais (CUT, Força Sindical, entre
outros) buscando definir as principais linhas de atuação sobre a educação dos trabalhadores
frente aos atuais desafios.
Além destas mudanças, há também uma exigência prática de obras públicas e privadas,
por exemplo, no que se refere ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), uma vez
que para a realização de muitas de suas obras, há uma urgência na utilização de mão de obra
especializada (por exemplo, engenheiros e técnicos de diversas áreas), que muitas vezes não
está disponível, o mesmo parece ocorrer no setor imobiliário privado. Mas, não apenas nestas
áreas, mesmo com milhões de pessoas procurando emprego, há outros setores onde a carência
de profissionais é latente: segmentos ligados à tecnologia (indústria de softwares), setores da
33
indústria (petroquímico, químico, siderurgia, sucroalcooleiro) e construção civil (engenheiros,
carpinteiros, servente de pedreiro, entre outros).2
Apesar da atual LDB, tal carência não deve surpreender, uma vez que no governo de
Fernando Henrique Cardoso, o Congresso Nacional aprovou lei em 1998, proibindo a União
de criar e manter novas escolas técnicas federais. Essa restrição da expansão da rede federal
foi derrubada pelo governo Lula apenas em 2005 (O Globo, 23 mai. 2009).
Atualmente estão em pauta discussões entre entidades corporativas empresariais, de um
lado e governo, de outro, em uma tentativa de superar o problema crônico da falta de mão de
obra qualificada para alavancar os projetos de crescimento brasileiro. No cerne deste debate,
está o papel do Sistema S e sua reforma, principalmente, em relação às instituições ligadas ao
treinamento e qualificação de mão de obra de apoio à indústria e ao comércio criadas na
década de 40, SENAI e SENAC.
Esse debate culminou, no ano de 2008, com o estabelecimento de dois acordos,
denominados “Protocolos de Compromisso”: um entre os Ministérios da Educação (MEC), do
Trabalho e Emprego (MTE), da Fazenda (MF), a Confederação Nacional do Comércio
(CNC), o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC) e o Serviço Social do
Comércio (SESI) e outro entre os referidos Ministérios e a Confederação Nacional da
Indústria (CNI), o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e o Serviço Social
da Indústria (SESI). Os acordos voltam-se claramente para a questão da contribuição
compulsória, a gratuidade de vagas e a oferta de ensino fundamental e da formação de técnica
de nível médio, no entanto, consta nos acordos um item relativo ao “estímulo ao trabalhador
para prosseguir seus estudos”.
Ainda que existam de importantes estudos, já concluídos ou em andamento,
relacionados aos impactos (econômicos ou não) das recentes transformações sofridas pelo
capitalismo brasileiro sobre seus principais segmentos empresariais (BOSCHI e GAITAN,
2 A carência de profissionais qualificados nas mais diversas áreas foi assunto frequente no Jornal O Globo
Cadernos: a) Boa Chance (“Faltam técnicos no Rio” - 25 mai. 2008; “Mercado de gargalos: falta mão de obra
qualificada, uma barreira que se espalha por diferentes setores” – 31 jan. 2010; “Faltam engenheiros,
eletricistas...Mão de obra é o principal gargalo” – 23 mai. 2010; “Quem está faltando e onde” – 22 mai. 2011;
Mercado que se agiganta: tecnologia da informação, que não para de abrir vagas, se ressente de falta de gente
especializada” – 9 out. 2011); b) na parte de Economia (“PAC enfrenta a escassez: falta de pessoal e máquinas pode atrasar obras...” – 24 fev. 2008; “Há vagas. Falta mão de obra” – 26 abr. 2013); c) Caderno especial:
Projeto Rio Cidade Sede (“Mãos à obra: o desafio de qualificar profissionais para construir a infraestrutura e
fazer do Rio uma cidade olímpica” – 27 nov. 2010); d) Caderno Morar Bem (“A crise da mão de obra: entrega
de imóveis lançados há dois anos está atrasada. Nos novos contratos, prazo é esticado” – 18 jul. 2010); no
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) (“Inédita falta de mão de obra qualificada pode limitar a
economia, não há engenheiros nem para executar o Pac” – 25 dez. 2007); Revista especializada como,
ECONOMIA & NEGÓCIOS (“Falta de mão de obra qualificada atinge 69% das empresas, diz CNI” – 06 abr.
2011) e pesquisas setoriais, como a realizada pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) (“Pesquisa da CNI
revela carência de mão de obra qualificada no setor tecnológico” – 04 mar. 2008).
34
2008; DINIZ e BOSCHI, 2004 20013; DINIZ, 2000; LEOPLODI, 2000; SICSÚ, DE PAULA
e MICHEL, 2007), estudos relacionados à formação profissional de terceiro grau sob a
perspectiva da inovação institucional ainda são incipientes, carecendo de análises pelas
Ciências Sociais. Essa carência é tão mais crítica, levando-se em conta, que passamos por um
quadro de intensas reformas econômicas e políticas, segmentação e diversificação da classe
trabalhadora e a ampliação limitada e seletiva do mercado de trabalho, ainda que com
perspectivas de uma retomada do crescimento econômico, além da possibilidade de se estudar
a própria relação do empresariado com o Estado e sociedade e seus desdobramentos, sob
novas questões.
O esforço de uma análise que se propõe apresentar possíveis articulações dos
empresários frente às reformas pós-88, que exigiram deste segmento ajustes estruturais em
relação, por exemplo, às taxas de juros, às reformas trabalhistas, à reforma tributária, à
reforma da previdência e ao próprio processo de reestruturação produtiva e reforma sindical,
além do repensar das ações voltadas para qualificação profissional no país, pode acrescentar
importantes dados às evidências analíticas já existentes, possibilitando a utilização da
pesquisa pelo setor acadêmico e pela sociedade em geral.
Esta é uma preocupação ainda emergente no país, com poucos estudos (DUCH e
LAUDARES, 2010; AZEVEDO, 2011; CARVALHO, 2012; FAVRETTO e MORETTO,
2013) e de limitada circulação. Ampliar o campo das análises deste fenômeno, sob a luz da
abordagem das Variedades de Capitalismo, poderá proporcionar uma reflexão mais alinhada
ao campo das Ciências Sociais e das Políticas Públicas, uma vez que muitos esforços têm sido
concentrados no campo da Educação, do Serviço Social e da Sociologia do Trabalho. Trata-
se, então, de um fenômeno de inequívocas implicações sociais e políticas, pois considera a
questão da formação profissional em nível de terceiro grau inserida em uma arena mais
complexa.
Metodologia da Pesquisa
A pesquisa realizada emprega os pressupostos da abordagem qualitativa e os métodos de
procedimento histórico, comparativo e sistemático, mas valoriza, sempre que necessário, os
dados quantitativos. Conforme Goldenberg (2004, p. 72), “o estudo científico deve ser claro,
interessante e objetivo, tanto para pessoas familiarizadas com o assunto quanto para as que
não são”. Foram, predominantemente, utilizadas técnicas de pesquisa documental e
bibliográfica, inclusive na avaliação das políticas públicas quanto à adoção de abordagem de
Variedades de Capitalismo a partir de referências normativas presentes nesses instrumentos.
35
Na revisão teórica, destacam-se duas importantes abordagens: no plano da análise
comparativa, o referencial teórico mais amplo que fundamentou as escolhas subsequentes
fundamentais foi o neoinstitucionalismo histórico, que privilegia a análise em nível meso,
apresentando em suas principais características a tendência a formar uma concepção de
desenvolvimento institucional que privilegia as trajetórias (path dependence), as situações
críticas e as consequências imprevistas; e complementarmente, a abordagem de Variedades de
Capitalismo (VOCs), que considera entre as principais instituições de um país os sistemas de
qualificação de treinamento profissional.
Devido ao caráter multidisciplinar da pesquisa, fez-se necessário definir a problemática
e os conceitos específicos de categorias e fenômenos relativos à inovação institucional
presente na implementação da Graduação Tecnológica no Ensino Superior no Brasil. Essa
multidisciplinaridade também repercute no levantamento bibliográfico e documental, devido à
escassez de material produzido sob à ótica da abordagem das VOCs.
Nesse caso, em relação à coleta dos dados, teve como base as seguintes ações:
levantamento, mapeamento e análise documental em materiais impressos,
revistas e jornais especializados e/ou de grande circulação no país relativos ao
Ensino Superior de terceiro grau da esfera pública;
utilização de pesquisas setoriais, documentos que sejam indicativos da
implementação de mudanças diante da modernização dos setores industrial e
comercial no país, bem como foram pesquisadas publicações elaboradas pela
Confederação Nacional do Comércio (CNC) e SENAC, Confederação
Nacional da Indústria (CNI) e SENAI, além da pesquisa nos sites
institucionais;
relatórios e publicações apresentados pelo Ministério da Educação e Cultura
(MEC), Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), bem como outros órgãos
governamentais além de pesquisas em sites institucionais;
levantamento bibliográfico sobre o tema da formação profissional no país que
se aproximasse mais das abordagens de VOCs e inovação institucional, em
perspectiva comparada.
O tratamento e a análise dos dados
O tratamento e a análise dos dados objetivaram evidenciar as ações do Estado e do
empresariado no sentido de efetivamente desenvolver políticas públicas de qualificação
profissional no Brasil do terceiro grau nos últimos anos, assim como analisar,
36
qualitativamente, a inserção das ações negociadas no âmbito das políticas públicas de
formação de mão-de-obra qualificada.
Além disso, um quadro comparativo das instituições diretamente ligadas à formulação
de políticas públicas de qualificação profissional do terceiro grau no país destacou
regionalmente e setorialmente as principais áreas de atuação.
Etapas da Pesquisa
A pesquisa fundamentou-se, principalmente, em investigação realizada através de
pesquisa bibliográfica, para levantar o Estado da Arte do tema proposto e, pesquisa
documental, para apurar a disponibilidade dos registros sobre o que estava sendo estudado. O
levantamento bibliográfico serviu de base para a definição da abordagem teórica pretendida,
pois durante esse processo não foram encontrados trabalhos que estudassem o tema proposto
sob a ótica escolhida para a realização desta pesquisa, que está em considerar a Graduação
Tecnológica em seus aspectos de inovação institucional.
A Pesquisa Bibliográfica
Uma revisão da literatura para levantar a produção acadêmica sobre o tema da
qualificação profissional e desenvolvimento contribuiu para delinear o Estado da Arte,
visando abordar as implicações da temática bem como desenvolver questões ainda não
observadas em outros estudos. Foram selecionados livros e artigos de periódicos da área, tanto
em língua nacional quanto em outros idiomas. Foram consultadas, on line, as bases de dados
de diferentes universidades, o Portal de Periódicos da Capes, a página da Scientific Eletronic
Library Online (Scielo) e a página do Google Acadêmico (Google Schcolar), sites
institucionais, entre outros.
O levantamento bibliográfico possibilitou a definição do referencial teórico fundamental
para a investigação, que destacou a abordagem de Variedades de Capitalismo enfatizada por
Peter Hall e David Soskice (2001), Ben Ross Schneider (2004, 2009) e Mahrukh Doctor
(2007, 2009, 2010), observando os fatores de mudança elaborados por Streeck e Thelen
(2009) como o elemento-chave para a discussão sobre a formação profissional no Brasil,
inserido em um enfoque mais amplo, o neoinstitucionalismo histórico de Katheleen Thelen
(2004, 2007) e sua perspectiva comparada, bem como outros autores, por exemplo, Chang
(2002, 2003), Peter Evans (1998, 2003, 2010).
37
Pesquisa Documental
Foram pesquisados decretos, leis, portarias, planos governamentais, artigos de jornais,
revistas, sites institucionais, pesquisas, documentos e relatórios institucionais que, de alguma
forma, se relacionavam com o tema, com o intuito de coletar o máximo de informação sobre o
objeto escolhido, as políticas públicas de qualificação profissional.
Estrutura da Tese
A pesquisa está organizada em sete seções. Na primeira seção, que é esta introdução,
consta a apresentação da pesquisa, a pergunta central, hipótese e objetivos bem como se deu a
metodologia, o tipo de pesquisa realizada e a escolha de tratamento dos dados, além de um
breve resumo das outras seções da pesquisa.
A esta seção inicial, seguem-se os demais capítulos. O primeiro capítulo elabora um
panorama geral das teorias que são necessárias à compreensão do trabalho proposto. É nesta
parte da pesquisa que se encontra a base teórica que fundamenta o trabalho, em que se revela
o institucionalismo histórico como a abordagem principal da pesquisa, acompanhada das mais
importantes instituições consideradas pelo enfoque das Variedades de Capitalismo,
enfatizando aspectos da perspectiva comparada sobre a qualificação profissional em
diferentes países.
O segundo capítulo, complementando a base teórica empreendida no capítulo 1, se
propõe a utilizá-la para pensar como está sendo implementada a qualificação profissional no
Brasil nos últimos anos observando como ocorreu a sua trajetória.
O terceiro capítulo analisa as documentações oficiais que sugerem aspectos de inovação
institucional na Educação Superior relacionada diretamente ao surgimento da Graduação
Tecnológica. Nesse caso, são consideradas as políticas voltadas para o surgimento desta
inovação, contextualizando neste cenário as tensões e as transformações que estiveram
presentes neste processo de construção de uma política para a Educação Profissional e
Tecnológica.
O quarto e o quinto capítulos ressaltam as trajetórias da esfera pública e dos Sistemas de
Aprendizagem Industrial (SENAI) e Comercial (SENAC) na Educação Profissional e
Tecnológica, caracterizando, apesar das contradições, um Estado mais pró-ativo e, as
entidades do Sistema S mais pragmáticas em relação às necessidades de formação de mão de
obra do trabalhador brasileiro no pós-reformas e como as inovações e mudanças institucionais
impactaram tanto a rede pública quanto as atuações do SENAI e SENAC no sentido atender
às demandas sociais e regionais de novos ramos no mercado de trabalho.
38
Por último, são apresentadas as conclusões da pesquisa nas CONSIDERAÇÕES
FINAIS, relacionando-as aos objetivos propostos e identificando quais as contribuições do
trabalho, inclusive para o estudo de políticas públicas de Educação Profissional e Tecnológica
de nível superior e sugestões para futuras pesquisas que se preocupam com a questão da
formação profissional do trabalhador no país. A multidisciplinaridade proposta pelo Programa
de Pós-graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento (PPED) permitiu
considerar as dimensões de mudança e inovação institucional nas políticas públicas de
formação profissional no terceiro grau, que tomou materialidade com a implementação da
Graduação Tecnológica, configurando-se na sua primeira contribuição, destacando a
necessidade do diálogo multidisciplinar e a atualidade da proposta de sua grade curricular.
39
CAPÍTULO 1
1 VOCs, QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL E INOVAÇÃO INSTITUCIONAL
O economista francês Michel Albert (1992), ao discutir o sistema financeiro, opõe dois
grandes modelos: o modelo anglo-saxão (Estados Unidos e Reino Unido) ao modelo
germano-nipônico (Alemanha e Japão). Esses modelos se opõem, principalmente, quanto “ao
lugar do homem na empresa, quanto ao lugar do mercado na sociedade e quanto ao papel da
ordem legal na economia internacional” (ALBERT, 1992, p. 30).
No entanto, mesmo que diferenciar o capitalismo em dois grandes blocos possa implicar
em um determinismo, o fato de considerá-lo não homogêneo abre possibilidade para pensá-lo
para além da dualidade já mencionada, pois o próprio Albert (1992, p. 25) enfatiza que “o
capitalismo real, tal como é vivenciado em diversos países, não traz por si mesmo uma
resposta única, um one best way, para as grandes questões da sociedade. Ao revés, o
capitalismo é múltiplo, complexo como a vida (...)”.
Em “Capitalismo x Capitalismo”, Michel Albert (1992, p. 23-24) arbitrariamente elenca
dez questões que acha particularmente interessantes por causa da variedade de respostas que
lhes são dadas pelos diversos países capitalistas. Entre as suas questões encontra-se a
pergunta: “qual deve ser o papel da empresa em matéria de educação e de formação
profissional?” Ao que logo responde que no modelo anglo-saxão, o lugar da empresa deve ser
o menor possível, pois há um custo imediato para um resultado em longo prazo, tratando-se
de um investimento demasiado incerto, devido à instabilidade da mão de obra. A empresa
possui uma função específica, a produção de lucro. No modelo germano-nipônico, a empresa
volta seus esforços para promover profissionalmente os trabalhadores, “no bojo de uma
política de gestão de planejamento de carreiras que visa assegurar, o quanto possível, a
harmonia social e a eficiência econômica”. A empresa possui nesse modelo, uma função mais
ampla, que vai da criação de empregos à competitividade nacional.
Na abordagem de Variedades de Capitalismo (VOCs), a empresa é uma unidade de
análise, considerando suas relações em seus ambientes internos e externos. David Soskice
(1999, 2001), baseado no modelo dual proposto por Michel Albert, realiza um estudo sobre o
regime social de produção para observar o que estava mudando no capitalismo. Considerando
40
que a análise sistemática das economias capitalistas avançadas perpassa dois focos principais
que são os regimes de Welfare State3 e os regimes de produção
4, Soskice (1999) ao tratar dos
regimes de produção, destaca que a organização da produção ocorre através dos mercados e
instituições relacionadas aos mercados, viabilizando maneiras pelas quais os microagentes dos
sistemas capitalistas (empresas, consumidores, empregados, donos do capital) organizam e
estruturam suas relações no interior de um sistema de incentivos e restrições ou “regras do
jogo” (referindo-se ao termo utilizado por Douglas North), colocadas por uma variedade de
instituições relacionadas aos mercados, dentro dos quais os microagentes estão inseridos.
As principais instituições que contribuem para a construção desse quadro institucional
são os sistemas financeiros, o sistema de relações industriais, o sistema de educação e
treinamento e o sistema interempresas, que define as relações de governança entre as firmas
(políticas de concorrência, transferência de tecnologia, configurações padronizadas, entre
outros). Esse quadro institucional, a despeito das variações, por exemplo, regionais ou
setoriais é, a princípio, definido em nível nacional.
1.1 Diferentes configurações institucionais: variáveis-chave na polarização dos tipos
ideais originais de VOCs
O estudo dos regimes de produção realizado por Soskice lança luz sobre como as
diferenças entre as economias nas configurações das instituições (ainda que também, a
exemplo de Michel Albert, considere também apenas dois blocos de economias) podem
explicar diferenças no comportamento micro: aquisição de habilidades pelos empregados,
relações entre os proprietários e os gerentes das empresas, relações entre empresa e
fornecedores, desenvolvimento da produção, estratégia de inovação, entre outros. Além disso,
ajuda a compreender como as “regras do jogo” inseridas nos quatro sistemas citados
anteriormente se estabelecem ou mudam através do tempo (pode envolver a mudança nos
recursos de poder, interesses coletivos dos atores, entre os quais se encontra o próprio
Estado).
Nesta direção, o enfoque de Soskice está voltado para o modus operandi dos regimes de
produção das economias capitalistas avançadas nos anos oitenta, mas considerando como
esses regimes mudaram a partir dos anos sessenta, para responder por que os sistemas de
3 Esping-Andersen (1991,1995,1999); Stephens, Huber (1993); Stephens, Huber e Ray (1999).
4 Hollingsworth, Schmitter, Streeck (1994); Hollingsworth e Boyer (1997).
41
relações industriais perderam influência em certas economias e não em outras. Soskice, então,
ressaltou a questão da coordenação, levando-o à consideração de que as economias, conforme
os regimes de produção, seguem dois padrões: a) economias de mercado coordenadas ou
CMEs, que incluem países do norte Europeu (Alemanha, Suécia, Suíça, Japão, e Coréia do
Sul), onde existe uma coordenação não-mercado entre as empresas, com o Estado capaz de
negociar com as empresas coletivamente em um sistema no qual operam empresas
individuais, em que o trabalho (mão de obra) permanece incorporado; b) economias de
mercado liberais ou uncoordinated, as LMEs, as economias anglo-saxãs – Inglaterra, EUA,
Canadá, Nova Zelândia e Austrália – e Irlanda, com pouca coordenação entre as empresas,
com o trabalho (mão de obra) progressivamente excluído e com o Estado apresentando um
papel secundário, mais distante (arm’s length role).
A capacidade de coordenação das empresas é o que explica, para Soskice, as diferenças
nos regimes de produção, portanto, é a sua variável-chave, em resposta às principais
mudanças exógenas, que são a liberalização e a mudança do paradigma tecnológico. O quadro
1.1, a seguir, apresenta as principais características dos dois tipos ideais elaborados por
Soskice:
QUADRO 1.1: CARACTERÍSTICAS GERAIS DAS CMEs e LMEs
ECONOMIAS DE MERCADO
COORDENADAS
(CMEs)
UNCOORDINATED OU
LIBERAIS (LMEs)
NORTE DA EUROPA JAPÃO E CORÉIA DO SUL PAÍSES ANGLO-SAXÕES E
IRLANDA
- coordenação em setores ou
ramos industriais (economias de
indústrias coordenadas)
- sindicatos industriais bem
definidos
- transferência de tecnologia
- difusão dentro da indústria
- conjunto de normas técnicas
dentro da indústria
- treinamento de engenheiros ou outros especialistas de alto nível
dentro de um sistema de
tecnologia industrial
- desenvolvimento de padrões de
treinamento profissional baseado
na indústria
- coordenação dentro de um grupo
de empresas (economias
coordenadas por grupos)
- forte competição com a indústria
- coordenação entre grandes firmas
do mesmo ramo industrial é mais
restrita
- sindicatos baseados na firma
- desenvolvimento e difusão de
tecnologia dentro de grupos de empresas
- conjunto de padrões técnicos
dentro dos grupos
- treinamento profissional como um
fenômeno baseado na firma e não
na indústria
- empresas com pouca capacidade
para coordenar suas atividades
coletivamente, por exemplo, com
o Estado
- sindicatos fracos
- treinamento profissional fora da
empresa
- tecnologia muda rapidamente
FONTE: SOSKICE, David. (1999). Divergent Production Regimes: Coordinated and Uncoordinated market
economies in the 1980s and 1990s.
Analisando o sistema institucional tanto das CMEs (baseado em ramo industrial ou em
grupo de firmas) que tende a estimular as relações cooperativas em longo prazo – entre uma
42
firma e outra, entre em firmas e empregados, entre as firmas e seus proprietários – quanto das
LMEs que enfatiza a desregulamentação do mercado e favorece relações mais competitivas
em curto prazo, outro quadro (1.2), considerando suas principais instituições, pode sintetizar
as características dos dois sistemas institucionais:
QUADRO 1.2: CARACTERÍSTICAS DAS PRINCIPAIS INSTITUIÇÕES DAS CMEs E DAS LMEs
INSTITUIÇÕES CMEs LMEs
SISTEMAS FINANCEIROS
permitem financiamentos de
longo prazo para as firmas
impõem financiamentos a curto prazo
para as firmas, mas ao mesmo tempo
permitem altos riscos
SISTEMAS DE RELAÇÕES
INDUSTRIAIS
sindicatos desempenham um
papel importante e que permite relações cooperativas dentro das
firmas e negociação salarial
coordenada através da firma
mercados de trabalho desregulados, que
desencorajam uma representação efetiva do empregado dentro das firmas
(sindicatos fracos), mas que facilita o
controle unilateral pelo topo da gestão
SISTEMAS DE
EDUCAÇÃO E
TREINAMENTO
estimulam treinamento
profissional inicial de jovens em
que firmas organizadas e/ou
individuais estão bastante
envolvidas
forte ênfase na educação geral
desencoraja o treinamento profissional
inicial a longo prazo, mas estimula a
aquisição de habilidade subsequente,
pouco a pouco, especialmente, para
aqueles com educação geral suficiente
SISTEMAS INTERFIRMAS
permitem substancial conjunto
de cooperação de padrões e
tecnologia entre as firmas
impõem forte competição, limitando a
possibilidade de possível cooperação
entre as firmas
FONTE: SOSKICE, David. (1999). Divergent Production Regimes: Coordinated and Uncoordinated market
economies in the 1980s and 1990s.
1.2 Sistemas de Educação e Formação Profissional nas LMEs e CMEs: diferentes
tipos de coordenação e complementaridades
Destacando os sistemas de educação e treinamento dessas economias de mercado, pode-
se elaborar um quadro comparativo institucional (1.3), enfatizando a economia coordenada
pela indústria e a economia de mercado livre:
QUADRO 1.3: COMPARAÇÃO ENTRE OS SISTEMAS DE EDUCAÇÃO E TREINAMENTO DAS
ECONOMIAS COORDENADAS PELA INDÚSTRIA E ECONOMIAS DE MERCADO LIBERAIS
SISTEMAS DE EDUCAÇÃO E TREINAMENTO
ECONOMIAS COORDENADAS PELA INDÚSTRIA ECONOMIAS DE MERCADO LIBERAIS - forte treinamento profissional compulsório, com
envolvimento das organizações industriais e sindicatos
- aprendizagem dual (escola/empresa: Alemanha, Áustria e
Suíça)
- escolas de formação profissional (Suécia, Nova Zelândia
- treinamento profissional na educação
secundária compulsória de baixo nível
- educação geral compulsória forte, com nível
de educação mais alto para os Estados Unidos e
Canadá (mais de 50%) seguido do Reino Unido
(30%)
43
e Dinamarca)
- educação superior mais limitada
- fortes ligações com as tecnologias das indústrias na
formação dos engenheiros, com o envolvimento de
associações profissionais
- programas de doutoramento em ciências básicas e
engenharia, com fortes ligações com as grandes empresas
- educação superior alcança um percentual
grande da população
- formação de engenheiros não associada às
tecnologias específicas da indústria
- programas de doutoramento em ciências
básicas e engenharia sem proximidades com os
links das empresas
FONTE: SOSKICE, David. (1999). Divergent Production Regimes: Coordinated and Uncoordinated market
economies in the 1980s and 1990s.
Para Soskice, quando o que está em questão é a coordenação, há reflexo no sistema de
formação profissional nas duas economias no campo da formulação de políticas: nas
economias coordenadas pela indústria há uma importância dos setores industriais, de acordo
com o sistema nacional e um sistema de formação profissional e de transferência de
tecnologia com participação do Estado e das empresas em que
vocational training and employee representation are normally the objects of
framework legislation (..). In most economies (not Italy), the goverment plays a role in setting a framework for technology transfer, though research institutes and higher
education; again the business associations at the national level are involved with
sectoral organizations in policy making (…). (SOSKICE, 1999, p. 107)
Já no caso das economias de mercado uncoordinated a ausência de coordenação entre as
firmas reflete-se na educação e no treinamento inicial, quando estes são para serem realizados
fora das empresas, que não se envolvem seriamente nesta questão.
Pelo lado das complementaridades, no sistema de qualificação as economias também
possuem encaminhamentos diferenciados, conforme sintetizado a seguir (quadro 1.4):
QUADRO 1.4: COMPLEMENTARIDADES DO SISTEMA DE QUALIFICAÇÃO NAS CMEs E LMEs
CMEs LMEs
Financiamento em longo prazo
Financiamento em curto prazo
Requer a habilidade por parte dos empresários de
obter boas informações sobre a performance
potencial das firmas e suas competências
As empresas se movem rapidamente das velhas
atividades para as novas, o que requer baixo custo em
contratar e despedir, além da capacidade de atrair
aqueles com capacidades adequadas, que não exigem
constrangimentos sobre o cenário salarial
44
FONTE: SOSKICE, David. (1999). Divergent Production Regimes: Coordinated and Uncoordinated market
economies in the 1980s and 1990s.
David Soskice observa que as diferenças nos sistemas institucionais afetam as
estratégias das empresas, principalmente em nível micro. No caso da qualificação dos
empregados, nas CMEs as empresas necessitam de trabalhadores qualificados com
habilidades da indústria tecnológica, assim como com habilidades e conhecimentos da
produção específica das empresas, pois nessas economias a produção é, relativamente,
complexa, novas indústrias não são facilmente desenvolvidas e os serviços pós-vendas
possuem links com os consumidores. Já nas LMEs, a tecnologia muda rapidamente, no
entanto, os Estados Unidos e a Inglaterra têm vantagens comparativas na prestação de
serviços em diversas áreas, possuindo um nível, também, relativamente, complexo de
habilidades e treinamento profissional, por exemplo, em consultoria em gestão, publicidade e
propaganda, serviços bancários, sistemas de entretenimento, empresas de software, sistemas
de telecomunicações, sistemas de defesa e produção de aeronaves.
No entanto, a educação e os sistemas de treinamento das LMEs não alcançaram sucesso
nos anos 80 e início dos anos 90, pois essas economias uncoordinated falharam em prover
necessary ‘social’ skills to enable disadvantaged young people to enter the labor
market except maybe at wages too low to give any incentive to work on a regular
basis. By contrast, the training systems of the CMEs provide for both basic
competences and for clear bridges into employment for most young people (with the
exception of Italy). (SOSKICE, 1999, p. 121)
Os sistemas de educação e formação profissional de cada país (vocational training and
education) tornam-se, pois, um dos elementos centrais das sociedades analisados sob o prisma
da literatura das Variedades de Capitalismo, que envolve a necessidade das empresas se
assegurarem de “uma força de trabalho com a qualificação adequada, enquanto os
trabalhadores enfrentam o problema de decidir o quanto investir e em qual qualificação”
(HALL e SOSKICE, 2001:7). Dos desdobramentos deste “problema de coordenação” entre
capital e trabalho e do problema da complementaridade institucional dos aparatos de
qualificação profissional com os sistemas econômicos derivam tanto o futuro das empresas e
dos trabalhadores, como o nível de qualificação da mão de obra e do nível de competitividade
da economia como um todo, ou seja, a complementaridade que tal sistema pode ter nas
diversas economias capitalistas.
45
1.2.1 Os problemas da coordenação e da complementaridade nas VOCs em Hall e
Soskice
Complementando Soskice (1999), Hall e Soskice (2001) também tratam dos problemas
de coordenação e complementaridade, que tendem a ser solucionados com base nos dois tipos
ideais originais de capitalismo, as CMEs e as LMEs.
No caso das CMEs, que são caracterizadas “por um extenso uso do trabalho com
qualificação altamente especializada por firma ou por setor, elas dependem de sistemas de
educação e treinamento capazes de prover trabalhadores com este tipo de habilidade” (HALL
e SOSKICE, 2001, p. 41). Nesta situação, tendo a Alemanha como referência, o problema de
coordenação entre os interesses das empresas e os dos trabalhadores é difícil, tanto ao nível
empresa-empresa quanto ao nível empresa-trabalhador: no primeiro caso, porque as empresas
tendem a não se agregar nesse âmbito, uma vez que podem perder o potencial lucro dos
investimentos feitos, os quais podem ser apropriados por outras firmas que não fizeram um
investimento similar em treinar os trabalhadores e, no segundo caso, porque o envolvimento
dos trabalhadores depende de alguma certeza de que o treinamento resultará em melhores
salários, eles têm que estar convencidos que seu treinamento assegurará um emprego
lucrativo. Todos esses riscos, por sua vez, podem ser minimizados através de arranjos
institucionais que favoreçam a coordenação, como, de resto, acontece no modelo das LMEs.
Seguindo o mesmo exemplo, este problema de coordenação é resolvido por negociações
entre as associações de classe dos empresários e sindicatos que, pela sua representatividade e
abrangência, formulam os modelos de qualificação conjuntamente, que são adequados às
necessidades dos dois grupos e previnem free-riders5. Resumidamente, neste caso, o
pensamento de Hall e Soskice6, pode ser entendido da seguinte maneira, “workers emerge
from their training with both company-specific skills and the skills to secure employment
elsewhere” (HALL e SOSKICE, 2001, p. 26).
5 Mancur Olson bem enfatiza que o provimento de benefícios públicos ou coletivos é uma função importante das organizações em geral. No entanto, apesar de se tentar prevenir, em relação à obtenção de benefícios, não há
como assegurar a não existência de free-riders, uma vez que esforços individuais não terão um efeito sensível
sobre a situação de sua organização e os indivíduos poderão “desfrutar de quaisquer vantagens obtidas pelos
outros que tenham ou não colaborado com o grupo” (OLSON, 1999, p. 28).
6 Como se pode apreender do livro de Peter Hall e David Soskice (2001), as diferenças entre aprendizado,
treinamento, capacitação, qualificação profissional e outras terminologias relativas ao ensino profissional (ou
vocacional) não são significativas para o nível de reflexão por eles adotado, o que estaremos subscrevendo,
mesmo sabendo que tais distinções são importantes.
46
Em relação às LMEs, tendo como base os Estados Unidos, estes autores assinalam que,
nesse tipo de VOC, o treinamento profissional é normalmente proporcionado por instituições
que oferecem educação formal com ênfase em habilidades genéricas porque as empresas “are
loath to invest in apprenticeship schemes imparting industry-specific skills where they have
no guarantees that other firms will not simply poach their apprentices without investing in
training themselves” (HALL e SOSKICE, 2001, p. 30).
Esta orientação permitiria uma busca dos trabalhadores pelo sucesso em suas carreiras,
imersos que estão em mercados de trabalho “fluidos” e com contratos de curta duração.
Assim, os interesses do capital e do trabalho se conciliariam, porque tal qualificação em
habilidades genéricas reduz os custos de um treinamento “adicional” para as empresas,
normalmente realizado “in-house”, sem propiciar uma aplicação mais ampla do mesmo como
no caso das CMEs.
Sintetizando, Hall e Soskice (2001, p. 30) afirmam que a coordenação pelo mercado
resulta em uma força de trabalho “well equipped with general skills, especially suited to job
growth in the service sector where such skills assume importance”. Como no caso das CMEs,
que têm que arcar com os custos de negociação, esta coordenação pelo mercado também tem
limitações, entre elas, a possibilidade de deixar algumas firmas desguarnecidas de
empregados especializados com alta qualificação.
Historicamente, até algumas décadas atrás, estes problemas de coordenação eram menos
complexos, pois eram os próprios Estados, os responsáveis por desenvolver políticas e
programas de treinamento profissional, quando não se utilizavam da estratégia da importação
de mão de obra em uma tentativa de dar conta da necessidade de mão de obra especializada
em vários de seus setores econômicos.
1.3 Comparando Sistemas de Educação sob a Perspectiva Neoinstitucionalista
1.3.1 As contribuições da análise comparativa de Ha – Joon Chang
Em um trabalho muito elucidativo a respeito de como os atuais países desenvolvidos
alcançaram sua posição de destaque e superioridade sobre os demais países, Ha-Joon Chang
em Chutando a Escada (2004), destaca inúmeras ações e instituições implementadas, entre os
séculos XIX e XX, que levaram tais países a atual condição de supremacia, dentre as quais o
47
autor destaca ativas políticas industrial, comercial e tecnológicas intervencionistas “para
promover a indústria nascente durante o período de catch-up” (CHANG, 2004, p. 35).
O objetivo de Chang é responder como os países ricos enriqueceram de fato e mostrar
que os países desenvolvidos não seriam o que são hoje se tivessem apenas considerado as
políticas e as instituições que atualmente recomendam às nações em desenvolvimento. E ao
agirem desta forma, as nações ricas estariam chutando a escada pela qual subiram para
alcançarem sua performance mundial bem sucedida, impedindo que as nações em
desenvolvimento utilizem as políticas e instituições adotadas por elas próprias.
Utilizando uma abordagem histórica em seu trabalho e ressaltando a sua importância,
apesar de pouco utilizada, na compreensão dos problemas do desenvolvimento econômico em
geral, Chang descreve como as experiências da Grã-Bretanha, Estados Unidos, Alemanha,
França, Suécia, Bélgica, Holanda, Suíça, Japão, Coréia e Taiwan, mostram que essas nações
incentivaram o desenvolvimento da capacidade tecnológica interna através de apoio
financeiro dado à pesquisa e desenvolvimento, à educação e treinamento. Essas nações deram
importância especial às políticas educacionais e de qualificação como parte de seus planos de
desenvolvimento. O intervencionismo estatal nestas nações se deu em vários setores e não
seria diferente na área educacional, principalmente, inovando e incrementando reformas neste
setor.
Na Alemanha, por exemplo, a reforma educacional levou à construção de novas escolas
e universidades, reorientou a instrução teológica rumo à ciência e tecnologia. “A prova de
qualidade da educação superior alemã está no fato de nove mil norte-americanos terem
estudado na Alemanha entre 1820 e 1920” (CHANG, 2004, p. 67). Thelen (2007) destaca que,
em relação ao sistema de treinamento e qualificação alemão, o mesmo foi traçado no século
XIX, com elementos que atravessaram o século XX, devido a uma adaptação ativa, contínua a
novos problemas trazidos pelas mudanças no contexto econômico e político, com destaque
para o declínio da produção industrial e uma transição para o setor de serviços, no qual
recent reforms point to incremental, though possibly transformative, changes in the
system through the injection of new forms of flexibility in the structuring of
apprenticeship and through a rebalancing between the school-based and the in-
plant components of training. Both types of change are meant to accomodate the
changing skill needs of German employers, and both also appear designed to attempt to relieve cost pressures on firms by shifting some of the financial burdens
of onto training onto the state and onto trainees themselves. (THELEN, 2007, p.
248)
48
Nos Estados Unidos, o Estado investiu, patrocinou pesquisas agrícolas, concedendo
terras do governo para a instalação de faculdades agrícolas e criando institutos de pesquisas
oficiais, como o Departamento de Indústria Animal e o de Química Agrícola. Na segunda
metade do século XIX, os investimentos em educação pública tiveram um salto, apresentando
até 1900 um crescimento proporcional de mais de noventa por cento.7 Houve, também,
consideráveis investimentos governamentais no financiamento de P&D (Pesquisa e
Desenvolvimento) da indústria farmacêutica e de biotecnologia, através dos National
Institutes of Health (NIHs).
Na França, nos anos que se seguiram à Revolução Francesa, vários governos atuaram na
promoção do desenvolvimento industrial e, sobretudo, tecnológico. Organizaram exposições
industriais, concursos públicos de invenção de máquinas específicas e criaram associações
empresariais para facilitar as consultas com o governo. Mas, foi, principalmente, no governo
de Napoleão III (1848-1870), que o Estado incentivou o desenvolvimento infraestrutural e
criou diversas instituições de pesquisa e ensino.
Simon Schwartzman (2005) destaca que na França, no caso da educação profissional,
originalmente, o seu desenvolvimento não ocorreu através de um sistema de ensino associado
à indústria, como no caso alemão, mas como consequência de uma rede pública de ensino
profissional, como o Brasil tentou implementar nos anos 40. Segundo Schwartzman, no início
do século XIX, a França instituiu as Grandes Écoles de engenharia como as principais
instituições do seu sistema de ensino superior. Semelhante ao que pode ser visto no Brasil, a
educação superior tradicional volta-se para as “profissões cultas” e a educação profissional
direcionava-se para o mercado de trabalho e havia uma separação entre formação e pesquisa
científica e tecnológica.
Só ao final do século XIX é que ocorreu uma gradativa unificação nas modernas
universidades. No entanto, ainda assim, Schwartzman identifica a persistência de importantes
diferenças institucionais, pois a pesquisa se desenvolve, principalmente,
no Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS); a educação profissional
de alto nível, incluindo as engenharias, ocorre em um número pequeno de Grandes
Écoles altamente seletivas; a educação técnica se dá nos Institutes Universitaires de
Technologie, sem status acadêmico; enquanto que as universidades se dedicam,
sobretudo, à formação humanística e à formação de professores para o ensino médio. (SCHWARTZMAN, 2005, p. 19-20)
7 “Em 1840, menos da metade do total investido na educação era público, ao passo que em 1900, o índice já era
de quase 80%” (CHANG, 2004, p. 60).
49
A Suécia foi bem sucedida ao combinar proteção tarifária à concessão de subsídios e ao
apoio à P&D, com o objetivo de estimular a adoção de novas tecnologias. O Estado sueco
trabalhou no sentido de facilitar a aquisição de tecnologia estrangeira avançada, pagando
salários e financiando viagens de estudo e pesquisa. O Estado sueco também criou, em 1809,
o Ministério da Educação, transformando, em 1840, o ensino básico em obrigatório. Duas
décadas depois, foi criada a escola pública secundária, acrescentando-se, em 1878, mais um
ano ao ensino obrigatório, totalizando seis anos. Em relação aos níveis superiores, o Estado
criou institutos de pesquisa tecnológica e transferiu para a indústria verbas para pesquisa.
O Japão e outros países recentemente industrializados também deram ênfase à
educação, à formação técnica e à pesquisa. Após a Revolução Meiji de 1868, a ordem política
feudal japonesa foi bastante abalada, abrindo caminho para uma maior atuação do estado, que
passou a desempenhar um papel decisivo no desenvolvimento do país, uma vez que era
visível a ausência de iniciativas empresariais do setor privado. Deste modo, o Estado japonês
criou fábricas estatais modelo em vários segmentos industriais (construção naval, mineração e
têxtil) e no setor militar, embora, logo depois, a maioria delas tenha sido vendida ao setor
privado.
O Ministério da Educação foi criado em 1871, alcançando na virada do século “um
quociente de alfabetização de 100%” (CHANG, 2004, p. 89). Como o Estado Meiji importou
e adaptou inúmeras instituições dos países mais avançados, não havia um direcionamento
único nas instituições de ensino, pois as escolas (inicialmente) e as universidades eram norte-
americanas, porém as primeiras “não tardaram a adotar os modelos francês e alemão”
(CHANG, 2004, p. 89).
A Coréia, na década de 60, reorientou sua estrutura educacional. O governo coreano
aumentou o número de vagas nos cursos de ciência e tecnologia nas universidades,
comparando-se ao número nos cursos oferecidos nas ciências humanas e sociais. Essa
iniciativa elevou a razão entre esses dois grupos de 0,6, no início da década de 1960, para
cerca de 1,0 no início dos anos oitenta8.
Dadas algumas iniciativas educacionais de vários países desenvolvidos é fato que os
governos criaram instituições de ensino (escolas técnicas, por exemplo) e de pesquisa.
Sinteticamente, a estratégia de um Estado atuante, mais pró-ativo, foi comum nos países hoje
considerados desenvolvidos. E a área educacional recebeu investimentos importantes, realizou
reformas necessárias para atender às suas demandas e buscou adequar-se às necessidades do
8 Ver Chang, 2004, p. 67 (nota 62).
50
desenvolvimento de cada país, seja investindo em P&D, na indústria ou na agricultura, seja na
área militar, ocupando-se da questão da própria segurança, seja no campo tecnológico ou na
área da saúde. Não é demais afirmar que esses países destinaram importantes investimentos
em recursos humanos, educação, ciência e tecnologia. (ARBIX et al, 2002).
Diferentemente, inúmeros países da América Latina, nos anos noventa, que ao
realizarem a implementação das diretrizes neoliberais, não consideraram
as dimensões da política, a produção e o lugar do Estado no desenvolvimento. (...)
Questões como a recapacitação tecnológica, a trajetória e a operacionalização das
empresas foram secundarizadas, minando os processos de aprendizado e de
aquisição de novos conhecimentos e tecnologia, que praticamente cederam lugar às
preocupações com a macroeconomia. (ARBIX et al, 2002, p. 92)
Arbix e Laplane (2002, p. 93) afirmam que o novo paradigma econômico estabelecido,
baseado principalmente na liberalização dos mercados e na privatização, reduziu as reformas
necessárias à retomada do desenvolvimento dos países “a um guia de condutas sobre como
desregulamentar”, enfraquecendo o debate sobre “um novo compromisso pela produção,
capaz de ocupar o vácuo do desenvolvimentismo e a passividade de corrente liberal dos anos
90”.
Pensar, então, a formação profissional é um grande desafio, pois ao ser encarada como
uma resposta estratégica aos problemas decorrentes do processo de globalização econômica,
da reestruturação produtiva, competitividade dos mercados, pelas transformações do mundo
do trabalho e pelo desemprego estrutural não deixa de ser polêmica (FRANCO, 1997). Desta
forma, como observa Schneider (2008, 2004), a questão da qualificação profissional, além de
ser afetada pelos princípios básicos de distribuição encontrados nos diferentes tipos de
capitalismo, também é afetada pelos incentivos econômicos ou políticos com os quais
empresários e trabalhadores lidam no processo produtivo.
1.3.2 As contribuições analíticas de Thelen sobre o sistema dual de qualificação alemão
Em uma perspectiva comparada, Kathelen Thelen (2007) analisa os desafios
contemporâneos do sistema de treinamento e qualificação da Alemanha, Grã-Bretanha,
Estados Unidos e Japão, evidenciando diferenças institucionais no percurso do treinamento e
qualificação profissional experimentado por esses países.
51
Tanto Thelen quanto Chang, influenciados pelo pensamento neoinstitucionalista,
destacam a vertente do neoinstitucionalismo histórico ao privilegiarem as trajetórias
percorridas (path dependence) e as situações críticas, evidenciando características particulares
do desenvolvimento histórico de cada país, rejeitando o
postulado tradicional de que as mesmas forças ativas produzem em todo lugar os
mesmos resultados em favor de uma concepção segundo a qual essas forças são modificadas pelas propriedades de cada contexto local, propriedades essas herdadas
do passado. Como seria de esperar-se, as mais importantes dessas propriedades são
consideradas como de natureza institucional. As instituições aparecem como
integrantes relativamente permanentes da paisagem da história, ao mesmo tempo
que um dos principais fatores que mantêm o desenvolvimento histórico sobre um
conjunto de “trajetos””. (HALL e TAYLOR, 2003, p. 200)
Considerando a perspectiva VOCs com suas alternativas típico-ideais já caracterizadas
anteriormente por Hall e Soskice (2001), em uma delas, na LME, como os Estados Unidos,
encontra-se um sistema de treinamento e qualificação em que as empresas não se envolvem
na formação profissional e os trabalhadores têm um incentivo em adquirir
“habilidades/competências gerais”, as denominadas “general skills”, ou seja, as empresas não
investem em competências específicas da empresa.
No Japão, que possui, segundo Thelen, outro tipo de sistema, denominado
segmentalista, há incentivos para a aquisição de “habilidades/competências específicas”, que
são as “specific skills”. Nesse sistema, as empresas investem pesado no treinamento do
trabalhador, mas em uma variedade que está organizada ao redor das necessidades da
empresa.
Ao contrário desses dois exemplos, a Alemanha desenvolveu um sistema coletivo de
treinamento baseado no desenvolvimento de “habilidades/competências ocupacionais
portáteis” (portable occupational skills) que apresenta um sistema de aprendizado dual, pois é
baseado no aprendizado da escola e no aprendizado através do treinamento prático na empresa
(com primazia para este último). Esse sistema incentiva as empresas a investirem na formação
de habilidades/competências.
Thelen descreve três características-chave que distinguem o modelo alemão das
alternativas liberal (general skills) e segmentalista (specific skills):
a) um grande número de empresas (e de vários tipos) participa de um Sistema Nacional
de Qualificação Profissional, incluindo um número significativo de pequenas e
52
médias empresas9. Aqui a questão é que as maiores empresas industriais
permanecem comprometidas com a qualificação, o que resta saber é em que medida
as empresas menores o farão e também o setor de serviços. Nesse caso, a autora
destaca que uma lei de 2005 pode caminhar nessas duas frentes, quando
encourages and further promotes previouly existing pratices for networking and
collaboration across firms to cover a required curriculum. Modularization fits with practices whereby large firms sell “modules” of training to other firms – for
example, to firms that do not have in-house technology or training capacity to cover
certain elements of an occupational curriculum. Moreover, to the extent that some of
these changes link up to (and appear to have been partly inspired by) the ICT
apprenticeship has so far not taken hold. (THELEN, 2007, p. 256)
b) O treinamento na firma é assunto de acompanhamento e supervisão, objetivando
manter e reforçar padrões nacionalmente definidos com relação aos conteúdos e
qualidade das qualificações. Thelen aponta que uma razão pela qual o sistema
alemão continua a se adaptar às empresas de diferentes tamanhos e com diferentes
estruturas de produção é o alto grau de flexibilidade em como o componente de
treinamento na planta pode ser organizado10
. Nesse caso,
for the future, therefore, it will be important to track whether new possibilities for
flexibility lead simply to a modularization of the process of skill acquisition (which
would be consistent with the survival of a model based on occupational skills) or to
a deconstruction of the skill profile itself (which could lead to the facto gradual emergence of a very different, more segmentalist, training regime). (THELEN,
2007, p. 256)
c) O Estado oferece apoio, mas depende do patrocínio do setor privado para o
treinamento. O Estado alemão tem insistido que o treinamento, a qualificação é
responsabilidade do setor privado, com o governo atento para um suporte, já que
para o Estado, o treinamento do aprendiz, por exemplo, tradicionalmente, começa
quando a empresa o contrata. Nesse caso, faz-se uma referência à parceria público-
9 Thelen ressalta que “the defeat of an alternative “segmentalist” system preferred by some large employers in
Germany at the turn of the century was crucial to the development of the system (...) and the stability of that
system continues to rely on the management of the diversity across German firms” (THELEN, 2007, p. 249).
10 Para Thelen, “ongoing high failure rates result in a revocation of a firm’s right to train, so firms cannot
ignore the nationally defined curricular requirements governing the occupations in which their apprentices are
receiving training” (THELEN, 2007, p. 249).
53
privado e ao equilíbrio entre a educação baseada na empresa e a educação baseada
na escola11
.
O Estado alemão apoia um sistema baseado na provisão de qualificação ocupacional
(em vez de específica da empresa) de duas maneiras (características ausentes da alternativa
segmentalista): quando delega às câmaras empresariais nítidos direitos para-públicos e quase-
legais e responsabilidades para monitorar o treinamento baseado na firma e facilita a
coordenação empresarial ao tornar-se membro compulsório destas câmaras e quando
desempenha um papel direto na promoção de “qualificações fundamentais portáteis”, através
da garantia de um componente compulsório baseado na escola para acompanhar o
treinamento na empresa. No entanto, a fronteira entre os cursos de qualificação e os cursos
superiores tem se tornado, por exemplo, no setor bancário, crescentemente, turva. Já no
campo da informação e tecnologias de comunicação (ICT – information and communication
technologies), parece que os empresários alemães valorizam, precisamente, o mix de
competências teóricas e práticas inseridas por estas novas combinações e trajetórias de
qualificação.
Para Thelen, essas características, quando juntas, têm importantes implicações
funcionais e políticas. No primeiro caso, ocorre quando há demandas para os interesses
organizados manterem o sistema coletivo alemão para o treinamento orientado
ocupacionalmente. E as implicações são políticas quando o sistema envolve um equilíbrio
contínuo sobre duas frentes: entre o reforço dos padrões gerais e a realidade das necessidades
específicas da firma e as condições de treinamento e entre os componentes de treinamento e
as condições baseadas na escola e na planta.
A autora ainda destaca que uma mudança estrutural, uma mudança do centro tradicional
de qualificação da indústria para o setor de serviços foi acompanhada de mudanças
tecnológicas, rápidas, contínuas nos produtos e métodos de produção, requisitando
qualificações mais amplas (mais teóricas, mais flexíveis). Simultaneamente, tais mudanças
aumentaram os custos de qualificação para as empresas. Muitas das atividades de anos
passados buscaram adaptar os conteúdos das qualificações, sob a responsabilidade de um
órgão tripartide - o National Vocational Training Institute -, à nova tecnologia e condições de
mercado, além da preocupação com o aumento do número de espaços de aprendizagem no
setor privado.
11 “It seems clear that recent trends in Germany signal a shift in the public-private balance both in terms of
financing and in terms of the school/workplace mix” (THELEN, 2007, p. 256).
54
A qualidade da aprendizagem alemã, conforme Thelen (2007) não é uma questão
preocupante, mas, sim, a quantidade de espaços de treinamento na empresa12
, o que vem
sendo objeto de preocupação de estudiosos e policy makers. Essa diminuição dos espaços de
qualificação nas empresas nas últimas duas décadas está relacionada a três principais fatores:
ao aumento dos custos das empresas para realizar a qualificação profissional devido à
adaptação às novas tecnologias e exigências do mercado; à continuidade da crise de emprego
na Alemanha Oriental, o que gera um desequilíbrio entre a demanda por espaços de
qualificação e a oferta de oportunidades de qualificação na empresa, neste caso, observa-se
que as deficiências oficiais em espaços de qualificação estão bem acima da média do
Ocidente, em torno de 10% nos últimos anos. E isto, a despeito de um papel do Estado muito
mais proeminente e pró-ativo em subsidiar as qualificações e em criar, diretamente,
alternativas de qualificação fora da empresa; e, por último, ao declínio da produção industrial,
que é o tradicional núcleo do sistema de formação alemão e a dificuldade do setor de serviços
em acolher o “tradicional sistema dual” de qualificação onde quer que seja, próximo da
mesma escala da produção industrial.
Reconhecendo os limites reais do sistema de formação/qualificação, segundo Thelen, a
reforma proposta pela nova Lei de Formação Profissional, aprovada em 2005, trouxe, entre
outros, elementos que aumentam a flexibilidade do sistema e reequilibram as linhas entre os
componentes de treinamento baseados na escola e baseados na empresa. Para aumentar a
flexibilidade do sistema, a lei simplifica os procedimentos para a atualização de perfis de
formação e os currículos, por exemplo, ao eliminar estratos da burocracia e incluindo a
criação oportuna de novos perfis ocupacionais e ao permitir a organização da formação na
empresa em um nível mais modular13
. Para buscar um reequilíbrio entre os componentes de
treinamento baseado na escola e baseados na empresa, os governos estaduais permitirão aos
aprendizes o recebimento de créditos através de uma variedade de programas de qualificação
baseados na escola e ainda
the new Law generally invites new forms of collaboration between state vocational
schools and companies, to accomplish several objectives at once: to address
shortfalls in firm-based apprentice slots; to allow companies that might otherwise
not be able to participate in training to do so; to provide training in new
occupations (e.g. in the service sector) where plant-based options are insufficient;
12 O quantitativo de espaços de treinamento em 1992 era 721.825, caindo para 562.816 em 2005 (THELEN,
2007).
13 Apesar das empresas ainda continuarem exigindo a qualificação com padrões nacionalmente definidos, para
permitir mudanças em tecnologia ou nas necessidades regionais ou industriais, a nova lei poderá permitir a
inclusão em módulos de competências adicionais no currículo (THELEN, 2007).
55
and to address the need for a stronger theoretical component to training.
(THELEN, 2007, p. 255)
1.4 O papel central das empresas na análise de mudança institucional na perspectiva
das VOCs
Em relação às mudanças, Hall e Thelen (2009) destacam que as empresas são atores tão
centrais no processo de ajuste econômico quanto outros (como o Estado), com competências
centrais que dependem da qualidade das relações que elas desenvolvem com outros atores
(por exemplo, grupo de produtores, empregados e outras firmas). As empresas nem sempre
podem construir novas instituições coletivas sem a ajuda dos governos, entretanto, mudanças
em suas estratégias podem corroer a viabilidade de algumas instituições e fortalecer outras.
Os autores argumentam que o enfoque de Variedades de Capitalismo provê perspectivas
distintas sobre muitas questões trazidas pela globalização. Mostram-se conscientes das críticas
a esse enfoque no tocante à análise da mudança institucional, nas quais estão os argumentos
de que é excessivamente estático e sua distinção entre economias de mercado liberal e
economias de mercado coordenadas seria antiquada à liberalização das economias mundiais,
além daqueles em que se sugere que há um funcionalismo presunçoso para se explicar a
mudança institucional pela referência aos seus efeitos macroeconômicos, negligenciando as
dimensões sociais e políticas da mudança institucional.
Se, de um lado, a perspectiva VOC compartilha a premissa funcionalista de que o
suporte que grupos econômicos proveem a uma instituição é motivado pelos benefícios que as
instituições proveem; por outro lado, difere de duas questões-chave do funcionalismo, ao não
assumir que o suporte de uma instituição deriva, primeiramente, da contribuição que ela faz
ao agregar o Welfare econômico.
Rezende (2010, p. 201), ao considerar que na pesquisa comparativa no campo da
economia política contemporânea muitos estudiosos ainda se perguntam o motivo pelo qual
existem formas muito diferentes de organização capitalista no mundo contemporâneo, destaca
que um dos principais modelos teóricos, que busca oferecer respostas a esta questão, assim
como “à necessidade de se entender como, no contexto da globalização e da expansão dos
mercados e das democracias, os sistemas produzem amplos processos de transformação e
mudança em instituições fundamentais na organização política e econômica (...)”, é o
esquema analítico das Variedades de Capitalismo. Para Rezende, a explicação para os
diferentes tipos de capitalismo
56
confere ênfase ao papel que as instituições – consideradas como modos de
coordenação – e os efeitos de complementaridade institucional modelam as respostas aos processos de globalização e desindustrialização nos diversos países. A
diversidade institucional explica, em grande parte, padrões de organização
econômica (...). (REZENDE, 2010, p. 201)
No entanto, apesar das contribuições do arcabouço teórico das VOCs para a
compreensão do problema da diversidade da governança econômica no contexto da
globalização, a teoria VOCs falharia na explicação sobre as questões de mudança
institucional14
, que no modelo proposto por Hall e Soskice (2001), por exemplo, vê a
mudança das instituições ocorrendo de forma gradual diante das pressões por competitividade
e onde os agentes não conseguiram realizar transformações mais substantivas na organização
capitalista.
Para Hall e Thelen (2009), o enfoque das VOCs incorpora um entendimento sofisticado
de mudança institucional, que é, eminentemente, política e útil para analisar
desenvolvimentos contemporâneos em economias políticas avançadas, daí mostrar em seu
trabalho que os aspectos de equilíbrio do enfoque não são incompatíveis com visões
dinâmicas de política econômica e explicam porque enfoques racionalistas na economia
política, necessariamente, não implicariam um funcionalismo improdutivo.
Ao revisar princípios básicos do enfoque das Variedades de Capitalismo que sustentam
comparações através das nações para mostrar que eles podem informar a análise da mudança,
os autores desenvolvem uma série de proposições referentes aos recursos de estabilidade
institucional. Embora o objetivo principal do trabalho seja esboçar uma perspectiva teórica,
Hall e Thellen destacam algumas bases preliminares para suas proposições com referência aos
desenvolvimentos recentes na Alemanha e outras economias coordenadas.
Hall e Thelen conceituam instituições como um conjunto de práticas regularizadas no
sentido de que os atores esperam que tais práticas sejam observadas e que, em alguns casos,
são sustentadas por sanções formais. Essas práticas podem ordenar regulações trazidas pela
força da lei ou procedimentos organizacionais, tais como regras que se aplicam quando um
trabalhador é demitido ou práticas mais informais que tem uma característica convencional
como a expectativa de que as empresas ofereçam certo número de aprendizagens.
Em alguns casos, instituições macro, por exemplo, um sistema de qualificação
profissional, são compostas de muitas regras e práticas que se configuram, elas próprias,
14 Peter Hall e David Soskice (2001) argumentam que a mudança institucional será uma característica regular
tanto das LMEs quanto das CMEs.
57
instituições. Para o alcance da estabilidade institucional, alguns fatores são importantes nesse
processo: a presença da interação institucional; a disponibilidade de metainstituições para
deliberar e fazer regras; considerar a coordenação como um problema político e, nesse caso,
“achieving and maintaining coordination usually also involves the exercise of Power,
because forging and maintaining particular intitucional arrangements creates winners and
losers, notably on both sides of the class divide” (HALL e THELEN, 2009, p. 256-7).
Duas premissas básicas no enfoque das VOCs que o difere das outras abordagens são
destacadas: a) é uma perspectiva centrada na empresa e amplamente racionalista e, b) a
política econômica está repleta de uma multiplicidade de instituições (conjunto de práticas
regularizadas apoiadas, em alguns casos, por sanções formais), muitas embricadas em outras.
Enfatizando os efeitos de interação institucional, o enfoque destaca que as estratégias
da empresa são condicionadas, simultaneamente, por múltiplas instituições, frequentes em
esferas diferentes da economia política. Na visão dos autores, a realização da coordenação
aparece como um problema político e não uma espontaneidade, como seria considerada pela
teoria dos jogos.
A perspectiva das VOCs abre um entendimento das instituições que antecipam uma
política vigorosa, marcada pela “experimentação, negociação e conflito, mesmo em casos de
estabilidade institucional” (HALL e THELEN, 2009, p. 258). Uma análise de como as
instituições mudam, começa com uma concepção de como as instituições são sustentadas
durante períodos de estabilidade, que encontra como algumas de suas condições a interação
institucional e o fato que antes de uma nova instituição ser estabelecida, ninguém pode provar
que ela trará benefícios e os atores relevantes não estão certos do comportamento de outros,
dos quais sua eficácia pode depender.
O entendimento de mudança institucional passa pela perspectiva da estabilidade
institucional, uma vez que, como economias políticas, compõem-se de atores interessados em
melhorar suas posições, instituições existentes estão limitadas a estarem sob pressão.
Mudanças no equilíbrio institucional desenvolvem, então, mudanças na situação material, de
poder e autoentendimento dos atores. Daí, se pensar algumas questões chave: o que precipita
a mudança, quais atores são centrais para ela, como ela ocorre e como nós interpretamos seus
resultados.
Eventos na economia política internacional, principalmente entre os países da
Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OECD), tais como
crescimento do setor de serviços no emprego, queda de barreiras nas atividades comerciais,
crescimento da competição internacional, são alguns dos estímulos importantes para a
58
mudança institucional contemporânea. Além disso, as iniciativas de liberalização da União
Européia, o colapso do Comunismo e a reunificação da Alemanha foram de importância
especial para a Europa, já que esses desenvolvimentos mudaram as estruturas de oportunidade
e o retorno às instituições existentes por empresas e trabalhadores. Há também a percepção de
que efeitos não antecipados, decorrentes de instituições existentes, contribuem para mudanças
institucionais na Europa (caso da negociação salarial na Suécia e dinâmica de fatores
endógenos que geraram mudança na economia alemã).
Nesse sentido, a história de mudança na economia política europeia não deveria
considerar as mudanças institucionais apenas como respostas a choques externos, mas
também como um processo particularmente endógeno ao caráter das instituições
desenvolvidas em cada nação e conduzidas por consequências não pretendidas que fluem
dessas instituições.
É necessário perceber que tipos de mudanças merecem destaque e, a partir daí, observar
as mudanças que afetam as capacidades das empresas de coordenar estrategicamente. É
essencial distinguir entre arranjos institucionais formais e o equilíbrio econômico daquelas
instituições que se mantêm através de seu impacto sobre os incentivos estratégicos dos atores,
tais como empresas e trabalhadores. Tipos específicos de coordenação (mercado ou
estratégica) podem ser sustentados por muitas mudanças na infraestrutura institucional formal.
Além disso, deve-se considerar a história, uma vez que estratégias de coordenação do passado
podem sobreviver às importantes mudanças no contexto político e social, como foi o caso da
Suécia ou se adaptar para incorporar novos atores, novas tecnologias e novas condições do
mercado como foi o caso da Alemanha em relação ao sistema de treinamento dos
trabalhadores.
A mudança institucional também pode ser observada nos processos de reforma
governamental, onde são construídas coalizações políticas em que segmentos do capital são
importantes. Mas, o mais é importante é identificar as coalizações dos atores sociais e
políticos que sustentam uma mudança nas regulações ou em regimes políticos e os fatores que
motivam esta sustentação.
Isso implicaria em que uma reforma institucional origina compromissos políticos entre
os atores; assim, “institutional change is a process of continuous adjustment inflected by
distributive concerns (...) institutional arrangements in one sphere of the political economy
condition the positions that actors take on institutional reform in other spheres” (HALL e
THELEN, 2009, p. 264).
59
Segundo Streeck e Thelen (2009, p. 104), devemos distinguir entre processos de
mudança (incrementais ou abruptos) e os resultados da mudança, que contém certa quantidade
de continuidade ou descontinuidade. Observaremos, no quadro abaixo (quadro 1.5), tais
características destacadas pelos autores:
QUADRO 1.5: DISTINÇÃO ENTRE PROCESSOS E RESULTADOS DA MUDANÇA POR STREECK
E THELEN
PROCESSOS DE
MUDANÇA
RESULTADOS DA MUDANÇA
CONTINUIDADE DESCONTINUIDADE
INCREMENTAL Reprodução por adaptação Transformação Gradual
ABRUPTO Sobrevivência e retorno Colapso e Substituição
FONTE: STREECK E THELEN (2009). Institutional Change in Advanced Political Economies.
No próximo quadro (quadro 1.6) estão identificadas as principais propriedades de cinco
tipos de mudança institucional gradual, mas, transformadora, que os autores classificaram:
QUADRO 1.6: CINCO TIPOS DE TRANSFORMAÇÃO GRADUAL
Deslocamento
(displacement)
Estratificação
(layering)
Sem controle
(drift)
Conversão
(conversion)
Exaustão
(exhaustion)
Definição
lenta ascensão da
importância da
subordinação em
relação às
instituições dominantes
novos
elementos
ligados às
instituições
existentes mudam
gradualmente
seu status e
estrutura
negligência na
manutenção
institucional,
apesar da
mudança externa, resultando no
deslizamento das
práticas
institucionais na
base
redefinição das
velhas instituições
com novas
propostas
novas propostas
ligadas às velhas
estruturas
colapso
gradual -
definhamento
- das
instituições ao longo do
tempo
Mecanismo deserção crescimento
diferenciado
negligência
deliberada
redirecionamento,
reinterpretação
exaustão
Elaboração
instituições
incoerentes
abrem espaço
para
comportamentos
desviantes
crescimento de
nova lógica de
ação dentro de
um ambiente
institucional
existente
redescoberta e
ativação de
recursos
institucionais
crescimento
mais rápido
das novas
instituições
criadas nas
bordas das antigas
o “não
convencional”
destrói o
núcleo antigo
novo estrato
institucional
desvia apoio
para estratos
antigos
mudança nos
resultados
institucionais
realizada
(estrategicamente)
pela adaptação negligente em
mudar as
circunstâncias
sanções da
instituição
mudaram, não por
reforma de regras,
mas pelas regras
que
permaneceram
inalteradas face o
lacunas entre
regras e as
sanções devido a:
falta de previsão
-limites (consequências
não intencionais)
do desenho
institucional
ambiguidade
intencional das
regras
institucionais -
instituições são
compromissos
consumo
próprio:
funcionamento
normal de uma
instituição mina suas pré-
condições
externas
retornos
decrescentes -
generalizações
mudam
relação custo-
benefício
60
latentes ou
inativos
“Invasão” e
assimilação de
práticas
estrangeiras
presumido
dilema
desestabiliza a
instituição
existente
compromisso
entre o velho e
o novo
lentamente se transforma em
derrota do
velho
envolvimento de
condições
externas.
subversão - regras
reinterpretadas de
baixo
tempo - mudanças
nas condições
contextuais e
coalizões abrindo
espaço para a
reorganização
ampliação
demasiada -
limites ao
crescimento
FONTE: STREECK E THELEN (2009). Institutional Change in Advanced Political Economies.
Teorias contemporâneas de desenvolvimento (HALL e SOSKICE, 2001; JACKSON e
DEEG, 2008; STREECK e THELEN, 2009; HALL e THELEN, 2009) têm tratado das
mudanças institucionais, que podem ser endógenas ou exógenas, graduais e não graduais15
.
Para Streeck e Thelen, as mudanças abruptas e descontínuas são resultado de uma acumulação
gradual e incremental, frequentemente endógena e, em alguns casos, é produto do melhor
comportamento da instituição que a gerou.
A mudança pode surgir de heranças ambíguas e de lacunas existentes na configuração
das instituições – diferenças entre o modelo formal de instituição e a sua real atuação. Estas
lacunas podem ser a chave para a contestação da forma, funções e proeminência de uma
instituição específica.
Hall e Thelen destacam, então, que a magnitude das mudanças não deve ser minimizada
e os efeitos das interações institucionais são diferentes para diferentes países, pois a natureza e
a direção da mudança não são as mesmas para todos os lugares. Daí, nem todas as mudanças
agrupadas sob a rubrica da liberalização produzem uma convergência significativa entre as
economias de mercado liberal e as economias de mercado coordenadas. Desta forma, o
enfoque de Variedades de Capitalismo oferece um novo sentido ao debate, organizando a
análise de economia política “around ideal-typical models that operate according to different
logics. In other words, the differences among them are in kind rather degree” (HALL e
THELEN, 2009, p. 267).
Outra ênfase dada pelos autores é que mesmo quando as instituições estão em um
contexto de interação estratégica, sua estabilidade pode não ser garantida, uma vez que ela
15 Fernandes e Cadah (2012), no artigo “Neoinstitucionalismo e Mudança das Instituições: Teorias e Agenda de
Pesquisa” discutem como a mudança institucional endógena é tratada na literatura neoinstitucionalista.
61
repousa sobre um processo altamente político de mobilização, marcado pelo conflito e pela
experimentação. Os autores propõem que as firmas sejam os iniciadores da mudança
institucional, já que diante de mudanças na economia, não só os governos, mas também as
empresas decidem como realocar trabalho, benefícios, lazer e outras demandas.
No caso do Brasil, instituições do Sistema S, como o SENAI, foram colocadas em
xeque quando as empresas perceberam que não estavam sendo atendidas na formação de mão
de obra que estava sendo exigida no novo cenário político-econômico do país, após as
reformas liberalizantes experimentadas pelo país a partir dos anos noventa, uma vez que,
mesmo expandindo-se tanto horizontal quanto verticalmente, como a indústria brasileira e
adotando uma formação profissional cada vez mais abrangente e diversificada, o SENAI,
contudo, pouco se afastou “do paradigma fordista/taylorista, pois até recentemente enfatizava
aspectos como respeito à hierarquia, ajustamento aos cargos e obediência às regras,
valorizando-se o saber como fazer e não o por que fazer” (GOMES e ADDIS, 2006, p. 48).
1.5 Contextualizando o desenvolvimento brasileiro e a qualificação profissional
Neste momento em que o Brasil continua buscando crescer de maneira sustentada,
dentro do modelo que se convencionou chamar de “novo desenvolvimentismo”16
(BRESSER
PEREIRA, 2004; SICSÚ et al., 2007), a qualificação profissional torna-se parte da estratégia
de desenvolvimento nacional para alavancar a produtividade e estimular a inovação,
elementos centrais desse novo modelo.
Uma descrição das políticas de qualificação profissional desenvolvidas no país, desde o
seu início, permite observar um dos conceitos-chave de Hall e Soskice, que também ganha
destaque neste trabalho, que é a noção de path dependence (dependência de trajetória). Ao se
desenhar o que foi desenvolvido até recentemente, a intenção é demonstrar o quanto de
inovação e mudança institucional, conceitos-chave de Streeck e Thelen, também são
fundamentais para entendermos os rumos das propostas elaboradas pelos diferentes setores da
16 O novo desenvolvimentismo se traduz em uma alternativa teórica ao que é proposto pelo neolibelarismo,
compondo uma alternativa de política de desenvolvimento que compatibilize crescimento econômico com
equidade social. Suas linhas gerais foram destacadas por Bresser Pereira (2004a): a) maior abertura da conta
comercial do país, de forma negociada e com reciprocidades; b) um novo papel do Estado, mais estratégico; c)
estabilidade macroeconômica, incluindo estabilidade de preços, equilíbrios do balanço de pagamentos e busca do
pleno emprego; d) uma nova política econômica que inverta a equação perversa juros elevados e câmbio
apreciado; e) não aceitação da estratégia de crescimento com poupança externa, buscando, alternativamente,
financiar o desenvolvimento com recursos próprios de cada nação.
62
sociedade. Thelen ainda dá ênfase à path dependence relacionando-a à capacidade das
instituições se manterem ao longo do tempo, considerando, sobretudo, para a sua
permanência, não apenas os fatores do presente momento, mas toda a trajetória cursada.
No entanto, é necessária a identificação dos mecanismos que operam na formação dos
processos de path dependence, pois na ausência deles, as análises se tornam apenas descrições
das etapas de uma trajetória e não explicações dos motivos de sua escolha e consolidação. E,
uma vez consolidada a trajetória é difícil reverter o caminho decidido, pois os custos para
fazê-lo seriam bastante altos.
A partir dos anos noventa, com a instauração de um novo modelo de desenvolvimento
baseado nos princípios neoliberais (os governos Collor e Fernando Henrique Cardoso
subscreveram muitas das proposições do “Consenso de Washington”17
) e através das novas
exigências técnicas e organizacionais das empresas e do mercado de trabalho, a formação
técnica e profissional desenvolvida pelo Sistema S e pelas Escolas Técnicas Federais
mostrou-se ineficaz e ultrapassada18
, apesar de planos implementados como o Plano Nacional
de Qualificação do Trabalhador (PLANFOR, 1995/2002) e o Plano Nacional de Qualificação
(PNQ, 2003/2007). Adiciona-se a estes esforços a última Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Brasileira (LDB – Lei nº 9394/96), que propôs a introdução de novas políticas de
formação profissional, que se constituíram em um amplo programa de reformas do ensino
brasileiro.
Apesar de todas essas iniciativas, a falta de mão de obra qualificada, em muitos setores,
vem sendo considerada um dos principais gargalos que comprometem novos investimentos no
país e o próprio impulso de crescimento econômico vivenciado recentemente. O quadro que
se apresenta levou ao país a importar mão de obra, apesar de o país continuar apresentando
um considerável índice de desemprego. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), a taxa de desocupação no segundo trimestre de 2013 ficou em 7,4%,
atingindo mais de sete milhões de pessoas no país. Um estudo anterior da Confederação
Nacional da Indústria (CNI, 2011), apontou que a falta de profissionais especializados é uma
das maiores deficiências da economia brasileira, sobretudo, nas áreas da construção civil,
tecnologia e energia (petróleo e gás).
17 Originalmente, o Consenso de Washington foi concebido por Jonh Williamson (1990). Havia a recomendação
de que vários dos problemas derivados do desenvolvimentismo da América Latina só seriam solucionados com a
estabilidade monetária, a privatização das empresas públicas, a reforma do aparelho do Estado, a liberalização
comercial e a desregulação da economia (BATISTA, 1994; STIGLITZ, 2002).
18 A preparação do trabalhador era para uma indústria com pouca inovação tecnológica - uma formação inerente
ao paradigma fordista-taylorista, no qual o conceito de qualificação ligava-se ao domínio das atividades
operacionais próprias de uma ocupação que, geralmente, não exigia maior escolaridade.
63
Não é demais considerar que Schwartzman (2005) ao destacar a complexidade que
envolve as relações por mais e melhor educação para a força de trabalho e maior
produtividade no nível da empresa, enfatiza que a expansão do ensino superior, por exemplo,
que vem se tornando uma tendência mundial,
não é simplesmente uma decorrência direta das necessidades do mercado de trabalho
por pessoas mais qualificadas, mas também o resultado de um fenômeno de
mobilidade social e expansão dos sistemas educacionais que tem dinâmica própria.
A relação de causalidade, não é, necessariamente, do mercado de trabalho para os sistemas educacionais, mas muitas vezes o oposto. Em outras palavras, nem sempre
é o mercado de trabalho que organiza e determina o que ocorre nos sistemas
educacionais; com frequência são as pessoas educadas e as instituições profissionais
e educativas, que organizam o mercado de trabalho conforme seus interesses.
(SCHWARTZMAN, 2005, p. 5-6)
Por outro lado, nas últimas décadas, a crescente participação do setor terciário na
economia mundial vem aumentando sua importância no Produto Interno Bruto (PIB) de
diversos países. Mesmo englobando uma grande heterogeneidade de atividades, às vezes,
muito distintas entre si, o setor de serviços vem apresentando um dinamismo, produzindo
taxas de crescimento superiores às do conjunto da economia.
No Brasil, o setor de serviços e comércio vem, gradativamente, ocupando um espaço
antes muito marcado pelo setor industrial. Os dados elaborados pelo Boletim Estatístico de
Micro e Pequenas Empresas (2005), sob responsabilidade do Serviço Brasileiro de Apoio às
Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), apresentados na tabela 1.1, permitem observar a
evolução do número de empresas formais, por tamanho e setor durante o período 1996-2002.
TABELA 1.1: BRASIL – NÚMERO DE EMPRESAS FORMAIS, POR PORTE E SETOR - 1996-2002
Setor
Micro Pequena Média Grande Total
1996 2002 1996 2002 1996 2002 1996 2002 1996 2002
Indústria 332.049 439.013 27.011 37.227 6.375 6.548 1.521 1.430 366.956 484.218
Construção 81.923 116.287 7.177 8.282 1.473 1.694 205 221 90.778 126.484
Comércio 1.608.521 2.337.889 68.411 105.891 4.376 4.862 2.896 2.846 1.684.204 20451.488
Serviços 934.256 1.712.418 78.516 122.609 8.303 10.548 8.850 10.605 1.209.925 1.856.180
Total 2.956.749 4.605.607 181.115 274.009 20.527 23.652 13.472 15.102 3.171.863 4.918.370
FONTE: IBGE – Estatísticas do Cadastro Central de Empresas – CEMPRE; elaboração: SEBRAE/UED
Uma nova configuração no mercado de trabalho está sendo delineada, principalmente
pelas consequências da reestruturação produtiva que atingiu a indústria, eliminando diversos
64
postos de trabalho, mudando o comportamento empresarial em relação à implementação de
novas tecnologias e formas de gestão, contratação e remuneração da mão de obra. Ainda
assim, para Schwartzman (2005), apesar de, no mundo moderno, a atividade produtiva e a
prestação de serviços demandarem o uso cada vez mais intenso de conhecimentos e
competências técnicas, isso não quer dizer que não existam empregos e atividades
profissionais que necessitam de competências técnicas em menor grau e mais simples, de baixa
qualificação. Porém, o autor deixa claro que
o uso de mão de obra mais ou menos qualificada não é uma simples decorrência das
tecnologias disponíveis, mas o resultado de um processo de decisão aonde os níveis
de competência da força de trabalho, e sua capacidade de organização e
mobilização, jogam papel de grande importância. (SCHWARTZMAN, 2005, p. 6)
O comércio, embora constituído, predominantemente, de capital nacional, em meados da
década de 90 experimentou um processo de fusões e aquisições, desnacionalizando o setor
comercial, trazendo impactos consideráveis sobre o mercado de trabalho. As micro, pequenas
e médias empresas embora representando cerca de 90% dos estabelecimentos empresariais,
respondendo por aproximadamente 60% dos empregos formais e 20% do PIB no Brasil
enfrentam enormes dificuldades para sobreviverem em um mercado cada vez mais
competitivo (LA ROVERE, 2001).
Segundo a Pesquisa Anual do Comércio, do IBGE, em 2004 o Brasil tinha cerca de
1,380 milhão de empresas comerciais, atuando através de 1,441 milhão de estabelecimentos
que geraram uma receita operacional líquida de R$ 798,2 bilhões. Em relação a 2003, houve
um crescimento real de 11,7% na receita operacional líquida do comércio no país.
O projeto Contas Regionais do Brasil, uma parceria do IBGE com órgãos estaduais de
governo apresentou, entre outros resultados, a participação das atividades econômicas
relacionadas à agropecuária, indústria e serviços no PIB, conforme tabela 1.2 a seguir:
TABELA 1.2: PARTICIPAÇÃO DAS ATIVIDADES ECONÔMICAS NO PIB – BRASIL 2002/2011
ATIVIDADES ECONÔMICAS
PARTICIPAÇÃO NO PIB % DIFERENÇA
2002/2011 2002 2011
AGROPECUÁRIA 6,6 5,5 -0,9
INDÚSTRIA 27,1 27,5 0,4
Indústria extrativa mineral 1,6 4,1 2,5
Indústria de transformação 16,9 14,6 -2,3
65
Construção 5,3 5,8 0,5
Distribuição Eletricidade, Gás, Água,
Esgoto e Limpeza Urbana
3,3 3,1 -0,2
SERVIÇOS 66,3 67,0 0,7
Comércio 10,2 12,6 2,4
Transportes, armazenagem e correio 4,8 5,1 0,3
Serviços de informação 3,6 3,0 -0,6
Intermediação financeira 7,5 7,4 -0,1
Atividades imobiliárias e aluguel 10,2 7,9 -2,3
Administração, saúde e educação públicas 15,5 16,3 0,8
Outros serviços 14,6 14,5 -0,1
FONTE: Contas Regionais do Brasil - 2011, Coordenação de Contas Nacionais, IBGE.
Os dados apresentados mostram a grande participação do setor de serviços no PIB
brasileiro, atingindo em 2011 um percentual de 67% na economia brasileira, seguindo a
tendência de outros países nesta área da economia.
A participação regional e de cada estado no PIB constante na próxima tabela (tabela 1.3)
permite a observação da variação entre os anos de 2002 e 2011:
TABELA 1.3: PARTICIPAÇÃO REGIONAL E ESTADUAL NO PIB – BRASIL – 2002 e 2011
REGIÕES
UFs
PIB – 2002 PIB - 2011
Δ% (milhões de
reais)
(%) (milhões de
reais)
(%)
SUDESTE
São Paulo
Rio de Janeiro
Minas Gerais
Espírito Santo
511.736
171.372 127.782
26.756
34,6
11,6 8,6
1,8
1.349.465
462.376 386.156
97.693
32,6
11,2 9,3
2,4
-2,1
-0,4 0,7
0,5
SUL
Rio Grande do Sul
Paraná
Santa Catarina
105.487
88.407
55.732
7,1
6,0
3,8
263.633
239.366
169.050
6,4
5,8
4,1
-0,8
-0,2
0,3
NORDESTE
Bahia
Pernambuco
Ceará
Maranhão
Paraíba
Rio Grande do
Norte
Alagoas
Sergipe
Piauí
60.672
35.251
28.896
15.449
12.434
12.198
9.812
9.454 7.425
4,1
2,4
2,0
1,0
0,8
0,8
0,7
0,6 0,5
159.869
104.394
87.982
52.187
35.444
36.103
28.540
26.199 24.607
3,9
2,5
2,1
1,3
0,9
0,9
0,7
0,6 0,6
-0,2
0,1
0,1
0,3
0,1
0,1
0,0
0,0 0,1
NORTE
Pará
Amazonas
Rondônia
Tocantins
25.659
21.791
7.780
5.607
1,7
1,5
0,5
0,4
88.371
64.555
27.839
18.059
2,1
1,6
0,7
0,4
0,4
0,1
0,2
0,0
66
Amapá
Acre
Roraima
3.292
2.868
2.313
0,2
0,2
0,2
8.968
8.794
6.951
0,2
0,2
0,2
0,0
0,0
0,0
CENTRO-
OESTE
Distrito Federal
Goiás
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
56.138
37.416
20.941
15.154
3,8
2,5
1,4
1,0
164.482
111.269
71.418
49.242
4,0
2,7
1,7
1,2
0,2
0,2
0,3
0,2
BRASIL 1.477.822 100 4.143.013 100 -
FONTE: Contas Regionais do Brasil - 2011, Coordenação de Contas Nacionais, IBGE.
Essa participação regional no PIB nos anos de 2002 e 2011 está representada no
próximo gráfico (1.1) para permitir melhor comparação entre as regiões:
GRÁFICO 1.1: PARTICIPAÇÃO REGIONAL NO PIB NOS ANOS 2002 E 2011 (%)
FONTE: Contas Regionais do Brasil - 2011, Coordenação de Contas Nacionais, IBGE
Conforme o gráfico acima, a região Sudeste é a região com maior participação no PIB,
destacando-se os estados de São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, sendo acompanhada
logo em seguida pela região Sul; enquanto a região com menor participação no PIB é a região
Norte.
Diante desta situação, então, cabe pensar a questão da formação profissional no país em
um contexto de transformação do papel do Estado e de suas políticas, destacando as políticas
públicas de qualificação profissional do terceiro grau, considerando, sobretudo, as estratégias
inovadoras dos diferentes atores sociais envolvidos nesta temática sob a perspectiva de VOCs;
além de se considerar uma arena decisória mais complexa, porque multi institucional, pois o
2002
2011
67
tema da qualificação profissional articula a atuação de várias instituições sociais, dentre elas,
os Ministérios do Trabalho e da Educação, o Sistema S, as centrais sindicais, entre outros
atores.
Conforme as considerações de Hall e Thelen (2009), principalmente no que se refere à
mudança institucional e às instituições em face ao processo de liberalização enfrentado pelos
governos nacionais, há um esforço de análise de algumas instituições brasileiras sob os
principais pontos levantados pelo enfoque de Variedades de Capitalismo. No nosso caso, este
esforço volta-se também para um estudo de algumas organizações importantes do Sistema S
no Brasil em relação à qualificação profissional no país, da qual são umas das responsáveis,
mais especificamente o SENAI e o SENAC, já que também destacamos o crescimento do
setor de serviços em nossa sociedade.
No Brasil constata-se que, em relação às modalidades de educação para o trabalho não
ligadas aos sistemas públicos de ensino, consolidou-se, historicamente, o monopólio do
ensino profissional pelo empresariado. Nos últimos anos, novas estratégias estão sendo
exigidas para uma articulação Estado/empresários visando responder às exigências de novas
qualificações rumo ao desenvolvimento do país, ainda que se considere que o comportamento
do empresariado “é pragmático e circunscrito aos incentivos positivos ou negativos de
atuação do Estado” (DINIZ e BOSCHI, 2004, p. 40).
Mais do que a adequação do Sistema S às novas demandas da sociedade, o que está em
jogo é o seu próprio institucional - que de acordo com a tipologia de transformação gradual
em mudança institucional proposta por Streeck e Thelen19
(2009) pode assumir as
características de estratificação - e quais suas contribuições e articulações com o Estado
brasileiro para a superação dos problemas referentes à questão da educação e qualificação do
trabalhador brasileiro (apesar das inúmeras políticas já aplicadas) – sinal vermelho para a
sustentação do crescimento da economia e das empresas.
Mesmo com alguma parte do empresariado, ainda que inicialmente, sendo resistente às
mudanças propostas, há um número considerável de empresários que acredita que os serviços
em relação à qualificação profissional precisam ser reformulados, pois o quadro de cursos
oferecidos pelas escolas do Sistema S é apenas parcialmente adequado às necessidades das
empresas. Há, também, uma parte que diz não encontrar nenhuma modalidade de formação
19 Streeck e Thelen sugerem que cinco modelos de mudanças institucionais – graduais, mas transformadoras –
explicam em grande parte as mudanças ocorridas no ambiente econômico, presentes os processos de
liberalização: deslocamento/substituição, estratificação, drift, conversão e exaustão (2009, p. 126).
68
que lhes seja útil nas escolas profissionalizantes20
. Isso se daria, principalmente, no setor da
tecnologia da informação. Apesar do recolhimento da contribuição compulsória dessas
empresas, muitas delas acabam tendo que investir muito mais em treinamento de pessoal em,
por exemplo, suas universidades corporativas.
A abordagem das Variedades de Capitalismo, ao trazer para o centro de sua análise as
empresas, contextualiza a análise de reforma governamental, dando atenção especial ao
potencial transformador da mudança nas estratégias da empresa, além de referir-se à
multiplicidade de agentes (governos21
, empresas, sociedade civil, entre outros) nos ajustes em
economia política. Neste sentido, as empresas são agentes importantes de ajuste nacional e os
efeitos das interações institucionais são diferentes para os países, pois a natureza e a direção
da mudança não são as mesmas para todos os lugares, ainda que muitos dos países hoje
considerados desenvolvidos tenham adotados medidas semelhantes na busca de seu
crescimento e desenvolvimento econômico.
A proposta deste trabalho é abordar a questão da qualificação profissional sob a
abordagem das VOCs, para além dos tipos ideais que foram desenvolvidos originalmente por
Soskice (1999) e Hall e Soskice (2001), as CMEs e as LMEs, que mostraram a qualificação
profissional dentro de arranjos institucionais, com vantagens e desvantagens competitivas,
pois ao considerar que o Brasil não se encaixa em um ou outro caso, exclusivamente, este
trabalho assume a existência de um mix no capitalismo brasileiro - um capitalismo híbrido
(MAHRUKH DOCTOR, 2009) ou ainda semiarticulado (SCHNEIDER, 2004) -, em que a
questão da coordenação e das complementaridades das políticas de qualificação profissional,
afetadas pela existência de inovações institucionais e por processos de mudanças, elementos-
chave da análise de VOCs desenvolvida por Streeck e Thelen (2009) e Hall e Thelen (2009),
desempenham um papel importante, a partir da instauração de um novo modelo de
desenvolvimento orientado pelos princípios neoliberais (governo Collor em 1990) até a
parcial reversão deste modelo a partir do governo Lula na primeira década do século XXI.
20 A revista Exame realizou uma pesquisa exclusiva com 278 empresas (pequenas, médias e grandes) abordando uma série de questões. Entre elas, se encontra o nível se satisfação sobre a adequação dos cursos oferecidos pelas
escolas do Sistema: 54% das empresas apontaram que a oferta é parcialmente adequada; 15,5% disseram que os
cursos são inadequados e 30,5% afirmaram que os cursos são adequados às necessidades das empresas.
(PORTAL EXAME, acesso em 30 mai. 08).
21
Peter Evans (2008) enfatiza a necessidade de transformação das instituições públicas como a única maneira de
produzir um Estado capaz de alcançar as exigências do século XXI, além disso, “a capacidade organizacional e
burocrática é crucial (...) devem estar juntas às capacidades políticas”.
69
1.6 Duas abordagens para a VOC brasileira e a proposta da pesquisa: a formação
profissional nos estudos de Ben Ross Schneider e Mahrukh Doctor
Se, conforme visto no decorrer deste capítulo, podemos observar que os sistemas de
qualificação e formação da mão de obra estiveram baseados no desenvolvimento de
habilidades/competências voltadas para general skills, specific skills ou portable occupational
skills, como esse processo ocorreu no Brasil?
Tanto Mahrukh Doctor quanto Schneider reconhecem que o enfoque VOC foi
desenvolvido para analisar padrões do capitalismo moderno nas democracias industriais
avançadas, além de ser uma formulação demasiada intuitiva, empiricamente complexa e
restrita geograficamente (OECD-centric). No entanto, é um arcabouço teórico que fornece
informações relevantes e ferramentas metodológicas que auxiliam na compreensão da
evolução do capitalismo nas economias em desenvolvimento.
1.6.1 A VOC hierárquica de Schneider no Brasil e a questão da qualificação profissional
Schneider (2008) ressalta que o avanço dos mercados em muitas economias em
desenvolvimento, especialmente na América Latina, trouxe resultados que, muitas vezes,
surpreenderam os defensores da reforma do mercado. Pelo lado do trabalho, os mercados
livres não favoreceram os trabalhadores não qualificados nem os empregos altamente
qualificados no setor de serviços se expandiram tão rapidamente quanto o esperado. Pelo lado
da governança corporativa, a liberalização econômica não gerou uma convergência em torno
do capitalismo gerencial especializado do estilo americano, mas favoreceu muito os grandes
grupos de negócios diversificados e corporações multinacionais. Para o autor, uma das ironias
da liberalização econômica é que ela, muitas vezes, gerou mais hierarquias corporativas que
mercados competitivos.
As surpresas da liberalização econômica nos países em desenvolvimento estão
relacionadas às suas bases institucionais distintas de capitalismo. Analisar essas bases
institucionais requer uma compreensão conceitual anterior de Variedades de Capitalismo
(Hall e Soskice, 2001) que se estende aos países em desenvolvimento também. Para
Schneider, os sistemas capitalistas - definidos pela predominância de mercados geralmente
livres e com propriedade privada - acomodam um número limitado de mecanismos
alternativos de alocação de recursos, especialmente os ganhos do investimento, produção e
câmbio. Ampliando a análise dicotômica original de Hall e Soskice, Schneider sugere que são
70
quatro os tipos ideais construídos em torno de mecanismos básicos de alocação que são
compatíveis com várias formas de organização do capitalismo: mercados, negociação, redes e
hierarquia e que correspondem, em termos sistêmicos, respectivamente, as economias de
mercado liberal (LMEs), economias de mercado coordenado (CMEs), as economias de
mercado de rede (NMEs), as economias de mercado hierárquicas (HMEs).
Schneider enfatiza a visão da empresa sobre economia política comparativa e se
concentra, principalmente, na organização interna das grandes empresas privadas e suas
relações com os ambientes políticos e econômicos, diferentemente de outras tipologias que se
concentram nas atividades estatais, como gastos sociais ou promoção do desenvolvimento e
que são úteis para outros fins, mas são menos úteis na identificação de características
distintivas de grandes empresas e os tipos de desenvolvimento, emprego, inovação e
vantagens competitivas que essas empresas são suscetíveis de gerar.
Para Schneider, sua tipologia de quatro tipos ideais oferece algumas vantagens em
relação às formulações anteriores, pois:
a) oferece ferramentas conceituais adicionais para a análise do capitalismo, fora do
mundo desenvolvido. Para o autor, até o momento, a maioria das discussões sobre essa
questão vê o capitalismo nos países em desenvolvimento como transitório, dependente, pré-
moderno, em desenvolvimento e com uma trajetória de desenvolvimento que será igual a dos
países desenvolvidos. A adição conceitual de uma nova variedade, a variedade hierárquica
(HME), permitiria conceber um tipo de organização produtiva distinta, ao invés de derivativa,
que tem suas próprias dinâmicas de reforço e vantagens e desvantagens institucionais;
b) sua tipologia baseada em princípios alocativos centrais oferece uma opção de
conclusão teórica sobre a questão em muitas variedades, que é conceitual e não implicaria que
todos os países são ou estão a caminho de se tornar uma das quatro variedades. O ponto a se
considerar é que o número de princípios alternativos de alocação de recursos em uma
economia capitalista é limitado;
c) a tipologia proposta ajuda a distinguir as diferentes formas de capitalismo dentro de
países específicos. Mesmo que a comparação de modelos nacionais seja o objetivo principal,
não é necessário exigir-nos ignorar a variação intrapaís.
Na proposta de Schneider, os mercados e a coordenação, mecanismos da dicotomia
original CME/LME de Hall e Soskice, não são suficientes para explicar a lógica dos
princípios de alocação nas economias capitalistas. E, a hierarquia é apresentada como
mecanismo crucial de alocação fora dos mercados, podendo ser considerada como opção
71
adotada pelos agentes econômicos em vez do mercado, das redes ou das alternativas de
negociação, sendo uma característica das empresas modernas e uma resposta universal aos
altos custos de transação. Porém, tanto as hierarquias quanto os custos de transação variam
consideravelmente entre os contextos institucionais das nações.
Schneider apresenta distinções abstratas subjacentes a cada variedade em um quadro
(1.7) que mostra as relações básicas nos quatro tipos ideais de capitalismo:
QUADRO 1.7: RELAÇÕES BÁSICAS NOS QUATRO TIPOS IDEAIS DE CAPITALISMO
RELAÇÕES BÁSICAS LIBERAL
(LME)
COORDENADO
(CME)
REDE
(NME)
HIERÁRQUICO
(HME)
PRINCÍPIOS
ALOCATIVOS
mercados
negociação
confiança
hierarquia
INTERAÇÃO
CARACTERÍSTICA
ENTRE
STAKEHOLDERS
(PARTE INTERESSADA
OU INTERVENIENTE)
câmbio
reunião
institucionalizada
reiterada do
câmbio
ordem ou diretiva
EXTENSÃO DAS
RELAÇÕES
curta
longa
longa
variável
CASOS
REPRESENTATIVOS
Estados
Unidos
Alemanha
Japão
Chile
FONTE: SCHNEIDER, Ben Ross (2008). Comparing Capitalisms: Liberal, Coordinated, Network, and
Hierarchical Varieties.
A questão das qualificações/competências fornece, segundo Schneider, uma ilustração
útil dos princípios fundamentais de alocação pensando na seguinte pergunta: Quando os
trabalhadores e seus empregadores investem na formação, como são divididos os ganhos
desse investimento? Conforme os mecanismos descritos acima, ambas as partes podem deixar
o mercado decidir o valor das novas qualificações e os funcionários podem vendê-las para
quem pagar melhor. Ou, os trabalhadores e os empregadores podem negociar um plano para
compartilhar os ganhos de competências no contexto das relações de trabalho de longo prazo.
Ou, os trabalhadores podem investir em competências e confiar que eles serão compensados
de alguma forma no futuro, como o pagamento com base na antiguidade. Ou, finalmente, os
empregadores podem decidir unilateralmente que será treinado e como os lucros serão
distribuídos. Mas, Schneider destaca que
72
Of course the power asymmetries between employees and employers are enormous
in all types of capitalism, but shared expectations vary on how that power is
wielded. Workers may expect employers, variously, to play the market, return
regularly for negotiations, keep them on for life time employment, or just tell them
what to do next. (SCHNEIDER, 2008, p. 7)
A hierarquia, para Schneider, mais comum em países em desenvolvimento e na maioria
dos países da América Latina, especialmente, Argentina, Brasil, Chile, Colômbia e México
(SCHNEIDER, 2009), também informa as relações entre proprietários e managers, bem como
relações empregatícias (não mediadas por sindicatos) e as decisões sobre investimentos em
qualificações e treinamento. Em relação ao trabalho, há uma maior semelhança entre LMEs e
HMEs, por um lado e entre CMEs e NMEs, por outro. Nas variedades hierárquicas e de
mercado, as relações de trabalho são de curto prazo e não mediadas pelos sindicatos que são,
geralmente, fracos ou ausentes; a rotatividade é alta e os trabalhadores têm poucos incentivos
para investir no setor ou em habilidades específicas da empresa. Se investem, investem em
competências mais gerais. Os níveis de educação são, comparativamente, baixos, a despeito
dos recentes avanços e os investimentos públicos e privados em treinamento são mínimos
(SCHNEIDER, 2009). Nas CMEs e NMEs, ao contrário, as relações de trabalho, são de longo
prazo e, portanto, os empregados teriam fortes incentivos para investir em setores com
habilidades específicas. Nesse caso,
the difference between CMEs and NMEs derives largely from expectations of longer
term employment (as in Japan) where employees trust that they will be able to
amortize investment in firm specific skills. In CMEs, training is organized on a
sectoral basis and government policies like generous unemployment benefits allow
laid off workers to wait for jobs that match their skills and therefore allow them to
amortize sector specific training. (SCHNEIDER, 2008, p. 13)
Utilizando as informações do quadro (1.8) elaborado por Schneider sobre as relações de
trabalho e as qualificações, é possível, através de duas variáveis, apresentar as características
gerais da sua tipologia:
QUADRO 1.8: CARACTERÍSTICAS GERAIS DAS RELAÇÕES DE TRABALHO E
QUALIFICAÇÕES NA TIPOLOGIA ELABORADA POR SCHNEIDER
CARACTERÍSTICAS
GERAIS
LIBERAL
(LME)
COORDENADO
(CME)
REDE
(NME)
HIERÁRQUICA
(HME)
RELAÇÕES DE
TRABALHO
curto prazo,
mercado
longo prazo,
negociadas
tempo de vida dos
trabalhadores
curto prazo,
mercado
QUALIFICAÇÕES gerais específicas do setor específicas da
empresa
baixas
FONTE: SCHNEIDER, Ben Ross (2008:13). Comparing Capitalisms: Liberal, Coordinated, Network, and
Hierarchical Varieties.
73
As HMEs não possuindo capacidades inovadoras devido às menores habilidades globais
e relações hierárquicas de curto prazo, não conseguem a colaboração nas relações do chão da
fábrica, necessárias para promover a inovação incremental da produção. As empresas nas
HMEs desenvolvem vantagens competitivas mais fortes na produção de mercadorias, muitas
vezes, baseadas em recursos naturais, em setores como a agroindústria (papel e celulose, óleos
vegetais, peixes e embalagem de carne e etanol), minérios e metais (aço, alumínio, cobre, e
cimento) e mais commodities industriais (têxteis, componentes eletrônicos e autopeças), onde
o design e marketing estão localizados nos países desenvolvidos e a produção é subcontratada
de empresas em países em desenvolvimento em redes globais de produção.
A ênfase de Schneider nas complementaridades22
da variedade hierárquica justifica-se
por elas serem menos conhecidas, uma vez que as complementaridades nas outras economias
de mercado já foram discutidas por outros autores. Apesar de semelhanças ocasionais
aparentes com LMEs ou CMEs, as complementaridades em HMEs têm lógicas distintas e a
análise destaca como essas complementaridades impedem a evolução do capitalismo
hierárquico a quaisquer outras variedades.
No caso das corporações multinacionais, dos grupos empresariais e das baixas
qualificações, o problema básico da coordenação é que os trabalhadores não investem
individualmente na aquisição de competências, porque as empresas não oferecem altas
qualificações e alta de salário. As empresas, por sua vez, têm incentivos para investir em
processos de produção que não requerem mão de obra qualificada porque os trabalhadores
qualificados são escassos.
Quanto às relações de trabalho atomísticas e baixas qualificações, quando há brevidade
no tempo de emprego e os sindicatos no nível da empresa são fracos ou ausentes, os
empregadores têm ainda menos incentivos para investir nas competências dos trabalhadores
tanto porque esperam que os trabalhadores não fiquem muito tempo como por falta de meios
institucionais para negociar com os trabalhadores uma distribuição explícita de ganhos ao
longo do tempo do investimento em formação. A alta rotatividade também reduz os
incentivos tanto para o trabalho quanto para a gestão em colocar energia para melhorar a
intermediação no nível da planta, muito menos estabelecer as bases para a confiança em longo
prazo e lealdade pessoal características da NMEs.
22 Rezende, explica a questão da complementaridade da seguinte forma: “um conjunto de instituições X é
considerado complementar a outro Z, no contexto de um dado sistema S, quando a presença de X gera retornos
positivos para Z, e, por outro lado, é funcional para a performance do sistema (REZENDE, 2010, p. 214).
74
Schneider ressalta que inúmeras dinâmicas complementares em várias esferas da
economia reforçam componentes centrais do capitalismo hierárquico. Em relação às
complementaridades, a maior parte delas reforça ou aumenta o retorno aos arranjos
hierárquicos e incentiva os agentes econômicos a estenderem a hierarquia em todas as suas
relações com os gestores, outras empresas e trabalhadores. E, mesmo assim, estas
complementaridades, talvez insuficientes para fixar um equilíbrio estável, também freiam o
movimento das HMEs em direção a qualquer uma das outras três variedades.
Ainda há a consideração de que, para Schneider, nas HMEs, há complementaridades
que podem ser consideradas negativas, tais como, o emprego em curto prazo e a baixa
demanda por habilidades gerais e a falta de incentivo para investir no trabalhador. Para os
empregadores, nas HMEs, a falta de habilidades mais complexas desestimulou os
investimentos na fabricação de alta tecnologia e serviços e favoreceu, em vez disso,
investimentos na produção de commodities. E quando, as complementaridades são negativas,
as opções políticas se tornam mais complicadas. Em tais casos, os políticos podem preferir
desenvolver políticas que criam uma relação perversa das complementaridades. Em caso
contrário, a elaboração de políticas mais compatíveis é mais simples se as
complementaridades são positivas e os políticos podem procurar os ajustes incrementais nas
políticas com o objetivo de ajustá-las ou atenuar o impacto negativo dos choques externos
sobre eles.
1.6.2 O capitalismo híbrido brasileiro de Mahrukh Doctor e a questão da qualificação
profissional
Para Mahrukh Doctor (2010), apesar da variedade hierárquica apontada por Schneider e
de um grande número de tipologias do capitalismo contemporâneo que têm surgido na
literatura acadêmica 23
, nenhuma das tipologias realmente se encaixa no Brasil, o que torna
difícil de definir qual o modelo ou o tipo de capitalismo brasileiro, ainda que reconheça que o
país sempre foi decididamente capitalista, “mesmo no auge das políticas de industrialização
por substituição de importação (ISI) e pesada intervenção do estado na economia desde os
anos 1950 a 1980” (DOCTOR, 2010, p. 52).
Empreendendo uma análise centrada no regime de produção brasileiro (e não no
Welfare State ou aspectos da política social), com especial referência às relações estado-
23 Doctor evidencia os estudos elaborados nas três últimas décadas: Goldthorpe, 1984; Kitschelt, Lange, Marks
& Stephens, 1999; Amable 2000; Coates 2000; Schmidt 2002; Hall & Soskice 2001; Huber 2002; Boyer 2008.
75
capital-trabalho na indústria, Doctor examina estratégias de investimento do setor privado e
políticas públicas que afetam a produção industrial e o desenvolvimento tecnológico,
comparando os recursos do caso brasileiro com as características dos dois tipos ideais
originais da abordagem das Variedades de Capitalismo.
Entre os vários aspectos da abordagem VOC com relação ao Brasil, a autora considera
esferas de ação das empresas para resolver problemas de coordenação inerentes às relações
industriais, a educação e formação profissional, governança corporativa e relações interfirmas,
enfatizando que o foco concentra-se no nível micro para entender os resultados no nível
macro. Ou seja, apesar de reconhecer a importância das instituições, a abordagem VOC
enfatiza o comportamento individual e coletivo de empresas/atores de negócios e o seu
impacto sobre as condições econômicas e sociais, observando o comportamento e as
preferências das empresas.
Nesse caso, a abordagem VOC possui uma visão relacional das empresas, interessada na
análise dos vínculos que as empresas estabelecem com outras empresas, bem como o seu
comportamento coletivo nas associações empresariais (i.e. coordenação horizontal). A
amplitude e a profundidade desta coordenação, incluindo o tipo de associações empresariais,
são elementos-chave na classificação de cada VOC. Não obstante a ênfase na análise de nível
micro, a abordagem VOC também reconhece a importância do Estado na adoção de políticas
apropriadas e os regimes regulatórios que controlam o quadro institucional no qual as
empresas operam (ou seja, coordenação vertical). Assim, a relação das empresas (individual e
coletivamente) com o Estado é outro elemento importante no processo de classificação.
As características e consequências gerais de cada variedade institucional de economia
de mercado, de acordo com a literatura VOC, indica que nas LMEs, a coordenação das
empresas via hierarquias e arranjos de mercado competitivos considera que o preço tende a
ser o mecanismo-chave de alocação de recursos. Em contrapartida, em CMEs, as empresas
dependem mais pesadamente das relações não-mercantis para coordenação através de redes e
outros tipos de relações de colaboração (ou seja, reputação, confiança e negociação servem
como mecanismos-chave de alocação). Estas diferenças favorecem e reforçam as estruturas
institucionais específicas, que, por sua vez, condicionam, mas, não necessariamente,
determinam as estratégias e os comportamentos das firmas. No caso brasileiro, há
divergências tanto em relação às LMEs quanto às CMEs, principalmente, porque o Estado
continua a ser fundamental para a evolução do regime de produção, como pode ser visto na
comparação de Doctor a seguir (quadro 1.9):
76
QUADRO 1.9: COMPARAÇÃO DAS VOCs TÍPICAS IDEAIS E VOC BRASILEIRA
CARACTERÍSTICAS
GERAIS
LME CME VOC BRASIL
PRINCÍPIO DE
ORGANIZAÇÃO
SOCIETAL
mercado
colaboração e
coordenação dos agentes
sociais
relação com o Estado é
central para as estratégias
dos agentes sociais
RESOLUÇÃO DOS
PROBLEMAS DE
COORDENAÇÃO
hierarquias e arranjos de mercado
competitivos
networks e relações
colaborativas não-mercado com papel-
chave das associações
empresariais
relações não-mercado
coordenadas pelo Estado, mas com importância
também para hierarquias
INVERVENÇÃO
ESTATAL
fragmentada;
intervenção pública na
economia é limitada
várias formas de
intervenção pública,
incluindo apoio aos
esforços colaborativos do
setor privado
forte presença do Estado em
várias esferas de ação da
empresa; intervenção
indireta no setor informal
RELAÇÕES
ECONÔMICAS
INTERNACIONAIS
comércio livre,
desregulação dos
mercados financeiros e mobilidade de
capital
objetivos do
desenvolvimento
econômico condicionam escolhas relacionadas ao
comércio e à mobilidade
de capital
domínio das corporações
multinacionais; objetivos do
desenvolvimento econômico
e as escolhas de
internacionalização condicionadas pelas relações
estatais com as corporações e
os setores de exportação;
liberalização de capital, mas
com regulação do setor
financeiro
RESPSOTAS À
GLOBALIZAÇÃO
demandas por mais
desregulação,
especialmente nos
mercados de trabalho
e financeiro;
realocação da produção; corrida para
as estratégias das
empresas
internacionalização das
finanças atrapalha a
governança corporativa
baseada nas redes;
exigência de regulação mais estrita
reformas estruturais,
liberalização do mercado;
maior foco na política de
inovação e aumento da
competitividade
FONTE: DOCTOR, Mahrukh. (2010). Is brazilian capitalism at an institutional equilibrium? a varieties of capitalism approach.
Desse modo, não seria um exagero afirmar que as estratégias dos agentes sociais foram
desenvolvidas em torno de suas relações com o Estado, enquanto nas LMEs os mercados
foram o princípio organizador dominante na sociedade e, nas CMEs, a colaboração e a
coordenação entre os atores sociais (capital e mão de obra) foram as características
dominantes de interação social. No Brasil, o Estado aparece coordenado relações comerciais e
não-mercado (em contraste com a coordenação vista nas CMEs) e hierarquias, com o Estado
no ápice. O Estado, muitas vezes, observa a autora, determina a resolução de aspectos
particularmente problemáticos de coordenação, permanecendo pró-ativo (apesar da redução
de sua presença) no funcionamento global do regime de produção. E os detalhes desse
77
intervencionismo seriam observados no nível micro, nas diversas esferas de ações das
empresas na economia.
Doctor ressalta, então, que o Estado desempenhou um papel vital na organização da
resposta do regime de produção às pressões externas, como mudanças de paradigma
tecnológico, internacionalização e globalização, quando, por exemplo, implementou, no início
do governo Lula, em 2003, a Política de Inovação Tecnológica e Comércio Exterior (PITCE),
para ajudar a indústria a enfrentar os desafios acima. As relações do Estado com as
corporações multinacionais e setor exportador também moldaram o ambiente de negócios e o
desenvolvimento de estratégias da indústria.
Desde o início da década de noventa, o Brasil vem passando por uma mudança
acentuada de liberalização do mercado, especialmente no que diz respeito ao comércio mais
livre e maior mobilidade do capital, fato que impactou diretamente a atitude e o
comportamento das empresas em operação no Brasil. Para Doctor, as evidências sugerem uma
atitude cautelosa em relação à desregulamentação e uma apreciação contínua de coordenação
do Estado, quando necessário, para apoiar a indústria contra os caprichos dos mercados
globais. Um exemplo dado pela autora foi a resistência do setor bancário doméstico, em seu
bom desempenho continuado em 2008 e 2009, no meio da pior crise financeira global desde a
Grande Depressão, que foi prontamente atribuível à mão firme de regulação estatal e à forte
presença de bancos estatais.
Considerando, pois, as características gerais do capitalismo brasileiro, com relação às
suas respostas às pressões internas e externas e às condições de mudança, Doctor afirma que,
em geral, foi um capitalismo que se voltou para a variedade CME, embora com um papel
muito mais proeminente para o Estado do que se imaginava no tipo ideal original de VOC.
Ao observar o comportamento das empresas brasileiras, a abordagem VOC centra-se em
quatro principais áreas de ação, onde as empresas voltam seus esforços para resolver
problemas de coordenação relacionados com suas atividades produtivas. As duas primeiras
áreas estão relacionadas às ações da empresa junto aos seus trabalhadores, enquanto as outras
duas referem-se à interação da empresa com o capital (seus proprietários e outras empresas).
A análise de Doctor está limitada ao setor formal, mas a autora ressalta que o setor
informal ou empresas não registradas (formados por grande parte das empresas, sendo
importante fonte de emprego no Brasil) enfrentou circunstâncias bastante diferentes. Na
verdade, segundo Doctor, “they often operated in arduous conditions with only a grim chance
of survival in what often was a fiercely hierarchical and savagely market dominated pattern
of interaction” (DOCTOR, 2010, p. 60).
78
Conforme Doctor, o quadro abaixo (1.10) apresenta as principais características das
quatro áreas de atuação das empresas:
QUADRO 1.10: CARACTERÍSTICAS DAS ÁREAS DE ATUAÇÃO DAS EMPRESAS BRASILEIRAS
ÁREAS DE
ATUAÇÃO
CARACTERÍSTICAS
RELAÇÕES DE
TRABALHO
O regime de produção brasileiro se caracterizou por relações capital-trabalho
hierárquicas e conflituosas, sujeitas à intervenção, regulação e controle do Estado. A
precariedade dos contratos de trabalho, os altos níveis de volume de negócios
empregados, a fraca presença sindical na empresa, os níveis mínimos de negociação
coletiva e a natureza atomizada da situação de trabalho (já destacados por Schneider)
apontavam para características que lembram as mínimas condições dos trabalhadores
semiqualificados das LMEs.
SISTEMA DE
EDUCAÇÃO E
FORMAÇÃO
Os trabalhadores eram geralmente mal treinados, semiqualificados, com pouca
oportunidade de desenvolver habilidades específicas das empresas, que pouco
contribuíram para a educação em geral e o sistema de formação dos trabalhadores, com exceção de níveis mínimos de capacitação para o trabalho necessário para completar a
tarefa imediata.
SISTEMA
FINANCEIRO E
GOVERNANÇA
CORPORATIVA
No regime de produção brasileiro observa-se grande diversificação dos conglomerados
empresariais de propriedade familiar operando lado a lado com as multinacionais.
Tradicionalmente, o padrão brasileiro de financiamento do investimento inclinou-se
mais para a variedade CME, com fatores fora de mercado. No entanto, a contínua
expansão do mercado de ações locais e outras características das LMEs emergentes do
sistema financeiro (incluindo a listagem de grande empresas brasileiras nas bolsas de
valores estrangeiras, como Nova York) tiveram um significativo impacto sobre o modo
de governança corporativa, que deslocou-se para os padrões das LMEs, valorizando o
acionista, os indicadores de lucro de curto prazo, entre outros.
RELAÇÕES
INTER-FIRMAS
Muitas empresas brasileiras operam em um ambiente hierárquico e com base não-
mercado. A hierarquia está evidente nas relações das grandes empresas com seus fornecedores e até mesmo seus clientes. Há relações informais típicas inseridas em
grupos diversificados, enquanto relações de concorrência de mercado são mais
prováveis com aqueles fora do grupo. Mas, para a grande maioria das empresas, os
padrões estilo LME prevaleceram, embora as grandes empresas (conglomerados
nacionais ou multinacionais) apresentem algumas características de colaboração CME
ou mesmo domínio estilo HME.
FONTE: DOCTOR, Mahrukh. (2010). Is brazilian capitalism at an institutional equilibrium? a varieties of
capitalism approach.
Mahrukh Doctor destaca que o perfil de especialização industrial do Brasil baseou-se
em setores tecnologicamente bem desenvolvidos tais como “automotivo, metal-mecânico,
máquinas e equipamentos de escritório, alimentação processamento, papel e celulose, bens de
consumo duráveis (...)”. Porém, surgiram algumas surpresas, como o “sucesso competitivo da
Embraer (aeronáutica), motores flexfuel (biocombustíveis/energia alternativa), vacinas e
tratamentos para doenças tropicais (produtos farmacêuticos) e de biotecnologia e vários
empresas do setor agrícola” (DOCTOR, 2010, p. 65). No geral, salienta Doctor, “the nature of
Brazil’s industrial profile was much closer to that found in the European CMEs than in the
Anglo-Saxon LMEs” (DOCTOR, 2010, p. 65).
79
Outro ponto observado por Doctor é que, enquanto as estruturas institucionais tendem a
ser mais estáveis (pelo menos no curto e médio prazo), as empresas e outras atores sociais
podem ser mais flexíveis na adaptação dos seus comportamentos e respostas às condições das
mudanças. Neste contexto, os empresários e gestores brasileiros, acostumados à reagirem
rapidamente à volatilidade dos mercados e condições políticas, conseguiram se adaptar para
responder de forma eficiente às novas circunstâncias. Assim, pode-se argumentar que a
cultura da empresa apresentava-se aberta às novas idéias de gestão e para se adaptar com
flexibilidade aos dogmas liberais do mercado.
Mahrukh Doctor, na tentativa de responder se o Brasil alcançou um equilíbrio
institucional utilizando a abordagem VOC, concluiu que em uma perspectiva de nível micro –
as ações das empresas (individualmente e coletivamente) -, pode-se argumentar que o Brasil
ainda não se estabeleceu em um novo equilíbrio no quadro institucional de seu regime de
produção. A autora argumenta que o esgotamento do modelo de industrialização por
substituição de importações (ISI) e a implementação das reformas de mercado nos últimos 15
anos ainda estão trilhando o seu caminho através do sistema e as empresas ainda estão
evoluindo no sentido de uma das variedades, com todos os sinais de nível micro apontando
em uma direção LME.
No entanto, a análise VOC também sugeriu que o peso da path dependency e vantagens
institucionais comparativas passadas podem realmente dificultar esse processo e favorecer
outro ajuste no comportamento da empresa, talvez em direção à CME. E, embora o resultado
final não seja claro, a abordagem VOC diria que “the tensions between the micro and macro
level – between firms and the state – would lead to further adaptation and change in the
production regime” (DOCTOR, 2010, p. 66).
Em uma perspectiva de nível macro ou de cima para baixo, seria mais provável concluir
que o Brasil está em um relativo equilíbrio no que diz respeito ao seu regime de
produção. Além disso, a importância do Estado continuar na coordenação na economia e a
estabilidade da matriz institucional ao longo das últimas décadas, na verdade, favoreceu o
fortalecimento dos recursos de CME.
Para Doctor, a VOC brasileira, durante o governo Lula, demonstrou mais coordenação
entre os atores sociais e uma maior presença do Estado na esfera econômica e social. No
entanto, dada a estabilidade institucional geral, bem como a presença de ações claramente de
tipo LME no comportamento das empresas em meio à outra proeminente forma característica
da CME, pode-se categorizar o Brasil como apenas mais uma variedade híbrida de
capitalismo. De qualquer forma, para a autora, sua análise indica que, no caso do Brasil, uma
80
variedade de capitalismo adicional - a HME - não contribuiria realmente para a análise ou
facilitaria o processo de classificação e algumas das principais características identificadas por
Schneider (2009) seriam de baixa relevância para a compreensão da evolução da economia
política brasileira.
E, no caso do sistema de qualificação profissional, a autora não deixou de destacar as
precárias oportunidades para os trabalhadores desenvolverem habilidades específicas das
empresas, além da sua falta participação na educação em geral e no sistema de formação dos
trabalhadores. Comparativamente, nas variedades de capitalismo LME, CME e brasileira,
para Doctor, os sistemas de qualificação e treinamento se apresentam da seguinte forma
(quadro 1.11):
QUADRO 1.11: CARACTERÍSTICAS DOS SISTEMAS DE EDUCAÇÃO E FORMAÇÃO
PROFISSIONAL NAS VOCs LME, CME E BRASILEIRA
INSTITUIÇÃO LME CME BRASIL
SISTEMA DE
EDUCAÇÃO E
FORMAÇÃO
PROFISSIONAL
formação dos
trabalhadores e
educação genéricas;
poucas habilidades
específicas da empresa;
organizado
principalmente, pelo Estado; algum
treinamento no trabalho
trabalhadores altamente
qualificados com
habilidades específicas
das empresas;
organizado,
principalmente pelas
empresas e associações empresariais
baixos níveis de qualificação
e educação; principalmente,
coordenado pelo Estado
(quando disponível), via
instituição semi-pública, tipo
SENAI; algumas
contribuições das empresas em termos de treinamento no
trabalho
FONTE: DOCTOR, Mahrukh. (2010). Is brazilian capitalism at an institutional equilibrium? a varieties of capitalism approach.
Boa parte da literatura relativa à qualificação profissional no Brasil tem sido
desenvolvida pelas áreas da Educação (FERRETTI, 1997; FRANCO, 1997), da Sociologia do
Trabalho (GUIMARÃES, 1993; 2002) e pela própria burocracia estatal (IPEA), enfatizando
questões ligadas ao desenvolvimento de habilidades e/ou competências24
, empregabilidade
e/ou desemprego e trabalho flexível ou a estudos relacionados à sociedade do conhecimento e
sua vinculação com a educação tecnológica. Neste último caso, Schwartzman (2005) interliga
três temas importantes: a expansão do ensino superior, a sociedade do conhecimento e a
educação profissional. Para Schwartzman, as expressões “educação técnica” e “educação
tecnológica” não condizem com os cursos que são oferecidos nestas áreas, pois eles podem
24 Mello e Silva (2002) chama a atenção para a “circunscrição mais ou menos exata” do significado de
competência, no entanto, destaca que conhecimentos (ou “saberes”) fazem parte de seus componentes básicos.
81
estar voltados para atividades e serviços com pouco ou nenhum conteúdo técnico no sentido
usual do termo, por isso, ele faz uso do termo “educação profissional”.
O background teórico que fundamenta este primeiro capítulo buscou levantar
contribuições para responder à pergunta da pesquisa: As políticas públicas de formação de
mão de obra voltadas para o ensino de terceiro grau no país, através da Graduação
Tecnológica, estão em consonância com as demandas que se configuram nos diversos planos
recentes de desenvolvimento brasileiro?
Nossa hipótese é que as diferentes necessidades de mão de obra qualificada dos diversos
setores estratégicos para o desenvolvimento do país na última década impulsionaram a
constituição de um novo modelo de formação de mão de obra de alto nível no setor público e
no setor privado (SENAI e SENAC).
Esse é, pois, um estudo sobre a qualificação profissional no terceiro grau no país - a
Graduação Tecnológica -, mesmo que, teoricamente, o Sistema S não tenha sido criado para
atuar neste segmento e que,
depois de um certo imobilismo, os serviços do Sistema S têm-se reformulado para
proporcionar melhores condições de adaptação das firmas ao novo cenário político-
econômico do país, possivelmente contribuindo para que as instituições corporativas
sobrevivam aos desafios da democratização e da liberalização” (GOMES e ADDIS,
2006, p. 48).
Um maior acesso à qualificação profissional de qualidade é um desafio que só poderá
ser enfrentado pelo Estado brasileiro, através de uma ampla articulação dos atores envolvidos,
somando sua experiência e competência técnica, independente das diferenças político-
ideológicas, em um indicativo de amadurecimento democrático da sociedade brasileira, pois
tal articulação poderá ser considerada para além de seus objetivos nominais, pois “as
instituições são mecanismos para alcançar propósitos, não apenas para alcançar acordo”
(PUTNAM, 2002, p. 24).
82
CAPÍTULO 2
2. ENSINO PROFISSIONALIZANTE NO BRASIL: TRAJETÓRIA DE UMA
MODALIDADE DE ENSINO
2.1 Aumento da escolaridade: um desafio global
Thelen (2007) enfatiza que as recentes reformas no sistema de qualificação e
treinamento alemão apontaram mudanças incrementais, mas transformadoras, sob novas
formas de flexibilidade na estrutura da aprendizagem e equilíbrio entre a aprendizagem
baseada na escola e os componentes de treinamento baseados na planta, conforme já foi
ressaltado no capítulo anterior.
Takahashi e Castor (2000) reforçam a necessidade de investimentos em nível macro,
quando há a necessidade de importantes investimentos no setor educacional para se alcançar
padrões de competitividade no mercado global, o que ampliaria a discussão sobre o papel
organizador do Estado, incentivando, estimulando o desenvolvimento do setor, bem como o
crescimento econômico e desenvolvimento nacional; em nível micro, quando as organizações
têm experimentado novos padrões de competitividade em um cenário de “redes dinâmicas”,
que demanda novas formas de gerenciamento e organizações.
A tabela abaixo (2.1) apresenta números do período médio de escolarização entre alguns
países, incluindo o Brasil, no intervalo de uma década, conforme dados apresentados por
Takahashi (2007) e números que podem ser encontrados em site da internet destacando a
média dos anos de escolaridade entre países para uma comparação:
TABELA 2.1: MÉDIA DOS ANOS DE ESCOLARIZAÇÃO EM UMA DÉCADA (2000-2010)
PERÍODO MÉDIO, EM ANOS, DE ESCOLARIZAÇÃO ENTRE PAÍSES
PAÍSES ANO 2000 ANO 2010* CRESCIMENTO (%)
Argentina 8,8 9,3 0,5
Brasil 4,9 7,2 2,3
Chile 7,5 9,7 2,2
Coréia 10,8 11,6 0,8
83
Finlândia 10,0 10,3 0.3
Irlanda 9,4 11,6 2,2
FONTE: TAKAHASHI (2000) e dados de 2010* * Disponível em: <http://pt.db-city.com/Pa%C3%ADs--M%C3%A9dia-de-anos-de-escolaridade>,
acesso em 15 mar. 2014.
Conforme os dados desta tabela (2.1), todos os países apresentaram crescimento médio
dos anos de escolarização, verificando-se a maior alta no Brasil, sendo acompanhado, logo a
seguir, da Irlanda e da Argentina. No caso do Brasil, um dos fatores que contribuíram para
esse crescimento é o aumento da expansão do aceso à educação no país, conforme mostram os
indicadores da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2012.
Maria Silvério (2012), no artigo “BRICS: desigualdades sociais nos países emergentes”,
que trata da questão do desenvolvimento econômico do grupo de países formado por Brasil,
Rússia, Índia, China e recentemente, África do Sul, apresenta como questão-chave dessa
discussão o fato de se saber se o crescimento econômico dos BRICS (grupo de países
formado por Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul) está promovendo, simultaneamente,
a diminuição das desigualdades sociais internas, beneficiando, de fato, a camada da população
integrante da parte inferior da pirâmide social. Desta forma, a autora realiza uma análise do
que ela chama de desigualdades de recursos, vitais e existenciais que afetam as populações
destas nações emergentes e a educação é considerada peça fundamental da estrutura social,
sendo indispensável para a mobilidade social dos indivíduos.
A tabela (2.2) a seguir apresenta o período médio, em anos, de escolaridade entre os
países que integram os BRICS.
TABELA 2.2: MÉDIA DOS ANOS DE ESCOLARIDADE EM ADULTOS ACIMA DOS 25 ANOS NOS
BRICS (1980-2011)
PERÍODO MÉDIO, EM ANOS, DE ESCOLARIDADE ENTRE OS BRICS
PAÍSES 1980 1990 2000 2011 % DE
CRESCIMENTO
ÁFRICA DO SUL 4,8 6,5 8,2 8,5 3,7
BRASIL 2,6 3,8 5,6 7,2 4,6
CHINA 3,7 4,9 6,6 7,5 3,8
ÍNDIA 1,9 3,0 3,6 4,4 2,5
RÚSSIA 7,2 8,5 9,6 9,8 2,6
FONTE: SILVÉRIO, Maria (2012). BRICS: desigualdades sociais nos países emergentes. Observatório da
desigulades.
84
Comparando os dados de três décadas25
, o Brasil é o país que apresentou o maior
aumento, saindo de uma média de escolaridade de 2,6 anos em 1980 para 7,2 em 2011, quase
que triplicando o período médio de escolaridade das pessoas; a China passou de 3,7 anos para
7,5 anos, dobrando a média de escolaridade de sua população; a África do Sul saiu do índice
de 4,8 anos para 8,5 anos, que não chegou a dobrar a média de escolaridade da população,
mas chegou próximo; a Rússia, que apresenta a população que frequenta o sistema de ensino
por mais tempo, saiu de uma média de 7,2 anos para 9,8 anos e a Índia, que saltou de 1,9 anos
para 4,4 anos de escolaridade, mais que dobrando o período médio de anos de escolaridade de
sua população, apesar de ainda apresentar uma média baixa de anos de estudos.
Segundo Silvério, as estatísticas mostram que os BRICS têm avançado em relação à
educação, mas ainda precisam avançar muito no que se refere à qualidade do ensino e ao
aumento de frequência nos níveis médio e superior. Esses dados mostram que em relação à
média de anos de escolaridade por pessoa, acima dos 25 anos, utilizando a duração nacional
de cada nível, os índices mostram uma elevação, mas ainda longe dos percebidos nos países
desenvolvidos.
2.2 Reformulação da educação pós-média em perspectiva comparada: a qualificação
profissional no Ensino de Terceiro Grau em diferentes países
Seguindo uma tendência internacional, a preocupação com a educação pós-média,
principalmente, uma reformulação da Educação Profissional de forma combinada com a
educação acadêmica, refletindo uma convergência do trabalho e da aprendizagem no local de
trabalho, segundo Takahashi (2007), tem recebido atenção especial em vários países, como
Estados Unidos, Japão, Alemanha, Reino Unido, França, Itália, Canadá e Rússia (países mais
industrializados e desenvolvidos do mundo), sendo considerada “política regulatória de
qualidade capaz de melhorar o desempenho de países no cenário internacional” (SOUZA e
PEIXOTO, 2010, p. 7). O Brasil, assim como os países mais ricos, vem buscando
reconfigurar seus cursos superiores, sobretudo os Cursos Superiores de Tecnologia
(Graduação Tecnológica), reforçando a ideia de que esse é um fenômeno global e não apenas
uma preocupação isolada, desconectada das necessidades das transformações mundiais
(TAKAHASHI, 2007; SOUZA e PEIXOTO, 2010).
25 Dados apresentados pelo PNUD Relatório de Desenvolvimento Humano 2011.
85
A Coréia do Sul, considerada exemplo de forte investimento na educação básica, pois
apenas em uma geração conseguiu implementar a transição de uma sociedade
subdesenvolvida e rural para uma economia moderna, também vem demonstrando
necessidade de reformular sua educação pós-média, uma vez que está apresentando
significativo desenvolvimento no setor de telecomunicações e mercado de serviços,
principalmente nos campos da informação e tecnologia.
Takahashi (2007, p. 161) chama a atenção para o fato de que a Educação Profissional e
o treinamento profissional desenvolveram-se em cidades industriais como Manchester
(Inglaterra), Barcelona (Espanha) e nos Estados Unidos. Em Manchester, 1824, surgiu a
Universidade de Manchester Instituto de Ciência e Tecnologia (UMIST), considerada por
muitos a primeira Universidade Tecnológica; em Barcelona, 1851, criou-se a Escola de
Engenharia Industrial de Barcelona. E nos Estados Unidos, 1865, foi criado o Instituto de
Tecnologia de Massachusetts (MIT). Essa demanda se intensificou com o passar dos anos,
originando outras instituições importantes em outros países como, em 1972, as Universidades
de Tecnologia na França e as Fachhochschulen (Universidades de Ciências Aplicadas) na
Alemanha. E na América Latina, em 1959, foi implantada a Universidad Tecnológica
Nacional na Argentina e, em 1978, os Centros Federais de Educação Tecnológica (CEFETs)
no Brasil.
Stan (apud TAKAHASHI, 2007) apresenta iniciativas de vários países na Educação
Profissional e Tecnológica pós-média, visando convergir trabalho e aprendizagem no local de
trabalho, destacando ações dos Estados Unidos, Japão, França, Reino Unido, entre outros.
Nos Estados Unidos, houve uma expansão de novos programas destinados a integrar a
educação acadêmica e a profissional, como o faz, por exemplo, o programa Teach prep, que
articula o currículo acadêmico ao profissional, além de ligar os dois últimos anos do
Secondary School aos dois anos iniciais do post-secondary educational. Outro programa, o
School-to-work Opportunities Act, no ano de 1994, destinou recursos federais para os estados
desenvolverem e implementarem novos sistemas de escolas para o trabalho, enfatizando a
aprendizagem prática, mais direcionada para o trabalho.
No caso do Japão, houve o desenvolvimento de um novo currículo integrado para a
High School, que até meados dos anos noventa oferecia apenas um currículo geral como
preparação para a universidade ou um currículo profissional especializado. Já a Coréia,
reestruturou seu currículo de High School profissional, visando à inclusão de um ano em
empresas nos programas de três anos.
86
O Reino Unido criou caminhos alternativos para a educação de nível superior baseados
em habilidades e competências mais voltadas para a prática profissional no mercado de
trabalho, provendo qualificação profissional de nível superior, com cursos variando de um a
dois anos. No primeiro caso, é o Higher National Certificate (HNC) e, no segundo, Higher
National Diploma (HND). Esses cursos também possibilitam ao estudante a entrada no
segundo ou terceiro ano de um curso de bacharelado. Houve ainda, a criação dos foundation
degrees, que também são qualificações de ensino de terceiro grau e, assim como os outros
dois citados anteriormente, apresentam qualificações baseadas em competências e habilidades
do mercado de trabalho em inúmeras áreas. Esses cursos, assim como os HNDs, apresentam
mais de 1100 opções e se encontram em um nível intermediário no interior da estrutura de
ensino de nível superior. Os cursos profissionalizantes são oferecidos por instituições
denominadas Colleges of Further and Higher Education e se assemelham aos cursos
tecnológicos do Brasil.
A França, a partir de 1985, vem ampliando sua variedade de diplomas, pois houve a
inserção de um diploma profissional oferecido aos graduados dos programas profissionais,
com duração de dois anos, após dois anos adicionais, denominado de diploma secundário-
superior.
Na Nova Zelândia, há um programa de cursos de graduação de curta duração, com
cursos baseados na parte prática, com treinamento profissional e formação específica, que são
oferecidos por escolas politécnicas e institutos de tecnologia, com duração de um a três anos,
semelhantes aos cursos oferecidos aqui no Brasil pelas Faculdades de Tecnologia.
Na Alemanha, um sistema dual de aprendizagem tem sido amplamente aceito como
modelo de sucesso para o início de uma Educação Profissional. Na Suécia há a exigência de
que os estudantes do novo programa secundário superior, com duração de três anos, passem
quinze por cento do seu tempo em locais de trabalho. A Austrália estava preparando a criação
do student traineeships, visando possibilitar aos estudantes uma articulação do ensino
acadêmico à experiência do trabalho e o treinamento fora do local de trabalho.
Em 1991, foram implantados Cursos Superiores de Tecnologia no México, também
como consequência da aproximação do ensino público com o mercado e a partir da
recomendação direta do Banco Mundial. Dados de 2008, segundo Souza e Peixoto (2010),
apresentam os Cursos Superiores de Tecnologia como a modalidade de ensino que mais se
desenvolveu desde 1992, indicando que há sessenta e uma instituições presentes em quase
todos os estados do país, ou seja, em vinte e seis dos trinta e dois estados existentes.
87
Há um Subsistema de Universidades Tecnológicas (SUT) que oferece formação em
trinta tipos de carreiras diferentes, como engenharias, administração e serviços, com cursos
apresentando duração de dois anos e com uma formação básica, uma técnica específica
(própria da carreira) e outra flexível, variando conforme as características regionais onde se
localiza a Universidade Tecnológica. A carga-horária semanal dos CSTs no México é
diferente da dos outros países, perfazendo um total de trinta e cinco horas, enquanto em outros
países não ultrapassa as vinte horas.
Takahashi (2007), ainda registra que, considerando as mudanças ocorridas na Europa
nas últimas décadas, houve, em 1999, na Itália, uma reunião contando com a participação de
ministros da educação de vinte e nove países que resultou na assinatura da Declaração de
Bolonha26
, que incluiu o sistema de formação em módulos ou ciclos, semelhante ao sistema
americano de Colleges.
No documento ficou acertado o compromisso de cada país para a criação do Espaço
Europeu do Ensino Superior e coordenação de políticas para:
1. Adoção de um sistema com graus acadêmicos de fácil equivalência, também através da implementação do Suplemento ao Diploma, para promover a
empregabilidade dos cidadãos europeus e a competitividade do Sistema Europeu do
Ensino Superior.
2. Adoção de um sistema baseado essencialmente em duas fases principais, a pré-
licenciatura e a pós-licenciatura. O acesso à segunda fase deverá requerer a
finalização com sucesso dos estudos da primeira, com a duração mínima de 3 anos.
O grau atribuído após terminado a primeira fase deverá também ser considerado
como sendo um nível de habilitações apropriado para ingressar no mercado de
trabalho Europeu. A segunda fase deverá conduzir ao grau de mestre e/ou doutor,
como em muitos países Europeus.
3. Criação de um sistema de créditos - tal como no sistema ECTS - como uma forma
adequada de incentivar a mobilidade de estudantes da forma mais livre possível. Os
créditos poderão também ser obtidos em contextos de ensino não-superior, incluindo
aprendizagem feita ao longo da vida, contando que sejam reconhecidos pelas
Universidades participantes.
4. Incentivo à mobilidade por etapas no exercício útil que é a livre circulação, com
particular atenção:
- aos estudantes, o acesso a oportunidades de estudo e de estágio e o acesso aos
serviços relacionados;
- aos professores, investigadores e pessoal administrativo, o reconhecimento e valorização dos períodos dispendidos em ações Européias de investigação, lectivas e
de formação, sem prejudicar os seus direitos estatutários.
26
Documento assinado em 19/06/1999 para tratar de mudanças nas polítcas do Ensino Superior dos países
signatários reconhecendo a importância da educação para o desenvolvimento sustentável das sociedades
tolerantes e democráticas e estabelece um sistema de créditos transferíveis e acumuláveis, homogêneos para os
vários países, com três ciclos, sendo o primeiro básico e uniforme de três anos.
88
5. Incentivo à cooperação Européia na garantia da qualidade com o intuito de
desenvolver critérios e metodologias comparáveis;
6. Promoção das necessárias dimensões a nível Europeu no campo do ensino
superior, nomeadamente no que diz respeito ao desenvolvimento curricular;
cooperação inter-institucional, projetos de circulação de pessoas e programas
integrados de estudo, de estágio e de investigação. (DECLARAÇÃO DE
BOLONHA, 1999)
Esse documento, no caminho das reformas experimentadas pelos vários países
europeus, também busca ampliar o acesso dos estudantes à educação de nível superior, como
o Brasil vem se esforçando para fazer nos últimos quinze anos, já que o desafio da ampliação
de acesso à educação é um desafio global.
É, pois, a partir do resgate do processo de surgimento da Educação Profissional no país
e o que já foi realizado nesta área, que se busca nesta parte da pesquisa, ainda que
resumidamente, dar subsídios para observar como, atualmente, a Graduação Tecnológica foi
afetada pelo caminho percorrido pela Educação Profissional ou ensino profissionalizante,
desde o seu início.
2.3 Ensino Profissionalizante no Brasil: origem e trajetória de uma modalidade de
ensino
Uma das possibilidades metodológicas para a compreensão da atual situação da
Graduação Tecnológica – ensino profissionalizante no terceiro grau – no Brasil se baseia no
levantamento da trajetória da Educação Profissional no país. Neste capítulo, a trajetória desta
modalidade de ensino se torna um exercício importante, pois constrói um referencial teórico
que dá suporte para a descrição que se segue, baseando-se, sobretudo no conceito de path
dependency, como o discutido por Fernandes (2002), que ressalta a origem do conceito
surgido na economia da tecnologia e sua utilização no campo da ciência política (inserido na
corrente institucionalista histórica), ainda que sua base teórico-metodológica esteja vinculada
aos estudos históricos de sociologia política comparada.
De acordo com Fernandes (2002, p. 93), os estudos políticos baseados na análise
institucional histórica que se utilizam do conceito de path dependency “procuram analisar
como as decisões dos atores, sucessivas e acumuladas ao longo do tempo, são capazes de criar
instituições que deixam legados políticos e econômicos quase irreversíveis”. No entanto, há
que se deixar claro que não há a existência de um determinismo histórico, pois novas opções
de mudança podem ocorrer durante a trajetória.
89
Cabe destacar que Hall e Taylor (2003) enfatizam que, pelo menos, três métodos de
análise diferentes – o institucionalismo histórico, o institucionalismo da escolha racional e o
institucionalismo sociológico - constituem a perspectiva teórica denominada
neoinstitucionalismo27
, um vertente de estudos que surgiu em meados da década de 80, como
referência teórica alternativa, na ciência política, aos modelos pluralista28
(décadas de 50 e 60)
e marxista29
(década de 70), para a análise de políticas públicas. Em última análise, apesar de
serem opostos, para Rocha (2005, p. 13), “o pluralismo e o marxismo unem-se na ênfase
analítica centrada na sociedade (...) a ação estatal é sempre resposta a estímulos vindos da
sociedade”.
Já, a perspectiva neoinstitucionalista, em um primeiro momento, na versão denominada
state-centered, “recoloca o Estado como foco analítico privilegiado: é ele que passa a explicar
a natureza das políticas governamentais” (ROCHA, 2005, p. 13). Em um segundo momento,
conforme Rocha, Theda Skocpol denominou a análise neoinstitucionalista de polity-centered
analysis, em que
o Estado não é considerado, a priori, como dotado de poder para gerar em seu
interior suas políticas, conforme seus interesses ou concepções. A perspectiva de
análise polity-centered busca equilibrar o papel do estado e da sociedade nos seus
estudos de caso, concebendo que o Estado é parte da sociedade e pode, portanto, em
certos casos, ser influenciado por ela em maior grau do que a influencia. (ROCHA,
2005, p.16)
Além disso, o institucionalismo histórico “atribui importância às instituições políticas
oficiais no mesmo tempo que desenvolve uma concepção mais ampla das instituições que têm
importância e do como essa importância se manifesta” (HALL e TAYLOR, 2003, p. 195).
27
Em “As três versões do neo-institucionalismo” (2003), Hall e Taylor identificam os três métodos de análise,
expõem e examinam a gênese de cada uma dessas variantes do neo-institucionalismo, comparando suas forças e
fraquezas teóricas bem como questionam o que cada uma delas poderia aprender das outras.
28 Conforme Rocha (2005, p. 12-13), o pluralismo “concebe a distribuição de poder como um aspecto mais ou
menos permanente das sociedades (...) Esses modelo adota o conceito de grupo de interesse ou grupo de pressão
como instrumento analítico para o processo de decision-making (...) A luta política se faz em torno de questões
diversas como problemas econômicos, morais, religiosos, de raça, de gênero e diversos outros. Tomando a
terminologia da abordagem sistêmica, são as demandas e apoios (inputs) dos grupos de pressão que vão delinear
as políticas públicas (outputs). O governo e suas políticas são vistos como resultado dos inputs vindos da sociedade”.
29 Rocha (2005, p. 13) ressalta que “a análise marxista parte das relações entre economia, classes sociais e
Estado. As relações de classe são essencialmente relações de poder, constituindo o instrumento analítico para a
interpretação das transformações sociais e políticas. As polítcas estatais aparecem como reflexo dos interesses do
capital, seja como fruto do Estado visto como um mero ‘comitê’ destinado a gerir os negócios comuns a toda a
burguesia, seja como resultado da ação de um Estado dotado de uma ‘autonomia relativa’, mas que em ‘última
instância’ vela pelos interesses do capital”.
90
Nesse caso, os teóricos do institucionalismo histórico definem instituições como
os procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à
estrutura organizacional da comunidade política ou da economia política. Isso se
estende-se das regras de uma ordem constitucional ou procedimentos habituais de
funcionamento de uma organização até às convenções que governam o
comportamento dos sindicatos ou as relações entre bancos e empresas. Em geral, esses teóricos têm a tendência a associar as instituições às organizações e às regras
ou convenções editadas pelas organizações formais. (HALL e TAYLOR, 2003, p.
196)
Segundo Hall e Taylor, os institucionalistas históricos também vinculam-se a uma
concepção particular de desenvolvimento histórico, defendendo uma causalidade social
dependente da trajetória percorrida (path dependence). Por isso, os institucionalistas
históricos buscam explicar como as instituições produzem esses trajetos, quer dizer, “como
elas estruturam a resposta de uma dada nação a novos desafios” (HALL e TAYLOR, 2003, p.
200).
No caso do Brasil, o ensino profissionalizante possuía, originalmente, um caráter
assistencialista no ensino de ofícios a desvalidos sociais, visão existente até o Estado Novo30
.
O próprio Ministério da Educação (MEC, 2008b), ao produzir um documento comemorativo
dos cem anos da Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica, relatando um breve
percurso histórico, ressaltou o fato da Educação Profissional, no período colonial, ter como os
“primeiros aprendizes de ofícios” os índios e escravos, fato esse que poderia ser considerado a
origem do preconceito contra o trabalho manual, que por exigir o uso da força, afastava,
sobremaneira, os cidadãos livres deste tipo de atividade (AZEVEDO et al, 2012).
O documento faz menção à criação das Casas de Fundição e de Moeda, consequência
do advento do ouro em Minas Gerais, como uma necessidade de um ensino mais
especializado. No entanto, este ensino era destinado aos filhos dos homens brancos que eram
empregados da própria casa. Na mesma época, de acordo com o documento, foram criados os
Centros de Aprendizagem de Ofícios nos Arsenais da Marinha no Brasil, que utilizaram
operários especializados trazidos de Portugal ou pessoas recrutadas à noite nas ruas e presos
enviados por chefes de polícia com “alguma condição de produzir”. O documento também
ressaltou que o desenvolvimento tecnológico do Brasil enfrentou, no ano de 1875, um período
de estagnação devido à proibição de existência de fábricas no país31
.
30 Ver Sotero, 2011; Delphino, 2010.
31 Segundo Fonseca (1961), esta proibição pode ser encontrada no Alvará de 05 de janeiro de 1785.
91
Durante os anos de 1800, algumas instituições foram criadas para o ensino de ofícios
para aqueles que não tinham opções de escolha. Houve a adoção do modelo de aprendizagem
dos ofícios manufatureiros, no qual crianças e jovens tinham, além da instrução primária, a
aprendizagem de outros ofícios: “tipografia, encadernação, alfaiataria, tornearia, carpintaria,
sapataria, entre outros” (BRASIL, 2008).
No ano seguinte à chegada da família real portuguesa ao Brasil, D. João VI revogou o
alvará que proibia a existência das fábricas no país. Ainda em 1809, segundo Cunha (2000),
foi criado o Colégio das Fábricas, destinado aos órfãos da Casa Pia de Lisboa, que foram
trazidos na frota que deixou a família real e sua comitiva no Brasil. Mais para o final do
século, em 1875, houve a criação do Asilo dos Meninos Desvalidos, instituição encarregada
de cuidar de problemas sociais, assim como de oferecer formação para o trabalho dos que
necessitavam de apoio.
No início do século seguinte, o país apresentou um aumento na demanda da produção
manufatureira, que crescia com a industrialização, afetando a questão da formação do
trabalhador brasileiro. O presidente do estado do Rio de Janeiro, Nilo Peçanha, através do
Decreto n° 787, de 11 de setembro de 1906, criava quatro escolas profissionais, sendo três
voltadas para o ensino manufatureiro, nas cidades de Campos, Petrópolis e Niterói e uma
escola destinada ao ensino agrícola, em Paraíba do Sul.
Ainda em 1906, outras ações relativas ao ensino técnico-industrial foram realizadas,
segundo o documento comemorativo elaborado pelo MEC: a) apresentação ao Congresso
Nacional de um projeto para promover o ensino prático, industrial, agrícola e comercial,
prevendo a criação de campos e oficinas escolares para habilitar os alunos em aprendizes; b)
aumento da dotação orçamentária para os Estados criarem escolas técnicas e profissionais; c)
criação, na Estrada de Ferro Central do Brasil, da Escola Prática de Aprendizes das Oficinas
do Engenho de Dentro (RJ); d) reconhecimento no discurso de posse do presidente Afonso
Pena de que a criação e multiplicação de institutos de ensino técnico e profissional no Brasil
contribuiriam para o progresso das indústrias.
Em 1909, após o falecimento do então presidente da República, Afonso Pena (1906-
1909), assume Nilo Peçanha (1909-1910) que criou sob o Decreto nº 7.566, de 23 de
setembro, uma Escola de Aprendizes e Artífices ligada ao Ministério da Agricultura nas
diferentes capitais dos estados, totalizando dezenove, com exceção do Rio de Janeiro e Rio
Grande do Sul. No entanto, essa ação pode ter sido a origem da dualidade do sistema
educacional brasileiro, oficializada pela norma legal, visando à construção de uma
92
estrutura escolar que possibilitasse aos pertencentes das classes operárias,
entendidos como ‘desfavorecidos da fortuna’, meios para vencer as dificuldades da
vida, mediante o preparo técnico para o trabalho, afastando-os da ociosidade, da
ignorância, do vício, do crime, ou seja, tornando-os, na compreensão do legislador,
cidadãos úteis à Nação. (AZEVEDO et al, 2012, p. 28)
Em 1927, durante o governo de Washington Luís (1926-1930), o Congresso Nacional
sancionava o projeto denominado Projeto de Fidélis Reis, que previa a obrigatoriedade do
Ensino Profissional no país. Alguns anos depois, bem no início da era Vargas (1930-1945),
em 14 de novembro de 1930, era criado o Ministério da Educação e Saúde Pública, onde foi
estruturada a Inspetoria do Ensino Profissional Técnico, com a responsabilidade de
supervisionar as Escolas de Aprendizes e Artífices. Quatro anos mais tarde, em 1934, essa
Inspetoria foi transformada em Superintendência do Ensino Profissional. Neste período, que
foi de grande expansão do ensino industrial, houve um direcionamento político voltado para a
criação de novas escolas industriais e a introdução de novas especializações nas escolas que já
funcionavam.
Três anos depois, em 13 de janeiro de 1937, foi promulgada a Lei n° 378, que
transformou as Escolas de Aprendizes e Artífices e a Escola Normal de Artes e Ofícios
Wenceslau Braz em Liceus Profissionais32
, objetivando o alcance nacional do ensino
profissional. Ao final do mesmo ano, em 10 de novembro, foi publicada a nova Constituição
Brasileira, destinando o Ensino Profissional, de competência do Estado, às classes dos menos
favorecidos da sociedade e determinando auxílio estatal às instituições particulares no caso de
falta de recursos. Por outro lado, também há uma definição das obrigações não estatais, como
pode ser verificado em seu Artigo 129
A infância e a juventude, a que faltarem os recursos necessários à educação em
instituições particulares, é dever da Nação, dos Estados e dos Municípios assegurar,
pela fundação de instituições públicas de ensino em todos os seus graus, a
possibilidade de receber uma educação adequada às suas faculdades, aptidões, e
tendências vocacionais. O ensino pré-vocacional profissional destinado às classes menos favorecidas é em
matéria de educação o primeiro dever do Estado. Cumpre-lhe dar execução a esse
dever, fundando institutos de ensino profissional e subsidiando os de iniciativa dos Estados, dos Municípios ou associações particulares e profissionais. É dever das indústrias e dos sindicatos econômicos criar, na esfera da sua
especialidade, escolas de aprendizes, destinadas aos filhos de seus operários ou de
seus associados. A lei regulará o cumprimento desse dever e os poderes que caberão
ao Estado, sobre essas escolas, bem como os auxílios, facilidades e subsídios a lhes
serem concedidos pelo Poder Público. (CONSTITUIÇÃO DOS ESTADOS
UNIDOS DO BRASIL, 1937)
32 Ver Azevedo et al, 2012, p. 28.
93
Ao longo do tempo, uma mudança do público-alvo acabou por provocar uma
transformação organizacional no ensino profissional, que desde a década de 30 já se utilizava
da cooperação entre empresas privadas, empresas estatais e escolas públicas. No entanto,
Castioni (2013, p. 26-27) cita a preocupação do Estado Novo com o ensino profissional,
sendo traduzida na própria Constituição de 1937, materializada a partir “da dicotomia entre a
educação secundária para os filhos da elite, que deveriam conduzir o país, e o ensino técnico
para os filhos dos operários e os desvalidos da sorte” que surgiam como força de trabalho,
necessitando de uma qualificação específica.
A organização do ensino técnico industrial e comercial, que no início da década de 40
passa a ser composto pela rede federal, redes estaduais, redes do Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial (SENAI)33
e do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
(SENAC)34
e escolas isoladas, foi consequência não só da demanda por técnicos, em virtude
da ampliação de plantas industriais mais complexas, como também por causa da escassez de
engenheiros e da substituição de técnicos importados por técnicos brasileiros, em função da
Segunda Guerra Mundial. A própria criação da Lei Orgânica do Ensino Industrial no ano de
194235
também contribuiu para a procura de cursos na área industrial (DELPHINO, 2010).
Com a reforma Capanema (1941)36
“consolida-se um modelo que persiste até os dias
atuais para o ensino profissional, o de cooperação público-privado” (SOTERO, 2011, p. 5), no
entanto, tal cooperação ou parceria não exclui um quadro de disputa de interesses e problemas
de coordenação, principalmente, no que diz respeito ao financiamento, distribuição de
recursos e responsabilidade pela formulação, implementação, execução e avaliação de
políticas públicas nesta modalidade de ensino.
As Escolas de Aprendizes e Artífices, através do Decreto nº 4.127, de 25 de fevereiro de
1942, transformaram-se em Escolas Industriais e Técnicas, oferecendo formação profissional
em nível equivalente ao secundário. Nesse mesmo ano, teve início, o processo que vincularia
33 Decreto-lei n. 4.048, de 22 de janeiro de 1942.
34 Decretos-lei n 8.621 e 8.622, de 10 de janeiro de 1946.
35 Decreto-lei nº 4.073 de 30 de janeiro de 1942.
36 A Reforma Capanema, implementada por uma série de leis em 1941, foi responsável por alterações no ensino
brasileiro, entre elas: o ensino profissional passou a ser considerado de nível médio e os cursos foram divididos
em dois níveis, um correspondente aos “cursos básicos industrial, artesanal, de aprendizagem e de mestria” e
outro correspondente ao curso técnico industrial, com duração de três anos mais um estágio supervisionado
(MEC, 2008b, p. 4).
94
o ensino industrial à estrutura educacional do país, pois os alunos formados nos cursos
técnicos poderiam, então, “ingressar no ensino superior em área equivalente à da sua
formação” (BRASIL, 2008, p. 4).
No período destas mudanças, que foram complementadas pelas Leis Orgânicas dos
Ensinos Secundário e Comercial37
, havia um enfrentamento quanto ao modelo de ensino
profissional que seria implementado. De um lado, tratava-se de uma disputa dentro da própria
arena estatal, entre o Ministério da Educação e o Ministério do Trabalho, que apresentava um
caráter corporativista, protegendo e representando o interesse da iniciativa privada. O
primeiro defendia a existência de um modelo de Ensino Profissional de origem europeia
(França e Alemanha) que associava escola e oficina. Enquanto isso, o Ministério do Trabalho,
apoiado pelos dirigentes das indústrias, apoiava o modelo americano (Estados Unidos) que
preconizava a interação entre os setores público e privado. Além disso, os empresários
discutiam com o Estado sobre que formato prevaleceria, sobre quem e como o novo sistema
de ensino profissionalizante seria financiado.
Um resultado destas disputas, talvez o principal, foi a criação do SENAI (1942),
financiado por uma contribuição compulsória de todas as empresas do setor no país, que
depois foi replicado em agências similares para outros setores da economia, que veio a ser o
Sistema S38
.
Marta Rodrigues (2013) enfatiza que apesar do sistema de Educação e Formação
Profissional do Brasil ter se inspirado no modelo alemão de treinamento vocacional, há
distinções que não devem ser desconsideradas: a primeira relaciona-se ao fato dos sistemas
terem surgido de maneiras diferentes e serem administrados também de modos diferentes; a
segunda distinção revela que “as coalizações políticas que têm dado sustentação a esses
sistemas também se caracterizam por alinhamentos diferenciados” (RODRIGUES, 2013, p.
13).
Durante o governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961), o estreitamento da relação
entre Estado e economia tornou-se bem evidente, com destaque para a consolidação da
indústria automobilística. Com grandes investimentos na área de infraestrutura previstos no
Plano de Metas ao setor educacional, pela primeira vez, foi destinado, aproximadamente,
37 Lei Orgânica do Ensino Secundário – Decreto-Lei nº 4.244 de abril de 1942 e Lei Orgânica do Ensino
Comercial – Decreto-Lei nº 6.141 de dezembro de 1943.
38 Sistema S é o nome dado ao conjunto de 11 instituições relacionadas aos setores produtivos da indústria, do
comércio, da agricultura, dos transportes e cooperativas, que atuam na qualificação e formação profissional e na
promoção do bem-estar de inúmeros trabalhadores.
95
3,5% do orçamento público dos investimentos previstos, pois se pretendia realizar a formação
de profissionais voltados para as metas de desenvolvimento do país.
Uma nova transformação relacionada às Escolas Industriais e Técnicas ocorreu no ano
de 1959, quando se tornaram autarquias, com o nome de Escolas Técnicas Federais,
intensificando a formação de técnicos, sobretudo, aqueles exigidos pelo processo de
industrialização. Mais uma vez, fica clara a intenção do governo de se “disponibilizar um
exército industrial de reserva para o setor produtivo”, como já havia apontado Azevedo et al
(2012, p. 28), ao citarem a intenção de Vargas, na Constituição de 1937, de criar escolas de
aprendizagem para os filhos dos operários.
Sob o Decreto nº 47.038, de 16 de outubro de 1959, ficava mantido o ensino industrial
como uma parte do ensino médio, classificando os cursos já existentes em cursos ordinários
(aprendizagem industrial, industrial básico e industrial técnico) e extraordinários
(qualificação, aperfeiçoamento, especialização e divulgação).
De qualquer forma, o Brasil experimentaria novas reformas de ensino que impactaram o
Ensino Profissionalizante, como a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
(LDB) em 1961 (durante o Governo João Goulart) sem maiores reformulações do legado do
Ministério Capanema (SCHWARTZMAN, BOMENY e RIBEIRO, 2000).
No ano de 1967, em 19 de maio, Costa e Silva (1967-1969) assinou o Decreto n º
60.731 que autorizava a transferência de Fazendas Modelos do Ministério da Agricultura para
o Ministério da Educação e Cultura, fazendo-as funcionar como escolas agrícolas.
Em 1971, no Governo Médici (1969-1974), foi promulgada a segunda LDB - Lei
5.692/71, que transformou a formação profissional no 2º grau de opcional em compulsória,
uma tentativa de responder à demanda por mão de obra qualificada exigida pela intensa
industrialização da época, o chamado “milagre brasileiro”, rompendo a separação antes
existente entre um e outro tipo de ensino. Ficava, desta forma, a organização do currículo
sujeita às demandas de trabalho local ou regional, inclusive com a implantação de novos
cursos técnicos.
Sempre relacionada aos ciclos de desenvolvimento do país, a Educação Profissional foi
preocupação central de inúmeros programas e projetos pensados para o Brasil. Em 1963,
ainda durante o governo de João Goulart, sob o Decreto nº. 53.324, de 18 de dezembro de
1963, foi criado o Programa Intensivo de Preparação de Mão de Obra Industrial (PIPMOI).
Em 12 de dezembro de 1975, conforme o Decreto nº 75.081, o projeto foi transferido do MEC
para o Ministério do Trabalho. O foco que o projeto apresentava nesta época concentrava-se
em vários setores da economia e não apenas na indústria, como em sua fase inicial.
96
Essa mudança ocorreu devido ao Decreto nº 70.882, de 27 de julho de 1972, permitindo
ao, agora, Programa Intensivo de Preparação de Mão de Obra (PIPMO), a possibilidade de
promover habilitações profissionais determinadas pela Lei de Diretrizes e Bases nº 5692/71.
A incorporação do projeto ao Ministério do Trabalho colocou-o sob a responsabilidade
da Secretaria de Mão de Obra. Mais tarde, o Decreto nº 77.362, de 1º de abril de 1976, além
de transformar o Conselho Consultivo de Mão de Obra em Conselho Federal de Mão de Obra,
que incorporou, além do PIPMO, as entidades responsáveis pela formação profissional, as
escolas técnicas, o SENAI e o SENAC, também criou o Sistema Nacional de Formação de
Mão de Obra, órgão responsável pela coordenação e supervisão das atividades de formação
profissional no país (CASTIONI, 2013). Em 1980, o PIPMO atingiu seu auge, segundo
Castioni, com o SENAI e SENAC atendendo a maior parte dos 2,5 milhões de trabalhadores
do projeto. Porém, no começo do governo Collor, o Conselho Federal de Mão de Obra foi
extinto pela medida provisória nº 160, de 15 de março de 1990 e, posteriormente, pela Lei nº
8.034, de 12 de abril do mesmo ano.
A Lei nº 6.545, de 30 de junho de 1978, assinada pelo presidente Geisel (1974-1979),
transformou as três Escolas Técnicas Federais (ETFs) do Paraná, do Rio de Janeiro e de
Minas Gerais em Centros Federais de Educação Tecnológica (CEFETs). Esta mudança
autorizava os CEFETs a formarem além dos auxiliares e técnicos industriais de nível médio,
profissionais em engenharia industrial e tecnólogos, atuando no ensino superior de graduação
e pós-graduação, como também atuarem na formação de professores e especialistas para
trabalharem nos cursos de nível médio e tecnólogos.
Em 1982, algumas modificações foram feitas na Lei 5.692, pela Lei nº 7.004,
relacionadas aos problemas provocados pela profissionalização universal e obrigatória
(DELPHINO, 2010). Contudo, as mudanças implementadas, até aquele momento,
apresentaram um caráter de linearidade das ações governamentais, sem apresentar “o
significado da Educação Tecnológica” (AZEVEDO et al, 2012, p. 29).
Uma visão do caráter instrumental da Educação Profissional foi exposta pelo MEC em
1990, ao declarar que os cursos técnicos de nível médio deveriam se incorporar às
necessidades dos processos produtivos e demandas por prestação de serviços à população
(BRASIL, 1990, p. 27). Tal visão foi corroborada no governo Itamar Franco (1992-1995), ao
se propor, no ano de 1993, a criação do Sistema Nacional de Educação Tecnológica para
articular as Escolas Agropecuárias Federais (EAFs) e as Escolas Técnicas Federais (ETFs) ao
SENAI, SENAC e SENAR, a fim de aumentar a formação de tecnólogos que, na visão do
governo Itamar, não poderiam ser considerados profissionais de nível superior.
97
As ações do governo Itamar foram muito influenciadas pela orientação de alguns
organismos internacionais preocupados com reformas na área educacional que pudessem
atender algumas demandas, principalmente na preparação de mão de obra, do sistema
produtivo econômico e reestruturação das economias locais e regionais.
No início dos anos noventa, a Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) e a
Oficina Regional para a Educação na América Latina e no Caribe (OREALC) lançaram
publicações pleiteando uma ampla reforma na educação nos países da América Latina e
Caribe. Em 1991, foi promovida, em uma parceria UNESCO39
/OREALC a IV Reunión del
Comité Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educacion para América
Latina e El Caribe, da qual participaram ministros de Educação dos países da região,
objetivando discutir transformações na gestão educacional que articulasse a educação com as
demandas do capitalismo econômico (AZEVEDO et al, 2012).
A parceria OREALC/CEPAL também lançou, em 1992, o documento Educación y
Conocimento: Eje de la transformación Productiva com Equidad que destaca, entre outros, “o
fortalecimento da base empresarial, da infraestrutura tecnológica, a crescente abertura à
economia internacional (...)” (AZEVEDO et al, 2012, p. 30).
Em 8 de dezembro de 1994, a Lei nº 8.948 instituiu o Sistema e o Conselho Nacional de
Educação Tecnológica e, também, viabilizou a expansão da Rede Federal de Educação
Tecnológica, consequência da transformação das Escolas Técnicas Federais em CEFETs, com
a finalidade de ampliar a oferta de Cursos Superiores de Tecnologia (CSTs)40
para possibilitar
a formação de mão de obra qualificada necessária às demandas do sistema produtivo. Desta
forma, era uma reforma que transformava o ensino industrial em educação tecnológica,
instrumentalizando a mão de obra, capacitando-a para a utilização das tecnologias, então,
vigentes.
Desta forma, Azevedo et al (2012, p. 30) trazem a interpretação de que a criação dos
CSTs no país esteve vinculada “à formação de um perfil de trabalhadores demandados pelo
mercado, conforme pode ser lido no relatório intitulado “Balanço das realizações do MEC no
1º trimestre do ano de 1993” (governo Itamar), trazendo descontentamento a inúmeros
segmentos contrários ao seu governo (movimentos sindicais e a própria academia), uma vez
que fortalecia a dualidade do sistema educacional brasileiro.
Apesar da lei da instituição do Sistema e do Conselho Nacional de Educação
Tecnológica ser de 1994, foi somente quatro anos mais tarde, em 1998, no governo de
39 Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura. 40 Ver Azevedo (2011) e Brandão (2007) sobre a origem dos Cursos Superiores de Tecnologia.
98
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), que houve sua efetiva implementação, através da
Lei nº 9649, de 27 de maio, em seu artigo 66, que revogou os artigos 1º, 2º e 9º da Lei 8.948
de 1994. Esses artigos possuíam o seguinte conteúdo:
Art. 1º Fica instituído o Sistema Nacional de Educação Tecnológica, integrado pelas
instituições de educação tecnológica, vinculadas ou subordinadas ao Ministério da
Educação e do Desporto e sistemas congêneres dos Estados, dos Municípios e do
Distrito Federal.
§ 1º A participação da rede particular no Sistema Nacional de Educação
Tecnológica poderá ocorrer, ouvidos os respectivos órgãos superiores deliberativos. § 2º A instituição do Sistema Nacional de Educação Tecnológica tem como
finalidade permitir melhor articulação da educação tecnológica, em seus vários
níveis, entre suas diversas instituições, entre estas e as demais incluídas na Política
Nacional de Educação, visando o aprimoramento do ensino, da extensão, da
pesquisa tecnológica, além de sua integração aos diversos setores da sociedade e do
setor produtivo.
§ 3º A coordenação do Sistema Nacional de Educação Tecnológica caberá ao
Ministério da Educação e do Desporto, que estabelecerá os procedimentos para a sua
implantação, operacionalização e funcionamento, respeitadas as características da
educação formal e não formal e a autonomia dos sistemas de ensino.
Art. 2º Fica instituído o Conselho Nacional de Educação Tecnológica, órgão
consultivo, ao âmbito do Ministério da Educação e do Desporto, com a finalidade de
assessorar o Ministério da Educação e do Desporto no cumprimento das políticas e
diretrizes da educação tecnológica, conforme sejam formuladas pelo órgão
normativo maior da educação, constituído de representantes das instituições
previstas nos termos do art. 1º e seu § 1º.
Art. 9º O Poder Executivo adotará as providências necessárias à execução desta lei
mediante decreto de regulamentação, a ser baixado no prazo de sessenta dias, que
estabelecerá, entre outros dispositivos, a composição e funcionamento do Conselho
Nacional de Educação Tecnológica. (BRASIL, 1994)
Através da nova lei, o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) definiu o MEC
como órgão responsável pela Educação Tecnológica, porém negou sua sistematização ao não
oferecer os dispositivos necessários para o suporte e a manutenção dos Cursos Superiores de
Tecnologia. Antes disso, esse mesmo governo editou o Decreto nº 2.208, de 17 de abril de
199741
, preconizando uma reforma que atendia aos interesses privados neste segmento, além
da norma legal se referir à articulação da Educação Profissional com o Ensino Médio.
A terceira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira (Lei nº 9.394/96) veio a
propor a introdução de novas políticas de formação profissional, que se constituíram em um
amplo programa de reformas do ensino brasileiro, incluindo o aperfeiçoamento de muitas
escolas técnicas federais. Além disso, outras entidades também estavam, de algum modo, se
envolvendo em inúmeras iniciativas acerca da questão, como a criação, pelo SENAI, do
41 Este decreto foi revogado pelo Decreto nº 5.154, de 23 de julho de 2004, no governo Lula.
99
Centro Internacional para a Educação, Trabalho e Transferência de Tecnologia (CIET)42
e dos
Centros Nacionais de Tecnologia (CENATECs); a realização de estudos por parte de
sindicatos e grandes centrais sindicais (CUT, Força Sindical, entre outras) buscando definir as
novas linhas de atuação sobre a educação dos trabalhadores.
Por esta nova lei, a educação escolar foi dividida em dois níveis: a Educação Básica
(educação infantil, ensino fundamental e ensino médio) e a Educação Superior. Em relação à
Educação Profissional, a proposta é que desvinculada da Educação Básica, tal modalidade
possa ser desenvolvida articulada ao ensino regular ou por diferentes estratégias de educação
continuada, realizada por instituições especializadas ou no ambiente de trabalho. A integração
do Ensino Médio com o Ensino Profissional deixa de acontecer, sendo o Ensino Técnico
considerado uma formação não obrigatória, podendo ser oferecida simultânea ou
posteriormente ao Ensino Médio.
No ano seguinte, em 1997, uma lei complementar posterior 43
, principal instrumento
jurídico sobre o tema até 2004, dividiu a Educação Profissional em três níveis (artigo 3º): a)
básico, independente de escolaridade prévia, destinado à qualificação e reprofissionalização
de trabalhadores; b) técnico, para os cursantes ou concluintes do Ensino Médio, destinado a
oferecer habilitação profissional; c) tecnológico, correspondente à educação superior na área
tecnológica, porém, com carga horária diferenciada em relação às demais carreiras desse
nível, destinado a egressos do ensino médio e técnico.
Este novo documento descreve os objetivos da Educação Profissional e cita a educação
tecnológica, fazendo referência a uma esfera da Educação Profissional relacionada aos cursos
superiores, regulamentados por dispositivos próprios e com público-alvo específico, além de,
no seu artigo 10º, articulá-la às necessidades da economia: “Os cursos de nível superior,
correspondentes à educação profissional de nível tecnológico, deverão ser estruturados para
atender aos diversos setores da economia, abrangendo áreas especializadas, e conferindo
diploma de Tecnólogo”. O decreto ao articular a escola ao mundo do trabalho, propõe a
“criação de mecanismos institucionalizados, com a participação de professores, empresários e
trabalhadores”44
. Para Azevedo et al (2012), a nova configuração da Educação Profissional e
42 O CIET é uma instituição criada em outubro de 1994 pela CNI, SENAI e UNESCO para obter, tratar e
difundir o uso de informações nacionais e internacionais para apoio ao empresariado, instituições públicas e
privadas e à sociedade em geral, nos campos da educação, trabalho e tecnologia.
43 O decreto nº 2.208/97 complementou a LDB no que se referia à Educação Profissional, na regulamentação do
§ 2º do artigo 36 e os artigos 39 a 42 da mesma lei.
44 Parágrafo único do artigo 7º.
100
Tecnológica (EPT) apresentava uma perspectiva fragmentada, dirigida ao sistema produtivo e
não articulada à educação regular.
Paralelamente a vigência do principal instrumento jurídico-normativo sobre a Educação
Profissional, o governo implementou, também no mesmo decreto, o Programa de Expansão
da Educação Profissional (PROEP), dois anos depois de outra política pública, o PLANFOR
(1995), com prazo para terminar em 2007, mas que ainda constavam ações para serem
desenvolvidas até 2011, conforme o Sumário Executivo Ministério da Educação e
Cultura/Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (MEC/FNDE). Possuindo ações
integradas para a educação, o trabalho, a ciência e a tecnologia, através do incentivo
financeiro às iniciativas públicas e privadas ou da sociedade civil, foi uma operação de crédito
de US$ 250 milhões entre o governo brasileiro e o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), com a promessa de uma contrapartida nacional de igual valor totalizando US$ 500
milhões, com recursos do MEC e do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) - utilizando
orçamento do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
Quanto à utilização de recursos do FAT, dados do Anuário da Qualificação Social e
Profissional (2006), mostram a evolução da participação da qualificação profissional no total
de despesas do FAT no país durante o período 1996 – 2006. Durante esse período, a ano de
1998 foi o que apresentou a maior participação da qualificação profissional, enquanto os anos
de 2003 a 2006 apresentaram as menores participações da qualificação profissional nas
despesas do FAT, como pode ser observado no seguinte gráfico (2.1):
GRÁFICO 2.1: EVOLUÇÃO DA PARTICIPAÇÃO DA QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL NO
TOTAL DE DESPESAS DO FAT - BRASIL 1996-2006 (EM %)
FONTE: COORDENAÇÃO GERAL DO FAT. Informações Financeiras
ELABORAÇÃO: DIEESE
OBS: Dados revistos
101
No PROEP, apesar do secretário de Educação Profissional e Tecnológica, Eliezer
Pacheco, citar que o programa funcionou de 1998-2007, ainda constavam ações para serem
desenvolvidas até 2011 (Sumário Executivo MEC/FNDE). No entanto, o programa, com
ações estendidas desde 2002, segundo o próprio secretário, foi um fracasso, não obtendo
sucesso pela ausência de lógica e critérios.
Dentre as ações da Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica (SETEC) em
conjunto com o MEC, auxiliadas pelo PROEP, destacadas por Delphino (2010, p. 180),
encontram-se:
(1) expansão da rede federal de educação profissional e tecnológica, (2) a articulação do ensino médio à educação profissional nas modalidades integrada, concomitante e
subsequente, (3) a formação e qualificação de professores para a educação
profissional e tecnológica, (4) a instituição dos catálogos nacionais de ensino
superior de tecnologia e dos cursos técnicos, (5) escola de fábrica e (6) o programa
de integração da educação profissional à educação básica na modalidade de
educação de jovens e adultos (PROEJA).
Um diferencial em relação à administração do governo Fernando Henrique é que no
governo Lula (2003-2010), com auxílio do PROEP, havia um plano de expansão para a
Educação Profissional de trinta por cento da Rede Federal. O planejamento compreendia uma
ação do MEC no sentido de implantar, até 2010, 42 novas unidades de ensino – 5 escolas
técnicas federais, 4 escolas agrotécnicas federais e 33 unidades de ensino descentralizadas
vinculadas aos Centros Federais de Educação Tecnológica. A previsão seria a ampliação das
vagas em 74 mil para os cursos técnicos de nível médio (de 1 a 3 anos de duração) e para os
Cursos Superiores de Tecnologia (que deveriam atender às demandas de âmbito local e
regional). No entanto, a adesão do governo Lula à agenda das agências internacionais ainda
seguia a mesma orientação do governo antecessor, pois o Banco Mundial, por exemplo, ainda
continuava financiando projetos educacionais bem como, a convite do MEC, participava da
reforma universitária.
Na verdade, o governo Lula, segundo Castioni
Aproveitou-se de parte das obras inacabadas do Programa de Reforma da Educação
Profissional (PROEP) conduzido pelo então Ministro de FHC, Paulo Renato de
Sousa, que negociou o empréstimo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), e incorporou-as à rede federal. Boa parte das escolas
construídas no âmbito do segmento comunitário do PROEP passou a integrar a
expansão da rede de educação profissional. (CASTIONI, 2013, p. 33)
102
O processo de transformação das Escolas Técnicas Federais (ETFs) em CEFETs só foi
retomado em 1999, dando continuidade ao processo iniciado quase duas décadas antes, em
1978.
No Censo da Educação Profissional do final da década de noventa, realizado pelo
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), abrangendo
3.948 instituições de ensino (já incluindo as cerca de 450 instituições do Sistema S) se
apresentava a seguinte composição: 67,3% mantidas pelo setor privado (incluindo escolas do
Sistema S, cursos livres e oferecidos por sindicatos, ONGs entre outros) e 32,7% mantidas
pelo setor público (DELPHINO, 2010). Na tabela 2.1, pode ser observado o número de
instituições por nível de Educação Profissional, de acordo com a Dependência Administrativa
no ano de 1999:
TABELA 2.3: NÚMERO DE INSTITUIÇÕES POR NÍVEL DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL,
CONFORME A DEPENDÊNCIA ADMINISTRATIVA, BRASIL, 1999
DEPENDÊNCIA
ADMINISTRATIVA
TOTAL
NÚMERO DE INSTITUIÇÕES POR NÍVEL DE EDUCAÇÃO
PROFISSIONAL
BÁSICO TÉCNICO TECNOLÓGICO
FEDERAL 153 103 120 30
ESTADUAL 900 187 689 24
MUNICIPAL 357 199 152 6
PRIVADA
(Sistema S)*
2.998
(409)
1.545
(388)
1.255
(172)
198
(5)
TOTAL 4.408 2.034 2.216 258
FONTE: CENSO DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL, INEP, 1999.
*Os números do Sistema S estão incluídos nos números apresentados pelas instituições privadas
Pelos números do Censo, a iniciativa privada se consolidou como a maior ofertante de
instituições de Educação Profissional nos três níveis: básico, técnico e tecnológico. De acordo
com os dados apresentados, é possível fazer uma comparação entre os níveis de educação
básico, técnico e tecnológico quanto ao quantitativo de cursos, considerando as regiões
brasileiras, conforme a tabela a seguir (2.2):
103
TABELA 2.4: NÚMERO DE CURSOS POR NÍVEL DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL, CONFORME
AS GRANDES REGIÕES, BRASIL, 1999
REGIÕES
TOTAL
NÚMERO DE CURSOS POR NÍVEL DE EDUCAÇÃO
PROFISSIONAL
BÁSICO TÉCNICO TECNOLÓGICO
Nº de cursos Nº de cursos Nº de cursos
NORTE 1.306 1.034 259 13
NORDESTE 4.303 3.670 592 41
SUDESTE 20.584 17.350 2.997 237
SUL 5.164 4.149 892 123
CENTRO-OESTE 1.649 1.352 278 19
BRASIL TOTAL 33.006 27.555 5.018 433
FONTE: CENSO DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL, INEP, 1999.
Percentualmente, os números apresentam que, entre as regiões brasileiras, a região
Sudeste apresenta o maior quantitativo de cursos nos três níveis de Educação Profissional,
com 63% para o nível básico, 59,7% para o nível técnico e 54,7% para o nível tecnológico
respectivamente, enquanto a região Norte apresenta o menor número de cursos nos três níveis,
sendo 3,8% no nível básico, 5,2% no nível técnico e 3,0% no nível tecnológico. O próximo
gráfico (2.2) faz essa representação percentual entre as regiões brasileiras:
GRÁFICO 2.2: DISTRIBUIÇÃO DO Nº DE CURSOS NOS TRÊS NÍVEIS DE EDUCAÇÃO
PROFISSIONAL, POR REGIÕES - BRASIL, 1999 (em %)
FONTE: MEC/INEP. Censo da Educação Profissional 1999.
DIEESE
Básico
Técnico
Tecnológico
104
Ainda no governo FHC, sob a Lei n° 10.172, de 9 de janeiro de 2001, a EPT passou a
ser definida como modalidade de ensino, quando foi instituído o Plano Nacional de Educação
(PNE) 2001-2010, que deveria ser operacionalizado pelo plano plurianual (PPA). Mas, este
manteve, até 2005, pelo menos, o veto do governo FHC, depois ratificado pelo governo Lula,
à meta de 7% do PIB a ser aplicado na educação pública. Deste modo, o PPA não previa
novos recursos orçamentários para investimentos na educação pública que superassem os 4%
de investimentos já praticados (LEHER, 2005). A próxima tabela (2.3) faz uma comparação
da proporção das despesas públicas e do PIB, segundo o nível de ensino, entre países
desenvolvidos e em desenvolvimento:
TABELA 2.5: DESPESA PÚBLICA COM EDUCAÇÃO COMO PROPORÇÃO TOTAL DAS
DESPESAS PÚBLICAS E DO PIB, SEGUNDO NÍVEL DE ENSINO – 2002 (em %)
PAÍSES
TOTAL DE GASTOS PÚBLICOS
PIB
Educação
Básica
Ensino
Superior
Total Educação
Básica
Ensino
Superior
Total
ALEMANHA 6,4 2,4 8,8 3,1 1,2 4,3
ARGENTINA 10,3 2,4 12,7 3,0 0,7 3,7
BRASIL(1) 8,4 2,6 11,0 3,0 0,9 3,9
CHILE 14,5 2,6 17,1 3,4 0,6 4,0
CORÉIA 13,2 1,4 14,6 3,3 0,3 3,6
ESPANHA 7,5 2,5 10,0 3,0 1,0 4,0
EUA 10,3 3,8 14,1 3,8 1,4 5,2
FRANÇA 7,7 1,9 9,6 4,1 1,0 5,1
ÍNDIA(2) 9,0 2,2 11,2 2,7 0,7 3,4
ITÁLIA 7,2 1,8 9,0 3,5 0,9 4,4
JAPÃO 8,0 1,6 9,6 2,7 0,5 3,2
MÉXICO 16,2 4,7 20,9 3,6 1,0 4,6
PORTUGAL 9,2 2,2 11,4 4,3 1,0 5,3
REINO UNIDO 9,0 2,6 11,6 3,7 1,1 4,8
SUIÇA 9,1 3,1 12,2 4,1 1,4 5,5
FONTE: UNESCO. World Education Indicators Programme
Elaboração: DIEESE, 2006. Notas: (1) Dados de 2001; (2) Dados do período 2001-2002
Os dados apresentados na tabela para o ano 2002 ratificam o exposto por Leher (2005),
já que mostram um investimento brasileiro de 3,9% do seu PIB em educação, formando um
conjunto com mais quatro países – Japão, Índia, Coréia, Argentina – que investiram menos de
4 % do seu PIB em educação. Enquanto isso, apenas quatro países – França, EUA, Portugal e
Suíça investiram mais de 5% do seu PIB no campo da educação. Apesar da crítica de Leher,
cabe a consideração de o investimento brasileiro ter ultrapassado ao de países como Japão e
Coréia e ter se aproximado dos investimentos feitos pro Chile, Espanha, Alemanha e Itália.
105
A Secretaria de Educação Média e Tecnológica (SEMTEC), em setembro de 2003,
realizou o Seminário Nacional de Educação Profissional: Concepções, experiências,
problemas e propostas, onde enfatizou, na figura do Ministro da Educação, Cristovam
Buarque, o compromisso de desenvolver a área da educação, da ciência e da tecnologia como
parte de um novo projeto de desenvolvimento, apesar da continuidade da visão relacionada à
preocupação como os mais pobres, a quem a Educação Profissional e Tecnológica deveria
continuar a ser dirigida.
No ano seguinte, em abril de 2004, já com um novo Ministro da Educação, Tarso
Genro, foi lançado o documento, pelo MEC/SEMTEC, “Políticas Públicas para a Educação
Profissional e Tecnológica”, visando à criação de um Subsistema Nacional de EPT,
subordinado ao “Sistema Nacional de Educação”, que seria responsável pela definição de uma
política para a EPT do MEC, contudo, ainda não havia uma proposta clara de se romper com a
dualidade da educação (acadêmica e profissional) nem com a lógica de formação de recursos
humanos alinhada aos segmentos econômicos e produtivos.
Editado ainda em 2004, o Decreto n° 5.154, de 23 de julho, revogou o Decreto nº
2.208/97, mas acrescentou regulamentações mais flexíveis no que se refere, principalmente, à
Educação Profissional de nível médio que, observadas as diretrizes curriculares nacionais
definidas pelo CNE, será desenvolvida através de cursos e programas de três formas: pela
formação inicial e continuada dos trabalhadores, pela educação profissional técnica de nível
médio e através da educação profissional tecnológica de graduação e, também, pós-graduação
(nível que não constava no decreto revogado). Outra novidade é a articulação não só da
Educação Profissional com o mundo do trabalho, mas, também, com a ciência e tecnologia.
Em relação aos cursos de EPT de graduação e pós-graduação, o mesmo decreto destinou o
tema ao CNE para sua regulamentação.
O documento, porém, mais uma vez, seguiu as mesmas diretrizes do Decreto nº
2.208/97, que não rompia com a visão de que o papel da Educação Profissional e Tecnológica
era apenas atuar na formação de mão de obra para atender às demandas do mercado. O novo
decreto, apesar de representar um avanço, já que permitiu a articulação do ensino profissional
e médio, continuou admitindo a permanência da situação vigente, legitimando a difundida
formação técnica desvinculada do ensino médio, o que Leher (2005, p. 51) chamou de “grave
retrocesso à formação profissional”.
Neste mesmo ano, na mesma data, 1º de outubro de 2004, foram promulgados os
decretos 5.224 e 5.225. O Decreto nº 5.224, que regulamentava a organização dos Centros
Federais de Educação Tecnológica, explicitava sua natureza e finalidades, suas características
106
e objetivos, sua estrutura organizacional, sua autonomia no oferecimento de cursos e sobre os
processos de credenciamento e recredenciamento, além de sua ordem econômica e financeira.
Já o Decreto nº 5.225, alterava os dispositivos do Decreto no 3.860, de 9 de julho de 2001, que
regulamentava a organização do ensino superior e a avaliação de cursos e instituições, mas foi
revogado em 2006, pelo Decreto nº 5.773, de 9 de maio, que dispõe sobre o exercício das
funções de regulação, supervisão e avaliação de Instituições de Educação Superior e cursos
superiores de graduação e sequenciais no sistema federal de ensino.
Dias depois da publicação do Decreto nº 5.154/2004, o governo Lula anunciou o
“Projeto Escola de Fábrica”, que teve norma legal editada sobre o assunto no ano seguinte,
sob a Lei nº 11.180, de setembro de 2005 e que depois foi revogado pela Lei nº 11.692, de 10
de junho de 2008. O projeto evidenciava a anunciada política de parceria público-privado do
governo federal, atuando na política de Educação Profissional, envolvendo o governo, o
Terceiro Setor e a iniciativa privada no oferecimento de formação técnica de jovens nos
cursos de qualificação profissional, baseado na experiência da Fundação Iochpe-Maxon
(grupo empresarial atuando nos segmentos de autopeças e equipamentos ferroviários) com o
projeto Formare45
, iniciado com recursos do PROEP e contando com a parceria de empresas e
indústrias de todo o país para a qualificação profissional dos jovens (FRIGOTTO et al, 2005).
No caso deste programa, a atuação empresarial é condição sine qua non para sua
realização, apesar do uso do fundo público pelas empresas privadas. Frigotto et al (2005, p.
1104), salientam o viés assistencialista do programa, relembrando o fundamento de
“assistência aos desvalidos” que esteve presente na origem da Educação Profissional no início
do século passado, em que o objetivo maior era “formar mão de obra necessária ao
desenvolvimento econômico e educar psicofisicamente os jovens trabalhadores para a divisão
social do trabalho”. Estaria, então, sob a tutela da lógica empresarial, a formação dos jovens
excluídos tanto do mercado de trabalho quanto do aceso à educação regular.
Outra crítica pertinente dos autores é que esses programas educacionais não se integram
a outras políticas ligadas a um projeto de desenvolvimento econômico e social e de
distribuição de renda. Os autores ainda fazem um importante paralelo, sobretudo, entre a
organização do ensino nas reformas de 1942 (em que o ensino industrial foi organizado pela
Lei Orgânica do Ensino Industrial em escolas de aprendizagem) e o Programa Escola de
Fábrica, pois, em ambos os momentos, o governo atua para tornar as indústrias responsáveis
45
Em números disponíveis no site da organização, o projeto conta com 56 empresas parceiras, 82 escolas, mais
de 3000 educadores voluntários, mais de 1500 jovens em formação por ano e já apresenta o quantitativo de mais
13 mil jovens capacitados (disponível em: <http://www.formare.org.br/formare/>, acesso em 08 jan. 2014).
107
pela qualificação de seus trabalhadores. Corroborando esta visão, o Grupo de Trabalho de
Política Educacional (GTPE/ANDES, 2005)46
enfatiza que o Programa Escola de Fábrica tem
por objetivo a expansão da Rede de Educação Profissional tendo como lócus de formação a
empresa privada.
A proposta era que através do MEC (SETEC/PROEP) se pudesse oferecer cursos de
formação profissional inicial, com duração de 600 horas, através de três módulos (120 horas
para reforço escolar do ensino básico, 120 horas para o trabalho com temas transversais para a
formação do cidadão e 360 horas destinadas à formação profissional, dentre as quais, 60 horas
seriam destinadas às aulas práticas). O público alvo do programa eram os estudantes, de 16 a
24 anos, em 17 estados do país, com renda familiar de até 1,5 salários per capita e
matriculados na rede pública regular de ensino básico ou os cadastrados nos programas
educacionais do governo federal. A previsão era beneficiar, na fase inicial do projeto, 11.500
jovens, com a implantação de 558 escolas em fábricas de diferentes segmentos da economia e
com a participação de 700 empresas credenciadas.
Havia também uma bolsa-auxílio mensal, no valor de R$ 150,00 por aluno, financiada
nos dois primeiros anos de implantação do Projeto, pelo MEC, com o intuito de estimular a
participação das empresas. O investimento seria na ordem de R$ 25 milhões, consignados no
orçamento do MEC, no programa “Desenvolvimento da Educação Profissional e Tecnológica
– Implantação e Recuperação de Centros Escolares de Educação Profissional”. Deste total, R$
10 milhões resultaram de empréstimo feito ao Banco Interamericano de Desenvolvimento
(RUMMERT, 2005). Sob a responsabilidade das empresas ficariam a infraestrutura física,
funcionários e técnicos (que atuariam como instrutores), custos da implantação das unidades
formadoras bem como a alimentação, o uniforme e o transporte para os alunos.
A Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica (SETEC) e o PROEP seriam os
órgãos responsáveis pela supervisão do processo, credenciamento e qualificação de
instituições gestoras do projeto (órgãos públicos ou privados, organizações não
governamentais (ONGs), organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIPs) ou
outras instituições sem fins lucrativos, que comprovassem experiência na gestão de projetos
educacionais ou sociais), definição dos parâmetros pedagógicos e procedimentos para o
acompanhamento e avaliação da atuação das instituições e dos cursos implementados, além
do estabelecimento de um sistema de acompanhamento dos egressos e disponibilização dos
46 Grupo de Trabalho de Política Educacional / Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino
Superior.
108
recursos, além da certificação dos alunos, que também poderia ficar sob a responsabilidade
dos CEFETs.
Paralelamente ao Programa Escola de Fábrica, outra política foi implementada pelo
governo, contando com as parcerias do MEC, do MTE e do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome: o Programa Nacional de Inclusão de Jovens (PROJOVEM). Este
programa é destinado aos jovens de 18 a 24 anos que terminaram a quarta série (5° ano de
escolaridade), mas não concluíram a oitava série (9° ano de escolaridade) e não possuem
vínculos formais de trabalho. Seu objetivo consiste em elevar a escolaridade do jovem, ao
viabilizar a conclusão do ensino fundamental, ao mesmo tempo em que o qualifica, com a
certificação de formação inicial e desenvolve ações comunitárias de interesse público. Os
cursos tem duração de 5 horas diárias, durante 12 meses, com carga horária de 1600 horas,
além da concessão de uma bolsa no valor de R$ 100,00 aos alunos matriculados.
A partir de 2008, as atividades do Programa Escola de Fábrica ficaram sob a
responsabilidade do PROJOVEM, Lei Nº 11.692, de 10 de junho de 2008, fazendo parte do
ProJovem Trabalhador, cuja gestão está sob a responsabilidade do Ministério do Trabalho e
Emprego - MTE.
Após o Programa Escola de Fábrica, foi lançado pelo MEC o Programa Nacional de
Integração da Educação Profissional com a Educação Básica na Modalidade de Educação de
Jovens e Adultos (PROEJA), para ampliar os espaços públicos da Educação Profissional para
os adultos que obrigava, no ano seguinte (2006), as instituições da Rede Federal de Educação
Técnica e Tecnológica a reservarem 10% das vagas oferecidas em 2005 do ensino médio
integrado à educação profissional destinada aos jovens maiores de 18 anos e adultos que
tenham cursado somente o ensino fundamental.
O Decreto n° 5.478, de 24 de junho de 2005, normatizou o oferecimento dos cursos. Os
artigos 3° e 4° previram que a formação profissional integrada ao ensino médio na
modalidade de Educação de Jovens e Adultos (EJA) ocorresse como formação inicial e
continuada ou como habilitação técnica, com uma especificidade interessante, que foi a
limitação de uma carga horária máxima. Na formação inicial ou continuada os cursos
apresentariam carga horária máxima de 1600 horas (distribuídas entre 1200 horas para a
formação geral e 200 horas para a formação profissional) e a habilitação técnica deveria
apresentar uma carga horária máxima de 2400 horas (em que a metade da carga horária seria
destinada para a formação geral). Todavia, este decreto foi revogado pelo Decreto nº 5.840,
13 de julho de 2006.
109
O novo decreto, os documentos base do PROEJA e a construção de um projeto
pedagógico integrado, formataram a oferta dos cursos do PROEJA, que podem ser oferecidos
das seguintes formas: a) educação profissional técnica integrada ao ensino médio na
modalidade de EJA; b) educação profissional técnica concomitante ao ensino médio na
modalidade de EJA; c) formação inicial e continuada ou qualificação profissional integrada ao
ensino fundamental na modalidade de EJA; d) formação inicial e continuada ou qualificação
profissional concomitante ao ensino fundamental na modalidade de EJA; e) formação inicial e
continuada ou qualificação profissional integrada ao ensino médio na modalidade de EJA e f)
formação inicial e continuada ou qualificação profissional concomitante ao ensino médio na
modalidade de EJA. A responsabilidade da implantação de novos cursos e a melhoria das
condições de oferta dos que se encontram em andamento é da SETEC/MEC, que desenvolveu
e ainda desenvolve uma rede de ações.
No ano de 2005, foi publicada mais uma lei versando sobre a EPT, a Lei nº 11.184, de 7
de outubro, que inaugurou uma “nova institucionalidade”, transformando o Centro Federal de
Educação Tecnológica do Paraná (CEFETPR) em Universidade Tecnológica Federal do
Paraná (UTFPR), definindo seus objetivos e finalidades, sem, contudo, diferenciar-se do que
já estava proposto para os tradicionais CEFETs. Essa “nova institucionalidade”, porém, não se
afirmou em uma tendência política na transformação dos outros CEFETs em Universidades
Tecnológicas na Rede Federal de Educação Tecnológica. Além disso, não foram oferecidas as
condições necessárias para se implantar dentro das Universidades Federais Tecnológicas
(UFTs) um projeto político pedagógico que “propiciasse sustentabilidade à construção da
indissociabilidade entre o ensino, a pesquisa e a extensão, a partir de uma modalidade de
educação tecnológica sistematizada” (AZEVEDO et al, 2012, p. 32).
Ainda em 2005, a Lei n° 11.195, de 18 de novembro, apresentava nova redação ao §
5o do art. 3
o da Lei n
o 8.948, de 8 de dezembro de 1994, instituindo que a expansão da oferta
da educação profissional se daria, preferencialmente, mediante parcerias com Estados,
Municípios e Distrito Federal, bem como setor produtivo ou ONGs. Também foi lançada a
primeira fase do Plano de Expansão da Rede Federal, através da construção de sessenta novas
unidades de ensino pelo Governo Federal.
Em 13 de julho de 2006, o Decreto nº 5.840 institui, na esfera federal, o Programa
Nacional de Integração da Educação Profissional com a Educação de Jovens e Adultos
(PROEJA). Neste mesmo ano, houve o lançamento do Catálogo Nacional dos Cursos
Superiores de Tecnologia, apresentando a nomenclatura dos cursos oferecidos por instituições
de ensino público e privado, além da realização de conferências em todos os estados e no
110
Distrito Federal, em uma parceria entre a SETEC/MEC e o Fórum Nacional de Gestores
Estaduais de Educação Profissional, que resultaram, no início de novembro, na Primeira
Conferência Nacional de Educação Profissional e Tecnológica, realizada pelo MEC.
Para tentar diminuir a insatisfação gerada no interior dos CEFETs devido à sua não
transformação em Universidades Tecnológicas, o governo Lula, em mais um decreto, o de nº
6.095, de 24 de abril de 2007, instituiu as diretrizes para a constituição dos Institutos Federais
de Educação, Ciência e Tecnologia (IFETs), no entanto, apesar da proposta de integração das
instituições federais, não se rompeu com o modelo fragmentado de EPT, retomando o tipo de
ensino proposto pelo MEC desde o início. E, mesmo sem fazer referência a nenhuma lei, o
decreto foi aprovado pelo Congresso Nacional. Um impasse surgiu, pois o decreto foi
recusado pelos integrantes do Conselho Nacional dos Centros Federais de Educação
Tecnológica (CONCEFET), uma vez que se dava destino certo ao orçamento das autarquias
ofertantes de cursos técnicos de nível médio e não mudava os objetivos que foram previstos
para os novos CEFETs. (AZEVEDO et al, 2012).
Na mesma data, foi lançado o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), segundo
Azevedo et al (2012), desconsiderando a Lei nº 10.172/200147
e se assemelhando a um
conjunto de ações, justapostas, de várias naturezas, sem que fossem, necessariamente,
planejadas como políticas públicas para a educação nacional. A SEMTEC/MEC não
apresentou proposta diferente do modelo tradicional vigente de EPT, aquele voltado para os
“desvalidos da sorte”, mais uma vez, “negando ao Estado brasileiro uma política educacional
densa, interconectada e, principalmente, sistematizada” (AZEVEDO et al, 2012, p. 34).
Em 2007, também foi lançada a segunda fase do Plano de Expansão da Rede Federal e
tinha uma previsão de se alcançar até 2010, 354 unidades provedoras de Educação
Profissional Tecnológica. O governo atingiu a meta prevista, além de federalizar algumas
unidades. Até o final de 2014 estão previstas para serem entregues mais 208 novas unidades.
O MEC apresenta o seguinte cenário de expansão da Rede Federal até 2010 (gráfico 2.3):
47 Esta lei, instituída em 9 de janeiro de 2001, aprovou o Plano Nacional de Educação, com duração de dez anos.
111
GRÁFICO 2.3: EXPANSÃO DA REDE FEDERAL, BRASIL 2002-2010
Nº de escolas
Anos
FONTE: Portal MEC (disponível em: <www.mec.gov.br>, acesso em 15 mar. 2014).
O gráfico 2.3 perpassa os dois períodos de expansão da Rede Federal de Educação
Profissional, no entanto, para o segundo período, estão considerados apenas os anos iniciais
do processo de expansão, alcançando o número de 366 unidades, em 2010, para atuarem na
educação profissional no país.
Dados posteriores, de junho de 2012, apresentam a Rede Federal organizada em 38
Institutos Federais com mais de 400 unidades (CASTIONI, 2013, p. 33).
O Catálogo Nacional dos Cursos Técnicos de Nível Médio, também foi elaborado no
ano de 2007, sob a responsabilidade do MEC, mas só entrou em vigência no ano seguinte, em
2008. O Catálogo Nacional, que estruturou 12 eixos tecnológicos (com 185 cursos), foi um
mecanismo para orientar e organizar a oferta de Ensino Técnico no Brasil.
Apesar da preocupação com o planejamento e avaliação dos cursos técnicos oferecidos
no país, a ampliação da Rede Federal de Educação Tecnológica (sendo formada pelos IFs,
UTFPR, CEFET-RJ e CEFET-MG, escolas técnicas vinculadas às Universidades Federais e o
Colégio Pedro II), levou à criação dos IFETs, que agruparam muitas instituições da Rede
Federal de Ensino Técnico e Tecnológico nos estados, visando, de acordo com a Lei nº
11.892, de 29 de dezembro de 2008, o oferecimento de “educação superior, básica e
profissional, pluricurriculares e multicampi. Em relação às suas características, os IFs são
equiparados às Universidades Federais, possuem a atribuição de credenciar e certificar
competências profissionais, e também têm autonomia para criar e extinguir cursos”
(SOTERO, 2011, p. 14-15).
112
Algumas alterações em relação ao Decreto nº 6.095/2007 podem ser observadas na nova
norma legal, entre elas, uma alteração na forma de oferta dos cursos, manutenção do viés
ideológico da EPT defendida pelo MEC (que aprofunda a dualidade entre ensino profissional
e o ensino acadêmico). Uma das intenções com a promulgação da nova lei era amenizar o
clima de tensão que fora estabelecido com o CONCEFET no ano anterior. Desta maneira, se
buscava atender à reivindicação dos membros do Conselho, pois definiu que os IFs poderiam
oferecer cursos de bacharelado e engenharia, cursos de pós-graduação (inclusive, mestrado e
doutorado), desde que estivesse sob a EPT delineada pelo MEC, igualando-se esta “nova
institucionalidade”, defendida, entre outros, pelo então Secretário de Educação Profissional e
Tecnológica, Eliezer Moreira Pacheco, à universidade.
No entanto, Azevedo et al (2012), consideram que o discurso de Eliezer Pacheco ao
defender que essa nova institucionalidade, os Institutos Federais, pode proporcionar uma
possível emancipação humana, levando-se à construção de uma autonomia intelectual, abarca
uma contradição, pois o secretário também declara uma busca desta nova institucionalidade
através do desenvolvimento socioeconômico local e regional, considerando os autores,
relevante destacar que o desenvolvimento humano não se efetiva somente a partir da busca
deste tipo de desenvolvimento.
Em 6 de agosto de 2009, membros do CNE apontaram, sob a portaria CNE/CP nº 10,
subsidiar a construção de um novo PNE (2011-2020), como se o plano do período anterior
(2001-2010) estivesse efetivamente em vigor.
Um programa recente é o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
(PRONATEC), que foi criado em 26 de outubro de 2011, pelo Governo Federal, sob a Lei nº
12.513, como sendo um desdobramento do PDE do governo Lula, com o objetivo de ampliar
a oferta de cursos de Educação Profissional e Tecnológica. No programa são oferecidos
cursos gratuitos nas escolas públicas federais, estaduais e municipais, nas unidades de ensino
do SENAI, do SENAC, do SENAR e do SENAT, em instituições privadas de ensino superior
e de Educação Profissional Técnica de nível médio.
Podem se encontrados três tipos de curso: a) curso técnico, para quem concluiu o ensino
médio, com duração mínima de um ano; b) curso técnico para quem está matriculado no
ensino médio, com duração mínima de um ano; c) formação inicial e continuada ou
qualificação profissional, para trabalhadores, estudantes de ensino médio e beneficiários de
programas federais de transferência de renda, com duração mínima de dois meses.
Apesar da falta de coordenação entre o MEC e o MTE, uma característica do programa
que acaba se destacando é o fato de apresentar condicionalidades nos mecanismos de
113
concessão do seguro-desemprego, uma vez que o governo federal, no Decreto nº 7.721, de 16
de abril de 2012, estipulou a necessidade de frequência em algum curso de formação
profissional caso o trabalhador, em um período de dez anos, tiver se beneficiado pela terceira
vez do recebimento do seguro-desemprego.
Nas seções seguintes veremos alguns dos planos e programas de educação profissional
mais detalhadamente.
2.4 O Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador (PLANFOR) e as reformas
Como, enfim, foi estruturada a qualificação profissional no projeto neoliberal que o
Brasil assume na década de 90? Celso Ferretti (2005) assinala que no início dessa nova
década, ainda que não tivéssemos percebido, o governo Collor já sinalizava uma revisão do
ensino técnico no país. No entanto, tal proposta não foi feita pelo MEC, mas no âmbito do
Programa de Apoio à Capacitação Tecnológica da Indústria (PACTI) e do Programa
Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP), com o objetivo de estudar adequações de
forma mais ampla, para além desta modalidade de ensino, ou seja, em todo o sistema
educacional brasileiro, levando-se em conta as mudanças na área econômica e a introdução de
inovações tecnológicas nas empresas industriais.
Collor e Fernando Henrique Cardoso subscreveram muitas das proposições do
“Consenso de Washington48
”, que recomendava que vários dos problemas derivados do
desenvolvimentismo da América Latina só poderiam ser solucionados com a estabilidade
monetária, com a privatização das empresas públicas, com a reforma do aparelho do Estado,
com a liberalização comercial e com a desregulação da economia.
Neste momento, uma relação entre educação, economia e competitividade esteve
presente em muitos países da região49
. A concepção que quase todos os países latino-
americanos possuíam, baseava-se no desenvolvimento de “capacidades, habilidades e
48 Um consenso entre o FMI, o Banco Mundial e o Departamento do Tesouro dos Estados Unidos tratando das
“políticas certas” para os países em desenvolvimento, que, inicialmente, foram disseminadas nos países da
América Latina (Stiglitz, 2002). As propostas do Consenso de Washington abrangiam dez áreas: “1- disciplina fiscal; 2- priorização dos gastos públicos; 3- reforma tributária; 4- liberalização financeira; 5- regime cambial; 6-
liberalização comercial; 7- investimento direto estrangeiro; 8- privatização; 9- desregulação e 10- propriedade
intelectual”, com dois objetivos básicos, “por um lado, a drástica redução do Estado e a corrosão do conceito de
Nação; por outro, o máximo de abertura à importação de bens e serviços e à entrada de capitais de risco. Tudo
em nome de um grande princípio: o da soberania absoluta do mercado auto-regulável nas relações econômicas
tanto internas quanto externas” (BATISTA, 1994, p. 25-26).
49Argentina, Colômbia, Chile, Peru, Brasil. A Bolívia procurou estabelecer em sua reforma de ensino uma
relação mais próxima entre educação e formação humana (OLIVEIRA, 2010).
114
competências” que permitissem ao indivíduo maior vinculação ao mundo do trabalho, além
do atendimento às frequentes mudanças dos setores econômicos, “contribuindo para o
desenvolvimento econômico da nação bem como aumentando sua empregabilidade”
(OLIVEIRA, 2010, p. 31).
Na adoção das reformas nos sistemas de Educação Profissional e educacional, nos
países latino-americanos começou a haver uma participação do empresariado, modificando a
forma de implementação das ações de qualificação profissional, uma vez que as formas
tradicionais de formação profissional não conseguiam mais acompanhar as transformações
ocorridas no processo produtivo.
Além daquelas diretrizes gerais de política econômica, o Banco Mundial (BM)
apresentou um relatório com algumas proposições para o sistema educacional brasileiro. Em
relação ao ensino técnico, sobretudo, na esfera federal, algumas ações deveriam ser tomadas,
como o compartilhamento dos custos, a cobrança de anuidades, maiores estímulos aos
estudantes de baixa renda para essas escolas e a expansão de matrículas ao invés da
construção de novas escolas (CUNHA, 1997). Tal relatório foi bastante criticado logo depois,
em um documento escrito por um grupo de técnicos educacionais brasileiros que já
mencionava o projeto da LDB como um documento mais avançado do que o do BM,
principalmente em relação à acessibilidade à escola básica.
Nos anos noventa, assumindo que a criação de empregos seria função dos investimentos
públicos e privados, foi recomendado pelo Banco Mundial, que o Estado deixasse a cargo das
entidades privadas a responsabilidade pela qualificação dos trabalhadores e desarticulasse a
educação básica do ensino profissionalizante, pois para aquela instituição internacional, a
educação profissional necessitava de um modelo flexível que pudesse ser modificado de
acordo com o movimento econômico e não formar um grande número de trabalhadores
qualificados, caso não houvesse oportunidade de atuação imediata no mercado de trabalho, o
que seria avaliado pela classe empresarial.
Com o governo de FHC, as propostas dirigidas às escolas técnicas pelo Banco Mundial
foram levadas à frente junto às sugestões da CEPAL que foram publicadas em dois
documentos (1990 e 1992)50
. A CEPAL enfatizava o reconhecimento das transformações
econômicas globais, dos ganhos de produtividade relacionados às crescentes inovações
tecnológicas, das condições precárias da estrutura física da rede escolar pública até a
formulação de propostas para que o empresariado participasse, “de forma decisiva, da
50Os documentos são Transformacion productiva con equidad (1990) e Educación y conocimiento: eje de la
transformación productiva con equidad (1992), respectivamente.
115
elevação do nível de escolaridade da população, tendo em vista as necessidades da produção”,
ou com estas eram representadas (FERRETTI, 2005, p. 100).
Foram várias as sugestões de participação do empresariado: auxílio às escolas próximas
da empresa, a criação de escolas ou sistemas de escolas próprios, participação na gestão de
instituições educacionais, entre outras. Contudo, apesar das sugestões apresentadas, o
empresariado reconhecia que não poderia substituir a ação governamental. A intenção de
interferência na formação de mão de obra a médio e longo prazo era evidente, principalmente,
nas mudanças relacionadas à política de treinamento e capacitação, que deveria voltar-se mais
para os trabalhadores da produção do que para cargos intermediários e de gerência.
A postura assumida pelo empresariado não traduzia uma significava “mudança de
patamar em relação às exigências anteriores tendo em vista a constituição de um trabalhador
de novo tipo, necessário ao aumento da produtividade, sob novas bases tecnológicas e de
gestão” (FERRETTI, 2005, p. 101), além de propor um novo direcionamento para o Estado
em termos de política educacional, influência sofrida pelas reformas educacionais no Chile e
na Inglaterra, que restringindo seu papel de responsável direto, assumia uma função de
organismo promotor e regulador da educação pública.
Outros atores, como as centrais sindicais e sindicatos, ainda que timidamente, também
estiveram presentes nas discussões sobre a formação profissional, mas com preocupações
aparentemente semelhantes às do empresariado. Três centrais sindicais - Central Única dos
Trabalhadores (CUT), Confederação Geral dos Trabalhadores (CGT) e Força Sindical - como
membros do PBQP participaram das discussões iniciais do PLANFOR, embora, como destaca
Ferretti, apresentassem diferentes concepções de formação profissional assim como da
educação básica.
A CGT não construiu uma diretriz específica sobre a Educação Profissional, enquanto
que a CUT apresentou uma posição genérica sobre o assunto, enfatizando que a formação
profissional deveria transpor o nível do adestramento ou treinamento usado para o aumento de
produtividade e integrar-se à escola pública e a Força Sindical evidenciou não possuir
qualquer proposta sobre o assunto.
Durante os governos de FHC, sob a coordenação do Ministério do Trabalho, o
PLANFOR, portanto, resumiu tudo isso elegendo a Educação Profissional como uma
estratégia de combate ao desemprego. Sua concepção esteve vinculada às políticas neoliberais
presentes na década de 90, em meio ao contexto da globalização do capital e das
transformações que gradualmente foram introduzidas na produção para, principalmente,
116
flexibilizar as relações de trabalho e tornar os trabalhadores mais “adaptáveis” às novas
orientações do BM, do BID, do Fundo Monetário Internacional (FMI), entre outros.
O PLANFOR se instituiu em um dos instrumentos de materialização da reforma
educacional dos anos 90 e se fortaleceu no vazio provocado pelo desmonte das políticas
públicas de Educação Profissional, pois até o momento de sua elaboração, conforme Lima
Filho (2002), a proposta do Banco Mundial também priorizava o investimento no ensino
fundamental e conter a oferta de vaga para a Educação Profissional no sistema formal, já que
essa modalidade possuía um custo elevado, dificultando a racionalização financeira do Brasil
para atingir as metas de ajuste fiscal.
Em 1995, no entanto, o Ministério do Trabalho (e não o Ministério da Educação),
cogitou a instituição da Educação Profissional em bases diferentes da formação profissional
vigente no país (oferecida em cursos longos de quatro anos, integrados ao ensino secundário).
No ano seguinte, esses dois ministérios produziram um documento, denominado Reforma do
Ensino Técnico, em que discutiam uma versão preliminar do projeto de Educação Profissional
para esse nível de ensino. Neste mesmo ano, coloca-se em discussão no Congresso o Projeto
1603 que propunha, em bases mais amplas, a educação profissional e a organização da Rede
Federal de Educação Profissional, antes mesmo da homologação da terceira LDB (1996), que
instituiria tal tipo de educação. O Projeto 1603 foi retirado da pauta de discussões do
Congresso por causa das resistências encontradas, retornando somente após a homologação da
LDB, como decreto (FERRETTI, 2005).
Frigotto et al (2005:1096) enfatizam que enquanto o MEC “se ocupava especialmente
da educação profissional técnica sem uma política consistente” voltada para as demandas
sociais dos trabalhadores jovens e adultos, o MTE “desenvolveu seu plano de formação sem
se preocupar com a recuperação da escolaridade e a organização dos itinerários formativos”.
Em resumo, as bases do PLANFOR foram elaboradas a partir de uma análise crítica da
conjuntura do país, expressa no documento “Questões críticas da educação brasileira”, que
evidenciava as carências da educação escolar em geral, bem como os problemas do ensino
profissional (Ministério do Trabalho, 1995). Os princípios norteadores do PLANFOR
ressaltavam a descentralização das atividades, a conjunção de recursos públicos, privados e
externos e a participação de múltiplos atores (MANFREDI, 2002).
A nova institucionalidade nas políticas implementadas pelo governo federal, em que
novos atores fossem incorporados no desenvolvimento das ações, resultou em uma Rede de
Educação Profissional que articulou grandes conjuntos da sociedade civil: os sistemas de
ensino técnico federal, estadual e municipal; as universidades públicas e privadas; o chamado
117
Sistema S (SENAI/SESI, SENAC/SESC, SENAR, SENAT/SEST, SEBRAE)51
; os sindicatos
de trabalhadores; as escolas e fundações de empresas; as organizações não governamentais e a
rede de ensino profissional livre. Esse processo foi considerado como inovador no campo das
políticas públicas de trabalho, já que envolveu a participação de diferentes atores sociais
(MANFREDI, 2002).
O PLANFOR se propôs a ampliar, gradativamente, a oferta de Educação Profissional do
país através da mobilização e articulação da rede institucional já existente, construindo
capacidade e competência para atingir a meta de qualificar e requalificar, anualmente, em
média, 20% da população economicamente ativa (PEA), representando, aproximadamente, 15
milhões de pessoas com idade superior a 16 anos. Para isso, era necessária uma atuação
conjunta de toda a Rede de Educação Profissional disponível no país, o que mobilizaria não
apenas as ações financiadas e executadas diretamente pelo PLANFOR como também as
instituições ligadas ao MEC, ao Sistema S e a outros programas ou escolas de formação
profissional existentes.
Dois mecanismos básicos alicerçaram sua implementação: os Planos Estaduais de
Qualificação (PEQs) e as parcerias nacionais e regionais (PARCs). De acordo com a
Resolução n° 126 do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(CODEFAT), os PEQs seriam coordenados pelas Secretarias Estaduais de Trabalho, sob
orientação e supervisão das Comissões Estaduais e Municipais de Emprego com o objetivo de
garantir qualificação e requalificação profissional para o conjunto da PEA, urbana e rural,
de modo a propiciar sua permanência, inserção ou reinserção no mercado de
trabalho, ampliando, também sua oportunidade de geração de renda, contribuindo
(...) para a melhoria da qualidade do emprego e da vida do trabalhador, (...) um
melhor desempenho do setor produtivo. (CODEFAT, 1996, p. 1)
Por sua vez, as PARCs, eram definidas como ações de qualificação profissional e
projetos especiais implementados no âmbito regional e nacional52
.
51Algumas instituições do Sistema S e suas complementaridades: Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial/Serviço Social da Indústria (SENAI/SESI); Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial/Serviço
Social do Comércio (SENAC/SESC); Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR); Serviço Nacional de
Aprendizagem do Transporte/Serviço Social do Transporte (SENAT/SEST); Agência de Apoio ao
Empreendedor e Pequeno Empresário (SEBRAE).
52 Resolução nº 258 do CODEFAT (2000).
118
O principal instrumento de viabilidade para implementação do PLANFOR baseava-se
no financiamento e o estabelecimento de convênios. Assim, os PEQs seriam financiados
através de recursos do FAT, mediante convênios firmados entre as Secretarias de Trabalho e o
Ministério do Trabalho/Secretaria de Formação e Desenvolvimento Profissional (SEFOR). Já
as parcerias (PARCs) foram firmadas a partir de convênios, termos de cooperação técnica,
protocolos de intenções entre toda a Rede de Educação Profissional do país53
.
Note-se, que ao ser criado, o PLANFOR não estabeleceu nenhuma diretriz para as
certificações específicas, uma vez que estas estariam condicionadas ao tipo de programa de
qualificação a ser desenvolvido. Esse fato resultou em uma diversidade de ações
desenvolvidas pelos PEQs (desde certificações de conclusão de ensino fundamental e médio
até a simples expedição de atestados de participação nos cursos), sem que, necessariamente,
envolvesse algum tipo de avaliação de desempenho. Os PEQs, depois de aprovados em seus
respectivos estados, seriam submetidos ao Ministério do Trabalho/Secretaria de Políticas
Públicas de Emprego (SPPE) para análise técnica e elaboração de convênio, como uma forma
de garantir o repasse de recursos para sua execução.
O PLANFOR não estabeleceu um formato único para os programas de qualificação e
requalificação profissional. No entanto, o Plano indicou algumas diretrizes básicas a serem
seguidas, como, superar a concepção de que a Educação Profissional fosse sinônimo de cursos
em sala de aula com cargas horárias e currículos pré-definidos ou identificar as necessidades
da população e as oportunidades do mercado visando fixar carga horária e conteúdo dos
cursos a serem oferecidos. O elevado grau de descentralização e flexibilidade de
implementação do PLANFOR possibilitou que cada estado desenvolvesse uma forma de
organização, gestão e execução dos programas, enfatizando determinados tipos ou formatos
de cursos e de população-alvo. Esse processo, com maior ou menor participação e controle
social das ações, porém, não foi capaz de assegurar resultados satisfatórios, além de ter sido
responsável pela variedade de ações que foram desenvolvidas em cada estado (ALMEIDA,
2003).
O PLANFOR ainda utilizou estratégias de monitoramento e avaliação externa dos
PEQs, que foi um processo realizado, preferencialmente, por universidades públicas com a
intenção de acompanhar os egressos, a fim de obter informações que auxiliassem no seu
aprimoramento como política pública. A primeira fase do processo de monitoramento e
avaliação nacional ocorreu no período 1996-1999, período em que se buscou criar uma
53 Resolução nº 194 do CODEFAT (1998).
119
proposta avaliativa, estabelecendo a sua metodologia e instrumentos, bem como a formação e
a “capacitação” das equipes de “atores avaliadores”, tanto no âmbito profissional ou
institucional como nas universidades públicas. Outro relatório sobre o PLANFOR apresentado
pelo IPEA no final de 1999 evidenciou propostas de alterações da avaliação do programa
apontando que as equipes estaduais teriam apenas a tarefa de coleta de dados designada por
um núcleo central, fato que provocou uma indignação e resistência das equipes estaduais de
avaliação.
Após esse primeiro momento de críticas, teve início a segunda fase do processo de
avaliação externa do Plano, em que alguns consensos foram obtidos: manter a avaliação como
Política Pública e não como um programa de treinamento, proposição essa conflitante com o
próprio fundamento e concepção de qualificação profissional defendido pelo Plano, já que as
ações desenvolvidas deveriam se pautar na ideia de formação para o mercado de trabalho;
manter a continuidade da avaliação descentralizada, a garantia da participação da
Universidade nesse processo e a definição de um núcleo mínimo comum de monitoramento e
avaliação (GUILHON, 2005).
Além do mais, uma vez que as fragilidades do plano se tornavam mais evidentes, o
montante de recursos gastos em suas ações estava sendo alvo de várias críticas. A partir de
então, a proposta de avaliação do Plano perdeu muito de suas referências político-pedagógicas
e foi se tornando um elemento cada vez mais técnico e burocrático, deixando de lado as
análises críticas das concepções de cunho econômico-financeiro que vinham orientando o
gasto público. As dificuldades no monitoramento e avaliação do PLANFOR também foram
agravadas devido à amplitude dos objetivos propostos que se caracterizavam por uma rede de
ações diferenciadas (de qualificação em ocupações específicas até cursos voltados para o
estímulo à cidadania) (GUILHON, 2005).
Apesar disso, dados apresentados pelo MTE, durante o período de 1995 a 2001,
mostram que o Plano atendeu nos programas de qualificação, em torno de 15,3 milhões de
trabalhadores. Durante esse período houve um crescimento significativo do volume de
recursos disponibilizados pelo FAT de R$ 28 milhões no ano de 1995 para R$ 493 milhões no
ano de 2001.
Manfredi (2002) destaca que os relatórios do PLANFOR indicaram que, no ano de
1995, o total de treinados representava 5% da população economicamente ativa, enquanto em
2001 o percentual alcançou 17% dessa população; entre os anos de 1997 a 2001, o total de
municípios atendidos pelo PLANFOR que era de 2.487 e chegou a 4.442. Quanto à evolução
da participação nos PEQs, no período entre 1997 a 2000, tanto as centrais sindicais, sindicatos
120
e outras organizações de trabalhadores quanto o Sistema S e outras associações de
empresários apresentaram uma tendência quase sempre contínua de ampliação da participação
nas ações de qualificação (GUILHON, 2005).
Em contrapartida, as universidades, faculdades, fundações e institutos de ensino
superior, ainda que tenham representado em 1997 e 1998, 45% dos treinados e 41% e 40%
dos investimentos, respectivamente, a partir do ano de 1999, diminuíram significativamente
sua participação. Em 2000, o número de treinados por essas instituições representava o
percentual de 14% e de investimentos em torno de 13%. Isso demonstrou um movimento
inverso ao que foi apresentado pelas entidades representativas dos trabalhadores e as
organizações patronais, à medida que esses segmentos aumentaram a sua participação
(GUILHON, 2005).
Igualmente surpreendente, foi o fato de que a carga horária média dos cursos passou de
150 horas para 60 horas, representando um primeiro indício da perda de qualidade dos cursos
ofertados. Além disso, após esse período, no ano de 2002, houve um decréscimo no volume
de recursos que foram destinados ao PLANFOR, de R$ 302 milhões para apenas R$ 153
milhões, segundo justificativas, por motivos de contingenciamento (MTE, 2007). Após a
percepção da necessidade de mudanças nas ações executadas pelo PLANFOR, uma vez que
foram constatadas a baixa qualidade dos cursos oferecidos, a baixa efetividade social de suas
ações, o MTE extinguiu este programa e instituiu durante o biênio 2003-2004 o Plano
Nacional de Qualificação (PNQ) com vigência até 2007.
Como enfatiza Castioni (2013, p. 29), o PLANFOR foi um programa de qualificação
profissional para o atendimento em massa de trabalhadores, que comportando um conjunto
muito variado de opções, não conseguiu alcançar o principal objetivo a que se propôs, que era
a articulação da qualificação profissional ao sistema educacional, o que elevaria a
escolaridade destes trabalhadores. Por isso, em 2003, o programa foi substituído pelo PNQ, “o
qual apresentou pretensões menores, mas manteve o mesmo problema da não articulação com
o sistema educacional e com a própria estrutura do SPE” (Sistema Público de Emprego).
121
2.5 A qualificação no período pós-reformas
2.5.1 O Plano Nacional de Qualificação Social e Profissional (PNQ)
Lançado em meados de 2003, pelo Governo Lula, o PNQ (2003-2007) integrou o Plano
Plurianual (PPA) vigente para o período 2004-2007. Baseado em um modelo de
desenvolvimento de longo prazo, que ultrapassa os limites temporais de 2007, o novo plano
destinava-se a promover profundas transformações estruturais na sociedade brasileira. O
programa se configurou em uma ação política do governo federal em conceber a qualificação
profissional, de forma bem abrangente, como direito, como política pública, como espaço de
negociação coletiva e como elemento constitutivo do desenvolvimento sustentável. Seu
objetivo era articular diretrizes, procedimentos e ações de qualificação social e profissional,
colocando-se como uma estratégia de integração das políticas de emprego, trabalho, renda,
educação e desenvolvimento.
Para o MTE, o novo Plano surgiu a partir de uma avaliação realizada no início do
governo Lula, revelando diversas lacunas, limitações e inadequações do PLANFOR, entre as
quais estariam: a) pouca integração entre a Política Pública de Qualificação Profissional e as
demais Políticas Públicas Trabalho e Renda (seguro-desemprego, crédito popular,
intermediação de mão de obra, produção de informações sobre o mercado de trabalho); b)
desarticulação desta em relação às Políticas Públicas de Educação; c) fragilidades das
Comissões Estaduais e Municipais de Trabalho (CETs e CMTs), como espaços capazes de
garantir uma participação efetiva da sociedade civil na elaboração, fiscalização e condução
das Políticas Públicas de Qualificação; d) baixo grau de institucionalidade da rede nacional de
qualificação profissional, que reserva ao Estado, por meio do MTE, o papel de apenas definir
orientações gerais e de financiamento do PNQ, executado integralmente por meio de
convênios com terceiros; e) ênfase do PLANFOR nos cursos de curta duração, voltados ao
tratamento de “habilidades específicas”, comprometendo com isso uma ação educativa de
caráter mais integral; f) fragilidades e deficiências no sistema de planejamento,
monitoramento e avaliação do PLANFOR (PEIXOTO, 2008, p. 77).
Daí, o PNQ estruturar-se segundo o desafio de propiciar o empowerment, no sentido da
participação de diferentes atores sociais no desenvolvimento das políticas públicas, dos
espaços públicos de gestão participativa e de controle social, a partir do fortalecimento do
CODEFAT e das Comissões Estaduais e Municipais de Trabalho e Emprego, visando superar
122
a condição de política compensatória e, assim, ajustar-se às diretrizes das políticas nacional,
regional, estadual e local, como uma forma de construção social.
Apesar da operacionalização do PNQ ter sido idealizada para acontecer de forma
nacionalmente articulada sob diretrizes e procedimentos institucionais comuns, seu
desenvolvimento deveria ocorrer de forma descentralizada, através de três mecanismos
distintos, porém complementares: a) os Planos Territoriais de Qualificação (PLANTEQs),
com gestão compartilhada entre as CETs e as Secretarias Estaduais de Trabalho e entre as
CMTs e municípios ou consórcios de municípios, no âmbito municipal, microrregional e
mesorregional; b) os Projetos Especiais de Qualificação (PROESQs), com a função de
desenvolver atividades de estudos, pesquisas e desenvolvimento de materiais técnico-
didáticos, metodologias e tecnologias de qualificação e c) os Planos Setoriais de Qualificação
(PLANSEQs), que são projetos de qualificação social e profissional que não possam, por
volume ou temporalidade, ser atendidos pelos PLANTEQs, complementando e/ou
associando-se aos PLANTEQs. Possui uma orientação de atendimento transversal e
concertado de demandas emergenciais, estruturantes ou setorializadas de qualificação,
identificadas por iniciativas governamentais ou sociais.
Dessa maneira, os temas a serem trabalhados girariam em torno da educação
profissional, certificação e orientação profissional de populações específicas; gestão
participativa de sistemas e Políticas Públicas de Qualificação; memória e documentação sobre
qualificação.
O MTE enfatizava que a inclusão social eficaz só seria possível por meio da articulação
da qualificação profissional com o conjunto das Políticas Públicas de Emprego e com um
processo de gestão participativa permanente, no qual estivessem presentes diferentes atores
sociais - governo, empresário e trabalhadores. Assim, o PNQ buscou uma articulação entre as
ações de Políticas Públicas de Emprego - Intermediação de Mão de Obra (através do Sistema
Nacional de Emprego - SINE), Programa de Geração de Emprego e Renda (PROGER),
Seguro-Desemprego - no intuito de tornar esse processo inclusivo para aqueles que buscam
uma forma de trabalho ou renda, um modo exercer sua cidadania (MTE, 2007).
De acordo com todo o balizamento acima citado e no PPA 2004-2007, o MTE (2007)
anunciou que o PNQ se fundamentaria em seis dimensões principais - conceitual, política,
institucional, operacional, ética e pedagógica - visando demarcar, em seu conjunto, um novo
momento da Política Pública de Qualificação no país.
No âmbito conceitual, são encontradas concepções como a educação integral, as formas
solidárias de participação social e de gestão pública, o empowerment dos atores sociais, a
123
qualificação social e profissional, o desenvolvimento local de forma articulada no território
nacional, a efetividade social, a qualidade pedagógica e o reconhecimento dos saberes
socialmente produzidos pelos trabalhadores, espaço de conflitos de interesses.
Politicamente, propunha-se a difundir a concepção da qualificação profissional como
um direito, uma política pública que propicia um espaço de negociação coletiva, bem como se
torna um elemento constitutivo de uma política de desenvolvimento sustentável. No campo
institucional, a estratégia a ser utilizada seria de integração das Políticas Públicas de Emprego,
Trabalho e Renda, bem como a articulação dessas com as Políticas Públicas de Educação e
Desenvolvimento, dentre outras. Outro elemento estratégico foi a função do CODEFAT e das
CETs e CMTs como forma de garantir uma efetiva participação e controle social do Plano, já
que os municípios são os agentes do processo de implementação do PNQ na esfera do
desenvolvimento local.
A dimensão operacional, sob a perspectiva do planejamento das ações, se apresentou
como uma maneira de identificar onde se inicia e o local que se pretende chegar com a
elaboração dos planos e projetos. O novo plano buscava ainda a criação de um sistema
integrado de planejamento, monitoramento, avaliação e acompanhamento dos egressos do
PNQ nos diferentes níveis de implementação, bem como a reestruturação do Sistema de
Gestão de Ações e Emprego (SIGAE) e o Sistema de Operações (SOP), elementos
considerados essenciais para a continuidade das ações. Também faziam parte desta dimensão,
a utilização de critérios objetivos de distribuição dos recursos do FAT para os Planos
Territoriais e os Projetos Especiais, assim como a adoção de um calendário plurianual, mas
que não possibilitasse a reprogramação, além da diminuição do número de parcelas de
desembolso de recursos e a criação de mecanismos de análise das prestações de contas.
Em relação à esfera ética, o PNQ ressaltava a transparência no uso e gestão dos recursos
públicos, por meio de procedimentos como a incorporação das recomendações da Secretaria
Federal de Controle (SFC)/Corregedoria Geral da União (CGU) e do Tribunal de Contas da
União (TCU), a partir da adoção de mecanismos permanentes de monitoramento dos
contratos. O plano previa também a uniformidade dos contratos e convênios, a divulgação de
informações atualizadas via internet, a utilização de procedimentos de redução de custos
intermediários (passagens, diárias, entre outros), a autonomia do sistema de avaliação diante
da gestão e da execução dos planos, a garantia de um sistema de acompanhamento que fosse
em tempo real e de modo eficiente.
Na dimensão pedagógica, a proposição foi de aumento da carga horária média dos
cursos, a uniformização da nomenclatura dos cursos, a prioridade com a articulação da
124
educação básica – ensino fundamental, ensino médio e educação de jovens e adultos –, a
exigência de formulação e implementação de projetos pedagógicos para as instituições
contratadas para a realização dos PLANTEQs e PROESQs. Além disso, foram propostos
investimentos na formação de gestores e formadores, na configuração de laboratórios para
discussão de referenciais para o campo metodológico das Políticas Públicas de Qualificação,
na sistematização de experiências e conhecimentos, no desenvolvimento de sistemas de
certificação e orientação profissional e no apoio à realização do Censo da Educação
Profissional.
Passando das intenções às ações, no que diz respeito ao PNQ, inúmeras mudanças se
tornaram necessárias para a efetivação das dimensões deste Plano, que não foram imediatas,
uma vez que o Plano possuía limitações orçamentárias e a necessidade de disseminação de
uma nova cultura. Desse modo, o ano de 2003 foi um período de transição das ações
desenvolvidas no PLANFOR para a implementação do PNQ, a partir de 2004. Dentre os
principais aspectos desse período de transição, o MTE (2007) assinalou que nos Planos
Territoriais de Qualificação, os cursos foram organizados segundo uma carga horária média
de 160 horas, com meta de no mínimo 75% de encaminhamento ao mercado de trabalho e de
no mínimo 50% de encaminhamento à Educação de Jovens e Adultos, desenvolvimento de
ações de orientação vocacional e profissional desenvolvidas no âmbito do SINE.
Desde então, os recursos destinados às ações de qualificação social e profissional foram
distribuídos sob orientação de, no mínimo, 70% aos estados, até 10% para os arranjos
institucionais municipais e até 20% aos projetos especiais de qualificação. Naquele momento,
a prioridade era garantir o processamento e a formalização dos convênios e contratos relativos
ao PNQ 2003.
O PNQ desenvolve ações integradas no território, seja estadual, intermunicipal ou
municipal. Esse processo é permanentemente acompanhado pelas Comissões Estaduais e
Municipais de Emprego, entidades que, segundo o MTE (2007), precisariam ser fortalecidas e
transformadas em agentes públicos ativos de políticas de desenvolvimento regional/local
sustentável, cujo papel seria buscar alternativas na geração de emprego e renda. Os Planos
Territoriais e os Projetos Especiais teriam um papel fundamental de se ajustar às diretrizes
propostas em cada esfera da federação, da mesma forma em que fossem capazes de atuar
como um fator de impulsão para o desenvolvimento dessas diferentes esferas de execução.
Como indicamos, o objetivo geral do PNQ, expresso na Resolução do CODEFAT
(2003), estaria em contribuir para a promoção da integração das políticas e para a articulação
das ações de qualificação social e profissional do Brasil e, em conjunto com outras políticas e
125
ações vinculadas ao emprego, ao trabalho, à renda e à educação, além de promover,
gradualmente, a universalização do direito dos trabalhadores à qualificação. A partir disso, o
PNQ traçou como objetivos específicos: 1) a formação integral (aspectos intelectuais,
técnicos, culturais e cidadãos) dos trabalhadores; 2) o aumento da probabilidade de obtenção
de emprego e trabalho; 3) o envolvimento em processos de geração de trabalho e de renda
para redução das taxas de desemprego e subemprego e a elevação nos níveis de escolaridade
dos trabalhadores, por intermédio da articulação com as Políticas Públicas de Educação. Para
alcançar tais objetivos, o CODEFAT (2003) determinou que, para os PLANTEQs, as ações de
Educação Profissional, especialmente o conteúdo dos cursos, seriam executadas de modo
integrado, mas sem acarretar prejuízos a outras ações devido à realidade local, às necessidades
dos trabalhadores, ao desenvolvimento do território, ao mercado de trabalho e ao público alvo
desse programa.
Para o CODEFAT (2003), os Planos Territoriais compreendem projetos e ações
circunscritos a um território (unidade federativa, mesorregião, microrregião ou município)
com aprovação e homologação obrigatórias das CETs ou CMTs, que têm a função de articular
e priorizar demandas de qualificação levantadas pelo poder público e pela sociedade civil
organizada, além de supervisionar a execução do plano, implementada sob a gestão do
responsável legal do arranjo institucional do território. Haveria, portanto, a necessidade dos
planos estarem de acordo com o PNQ e com as Resoluções do CODEFAT, além de
realizarem uma efetiva mobilização e orientação de entidades contratadas, como uma forma
de garantir um eficaz processo de formulação, apresentação, discussão, seleção e execução de
projetos. A gestão dos PLANTEQs seria compartilhada entre as CETs e as Secretarias
Estaduais de Trabalho; e entre as CMTs e municípios ou consórcios de municípios, no âmbito
municipal, microrregional e mesorregional.
Paralelamente, os PROESQs, na concepção do CODEFAT (2003), teriam a função de
desenvolver atividades de estudos, pesquisas e desenvolvimento de materiais técnico-
didáticos, metodologias e tecnologias de qualificação. Dessa maneira, os temas a serem
trabalhados girariam em torno da Educação Profissional, certificação e orientação profissional
de populações específicas; gestão participativa de sistemas e Políticas Públicas de
Qualificação; memória e documentação sobre qualificação.
Por se direcionar a um público-alvo de segmentos numerosos, a referida Resolução do
CODEFAT definiu que teriam preferência de acesso aqueles que se encontrassem em uma
situação de maior vulnerabilidade econômica e social, especialmente, os trabalhadores com
126
baixa renda e baixa escolaridade e as populações que estão mais sujeitas à discriminação
social no mercado de trabalho (CODEFAT, 2003).
De acordo com dados da Base de Gestão da Qualificação do MTE, o “Anuário do
Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda 2010/2011: Qualificação Social e
Profissional” elaborou uma tabela que acompanha o desempenho dos cursos do Plano
Nacional de Qualificação (PNQ), por tipo de plano – PLANSEQ, PLANTEQ e PROESQ –
durante o período do governo Lula, 2003-2010, mostrando que embora nos dois últimos anos
do período o PLANSEQ tenha alcançado um número muito maior de inscritos que o
PLANTEQ, durante todo o período citado foi este último que registrou o maior número de
inscritos no território nacional. A tabela 2.4 apresenta a evolução dos números de inscritos
nos cursos do Plano Nacional de Qualificação Social e Profissional nas regiões brasileiras
durante o período 2003-2010:
TABELA 2.6: EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE INSCRITOS NOS CURSOS DO PNQ, POR TIPO DE
PLANO - BRASIL E GRANDES REGIÕES 2003-2010 (em nos absolutos)
FONTE: MTE/Sigae. Base de Gestão da Qualificação. Elaboração: DIEESE, 2011.
Obs.: a) O universo considerado foi o de turmas iniciado a cada ano; b) Data de acesso: 22/08/2001.
Brasil e
Grandes
Regiões Plano
Ano
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
NORTE
PlanSeQ - - - - 3.222 846 2.213 1.533
PlanTeQ 6.177 12.642 9.825 9.169 7.663 10.673 5.990 6.957
ProEsQ - 14 90 - - - - -
NORDESTE
PlanSeQ - - - 80 3.394 4.598 19.132 19.578
PlanTeQ 37.201 53.787 47.306 50.925 27.559 31.924 12.790 29.480
ProEsQ 133 104 223 - - - - -
SUDESTE
PlanSeQ - - - 5.532 5.751 9.853 38.102 68.650
PlanTeQ 30.864 46.593 47.434 60.674 26.223 19.023 17.928 21.955
ProEsQ 326 53 494 - - - - -
SUL
PlanSeQ - - - 97 4.041 1.027 6.233 9.172
PlanTeQ 7.551 20.914 19.782 19.422 9.255 14.112 5.207 5.149
ProEsQ - 15 126 - - - - -
CENTRO-
OESTE
PlanSeQ - - - - 150 205 4.939 15.002
PlanTeQ 5.984 10.875 11.262 11.988 5.864 9.843 2.540 4.239
ProEsQ 40 29 126 - - - - -
BRASIL
PlanSeQ - - - 5.709 16.558 16.529 70.619 113.935
PlanTeQ 87.777 143.811 135.609 152.178 76.564 85.575 44.455 67.780
ProEsQ 499 215 1.059 - - - - -
127
Para monitorar e avaliar o PNQ, o CODEFAT (2011d) criou um Sistema Nacional de
Planejamento, Monitoramento e Avaliação (SPMA), realizado pelo MTE, cujo objetivo é
aumentar a efetividade social das ações desenvolvidas, bem como avaliar sua integração com
as Políticas Públicas de Educação e Desenvolvimento Econômico e Social. Esse Sistema
envolveria as ações de sistematização das informações mais importantes produzidas pelos
mecanismos e instâncias de planejamento, monitoramento e avaliação já existentes no PNQ.
O SPMA se caracteriza pelo planejamento participativo que integra a dimensão
estratégica à operacional, a dimensão política à dimensão técnica, se concentrando nas
oportunidades criadas pelas políticas de desenvolvimento e geração de trabalho e renda. Já o
processo de monitoramento e avaliação seria conduzido por ações permanentes e contínuas de
orientação e acompanhamento dos agentes no sentido de evitar ou superar problemas e
garantir a qualidade social e pedagógica dos cursos e ações de qualificação.
Outra questão não resolvida foi a descentralização do ensino técnico público, pois de
acordo com os dados do Anuário de Qualificação Social e Profissional, a maioria dos cursos
de qualificação profissional está concentrada nas regiões Sudeste e Sul.
Em relação à Educação Profissional de nível médio, dados de 2005 indicaram que de
um total de 747,9 mil matrículas, 61,2% concentravam-se na região Sudeste e 22,1% na
região Sul. A região Norte respondia por apenas 2,9%, o Centro-Oeste por 3,7% e o Nordeste
por 10%, conforme distribuição do próximo gráfico (2.4):
GRÁFICO 2.4: DISTRIBUIÇÃO DO NÚMERO DE MATRÍCULAS EM EDUCAÇÃO PROFISSIONAL
DE NÍVEL MÉDIO POR REGIÃO, BRASIL, 2005 (em %)
FONTE: Anuário de Qualificação Social e Profissional, DIEESE, 2007.
128
Em seguida, a próxima tabela (2.5) contém os dados do gráfico, em números de
matrículas, apresentando a região Sudeste com o maior número, 457.715 de matrículas;
seguida imediatamente pelas regiões Sul, com 165. 286 matrículas; Nordeste, com 74.790
matrículas; Centro-Oeste, com 27.672 matrículas e, por fim, a região Norte, com o
quantitativo de 21.689 matrículas.
TABELA 2.7: DISTRIBUIÇÃO EM PORCENTAGEM E EM NÚMERO DO QUANTITATIVO DE
MATRÍCULAS EM EDUCAÇÃO PROFISSIONAL DE NÍVEL MÉDIO POR REGIÃO, BRASIL, 2005
FONTE: Anuário de Qualificação Social e Profissional, DIEESE, 2007.
Castioni (2013) enfatiza que entre 2003 e 2007 o PNQ era, na sua maioria, resultado dos
PLANTEQs, mas, a partir de 2008, os PLANSEQs conseguiram mobilizar mais recursos e
atender a um maior número de trabalhadores. No entanto, segundo o autor, as ações realizadas
pelo PNQ repetiram os mesmos problemas vivenciados pelo PLANFOR, acarretando o não
cumprimento do que determina a Lei do FAT54
, pois
Os trabalhadores acumularam por essa lógica uma infinidade de cursos e de
nomenclatura que não os ajudam a melhorar suas condições para se inserirem no
mercado de trabalho. Mesmo a ampliação da carga horária dos cursos, que passaram
da média de 40 horas no PLANFOR para algo em torno de 180 a 200 horas no PNQ,
não conseguiu romper com a pulverização e não perseguiu um arco ocupacional
passível de certificação. Há uma dissociação entre as políticas de educação e de
trabalho e as ações voltadas para esse público competem entre si, estando espalhadas em mais de uma dezena de Ministérios. (CASTIONI, 2013, p. 31).
2.5.2 O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC)
54 O inciso II, parágrafo 2º da Lei do FAT determina que os cursos do PNQ devem promover ações integradas de
orientação e recolocação profissional.
GRANDES REGIÕES Nº DE MATRÍCULAS %
NORTE 21.689 2,9
NORDESTE 74.790 10,0
CENTRO-OESTE 27.672 3,7
SUDESTE 457.715 61,2
SUL 165.286 22,1
TOTAL 747.900 100,0
129
O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC) foi
criado pelo Governo Federal, em 2011, através da Lei nº 12.513, de 26 de outubro, ao final do
governo Lula, com o objetivo de ampliar a oferta de cursos de Educação Profissional e
Tecnológica. Por se tratar de uma política ainda muito recente, não será nossa intenção fazer
uma ampla discussão sobre o assunto, mas, apenas descrevê-la dentro dos objetivos propostos
pelo governo federal. De acordo com o site oficial do Programa, seus objetivos giram em
torno da expansão, interiorização e democratização da oferta dos cursos de Educação
Profissional Técnica de nível médio e dos cursos de formação inicial e continuada ou
qualificação profissional presencial e a distância; melhoraria da qualidade do ensino médio e
ampliação da quantidade de recursos pedagógicos; construção, ampliação e reformas das
unidades estaduais de educação profissional e tecnológica; e, aumento dos cursos de formação
inicial e continuada ou qualificação profissional para os trabalhadores.
Há um conjunto de iniciativas propostas para o desenvolvimento do programa, para
além dos objetivos estabelecidos, que envolvem:
a) a expansão da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica,
presente em todos os estados brasileiros, que até recentemente, estava composta de 38
Institutos Federais de Educação (IFs) espalhados pelo país, com mais de 400 unidades
organizadas, oferecendo ensino gratuito do médio ao pós-doutorado;
b) o Programa Brasil Profissionalizado, visando à ampliação da oferta e ao
fortalecimento da Educação Profissional e Tecnológica integrada ao ensino médio nas redes
estaduais, em parceria com o Governo Federal;
c) Rede e-TecBrasil, onde são oferecidos, gratuitamente, cursos técnicos e de formação
inicial e continuada ou de qualificação profissional, na modalidade à distância por instituições
da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, pelas unidades de ensino
do Sistema S (SENAI, SENAC, SENAR E SENAT) e por instituições de Educação
Profissional ligadas aos sistemas estaduais de ensino.
d) acordo com o Sistema S para o oferecimento gratuito de cursos técnicos e de
formação inicial e continuada ou de qualificação profissional com vagas gratuitas destinadas a
pessoas de baixa renda, com prioridade para estudantes e trabalhadores, visando à ampliação
progressiva da aplicação dos recursos do SENAI/SESI, SENAC/SESC, provenientes de
contribuição compulsória;
e) utilização do Fundo de Financiamento Estudantil (FIES) Técnico e Empresa, para o
financiamento de cursos técnicos e cursos de formação inicial e continuada ou de qualificação
profissional destinados aos estudantes e trabalhadores de escolas técnicas privadas e SENAI,
130
SENAC, SENAT e SENAR ou cursos financiados no local de trabalho, respectivamente,
mudando a forma inicial de financiamento, permitido apenas à graduação;
f) bolsa-formação, através da qual serão oferecidos, gratuitamente, cursos técnicos para
quem concluiu o Ensino Médio e para estudantes matriculados no Ensino Médio e cursos de
formação inicial e continuada ou qualificação profissional.
Ainda que seja um programa recente, já existem avaliações sobre o desempenho do
programa e suas implicações para a sociedade. Castinoni (2013) descreve que o PRONATEC
institui uma série de medidas, que podem ser assim elencadas: 1- criou o Conselho
Deliberativo de Formação e Qualificação Profissional; 2- estabeleceu a exigência de
frequência em curso de qualificação para o recebimento do Seguro-Desemprego; 3- alterou o
funcionamento do Fundo de Financiamento Estudantil (FIES), que acrescenta além da
graduação o atendimento à Educação Profissional e 4- transferiu para o MEC a capacidade de
habilitar instituições para o desenvolvimento de atividades de formação e qualificação
profissional a serem realizadas com recursos federais, além de dar autonomia às
universidades, aos Institutos Federais e às entidades do Sistema S para a criação de cursos. No
caso do Sistema S, antes dessa medida, suas instituições deveriam submeter as propostas de
criação de tais cursos, caso fossem cursos técnicos, à análise e aprovação dos respectivos
Conselhos Estaduais de Educação.
Com o PRONATEC, o MEC passa a centralizar uma série de iniciativas que antes
estavam sob a responsabilidade do Ministério do Trabalho e Emprego, mas, historicamente, o
MEC sempre esteve preocupado com o sistema escolar e suas questões legais. E, ao assumir
ações que são estabelecidas no ambiente de trabalho ou outros espaços, segundo Castioni
(2013, p. 37-38), revela sua “falta de conhecimento sobre a realidade de como se estrutura o
diálogo da formação profissional no ambiente das relações de trabalho”, ainda que no Brasil
isso seja um mero esforço de retórica.
É importante destacar que o orçamento destinado à Educação Profissional no âmbito do
MEC, devido à criação dos Institutos Federais teve um crescimento 2% em uma década,
passando dos 6% em 2003 para cerca de 8% em 2013, de um montante de, aproximadamente,
R$ 82 bilhões neste último ano.
Mas, alguns aspectos positivos podem ser vislumbrados no programa, que para
Castioni, possui características, durante o primeiro ano de vigência, de uma possível retomada
de relativa centralização de ações para a Educação Profissional semelhantes às que
aconteceram nos anos setenta com o Conselho Consultivo de Mão de Obra. Por exemplo, ao
concentrar ações em torno dos Institutos Federais e da rede do Sistema S, se poderá alcançar
131
um nível de homogeneização e qualidade que não foi atingido pelo PNQ ou PLANFOR, que
mobilizaram centenas de instituições indistintamente. Já os Institutos Federais e o Sistema S
são instituições reconhecidas pela infraestrutura que apresentam e seu corpo docente
qualificado.
Porém, é necessário que estas instituições percebam que os trabalhadores, público-alvo
dos cursos do PRONATEC, podem apresentar um perfil diferenciado do perfil tradicional dos
alunos que geralmente frequentam suas salas de aula. Daí, a necessidade de uma “acoplagem
do sistema que controla o pagamento do seguro-desemprego com o que vai fornecer a
qualificação profissional” para evitar que os trabalhadores percam a oportunidade de
melhorarem suas condições de inserção no mercado de trabalho (CASTIONI, 2013, p. 38).
Neste caso, é importante que se construa um sistema de certificação profissional que
envolva governo, empresários e trabalhadores em um sistema tripartide, além do
reconhecimento da melhora do conhecimento dos trabalhadores, por meio, principalmente, da
elevação dos seus salários assim como a necessidade de se ampliar e melhorar a coordenação
entre o MEC e o MTE, visando superar a separação da Educação Profissional entre os
ministérios e diversas agências especializadas no oferecimento de formação profissional.
Após delinear a trajetória da Educação Profissional no país e da passagem por alguns
planos e programas voltados para esta área da educação (PLANFOR, PNQ, PRONATEC),
consideramos, pois, que várias foram as ações e programas empreendidos, para, de alguma
forma, tentar reduzir a grande demanda por mão de obra qualificada, seja em cursos de curta
duração ou com formação em médio e longo prazos. Todavia, ainda não foram suficientes
para reduzir o gargalo por profissionais qualificados no país. Esta pesquisa, se traduz em um
esforço de análise de instituições brasileiras da rede pública e do SENAI e SENAC, de ensino
profissionalizante de terceiro grau, sob pontos levantados pela abordagem das Variedades de
Capitalismo, que enfatizam inovações institucionais e aspectos da mudança e em que sentido,
bem como as variações apresentadas por Schneider e Doctor, mais até as considerações
elaboradas pela última, para responder à pergunta da pesquisa: As políticas públicas de
formação de mão de obra voltadas para o ensino de terceiro grau no país, através da
Graduação Tecnológica, estão em consonância com as demandas que se configuram nos
diversos planos recentes de desenvolvimento brasileiro?
132
CAPÍTULO 3
3 ENSINO PROFISSIONALIZANTE DE TERCEIRO GRAU: INOVAÇÃO
INSTITUCIONAL NA EDUCAÇÃO SUPERIOR
O debate sobre os impactos das políticas de qualificação profissional no âmbito das
políticas públicas de educação não é um exigência dos tempos atuais. Mais recentemente, a
preocupação se refere às políticas de Educação Profissional e Tecnológica, sobretudo,
destacando conflitos e posições antagônicas diante das demandas do mercado e do capital,
sem desconsiderar as intensas disputas políticas entre diferentes atores que se voltam para esta
área da educação.
Outras tantas discussões têm sido travadas por pesquisadores das áreas da educação, do
trabalho, da tecnologia, algumas, bem poucas, até abrangendo a origem dos Cursos Superiores
de Tecnologia e a formação de um novo tipo de profissional, o profissional tecnólogo
(MANFREDI, 2002; LIMA FILHO, 2005; BRANDÃO, 2007; TAKAHASHI, 2007;
TAKAHASHI E AMORIM, 2008; MACHADO, 2008; AZEVEDO, 2011). A vinculação da
necessidade de maior qualificação de mão de obra ao atendimento das propostas de
desenvolvimento também tem sido estudada sob a perspectiva da empregabilidade, adaptada
às necessidades, principalmente, do empresariado.
O que está proposto neste capítulo, sem perder de vista as indicações sobre a realidade
da sociedade brasileira, dividida em classes e grupos sociais desiguais, é demonstrar como as
políticas públicas de qualificação profissional e, agora, tecnológica, engendraram inovações
institucionais, que ainda não tenham sido amplamente discutidas no campo acadêmico, com
restrita literatura sobre o assunto.
Reiteramos aqui nossa hipótese: as diferentes necessidades de mão de obra qualificada
dos diversos setores estratégicos para o desenvolvimento do país na última década
impulsionaram a constituição de um novo modelo de formação de mão de obra de alto nível
no setor público e no setor privado (SENAI e SENAC).
133
3.1 Políticas Públicas na agenda governamental
Ao se falar em políticas públicas é necessário lembrar em que momento essas ações
passaram a ganhar destaque na agenda governamental. Saravia (2011) apresenta um breve
apanhado histórico das transformações nos estudos das realidades estatais. A análise sobre
estas realidades se deu sob diversas perspectivas, com predominância de algum enfoque em
determinado período do tempo: a) da segunda metade do século XIX até a 2ª Guerra Mundial,
apresentando uma visão jurídica e b) do começo do século XX até os dias atuais, com a
predominância de visão administrativa ou organizacional.
Para Saravia, na América Latina prevalece a perspectiva jurídica, baseada no legalismo,
diferentemente do sistema jurídico anglo-saxão, baseado na jurisprudência. O conceito de
administrador público também varia no tempo. Até 1930, o administrador público era
considerado um mero executor de políticas. A partir deste período, começa a ser visto como
um formulador de políticas públicas.
Um contexto mais dinâmico, a partir da 2ª Guerra Mundial, exigiu a adequação das
estruturas organizacionais tanto no setor estatal quanto no setor privado, provocando o
surgimento de novas técnicas de administração. Entretanto, vários acontecimentos na década
de 70 (guerras, crises petroleiras e financeiras, entre outras) transformaram novamente o
contexto e só o planejamento estratégico não dava conta de responder, com mais urgência, às
transformações. Surge, então, a gestão estratégica, que não prescinde de planejamento, mas
provê respostas mais rápidas aos desafios. Esse movimento não foi acompanhado pelas
organizações estatais, deteriorando sua capacidade de resposta às necessidades e demandas
sociais.
Nos anos oitenta, a ação baseada no planejamento deu lugar à ideia de política pública.
A democratização do sistema político, facilitada pela ação da tecnologia, ampliou a
identificação das características de vários componentes: - agências públicas “fazedoras” de
política; - atores participantes desse processo; - variáveis externas influenciando esse
processo.
Saravia, enfatizando que se deve levar em consideração a complexidade da natureza
das políticas públicas, define que política pública é
um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir
desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. Decisões que são condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e modificações que elas provocam
no tecido social, bem como pelos valores, ideias e visões dos que adotam ou influem
na decisão (...) Com uma perspectiva mais operacional poderíamos dizer que ela é
um sistema de decisões públicas que visa ações ou omissões, preventivas ou
134
corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da
vida social, através da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação
de recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos. (SARAVIA, 2011, p.
7).
Segundo Saravia, o formato concreto das políticas dependerá de cada sociedade
específica. No caso da América Latina, há uma ênfase na implementação das políticas
públicas, mas é necessário diferenciar sua implementação da sua execução. A implementação
é a preparação para a execução, quer dizer, a elaboração de planos, programas e projetos. A
execução é a colocação em prática da decisão política. Essa diferenciação, então, torna-se um
imperativo, pois essas etapas são campos para tipos diferenciados de negociação.
Outros pontos considerados em toda a política pública estariam ligados à interação com
conjunto de políticas governamentais e à importância das instituições, com efeito, como
condicionam suas principais decisões.
Uma das prerrogativas essenciais para que qualquer país melhore seu desenvolvimento
e amplie os espaços de inclusão social é o investimento no setor educacional, para além do
mínimo determinado em lei. Após a onda neoliberal que se verificou em vários países do
mundo, principalmente na América Latina, que exigia o enxugamento da máquina estatal,
retirando da responsabilidade dos Estados a obrigação de investimentos em diversas áreas
como educação e saúde, muitos países, ainda que sob os auspícios das agências internacionais
e multilaterais, estão propondo ações no sentido de ampliar a educação formal e implementar
reformas nos sistemas de ensino vigentes visando, também, melhorar a competitividade no
mercado internacional.
3.2 O crescimento do nível de escolaridade da população ocupada no Brasil
Apesar do aumento do número médio dos anos de escolaridade, Souza e Peixoto (2010)
destacam que em 1999, menos de 10% da população ocupada no Brasil possuía curso superior
completo, ficando em torno de 6,7% e entre 1989 e 1999, no setor industrial, a participação do
número de ocupados com curso superior cresceu muito pouco, apenas 1,3%, passando de
3,9% para 5,2%. Já em 2004, dados da PNAD apresentavam o setor de Serviços com 12,3%
dos ocupados possuindo nível superior completo.
Em 2009, dados da PNAD, realizada pelo IBGE, mostraram que houve um pequeno
avanço no contingente da população ocupada com nível superior no país em relação a 1999,
135
alcançando um quantitativo de 11,1%, mas que é considerado por Roberto Leher um
quantitativo ainda pequeno. Mais recentemente, a PNAD contínua, apresentando dados do
segundo trimestre de 2013, apresentou um percentual de 14,9% da população ocupada que
tinha completado o nível superior, com distribuição regional evidenciando a região Sudeste
com o maior percentual, 17,9% da população ocupada com nível superior; seguindo-se a
região Centro-Oeste com 16,1%; a região Sul com 15,2%; a região Norte com 10,2% e a
região Nordeste com 10,1%, conforme o gráfico (3.1) a seguir:
GRÁFICO 3.1: DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DA POPULAÇÃO OCUPADA, COM NÍVEL
SUPERIOR, BRASIL – 2013
FONTE: IBGE, 2013.
Os dados do Anuário de Qualificação Profissional de 2007 permitem uma comparação
com outros países no tocante ao alcance dos níveis de ensino fundamental, médio e superior
em suas sociedades, através da porcentagem da taxa líquida de matrícula conforme cada nível
de ensino, durante o período 1994-2004, de acordo com a tabela (3.3) a seguir:
136
TABELA 3.1: TAXA LÍQUIDA DE MATRÍCULA, SEGUNDO NÍVEL DE ENSINO – PAÍSES
SELECIONADOS, 1994-2004 (em %)
PAÍS Ensino fundamental Ensino médio Ensino superior
1994 2004 1994 2004 1994 2004
BOLÍVIA 90,7(1) 95,2 29,4(1) 73,6(2) 23,4 40,6(2)
BRASIL 89,7 92,9(3) 19,5 75,7(3) 11,3 22,3(3)
CHILE 86,2 86,5(4) 53,7 78,6(4) 27,4 43,0
COLÔMBIA 78,0 83,2 42,6 54,9(2) 15,4 26,9
CUBA 96,5 96,2 58,5(5) 86,6 13,9 33,0(3)
MÉXICO 100,0 97,8 48,8 63,8 14,3 23,4
PARAGUAI 89,1 89,3(4) 33,3 51,1(5) 10,1 24,4(2)
PERU 86,5(5) 97,1 46,3(5) 68,8 26,8 33,4(2)
URUGUAI 92,2 90,4(4) --- --- 27,9 39,3(2) (3)
VENEZUELA 82,1(6) 92,0 19,2(6) 61,2 28,5 39,3(2) (3)
AMÉRICA LATINA E
CARIBE 91,1 94,9 32,6 66,6(2) 16,8 28,1(2)
FONTE: Cepal. Anuário Estatístico de América Latina y el Caribe
Elaboração: DIEESE, 2007
Notas: (1) Dados de 1990; (2) Estimativa da UNESCO; (3) Dados de 2003; (4) Dados de 1996; (5) Dados de 1993; (6) Dados de 1995
Apesar do crescimento apresentado para o período no Ensino Superior, o Brasil
apresentou uma abrangência maior nos Ensinos Fundamental e Médio, perfazendo em 2004
apenas 22,3% de taxa de matrículas no Ensino Superior, a menor taxa entre os países,
enquanto alcançou 92,9% no Ensino Fundamental e 75,7% no Ensino Médio,
respectivamente.
3.3 Inovação institucional na formação profissional dos anos 60: os Cursos Superiores
de curta duração no Brasil
No que tange à Educação Superior Tecnológica no Brasil, sobretudo, no pós-reformas,
serão descritas, a seguir, as ações adotadas pelo país voltadas para essa modalidade de ensino
de forma mais aprofundada.
Ao se falar especificamente da qualificação profissional de nível superior e a
importância que ganhou nos dias atuais, se torna necessário destacar as décadas de sessenta e
setenta, período em que a proposta de implantação dos cursos superiores de curta duração foi
uma das alternativas para atender às demandas de um mercado de trabalho em expansão,
principalmente, na época do milagre econômico e frear a pressão dos egressos do ensino
137
médio por vagas no ensino de terceiro grau. Souza e Peixoto (2010, p. 3) enfatizam que “a
atual estratégia governamental de fomentar a educação profissional e os cursos superiores de
tecnologia não constitui, portanto, uma novidade quanto à criação de uma nova modalidade,
mas, sim, quanto à reorganização, reformulação e expansão destes cursos”.
No entanto, ao se pesquisar o surgimento destes cursos, no final da década de sessenta,
encontraremos aspectos de inovação institucional, com vista às mudanças que já vinham
ocorrendo nas economias mundiais e no mundo do trabalho.
O oferecimento de cursos de Educação Profissional de nível tecnológico não é
exclusividade da atual LDB, uma vez que já eram oferecidos em estabelecimentos de ensino
superior, públicos e privados. As primeiras experiências desses cursos (engenharias de
operação e cursos de formação de tecnólogos, ambos com três anos de duração) surgiram, no
âmbito do sistema federal de ensino e do setor privado e público, em São Paulo, no final dos
anos 60 e início dos 70. Enquanto os cursos de formação de tecnólogos passaram por uma
fase de crescimento durante os anos 70, os cursos de engenharia de operação foram extintos
em 1977.
Inicialmente, a primeira LDB, a Lei 4.024/61, de 20 de dezembro de 1961, propôs a
criação de cursos de engenharia de operação, de curta duração, para atender as demandas da
indústria (principalmente da automobilística) que, em função do crescente desenvolvimento
tecnológico, passou a exigir um profissional mais especializado em um número menor de
atividades. O artigo 104 da primeira LDB, revogado pela LDB 9.394/96, já enunciava o que
Brandão (2007) destacou como o primeiro passo formal para a criação de cursos superiores
diferenciados, conforme redação do artigo a seguir:
Art. 104. Será permitida a organização de cursos ou escolas experimentais, com
currículos, métodos e períodos escolares próprios, dependendo o seu funcionamento
para fins de validade legal da autorização do Conselho Estadual de Educação, quando se tratar de cursos primários e médios, e do Conselho Federal de Educação,
quando de cursos superiores ou estabelecimentos de ensino primário e médio sob a
jurisdição do Governo Federal. (BRASIL, 1961).
Os Pareceres do CFE 58/62 e 280/62, segundo Peterossi (1980, p. 35), acabaram
criando uma “jurisprudência em torno da conveniência da divisão do curso superior
universitário”, respaldando a Diretoria do Ensino Superior (DES)55
, do MEC, no
55 O decreto nº 66.967, de 27 de julho de 1970, transformou a DES em Departamento de Assuntos Universitários
(DAU).
138
encaminhamento ao CFE da proposta para a criação de uma nova modalidade de engenheiros,
formados nos cursos de engenharia de operação.
A flexibilização gerada pelo artigo 104 da LDB 4.024/61 acabou oportunizando a
criação desses cursos, com proposta que foi aprovada em fevereiro de 1963 pelo Parecer
60/63. No entanto, apenas em 1965 é que o CFE, através do Parecer 25/65, fixou de forma
definitiva a nova modalidade de curso de engenharia e determinou o currículo mínimo para o
curso. Brandão (2007) enfatiza que essa nova modalidade de curso seria novidade no Brasil,
mas já tradicional em países mais industrializados.
Neste novo Parecer ficava explícita, pela conceituação dada ao curso de engenharia de
operação, a separação entre a graduação científica (mais propedêutica) e a graduação técnica,
apesar da inovação que se instaurava. O curso foi definido como uma formação profissional
tecnológica, de nível superior, em cursos de curta duração, três anos, mais voltado para a
prática, centrados, principalmente, em atividades de supervisão de setores especializados da
indústria, além da gestão e manutenção de equipamentos, diferente dos cursos de formação
profissional científica, com duração de cinco anos. Brandão faz uma crítica a essa
diferenciação e afirma que o objetivo desta nova política de educação era “formar
profissionais que não precisavam pensar, nem crítica nem cientificamente, deveriam apenas
reproduzir, operar e manter a tecnologia e os processos industriais que o país importava,
principalmente dos Estados Unidos da América” (BRANDÃO, 2007, p. 5).
Os cursos de engenharia de operação só poderiam ser ministrados em instituições de
ensino superior de engenharia, determinação do Decreto 57.075, de 15 de outubro de 1965.
Entretanto, o princípio era que os cursos não devessem ser desenvolvidos no interior das
universidades e, sim, fora delas, em determinadas Escolas Técnicas Federais (MACHADO,
2008). Os cursos teriam as definições de suas atribuições dadas pelo Conselho Federal de
Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA). Na cidade do Rio de Janeiro, estes cursos
começaram a ser ministrados no ano seguinte, em 1966, na Escola Técnica Federal do Rio de
Janeiro, através de um convênio realizado com a Escola de Engenharia da Universidade do
Brasil, atual Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), que era responsável pela
emissão dos diplomas aos concluintes dos cursos. Em São Paulo, no mesmo ano, a Faculdade
de Engenharia Industrial (FEI) e outras instituições privadas de ensino superior também
criaram e implementaram cursos de engenharia de operação.
139
Porém, foi em 1968, durante o governo Costa e Silva, com a Lei 5.540, de 28 de
novembro, responsável pela implantação da Reforma Universitária56
, que aconteceu a
formalização dos instrumentos legais, tanto nacionalmente quanto regionalmente, para a
implantação dos cursos profissionais de curta duração, visando às habilitações intermediárias
de terceiro grau. Seriam os cursos superiores de curta duração, em diferentes áreas, para
atender às demandas dos mercados de trabalho regionais.
O artigo 18 da Lei 5.540 permitia às universidades e aos estabelecimentos isolados
organizarem cursos além daqueles vinculados às profissões regulamentadas em lei. Machado
(2008) destaca no artigo 23 da referida lei os parágrafos primeiro e segundo, que garantiam
aos cursos profissionais, conforme a área abrangida, apresentarem diferentes modalidades, de
acordo com o número e duração. No parágrafo primeiro ficava estabelecido que os cursos
profissionais de curta duração deveriam oferecer habilitações intermediárias de grau superior.
Já no parágrafo segundo, constava a possibilidade de aproveitamento de estudos nos cursos de
curta duração em outros cursos, conforme pode ser observado no texto da norma legal:
Art. 18. Além dos cursos correspondentes às profissões reguladas em lei, as
universidades e os estabelecimentos isolados poderão organizar outros para atender
às exigências de sua programação específica e fazer face as peculiaridades do
mercado de trabalho regional.
Art. 23. Os cursos profissionais poderão, segundo a área abrangida, apresentar modalidades diferentes quanto ao número e à duração, a fim de corresponder às
condições do mercado de trabalho.
Parágrafo 1º. Serão organizados cursos profissionais de curta duração destinados a
proporcionar habilitações intermediárias de grau superior.
Parágrafo 2º. Os estatutos e regimentos disciplinarão o aproveitamento de estudos
dos ciclos básicos e profissionais, inclusive os de curta duração, entre si e em outros
cursos. (BRASIL, 1968a)
A Reforma Universitária já estaria influenciando a formação do conceito dos cursos
superiores de curta duração, flexibilizando os currículos e adequando os conteúdos às
necessidades produtivas, “integralizados em tempo menor que o exigido para os cursos
universitários correntes” (MACHADO, 2008, p. 3).
Caracterizados muito mais como cursos técnicos de nível superior e que ofereciam uma
habilitação profissional intermediária entre o técnico de nível médio e o engenheiro, os cursos
56
Durante a década de sessenta, intensos debates sobre uma reforma do sistema universitário no país se
fortaleceram, já que havia a percepção da ampliação do acesso dos jovens aos níveis superiores, além da
constatação de que o sistema universitário brasileiro não conseguiria atender às demandas do desenvolvimento
urbano e industrial em curso, pois apresentava-se desvinculado da realidade nacional (BRANDÃO, 2007).
140
tiveram uma existência relativamente curta, pouco mais de dez anos, em consequência de
duas causas principais: uma, relacionada ao próprio currículo mínimo definido pelo Parecer
CFE nº 25/65 e a outra devido à própria reação dos engenheiros, que alegaram que a
denominação “engenheiro de operação” causaria confusões e abusos, em detrimento da
qualidade dos serviços prestados.
A não aceitação da implantação desses cursos levou o governo militar, em 1969, a editar
o Decreto-Lei nº 547, de 18 de abril, autorizando a organização e o funcionamento dos cursos
profissionais superiores de curta duração pelas Escolas Técnicas Federais, mantidas pelo
MEC, observando as necessidades e características do mercado de trabalho regional e
nacional. Esta norma legal acabou relacionando Escola Técnica Federal ao curso profissional,
de nível superior e de curta duração, como pode ser observado no texto do Decreto-Lei em
seus artigos 1º e 2º:
Art. 1º. As Escolas Técnicas Federais mantidas pelo Ministério da Educação e Cultura poderão ser autorizadas a organizar e manter cursos de curta duração,
destinados a proporcionar formação profissional básica de nível superior e
correspondentes às necessidades e características dos mercados de trabalho regional
e nacional. Art. 2º. As condições de funcionamento dos cursos serão examinadas, em cada caso,
pelo Conselho Federal de Educação, devendo os mesmos ser disciplinados nos
regimentos de cada unidade escolar. (BRASIL, 1969)
Antes disso, apesar dos Decretos 57.075/65 e 20.925/67 e Decreto-Lei 241/67, que além
de oficializarem o funcionamento dos cursos e darem garantias de exercício profissional legal
aos engenheiros de operação formados, muitos desses profissionais procuraram complementar
seus cursos, a fim de alcançarem uma formação plena e uma resolução do impasse junto aos
órgãos de registro e de fiscalização do exercício da profissão.
O Decreto-Lei nº 547, já considerava os aspectos da Reforma Universitária. Sua origem
foi uma consequência de estudos realizados com convênios internacionais (Fundação Ford) e
de cooperação técnica (com a doação de equipamentos, assistência técnica) e, conforme o
Parecer CNE/CP nº 29/2002, foram denominados de “acordo MEC/USAID57
”, elaborados
com o objetivo de abranger os ensinos primário, médio e superior, além de promover uma
articulação entre os diferentes níveis, o treinamento de professores e a produção e veiculação
de livros didáticos (AZEVEDO, 2011), sendo alvo de críticas dos movimentos estudantis e
professores do magistério superior. O Programa de Desenvolvimento do Ensino Médio e
57 USAID - United States Agency for International Development.
141
Superior de Curta Duração (PRODEM), no âmbito de um acordo MEC/BIRD possibilitou às
Escolas Técnicas Federais de Minas Gerais, Paraná e Rio de Janeiro a implantação dos cursos
de engenharia de operação.
O próximo quadro (quadro 3.1) resume importantes normas legais na década de sessenta
que atuaram diretamente para a implantação dos Cursos Profissionais Superiores de curta
duração:
QUADRO 3.1: INSTRUMENTOS LEGAIS E SUAS FINALIDADES EM RELAÇÃO AOS CURSOS
PROFISSIONAIS SUPERIORES DURANTE A DÉCADA DE 60
ANO INSTRUMENTOS LEGAIS FINALIDADE
1961 Lei 4.024 Propôs a criação dos Cursos de Engenharia de Operação, de curta duração
Flexibilizou a duração dos Cursos Superiores
1962 Pareceres CFE nº 58 e 280 Criaram jurisprudência para a divisão do curso superior
universitário, respaldando a proposta dos Cursos de
Engenharia de Operação
1963 Parecer CFE nº 60 Criou os Cursos de Engenharia de Operação
1965
Parecer CFE nº 25
Decreto nº 57.075
Fixou, de forma definitiva, a nova modalidade de engenharia-
a Engenharia de Operação - e determinou o currículo mínimo
para o curso
Determinou que apenas as instituições de ensino superior
poderiam ministrar os curso de engenharia de operação
1967 Decreto Federal nº 20.925
Decreto-Lei 241
Garantiam o exercício profissional legal aos engenheiros de
operação formados
1968 Lei 5540 Implantou a Reforma Universitária, criando cursos
profissionais com duração e modalidades diferentes para
atender às demandas do mundo do trabalho
1969 Decreto-Lei nº 547 Autorizou a organização e o funcionamento dos Cursos
Profissionais Superiores de curta duração pelas Escolas
Técnicas Federais
FONTE: TAKAHASHI (2007); MACHADO (2008).
3.4 De Cursos Superiores de curta duração a Cursos Superiores de Tecnologia: a
Educação Profissional de Terceiro Grau na década de 70
Brandão (2007, p. 6) destaca que foi a partir do Decreto-Lei nº 547 que o Departamento
de Ensino Médio (DEM) do MEC se tornou responsável pela política dos cursos de
engenharia, formando um grupo de estudos com o apoio da Fundação Ford, que incluía o
auxílio de consultores americanos e visitas de brasileiros às instituições de educação técnica
142
nos Estados Unidos. Essa ação resultou, em 1971, na realização de um convênio entre o MEC
e o Banco Mundial e na vinculação de um projeto ao DEM para a instalação de seis centros de
Engenharia de Operação junto às Escolas Técnicas Federais.
A autora ainda enfatiza que durante a vigência do projeto, um período de quase nove
anos, aproximadamente, quarenta brasileiros fizeram mestrado em ciências, com ênfase em
educação técnica, provavelmente, nos Estados Unidos. Apesar do incentivo e investimento,
durante esse período, tanto o curso quanto os engenheiros de operação não conseguiram se
afirmar no cenário nacional.
No ano de 1972, o MEC, após constatar que o engenheiro de operação não tinha mais
lugar nas indústrias, recomendou a extinção gradativa dos cursos existentes, apesar de, com o
projeto nº 19 do I Plano Setorial de Educação e Cultura (PSEC) proposto para o período
1972/1974, os Cursos Superiores de Tecnologia passarem a receber uma atenção diferenciada
do MEC. Neste Plano, encontrava-se um projeto de incentivo às carreiras de curta duração,
continuando no MEC/DAU, no II Plano Setorial de Educação e Cultura (1975/1979), onde
constava a continuidade dos trabalhos de criação e implementação, pelo MEC, dos cursos de
curta duração na educação superior.
Azevedo (2011), citando Freitag (1986), enfatiza que dentre os seus principais
objetivos, o I PSEC propunha, além de elevar o número de matrícula de 1º grau a 80% das
crianças na idade de escolarização (7 a 14 anos), eliminar o analfabetismo na faixa dos 15 aos
35 anos de idade e manter a gratuidade do ensino aos menos favorecidos,
expandir os sistemas de treinamento e retreinamento; proporcionar a terminalidade
do ensino de 2º grau, visando a formação de técnicos de nível médio; expandir a
oferta de ensino superior, especialmente nas áreas das técnicas, da formação do
magistério e das ciências da saúde; acelerar a reforma universitária; instituir centros
regionais de pós-graduação. (AZEVEDO, 2011, p. 150)
Favretto e Moretto (2013) enfatizam que o MEC também concentrou esforços no
incentivo às melhores condições de funcionamento dos CSTs, recomendando às instituições
que os oferecessem um estreitamento com as classes empresariais, a realização de pesquisa de
mercado de trabalho, a implantação de cursos em áreas profissionais necessárias às empresas
e a diminuição do número de vagas e desativação de cursos já saturados no mercado. Porém,
tais recomendações nem sempre foram seguidas pelas Instituições de Ensino Superior, o que
acabou comprometendo os requisitos mínimos necessários para seu funcionamento com
qualidade.
143
Os primeiros Cursos Superiores de Tecnologia surgiram no Centro Estadual de
Educação Tecnológica Paula Souza (CEETPS), em São Paulo e, a partir de projeto do
Governo Federal, em 1972, foram expandidos pelo território nacional.
Entre 1973 e 1975, ocorreu a implantação em 19 Instituições de Ensino Superior (a
maioria em Universidades e Instituições Federais) de 28 novos CSTs, conforme destaca o
Parecer CNE/CP nº 29/2002 (p.14), “sendo dois na Região Norte, oito na Nordeste, nove na
Sudeste, três na Sul e seis na Centro-Oeste”. Em 1976, ocorreu a criação do Centro de
Educação Tecnológica da Bahia (CENTEC/BA), Instituição Federal organizada
exclusivamente para a formação de tecnólogos.
O Parecer CFE nº 4.434/76 extinguiu os cursos de engenharia de operação e criou o
curso de engenharia industrial, caracterizando-o como uma nova habilitação do curso de
engenharia. O novo curso também apresentava as características de uma formação
profissional mais voltada para a prática, só que com uma formação em cinco anos,
legitimando, assim, a formação dos engenheiros. O documento legal que referendou esse novo
curso foi a Resolução CFE nº 04/77, que caracterizou a habilitação de engenharia industrial.
No entanto, o Parecer ao definir o perfil dos cursos de engenharia e engenharia
industrial, afirmou a dicotomia existente anteriormente, apesar de considerá-los cursos de
nível superior, uma vez que destinou aos engenheiros às funções de concepções e
coordenação e aos tecnólogos, as funções de execução e supervisão.
Azevedo (2011) enfatiza que, de acordo com o Parecer CNE/CP nº 29/2002, os
conselheiros do CFE mantiveram o entendimento anterior de que a engenharia industrial era
um curso de nível superior, porém com uma visão modificada quanto à concepção estrutural
do curso, entendendo-o não mais como uma nova modalidade de curso de engenharia, como
foi o caso do entendimento do MEC relacionado à engenharia de operação, mas agora, como
uma nova habilitação do curso de engenharia. Os conselheiros, ao abordarem a historicidade
sobre os cursos de engenharia de operação, depois de engenharia industrial, culminando na
criação dos Cursos Superiores de Tecnologia, não romperam com
a visão de educação vinculada a processo, (...) com a formação estritamente focada e
curta para reduzir custos e aligeirar a formação, contaminada, porque o objetivo a
ser atendido, do ponto de vista da formação, direcionava-se unilateralmente ao mercado e, sem comunicação, porque era mais do que um técnico e menos do que
um curso de engenharia plena (cinco anos) e, portanto, desconexo com a pós-
graduação e a pesquisa; numa perspectiva de ensino que não ultrapassa a visão da
produção. (AZEVEDO, 2011, p. 147)
144
A regulamentação de extinção dos cursos de engenharia de operação ocorreu em 1977,
por meio da Resolução CFE nº 05/77, que revogou o currículo mínimo do curso e estabeleceu
uma data limite, 01 de janeiro de 1979, para que findassem os vestibulares para esses cursos,
viabilizando às instituições de ensino superior a conversão dos seus cursos de engenharia de
operação em cursos de formação de tecnólogos ou em habilitações do curso de engenharia.
Essa resolução foi complementada por outra a seguir, a Resolução CFE nº 05-A/77, que
estabeleceu as normas para a exigida conversão.
Uma grande quantidade de documentos sustentou a fundamentação legal envolvendo a
formação dos concluintes dos Cursos Superiores de Tecnologia - os profissionais tecnólogos -
durante a década de setenta. Eram documentos analíticos e normativos do antigo Conselho
Federal de Educação que tratavam da expedição e registro de diplomas, reconhecimento de
cursos, caracterização de habilitações e aprovação de planos de cursos.
Em 1978, mais uma norma criou três Centros Federais de Educação Tecnológica, sob a
Lei nº 6.545, de 30 de junho, transformando as Escolas Técnicas Federais de Minas Gerais, do
Paraná e Celso Suckow da Fonseca (RJ), nos referidos Centros Tecnológicos, para entre
outros, ministrarem ensino de grau superior, em cursos de graduação e pós-graduação lato e
stricto sensu, objetivando a formação de profissionais e especialistas na área tecnológica,
aproveitando a infraestrutura existente das antigas Escolas Técnicas Federais.
Para Brandão (2007, p. 14), apesar das medidas implementadas pelo Estado brasileiro,
na verdade, há uma intencionalidade de alinhamento da política educacional ao modelo
econômico de capitalismo dependente e aos novos padrões de consumo a este modelo. Nesse
caso, o objetivo dessas políticas era qualificar os trabalhadores dentro dos limites necessários
somente para operar e manter o equipamento e o projeto industrial importado, o que poderia
ser constatado, por exemplo, mediante os empréstimos estrangeiros e pelas inúmeras
nomenclaturas que foram atribuídas aos Cursos Superiores de curta duração, sinalizando as
mesmas características presentes nos cursos de engenharia de operação: “cursos profissionais
de nível superior, cursos de técnicos de nível superior, cursos de profissionais de nível
superior com objetivos específicos, cursos de nível superior de curta duração, cursos
superiores de menor duração”.
Duch e Laudares (2010) ratificam essa visão citando que, em 1977, de acordo com o
DAU/MEC, um dos objetivos para a criação dessa modalidade no ensino superior era
racionalizar a formação de profissionais de nível superior visando atender às exigências
impostas à educação pelo processo de desenvolvimento em um momento histórico no qual os
cursos de curta duração eram considerados os mais capazes para oferecer uma formação
145
tecnológica para o trabalho mais adequada às exigências da economia e do desenvolvimento
tecnológico em andamento do que os cursos universitários tradicionais.
Acrescentando às documentações já descritas até agora, o quadro abaixo (quadro 3.2)
destaca os instrumentos legais publicados durante a década de setenta que impulsionaram o
reconhecimento dos Cursos Superiores de Tecnologia:
QUADRO 3.2: INSTRUMENTOS LEGAIS E SUAS FINALIDADES EM RELAÇÃO AOS CURSOS
SUPERIORES DE TECNOLOGIA DURANTE A DÉCADA DE 70
ANO INSTRUMENTOS LEGAIS FINALIDADE
1970 Decreto Federal nº 6.6967 Transformou a Diretoria de Ensino Superior (DES) em
Departamento de Assuntos Universitários (DAU)
1971 Lei nº 5.692 Institui a Educação Profissional compulsória no 2º Grau
1972 Parecer CFE nº 44 Consulta ao registro de diplomas de cursos graduados que
não correspondessem às profissões reguladas por lei
1973 Parecer CFE nº 1.060
Resolução CONFEA nº 218
Denomina os cursos de curta duração de Cursos Superiores
de Tecnologia e identifica os concluintes como profissionais
tecnólogos
Estabelece competências e atribuições específicas do
tecnólogo no campo da engenharia, arquitetura e agronomia
1974 Decreto Federal nº 74.708 Reconheceu os cursos oferecidos pela Faculdade de
Tecnologia de São Paulo (FATEC/SP)
1975 Parecer CFE nº 4.795 Reconhecimento dos Cursos de Formação de Tecnólogo
1976 Parecer CFE nº 1.130
Parecer CFE nº 1.149
Parecer CFE nº 4.434
Resolução CFE nº 56
Propôs normas sobre o reconhecimento dos Cursos de
Formação de Tecnólogo
Consulta sobre expedição de diploma de tecnólogo
Extinguiu os Cursos de Engenharia de Operação e criou o
Curso de Engenharia Industrial
Fixa normas específicas para o reconhecimento de Cursos de
Formação de Tecnólogo, baseando-se nos artigos 18 e 23,
parágrafo 1º da Lei 5.540/68
1977 Resolução CFE nº 17
Resolução CFE nº 04
Resolução CFE nº 05
Resolução CFE nº 05/A
Estabelece normas para aprovação de planos de cursos, baseando-se no artigo 18 da Lei 5.540/68
Referendou o Curso de Engenharia Industrial, caracterizando
a habilitação do novo curso
Regulamentou a extinção dos Cursos de Engenharia de
Operação e revogou o currículo mínimo do curso
Estabeleceu as normas para as instituições realizarem a
conversão dos seus Cursos de Engenharia de Operação em
Cursos de Formação de Tecnólogos ou em habilitações do
Curso de Engenharia
146
1978 Lei nº 6.545 Transformou as Escolas Técnicas Federais do RJ, de MG e
PR em Centros Federais de Educação Tecnológica
1979 Portaria CFE nº 49 Constituiu Comissão para Estudo da Indicação CFE nº 4/79
sobre os CSTs
FONTE: TAKAHASHI (2007), MACHADO (2008) E AZEVEDO (2011)
3.5 A formação de Tecnólogos e a crise econômica dos anos 80: incentivo à expansão
dos CSTs na esfera privada
Em 1980, o Parecer do CFE nº 12, ao dispor sobre a nomenclatura dos Cursos
Superiores de Tecnologia nas áreas da engenharia, das ciências agrárias e das ciências da
saúde, abriu caminho para mais uma inovação institucional, uma vez que determinou que os
cursos de formação de tecnólogo recebessem a denominação de Cursos Superiores de
Tecnologia e o profissional formado receberia o nome de tecnólogo. O cargo de tecnólogo
aparece caracterizado na Classificação Brasileira de Ocupações (CBO) sob o código CBO nº
0.029.90, no entanto, foi tal classificação substituída pela CBO/2002 que inclui o exercício
profissional do tecnólogo, formado em Curso Superior de nível tecnológico, relacionando
suas atribuições. O Parecer CFE nº 364/80 discutiu relatório do próprio Conselho para
determinar quais atividades poderiam ser desenvolvidas pelos profissionais das diferentes
áreas.
Machado (2008) destaca que nesse caso houve um resgate da norma estabelecida no
Art. 5º, inciso XIII, da Constituição Federal de 1988, que considera livre o exercício de
qualquer trabalho, ofício ou profissão, desde que atendidas as qualificações profissionais
estabelecidas em lei, como requisitos de escolaridade ou qualificação. É também neste ano
que se pode observar o primeiro movimento de expansão da Educação Profissional superior,
pois com o fim dos projetos do II PSEC (1975/1974) se verificou um aumento no número de
Cursos Superiores de Tecnologia, alcançando um total de 138 cursos (DUCH e LAUDARES,
2010), que passaram por diferentes coordenadorias, de acordo com suas áreas de
conhecimento e atuação profissional.
O CONFEA também atuou para disciplinar as relações profissionais e o campo de
atuação do tecnólogo regulamentando, através da Resolução nº 313, de 26 de setembro de
1986, seu exercício profissional nas áreas submetidas à regulamentação e fiscalização regidas
pela Lei nº 5196/66, que tratava das profissões deste órgão (engenheiro, arquiteto e
147
engenheiro agrônomo). Machado (2008) destaca os artigos 3º e 4º desta Resolução, que
descrevem as atribuições e direitos dos tecnólogos destas áreas:
Art.3º. As atribuições dos Tecnólogos, em suas diversas modalidades, para efeito do
exercício profissional, e da sua fiscalização, respeitados os limites de sua formação,
consistem em: 1) elaboração de orçamento; 2) padronização, mensuração e controle
de qualidade; 3) condução de trabalho técnico; 4) condução de equipe de instalação,
montagem, operação, reparo ou manutenção; 5) execução de instalação, montagem e
reparo; 6) operação e manutenção de equipamento e instalação; 7) execução de
desenho técnico.
Parágrafo único - Compete, ainda, aos Tecnólogos em suas diversas modalidades,
sob a supervisão e direção de Engenheiros, Arquitetos ou Engenheiros Agrônomos:
1) execução de obra e serviço técnico; 2) fiscalização de obra e serviço técnico; 3)
produção técnica especializada.
Art. 4º - Quando enquadradas, exclusivamente, no desempenho das atividades
referidas no Art. 3º e seu parágrafo único, poderão os Tecnólogos exercer as
seguintes atividades: 1) vistoria, perícia, avaliação, arbitramento, laudo e parecer
técnico; 2) desempenho de cargo e função técnica; 3) ensino, pesquisa, análise,
experimentação, ensaio e divulgação técnica, extensão.
Parágrafo único - O Tecnólogo poderá responsabilizar-se, tecnicamente, por pessoa
jurídica, desde que o objetivo social desta seja compatível com suas atribuições.
(CONFEA, 1986).
Todavia, as regulamentações do CONFEA continuaram a considerar o profissional
tecnólogo como um técnico de nível superior, sem a autonomia necessária para o exercício da
profissão (MACHADO, 2008), uma vez que o seu trabalho necessitava ser supervisionado por
outro profissional, conforme o exposto nos parágrafos 5º e 8º da referida Resolução:
Art. 5º - Nenhum profissional poderá desempenhar atividades além daquelas que lhe
competem, pelas características do seu currículo escolar, consideradas em cada caso
apenas as disciplinas que contribuem para a graduação profissional, salvo outras que
lhe sejam acrescidas em curso de pós-graduação, na mesma modalidade.
Parágrafo único - Serão discriminadas no registro profissional as atividades
constantes desta Resolução.
Art. 8º - Nos trabalhos executados por Tecnólogos, de que trata esta Resolução, são
obrigatórios, além da assinatura, a menção explícita do título profissional e do
número da carteira referida no Art. 11 da presente Resolução e do Conselho
Regional que a expediu. Parágrafo único - Em se tratando de obras ou serviços executados de forma
independente, é obrigatória a manutenção de placa visível ao público, escrita em
letras de forma, com nome, título, número da carteira e do CREA que a expediu, do
TECNÓLOGO responsável pelas mesmas, bem como do profissional supervisor.
(CONFEA, 1986)
148
As ações direcionadas aos Cursos Superiores de Tecnologia e à formação de tecnólogos
não resistiram à crise do modelo econômico durante o começo da década de oitenta, período
em que ocorreu uma excessiva dependência da economia brasileira ao sistema financeiro
internacional, com a obtenção de empréstimos obtida pelo Brasil diretamente ao FMI. Além
disso, o país assistiu suas finanças se deteriorarem devido à crise dos juros da dívida dos
países de desenvolvimento desencadeada pelo México (1982) e viu o fortalecimento de um
modelo concentrador de renda (SILVEIRA e RATHMANN, 2007), que ainda tem espaço na
sociedade brasileira nos dias atuais. No início de 1983, o Brasil fechou com o FMI acordo em
que se comprometia a seguir uma série de determinações deste órgão, como a liberalização da
economia e o controle do déficit público. Vários acordos foram assinados com os bancos
credores que permitiam mais prazos para o pagamento da dívida e a concessão de novos
empréstimos.
Em decorrência dessa crise, da instabilidade vivenciada pelo país, o MEC mudou sua
política de incentivo à implementação dos Cursos Superiores de Tecnologia, extinguindo
vários cursos no setor público e incentivando a expansão dos CSTs nas Instituições de Ensino
Superior privadas, que viram tal fato como uma oportunidade de ampliação do número dos
seus cursos em suas instituições. Essa mudança de atitude sugeriu uma tendência nos países
da América Latina, considerando que o cenário político no âmbito do Ensino Superior estava
sendo influenciado pelas pressões da demanda social, pelas possibilidades decorrentes da
democratização e pelas restrições financeiras impostas pela reforma do Estado e pelas
transformações da Educação Superior nos países desenvolvidos.
Sendo cursos de graduação, os Cursos Superiores de Tecnologia podem ser ministrados
por universidades e centros universitários (que podem criá-los livremente, aumentar e
diminuir suas vagas ou ainda suspendê-las), faculdades, faculdades integradas, escolas e
Institutos Superiores. Os cursos poderão ser igualmente ministrados por Centros de Educação
Tecnológica, públicos ou privados, com diferentes graus de abrangência e de autonomia. A
oferta de cursos de Educação Profissional Tecnológica depende da aferição simultânea das
demandas dos trabalhadores, dos empregadores e da sociedade e a duração efetiva do CST
poderá variar para diferentes indivíduos.
Através do Decreto Federal nº 97.333/88 foi autorizada a criação do primeiro Curso
Superior de Tecnologia em Hotelaria, ofertado pelo SENAC-SP na cidade de São Paulo e no
Hotel-Escola SENAC de Águas de São Pedro (SP). A partir desse pioneiro curso, outros se
seguiram, do próprio SENAC, do SENAI e de outras instituições públicas e privadas de
149
Educação Profissional em todo o País, diversificando, sobremaneira, a oferta de Cursos
Superiores de Tecnologia.
Ainda que tenha sido uma década difícil, o CFE durante esse período elaborou inúmeras
normas, através de Pareceres e Resoluções, tratando dos mínimos curriculares dos CSTs, da
nomenclatura dos cursos nas áreas de Engenharia, Ciências Agrárias e Ciências da Saúde, dos
direitos atribuídos aos tecnólogos formados, à qualificação do tecnólogo para o exercício do
magistério, do registro profissional de tecnólogo em Estatística e da implantação de cursos de
pós-graduação nos Cursos Superiores de Tecnologia. As normas legais que versavam sobre
cada item citado (MACHADO, 2008), podem se observadas no quadro (quadro 3.3) a seguir:
QUADRO 3.3: INSTRUMENTOS LEGAIS E SUAS FINALIDADES EM RELAÇÃO AOS CURSOS
SUPERIORES DE TECNOLOGIA DURANTE A DÉCADA DE 80
ANO INSTRUMENTOS LEGAIS FINALIDADE
1980 Resolução CFE nº 8
Parecer CEF nº 364
Parecer CFE nº 746
Parecer CFE nº 747
Resolução CFE nº 12
Tratou das alterações e republicações das Resoluções CFE
nº 16 e 17/77
Tratou do Relatório da Comissão constituída pela Portaria
CFE 49/79
Referiu-se ao Relatório da Comissão Especial revisora das
Resoluções CFE 16, 17 e 18/77
Referiu-se à explicitação conceitual de normas da Resolução
CFE nº 18/77
Dispôs sobre a nomenclatura dos CSTs nas áreas de
Engenharia, Ciências Agrárias e Ciências da Saúde
1981 Parecer CFE nº 688 Consulta sobre os direitos que poderiam ser atribuídos aos formados em Cursos de Tecnólogos
1982 Parecer CFE nº 119
Parecer CFE nº 123
Consulta sobre a qualificação do Tecnólogo para o exercício
do magistério
Consulta sobre o registro profissional de Tecnólogo em
Estatística
1985 Resolução CFE nº 4 Alterou os artigos 1º, 2º e 6º da Resolução CFE nº 17/77
1986 Parecer CFE nº 387 Sobre a implantação dos cursos de pós-graduação nos CSTs
1988 Decreto Federal nº 97.333 Autorizou a criação do primeiro CST em Hotelaria, pelo
SENAC-SP na cidade de São Paulo e pelo Hotel-Escola
SENAC de Águas de São Pedro (SP).
FONTE: TAKAHASHI (2007), MACHADO (2008).
150
3.6 A crise dos anos 90 e a definição de uma nova institucionalidade
Durante a década de noventa, nas consequências dos acontecimentos da década anterior,
o Brasil enfrentava mudanças estruturais na estratégia de desenvolvimento, na economia e no
papel do Estado, decorrentes do processo de globalização e ideias neoliberais preconizadas,
sobretudo, pelas agências multilaterais (FMI, Banco Mundial).
As novas medidas implantadas pelo Estado levavam a uma reestruturação produtiva,
que, por sua vez, ocasionavam novas mudanças no mundo do trabalho. Os cursos
tecnológicos no país acabavam repercutindo essas mudanças em seu processo de expansão.
Em 1993 houve a promulgação da Lei Federal nº 8.711, que dispôs sobre a
transformação da Escola Técnica Federal da Bahia em CEFET. Em 1994, a Lei Federal nº
8.948, instituiu o Sistema Nacional de Educação Tecnológica. No entanto, entre 1994 e 1995,
o número de CSTs foi reduzido, passando dos 261 cursos existentes para 241 cursos, uma
redução de 7,7% (MACHADO, 2008).
A partir da segunda metade da década de noventa, inúmeras normas legais foram
instituídas visando reformular o sistema educacional brasileiro, que evidenciam a influência
dos organismos internacionais na concepção e implementação da Educação Profissional
Superior e que demandavam formas rápidas de educação, ao mesmo tempo que atendessem às
transformações, mais uma vez, do mercado de trabalho globalizado.
As agências internacionais financiaram, ainda que parcialmente, a reforma da Educação
Profissional e estabeleceram orientações e diretrizes para essa reforma, que deveria considerar
um sistema produtivo flexível e de menor custo que os tradicionais cursos universitários,
considerados de alto custo e pouco adaptável às necessidades do mercado.
Contextualizando a demanda da década de noventa, até 1995, o setor com investimentos
externos mais atrativo no Brasil era o industrial. No entanto, nos anos que se seguiram, o setor
de serviços foi predominante, com grande participação dos setores de “eletricidade, gás,
correio e telecomunicações, intermediação financeira e comércio atacadista e varejista”
(ARBIX e LAPLANE, 2002, p. 87). No setor industrial, destacaram-se os setores
“automobilístico, químico, alimentos e bebidas, material elétrico e de comunicações,
máquinas de escritório e informática e minerais não-metálicos” (ARBIX e LAPLANE, 2002,
p. 87).
O acesso à tecnologia e às novas formas de conhecimento é uma questão crucial em
qualquer processo de renovação, por exemplo, industrial e desenvolvimento. No entanto, o
desenvolvimento tecnológico não está diretamente associado ao crescimento do aspecto
151
inovativo, pois pode utilizar-se de tecnologias importadas. Segundo Arbix e Laplane, não há
tecnologia de complexidade mínima que seja perfeitamente transferível tal qual uma
commodity. Essa transferência se efetiva e se consolida, se existirem “interações
institucionais, empresariais, com os sistemas educacionais, centros de pesquisa, ou em outras
palavras, precisa ser mergulhada em uma densa rede de cooperação” (ARBIX e LAPLANE,
2002, p. 93-4).
Para estimular a própria produção do conhecimento, seria necessário estimular os
sistemas locais e regionais direcionados para a inovação e o aprendizado que fossem capazes
de dialogar com novas tecnologias ou “as iniciativas regionais voltadas para facilitar o
intercâmbio entre empresas e instituições, públicas e privadas, só podem mostrar-se eficientes
e integradas aos centros de pesquisa e universidades por meio de políticas seletivas
estimuladas pelo governo central” (ARBIX e LAPLANE, 2002, p. 94).
Neste contexto e vivenciando o desafio da ampliação da oferta de vagas em nível
superior, pois neste período o Brasil apresentava um dos níveis mais baixos de acesso à
Educação Superior do continente, é que o MEC delega à esfera privada a responsabilidade
pela expansão do ensino superior, receita prontamente acolhida pelo governo de Fernando
Henrique Cardoso (FHC).
O nível tecnológico acaba sendo definido como correspondendo ao nível superior,
sendo instituída, desta forma, uma nova institucionalidade aos CSTs, consequência de um
conjunto de instrumentos legais implementado nesta época (DUCH e LAUDARES, 2010, p.
12).
Para Machado (2008), fatores de ordem socioeconômica tiveram papel preponderante
na mudança de trajetória da graduação tecnológica, entre eles:
a histórica contenção de vagas no ensino superior público, o aumento dos
concluintes do ensino médio sem chances financeiras de arcar as despesas com
cursos da oferta tradicional privada, a diversificação das atividades econômicas, a
incorporação das inovações tecnológicas no mundo do trabalho, as mudanças no
paradigma do uso da força de trabalho e as recomendações dos organismos
internacionais de financiamento e incentivo à criação dessa alternativa de curso
superior no Brasil. (MACHADO, 2008, p. 8).
Há autores que enfatizam que após a promulgação da nova LDB, a lei 9.394, sancionada
em 20 de dezembro de 1996, os Cursos Superiores de Tecnologia ganharam um fôlego maior,
atendendo às exigências do mercado de trabalho e buscando seguir as orientações e
152
recomendações dos organizamos multilaterais (MACHADO, 2008; DUCH e LAUDARES,
2010; FAVRETTO e MORETTO, 2013).
A opção assumida pelo Estado brasileiro nos governos de FHC de transferir para a
iniciativa privada a tarefa de responder à demanda pela formação superior foi, contudo,
limitada. Houve uma tendência explícita na criação de uma estrutura de oferta da Educação
Superior com marcante presença da iniciativa privada e com Cursos Superiores de curta
duração voltados para as necessidades dos setores da indústria e de serviços, conforme
preconizava a ideologia neoliberal instalada nos anos noventa, que demandava novos padrões
de produtividade e competitividade, impactando diretamente na formação do trabalhador, pois
não se tratava mais de valorizar apenas os conhecimentos formais, mas ajudar a compor o
novo perfil de profissional.
Na verdade, as transformações nas bases dos sistemas produtivos geraram alterações
importantes
nas regras e condições de acesso à tecnologia, nas relações entre os componentes
intelectuais e manuais do trabalho, na dinâmica de decomposição e segmentação do
trabalho, na estrutura ocupacional com o surgimento de um maior número de
especialidades, na valorização de determinadas categorias sócio-profissionais e
culturais em detrimento de outras, nas relações profissionais, na divisão corporativa
do conhecimento, na dinâmica da expansão do mercado da educação, na estrutura da
formação profissional. (MACHADO, 2008p, 16).
Porém, a profissão de Tecnólogo enfrentava os questionamentos presente desde longa
data no tocante à legitimidade de sua atuação profissional. Neste sentido, Machado faz duas
considerações importantes:
1) Esses estranhamentos derivam da condição de nascimento desses cursos e da
profissão de Tecnólogo: são filhos de diferentes pais ou de condições diversas, ou
seja, originários do cruzamento de espécies que a tradição insiste em não confundir
ou misturar (educação profissional e ensino superior), trazem marcas de um
hibridismo ainda mal resolvido, que expressa as contradições mais profundas da
divisão social do trabalho;
2) O Tecnólogo, como uma categoria de trabalhador qualificado, expressa a
dinâmica de surgimento de novas profissões e especialidades, encontra-se no polo
dinâmico do sistema produtivo, entretanto, está sujeito a certa ‘taylorização’
representada pela formação de duração mais curta e pelo grau circunscrito de autonomia. (MACHADO, 2008, p. 17)
153
Complementando esse panorama, ainda que o crescimento de matrícula nos cursos de
graduação tenha sido considerável, a política de expansão através do setor privado começava
a demonstrar limites, que poderiam ser observados tanto pela oferta de vagas não preenchidas
em muitas instituições quanto pelo elevado índice de inadimplência nesse setor (SOUZA e
PEIXOTO, 2010).
A tabela abaixo (tabela 3.4) mostra os números do crescimento de Instituições de
Ensino Superior, por dependência administrativa, no Brasil entre os anos de 1980 a 1998:
TABELA 3.2: EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE INSTITUIÇÕES POR DEPENDÊNCIA
ADMINISTRATIVA - BRASIL 1980-1998
O período apresentado (que intercala períodos de crise econômica, por exemplo, 1980-
1984 e 1991-1994) mostra que, apesar do crescimento do número de instituições ofertando
Ensino Superior, esse crescimento não se deu de forma sempre ascendente, pois em 1980
havia, no total, 882 instituições nesta modalidade de ensino, que apresentou diminuição no
quantitativo até 1984, com 847 instituições, mas que cresceu para 859 instituições em 1985. O
número de instituições ficou menor nos dois anos seguintes, porém voltou a crescer entre
1988 e 1990, quando alcançou a marca de 918 instituições de Ensino Superior. Nos quatro
anos seguintes, houve novamente uma queda, chegando em 1994 ao quantitativo de 851
Ano Total Federal Estadual Municipal Privada
1980 882 56 53 91 682
1981 876 52 78 129 617
1982 873 53 80 126 614
1983 861 53 79 114 615
1984 847 53 74 111 609
1985 859 53 75 105 626
1986 855 53 90 120 592
1987 853 54 83 103 613
1988 871 54 87 92 638
1989 902 54 84 82 682
1990 918 55 83 84 696
1991 893 56 82 84 671
1992 893 57 82 88 666
1993 873 57 77 87 652
1994 851 57 73 88 633
1995 894 57 76 77 684
1996 922 57 74 80 711
1997 900 56 74 81 689
1998 973 57 74 78 764
FONTE: MEC/INEP/SEEC
154
instituições. Em 1995 e 1996, registra-se mais um crescimento, acompanhado de nova queda
no quantitativo de instituições no ano seguinte. No entanto, em 1998 se registrou mais um
aumento, chegando a 973 instituições oferecendo curso superior, totalizando no período de
quase duas décadas, um crescimento de 91 instituições.
Em seguida, o gráfico (3.2) traz a distribuição percentual do número de instituições em
um período menor, de 1988 (após a LDB 9394/96) a 1998, também por dependência
administrativa:
GRÁFICO 3.2: DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL DO Nº DE INSTITUIÇÕES OFERTANTES DE
NÍVEL SUPERIOR POR DEPENDÊNCIA ADMINISTRATIVA – BRASIL 1988 E 1998
FONTE: MEC/INEP
Pela distribuição do gráfico, entre os anos de 1988 e 1998, houve um crescimento de
5% no número de Instituições de Ensino Superior da rede privada, enquanto na rede pública
houve uma retração de 5% no quantitativo de instituições ofertantes de Ensino Superior, mas
que preservou o quantitativo oferecido pela Rede Federal, que ficou estagnado em 6% no
período assinalado.
A tabela seguinte (tabela 3.5) mostra o crescimento, em números das Instituições de
Ensino Superior pelas regiões brasileiras, durante o período 1990-2004. Por esses dados,
verifica-se que neste período o número de IES mais que dobrou, passando das 918 instituições
em 1990 para 2.013 instituições em 2004, ritmo acompanhado pelas cinco regiões brasileiras,
com maior destaque para o Sudeste, que passou das 564 IES em 1990 para 1.001 IES em
2004.
155
TABELA 3.3: CRESCIMENTO DAS IES, POR REGIÃO - BRASIL - 1990-2004
Ano Brasil
Total
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-
Oeste
1990 918 26 111 564 147 70
1995 894 31 92 561 120 90
2000 1.180 46 157 667 176 134
2004 2.013 118 344 1.001 335 215
FONTE: MEC/Inep/Diretoria de Estatísticas e Avaliação da Educação Superior (DEAES)
Takahashi (2007) considera que a nova LDB, apesar de regulamentar a Educação
Profissional, não explicitou a Educação Tecnológica. Somente após o Decreto Federal nº
2.208/97 é que o ensino tecnológico teria recebido uma nova dimensão e reiniciado sua
trajetória na educação brasileira. Os artigos 39 a 42 da LDB especificam a Educação
Profissional e o Decreto Federal 2.208/97 regulamenta tais artigos (mais o segundo parágrafo
do artigo 36) e reorganiza a Educação Profissional, como destacado no capítulo anterior e
como pode ser verificado a seguir nos artigos mencionados:
Art. 39. A educação profissional, integrada às diferentes formas de educação, ao
trabalho, à ciência e à tecnologia, conduz ao permanente desenvolvimento de
aptidões para a vida produtiva.
Parágrafo único. O aluno matriculado ou egresso do ensino fundamental, médio e superior, bem como o trabalhador em geral, jovem ou adulto, contará com a
possibilidade de acesso à educação profissional.
Art. 40. A educação profissional será desenvolvida em articulação com o ensino
regular ou por diferentes estratégias de educação continuada, em instituições
especializadas ou no ambiente de trabalho.
Art. 41. O conhecimento adquirido na educação profissional, inclusive no trabalho,
poderá ser objeto de avaliação, reconhecimento e certificação para prosseguimento
ou conclusão de estudos.
Parágrafo único. Os diplomas de cursos de educação profissional de nível médio,
quando registrados, terão validade nacional. (parágrafo revogado pela Lei nº 11.741,
de 2008)
Art. 42. As escolas técnicas e profissionais, além dos seus cursos regulares,
oferecerão cursos especiais, abertos à comunidade, condicionada a matrícula à
capacidade de aproveitamento e não necessariamente ao nível de escolaridade.
(BRASIL, 1996)
156
Duch e Laudares (2010), por sua vez, destacam que a Lei 9.394/96 substituiu os
currículos mínimos, rígidos por diretrizes curriculares amplas e gerais, flexíveis, permitindo
às instituições maior diversidade no oferecimento dos Cursos Superiores, dentre os quais
estariam os CSTs, além de flexibilizar também a definição de propostas voltadas para novas
demandas regionais, locais e individuais.
É neste momento, que a Educação Profissional deixa de ser concebida como um
instrumento de política voltada aos “desvalidos da sorte” ou mais necessitados ou apenas um
ajuste às necessidades do mercado e passa a ser considerada uma estratégia de acesso dos
cidadãos às conquistas científicas e tecnológicas da sociedade, se transformando em “um
elemento essencial para o desenvolvimento do sistema produtivo apoiado na utilização maciça
de tecnologias” (DUCH e LAUDARES, 2010, p. 12).
O Decreto Federal 2.208/97 ao reorganizar a Educação Profissional, separou o ensino
profissional do ensino médio, indicando currículos próprios para cada segmento.
Posteriormente à sua publicação, em maio do mesmo ano, houve a publicação da Portaria nº
646/97, que ao regulamentar a implantação do disposto nos artigos 39 a 42 da Lei Federal nº
9.394/96 e no Decreto Federal nº 2.208/97 se voltava especificamente para o Sistema de
Educação Tecnológica Federal, sinalizando o que se esperava deste sistema em relação à
reforma da Educação Profissional e considerando as instituições do sistema como Centros de
Referência dentro do processo de expansão dos cursos de nível tecnológico. A Portaria 646/97
também deu um prazo de quatro meses para as escolas pertencentes ao sistema realizarem
alterações e adaptações em seus regimentos internos e mais quatro anos para a implementação
dos cursos de acordo com o estabelecido pela legislação pós LDB 9394/96, que deveria ser
descrita em um plano, preparado pelas instituições, levando-se em conta os recursos materiais,
financeiros e humanos.
No mesmo ano da referida Portaria, o Decreto nº 2.406, de 27 de novembro, que
regulamentou o artigo 2º da Lei nº 8.948, de 8 de dezembro de 1994, estabeleceu os Centros
de Educação Tecnológica, públicos e privados, como organizações responsáveis pela
formação e qualificação profissionais, nos diferentes níveis e modalidades de ensino, voltados
para os diversos setores da economia e na realização de pesquisa e desenvolvimento
tecnológico de novos processos, produtos e serviços relacionados aos setores produtivos e às
necessidades da sociedade.
Nesta década, outras normas legais se juntaram às já citadas, aumentando o número de
instrumentos normativos que caracterizaram a reforma da Educação Profissional:
Portaria/MEC nº 1.005/97, Portaria MEC/MTB nº 1.018/97 e Lei Federal nº 9.649/98
157
(TAKAHASHI, 2007). Esta última, conforme Machado (2008), impulsionou ainda mais a
expansão da rede privada de Educação Profissional e Tecnológica, pois ao dispor sobre a
organização da Presidência da República e seus Ministérios, especificando as competências
de cada um, determinou, no seu Art. 47, o acréscimo de mais três parágrafos (um quarto
parágrafo, o 6º, foi vetado) ao Art. 3º da Lei nº 8.948/94, que tratava do Sistema Nacional de
Educação Tecnológica, em especial o quinto, com a seguinte redação:
Parágrafo 5º: A expansão da oferta de educação profissional, mediante a criação de
novas unidades de ensino por parte da União, somente poderá ocorrer em parceira
com Estados, Municípios, Distrito Federal, setor produtivo ou organizações não-
governamentais, que serão responsáveis pela manutenção e gestão dos novos
estabelecimentos de ensino. (BRASIL, 1998)
A expansão da oferta da Educação Profissional, no caso dos Cursos Superiores de
Tecnologia, está vinculada às questões relativas à sua regulamentação, estrutura de oferta dos
cursos, seus princípios, objetivos e características. Para oferecer um CST, a instituição
interessada necessita de autorização do MEC e de ser avaliada continuamente por ele.
Takahashi (2007, p. 173) enfatiza que o processo avaliativo presente no Planejamento
Estratégico do Governo, de 1995 a 1998, “objetivou diminuir a função credenciadora de
instituições de ensino e aumentou a função avaliadora do sistema”. No final de 1999 é que
teve início o processo de criação de mecanismos de avaliação específicos para os cursos
tecnológicos e Centros de Educação Tecnológicos, sendo complementado no ano seguinte,
quando as avaliações in loco foram iniciadas, após a elaboração das diretrizes dos cursos e
nos anos de 2001 e 2002, com sua aprovação pelo Parecer CNE/CES nº 436/2001 e Parecer
CNE/CP nº 29/2002, respectivamente.
Desde então, os projetos de cursos tecnológicos passaram a ser avaliados conforme
alguns critérios (que pontuados, resultaram em conceitos), tais como: a organização e
desenvolvimento curricular, a formação do corpo docente e coordenador e infraestrutura.
No caso de criação de um Centro de Educação Tecnológico, além da avaliação dos
critérios citados acima, também é necessário o credenciamento da instituição de acordo com a
legislação vigente. Como exigência legal para o credenciamento, há a exigência de
apresentação ao MEC de um projeto com os cursos que a instituição pretende implantar e os
cursos de nível técnico que já são ofertados. O credenciamento ocorre após a aprovação e
autorização desses cursos tecnológicos. Até o ano de 2004, os Centros de Educação
Tecnológicos privados possuíam autonomia para oferecer cursos tecnológicos nas mesmas
158
áreas daqueles já reconhecidos, porém o Decreto nº 5.119, de 28 de junho de 2004, revogou
tal autonomia.
Segundo a Portaria MEC nº 1.647, de 25 de novembro de 1999, a SETEC/MEC seria a
responsável pela análise do projeto de cursos, verificando sua adequação técnica e legal e por
designar uma comissão de especialistas para realizar a avaliação in loco, de caráter consultivo
e em prazo determinado de trinta dias. A documentação de todo esse processo seria
direcionada ao CNE e submetida à homologação do Ministro da Educação. Um ato de
autorização seria expedido, em caso de parecer favorável e utilizado na realização do processo
seletivo. A validade do documento variava de acordo com a duração do curso: um ano, para
os cursos de até dois anos e, dois anos, para cursos de até três anos. No caso de avaliação
desfavorável, não haveria reconhecimento de cursos ou, no caso de renovação, a autorização
seria revogada até que as exigências prévias fossem cumpridas para um novo pedido de
reconhecimento, conforme a Portaria MEC nº 064, de 12 de janeiro de 2001.
O quadro a seguir (quadro 3.4) reúne instrumentos legais importantes, durante a década
de noventa, que deram suporte a continuada Reforma da Educação Profissional e
Tecnológica:
QUADRO 3.4: INSTRUMENTOS LEGAIS E SUAS FINALIDADES EM RELAÇÃO AOS CURSOS
SUPERIORES DE TECNOLOGIA DURANTE A DÉCADA DE 90
ANO INSTRUMENTOS LEGAIS FINALIDADE
1993 Lei Federal nº 8.711 Dispôs sobre a transformação da Escola Técnica Federal da
Bahia em CEFET.
1994 Lei Federal nº 8.948 Instituiu o Sistema Nacional de Educação Tecnológica
1996 Lei Federal nº 9.394 (LDB) Estabeleceu as diretrizes e bases da educação nacional,
regulamentando a Educação Profissional, mas não
explicitando a Educação Tecnológica
1997 Decreto Federal nº 2.208
Decreto Federal nº 2.406
Portaria MEC nº 646
Portaria MEC nº 1.005
Portaria Interministerial
MEC/MTB nº 1.018
Regulamentou os artigos 39 a 42 da LDB, especificando e
reorganizando a Educação Profissional, separando-a da
Educação Básica. Dividiu a Educação Profissional em três
níveis: básico, técnico e tecnológico
Regulamentou a Lei Federal nº 8.948/94, estabelecendo as
características e o funcionamento dos Centros de Educação
Tecnológica
Trata da Rede Federal de Educação Tecnológica
Implementou o Programa de Reforma da Educação
Profissional – PROEP.
Referiu-se à criação do Conselho Diretor do Programa de
reforma da Educação Profissional - PROEP
1998 Lei Federal nº 9.649 Impulsionou a expansão da rede privada de Educação
Profissional e Tecnológica, ao dispor sobre a organização da
Presidência da República e seus Ministérios
1999 Portaria MEC nº 1.647 Dispôs sobre o credenciamento de Centros de Educação
159
Parecer CNE-CES nº 969
Tecnológica e a autorização de cursos de nível tecnológico
da Educação Profissional.
Relativo à consulta do Conselho Regional de Enfermagem
(SP), quanto aos cursos de tecnólogos
FONTE: TAKAHASHI (2007), MACHADO (2008).
3.7 A organização da Graduação Tecnológica sob as perspectivas do desenvolvimento:
ações governamentais pró-ativas
Nos anos 2000, os dispositivos legais que amparam a implementação dos CSTs não se
extinguiram. Ao contrário, essas normas conferiram aos Cursos Superiores de Tecnologia
“uma nova institucionalidade e (...) impulsionaram a expansão dessa modalidade de ensino
superior” (DUCH e LAUDARES, 2010, p. 12).
De acordo com o Parecer CNE/CES nº436/2001 (p.8), que trata dos Cursos Superiores
de Tecnologia, em 1988, 53 instituições de ensino ofereciam CSTs, sendo aproximadamente
60% pertencentes ao setor privado. Dos 108 cursos oferecidos, 65% eram no setor secundário,
24%, no setor primário e os 11% restantes, no setor terciário. Em 1995, o número de cursos
chegava a 250, sendo que a maior parte oferecida pelo setor privado – mais da metade na área
da computação. Em 1998, o Brasil dispunha de 554 Cursos Superiores de Tecnologia.
Considerando o crescimento das IES por categoria administrativa, o Censo 2004
demonstra que houve crescimento do número de instituições tanto no setor público quanto no
setor privado, no entanto, apesar de registrar um crescimento inferior aos anos anteriores, o
setor privado representa 88,9% do total das IES, enquanto o setor público registra 11,1% do
total dessas instituições, mostrando a maciça participação do setor privado neste nível de
educação, conforme pode ser observado na tabela abaixo (tabela 3.6):
TABELA 3.4: DISTRIBUIÇÃO DAS IES, POR CATEGORIA ADMINISTRATIVA – BRASIL 2001-
2004
Ano Brasil Público % Privado %
2001 1.391 183 13,2 1.208 86,8
2002 1.637 195 11,9 1.442 88,1
2003 1.859 207 11,1 1.652 88,9
2004 2.013 224 11,1 1.789 88,9
FONTE: MEC/Inep/DEAES
160
O gráfico a seguir (gráfico 3.3) representa os percentuais de crescimento das IES nos
setores públicos e privados durante o período 2001-2004:
GRÁFICO 3.3: CRESCIMENTO DAS IES, POR CATEGORIA ADMINISTRATIVA – BRASIL
– 2001 –2004 (em %)
FONTE: MEC/INEP/DEAES
As Instituições de Educação Superior, divididas pela legislação por Organização
Acadêmica em Universidades, Centros Universitários, Faculdades Integradas, Faculdades,
Escolas e Institutos, Centros de Educação Tecnológica e Faculdades de Tecnologia,
apresentaram, no universo de 2.013 instituições do Censo de Educação Superior em 2004, a
seguinte divisão conforme a próxima tabela (tabela 3.7):
TABELA 3.5: DISTRIBUIÇÃO DAS IES POR ORGANIZAÇÃO ACADÊMICA – BRASIL - 2004
ORGANIZAÇÃO ACADÊMICA Nº DE IES %
Universidades 169 8,4
Centros Universitários 107 5,3
Faculdades Integradas 119 5,9
Faculdades, Escolas e Institutos 1.474 73,2
Centros de Educação Tecnológica e Faculdades de Tecnologia 144 7,2
Total 2.013 100
FONTE: MEC/Inep/DEAES
161
Em relação à Educação Profissional e Tecnológica, cabe destacar que em 1999, o Censo
da Educação Superior registrou 16 Centros de Educação Tecnológica e Faculdades de
Tecnologia. Já o Censo da Educação Superior de 2004 registrou 53 instituições em 2002 e
144 instituições em 2004, evidenciando um aumento muito significativo em um período de
cinco anos, principalmente para o setor privado, que representava 66% dessas instituições,
embora a origem deste modelo de organização acadêmica fosse exclusivamente público.
Nesse sentido, coube ao setor privado um crescimento de 72,2% do número dessas
instituições, enquanto ao setor público coube um acréscimo de 25,6% do número de
instituições, evidenciando uma crescente preferência do setor privado pela formação de
tecnólogos (cursos de menor duração e mais direcionados às necessidades do mercado),
conforme a distribuição a seguir (tabela 3.8):
TABELA 3.6: DISTRIBUIÇÃO DOS CENTROS DE EDUCAÇÃO TECNOLÓGICA E FACULDADES
DE TECNOLOGIA, POR CATEGORIA ADMINISTRATIVA – BRASIL 2001-2004
Ano Brasil Público % Privado %
2001 34 26 76,5 8 23,5
2002 53 31 58,5 22 41,5
2003 93 39 41,9 54 58,1
2004 144 49 34,0 95 66,0
FONTE: MEC/Inep/DEAES
Favretto e Moretto (2013) correlacionaram o número total de cursos de graduação e de
Cursos Superiores de Tecnologia entre 2000 e 2010, baseadas nos dados do MEC/INEP
dispostos no Censo da Educação Superior e chegaram a 2010 ao número total de CSTs de
4.775 cursos, comparativamente, os cursos tradicionais de graduação alcançaram o
quantitativo de 28.577 cursos para o mesmo ano. A tabela a seguir (tabela 3.9) apresenta a
comparação entre os CSTs e os cursos de graduação, conforme Favretto e Moretto (2013, p.
415):
162
TABELA 3.7: DISTRIBUIÇÃO DO TOTAL DE CURSOS DE GRADUAÇÃO E DOS CSTs,
FREQUÊNCIA ABSOLUTA E PERCENTUAL DE VARIAÇÃO – BRASIL 2000-2010
Ano Cursos de graduação % de variação CSTs % de variação
2000 10.576 - 364 -
2001 12.155 14,9 446 22,5
2002 14.396 18,4 634 42,2
2003 16.438 14,2 1.142 80,1
2004 18.653 13,5 1.804 58,0
2005 20.412 9,4 2.525 40,0
2006 22.105 8,3 3.037 20,3
2007 23.488 6,3 3.702 21,9
2008 24.719 5,2 4.355 17,6
2009 27.827 12,6 4.491 3,1
2010 28.577 2,7 4.775 6,3
FONTE: MEC/Inep/DEAES
As autoras destacam o crescimento do número de CSTs, dada a expansão da Educação
Superior, a partir do ano 2000, que de certa forma, ampliou tanto geograficamente quanto
socialmente o alcance desta modalidade de educação, possibilitando a incorporação de setores
sociais anteriormente excluídos desse grau de formação.
Com a definição do nível tecnológico como nível superior, o Decreto nº 2.208/97
determinou que os CSTs emitissem aos seus concluintes o diploma de Tecnólogo. No entanto,
não havia consenso quanto ao significado de ser um curso superior (BRANDÃO, 2007), daí
decorrendo, em 2 de abril de 2001, no Parecer CNE/CES nº 436, a determinação de que o
Curso Superior de Tecnologia se tratava de um curso de graduação, possibilitando o acesso a
qualquer curso de pós-graduação. Este Parecer ao enfatizar que o perfil de um CST quando
estruturado, principalmente, em módulos se destina aos egressos do Ensino Médio, Ensino
Técnico e de matriculados e egressos do Ensino Superior, descreve a abrangência dos cursos
por todos os setores da economia e suas cargas horárias mínimas, para as diferentes áreas,
variando de 1600 horas a 2400 horas conforme o quadro a seguir (quadro 3.5):
QUADRO 3.5: ÁREAS PROFISSIONAIS E CARGAS HORÁRIAS MÍNIMAS
ÁREA PROFISSIONAL CARGA HORÁRIA MÍNIMA (em horas)
1. AGROPECUÁRIA 2.400
2. ARTES 1.600
163
3. COMÉRCIO 1.600
4. COMUNICAÇÃO 1.600
5. CONSTRUÇÃO CIVIL 2.400
6. DESIGN 1.600
7. GEOMÁTICA 2.000
8. GESTÃO 1.600
9. IMAGEM PESSOAL 1.600
10. INDÚSTRIA 2.400
11. INFORMÁTICA 2.000
12. LAZER E DESENVOLVIMENTO SOCIAL 1.600
13. MEIO AMBIENTE 1.600
14. MINERAÇÃO 2.400
15. QUÍMICA 2.400
16. RECURSOS PESQUEIROS 2.000
17. SAÚDE 2.400
18. TELECOMUNICAÇÕES 2.400
19. TRANSPORTES 1.600
20. TURISMO E HOSPITALIDADE 1.600
FONTE: PARECER CNE/CES nº436/2001
Segundo Takahashi (2007, p. 167), a organização e o incentivo aos cursos de nível
tecnológico “trouxeram uma nova perspectiva de formação superior para o Brasil”. A autora
ainda destaca que nos Estados Unidos e em alguns países da Europa, esta modalidade
educacional abrange metade dos alunos do Ensino Superior.
A instituição das Diretrizes Curriculares nesta modalidade de ensino buscou abranger
duas frentes de trabalho: a primeira, ao definir os critérios e objetivos da Educação
Tecnológica e, a segunda, ao buscar romper com o preconceito histórico de que a educação
para o trabalho destina-se apenas à formação profissional das classes sociais menos
favorecidas, pois haveria a oferta de “uma educação profissional de nível superior baseada no
desenvolvimento do conhecimento tecnológico” e na realidade do mundo do trabalho.
No ano seguinte, o CNE elaborou o Parecer CNE/CP nº 29, de 3 de dezembro de 2002,
para discutir e fundamentar as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Profissional
de nível tecnológico que foi seguido da Resolução CNE/CP nº 03, de 18 de dezembro de
2002, que instituiu as Diretrizes Curriculares Nacionais Gerais para a organização e
164
funcionamento dos Cursos Superiores de Tecnologia, que manteve a carga horária mínima
estabelecida pelo Parecer CNE/CP nº 29/2002.
O Parecer CNE/CP nº 29/2002, entre outros, descreve os princípios norteadores da
Educação Profissional de nível tecnológico, que são, essencialmente, aqueles enunciados pelo
Artigo 3º da LDB para toda a educação escolar e que devem ser considerados pelas
instituições de ensino em seus respectivos Projetos Pedagógicos. São eles:
I. igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; II. liberdade de
aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a arte e o saber; III.
pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas; IV. respeito à liberdade e apreço
à tolerância; V. coexistência de instituições públicas e privadas de ensino; VI.
gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; VII. valorização do
profissional da educação escolar; VIII. gestão democrática do ensino público, na
forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino; IX. garantia de padrão de qualidade; X. valorização da experiência extra-escolar; XI. vinculação entre a
educação escolar, o trabalho e as práticas sociais. (PARECER CNE/CP nº 29/2002,
p. 34)
Este Parecer além de descrever os princípios gerais enunciados pelo Artigo 3º da LDB,
também ressalta os objetivos da Educação Profissional de nível tecnológico:
A. Incentivar o desenvolvimento da capacidade empreendedora e da compreensão
do processo tecnológico, em suas causas e efeitos; B. Incentivar a produção e a inovação científico-tecnológica, e suas respectivas aplicações no mundo do trabalho;
C. Desenvolver competências profissionais tecnológicas, gerais e específicas, para a
gestão de processos e a produção de bens e serviços; D. Propiciar a compreensão e a
avaliação dos impactos sociais, econômicos e ambientais resultantes da produção,
gestão e incorporação de novas tecnologias. E. Promover a capacidade de continuar
aprendendo e de acompanhar as mudanças nas condições do trabalho, bem como
propiciar o prosseguimento de estudos em cursos de pós-graduação; F. Adotar a
flexibilidade, a interdisciplinaridade, a contextualização e a atualização permanente
dos cursos e seus currículos; G. Garantir a identidade do Perfil Profissional de
conclusão do curso e da respectiva organização curricular. (PARECER CNE/CP nº
29/2002, p. 35-46)
Além disso, na Resolução CNE/CP nº 03/02 ficou estabelecido que os Cursos
Superiores de Tecnologia são cursos de graduação, mas com características especiais e que
deverão contemplar o desenvolvimento de competências profissionais formuladas de acordo
com o perfil profissional de conclusão de curso, conforme explicitado abaixo, principalmente,
nos artigos 1º, 2º, 3º, 6º e 7º do documento legal:
165
Art. 1º A educação profissional de nível tecnológico, integrada às diferentes formas
de educação, ao trabalho, à ciência e à tecnologia, objetiva garantir aos cidadãos o
direito à aquisição de competências profissionais que os tornem aptos para a
inserção em setores profissionais nos quais haja utilização de tecnologias.
Art. 2º Os cursos de educação profissional de nível tecnológico serão designados
como cursos superiores de tecnologia e deverão:
I - incentivar o desenvolvimento da capacidade empreendedora e da compreensão do
processo tecnológico, em suas causas e efeitos;
II - incentivar a produção e a inovação científico-tecnológica, e suas respectivas
aplicações no mundo do trabalho; III - desenvolver competências profissionais tecnológicas, gerais e específicas, para
a gestão de processos e a produção de bens e serviços;
IV - propiciar a compreensão e a avaliação dos impactos sociais, econômicos e
ambientais resultantes da produção, gestão e incorporação de novas tecnologias;
V - promover a capacidade de continuar aprendendo e de acompanhar as mudanças
nas condições de trabalho, bem como propiciar o prosseguimento de estudos em
cursos de pós-graduação;
VI - adotar a flexibilidade, a interdisciplinaridade, a contextualização e a atualização
permanente dos cursos e seus currículos;
VII - garantir a identidade do perfil profissional de conclusão de curso e da
respectiva organização curricular.
Art. 3º São critérios para o planejamento e a organização dos cursos superiores de
tecnologia:
I - o atendimento às demandas dos cidadãos, do mercado de trabalho e da sociedade;
II - a conciliação das demandas identificadas com a vocação da instituição de ensino
e as suas reais condições de viabilização;
III - a identificação de perfis profissionais próprios para cada curso, em função das
demandas e em sintonia com as políticas de promoção do desenvolvimento
sustentável do País.
Art. 6º A organização curricular dos cursos superiores de tecnologia deverá contemplar o desenvolvimento de competências profissionais e será formulada em
consonância com o perfil profissional de conclusão do curso, o qual define a
identidade do mesmo e caracteriza o compromisso ético da instituição com os seus
alunos e a sociedade.
§ 1º A organização curricular compreenderá as competências profissionais
tecnológicas, gerais e específicas, incluindo os fundamentos científicos e
humanísticos necessários ao desempenho profissional do graduado em tecnologia.
§ 2º Quando o perfil profissional de conclusão e a organização curricular incluírem
competências profissionais de distintas áreas, o curso deverá ser classificado na área
profissional predominante.
Art. 7º Entende-se por competência profissional a capacidade pessoal de mobilizar, articular e colocar em ação conhecimentos, habilidades, atitudes e valores
necessários para o desempenho eficiente e eficaz de atividades requeridas pela
natureza do trabalho e pelo desenvolvimento tecnológico. (RESOLUÇÃO CNE/CP
nº 03, 2002)
Desta maneira, para Takahashi, ficava explícita a principal diferença entre os cursos de
graduação tecnológicos, que conferem diploma de tecnólogos e estão voltados ao atendimento
da demanda do mercado por especialistas em uma área do conhecimento e os cursos
tradicionais de graduação, que conferem diploma de licenciatura ou bacharelado, voltados
para a formação de generalistas. Neste sentido, os currículos dos CSTs são mais flexíveis,
166
utilizando-se de módulos, que devem ser organizados para o desenvolvimento de
competências, porém interdisciplinares, a fim de evitar a segmentação dos conteúdos, que
devem ser contextualizados e atualizados para dar significado ao aprendizado, considerando a
vivência e a prática profissional ao longo do processo formativo e as demandas sociais e do
mercado, por isso, a necessidade de serem continuamente revistos e reorganizados.
Nas considerações de Takahashi, a Educação Tecnológica possui atributos específicos
que são o foco, a rapidez, a inserção no mercado de trabalho e a metodologia. Daí, se tem que
o foco é a formação em um campo de trabalho definido, alinhado às necessidades
atuais. A rapidez refere-se à oferta do curso com uma carga horária menor, de dois
ou três anos. Por estarem pautados em pesquisas para sua oferta e funcionamento,
visam à rápida inserção no mercado de trabalho de acordo com as tendências do
setor produtivo. A metodologia praticada abrange técnicas, métodos e estratégias
focadas na aprendizagem, no saber e no saber-fazer, com propostas didático-
pedagógicas voltadas para a prática. (TAKAHASHI, 2007, p. 172)
Em meio às calorosas discussões sobre o encaminhamento legal, sobre a criação de um
corpo jurídico que fundamentasse a Educação Profissional e Tecnológica no país, em 25 de
junho de 2003, sob as expectativas de um novo governo (o Governo Lula), um grupo
Interministerial se reuniu para discutir a agenda de desenvolvimento do Brasil, sob a
responsabilidade da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda, com a
finalidade de elaborar a política industrial do governo recém-empossado, conferindo a esta
data o que David Kupfer definiu como “marco de retorno da política industrial no Brasil”
(Valor Econômico, 08 jul. 2013). No artigo “Dez Anos de Política Industrial”, Kupfer enfatiza
que durante o período 2003-2013 foram editadas três versões para a política industrial
brasileira: a) Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) - 2004-2008; b)
Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) - 2008-2011 e c) Plano Brasil Maior (PBM) -
2011.
Lançada em março de 2004, a PITCE, refletindo sobre o contexto da crise cambial de
1999, focava-se no problema da vulnerabilidade externa, concebendo uma política de
exportação pautada na inovação com, principalmente, dois propósitos: transmitir ganhos de
produtividade para o restante da indústria para agregar valor aos processos, produtos e
serviços da indústria nacional e abrir oportunidades para o desenvolvimento do sistema
nacional de inovação.
Concebida para ser uma política estratégica de longo prazo (2004-2008), a PITCE tinha,
portanto, como eixos centrais de atuação
167
linhas de ação horizontais (inovação e desenvolvimento tecnológico, inserção
externa/exportações, modernização industrial, ambiente institucional), setores
estratégicos (software, semicondutores, bens de capital, fármacos e medicamentos) e
em atividades portadoras de futuro (biotecnologia, nanotecnologia e energias
renováveis). (www.abdi.com.br, acessado em 11 mar. 2014)
No entanto, segundo Kupfer, ainda em 2004, o comércio exterior brasileiro alcançou
saldos comerciais com ótimos resultados, mas a partir dos próprios produtos básicos e não dos
produtos de maior conteúdo tecnológico propostos pela PITCE. Com isso, o cenário
econômico para o qual a PITCE foi projetada sofreu modificações que alteraram o “modus
operandi” da economia brasileira, pois
o fluxo de capitais externos inverteu a direção, o real apreciou-se, o PIB acelerou,
enfim, houve uma verdadeira ruptura no cenário econômico que havia fornecido o
diagnóstico de base da PITCE que, diga-se de passagem, não é pouco, ateve-se ao
fortalecimento da base institucional da política industrial e tecnológica (criação do
CNDI58, da ABDI59, Lei do Bem60, Lei da Inovação61, etc...). (KUPFER, Valor
Econômico, 08 jul. 2013)
Apesar da preocupação estratégica do governo com o desempenho da indústria nacional,
o campo da Educação Profissional brasileira revelou uma tendência de crescimento da
formação no setor de serviços. O Censo da Educação Profissional de 1999 apresentou dados
referentes à distribuição dos cursos ofertados, por áreas, de acordo com o nível de educação
(tabela 3.10), que permite observar que o setor de serviços era responsável por mais da
metade dos cursos oferecidos, com maior participação no nível tecnológico, de grau superior,
com a taxa de 74,1%, o mesmo ocorrendo nos outros níveis de ensino, com 68,6% para o
nível técnico e 53,7% para o nível básico, respectivamente, revelando, a alta participação
deste setor na demanda por cursos nesta modalidade de ensino, sobretudo, na área de
informática, para os três níveis de ensino.
58 O CNDI é o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial, que tem como atribuição principal a
proposição de políticas nacionais e medidas específicas, visando à promoção do desenvolvimento industrial do
país.
59 ABDI trata-se da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial, com a missão de desenvolver ações
estratégicas para a Política Industrial, promovendo o investimento produtivo, o emprego, a inovação e a
competitividade da indústria brasileira. É o elo de ligação entre o setor público e privado.
60 A Lei do Bem foi criada com a finalidade de desonerar a atividade produtiva.
61 A Lei da Inovação concede incentivos fiscais às empresas que investem em pesquisa de desenvolvimento
(P&D) de inovação tecnológica.
168
TABELA 3.8: DISTRIBUIÇÃO DOS CURSOS DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL, POR ÁREAS,
SEGUNDO NÍVEL DE EDUCAÇÃO - BRASIL 1999 (em %)
ÁREAS
BÁSICO
TÉCNICO
TECNOLÓGICO
AGROPECUÁRIA E PESCA 3,3 6,8 1,6
Agropecuária 3,1 6,8 1,6
Recursos Pesqueiros 0,2 0,1 ---
INDÚSTRIA 36,2 23,7 24,2
Indústria 30,7 18,1 18,9
Mineração 0,0 0,2 ---
Química 0,8 2,8 1,4
Construção Civil 4,8 2,3 3,9
Geomática --- 0,4 ---
COMÉRCIO 6,8 0,8 ---
SERVIÇOS 53,7 68,6 74,1
Turismo e Hospitalidade 3,1 2,5 3,9
Transportes 3,4 0,3 0,9
Telecomunicações 0,7 0,9 1,8
Informática 13,3 15,9 55,2
Gestão 10,3 29,1 5,1
Saúde 2,1 14,0 2,5
Comunicação 2,9 1,1 1,6
Artes 5,2 2,7 ---
Desenvolvimento Social e Lazer 5,8 0,4 0,5
Imagem Pessoal 4,5 0,4 ---
Meio Ambiente 0,3 0,5 2,1
Design 1,9 1,1 0,5
TOTAL 100,0 100,0 100,0
FONTE: MEC/Inep, Censo da Educação Profissional, 1999.
Elaboração: DIEESE, 2006.
A distribuição de matrículas na Educação Profissional por dependência administrativa
revela uma predominância do setor de serviços na esfera municipal e na esfera privada,
incluindo as instituições do Sistema S, enquanto nas esferas federal e estadual prevalece o
maior número de matrículas no setor industrial conforme representação gráfica a seguir
(gráfico 3.4):
169
GRÁFICO 3.4: DISTRIBUIÇÃO DAS MATRÍCULAS DA EDUCAÇÃO PROFISSIONAL DE NÍVEL
TECNOLÓGICO, POR ÁREA DOS CURSOS, SEGUNDO DEPENDÊNCIA ADMINISTRATIVA –
BRASIL 1999 (em %)
FONTE: MEC/INEP. Censo da Educação Profissional, 1999.
Elaboração: DIEESE, 2006.
Comparando os dados dos Resumos Técnicos dos Censos da Educação Superior de
2004, ano de início da PITCE e de 2008, ano final do programa, houve crescimento no
número de Instituições de Ensino Superior em todas as regiões brasileiras, com a região
Nordeste apresentando o maior percentual de crescimento, 25,6%, de acordo a tabela a seguir
(tabela 3.11):
TABELA 3.9: CRESCIMENTO DAS IES, POR REGIÃO E FREQUÊNCIA PERCENTUAL DE
VARIAÇÃO - BRASIL 2004-2008
FONTE: MEC/INEP. Resumo Técnico do Censo da Educação Superior, 2004. Resumo
Técnico do Censo da Educação Superior, 2008.
BRASIL ANO
2004
ANO
2008
% DE
VARIAÇÃO
NORTE 118 139 17,8
NORDESTE 344 432 25,6
SUDESTE 1.001 1.069 6,8
SUL 335 370 10,4
CENTRO-OESTE 215 242 12,5
TOTAL 2.013 2252 11,87
Agropecuária
Indústria
Serviços
170
Em relação aos Cursos Superiores de Tecnologia, comparando os anos de vigência da
PITCE é possível observar um aumento do quantitativo de vagas em todas as regiões
brasileiras, no entanto, em todo o período, as regiões Sudeste e Sul, onde se encontram as
formas de produção mais desenvolvidas do país, foram as que apresentaram o maior número
de vagas (tabela 3.12):
TABELA 3.10: EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE VAGAS NA EDUCAÇÃO TECNOLÓGICA,
CONFORME REGIÕES – BRASIL 2004-2008
ANO TOTAL NORTE NORDESTE SUDESTE SUL CENTRO-OESTE
2004 1.804 87 188 1.068 343 118
2005 2.525 110 251 1.464 490 210
2006 3.037 132 340 1.738 577 250
2007 3.702 185 350 2.140 717 310
2008 4.355 225 449 2.464 852 365
FONTE: MEC/INEP. Resumo Técnico do Censo da Educação Superior, 2008.
O Resumo Técnico do Censo de 2008 aponta que foram ofertadas 464.108 vagas nos
cursos de Educação Tecnológica, registrando um aumento de, aproximadamente, 131,52% em
relação ao ano inicial da PITCE, com as IES privadas sendo responsáveis por mais de 90%
dessa oferta (tabela 3.13).
TABELA 3.11: EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE VAGAS NA EDUCAÇÃO TECNOLÓGICA,
CONFORME A CATEGORIA ADMINISTRATIVA – BRASIL 2004-2008
ANO
TOTAL
%Δ
Pública
Privada
%Δ Total %Δ Federal %Δ Estadual %Δ Municipal %Δ
2004 200.458 ---- 19.103 --- 9.579 --- 7.500 --- 2.024 --- 181.355 ---
2005 262.468 30,9 22.171 16,1 11.367 18,7 7.823 4,3 2.981 47,3 240.297 32,5
2006 318.962 21,5 24.156 9,0 11.776 3,6 9.026 15,4 3.354 12,5 294.806 22,7
2007 393.695 23,4 24.218 0,3 11.968 1,6 9.068 0,5 3.182 -5,1 369.477 25,3
2008 464.108 17,9 28.006 15,6 12.323 3,0 12.445 37,2 3.238 1,8 436.102 18,0
FONTE: MEC/INEP. Resumo Técnico do Censo da Educação Superior, 2008.
É possível verificar que o número de ingressos nos cursos de Educação Tecnológica
apresentou crescimento em todas as categorias administrativas, com exceção das IES
municipais que apresentaram um decréscimo, de 2005 a 2008, de cerca de 19,4%, durante o
período da PITCE (tabela 3.14):
171
TABELA 3.12: EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE INGRESSOS NA EDUCAÇÃO TECNOLÓGICA, DE
ACORDO COM A CATEGORIA ADMINISTRATIVA – BRASIL 2004-2008
ANO
TOTAL
%Δ
Pública
Privada
%Δ Total %Δ Federal %Δ Estadual %Δ Municipal %Δ
2004 93.717 ---- 17.963 --- 9.438 --- 7.260 --- 1.265 --- 75.754 ---
2005 129.555 38,2 20.049 11,6 10.706 13,4 7.495 3,2 1.848 46,1 109.506 44,6
2006 156.857 21,1 22.182 10,6 11.456 7,0 8.821 17,7 1.905 3,1 134.675 23,0
2007 187.935 19,8 22.174 0,0 11.700 2,1 8.952 1,5 1.522 -20,1 165.761 23,1
2008 218.843 16,4 24.359 9,9 11.964 2,3 10.904 21,8 1.491 -2,0 194.484 17,3
FONTE: MEC/INEP. Resumo Técnico do Censo da Educação Superior, 2008.
O número de concluintes nos cursos de Educação Tecnológica registrou um aumento
total de, aproximadamente, 227% no período de vigência da PITCE, considerando o período
2004-2008 e por categoria administrativa, na rede pública, registrou um aumento de cerca de
73,4%, enquanto na rede privada o crescimento ficou em torno de 360% (tabela 3.15):
TABELA 3.13: EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE CONCLUINTES NA EDUCAÇÃO TECNOLÓGICA,
DE ACORDO COM A CATEGORIA ADMINISTRATIVA – BRASIL 2004-2008
ANO
TOTAL
%Δ
Pública
Privada
%Δ Total %Δ Federal %Δ Estadual %Δ Municipal %Δ
2004 26.240 ---- 5.218 --- 2.542 --- 2.403 --- 273 --- 21.022 ---
2005 40.704 55,1 6.487 24,3 2.906 14,3 3.218 33,9 363 33,0 34.217 62,8
2006 54.379 33,6 7.390 13,9 3.316 14,1 3.542 10,1 532 46,6 46.989 37,3
2007 70.666 30,0 8.654 17,1 4.199 26,6 3.381 -4,5 1.074 101,9 62.012 32,0
2008 85.794 21,4 9.052 4,6 3.989 -5,0 3.895 15,2 1.168 8,8 76.742 23,8
FONTE: MEC/INEP. Resumo Técnico do Censo da Educação Superior, 2008.
O número de matrículas registrado no Resumo Técnico do Censo da Educação Superior
2008, durante o período da PITCE, foi sempre crescente, apresentando o maior número,
343.166, em 2008, nas instituições privadas, o que representava 83,3% do total de matrículas
em cursos de Educação Tecnológica (tabela 3.16):
172
TABELA 3.14: EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE MATRÍCULAS NA EDUCAÇÃO TECNOLÓGICA, DE
ACORDO COM A CATEGORIA ADMINISTRATIVA – BRASIL 2004-2008
ANO
TOTAL
%Δ
Pública
Privada
%Δ Total %Δ Federal %Δ Estadual %Δ Municipal %Δ
2004 153.307 ---- 45.573 --- 24.380 --- 18.988 --- 2.205 --- 107.734 ---
2005 214.271 39,8 54.710 9,6 29.313 20,2 22.148 16,6 3.249 47,3 159.561 48,1
2006 278.727 30,1 59.940 6,0 32.616 11,3 23.113 4,4 4.211 29,6 218.787 37,1
2007 347.150 24,5 63.520 8,4 34.188 4,8 24.743 7,1 4.589 9,0 283.630 29,6
2008 412.032 18,7 68.861 8,4 35.627 4,2 28.740 16,2 4.494 -2,1 343.166 21,0
FONTE: MEC/INEP. Resumo Técnico do Censo da Educação Superior, 2008.
Lembrando que um dos pressupostos da EPT é considerar as demandas sociais e
econômicas, o governo continuou pró-ativo em relação às iniciativas de compor o universo
jurídico dessa modalidade de ensino e em 4 de dezembro de 2003, a Portaria Ministerial nº
3.621, instituiu o Fórum Nacional de Educação Profissional e Tecnológica (FNEPT) para
assessorar o MEC na formulação, acompanhamento e avaliação das Políticas Públicas de
EPT, estudos, programas e ações visando fortalecer essa modalidade de educação e promover
o desenvolvimento socioeconômico e tecnológico em nível local, regional e nacional,
considerando-o um espaço de diálogo entre o Estado e a sociedade civil, com caráter
articulador, consultivo e propositivo. Esse Fórum seria composto por órgãos governamentais
e entidades de representação das instituições de ensino, dos trabalhadores e do setor
empresarial, que atuam no segmento da Educação Profissional e Tecnológica.
No ano seguinte mais normas legais foram instituídas: o Parecer CNE/CEB nº 14/04,
referente à autorização de Escolas Agrotécnicas Federais a ofertarem Cursos Superiores de
Tecnologia, em caráter experimental; o Decreto nº 5.119/04, que revoga a autorização e
reconhecimento de CSTs das instituições privadas e da Rede Federal de Educação
Profissional e Tecnológica; o Decreto nº 5.224/04, que dispõe sobre a organização dos
CEFETs; o Decreto nº 5.225/04, que altera dispositivos do Decreto nº 3.860/01, que dispõe
sobre a organização do Ensino Superior e a avaliação de cursos e instituições.
A Portaria Ministerial nº 3.643, de 29 de dezembro de 2004, determinou que os pedidos
de autorização para cursos superiores de formação específica, que é o caso dos CSTs, fossem
protocolados pelo Sistema de Acompanhamento de Processos das Instituições Superiores
(SAPIENS). Atualmente, conforme a Lei nº 10.861, de 14 de abril de 2004 e a Portaria MEC
nº 2.051, de 09 de julho de 2004, o sistema de avaliação das Instituições de Educação
Superior, dos cursos de graduação e do desempenho acadêmico de seus estudantes é de
173
responsabilidade do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), sob a
coordenação da Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES) e
operacionalizado pelo INEP.
O novo sistema possui novos procedimentos para credenciamento, autorização e
reconhecimento, em que os especialistas continuam a realizar as visitas in loco, mas sem
emitir pareceres, apenas avaliando e preenchendo eletronicamente os resultados. Segundo a
Instrução Normativa nº 4, de 31 de maio de 2013, há a possibilidade de dispensa de visita de
avaliação in loco, de acordo com critérios estabelecidos e no caso dos CSTs, para tal dispensa,
o curso deve constar no Catálogo Nacional de Cursos Superiores de Tecnologia e a Instituição
de Ensino Superior deve oferecer, pelo menos, um curso autorizado de qualquer eixo
tecnológico definido no Catálogo.
Ainda em 2004, o governo Lula revogou o Decreto nº 2.208/97, substituindo-o pelo
Decreto nº 5.154, de 23 de julho, em que regulamentou os CSTs, no entanto, não deixou
evidentes os níveis para a Educação Profissional Tecnológica, mas no artigo 1º, inciso III, há
uma referência aos cursos e programas de Educação Profissional Tecnológica de graduação e
pós-graduação, como pode ser observado no próprio artigo:
Art. 1o A educação profissional, prevista no art. 39 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), observadas as
diretrizes curriculares nacionais definidas pelo Conselho Nacional de Educação, será
desenvolvida por meio de cursos e programas de: I - formação inicial e continuada de trabalhadores;
II - educação profissional técnica de nível médio; e
III - educação profissional tecnológica de graduação e de pós-graduação. (BRASIL,
2004)
O artigo 5º complementa essa referência quando determina que os cursos e programas
serão organizados conforme o estipulado pelas Diretrizes Curriculares Nacionais:
Art. 5o Os cursos de educação profissional tecnológica de graduação e pós-
graduação organizar-se-ão, no que concerne aos objetivos, características e duração,
de acordo com as diretrizes curriculares nacionais definidas pelo Conselho Nacional
de Educação. (BRASIL, 2004)
Apesar de não haver uma norma explícita no Parecer, Brandão (2007:9) destaca que
“parece assim indicar que toda regulamentação do CNE anteriormente referente aos Cursos
Superiores de Tecnologia deverá ser aplicada a esta graduação da Educação Profissional”.
174
Em setembro, o Decreto-Lei nº 5.205/04 regulamentou a Lei nº 8.958, de 20 de
dezembro de 1994, que trata das relações entre Instituições Federais de Ensino Superior e de
pesquisa científica e tecnológica e as fundações de apoio. Ao final de setembro, foi
apresentado na Câmara Federal o Projeto de Lei nº 4.183/04 visando à transformação do
CEFET-PR em Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR), que foi transformado
na Lei nº 11.184, em 7 de outubro de 2005, criando, então, a primeira Universidade
Tecnológica do país. A referida lei estabeleceu, especificamente, os princípios, finalidades e
objetivos da UTFPR. Lima Filho (2010) chama atenção para o fato de que, embora tenha sido
constituída a primeira Universidade Tecnológica do país, paradoxalmente
ainda é bastante incipiente, tanto no âmbito da pesquisa e produção bibliográfica,
quanto na esfera documental e da própria legislação educacional, o aprofundamento
de conceitos, modelos e delineamentos normativos relativos à questão da
universidade tecnológica, sua constituição e funcionamento no Brasil. (LIMA FILHO, 2010, p. 144)
3.7.1 Concepções e críticas à reforma da Educação Profissional e Tecnológica
Em novembro de 2005, no interior do Departamento de Políticas e Articulação
Institucional/Coordenação Geral de Políticas de Educação Profissional e Tecnológica o
documento elaborado pela SETEC62
/MEC sob o título “Subsídios para o Processo de
Discussão da Proposta de Lei Orgânica da Educação Profissional e Tecnológica” reconheceu
esta modalidade de educação como elemento estratégico e indispensável para o
desenvolvimento socioeconômico e tecnológico do país, como já é considerada nos países
desenvolvidos, além de enfatizar a necessidade de se construir uma política educacional que
integre a Educação Profissional e Tecnológica a um sistema de educação, universal e
democrático, em todos os níveis e modalidades de ensino.
O documento concebe a EPT como um processo de construção social que,
simultaneamente, qualifique o cidadão e o eduque em bases técnico-científicas e ético-
políticas, possibilitando-o atuar como agente de transformação social, o que apenas uma mera
Educação Profissional não é suficiente realizar, pois o próprio capital moderno já reconheceu
62
Com a reestruturação do MEC, logo após a saída do Ministro Cristovam Buarque para a entrada do Ministro
Tarso Genro (início de 2004), a Secretaria de Educação Média e Tecnológica (SEMTEC) deu lugar à Secretaria
de Educação Profissional e Tecnológica (SETEC), sendo o Ensino Médio transferido para a recém-criada
Secretaria de Educação Básica.
175
que os trabalhadores necessitam ter acesso à cultura sob todas as formas e, portanto, à
educação básica. Assim, a educação profissional
adquire contornos de educação tecnológica que tende progressivamente a se
transformar propiciando a aquisição de princípios científicos gerais que impactam
sobre o processo produtivo; habilidades instrumentais básicas que incluem formas diferenciadas de linguagens próprias envolvendo diversas atividades sociais e
produtivas; categorias de análise que facilitam a compreensão histórico-crítica da
sociedade e das formas de atuação do ser humano, como cidadão e trabalhador,
capacidade instrumental de executar o pensar, o estudar, o criar e o dirigir
estabelecendo os devidos controles. (BRASIL, SETEC/MEC, 2004, p. 2)
O processo de elaboração da Proposta de Anteprojeto de Lei da Educação Profissional e
Tecnológica (EPT) foi consequência do trabalho de definição de conteúdos e proposições
presentes no Documento Base (BRASIL, 2003) e no Relatório Final (BRASIL, 2003) do
“Seminário Nacional de Educação Profissional – Concepções, Experiências, Problemas e
Propostas63
”, que geraria outro documento intitulado “As Políticas Públicas para a Educação
Profissional e Tecnológica” com a finalidade de traçar uma trajetória política para o
desenvolvimento de ações adequadas à conceituação, princípios, objetivos e características da
Educação Profissional e Tecnológica.
Fundamentando a Proposta de Anteprojeto de Lei da EPT está a definição da EPT como
política pública vinculada ao processo educativo, ao trabalho, à ciência, à tecnologia e à
cultura, oportunizando ao cidadão o desenvolvimento de aptidões para a vida produtiva
visando: a) dinamizar a articulação entre as esferas governamentais e outras políticas públicas,
como a política de geração de emprego e renda; b) integrar as diversas redes públicas e
privadas de EPT, observando as diferentes demandas do processo produtivo e de
desenvolvimento socioeconômico, científico e tecnológico; c) estabelecer estratégias de
coordenação, planejamento e gestão democrática para simplificar as estruturas burocráticas, a
descentralização dos processos de decisão e execução e o fortalecimento das unidades
escolares.
Uma ênfase especial deveria ser dada à definição e caracterização da Rede Federal de
Educação Tecnológica, em virtude do papel estratégico desempenhado por esta rede no
cenário da EPT nacional, destacando que os Centros Federais de Educação Tecnológica
(CEFETs), as Escolas Técnicas Federais (ETFs), as Escolas Agrotécnicas Federais (EAFs), as
63
Um evento realizado em Brasília, de 16 a 18 de junho de 2003, promovido pela SEMTEC/MEC, que reuniu
mais de mil profissionais vinculados a instituições e/ou a atividades ligadas à EPT, além de representantes dos
sindicatos, do governo e da sociedade civil organizada.
176
Unidades de Ensino Descentralizadas (UNEDs) correspondentes e, ainda, as Escolas Técnicas
vinculadas às Universidades Federais integram a referida rede, assim como às Redes
Estaduais e Municipais de EPT, que no âmbito de suas competências, seguirão as diretrizes e
normas estabelecidas pelos respectivos sistemas de ensino, desenvolvendo modelos de
Educação Profissional e Tecnológica de caráter público e gratuito.
Os Centros Públicos de Educação Profissional e Tecnológica, mantidos pelos Estados e
Municípios, com o apoio da União, também deveriam ter a definição legal das suas
características, seus objetivos e suas atribuições. Esses, enquanto espaços públicos,
apresentariam um enfoque multitécnico, a partir das demandas e especificidades de
desenvolvimento local e regional de produção e inovação.
As redes privadas de EPT também merecem consideração, com destaque para as
atribuições de a organizarem livremente, conforme as diretrizes, estratégias e políticas
estabelecidas pela legislação e pelas políticas públicas de EPT. São instituições integrantes da
referida rede as instituições do “Sistema S”, as escolas e fundações mantidas por grupos
empresariais, escolas e centros mantidos por sindicatos de trabalhadores, escolas e centros
mantidos por organizações não governamentais religiosas, comunitárias e educacionais, assim
como as instituições que desenvolvem o ensino profissional de maneira regular ou livre
mediante modelos de formação à distância.
A organização curricular propunha modalidades diferentes de formação, considerando a
formação inicial e continuada de trabalhadores, a Educação Profissional Técnica de nível
médio e Educação Profissional Tecnológica de graduação e pós-graduação, com currículos
flexíveis e articulados, observando-se as especialidades de cada nível e curso. No caso dos
currículos de EPT de nível superior envolveria, além da formação de tecnólogos, outras
modalidades de graduação e pós-graduação vinculadas à área tecnológica, licenciaturas para a
formação de docentes, a formação para a pesquisa científica e tecnológica e para o exercício
de atividades de extensão.
Mais uma vez, há uma ênfase na diferença entre os CSTs e os de graduação tradicional,
que de acordo com o documento, não se confundem com os cursos tradicionais de nível
superior, pois são estruturados de acordo com as diretrizes, políticas, princípios, objetivos e
características da Educação Tecnológica.
O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) seria responsável
pela avaliação dos CSTs e a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
(CAPES) avaliaria os cursos de EPT de pós-graduação.
177
Ainda haveria espaço no documento para gestão, financiamento e expansão da
modalidade de ensino. A gestão implantada nas instituições públicas e privadas deveria ser
democrática, com eleições diretas dos dirigentes, envolvendo todas as instâncias e com a
participação de todos os seus integrantes. Deveriam ser assegurados também mecanismos
democráticos para a composição dos conselhos escolares, contemplando todos os segmentos
envolvidos. Para o financiamento da modalidade de ensino, propunha-se a criação de um
Fundo de Desenvolvimento da EPT como um dos principais instrumentos para o seu
desenvolvimento e financiamento permanente no país. E quanto à sua expansão, deveriam ser
estabelecidas diretrizes que justificassem a oferta de cursos e a criação de instituições de
ensino, a serem definidas em articulação com os diversos agentes sociais envolvidos.
Um texto elaborado pelo GTPE/ANDES64
, publicado em 2005, faz uma crítica ao
documento que elaborou os Subsídios para a Proposta de Anteprojeto de Lei da EPT, a
começar pelo fato de considerarem a reforma da Educação Superior implementada pelo
governo federal, durante as décadas de oitenta e noventa e que ainda estava em curso, uma
reforma fragmentada, com sérios desdobramentos para a Educação Profissional e
Tecnológica, se inserindo no contexto da hegemonia das políticas neoliberais, se adequando à
política reducionista das funções e papel do Estado, privilegiando as regras do mercado na
esfera da educação e ampliando o processo de privatização do sistema educacional brasileiro.
Nesse caso, a
adequação pode ser identificada nos princípios que norteiam os dispositivos legais
produzidos pelo governo federal, a saber: a separação entre o pensar e o agir,
mediante a ruptura entre a educação básica e a formação profissional; o consequente
aligeiramento da formação; a secundarização de um conjunto de disciplinas de
cunho humanístico e de conhecimentos básicos e a priorização de disciplinas
técnicas aplicadas; o favorecimento de habilidades e competências de caráter
empreendedor; a concepção reducionista do papel acadêmico-científico dos
CEFETs, que ficam relegados à condição de instituições periféricas na produção de
conhecimentos. (GTPE/ANDES, 2005, p. 6)
Assim, para o GTPE/ANDES no cerne dessa reforma para a EPT o que existe são
inúmeras iniciativas de banalização e uma formação mais rápida na Educação Profissional de
nível superior, seja nas Universidades Tecnológicas, seja nos Institutos Superiores de
Educação. A proposta do GTPE/ANDES para essa modalidade de ensino se traduz em uma
visão contrária à visão que considera fragmentada e reducionista, presente nas propostas de
64 O Grupo de Trabalho de Política Educação/Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino
Superior produziu o texto “As Políticas para a Educação Profissional e Tecnológica”, em junho de 2005, mas o
trabalho originalmente foi publicado no Caderno Debates do SINDOCEFET – PR Curitiba, abril/2005.
178
reforma, uma vez que Educação Profissional e Tecnológica deveria estar integrada à
Educação Básica para a superação das antigas dicotomias do sistema educacional brasileiro,
por isso, o que se pretende é a
articulação da teoria com a prática, a relação entre saber científico e saber tácito, a
articulação entre parte e totalidade e, com isso, superar a dualidade que opõe
formação propedêutica e formação profissional e que estabelece a disciplinaridade
de saberes gerais e específicos. (GTPE/ANDES, 2005, p. 15)
Em relação, especificamente, ao Anteprojeto de Lei para a EPT, o GTPE/ANDES faz
uma crítica à supervalorização da EPT no documento ao considerá-la indispensável e
estratégica para o desenvolvimento socioeconômico e tecnológico do país, assim como para o
estabelecimento de políticas públicas para o setor.
Há uma crítica diretamente relacionada à criação de um subsistema para a EPT, já que
tal proposta “fragmenta o estabelecimento de uma política única para a educação nacional,
reduz e desqualifica essa modalidade de ensino, constituindo, na verdade, um eufemismo para
a constituição de um sistema fechado em si e paralelo ao sistema nacional de educação”
(GTPE/ANDES, 2005, p. 22), além de considerarem um retrocesso ao Estado Novo, já que os
diferentes ensinos profissionais foram os primeiros a serem contemplados com essa
modalidade de lei.
Em relação à criação do Fórum Nacional de Educação Profissional, a crítica decorre do
fato do Fórum possuir, entre outros, uma composição desigual na correlação de forças das
entidades representadas, revelando de maneira “inequívoca mais uma armadilha, pois
consideramos ser esse espaço mais um, (...), para validar a política governamental ora em
curso para esse setor” (GTPE/ANDES, 2005, p. 22).
Complementam a análise outros pontos não contemplados aqui, mas que levam a uma
consideração do seu teor completo em que o GTPE/ANDES conclui que a proposta do
Anteprojeto de Lei para a EPT é inadequada, pois tal proposta mostra-se contrária ao que
preconiza a LDB 9394/96. Nesse sentido,
o projeto de lei orgânica para a educação profissional e tecnológica, se materializado
em forma de lei, além de uma regressão histórica, poderá significar uma derrota
política da concepção de um sistema nacional de educação, unificado em todos os níveis e modalidades. Concepção esta tão defendida pela sociedade civil brasileira
nos intensos debates e movimentos sociais dos anos oitenta e noventa, tanto no
processo constituinte quanto na própria discussão que antecedeu a Lei de Diretrizes
e Bases da Educação Nacional. Dessa forma, propomos a retomada da LDB como o
179
marco regulatório para a educação brasileira e nela incluída a educação profissional
e tecnológica. (GTPE/ANDES, 2005, p. 24)
Outra discussão relevante se deu em torno da Resolução nº 1.010, publicada em 30 de
agosto de 2005 no Diário Oficial da União, que tratava da regulamentação da atribuição de
títulos profissionais, atividades, competências e caracterização do âmbito de atuação dos
profissionais inseridos nos Conselhos Federal e Regional de Engenharia e Agronomia,
incluindo aí o profissional tecnólogo e, mais uma vez, em seu artigo 3º, diferenciando a
Graduação Tecnológica da graduação tradicional, como consta na redação do artigo:
Art. 3º Para efeito da regulamentação da atribuição de títulos, atividades e
competências para os diplomados no âmbito das profissões inseridas no Sistema
Confea/Crea, consideram-se nesta Resolução os seguintes níveis de formação: I –
técnico; II – graduação superior tecnológica; III – graduação superior plena; IV –
pós-graduação no senso lato (especialização) e V – pós-graduação no senso estrito
(mestrado e doutorado). (MACHADO, 2008)
Para Machado (2008, p. 13), a duração do curso utilizada na Resolução serve com
critério para diferenciar os cursos de Graduação Tecnológica dos outros cursos de graduação,
“indicando a força dessa referência no imaginário das representações vigentes sobre os cursos
que formam os tecnólogos e, por consequência, a própria identidade profissional dos
mesmos”.
3.7.2 Institucionalizando a Graduação Tecnológica
O Decreto nº 5.773, de 9 de maio de 2006, em seu artigo nº 71 instituiu o Catálogo
Nacional de Cursos Superiores de Tecnologia, dando um prazo de noventa dias para sua
publicação. Antes do término do prazo, a Portaria nº 10, de 28 de julho de 2006, aprovou, em
Extrato, o Catálogo Nacional dos Cursos Superiores de Tecnologia, elaborado pela Secretaria
de Educação Profissional e Tecnológica do MEC. Conforme definição do Catálogo (2010, p.
126), a Graduação Tecnológica é um curso de graduação, que abrange “métodos e teorias
orientadas a investigações, avaliações e aperfeiçoamentos tecnológicos com foco nas
aplicações dos conhecimentos a processos, produtos e serviços”. Seu objetivo é desenvolver
competências profissionais, baseadas na ciência, na tecnologia, na cultura e na ética, visando
180
desempenho profissional “responsável, consciente, criativo e crítico”. Estava dividido nas
seguintes áreas e com carga horária variando de 1.600 horas a 2.400 horas (quadro 3.6):
QUADRO 3.6: ÁREAS E RESPECTIVOS CURSOS, CONFORME EXTRATO DO CATÁLOGO
NACIONAL DOS CSTs
CATÁLOGO NACIONAL DOS CURSOS SUPERIORES DE TECNOLOGIA
ÁREAS CURSOS
AGROPECUÁRIA E
RECURSOS PESQUEIROS
Agroindústria, Agronegócio, Aquicultura, Cafeicultura, Horticultura,
Irrigação e Drenagem, Produção Pesqueira, Produção de Grãos,
Silvicultura
ARTES, COMUNICAÇÃO E
DESIGN
Comunicação Assistiva, Comunicação Institucional, Conservação e
Restauro, Design de Interiores, Design de Moda, Design de Produto,
Design Gráfico, Fotografia, Produção Audiovisual, Produção Cênica,
Produção Fonográfica, Produção Multimídia, Produção Publicitária
COMÉRCIO E GESTÃO
Comércio Exterior, Gestão Comercial, Gestão de Qualidade, Gestão de
Cooperativas, Gestão de Recursos Humanos, Gestão de Segurança
Privada, Gestão Financeira, Gestão Pública, Logística, Marketing,
Negócios Imobiliários, Processos Gerenciais, Secretariado
CONSTRUÇÃO CIVIL
Agrimensura, Construção de Edifícios, Controle de Obras, Estradas,
Geoprocessamento, Gestão Portuária, Materiais de Construção, Obras
Hidráulicas, Pilotagem Profissional de Aeronaves, Sistemas de Navegação Fluvial, Transporte Aéreo, Transporte Terrestre
INDÚSTRIA, QUÍMICA E
MINERAÇÃO
Alimentos, Automação Industrial, Construção Naval, Eletrônica
Industrial, Eletrotécnica Industrial, Fabricação Mecânica, Gestão da
Produção Industrial, Laticínios, Manutenção de Aeronaves, Manutenção
Industrial, Mecatrônica Industrial, Papel e Celulose, Petróleo e Gás,
Polímeros, Processamento de Carnes, Processos Metalúrgicos, Processos
Químicos, Produção de Cachaça, Produção de Vestuário, Produção
Gráfica, Produção Joalheira, Produção Moveleira, Produção
Sucroalcooleira, Produção Têxtil, Rochas Ornamentais, Sistemas
Elétricos, Viticultura e Enologia
INFORMÁTICA E
TELECOMUNICAÇÕES
Análise e Desenvolvimento de Sistemas, Banco de Dados, Gestão da
Tecnologia da Informação, Gestão de Telecomunicações, Jogos Digitais,
Redes de Computadores, Redes de Telecomunicações, Segurança da Informação, Sistemas de Telecomunicações, Sistemas para Internet,
Telemática
LAZER,
DESENVOLVIMENTO
SOCIAL, TURISMO E
HOSPITALIDADE
Eventos, Gastronomia, Gestão de Turismo, Gestão Desportiva e Lazer,
Hotelaria
MEIO AMBIENTE E
TECNOLOGIA DA SAÚDE
Gestão Ambiental, Gestão Hospitalar, Radiologia, Saneamento
Ambiental, Segurança no Trabalho, Sistemas Biomédicos
FONTE: PORTARIA nº10, de 26 de julho de 2006.
Em 14 de agosto de 2006, a Portaria Normativa nº 12, que dispõe sobre a adequação dos
CSTs ao Catálogo Nacional de Cursos Superiores de Tecnologia, em seu artigo 3º,
determinou que as IES deveriam adequar seus projetos pedagógicos por causa da alteração da
denominação do curso, assim como a eventual complementação de carga horária, garantindo a
manutenção dos padrões de qualidade.
181
Ainda no final de 2006 foi aprovado, em 7 de dezembro, o Parecer CNE/CES nº 277 em
que apresentava proposta do ministro da Educação, Fernando Haddad, sobre a nova forma de
organização da Educação Profissional e Tecnológica no terceiro grau. A nova proposta reuniu
os cursos em eixos temáticos compactos, atualizando a organização dos Cursos Superiores de
Tecnologia. A proposta atualizada definiu que a matriz dos eixos temáticos seria dividida em
três categorias e ainda definiu em dez os eixos tecnológicos substituindo a tipologia das áreas
profissionais até então adotada, conforme a seguir (quadro 3.7):
QUADRO 3.7: CATEGORIAS E EIXOS TECNOLÓGICOS, COM RESPECTIVOS CURSOS, DA
EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA – 2006
CATEGORIAS DOS EIXOS TECNOLÓGICOS
TECNOLOGIAS SIMBÓLICAS, TECNOLOGIAS FÍSICAS E TECNOLOGIAS ORGANIZACIONAIS
EIXOS
TECNOLÓGICOS
CURSOS
AMBIENTE, SAÚDE
E SEGURANÇA
Gestão Ambiental, Gestão da Segurança Privada, Gestão Hospitalar, Radiologia,
Saneamento Ambiental, Segurança no Trabalho, Sistemas Biomédicos
CONTROLE E
PROCESSOS
INDUSTRIAIS
Automação Industrial, Eletrônica Industrial, Eletrotécnica Industrial, Gestão da
Produção Industrial, Manutenção de Aeronaves, Manutenção Industrial,
Mecatrônica Industrial, Processos Metalúrgicos, Processos Químicos, Sistemas
Elétricos
GESTÃO E
NEGÓCIOS
Comércio Exterior, Gestão Comercial, Gestão da Qualidade, Gestão de
Cooperativas, Gestão de Recursos Humanos, Gestão Financeira, Gestão Pública,
Logística, Marketing, Negócios Imobiliários, Processos Gerenciais, Secretariado
HOSPITALIDADE E
LAZER
Eventos, Gastronomia, Gestão de Turismo, Gestão Desportiva e de Lazer, Hotelaria
INFORMAÇÃO E
COMUNICAÇÃO
Análise e Desenvolvimento de Sistemas, Banco de Dados, Geoprocessamento,
Gestão da Tecnologia da Informação, Gestão de Telecomunicações, Jogos Digitais,
Redes de Computadores, Redes de Telecomunicações, Segurança da Informação,
Sistemas de Telecomunicações, Sistemas para Internet, Telemática
INFRAESTRUTURA
Agrimensura, Construção de Edifícios, Controle de Obras, Estradas, Gestão
Portuária, Material de Construção, Obras Hidráulicas, Pilotagem Profissional de
Aeronaves, Sistemas de Navegação Fluvial, Transporte Aéreo, Transporte Terrestre
PRODUÇÃO
ALIMENTÍCIA
Agroindústria, Alimentos, Laticínios, Processamento de Carnes, Produção de
Cachaça, Viticultura e Enologia
PRODUÇÃO
CULTURAL E
DESIGN
Comunicação Assistiva, Comunicação Institucional, Conservação e Restauro,
Design de Interiores, Design de Moda, Design de Produto, Design Gráfico,
Fotografia, Produção Audiovisual, Produção Cênica, Produção Fonográfica,
Produção Multimídia, Produção Publicitária
PRODUÇÃO
INDUSTRIAL
Construção Naval, Fabricação Mecânica, Papel e Celulose, Petróleo e Gás,
Polímeros, Produção de Vestuário, Produção Gráfica, Produção Joalheira, Produção Moveleira, Produção Sucroalcooleira, Produção Têxtil
RECURSOS
NATURAIS
Agronegócio, Aquicultura, Cafeicultura, Horticultura, Irrigação e Drenagem,
Produção de grãos, Produção Pesqueira, Rochas Ornamentais, Silvicultura
FONTE: PARECER CNE/CES nº 277/06.
Uma das condições para a aprovação desta proposta foi o compromisso do MEC de
atualizar os conteúdos dos eixos adequando-se, sempre que necessário, ao aprimoramento das
182
tecnologias, além de caminhar em uma linha interdisciplinar, na qual o currículo de um curso
pudesse abranger características de dois ou mais eixos tecnológicos, de acordo com a ênfase
dada pelo mesmo.
No final desse mesmo ano, a Portaria MEC nº 282/06, considerando a pertinência dos
requerimentos de inclusão ao Catálogo, assim como a premissa de atualização diante das
demandas educacionais decorrentes do desenvolvimento e inovação tecnológica, incluiu no
Catálogo Nacional dos Cursos Superiores de Tecnologia mais dois cursos: o Curso Superior
de Tecnologia em Processos Ambientais (constante da área indústria, química e mineração) e
o Curso Superior de Tecnologia Oftálmica (constante da área meio ambiente e tecnologia da
saúde), ambos com carga horária de 2.400 horas.
3.7.3 A qualificação profissional na Graduação Tecnológica e sua inserção nas políticas
governamentais
No início de 2007, a SETEC apresentou proposta de criação de Institutos de Educação
Tecnológica visando à implementação de uma experiência direcionada ao Centro Federal de
Educação Tecnológica de São Paulo, o que responderia à mobilização dos CEFETs na direção
de uma nova institucionalidade inaugurada com a transformação do CEFET-PR em
Universidade Tecnológica. No entanto, esta luta gerou reações contrárias, em diferentes
instâncias do poder. A oposição à criação de novas Universidades Tecnológicas por parte de
representantes do MEC foi justificada pela consideração da nova institucionalidade pretendida
ser uma ameaça à Rede Federal, que se distanciaria da oferta dos cursos técnicos de nível
médio.
Houve, então, como proposta governamental, a criação de Institutos Federais como uma
nova institucionalidade que, discutida com o CONCEFET e diferentes representações da Rede
Federal de EPT e da sociedade brasileira, se aperfeiçoou sob o ponto de vista conceitual e
estrutural, originando os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFETs), sob a
Lei nº 11.892, de 29 de dezembro de 2008. Por definição, os IFETs são instituições de
Educação Superior (graduação e pós-graduação), básica e profissional.
Paulo César Pereira (2010) destaca que a criação dos IFETs trouxe também outra
questão relevante para reflexão diretamente ligada à questão da sua representatividade,
a representação de seus dirigentes máximos, agora não mais diretores-gerais, mas
reitores. Essa condição se constitui em um grande desafio, qual seja, a recriação do
183
CONCEFET (e também dos conselhos que representam as escolas agrotécnicas -
CONEAF - e os colégios técnicos vinculados – CONDETUF), na perspectiva de
uma representação unificada como Rede de Educação Tecnológica, item
fundamental mediante a nova realidade e da expressão e importância política ainda
maior que adquirem as Instituições Federais de Educação Tecnológica. (PEREIRA,
2010, p. 239)
Porém, antes da criação dos IFETs, a Lei nº 11.741, de 16 de julho de 2008, deu nova
redação aos artigos 39 a 42 da LDB, modificando, incluindo e revogando o parágrafo único
do artigo 41 da redação de 1996, como exposto a seguir:
Art. 39. A educação profissional e tecnológica, no cumprimento dos objetivos da
educação nacional, integra-se aos diferentes níveis e modalidades de educação e às
dimensões do trabalho, da ciência e da tecnologia. (nova redação)
Parágrafo 1º: Os cursos de educação profissional e tecnológica poderão ser organizados por eixos tecnológicos, possibilitando a construção de diferentes
itinerários formativos, observadas as normas do respectivo sistema e nível de
ensino. (redação incluída)
Parágrafo 2º: A educação profissional e tecnológica abrangerá os seguintes
cursos: (redação incluída)
I – de formação inicial e continuada ou qualificação profissional;
II – de educação profissional técnica de nível médio;
III – de educação profissional tecnológica de graduação e pós-graduação.
Parágrafo 3º: Os cursos de educação profissional tecnológica de graduação e pós-
graduação organizar-se-ão, no que concerne a objetivos, características e duração, de
acordo com as diretrizes curriculares nacionais estabelecidas pelo Conselho
Nacional de Educação. (redação incluída)
Art. 41. O conhecimento adquirido na educação profissional e tecnológica,
inclusive no trabalho, poderá ser objeto de avaliação, reconhecimento e certificação
para prosseguimento ou conclusão de estudos. (redação incluída)
Art. 42. As instituições de educação profissional e tecnológica, além dos seus
cursos regulares, oferecerão cursos especiais, abertos à comunidade, condicionada a
matrícula à capacidade de aproveitamento e não necessariamente ao nível de
escolaridade. (nova redação). (BRASIL, 2008, grifos meus)
Em março de 2008, mais no início do ano, a CNI divulga os resultados de um estudo
realizado pelo Sistema Indústria e pelo CONFEA que confirma a carência de profissionais do
setor tecnológico, principalmente engenheiros, para atender às demandas que surgiram em
consequência do aquecimento da economia, tanto quantitativa quanto qualitativamente. A
184
pesquisa “Mercado de Trabalho para o Engenheiro e Tecnólogo no Brasil”, também
contemplou a questão dos tecnólogos no país.
A pesquisa destaca que o sistema educacional respondeu à questão da falta de mão de
obra através das escolas técnicas e da formação de tecnólogos, reconhecendo um perfil mais
focado para atividades específicas e tempo de formação mais curto, além do custo menor para
o mercado contratante deste profissional.
Trinta e nove por cento das empresas participantes da pesquisa revelaram que contratam
tecnólogos. De acordo com os resultados, algumas áreas vêm obtendo maior reconhecimento,
entre elas, a mecânica, a informática e áreas relacionadas à construção civil, conforme gráfico
a seguir (gráfico 3.5):
GRÁFICO 3.5: ÁREAS DE FORMAÇÃO DE TECNÓLOGOS DE MAIOR DESTAQUE – 2008
FONTE: PESQUISA CNI, 2008.
Durante o ano de 2008, outras discussões ganharam espaço na sociedade, tais como a
elaboração de outra política de desenvolvimento, a PDP, para dar continuidade a PITCE e o
reconhecimento por parte de inúmeros setores da sociedade da falta de mão de obra
qualificada para dar continuidade aos programas propostos para o desenvolvimento brasileiro.
Ainda em meados de 2008, o MEC, o MTE, o Ministério da Fazenda assinaram dois
protocolos de compromisso, um com a Confederação Nacional do Comércio de Bens,
Serviços e Turismo (CNC), o SENAC e o SESC e outro com a Confederação Nacional da
Indústria (CNI), SENAI e SESI para impactar a Educação Profissional no país e qualificar a
mão de obra de acordo com as propostas de desenvolvimento nacional e das próprias
185
empresas contribuintes. Esse acordo entre o governo e as entidades do Sistema S, visava
principalmente à ampliação do acesso gratuito à Educação Profissional, principalmente de
nível médio. O protocolo de intenções apresentou um cronograma de alocação de recursos das
instituições para alcançarem os patamares desejados até 2014.
Seguindo-se à PITCE, a partir do segundo semestre de 2007 e início de 2008, foi
preparado um diagnóstico, pelo Governo Federal, de uma nova política para a economia
nacional.
A Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) foi lançada em 12 de maio de 2008,
com prazo até 2010, resultado de diálogos com o setor privado, a fim de identificar e elaborar
ações necessárias à construção da competitividade de médio e longo prazo da economia
brasileira. Quase simultaneamente, foram lançados outros programas de importância
estratégica para o país, como o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), o Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE), o Plano de Ação em Ciência, Tecnologia e Inovação
(PACTI) e o Mais Saúde, para mobilizar importantes investimentos imprescindíveis e
estruturantes de longo prazo (PDP, 2008, p. 7).
A PDP, que tinha como lema “inovar e investir para sustentar o crescimento”, foi
elaborada sob a coordenação do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
Exterior (MDIC) em parceria com o Ministério da Fazenda e da Ciência e Tecnologia e outras
instituições como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e
apresentou quatro macrometas que tinham como objetivos “acelerar o investimento fixo,
estimular a inovação, ampliar a inserção internacional do Brasil e aumentar o número de
micro e pequenas empresas exportadoras (disponível em: <www.abdi.com.br>, acesso em 11
mar. 2014).
O documento sobre a PDP traz o seguinte quadro detalhando as quatro macrometas
desta política que deveriam ser atingidas em 2010 (quadro 3.8):
QUADRO 3.8: MACROMETAS DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO
Ampliação do Investimento fixo
INVESTIMENTO/PIB
Posição 2007: 17,6% ou R$ 450 bilhões
Meta 2010: 21% (R$ 620 bilhões) Crescimento médio anual de 11,3% entre 2008-20010
Elevação do gasto privado em P&D
P&DPRIVADO/PIB
Posição 2005: 0,51% ou R$ 11,9 bilhões
Meta 2010: 0,65% (R$ 18,2 bilhões) Crescimento médio anual de 9,8% entre 2007-2010
Ampliação da participação das exportações brasileiras
PARTICIPAÇÃO NAS EXPORTAÇÕES
MUNDIAIS
Posição 2007: 1,18% ou US$ 160,6 bilhões
Dinamização das MPEs
NÚMERO DE MPEs EXPORTADORAS
Posição 2006: 11.792 empresas
Meta 2010: aumentar em 10% o número de MPEs
186
Meta 2010: 1,25% (US$ 208,8 bilhões)
Crescimento médio anual de 9,1% entre 2007-2010
exportadoras
FONTE: LIVRETO SOBRE A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO (PDP)
A macrometa relacionada ao investimento refletiria o objetivo de expansão do
investimento superior ao PIB. Em relação ao estímulo à inovação, foi estabelecida uma meta
para o dispêndio privado em pesquisa e desenvolvimento (P&D), visando captar
investimentos das empresas em atividades sistemáticas na produção de conhecimentos e seu
uso em novas aplicações. A inserção internacional do Brasil compreendia, principalmente,
duas formas de internacionalização de empresas, uma voltada para o atendimento dos
mercados externos (por meio de exportações) ou o investimento direto no exterior para a
instalação de representações comerciais ou implantação de unidades produtivas. Já a
macrometa voltada para as MPEs abrangia a sua participação nas exportações brasileiras, com
previsão de aumentar em 10% o número de MPEs exportadoras até 2010.
Alguns temas de política pública foram escolhidos como áreas estratégicas em função
da sua importância para o desenvolvimento produtivo do país em longo prazo, tais como,
Exportações, Integração com a África, Integração com América Latina e Caribe, MPEs,
Produção Sustentável e Regionalização. Para complementar, foram caracterizados os
programas estruturantes para os sistemas produtivos, orientados por objetivos estratégicos,
tendo por referência a diversidade da estrutura produtiva doméstica. São eles:
a) Programas Mobilizadores em Áreas Estratégicas: incluem as tecnologias de
informação e comunicação, a nanotecnologia, a biotecnologia, o complexo industrial
de defesa, o complexo industrial de energia nuclear e o complexo industrial da
saúde;
b) Programas para Fortalecer a Competitividade: inicialmente, estão incluídos o
complexo automotivo, a indústria de bens de capital, a indústria naval e de
cabotagem, a indústria têxtil e de confecções, o complexo de couro, calçados e
artefatos, o setor de higiene pessoal, perfumaria e cosméticos, o setor de madeira e
móveis, plásticos, o complexo produtivo do biodiesel, a agroindústria, a construção
civil e o complexo de serviços;
Contudo, como destaca Kupfer, a grande crise financeira internacional, que alcançou
seu ápice poucos meses após o lançamento da PDP, “colocou em xeque as diretrizes da
política. Com isso, a PDP acabou exercendo mais um papel anticíclico – sem dúvida crucial
187
para a saída em V da crise já em 2010 – e menos a esperada função transformadora do padrão
de investimento da economia” (KUPFER, Valor Econômico, 2013, p. 2).
Em 2010, para responder às demandas dos setores produtivos e da sociedade atual, a
SETEC/MEC elaborou o Catálogo Nacional de Cursos Superiores de Tecnologia, para
aprimorar e fortalecer os CSTs e cumprir o Decreto nº 5.773/06. O Catálogo apresenta-se
como referência aos estudantes, professores, instituições ofertantes, sistemas e redes de
ensino, entidades representativas de classes, empregadores e o público em geral para
organizar e orientar a oferta de CSTs, baseados nas Diretrizes Curriculares Nacionais para a
Educação Profissional de nível tecnológico.
O Catálogo é um instrumento que relaciona os CSTs, informando o perfil profissional
do tecnólogo, a carga horária mínima, a infraestrutura recomendada de 112 graduações
tecnológicas organizadas em 13 eixos tecnológicos.
Resumidamente, a seguir (quadro 3.9) serão apresentados os cursos e a trajetória
formativa de cada eixo tecnológico, com alguns acréscimos em relação ao Catálogo de 2006
(complementando o quadro 3.7, apresentado na página 182, que destacou os eixos
tecnológicos e seus respectivos cursos), para obsevar se as trajetórias formativas, de alguma
forma, se relacionam às áreas estratégicas destacadas no PDP.
QUADRO 3.9: EIXOS TECNOLÓGICOS, CURSOS E RESUMO DAS RESPECTIVAS TRAJETÓRIAS
FORMATIVAS DO CATÁLOGO NACIONAL DE CURSOS SUPERIORES DE TECNOLOGIA – 2010
EIXOS
TECNOLÓGICOS
CURSOS TRAJETÓRIA FORMATIVA
AMBIENTE E
SAÚDE
Gestão Ambiental, Gestão Hospitalar,
Oftálmica, Radiologia, Saneamento
Ambiental, Sistemas Biomédicos
Tecnologias associadas à melhoria da
qualidade de vida, à preservação da
natureza e à utilização,
desenvolvimento e inovação do aparato
tecnológico de suporte e atenção à
saúde
APOIO ESCOLAR Processos Escolares Tecnologias relacionadas aos processos
de planejamento, coordenação, controle
e operacionalização das atividades de apoio pedagógico e administrativo
integradas ao contexto do ensino em
diferentes espaços educativos
CONTROLE E
PROCESSOS
INDUSTRIAIS
Automação Industrial, Eletrônica
Industrial, Eletrotécnica Industrial, Gestão
da Produção Industrial, Manutenção de
Aeronaves, Manutenção Industrial,
Mecânica de Precisão, Mecatrônica
Industrial, Processos Ambientais,
Processos Metalúrgicos, Processos
Químicos, Sistemas Elétricos
Tecnologias associadas aos processos
mecânicos, eletroeletrônicos e
fisioquímicos
GESTÃO E
Comércio Exterior, Gestão Comercial,
Gestão da Qualidade, Gestão de Cooperativas, Gestão de Recursos
Tecnologias associadas aos
instrumentos, técnicas e estratégias que visam qualidade, produtividade e
188
NEGÓCIOS Humanos, Gestão Financeira, Gestão
Pública, Logística, Marketing, Negócios
Imobiliários, Processos Gerenciais,
Secretariado
competitividade das organizações
HOSPITALIDADE
E LAZER
Eventos, Gastronomia, Gestão de Turismo,
Gestão Desportiva e de Lazer, Hotelaria
Tecnologias relacionadas aos processos
de recepção, entretenimento e interação
INFORMAÇÃO E
COMUNICAÇÃO
Análise e Desenvolvimento de Sistemas,
Banco de Dados, Geoprocessamento,
Gestão da Tecnologia da Informação,
Gestão de Telecomunicações, Jogos
Digitais, Redes de Computadores, Redes
de Telecomunicações, Segurança da
Informação, Sistemas de Telecomunicações, Sistemas para Internet,
Telemática
Tecnologias relacionadas à
comunicação e processamento de
dados e informações
INFRA
ESTRUTURA
Agrimensura, Construção de Edifícios,
Controle de Obras, Estradas, Gestão
Portuária, Material de Construção, Obras
Hidráulicas, Pilotagem Profissional de
Aeronaves, Sistemas de Navegação
Fluvial, Transporte Aéreo, Transporte
Terrestre
Tecnologias relacionadas à construção
civil e ao transporte
MILITAR*
*Os cursos são
oferecidos pela
Aeronáutica
Comunicações Aeronáuticas,
Fotointeligência, Gerenciamento de
Tráfego Aéreo, Gestão e Manutenção
Aeronáutica, Meteorologia Aeronáutica,
Sistemas de Armas
Tecnologias, infraestrutura e processos,
associadas à formação tecnológica do
militar, como elemento gestor em
organizações militares
PRODUÇÃO
ALIMENTÍCIA
Agroindústria, Alimentos, Laticínios, Processamento de Carnes, Produção de
Cachaça, Viticultura e Enologia
Tecnologias relacionadas ao beneficiamento e industrialização de
alimentos e bebidas
PRODUÇÃO
CULTURAL E
DESIGN
Comunicação Assistiva, Comunicação
Institucional, Conservação e Restauro,
Design de Interiores, Design de Moda,
Design de Produto, Design Gráfico,
Fotografia, Produção Audiovisual,
Produção Cênica, Produção Cultural,
Produção Fonográfica, Produção
Multimídia, Produção Publicitária
Tecnologias relacionadas à
representações, linguagens, códigos e
projetos de produtos, articuladas às
diferentes propostas comunicativas
aplicadas
PRODUÇÃO
INDUSTRIAL
Biocombustíveis, Construção Naval,
Fabricação Mecânica, Papel e Celulose,
Petróleo e Gás, Polímeros, Produção de Vestuário, Produção Gráfica, Produção
Joalheira, Produção Moveleira, Produção
Sucroalcooleira, Produção Têxtil
Tecnologias relacionadas aos processos
de transformação de matéria-prima,
substâncias puras ou compostas, integrantes de linhas de produção
específicas
RECURSOS
NATURAIS
Agroecologia, Agronegócio, Aquicultura,
Cafeicultura, Horticultura, Irrigação e
Drenagem, Produção de Grãos, Produção
Pesqueira, Rochas Ornamentais,
Silvicultura
Tecnologias relacionadas à produção
animal, vegetal, mineral, aquícola e
pesqueira
SEGURANÇA
Gestão de Segurança Privada, Segurança
no Trabalho, Segurança no Trânsito,
Segurança Pública, Serviços Penais
Tecnologias, infraestruturas e
processos direcionados à prevenção, à
preservação e à proteção dos seres
vivos, dos recursos ambientais, naturais
e do patrimônio
FONTE: CATÁLOGO NACIONAL DE CURSOS SUPERIORES DE TECNOLOGIA, 2010.
189
Pode-se observar que o Catálogo mais atualizado inclui trajetórias formativas
relacionadas mais às áreas estratégicas voltadas para as tecnologias de informação e
comunicação e da saúde.
O Resumo Técnico do Censo da Educação Superior de 2010, considerando os 4.775
CSTs ofertados, apresentou os dados sobre as dez áreas de conhecimento com o maior
quantitativo de cursos oferecidos, em que apontavam a área da Administração em primeiro
lugar, com 1.445 cursos neste ano, seguida da área da Informática, que somou 788 cursos. O
gráfico seguinte (gráfico 3.6) apresenta os dez cursos mais ofertados por área de
conhecimento:
GRÁFICO 3.6: DISTRIBUIÇÃO DOS DEZ CSTs MAIS OFERTADOS POR ÁREA DE
CONHECIMENTO - 2010
FONTE: MEC/INEP. RESUMO TÉCNICO DA CENSO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR, 2010.
Favretto e Moretto (2013) destacam que esses dados demonstram uma concentração em
cursos que exigem um menor volume de investimentos iniciais, mas que são requisitados pelo
desenvolvimento tecnológico e pela sociedade da informação.
O desenvolvimento brasileiro ainda ganhou destaque em mais um plano, posterior à
PDP, que ainda está em andamento, pois foi pensado para o prazo 2011-2014, que é o Plano
Brasil Maior (PBM). O PBM é a política industrial, tecnológica e de comércio exterior do
atual governo (governo de Dilma Rousseff), sob a gestão do Conselho Nacional de
190
Desenvolvimento Industrial (CNDI) e planejado para enfrentar os seguintes desafios: a)
sustentar o crescimento econômico e b) melhorar a inserção do Brasil na economia mundial,
após a crise de 2008. Sinteticamente, o PBM apresenta duas dimensões: uma setorial e outra
sistêmica (disponível em: <www.brasilmaior.mdic.gov.br>, acesso em 11 mar. 2014).
A dimensão setorial, baseada em projetos e programas entre o governo e o setor
privado, possui cinco diretrizes básicas, denominadas diretrizes estruturantes. São elas:
1- Fortalecimento das cadeias produtivas, visando aumentar a eficiência produtiva
das empresas nacionais e a agregação de valor no território nacional, além de
coibir práticas desleais de competição. Exemplo: brinquedos, calçados e artefatos,
higiene pessoal, perfumaria e cosméticos, móveis, plásticos e serviços de apoio à
indústria;
2- Ampliação e criação de novas competências tecnológicas e de negócios, para
incentivar atividades e empresas no ingresso em mercados dinâmicos e com altas
oportunidades tecnológicas, assim como utilização do poder de compra do setor
público na criação de negócios intensivos em conhecimento e escala. Exemplo:
Aeronáutica e espacial, bens de capital, complexo da defesa, complexo industrial e
da saúde, química-petroquímica e tecnologias de informação e comunicação (TIC);
3- Desenvolvimentos das cadeias de suprimento em energias, para elevar o lugar
do país entre os maiores fornecedores mundiais de energia e de tecnologias, bens
de capital e serviços associados. Exemplo: bioetanol e energias renováveis e
petróleo e gás;
4- Diversificação das exportações (mercados e produtos) e internacionalização
corporativa, para promover produtos manufaturados de tecnologias intermediárias
e de fronteira intensivos em conhecimento, aumentar os esforços de
internacionalização das empresas, enraizamento de empresas estrangeiras e
estímulo à instalação de centros de P&D no país. Exemplo: Complexo da defesa,
complexo da saúde e TIC;
5- Consolidação de competências na economia do conhecimento natural, para
ampliar o conteúdo científico e tecnológico dos setores intensivos em recursos
naturais. Exemplo: comércio atacadista e varejista, logística e serviços pessoais
voltados para o consumo das famílias e serviços de apoio à produção.
A dimensão sistêmica, que articula-se à dimensão estruturante, possui natureza
horizontal e transversal, objetivando orientar ações de redução de custos, aumento de
191
produtividade e promoção de bases mínimas de isonomia entre as empresas nacionais e seus
concorrentes internacionais, além da consolidação do sistema nacional de inovação, através
da ampliação das competências científicas e tecnológicas e sua inserção nas empresas.
São enfatizados nesta dimensão nove temas, que incluem:
1- Comércio Exterior, com objetivos de curto, médio e longo prazo;
2- Incentivo ao Investimento, principalmente, reduzindo o custo do investimento, por
meio de instrumentos financeiros, tributários e regulatórios;
3- Incentivo à Inovação, visando maior inserção em áreas tecnológicas avançadas,
tendo com pilar fundamental a Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e
Inovação (ENCTI) 2011-2014, do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT);
4- Formação e Qualificação Profissional, reconhecendo que a demanda por mão de
obra qualificada está crescendo a taxas superiores à do crescimento da economia e
que se faz necessário que o perfil da formação profissional se adeque às
necessidades do crescimento, baseado na inovação. Neste caso, o apoio se dará por
meio do PRONATEC, do Plano Nacional Pró-Engenharia e do Programa Ciência
sem Fronteiras. O governo federal apoiará também o SENAI/CNI no esforço de
ampliação e construção de novos centros de pesquisa e formação profissionalizante
conforme às demandas da indústria nacional;
5- Produção Sustentável, apoiando, entre outros, o desenvolvimento regional
sustentável a partir de competências e recursos disponíveis localmente, apoio ao
desenvolvimento de cadeias de reciclagem (conforme a Política Nacional de
Resíduos Sólidos) e estímulos ao desenvolvimento e à adoção de fontes renováveis
de energia pela indústria (conforme a Política Nacional de Mudança do Clima e com
a Política Nacional de Energia);
6- Competitividade de Pequenos Negócios, apoio ao microempreendedor individual
(MEI) e às Micro e Pequenas Empresas (MPEs), principalmente, através da
ampliação do acesso ao crédito para capital de giro e investimento e preferência
local nas compras públicas;
7- Ações Especiais em Desenvolvimento Regional, para inserir o PBM em todas as
unidades da federação, articulando agentes público e privados;
8- Bem-Estar do Consumidor, visando ampliar a oferta de bens e serviços ao
consumidor;
9- Condições e Relações de Trabalho, para orientar o estabelecimento de estratégias
e ações vinculadas às condições de trabalho.
192
O Plano Brasil Maior foi elaborado sob a expectativa de que o pior da crise
internacional de 2008 havia sido superado, centrando seus objetivos, segundo David Kupfer
(2013), “na criação de competências visando o adensamento produtivo e tecnológico das
cadeias de valor”. No entanto, Kupfer sinaliza que o PBM foi forçado a mudar os rumos
iniciais, pressionado cada vez mais pelo acirramento da concorrência internacional nos
mercados interno e externo, direcionando-se para “a defesa do mercado doméstico e a
recuperação das condições sitêmcias da competitividade, com foco mais diretamente nos
fatores formuladores do custo-país e menos nas ações estruturantes de seus programas
setoriais”. Mas, Kupfer adianta que ainda é muito cedo para avaliar a política industrial
desenhada pelo governo, sendo necessários, pelos menos mais uma década para fazê-lo.
De nossa parte, coube descrever sinteticamente as propostas do governo que envolviam
diretamente a formação de mão de obra e os esforços para adequá-la as necessidades do país.
O Resumo Técnico do Censo da Educação Superior de 2011 traz os dados da tendência
de continuação do crescimento do número de matrículas no grau tecnológico, tanto em
relação às matrículas presenciais quanto à distância, que podem ser observados no próximo
gráfico (gráfico 3.7):
GRÁFICO 3.7: DISTRIBUIÇÃO DO NÚMERO DE MATRÍCULAS DE GRADUAÇÃO, POR
MODALIDADE DE ENSINO, SEGUNDO O GRAU ACADÊMICO – BRASIL 2011
PRESENCIAL À DISTÂNCIA
FONTE: RESUMO TÉCNICO DO CENSO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR, MEC/INEP, 2011.
Nota: "Não se aplica" corresponde à área básica de ingresso, na qual não está definido o grau acadêmico.
Em números, a modalidade presencial totaliza 4.196.423 matrículas de bacharelado,
926.780 matrículas de licenciatura e 606.564 matrículas de grau tecnológico. Já a modalidade
à distância, apresenta 429.549 matrículas de licenciatura, 299.408 matrículas de bacharelado e
263.970 matrículas de grau tecnológico.
193
Em relação ao ano anterior, o grau tecnológico em 2010 apresentou 545.844 matrículas
presenciais, registrando em 2011, 606.564 matrículas, um crescimento de 11%. No caso das
matrículas à distância, o crescimento observado equivale a 12%, passando das 235.765
matrículas em 2010, para 263.970 em 2011.
Resumindo o arcabouço legal durante a década 2000-2010, o próximo quadro reúne
instrumentos legais importantes, durante o período, que deram suporte à consolidação da
Reforma da Educação Profissional e Tecnológica no Ensino Superior (quadro 3.10):
QUADRO 3.10: INSTRUMENTOS LEGAIS E SUAS FINALIDADES EM RELAÇÃO AOS CURSOS
SUPERIORES DE TECNOLOGIA – 2000-2010
ANO INSTRUMENTOS LEGAIS FINALIDADE
2001 Parecer CNE/CES nº 436 Trata dos CSTs. Descreve a abrangência dos cursos pelos
setores econômicos, estabelecendo suas respectivas cargas
horárias mínimas
2002 Parecer CNE/CP nº 29
Resolução CNE/CP nº 3
Discutiu e fundamentou as Diretrizes Curriculares Nacionais
para a EPT
Instituiu as Diretrizes Curriculares Nacionais dos CSTs
estabelecendo-os como cursos de graduação com
características especiais
2003 Portaria Interministerial nº 3.621 Instituiu o Fórum Nacional de EPT para auxiliar o MEC na
formulação, acompanhamento e avaliação de Políticas Públicas de EPT
2004 Parecer CNE/CEB nº 14
Decreto nº 5.119
Decreto nº 5.224
Decreto nº 5.225
Portaria Interministerial nº 3.643
Lei nº 10.861
Portaria MEC nº 2.051
Decreto nº 5.154
Decreto-Lei nº 5.205
Projeto de Lei nº 4.183
Autorizou as Escolas Agrotécnicas Federais a ofertarem
CSTs, em caráter experimental
Revogou a autorização e reconhecimento de CSTs das
instituições públicas e privadas de EPT
Dispôs sobre a organização dos CEFETs
Alterou os dispositivos do Decreto nº 3.860/01, que dispôs
sobre a organização do Ensino Superior e a avaliação dos
cursos e instituições
Determinou que os pedidos de autorização de cursos
superiores de formação específica, como os CSTs, fossem
protocolados pelo Sistema SAPIENS
Determinaram que é de responsabilidade do SINES a
avaliação das IES, dos cursos de graduação e dos estudantes
Regulamentou os CSTs
Regulamentou a Lei nº 8.958/94, que trata das relações entre as IES federais e de pesquisa científica e as fundações de
apoio
Propôs a transformação do CEFET-PR em Universidade
Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR)
2005 Lei nº 11.184 Criação da primeira Universidade Tecnológica do país, a
UTFPR
194
2006 Decreto nº 5.773
Portaria nº 10
Portaria Normativa nº 12
Parecer CNE/CES nº 277
Portaria MEC nº 282
Instituiu o Catálogo Nacional de CSTs
Aprovou em extrato o Catálogo Nacional dos CSTs, elaborado pelo MEC
Dispôs sobre a adequação dos CSTs ao Catálogo Nacional
de CSTs
Aprovação da nova proposta de organização da EPT de
nível superior, que reuniu os cursos em eixos temáticos
compactos
Inclusão dos CSTs em Processos Ambientais e Oftálmica no
Catálogo Nacional de CSTs
2007 Decreto nº 6.095 Estabeleceu diretrizes para o processo de integração de Instituições Federais de Educação Tecnológica, para a
criação dos Institutos Federais de Educação, Ciência e
Tecnologia (IFETs)
2008 Lei nº 11.741
Lei nº 11.892
Deu nova redação aos artigos 39 a 42 da LDB
Criação dos IFETs
FONTE: Disponível em: <http://portal.mec.gov.br/>, acesso em 15 mar. 2014.
Os dados apresentados evidenciaram um aumento do número de matrículas na
Graduação Tecnológica durante os anos 2000, embora sua participação no cenário da
educação nacional ainda permaneça menor do que os números apresentados para a graduação
tradicional. Os próximos capítulos se destinarão a destacar a reforma da Educação
Profissional de terceiro grau tanto na esfera pública quanto na esfera privada, levantando as
ações realizadas por ambos os lados no campo das reformas nesta modalidade de ensino.
195
CAPÍTULO 4
4 O ENSINO PROFISSIONALIZANTE DE TERCEIRO GRAU PÚBLICO
No Brasil, a histórica rejeição ao ensino técnico, prevalecendo uma maior valorização
da formação geral é um fato. Diferente da Inglaterra, por exemplo, que implementa política
de incentivo à qualificação do trabalhador, pois para o recebimento do seguro-desemprego
pelo cidadão é necessário que o mesmo realize cursos de requalificação profissional.
Desde meados do século passado a questão da falta de mão de obra qualificada para a
realização dos projetos de desenvolvimento do país encontra-se na agenda de discussão de
vários setores econômicos e sociais. Nos recentes anos, esse assunto tem alcançado inúmeros
espaços de discussão de maneira mais insistente, sobretudo, ocasionado pela execução de
grandes obras, como o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e importantes eventos
mundiais que teve e terá o Brasil como sede, como a Copa das Confederações (ocorrida em
2012), a Copa do Mundo (em 2014) e as Olimpíadas (em 2016).
Consequentemente, há uma crescente atuação do Estado na formulação e
implementação de políticas públicas em diferentes áreas, incluindo aí o campo educacional, o
que vem refletindo sua responsabilidade na consolidação da democracia em nossa sociedade
em muitas instâncias e dimensões, ainda que não tenhamos superado as desigualdades e
contradições nas esferas sociais, econômicas, culturais e políticas.
Os dois capítulos anteriores descreveram a trajetória da Educação Profissional
brasileira, através de inúmeros instrumentos e normas legais utilizados pelos governos, ora
inovando ora dando continuidade ao sistema dual relacionado à formação profissional
(influenciado pelo sistema alemão) revelando, muitas vezes, os aspectos contraditórios que
caracterizaram e continuam caracterizando o sistema de ensino vigente no Brasil.
Frigotto (2007, p. 131) adverte que um dos principais equívocos no estudo da educação
no Brasil consiste em tratá-la em si mesma e não como “constituída e constituinte de um
projeto dentro de uma sociedade cindida em classes, frações de classes e grupos sociais
desiguais”.
196
Porém, a inclusão de diferentes atores sociais (professores, alunos, representantes dos
trabalhadores, entre outros) na discussão de propostas de políticas públicas para a formação
profissional que está sendo exigida pela sociedade e pelo próprio desenvolvimento nacional,
incluindo inúmeros setores produtivos, vem demonstrando a importância estratégica das
reflexões voltadas para a formação/educação profissional que está em curso.
A Graduação Tecnológica, sendo curso de nível superior, encontra seu espaço na
organização da Educação Superior brasileira65
em seu aspecto formacional. O foco de análise
neste capítulo recairá sobre a trajetória das instituições públicas que se destinam ao
oferecimento da Graduação Tecnológica na última década, que são a Universidade
Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR) e os Institutos Federais de Educação, Ciência e
Tecnologia (IFETs). Mas, para a realização desse propósito, ao ressaltarmos a trajetória da
Educação Profissional no terceiro grau, há a necessidade de se destacar, ainda que
brevemente, a Educação Profissional desenvolvida no Centro Paula Souza e nos CEFETs.
Experiências bem sucedidas no campo da Educação Profissional no Ensino Médio, por
exemplo, com os antigos CEFETs, hoje compondo os Institutos Federais de Educação,
Ciência e Tecnologia (exceto as unidades do Rio de Janeiro e Minas Gerais), as Escolas
Técnicas Agrícolas e Agrotécnicas Federais, mostraram uma estrutura que conseguiu
articular-se às demandas do mundo do trabalho, assim como com a perspectiva do
conhecimento crítico, não visando somente cumprir a etapa do “saber fazer”, mas,
valorizando uma totalidade formativa interativa na própria produção do conhecimento, sob a
perspectiva de uma inclusão social emancipatória.
A Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica apresentava em 2005 um
universo de, aproximadamente, 225 mil alunos distribuídos pelas cinco regiões brasileiras,
com as regiões Nordeste e Sudeste superando no dobro o número de alunos das outras
regiões. No entanto, o quantitativo de professores, principalmente na região Centro-Oeste se
mostrou bastante reduzido, conforme os dados da seguinte tabela (tabela 4.1):
65 A Educação Superior organiza-se, atualmente, conforme diferentes critérios, entre os quais podemos
considerar: a) administrativos: públicas (federais, estaduais e municipais) e privadas (com ou sem fins
lucrativos/comunitárias, confessionais e filantrópicas); b) acadêmicos: Centros de Educação Tecnológica,
Centros Universitários, Faculdades, Faculdades Integradas, Institutos Federais de Educação, Ciência e
Tecnologia, Institutos Superiores de Educação, Universidades e Universidades Especializadas; c) formacionais:
cursos de graduação (bacharéis, licenciados e tecnólogos), pós-graduação lato e stricto sensu, extensão e
sequenciais.
197
TABELA 4.1: REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA – BRASIL E
GRANDES REGIÕES - 2005
BRASIL E GRANDES
REGIÕES
ALUNOS PROFESSORES RELAÇÃO
ALUNO/PROFESSOR
NORTE 17.159 815 21,1
NORDESTE 78.361 3.247 24,1
CENTRO-OESTE 31.993 683 46,8
SUDESTE 65.090 2.670 24,4
SUL 32.942 1.919 17,2
BRASIL 225.545 9.334 24,2
FONTE: Anuário da Qualificação Social e Profissional, DIEESE, 2007.
Ao que nos interessa, neste capítulo serão apresentadas ações relacionadas ao ensino
profissionalizante de terceiro grau na esfera pública e suas mudanças ao longo do tempo, que
serão acompanhadas, no capítulo seguinte, por suas complementaridades na esfera privada.
A expansão dos Cursos Superiores de Tecnologia (CSTs) durante os anos 2000, que em
termos quantitativos ultrapassou o avanço dos demais cursos de graduação, pode ser
observada nos Resumos Técnicos dos Censos da Educação Superior durante o período66
,
evidenciando uma crescente procura por esta modalidade de ensino. Andrade e Kipnis (2010)
destacam que, acompanhando o ritmo de crescimento de cursos da Educação Superior, estão
os CSTs, que durante o período de 1997 a 2007, apresentaram um aumento da oferta de cerca
de 1.200%, taxa mais expressiva do que toda a Educação Superior. Os autores, em relação à
taxa de crescimento anual da Educação Superior como um todo e os CSTs, apresentam os
seguintes dados sobre o período de 2004 a 2007 (tabela 4.2):
TABELA 4.2: TAXA DE CRESCIMENTO DE CURSOS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR E CSTS –
BRASIL - 2004/2007
ANOS
Taxa de crescimento dos cursos em %
EDUCAÇÃO SUPERIOR
(cursos de bacharelado,
licenciatura, tecnologia)
CURSOS SUPERIORES DE
TECNOLOGIA
2004 14,8 22,8
2005 18,5 42,3
2006 14,3 79,6
2007 13,3 58
FONTE: Andrade e Kipnis, (2010). Cursos Superiores de Tecnologia: um estudo sobre as razões de sua escolha por parte dos alunos. In: Educação Profissional e Tecnológica no Brasil Contemporâneo. Porto Alegre: Artmed,
2010.
66 Dados disponíveis no sítio do INEP: www.inep.gov.br.
198
Ainda que seja constatada a ausência de mecanismos específicos para o financiamento
da Educação Profissional (LEHER, 2005) e a existência de iniciativas pulverizadas e isoladas
no território nacional nos últimos anos (FRIGOTTO, CIAVATTA e RAMOS, 2005;
BULHÕES, 2004), as relações estabelecidas entre educação e trabalho, mesmo que
insuficientes ou direcionadas às demandas específicas dos setores produtivos, têm exigido
oportunidades que extrapolem a oferta de uma Educação Profissional adestradora destinada
aos menos favorecidos e de um ensino acadêmico voltado, em maior escala, às classes mais
favorecidas.
Mas, destaca-se que tais oportunidades serão desenvolvidas nesta pesquisa, no âmbito
da Educação Superior, em um contexto que reserva relação com novas institucionalidades
tanto na rede pública quanto na rede privada e que faz emergir possibilidades e conflitos
dentro da Educação Profissional e Tecnológica. Neste caso, “trata-se de superar o viés que
situa a educação tecnológica como upgrade do ensino técnico em uma perspectiva
reducionista e estreita” (Frigotto, 2010, p. 39). Assim como, observar se houve mudança na
concepção filosófica da Educação Profissional que, inicialmente, justificou o ensino
profissionalizante no país.
Cabe registrar, o enfatizado por Azevedo (2011, p. 158) ao se aprofundar sobre a
questão da concepção da Educação Profissional e, agora, Tecnológica, dando destaque ao
pensamento dos conselheiros do CNE no Parecer CNE/CES nº 436/2001, já que a Educação
Profissional não seria mais concebida apenas como “instrumento de política assistencialista
ou linear ajustamento às demandas do mercado de trabalho, mas, sim, como importante
estratégia para que os cidadãos tenham efetivo acesso às conquistas científicas e tecnológicas
da sociedade”. Daí, a necessidade de superar o enfoque tradicional da formação profissional
baseado na preparação para a execução de determinadas tarefas, exigindo para além do
domínio operacional de um determinado tipo de fazer, exigindo-se, então uma “compreensão
global do processo produtivo, com a apreensão do saber tecnológico, a valorização da cultura
do trabalho e a mobilização dos valores necessários à tomada de decisões”.
4.1 A Educação Profissional nos Cursos Superiores de Tecnologia: a configuração de
uma nova institucionalidade
Retomando a trajetória da Educação Profissional no país, foi durante a década de setenta
que a implantação dos CSTs ganhou impulso. O Parecer CNE/CP nº 29/2002, segundo
199
Azevedo (2011), destacou uma preocupação naquela época com a Educação Profissional e
Tecnológica (dois anos, dois anos e meio ou três anos), considerando-a, no nível de terceiro
grau, para além da polêmica do tempo diferenciado em relação à graduação tradicional
(mínimo de quatro anos) e da pura exigência do mercado de trabalho, uma vez que o Parecer
enfatiza que a duração do curso seria um aspecto secundário, devendo possuir o tempo
necessário para a formação profissional do curso de referência.
Ainda em 1969, segundo o Parecer nº 29, o Decreto-Lei nº 547/69, autorizou a
organização e o funcionamento dos cursos profissionais superiores de curta duração pelas
Escolas Técnicas Federais. Mas, antes mesmo da polêmica envolvendo o curso de Engenharia
de Operação (descrito no capítulo 2), foi a partir de meados desta década e, especificamente,
em 1969, que, por exemplo, o governo do Estado de São Paulo trabalhou no sentido de criar
uma instituição que oferecesse Cursos Superiores de curta duração. Foi o Decreto-Lei, de 06
de outubro de 1969, que criou, como entidade autárquica, o Centro Estadual de Educação
Tecnológica de São Paulo, com a finalidade de articular, realizar e desenvolver a Educação
Tecnológica, no Ensino Médio e Superior. Mais tarde, em 1973, esta instituição passou a ser
chamada de Centro Estadual de Educação Tecnológica Paula Souza (CEETEPS). Conforme o
Parecer nº 29/2002, esta instituição se constituiu, por mais de três décadas, no mais
importante espaço para a formação de tecnólogos do estado de São Paulo.
O estudo de Peterossi (1980) que tece uma análise crítica sobre os CSTs e sua relação
com o mercado de trabalho traz contribuições elucidativas para os objetivos deste trabalho ao
descrever a trajetória inicial da criação dos Cursos Superiores de Tecnologia e relação com o
mercado de trabalho, além de sua abrangência local e, depois, nacional, destacando o
pioneirismo do estado de São Paulo nesta inovação institucional, principalmente, ao formar
um novo tipo de profissional, o tecnólogo.
Para além dos aspectos contraditórios levantados pela autora relacionados à
implementação desses Cursos Superiores, que não devem ser desconsiderados, a observação
sobre um novo sistema de educação que se propunha contribui para a reflexão proposta nesta
pesquisa. Baseada em inúmeras resoluções e pareceres, entre outros, da época de implantação,
a autora descreveu que o novo sistema apresentava, sobretudo, as seguintes características:
(...) voltado para as necessidades de produção da comunidade; oferece habilitações
intermediárias em campos de tecnologia considerados prioritários; prepara mão-de-obra qualificada; apresenta flexibilidade estrutural e curta duração; canaliza para si a
pressão dos egressos do 2º grau sobre a universidade. (PETEROSSI, 1980, p. 13)
200
Para Peterossi (1980, p. 13), a criação desses cursos não representou apenas uma
renovação educacional, mas “um correspondente educacional aos processos políticos-
ideológicos, cuja função só pode ser precisada quando analisada em função do contexto
político e do modelo de desenvolvimento socioeconômico, específico à vida nacional da
época”.
Neste sentido, a autora destaca alguns fatores importantes para a implementação dos
cursos, entre os quais, a orientação político-ideológica do Estado brasileiro presente no
período de criação dos cursos e as contradições existentes “entre os grupos que conceberam a
criação de tais cursos, os que a efetivaram, os que a mantém, os que a sofrem, na qualidade de
elementos educáveis” (PETEROSSI, 1980, p. 16).
Peterossi (1980, p. 13) ainda enfatiza que o surgimento dos Cursos Superiores de
Tecnologia, inicialmente, esteve restrito ao estado de São Paulo. Mas, deixou de ser um
evento meramente regional, quando compreendido no âmbito de uma política nacional de
incentivo à implantação e ampliação de bases institucionais de ensino, “atentas às exigências
da economia, atendendo à formação, e tendo à disposição forças de trabalho preparadas de
acordo com o estado de desenvolvimento tecnológico das forças de produção”.
Durante a década de sessenta, as pressões exercidas pela crise econômico-política
enfrentada pelo país por uma reforma substantiva na educação nacional, que culminou na
Reforma Universitária, exigindo a expansão do Ensino Superior, constituíram-se também em
elementos importantes na formação da proposta de criação dos Cursos Superiores de
Tecnologia.
Peterossi (1980, p. 29-30) destaca as conclusões do Relatório “Rumo à reformulação
estrutural da universidade brasileira”, de Rudolph Atcon, publicado em 1968, que apontou
que o principal princípio a ser alcançado pela reforma se traduzia no “estabelecimento da
correspondência entre os conhecimentos e o ensino recebido na universidade e o exercício de
uma profissão, numa alusão à necessidade de formação da mão-de-obra qualificada que o
mercado de trabalho estava a exigir”.
A autora também destaca, ainda deste ano, outro documento, o Relatório Meira Matos,
que se reportando ao Programa Estratégico de Desenvolvimento, na área educacional,
elaborado pelo Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, propõe a oferta do ensino
superior em dois ciclos de estudos viabilizando, aos estudantes menos abastados, o acesso a
um diploma superior intermediário. A abrangência dos ciclos se daria da seguinte forma:
201
O chamado 1º ciclo estaria ajustado à oferta de uma variedade de profissões
intermediárias, o 2º ciclo universitário destinar-se-ia a carreiras que exigem nível
mais alto de especialização. Dentre as carreiras do 1º ciclo (...): professoras
secundárias, técnicos laboratoristas, engenheiros operacionais, especializações
médicas. Dentre as do 2º ciclo (...): médicos, engenheiros, advogados.
(PETEROSSI, 1980, p. 30)
A institucionalização dos Cursos Superiores, chamados intermediários, deveria, na sua
origem, estar voltados para o atendimento das demandas do mercado de trabalho.
Somam-se aos relatórios citados, os acordos MEC-USAID, mencionados no capítulo
anterior, que, segundo a autora, apresentaram um tipo de análise que justificou a criação dos
Cursos de Tecnologia, assim como o Parecer CES nº 44/63, do Conselho Estadual de
Educação de São Paulo, que levantou as primeiras justificativas para a criação de uma nova
modalidade de profissionais; a Resolução CFE nº 25/65, que criou os cursos de Engenharia de
Operação; o Parecer nº 58/62 e a indicação 48, de 15 de setembro de 1967, que produziram
jurisprudência para justificar a conveniência da divisão do curso superior apresentar sequência
de dois anos ou mais; a Lei nº 5.540/68, que apresentou o princípio fundamental o
atendimento às necessidades do mercado de trabalho e a criação de cursos profissionais de
curta duração, incorporando-os às estruturas universitárias (diferente do proposto no
anteprojeto da lei, quando havia a proposta de uma nova modalidade como alternativa
paralela).
Peterossi (1980, p. 33), baseada na entrevista “A Reforma vista por empresários e
trabalhadores”, publicada na Folha de São Paulo67
, relata a visão de empresários e
trabalhadores quanto à relação entre universidade e mercado, onde “empresários e
trabalhadores mostram-se concordes quanto à necessidade de integração universidade e
setores produtivos”. No entanto, discordam quanto à forma de que resultará tal integração,
pois, “para os empresários, a universidade deve se adaptar às necessidades da empresa sem
colocar como condição das inovações a mudança da estrutura econômica. Para os
trabalhadores é necessário, para adaptar a universidade, transformar o sistema econômico”.
Segundo Peterossi, no artigo é feita uma referência “favorável à criação de Institutos
Tecnológicos Universitários, que é uma das designações primeiras do que seria a
denominação oficial do Centro Estadual de Tecnologia de São Paulo, fundado em outubro de
1969” (PETEROSSI, 1980, p. 33).
67 Em 22 de setembro de 1968.
202
Sob as pressões das justificativas para a criação de uma nova modalidade de curso é
que, no início de 1968, o governador de São Paulo encaminhou ao Conselho Estadual de
Educação uma recomendação de estudos para a viabilidade de implantação no estado paulista
de uma rede de cursos nos moldes dos já existentes fora do país, como os Colleges of
Advanced Technology, da Inglaterra68
. Assim, no ano seguinte, foi criada a primeira
instituição a oferecer cursos profissionalizantes de nível superior, o Centro Estadual de
Educação Tecnológica Paula Souza69
.
Em 1972, após a implantação regional dos cursos, considerada nas esferas educacionais
governamentais um “novo modelo educacional”, essa política viria a ser oficialmente adotada,
através do Projeto nº 19, do I PSEC (1972/74) e, em seguida, pelo II PSEC (1975/79), pelo
MEC/DAU em nível nacional. Essas medidas impulsionaram a criação dos CSTs,
principalmente, a influência do II PSEC, já mencionada no capítulo anterior, onde a Gerência
do Projeto 15 deste Plano atuou como Coordenadoria de Cursos de Curta Duração,
supervisionando não apenas a criação de cursos como também suas condições de
funcionamento.
Conforme Peterossi, de 1969 até 1980, os cursos alcançaram uma importante expansão,
que pode ser verificada nos dados apresentados no Relatório do MEC/DAU, “Estudos sobre a
formação de tecnólogos”, de 1976. “São mencionados 99 cursos, abrangendo 33 modalidades,
oferecidas em 44 instituições de ensino, em 15 estados da federação, atendendo, então, só no
CEET/OS, cerca de 4.000 alunos” (PETEROSSI, 1980, p. 36).
A autora considera que, a partir de 1973, há uma nova perspectiva para os cursos e
ainda faz uma crítica em relação à visão do governo sobre a sua expansão, já que
68 Esses modelos de instituições geraram discussões acerca da importação de cursos de outras realidades, de
outros países, acentuando, na visão de Peterossi (1980) o caráter dependente dos Cursos de Tecnologia.
69 Durante a última década, o número de alunos matriculados nas escolas do Centro Paula Souza cresceu entre os
anos 2003-2013, aproximadamente 80%, saltando dos quase 161 mil alunos para cerca de 291 mil alunos. A
Graduação Tecnológica mais que triplicou o seu número de alunos matriculados, passando de mais de 13 mil
matrículas para quase 65 mil matrículas no mesmo período.
Atualmente, o Centro Paula Souza mantém sessenta e duas Faculdades de Tecnologia (FATECs), distribuídas em cinquenta e seis municípios paulistas e que, a partir do segundo semestre de 2014, conforme sua página
institucional virtual, contarão com setenta e um cursos de graduação tecnológica, sendo setenta cursos na
modalidade presencial e um na modalidade Educação à Distância (EAD). O Centro Paula Souza constitui-se em
uma autarquia do governo do Estado de São Paulo vinculada à Secretaria de Desenvolvimento Econômico,
Ciência, Tecnologia e Inovação, oferecendo cursos voltados, basicamente, para os setores agrícola, industrial,
infraestrutura e serviços. Conforme dados de sua página institucional, nas Fatecs o número de alunos
matriculados nos Cursos de Graduação Tecnológica atingiu 67 mil até o momento (disponível em:
<http://www.centropaulasouza.sp.gov.br/cursos/fatec/>, acesso em 08 jun. 2014).
203
o MEC/DAU imprimiu aos cursos de tecnologia uma orientação ideológica própria,
a partir do momento em que, a níveis de modelo de desenvolvimento, a educação
como fator de produção se integrou, enquanto práxis, aos programas e planos de
desenvolvimento global da sociedade, do governo federal. Sua rápida e significativa
expansão foi garantida pela ajuda financeira do governo federal, que nesses cursos
parece ter percebido a possibilidade de empregar a educação superior de curta
duração como meio de satisfazer as classes populares em ascensão, utilizando-os
como um mecanismo dúbio de contenção da demanda ao ensino superior e de
atendimento ao mercado de trabalho. (PETEROSSI, 1980, p. 36-7)
Em decorrência disso, uma vez que a autora observou na documentação analisada, até
então, ausência de uma visão global da concepção político-educacional em que se sustentasse
a elaboração teórica dos Cursos de Tecnologia, é que começaram a ser detectados os
pressupostos teóricos fundamentais que embasaram a documentação relacionada aos referidos
cursos.
A partir da institucionalização da experiência paulista, Peterossi (1980, p. 41) revela que
a característica principal encontrada nos documentos é uma visão de educação voltada às
necessidades da produção, atenta às exigências do mercado de trabalho. Sua função, desta
forma, estava voltada para a formação de mão de obra, “uma educação basicamente encarada
como processo que visa preparar o aluno para participar ativamente do processo de produção
na medida em que o qualifique profissionalmente”.
Outra observação importante da autora se traduz na percepção de que a criação dos
Cursos de Tecnologia visava à solução imediata de três problemas:
um político, representado pelo clima de reivindicações estudantis por mais vagas e
mais verbas nos anos 67/68; um social, com reflexos políticos, qual seja a
substituição e consequente frustração de profissionais de nível superior, representada
pela dificuldade em conseguir empregos nos moldes desejados; um financeiro, com
a diminuição do ritmo de investimento do setor público em ensino superior.
(PETEROSSI, 1980, p. 42)
Além disso, a autora, em relação à formação de mão de obra, chama atenção para o fato
da conjuntura internacional nos anos sessenta apresentar, na Europa, um cenário de escassez
de reserva de trabalhadores. O Brasil neste período passa a ser um local propício para a
expansão das empresas multinacionais, devido ao baixo custo da expansão da produção
industrial internacional, incluindo aí a utilização da mão de obra brasileira. Nesse caso, a
autora questiona: “até que ponto, a política de formação de mão de obra qualificada de nível
204
superior, concretizada nos cursos de tecnologia, não seria mais um fator de garantia e atração
para a instalação de empresas estrangeiras?” (PETEROSSI, 1980, p. 48).
Logo em seguida, com base na documentação pesquisada sobre a situação do mercado
de trabalho naquela época (mesmo sem definir exatamente o que era esse mercado de
trabalho), considerando, principalmente, o profissional da engenharia no estado de São Paulo,
a própria autora encontra uma resposta, em que ela destaca, por exemplo, trechos de um
estudo sobre o assunto realizado pelo jornal “O Estado de São Paulo”, datado de 30 de abril
de 1967, onde destacamos dois deles:
(...) a causa do desemprego é atribuída à grande indústria que vem importada, que traz consigo tudo planejado. Esse tipo não precisa de engenheiro, precisa de um
intérprete da técnica importada, o que pode ser feito por qualquer profissional de
nível médio.
(...) alegação corrente é a de que a conjuntura atual não recomenda a contratação de
engenheiros. (...) o ideal é dispor de técnicos altamente qualificados. (PETEROSSI,
1980, p. 48-49).
Essa era a posição que circulava em muitos setores e que gerava certo desconforto e
clima de rivalidade entre os engenheiros formados em um curso acadêmico tradicional e os
engenheiros de operação, que começavam a ser formados nos Cursos de Tecnologia. No
entanto, para Peterossi (1980, p. 52), “a conciliação entre o ideal econômico e o social
encontra na política educacional proposta através dos cursos de tecnologia um obstáculo que
precisa ser removido – o grau de prestígio social do profissional a ser formado”. Tratava-se,
pois, de superar o preconceito em relação ao trabalho técnico, principalmente, em relação ao
novo profissional que se formava, o tecnólogo.
As críticas de Peterossi continuam, quando da consideração do surgimento e
implantação dos Cursos de Tecnologia. Agora, relacionam-se ao atrelamento aos moldes de
um modelo educacional existente no exterior às necessidades econômicas de formação de
mão de obra especializada, impactando diretamente sua autonomia, caracterizando a educação
no contexto da implantação dos cursos como tendo um papel passivo e dependente, pois
uma posição autônoma, não-dependente, encontraria poucos estímulos e suportes
nos mecanismos que dominam a ordem social existente e operam através do poder
político institucionalizado. Além disso, as pressões externas fomentam a
modernização adaptada ao padrão dependente do desenvolvimento. (PETEROSSI,
1980, p. 56)
205
Unindo-se à característica básica original dos Cursos de Tecnologia, que é a formação
de mão de obra voltada para as necessidades do sistema produtivo, contribuindo para a
formação de um exército de reserva, apesar de Peterossi lançar uma dúvida em sua análise
acerca da existência de um mercado carente do profissional a ser formado nas décadas de
sessenta e setenta, ainda haveria que se considerar, conforme a autora, o caráter ideológico da
educação, enfatizando uma educação direcionada para o desenvolvimento, revelando-se essas
justificativas “mais uma projeção, talvez otimista, talvez ilusória, do que a realidade percebida
ou por se fazer” (PETEROSSI, 1980, p. 60).
Por isso, a funcionalidade dos cursos se traduzir pelas necessidades da capacidade para
produzir, de fazer, em que os conteúdos críticos do currículo foram substituídos por conteúdos
funcionais, concretizando sua filosofia na produção de técnicos, isto é, “criação de
inteligência funcional” que resultaria na diminuição da participação do indivíduo na
sociedade, ao torná-lo em “ser em função de” e não “parte de” (PETEROSSI, 1980, p. 61).
Essa filosofia de produção de técnicos culminaria, então, no que Peterossi (1980, p. 66)
denomina de “despolitização do ensino em nome de uma pretensa formação profissional
neutra”, valores diretamente ligados aos interesses governamentais e da grande empresa
americana (decorrência dos Acordos MEC-USAID). Assim, o diagnóstico da autora em
relação à orientação ideológica dos Cursos de Tecnologia, é que eles possuem um caráter de
legitimação da reprodução das relações sociais de produção, principalmente no setor
industrial, sendo a concretização de uma política voltada para esta finalidade.
Uma mudança nessa nova orientação era exigida em relação às funções de um curso
superior que, para Peterossi, pressupõe
a opção por um modelo de formação cultural, adaptado às condições e conjunturas
do meio-sócio-econômico a que se destina. Poderíamos dizer que a diretriz imposta
aos cursos de tecnologia impõe a existência de uma correspondência entre “forma de
estudo”, “forma de trabalho” e “forma de vida” de tal modo que o estudante seja
adequadamente preparado para o exercício de uma tarefa produtiva e, ao fazê-lo,
realize o tipo de existência mais condizente com as expectativas do desenvolvimento nacional. (...) o alvo a ser atingido é o fazer, o executar; ao profissional formado
atribuem-se funções de execução, de repetição, de reprodução; define-se seu “status”
como sendo de ligação, intermediário... entre os profissionais já existentes no setor;
dá-se-lhe um título ambíguo – tecnólogo (...) cuja formação lhe permite produzir e
operar tecnologias, mas não criar novas. (PETEROSSI, 1980, p. 69-70)
Portanto, a ideia era formar um profissional “acabado”, capaz de executar funções
especializadas, “não gerador de Know-how, ao contrário, aplicador eficiente de Know-how
importado” (PETEROSSI, 1980, p. 71).
206
4.2 O contexto ambíguo da expansão dos CSTs na Rede Federal de Educação
Profissional
Passada, pois, essa fase inicial do estabelecimento dessa nova institucionalidade, com a
implantação dos Cursos de Tecnologia no Centro de Educação Paula Souza, outros esforços
no mesmo sentido se seguiram, uma vez que o reconhecimento do nível superior dos cursos
por parte dos órgãos oficiais não foi suficiente para a aceitação da “novidade educacional”
pela própria universidade.
Consequentemente, o MEC/DAU propôs a criação de Centros de Educação Tecnológica
especificamente para ofertar tais cursos, a exemplo do ocorrido no estado de São Paulo. Nesse
caso, o primeiro Centro de Educação Tecnológica criado em nível federal, resultado dessa
reorientação na política do MEC/DAU, ocorreu na Bahia, com o CENTEC, em 1976.
Antes disso, porém, em 1974, o MEC, através da Portaria Ministerial nº 441,
determinou a transferência dos cursos de Engenharia de Operação das Escolas Técnicas
Federais para as Universidades Federais e a criação dos Centros Federais de Educação
Tecnológica para oferecerem Cursos Superiores de Tecnologia. Azevedo (2011) afirma que
esse movimento apresentou-se contrário ao que já havia se desenvolvido em relação aos
cursos de Engenharia de Operação diante das divergências com os profissionais das
engenharias plenas. O autor ainda enfatiza que esse movimento do MEC foi uma
correção da política ministerial, transformando uma proposta de curso na criação de
uma nova institucionalidade que viesse a possibilitar a oferta de CSTs, mesmo
porque as duas linhas de formação apresentavam contextos acadêmicos diferentes,
inclusive de abordagem, ou seja, enquanto uma transita numa perspectiva de forte
formação científica, a outra se suporta numa concepção acadêmica fundada na
técnica e na tecnologia. (AZEVEDO, 2011, p. 153)
Ainda em meados da década de setenta, mais uma ação contribuiu para, segundo
Azevedo (2011), apresentar uma “clara demonstração de incoerência” relacionada aos CSTs.
Nesse momento, o CFE, sob a Resolução nº 55/1976, estabeleceu o currículo mínimo para os
Cursos de Processamento de Dados. Esta ação foi considerada pelos conselheiros do CNE, no
Parecer CNE/CP nº 29/2002, incoerente, pois esses cursos, para melhor atender as
necessidades do mundo do trabalho, não deveriam possuir currículo mínimo. Tal medida, para
os conselheiros do CNE, teria sido superada pela atual LDB.
Azevedo (2011, p. 155) destaca o posicionamento ideológico dos conselheiros do CNE
presente no Parecer nº 29/2002, que pode ser observado, por exemplo, em dois pontos
207
específicos formulados por uma comissão bicameral do CNE que estão relacionados à
definição curricular e de formulação de diretrizes curriculares. No primeiro caso, a definição
curricular é da competência do estabelecimento de ensino conforme seu projeto político-
pedagógico. Já na segunda situação, cabe ao CNE a competência legal para a definição das
Diretrizes Curriculares Nacionais que orientarão os Sistemas de Ensino e as IES no tocante à
“organização, no planejamento, na oferta, na realização e na avaliação de cursos e programas
de graduação, inclusive de tecnologia”.
Contudo, Azevedo (2011) ressalta que ainda permanece certa incoerência por parte do
CNE ao criticar a postura do CFE no estabelecimento de currículo mínimo para os CSTs. Tal
incoerência, para o autor, está presente no Anexo A do Parecer CNE/CES nº 436/2001, onde
estão definidas vinte áreas de abrangência dos cursos e suas respectivas cargas horárias (dois
anos, dois anos e meio e três anos). Essas definições são contrárias ao que foi estabelecido no
“Acordo de Admissão de Títulos e Graus Universitários para o Exercício de Atividades
Acadêmicas nos Estados Partes do MERCOSUL” realizado entre Brasil, Argentina, Paraguai
e Uruguai, que considera títulos de graduação aqueles obtidos em cursos com duração mínima
de quatro anos, observado no Decreto Legislativo nº 800/2003. Conforme o autor, a
contradição verificada no Acordo foi ratificada, dois anos mais tarde, no Decreto nº
5.518/2005, que manteve a mesma redação do Decreto nº 800.
A criação dos Centros de Educação Tecnológica, em Parecer aprovado pelo CFE nº
1.589/1975, que ofereciam o Curso de Engenharia de Operação, nos referidos Centros,
contudo, ocasionaria, mais uma vez, tensões dentro do próprio governo, como ocorrera com o
DAU e o DEM, em que apenas o primeiro defendia, para a expansão do ensino superior, a
substituição do Curso de Engenharia de Operação por cursos mais abrangentes, os CSTs.
Esse novo modelo de institucionalidade deu origem, em 1978, a partir da publicação da
Lei nº 6.545/78, aos primeiros CEFETs, antes Escolas Técnicas Federais de Minas Gerais, do
Paraná e do Rio de Janeiro. A referida lei não explicita o que é Educação Tecnológica, porém
em seu artigo 2º apresenta os Centros Federais de Educação Tecnológica com objetivos,
dentre outros, de ministrar ensino em grau superior, como já destacado no capítulo anterior.
Observa-se mais uma inovação institucional, a partir do Parecer nº 1.149/76, que
determina como tecnólogo o profissional formado pelos Cursos de Tecnologia, pois, até
então, era designado como técnico de nível superior ou tecnologista. Todavia, apesar desta
constatação, que foi o surgimento do profissional tecnólogo, não deve ser desconsiderado que
tal fato ocorreu dentro de um contexto ambíguo, como ressalta Peterossi, já que
208
os executores dessa política educacional, quando muito, eram portadores de um
processo e não criadores do mesmo. Assim sendo, subjacente à uma proposta que se
pretendia diferente, voltada para a formação de mão-de-obra qualificada de nível
superior, desenvolveu-se uma formação tradicional, com valores tradicionais em
relação a status, vida acadêmica, preconceitos quanto ao trabalho “técnico”, quanto
às funções operativas, quanto às relações de mercado e de mão-de-obra.
(PETEROSSI, 1980, p. 72)
4.2.1 Os CSTs na rede pública de ensino: tensões e desafios da formação profissional de
Terceiro Grau
A formação de Tecnólogos encontrou espaço também em outras instituições de ensino
que não somente o Centro Paula Souza, iniciada nos anos setenta. Nos CEFETS, na
Universidade Tecnológica do Paraná e nos IFETs, os Cursos Superiores de Tecnologia
começaram a ser oferecidos e o número de áreas abrangidas e vagas vem aumentando nos
últimos anos. É claro que tal fato não ocorreu sem resistências e negociações dentro da
própria esfera educacional. E a educação profissionalizante se tornou objeto de conflitos e
compromissos, levando às negociações entre os interesses envolvidos em uma reforma que, a
partir de meados dos anos noventa, vem redefinindo “a estrutura organizacional e a natureza
das instituições, que compõem as diversas redes educacionais e de formação públicas e
privadas (...)” (LIMA FILHO, 2010, p. 141).
A transformação das Escolas Técnicas Federais do Paraná, de Minas Gerais e do Rio de
Janeiro em CEFETs, em meados de 1978, encontrou na Lei nº 6.545/78 seu respaldo legal,
que autorizava às novas instituições a organização e a realização dos cursos de curta duração
em Engenharia de Operação, que já funcionavam nas próprias Escolas Técnicas antes da
transformação, embora essas escolas estivessem vinculadas ao Departamento de Ensino
Médio. Contudo, o artigo 2º da referida lei destacava como objetivo das novas instituições a
formação de tecnólogos e engenheiros industriais. Para Paulo César Pereira, com essa
transformação, as Escolas Técnicas
ingressam com autonomia na formação de nível superior, ainda que à época, apenas
nos cursos de curta duração para o setor industrial (a referência industrial significava
estar voltada para o setor industrial e não uma modalidade que estava associada ao
termo operacional). (PEREIRA, 2010, p. 23)
Na década seguinte, durante o governo de José Sarney, mais uma Escola Técnica se
transformou em CEFET. Sob a Lei nº 7.863/89, a Escola Técnica Federal do Maranhão
209
tornou-se CEFET-MA. Quatro anos depois, no governo de Itamar Franco, a Lei nº 8.711/93
transformou a Escola Técnica Federal da Bahia em CEFET-BA, dando continuidade ao
processo de transformação das Escolas Técnicas Federais em Centros Federais de Educação
Tecnológica. No entanto, a nova lei deixava explícito, diferente da anterior, a formação de
técnicos em nível de 2º grau. O fato de não deixar claro a finalidade da instituição, para
Pereira (2010), demonstrava que a intenção da Rede Federal, no início, era que as instituições
se ocupassem, prioritariamente, da formação de técnicos de nível superior. Mesmo após o
Decreto nº 87.310, de 1982, que regulamentou a Lei nº 6.545/78, permaneceu a dupla função:
o ensino técnico de 2º grau e o ensino de 3º grau.
Complementarmente, a Lei nº 8.848/94 tratou de questões-chave para a Educação
Tecnológica no país, como a instituição do Sistema Nacional de Educação Tecnológica, a
criação do Conselho Nacional de Educação Tecnológica e a transformação das Escolas
Técnicas Federais, criadas em 1959 e 1993, em CEFETs (AZEVEDO, 2011).
Pereira (2010) ainda destaca que, apesar da criação do Sistema Nacional de Educação
Tecnológica ter ocorrido em 1994, foi somente em 1999 que as Escolas Técnicas Federais, até
o momento existentes, obtiveram a autorização para funcionarem como CEFETs. O período
de transformação dessas escolas foi de 1999 a 2002, obedecendo, conforme o quadro a seguir
(quadro 4.1), o seguinte cronograma:
QUADRO 4.1: CRONOGRAMA DE TRANSFORMAÇÃO DAS ESCOLAS TÉCNICAS E
AGROTÉCNICAS FEDERAIS EM CENTROS FEDERAIS DE EDUCAÇÃO TECNOLÓGICA –
BRASIL - 1999/2002
ANO
QUANTITATIVO
ESCOLAS TÉCNICAS E AGROTÉCNICAS
TRANSFORMADAS EM CEFETs
1999
13
Alagoas, Campos, Ceará, Espírito Santo, Goiás, Pará, Paraíba,
Pelotas, Pernambuco, Piauí, Química, Rio Grande do Norte e
São Paulo
2001 2 Amazonas e a Escola Agrotécnica Federal de Pernambuco
2002
14
Mato Grosso, Ouro Preto, Roraima, Santa Catarina, Sergipe e
Escolas Agrotécnicas Federais de Bento Gonçalves e São
Vicente do Sul (RS), Bambuí, Januária, Rio Pomba e Uberaba
(MG), Rio Verde e Urutaí (GO) e Cuiabá (MT)
FONTE: PEREIRA, Paulo César (2010). O CONCEFET frente ao atual momento da educação profissional e
tecnológica. IN: Educação profissional e tecnológica no Brasil contemporâneo: desafios, tensões e
possibilidades. Jaqueline Moll e colaboradores; Porto Alegre: Artmed, 2010.
Pereira (2010) também ressalta que à época da criação dos três primeiros CEFETs, o
objetivo do governo era atender às exigências da indústria no Brasil em evidente expansão e
210
carente de profissional qualificado, com uma formação mais elevada, além de cumprir o
estabelecido no Acordo MEC/BIRD.
Azevedo (2011, p. 161) enfatiza que o foco dessa nova institucionalidade, o CEFET, é a
área tecnológica, embora as Escolas Técnicas já tivessem sido reformadas nas décadas de
cinquenta e sessenta visando “atender aos interesses da iniciativa privada, ou seja, a iniciativa
pública controlada pelo privado”, conforme a Lei nº 3.552/59 e o Decreto-Lei nº 547/6970
. O
autor também relata que, com a transformação das Escolas Técnicas em CEFETs, a partir de
1993, a Rede Federal estava composta por Escola Técnica, Escola Agrotécnica e Centro
Federal de Educação Tecnológica, sendo que cada institucionalidade possuía um “fazer
educacional” e que, no caso das duas primeiras, era direcionado ao antigo 2º grau e ao CEFET
era permitida a inserção no ensino superior.
No entanto, tal realidade não poderia mais ser observada na ocasião da transformação
das demais Escolas Técnicas em CEFETs. O autor ainda descreve o governo de Fernando
Henrique Cardoso como um dos mais críticos e conturbados para a educação nacional,
principalmente, para a Educação Profissional Técnica e Tecnológica, contextualizando o
período como de
crise com evidente acumulação do capital e de desemprego acentuado, o governo cuidou de acelerar a mercantilização da educação e o atrelamento da política a
interesses econômicos. Os aspectos mais decisivos para essa política estão
vinculados à mundialização econômica, à reestruturação produtiva e à acumulação
flexível que delineiam o modo de produção capitalista hegemônico no mundo.
(PEREIRA, 2010, p. 233)
O fato mais marcante desse governo em relação à EPT foi o distanciamento do governo
federal em relação à expansão do Sistema Federal da Educação Profissional, efetivado pela
aprovação da Lei nº 9.649/98, que condicionou a criação de novas unidades federais à
realização de parcerias com outras esferas administrativas, setor produtivo ou ONGs, desde
que as mesmas se responsabilizassem pela manutenção e gestão das unidades propostas,
70 Das duas normas legais, Azevedo destaca o artigo 5º da Lei nº 3.552/59 que define objetivos para os cursos
técnicos, entre os quais, o exercício de profissões que exijam profissional com graduação técnica, adaptação às
necessidades da vida econômica por diferentes profissões e do progresso da técnica, “articulando-se com a
indústria e atendendo às exigências do mercado de trabalho (...)”. Já no Decreto-Lei nº 547/69, o autor seleciona
o trecho do artigo 1º que estabelece que “as Escolas Técnicas Federais mantidas pelo Ministério da Educação e
Cultura poderão ser autorizadas a organizar e manter cursos de curta duração”, sendo, todavia, “destinados a
proporcionar formação profissional básica de nível superior e correspondente às necessidades e características
dos mercados de trabalho regional e nacional” (AZEVEDO, 2011, p. 161).
211
conforme o quinto parágrafo, do artigo 47, da referida lei, como já destacado no capítulo
anterior.
Cabe lembrar, conforme o desenvolvido no capítulo 2, que vários organismos
multilaterais, mediante a consolidação de parcerias internacionais, disponibilizaram recursos
financeiros ao governo Fernando Henrique, que também contemplaram a Educação Superior
nos CSTs das autarquias que compunham a Rede Federal de Educação Tecnológica.
Apesar da transformação das ETFs em CEFETs, em 2003, já no governo Lula, foi
implantada a ETF de Palmas (TO). Em 2007, foram criadas mais seis ETFs (Acre, Amapá,
Mato Grosso do Sul, Brasília, Canoas e Rondônia) e três Escolas Agrotécnicas Federais (Pará,
Mato Grosso do Sul e Maranhão) e mais duzentas e cinco Unidades de Ensino
Descentralizadas (UNEDs), vinculadas aos CEFETs, às ETFs ou à Universidade Tecnológica
Federal do Paraná (UTFPR).
Em 2004, o Decreto nº 5.224 definiu os CEFETs como instituições de Ensino Superior
pluricurriculares, especializadas em Educação Tecnológica nos diferentes níveis e
modalidades de ensino, sem, contudo, definir o conceito de uma instituição de ensino
pluricurricular, o que, para Azevedo (2011, p. 73) “parece não ter sido suficiente para orientar
sua ação”. Daí, Azevedo levantar duas, segundo ele, das principais tensões estabelecidas entre
os mais antigos e tradicionais CEFETs (MG, PR, RJ, BA e MA) e os criados nos anos
noventa.
A primeira tensão foi gerada pela publicação do Decreto nº 5.154/2004 (que
regulamentou os artigos 39 a 41 da atual LDB). O governo Lula, para o autor, iniciou uma
reforma “no fazer” da Educação Profissional, já que colocou em condições de igualdade todos
os CEFETs, ou seja, os tradicionais foram colocados na mesma situação das anteriores ETFs
transformadas em CEFETs. Esse fato causou insatisfação na Rede Federal,
em face de que os CEFETs haviam sido instituídos, mediante norma legal, em
períodos diferenciados, com políticas diferenciadas e com aportes de recursos
financeiros diferenciados, ou seja, tratou-se de uma ação individualizada de
governos federais desconexas de um possível projeto societário construído e fluído
da base da sociedade, porém todos apontando para um mesmo objetivo: o
atendimento ao mercado e com recurso público. (AZEVEDO, 2011, p. 184)
A segunda tensão foi motivada pelo fato dos tradicionais CEFETs serem considerados
212
mais CEFETs dos que os novos CEFETs, porque a norma legal que disciplinava sua
ação possibilitava a oferta de cursos de bacharelado, assim como sua amplitude de
abrangência na territorialidade em que se encontravam, como, por exemplo, o caso
dos CEFETs de Minas Gerais e Paraná. Como os cursos de engenharia e de
bacharelado não haviam sido permitidos aos novos CEFETs, na norma legal que os
instituiu, a Lei no 8.948/1994, e esses apresentavam uma infraestrutura de menor
envergadura e abrangência, porque haviam sido criados/transformados em tempos
diferentes, desencadeou-se na Rede um processo de diferenciação, atribuindo-se aos
novos CEFETs a denominação de “CEFETINHOS”. (AZEVEDO, 2011, p. 184)
Pela Lei nº 8.948/94 os novos CEFETs tinham a sua abrangência na Educação Superior
limitada, pois somente poderiam ministrar os CSTs, evidenciando que o propósito
governamental era possibilitar a expansão dos CSTs. O descontentamento com essa limitação
originou um movimento de alguns CEFETs junto ao MEC pleiteando a sua transformação em
Universidade Tecnológica Federal, conforme expresso no parágrafo único do artigo 52, da Lei
LDB: “É facultada a criação de universidades especializadas por campo do saber” (BRASIL,
1996).
Esse movimento foi iniciado pelo CEFET do Paraná (CEFET-PR), espalhando-se por
toda a Rede, “mediante a submissão de pleitos formalizados no MEC, inclusive com
interferência político-partidária (AZEVEDO, 2011, p. 185-186). Todavia, apenas o CEFET-
PR obteve o êxito planejado nesse movimento, com a sua transformação, em 7 de outubro de
2005, sob a Lei nº 11.184, em Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR).
Até o ano de 2005 a Rede Federal de Educação Profissional contava com o número de
34 CEFETs, sendo complementada com 37 UNEDs ligadas aos CEFETs, 36 Escolas
Agrotécnicas Federais, 1 UNED vinculada à EAF e 1 Escola Técnica Federal. A tabela abaixo
apresenta a distribuição dos mais de 170 mil alunos matriculados nos ensino básico, técnico e
tecnológico nessas instituições, assim como o quantitativo de profissionais atuando em cada
uma delas. No caso da Graduação Tecnológica, havia um pouco mais de 17 mil alunos
inscritos, como pode ser observado a seguir (tabela 4.3):
TABELA 4.3: DADOS DAS INSTITUIÇÕES DA REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL –
BRASIL - 2005
Instituições
Total
Nº de alunos matriculados
Nº de
professores
Nº de
técnicos Básico Técnico Tecnológico
CEFETs(1) 34 33.396 49.650 17.022 8.186 6.467
UNEDs(2)
de CEFETs 37
EAFs(3) 36 27.727 25.080 0 1.137 2.553
UNEDs de EAFs 1
213
ETF(4) 1 0 360 0 44 12
TOTAL 109 61.123 75.090 17.022 9367 9.032
FONTE: ANUÁRIO DE QUALIFICAÇÃO SOCIAL E PROFISSIONAL, 2007.
Considerando dados mais específicos referentes aos CEFETs, o Anuário de 2007
elaborou uma distribuição regional de alunos e professores nessas instituições em que as
regiões Nordeste e Sudeste são as que apresentaram o maior quantitativo de alunos e
professores, conforme a próxima tabela (tabela 4.4):
TABELA 4.4: NÚMERO DE ALUNOS E PROFESSORES DOS CEFETs – BRASIL - 2005
Regiões e Unidades da Federação Alunos Professores Relação Aluno/
Professor
NORTE 11.690 610 19,2
Amazonas 4.682 246 19,0
Pará 5.416 249 21,8
Roraima 1.592 115 13,8
NORDESTE 51.529 2.850 18,1
Alagoas 9.272 280 33,1
Bahia 6.149 430 14,3
Ceará 4.990 309 16,1
Maranhão 4.282 281 15,2
Paraíba 5.460 286 19,1
Pernambuco 6.633 540 12,3
Piauí 4.787 245 19,5
Rio Grande do Norte 8.051 308 26,1
Sergipe 1.905 171 11,1
CENTRO-OESTE 28.335 628 45,1
Mato Grosso 20.473 274 74,7
Goiás 7.862 354 22,2
SUDESTE 43.192 2.307 18,7
Espírito Santo 5.126 319 16,1
Minas Gerais 15.444 747 20,7
Rio de Janeiro 19.059 957 19,9
São Paulo 3.563 284 12,5
SUL 16.783 1.791 9,4
Paraná 6.244 1.084 5,8
Rio Grande do Sul 7.477 361 20,7
Santa Catarina 3.062 346 8,8
TOTAL 151.529 8.186 18,5
FONTE: Anuário da Qualificação Social e Profissional, DIEESE, 2007.
Esses dados dos CEFETs são anteriores à transformação do CEFET-PR na primeira e
única Universidade Tecnológica da Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica do
país até o presente momento.
214
Atualmente, só existem dois CEFETs em funcionamento, o CEFET-RJ e o CEFET-MG,
que, apesar de comporem a Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica, não se
transformaram em Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia. Conforme descrito
nas concepções e diretrizes dessa nova institucionalidade, os Institutos Federais, em sua
criação “afirma-se a Educação Profissional e Tecnológica como uma política pública”
(BRASIL, 2008, p. 10).
Os CEFETs do Rio de Janeiro e de Minas Gerais ainda permanecem com UNEDs
vinculadas a eles e, segundo as páginas institucionais na internet dos dois CEFETs e também
do MEC, continuam ministrando alguns Cursos Superiores de Tecnologia entre os seus cursos
de graduação, conforme o quadro abaixo (quadro 4.2):
QUADRO 4.2: CSTS OFERECIDOS PELOS CEFET- RJ E CEFET-MG - 2014
INSTITUIÇÕES CURSOS SUPERIORES DE TECNOLOGIA
(GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA)
CEFET-RJ
Gestão Ambiental, Gestão de Turismo, Segurança do
Trabalho, Sistemas para Internet
CEFET-MG Normalização e Qualidade Industrial, Radiologia
FONTE: <http://redefederal.mec.gov.br/instituicoes> e <http://emec.mec.gov.br/>, acesso em 08 jun. 2014.
No que se refere às transformações e à expansão da Rede Federal de Educação
Profissional e Tecnológica, que tiveram início a partir de um contexto de reforma do estado,
Lima Filho faz um balanço das ações governamentais nas últimas duas décadas, de forma
resumida enfatizando que
do ponto de vista qualitativo, a rede federal experimentou significativas
transformações no período, desde a separação da educação técnica do ensino médio,
ocorrida em 1997, passando pela restituição da possibilidade de integração, em
2004, ocorrendo, nesse intervalo, a regulamentação da educação tecnológica (nível
superior) e neste nível, a criação e priorização da oferta da modalidade dos cursos
superiores de tecnologia, bem como a transformação das escolas técnicas em centros
federais de educação tecnológica. Nesse movimento de alterações do perfil
institucional da rede destaca-se a transformação do Centro Federal de Educação
Tecnológica do Paraná (CEFET-PR) em Universidade Tecnológica Federal do
Paraná (UTFPR), ocorrida em 2005. (LIMA FILHO, 2010, p. 142)
Uma página institucional do MEC na internet apresenta um mapa com as unidades da
Rede da Educação Profissional e Tecnológica. Entre Institutos Federais, CEFETs, Escolas
Técnicas vinculadas às Universidades Federais e Universidade Tecnológica são apresentadas
215
366 unidades, superando a meta anunciada pelo governo de se chegar em 2010 a 354
instituições. Entretanto, ao se pesquisar as páginas institucionais dos Institutos Federais
podem ser observadas várias unidades ainda em implantação ou que surgiram, mas que ainda
não constam no mapa da página virtual do MEC, superando as 366 unidades. O mapa da
figura 1, a seguir, retrata, ainda sem considerar muitas unidades em implantação, a expansão
nacional da Rede de Educação Profissional e Tecnológica pelo país, mostrando as unidades
em cada estado brasileiro:
FIGURA 1: A EXPANSÃO NACIONAL DA REDE DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E
TECNOLÓGICA PELO PAÍS - UNIDADES EM CADA ESTADO BRASILEIRO
FONTE: <www.mec.gov.br>, acesso em 08 jun. de 2014.
216
4.3 Formação profissional na Universidade Tecnológica: inovação institucional sem
continuidade
Em relação à Universidade Tecnológica, a Lei nº 11.184 estabeleceu princípios,
finalidades e objetivos específicos da UTFPR. Lima Filho (2010) diz que ainda se mostram
incipientes os estudos conceituais e normativos a cerca da questão da Universidade
Tecnológica, sua constituição e funcionamento no Brasil, apesar de não ser exatamente uma
novidade, pois lembremos que em países como Alemanha e França já há experiência com este
tipo de instituições. Para o autor, ainda não houve na esfera acadêmica, ou em outros lugares,
uma discussão aprofundada envolvendo a criação de Universidades Tecnológicas, seja a partir
da transformação de CEFETs seja a partir de outras instituições.
Nesse sentido, é fato considerar que ainda é bem escasso o debate sobre as possíveis
implicações produzidas pela transformação específica do CEFET-PR em UTFPR e que
também não será nosso propósito resolver essa questão, já que essa discussão, inicialmente,
segundo Lima Filho, envolve o entendimento conceitual sobre o que é universidade e o que é
tecnologia, pois o debate sobre universidade e tecnologia deve considerar que “ambos os
termos são carregados de historicidade. O termo universidade referencia-se à ideia de
pluralidade do saber, à busca da universalidade do conhecimento e à indissociabilidade entre
ensino, pesquisa e extensão” (LIMA FILHO, 2010, p. 145).
O ponto a destacar aqui nesta pesquisa é que essa transformação, considerada sob a
perspectiva de Variedades de Capitalismo, pode ser tratada como mais uma inovação
institucional, observada na trajetória da Educação Profissional, que se junta à criação do
profissional Tecnólogo discutida no capítulo anterior.
A transformação do CEFET-PR na única Universidade Tecnológica Federal do Brasil, a
UTFPR, até o presente momento, nos remete novamente à questão da importação de
instituições externas à realidade brasileira. Uma das justificativas para a sua criação é a sua
existência em países europeus. No entanto, há singularidades que diferenciam as nações em
sua trajetória, como bem destaca os estudos sobre Variedades de Capitalismo e aí se incluiria
o caminho percorrido quanto à valorização do trabalho intelectual e do trabalho manual.
Ao se importar modelos educacionais é importante para uma nação que se considere o
quão limitados eles podem ser em uma realidade diferente da qual eles foram concebidos e as
possibilidades e contradições dessa transposição, uma vez que as formações socioeconômicas
e culturais de cada nação são singulares, específicas, próprias daquele lugar, por mais que
217
possam parecer com as de outros países, observando-se aí os valores e significados que cada
sociedade construiu ao longo de seu passado histórico.
No caso do Brasil, um país com herança da sociedade escravocrata, há uma marcante
separação entre o trabalho intelectual (mais acadêmico) e o trabalho manual, que ainda se
reflete em vários setores da sociedade e também no âmbito educacional, consequentemente,
na construção dicotômica da universidade no país, ocasionando uma produção fragmentada
do conhecimento. Assim, o modo como os sistemas educacionais foram concebidos e
desenvolvidos nas mais diferentes nações evidencia suas opções, marca sua path dependence.
Não é menos importante considerar que
o que em alguma nação, pode ser colocado como opção, como é o caso das
universidades tecnológicas na Europa Ocidental, aqui, dado à profunda dualidade
histórica entre produção intelectual e produção material, pode vir a tornar-se uma
segunda opção para a classe trabalhadora. No entanto, contraditoriamente, essa alternativa se integrada a uma política pública da amplitude nacional para a
educação básica e superior, também pode resultar na valorização dessas instituições
e contribuir para superar o estigma que marca como um carimbo as instituições de
educação profissional no Brasil, facilitando o acesso das camadas mais pobres ao
ensino superior. (LIMA FILHO, 2010, p. 148)
A fundamentação legal para o MEC justificar a Universidade Tecnológica do Paraná
encontra-se no parágrafo único do artigo 52 da LDB 9.394/96, que introduz a categoria
universidade especializada por campo do saber na configuração da educação nacional. A
proposta de transformação do CEFET-PR em UTFPR, de autoria do Presidente da República,
tramitou no Legislativo sob a denominação PLC (Projeto de Lei da Câmara) nº 4.183/2004,
sendo aprovada pelo Congresso e sancionada, em outubro de 2005, como Lei nº 11.18471
.
No entanto, o movimento para essa transformação teve origem no final dos anos
noventa, desde o início da reforma da Educação Profissional, quando o Conselho Diretor do
CEFET-PR elaborou o documento “Universidade Tecnológica Federal de Paraná – Projeto”,
encaminhando-o ao MEC e ao CNE no final do ano de 1998.
Como processo de transformação, esse movimento foi marcado por medidas de
negociações de interesses, principalmente, entre as direções do CEFET-PR e o MEC. O
argumento das primeiras pautava-se na necessidade de transformação da instituição em
Universidade Tecnológica devido ao redirecionamento da instituição, que passava a priorizar
o ensino tecnológico em detrimento do ensino técnico de nível médio. Como processo de
71Consta na listagem dos Projetos de Lei da Câmara (PLC) recebidos em 2005, em
<http://www.senado.gov.br/relatorios_sgm/RelPresi/2005/P1_K04_PLC.pdf>, acesso em 19 jun. 2014.
218
negociação de política pública, esse movimento evidenciou conflitos e contradições internas e
externas, neste caso, na observação de Lima Filho de que a
extinção da oferta de cursos técnicos integrados ao ensino médio foi elemento de
negociação para a implantação da reforma no governo Cardoso (1995-2002) e ao
mesmo tempo condição prática para que o CEFET-PR direcionasse, a partir de 1998,
toda a sua estrutura prioritariamente para a oferta de cursos superiores de tecnologia,
como estratégia de expansão acelerada do ensino superior na instituição, com intento
justificador de sua transformação nos anos subsequentes em universidade
tecnológica. (LIMA FILHO, 2010, p. 152)
Mas, com o MEC pressionado pelas comunidades educacionais e pela sociedade civil, o
governo Lula (posterior ao de FHC), passou a incentivar o retorno dos cursos técnicos
integrados ao ensino médio. A contradição mais evidente que se segue vem com a ação do
próprio MEC ao enviar ao Congresso Nacional o projeto de transformação do CEFET-PR em
UTFPR. Lima Filho aponta que nesse mesmo projeto, aprovado e transformado em lei,
constavam os objetivos da UTFPR, dentre os quais, o de dar prioridade aos cursos técnicos
integrados ao ensino médio.
As pressões políticas nesse processo de negociação também se fizeram presentes, uma
vez que o governo do Estado do Paraná, as bancadas federal e estadual de parlamentares de
diferentes partidos representados no Estado pleitearam e negociaram acordos políticos
envolvendo compromissos do Governo Federal com a expansão do Ensino Superior do
Paraná, que diferente dos estados como Rio Grande do Sul e estados do Sudeste brasileiro,
possuía apenas uma Universidade Federal.
Desse modo, as principais contradições presentes no próprio texto da lei responsável
pela criação da UTFPR podem ser identificadas, para Lima Filho (2010), ao se colocar de um
lado, princípios e finalidades e, de outro, objetivos e estrutura propostos para a Universidade
Tecnológica Federal do Paraná.
Apesar de ser uma proposta inovadora, há certa preocupação com a ambiguidade de sua
identidade institucional, já que para essa proposta de Universidade Tecnológica
a inovação e diferenciação se dão por premissas de dissociação do “saber teórico” e do “fazer tecnológico” (...) Assim, a concepção da relação entre sociedade contida
no modelo de “universidade tecnológica” conduzido pelos órgãos superiores da
UTFPR opera mediante uma dupla redução conceitual: primeiro, reduz-se a
sociedade, priorizando a interlocução da universidade com um segmento, o setor
empresarial; segundo, a educação é reduzida à dimensão instrumental – o da
hierarquização do conhecimento à sua aplicabilidade prática, promovendo uma
219
prioridade de construção e transmissão de conhecimentos limitados aos
requerimentos estritos do mercado de trabalho. (LIMA FILHO, 2010, p. 154)
Ciavatta (2010) também descreve sobre a contradição que é uma Universidade
Tecnológica, já que a proposta de universidade é trabalhar com a diversidade dos saberes, não
podendo optar apenas por saberes tecnológicos ou apenas saberes científicos, entre outros, das
ciências da física, da matemática, da química, da natureza que sustentam os saberes
tecnológicos.
No entanto, apesar de uma contradição, como Ciavatta enfatiza, a Universidade
Tecnológica também é uma realidade social historicamente aceita e desenvolvida em vários
países. E, aqui no Brasil, ganhou espaço com a UTFPR, resultado de pressões sociais e
negociações políticas, contudo, pode-se considerar que nesse processo não houve uma
mudança abrupta, uma ruptura institucional; ao contrário, foi mais uma mudança incremental,
por adaptação das instituições no sentido explicitado por Streeck e Thelen, de acordo com o
quadro 1.6 (capítulo 1). Ressaltando o cenário de transformação do CEFET-PR na
Universidade Tecnológica do Paraná, cabe lembrar que tal fato ocorreu durante a vigência da
PITCE (2004-2008), a política estratégica do governo para o desempenho da indústria
nacional.
A UTFPR apresenta como foco principal a graduação, a pós-graduação e a extensão,
mas, nem por isso, deixou de oferecer cursos técnicos de nível médio, como também oferece
cursos de formação continuada. Aliás, surgindo da transformação do CEFET-PR que, por sua
vez, teve sua origem na Escola de Aprendizes Artífices (1909), a UTFPR já trouxe consigo
uma bagagem considerável no campo da Educação Profissional. Na verdade, desde 1909,
várias instituições se seguiram até se chegar à atual Universidade Tecnológica Federal do
Paraná, conforme consta na página virtual da instituição e pode ser visualizado no quadro a
seguir (4.3):
QUADRO 4.3: HISTÓRICO DAS TRANSFORMAÇÕES NAS INSTITUIÇÕES DE EDUCAÇAÇÃO
PROFISSIONAL NO PARANÁ QUE CULMINARAM NA UTFPR
ANO NOMES DAS INSTITUIÇÕES
1909 Escola de Aprendizes Artífices do Paraná
1937 Liceu Industrial do Paraná
1942 Escola Técnica de Curitiba
1959 Escola Técnica Federal do Paraná
1978 Centro Federal de Educação Tecnológica do Paraná – CEFET-PR
220
2005 Universidade Tecnológica Federal do Paraná – UTFPR
FONTE: <http://www.utfpr.edu.br/a-instituicao/historico>, acesso em 19 jun. 2014.
Um levantamento da documentação disponível na página virtual da instituição permite
uma comparação dos quantitativos dos cursos e matrículas na UTFPR no Ensino Médio e
Superior durante o período de 2008 a 2012, resumidos na tabela (4.5) a seguir:
TABELA 4.5: QUANTITATIVO DE CURSOS E MATRÍCULAS NO NÍVEL MÉDIO, GRADUAÇÃO E
PÓS-GRADUAÇÃO NA UNIVERSIDADE TECNOLÓGICA FEDRAL DO PARANÁ – 2008/2012
MODALIDADE
Nº CURSOS Nº DE MATRÍCULAS
2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012
NÍVEL MÉDIO
Cursos Técnicos
E-TEC
18
--
22
--
17
5
12
--
12
--
2.835
--
3.480
--
3.596
205
2.807
--
1.317
--
GRADUAÇÃO
Tecnologias
Engenharias
Bacharelados e
Licenciaturas
27
22
13
27
27
15
27
*
46
25
*
62
26
*
63
8.228
4.135
1.642
7.380
5.872
2.261
9.223
*
10.590
6.185
*
13.821
5.164
*
14.080
PÓS-
GRADUAÇÃO
Lato sensu
Especializações
Stricto sensu
Mestrados
Doutorados
-
08
02
65
12
02
80
19
02
81
24
05
90
25
05
-
977
109
2.026
435
78
2.156
642
89
2.718
762
105
3.643
804
153
TOTAL 90 170 196 209 221 17.926 21.532 26.501 26.398 25.161
FONTE: http://www.utfpr.edu.br/a-instituicao/informacoes-e-indicadores-universitarios, acesso em 19 de junho de 2014.
*Os quantitativos dos cursos e de matrículas das Engenharias foram incorporados aos quantitativos dos
cursos e matrículas de Bacharelados e Licenciaturas a partir do ano de 2010.
Durante o período 2008-2012, o número de cursos de Graduação Tecnológica na
UTFPR permaneceu, praticamente, sem nenhuma modificação, terminando o período com
apenas um curso a menos em relação ao ano inicial da comparação. No entanto, o número de
matrículas apresentou uma diminuição de, aproximadamente, 37%, perfazendo o total de
3.064 matrículas a menos. No geral, houve um aumento dos cursos oferecidos entre as
modalidades apresentadas e do número de matrículas no final do ano de 2012.
Para uma comparação entre o número total de matrículas na Graduação Tecnológica no
Brasil e o número total de matrículas na UTFPR, a tabela abaixo (tabela 4.6) traz dados
referentes ao período entre 2008 e 2011, em que se constata o número de 2.872.473
221
matrículas nessa modalidade de ensino para o território nacional e a UTFPR participando com
um total de 31.016 matrículas no referido período.
TABELA 4.6: NÚMERO DE MATRÍCULAS NOS CSTs NO BRASIL E NA UTFPR - 2008/2011
MATRÍCULAS NOS CURSOS SUPERIORES DE TECNOLOGIA
ANOS BRASIL UFTPR
2008 539.651 8.228
2009 680.679 7.380
2010 781.609 9.223
2011 870.534 6.185
TOTAL 2.872.473 31.016
FONTE: RESUMO TÉCNICO DO CENSO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR, MEC/INEP, 2010. RESUMO
TÉCNICO DO CENSO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR, MEC/INEP, 2011. Página virtual da UTFPR,
disponível em: <http://www.utfpr.edu.br/a-instituicao/informacoes-e-indicadores-universitarios>, acesso em 19
jun. 2014.
Ao final de 2011, o número de matrículas na Graduação Tecnológica apresentou um
crescimento de 330.883 matrículas em nível nacional, no entanto, a UTFPR apresentou uma
diminuição de 2.043 alunos matriculados em relação ao ano inicial da comparação. Uma
hipótese para tal declínio considera a consolidação dos Institutos Federais pelo território
nacional.
O gráfico (4.1) a seguir registra esta comparação para o período 2008-2011,
apresentando como a UTFPR se posiciona em relação Brasil no quantitativo de matrículas nos
CSTs:
222
GRÁFICO 4. 1: NÚMERO DE MATRÍCULAS NOS CSTs NO BRASIL E NA UTFPR – 2008/2011
FONTE: Resumo Técnico do Censo da Educação Superior, MEC/INEP, 2010. Resumo Técnico do Censo da
Educação Superior, MEC/INEP, 2011.
Ao final do ano de 2011, as matrículas no CSTs da UTFPR apresentavam o quantitativo
de 6.185, representando um percentual de 0,7% do quantitativo nacional.
Pelos dados apresentados na página virtual do Sistema de Regulação do Ensino
Superior, e-MEC, no ano de 2014, constam trinta e cinco cursos de Graduação Tecnológica
oferecidos pela UTFPR, um acréscimo de nove cursos em relação ao ano de 2012. Os cursos
de Graduação Tecnológica, na modalidade presencial, constantes no cadastro e-MEC, podem
ser conferidos no quadro (4.4) a seguir:
QUADRO 4.4: CURSOS E MODALIDADES NA GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA OFERECIDOS
PELA UNIVERSIDADE TECNOLÓGICA FEDERAL DO PARANÁ – 2014
GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA CAMPUS
Alimentos, Análise e Desenvolvimento de Sistemas, Artes Gráficas,
Automação Industrial, Comunicação Empresarial, Comunicação
Institucional, Comunicações Digitais, Concreto, Construção Civil,
Construção de Edifícios, Desenvolvimento de Sistemas de Informação, Desenvolvimento de Sistemas Distribuídos, Design de
Moda, Design de Móveis, Design Gráfico, Eletromecânica
(modalidade: manutenção industrial), Eletromecânica (modalidade:
operação e manutenção industrial), Eletrônica, Eletrônica Industrial,
Eletrotécnica, Fabricação Mecânica, Gestão Ambiental, Manutenção
Mecânica Industrial, Material de Construção, Mecânica, Mecatrônica
Industrial, Processos Ambientais, Processos Químicos, Produção
Moveleira, Química Ambiental, Química Industrial, Radiologia,
Sistemas de Telecomunicações, Sistemas para Internet, Tecnologia
Ambiental
Curitiba, Apucarana, Campo Mourão,
Cornélio Procópio, Dois Vizinhos,
Francisco Beltrão, Pato Branco,
Londrina, Medianeira, Ponta Grossa,
Toledo
BRASIL
UTFPR
223
FONTE: Disponível em: <http://www.utfpr.edu.br/a-instituicao/informacoes-e-indicadores-universitarios >;
<http://emec.mec.gov.br/emec/consulta-cadastro/detalhamento>, acesso em 19 jun. 2014.
Os CSTs constantes nesse quadro mostram que os principais setores contemplados são
os da indústria, da informação e comunicação, da infraestrutura e do meio ambiente. Entre os
documentos eletrônicos da UTFPR podem ser encontrados números e informações sobre a
expansão da instituição, seu trabalho de pesquisa e extensão, seus intercâmbios internacionais,
sua infraestrutura institucional, dados orçamentários, entre outros, bem como esclarecimentos
sobre seu processo de seleção de estudantes que, para os cursos de graduação, a partir de
2010, é realizado pelo Sistema de Seleção Unificado (SISU), do MEC, que classifica os
estudantes conforme a nota obtida no Exame Nacional do Ensino Médio (Enem).
A instituição da primeira e única Universidade Tecnológica no Brasil trouxe consigo
um processo contraditório, pois ao mesmo tempo em que respondia à mobilização do
conjunto de CEFETs e do próprio governo na direção de uma nova institucionalidade,
reconhecendo a necessidade de empreender políticas voltadas para a valorização da Rede
Federal de Educação Tecnológica, gerou reações contrárias em diferentes instâncias de poder,
principalmente em representantes do MEC, que temiam que a Rede Federal, na condição de
Universidade, se distanciasse da oferta dos cursos técnicos de nível médio. A realização da I
Conferência Nacional de Educação Profissional e Tecnológica (CONFETEC), em novembro
de 2006, um ano após a instituição da UTFPR, organizada pelo MEC com o intuito de
difundir a visão das autoridades da área Educação Profissional, acirrou ainda mais as
contradições.
Azevedo (2011) destaca, em trechos dos Anais da Conferência, a visão do MEC em
relação à Educação Profissional e Tecnológica, na qual está presente
a apropriação de um fazer educacional direcionado a resolver problemas sociais
gerados pelas forças produtivas capitalistas. Percebe-se que as autoridades
ministeriais se suportam em termos de impacto social como inclusão social, no
sentido de resolver situações socialmente incômodas, explicitando contradição entre
o discurso e a ação porque impõe aos alunos a frequentarem, por exemplo, uma
modalidade de educação que não educa, apenas propicia um nível de escolarização,
direcionado a uma determinada empregabilidade, revelando a própria fragilidade dos
argumentos utilizados. (AZEVEDO, 2001, p. 188)
Após a CONFETEC, apesar das divergências entre as discussões e encaminhamentos
propostos pelos conferencistas e o MEC/SETC, o governo publicou o Decreto nº 6.095, de 24
de abril de 2007, estabelecendo diretrizes do processo de integração das Instituições Federais
224
de Educação Tecnológica para a criação dos Institutos Federais de Educação, Ciência e
Tecnologia, os IFETs, redimensionando a Educação Profissional em uma outra
institucionalidade.
Esse processo, mais uma vez, ocorreu sem rupturas significativas, uma vez que até
conceitos utilizados para a definição dos CEFETs foram aproveitados neste novo momento,
como o conceito “pluricurricular”, apesar de, novamente, não significá-lo, conforme consta no
segundo parágrafo do Artigo 1º do Decreto nº 6.095/2007:
§2º Os projetos de lei de criação dos IFETs considerarão cada instituto como
instituição de educação superior, básica e profissional, pluricurricular e
multicampus, especializada na oferta de educação profissional e tecnológica nas
diferentes modalidades de ensino, com base na conjugação de conhecimentos
técnicos e tecnológicos às suas práticas pedagógicas, nos termos do modelo
estabelecido neste Decreto e das respectivas leis de criação. (BRASIL, 2007)
O artigo 4º ainda estabelece que as instituições deverão elaborar um projeto integrado,
denominado Plano de Desenvolvimento Integrado (PDI), além das premissas dessa nova
institucionalidade, entre as quais, o oferecimento da Educação Profissional e Tecnológica em
todos os seus níveis e modalidade, para formar e qualificar profissionais para os diferentes
setores da economia, articulando-se aos setores produtivos e à sociedade. Já no plano
acadêmico, o PDI integrado volta-se, entre outros objetivos, para oferecer Educação
Profissional Técnica de nível médio, prioritariamente em cursos e programas integrados ao
ensino regular e oferecer em nível superior cursos de graduação (bacharelados e CSTs),
cursos de pós-graduação (lato e stricto sensu) e cursos de licenciatura, bem como programas
especiais de formação pedagógica. Há também, para efeitos de regulação, avaliação e
supervisão das instituições e dos cursos, a equiparação dos IFETs às universidades.
O novo Decreto, para Azevedo (2011), não adiciona nenhuma novidade ao que já havia
sido instrumentalizado anteriormente pelos CEFETs, além do fato do Decreto nº 6.095/2007
ter sido editado sem que estivesse amparado por uma lei, já que a expedição de decreto
depende de lei que o anteceda.
Outras contradições, que foram levantadas pelo autor, estão relacionadas ao
financiamento, à infraestrutura e à construção de uma nova institucionalidade72
, sendo
observadas em relação ao MEC, quando este órgão governamental
72 Ciavatta (2010) também levanta essas questões, dando ênfase à questão orçamentária, ao aumento de recursos
necessários para custear a expansão da rede de Educação Profissional, tendo em vista, principalmente, a
225
lançou um edital de adesão a essa nova institucionalidade, o IFET, simplesmente
atrelado numa perspectiva de investimento fantasiosa porque os recursos apontados
no horizonte estavam compromissados com a expansão da educação profissional, e
não com o investimento nas autarquias em funcionamento; (...) impôs que essas
autarquias duplicassem infraestrutura para formação de professores porque
conselheiros do CNE se manifestaram preocupados com um possível apagão de
professores no ensino médio, sem que realmente tivessem levantado os verdadeiros
problemas decorrentes da falta de pessoas na sociedade interessadas em formar-se
profissionalmente como professores; (...) o Decreto nº 6.095/2007 faz referência à
Rede Federal de Educação Tecnológica, o que é contraditório com o argumento de
uma “nova institucionalidade”; (...) com a publicação desse Decreto (...), o governo federal abafa a escalada política dos CEFETs em tornar-se Universidade
Tecnológica (...). (AZEVEDO, 2011, p. 192)
Em relação à última observação acima, fica clara a intenção do governo Lula de frear o
surgimento de mais Universidades Tecnológicas, a partir da transformação dos CEFETs,
quando da publicação da Lei nº 11.982, de 29 de dezembro de 2008 (dois anos após a I
CONCEFET), que institui a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica,
criando os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia.
4.4 Os IFETs: uma nova institucionalidade para conter a expansão de outra inovação
institucional
No documento “Concepção e Diretrizes: Instituto Federal de Educação, Ciência e
Tecnologia”, de junho de 2008, portanto, antes da lei que criou os IFETs, o MEC destaca a
criação de um novo modelo de instituição de Educação Profissional e Tecnológica, que possui
como foco principal “a justiça social, a equidade, a competitividade econômica e a geração de
novas tecnologias”, oferecendo, sobretudo, suporte aos arranjos produtivos locais e regionais,
atuando em todos os níveis e modalidades da Educação Profissional, afirmando-se a Educação
Profissional e Tecnológica como uma política pública (BRASIL, 2008).
Nesse caso, associa a expansão da Educação Profissional e Tecnológica à agenda
pública que provê a ação do Estado em todo o território nacional na consolidação de políticas
educacionais no campo da escolarização e profissionalização e reconhece a potencialidade
estratégica das instituições de ensino técnico e tecnológico federais e sua capacidade e
qualidade de trabalho.
O estabelecimento dos IFETs como política pública, segundo o documento
precariedade dos recursos humanos nas universidades públicas. Segundo a autora, o MEC, divulgou que, com os
IFETs, no período de 2008 a 2011, 190 mil vagas seriam abertas, com um investimento total de R$ 1,1 bilhão.
226
representa trabalhar na superação da representação existente (a de subordinação
quase absoluta ao poder econômico) e estabelecer sintonia com outras esferas do
poder público e da sociedade, na construção de um projeto mais amplo para a
educação pública, com singularidades que lhe são bastante próprias, passando a
atuar como uma rede social de educação profissional e tecnológica (...). Em síntese, esse novo desenho constituído traz como principal função a intervenção
na realidade, na perspectiva de um país soberano e inclusivo, tendo como núcleo
para a irradiação das ações o desenvolvimento local e regional. O papel que está
previsto para os Institutos Federais é o de garantir a perenidade das ações que visem
a incorporar, antes de tudo, setores sociais que historicamente foram alijados dos
processos de desenvolvimento e modernização do Brasil, o que legitima e justifica a importância de sua natureza pública e afirma uma educação profissional e
tecnológica como instrumento realmente vigoroso na construção e resgate da
cidadania e da transformação social. (BRASIL, 2008, p. 23)
Cabe ressaltar, que, apesar da intencionalidade do governo de construção de um projeto
mais amplo para a educação pública, o fato é que o governo federal fez uma opção política
quando resolveu criar os IFETs em vez de potencializar os tradicionais CEFETs, investindo
em infraestrutura e qualificação de recursos humanos. Para Azevedo, o governo optou por
uma ação de gabinete, uma ação de cunho administrativo, reformando autarquias dessa Rede no discurso de uma nova institucionalidade denominada IFET,
despersonalizando a Rede, sobrepondo estruturas de IFETs nos estados da federação
onde estão localizados e, induzindo disputas por espaços, duplicando investimentos
público e (re) afirmando o modelo de ensino profissional utilitarista e atrelado ao
interesse capitalista. (AZEVEDO, 2001, p. 198)
Complementando o campo das contradições em relação à criação dos IFETs, encontra-
se o fato dessa política estar inserida em um plano maior, um plano “guarda-chuva”, que é o
Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE)73
, que abriga, praticamente, todos os
programas em desenvolvimento pelo MEC. Ao agir desta forma, o governo, conforme
Azevedo (2011), desconsiderou o Plano Nacional de Educação (PNE)74
2001-2010, sob a Lei
nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001.
73 O PDE compreende mais de quarenta programas educacionais, entre os quais se encontram o PROUNI
(Programa Universidade para Todos), FIES (Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior), UAB
(Universidade Aberta do Brasil), FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação), Piso Salarial Nacional do Magistério, IDEB (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica), REUNI (Reestruturação e Expansão das Universidades Federais), PIBID
(Programa Institucional de Bolsas de Iniciação à Docência) e IFET, implementados com a justificativa
governamental de aproximar educação e desenvolvimento para “enfrentar estruturalmente a desigualdade de
oportunidades educacionais” visando reduzir as desigualdades sociais e regionais na educação (BRASIL, 2007).
74 Conforme exposto na lei, o plano define: “as diretrizes para a gestão e o financiamento da educação; as
diretrizes e metas de cada nível e modalidade de ensino e as diretrizes e metas para a formação e valorização do
magistério e demais profissionais da educação” em um prazo de dez anos a partir da publicação da lei (BRASIL,
2001).
227
Segundo Demerval Saviani, as ações previstas pelo PDE se relacionam com uma ou
outra meta do PNE, sendo que
a conclusão que se patenteia é que o PDE foi formulado paralelamente e sem levar
em conta o disposto no PNE. E como adotou o nome de Plano, projeta a percepção
de que se trata de um novo Plano Nacional de Educação, que estaria sendo colocado
no lugar do PNE aprovado pelo Congresso Nacional em 9 de janeiro de 2001. Para
isso, porém seria necessário que fosse aprovada uma nova lei que revogasse o atual
PNE, substituindo-o por um novo plano que absorvesse as características do PDE.
Mas não é disso que se trata. O PDE é lançado num momento em que se encontra
formalmente em plena vigência o PNE, ainda que, de fato, este permaneça, de modo
geral, solenemente ignorado. (SAVIANI, 2007, p. 1241)
A despeito das contradições e críticas apontadas, o fato é que os IFETs estão em
funcionamento, ampliando suas unidades pelo país e, apesar da iniciativa privada dominar o
cenário das ofertas institucionais dos CSTs, apresentando-se como complementaridade do
setor público, ocorreu um crescimento significativo dos CSTs pelas tradicionais instituições
educacionais - CEFETs, UTFPR e, nos agora, IFETs.
O quadro (4.5) seguinte foi elaborado reunindo as unidades nominais dos IFETs, as
Escolas Técnicas vinculadas à Universidade e os CEFETs, separados por estados e regiões
brasileiras para possibilitar a observação de sua distribuição regional, a fim de identificar
quais regiões possuem o maior número de unidades oferecidas pela Rede Federal de Educação
Profissional e Tecnológica:
QUADRO 4.5: UNIDADES DE ENSINO DA REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E
TECNOLÓGICA, DISTRIBUÍDAS POR ESTADOS E SUAS RESPECTIVAS REGIÕES – BRASIL -
2014
REGIÃO
ESTADO
TIPOLOGIA DA INSTITUIÇÃO (CEFETs/ Escolas Técnicas vinculadas
à Universidades/ IF/Universidade Tecnológica)
NORTE
AC
AP
AM
PA
RO
RR
TO
*IF do Acre: Rio Branco, Baixada do Sol, Cruzeiro do Sul, Sena Madureira,
Tarauacá, Xapuri
*IF do Amapá: Macapá, Laranjal do Jari
*IF do Amazonas: Manaus - Centro, Manaus – Distrito Industrial, Manaus –
Zona Leste, Coari, Eirunepé, Humaitá, Itacoatiara, Lábrea, Maués, Parintins,
Presidente Figueiredo, São Gabriel da Cachoeira, Tabatinga, Tefé
*Escola Técnica vinculada à Universidade: Escola de Música (UFPA)(1),
Escola de Teatro e Dança (UFPA)(1)
*IF do Pará: Belém, Abaetetuba, Altamira, Ananindeua, Breves, Bragança, Cametá, Castanhal, Campus industrial de Marabá, Campus Rural de Marabá,
Conceição do Araguaia, Itaituba, Óbidos, Santarém, Tucuruí, Pólo Vigia de
Nazaré
*IF de Rondônia: Porto Velho, Porto Velho Calama, Porto Velho Zona
Norte, Ariquemes, Cacoal, Colorado do Oeste, Guajará-Mirim, Ji-Paraná,
Vilhena
*Escola Técnica vinculada à Universidade: Escola Agrotécnica (UFRR)(2)
*IF de Roraima: Boa Vista, Amajarí, Novo Paraíso, Zona Oeste
*IF de Tocantins: Palmas, Araguaína, Araguatins, Colina do Tocantins,
228
Dianápolis, Formoso do Araguaia, Gurupi, Lagoa da Confusão, Paraíso do
Tocantins, Pedro Afonso, Porto Nacional, EAD
NORDESTE
AL
BA
CE
MA
PB
PE
PI
RN
SE
*Escola Técnica vinculada à Universidade: Escola Técnica de Artes
(UFAL)(3)
*IF de Alagoas: Maceió, Arapiraca, Maragogi, Marechal Deodoro, Murici,
Palmeira dos Índios, Penedo, Piranhas, Santana do Ipanema, São Miguel dos
Campos, Satuba
*IF da Bahia: Salvador, Barreiras, Camaçari, Eunápolis, Feira de Santana,
Ilhéus, Irecê, Jacobina, Jequié, Paulo Afonso, Porto Seguro, Santo Amaro,
Seabra, Simões Filho, Valença – Tento, Vitória da Conquista
*IF Baiano: Bom Jesus da Lapa, Catu, Governador Mangabeira, Guanambi,
Itapetinga, Santa Inês, Senhor do Bonfim, Teixeira de Freitas, Uruçuca, Valença
*IF do Ceará: Fortaleza, Acaraú, Aracati, Baturité, Camorim, Canindé,
Caucaia, Cedro, Crateús, Crato, Iguatu, Jaguaribe, Juazeiro do Norte,
Limoeiro do Norte, Maracanaú, Morada Nova, Quixadá, Sobral, Tabuleiro do
Norte, Tauá, Tianguá, Ubajara, Umirim
*Escola Técnica vinculada à Universidade: Colégio Universitário
(UFMA)(4)
*IF do Maranhão: São Luís – Centro Histórico, São Luís – Monte Castelo,
São Luís – Maracanã, Açailândia, Alcântara, Bacabal, Barra do Corda,
Barreirinhas, Buriticupu, Caxias, Codó, Coelho Neto, Imperatriz, Pinheiro,
Santa Inês, São João dos Patos, São Raimundo das Mangabeiras, Timon, Zé
Doca *Escola Técnica vinculada à Universidade: Colégio Agrícola Vidal de
Negreiros (UFPB)(5), Escola Técnica de Saúde (UFPB)(5), Escola Técnica de
Saúde de Cajazeiras (UFCG)(6)
*IF da Paraíba: João Pessoa, Cabedelo, Cajazeiras, Campina Grande, Centro
de Navegação, Guarabira, Monteiro, Patos, Picuí, Princesa Isabel, Sousa
*Escola Técnica vinculada à Universidade: Colégio Agrícola Dom
Agostinho Ikas (UFRPE)(7)
*IF de Pernambuco: Recife, Afogados da Ingazeira, Barreiros, Belo Jardim,
Caruaru, Garanhuns, Ipojuca, Pesqueira, Vitória de Santo Antão, Educação à
Distância (EAD)
*IF do Sertão Pernambucano: Petrolina, Petrolina – Zona Rural, Floresta, Salgueiro, Ouricuri
*Escola Técnica vinculada à Universidade: Colégio Agrícola de Floriano
(UFPI)(8), Colégio Agrícola de Teresina (UFPI)(8), Colégio Agrícola de Bom
Jesus (UFPI)(8)
*IF do Piauí: Teresina – Central, Teresina – Zona Sul, Angical do Piauí,
Corrente, Floriano, Oeiras, Parnaíba, Paulistana, Pedro II, Picos, Piripiri, São
João do Piauí, São Raimundo Nonato, Uruçuí,
*Escola Técnica vinculada à Universidade: Escola Agrícola de Jundiaí
(UFRN)(9), Escola de Enfermagem (UFRN)(9), Escola de Música (UFRN)(9)
*IF do Rio Grande do Norte: Natal – Central, Natal – Cidade Alta, Natal –
Zona Norte, Apodi, Caicó, Canguaratema, Ceará-Mirim, Currais Novos,
Ipanguaçu, João Câmara, Macau, Mossoró, Nova Cruz, Parnamirim, Pau dos Ferros, Santa Cruz, São Gonçalo do Amarante, São Paulo do Potengi,
Educação à Distância (EAD)
*IF de Sergipe: Aracaju, Estância, Itabaiana, Lagarto, Nossa Senhora da
Glória, São Cristóvão, Educação à Distância (EAD)
CENTRO-
OESTE
DF
GO
*IF de Brasília: Brasília, Ceilândia, Estrutural, Gama, Planaltina, Riacho
Fundo, Samambaia, São Sebastião, Taguatinga, Taguatinga - Centro
*IF de Goiás: Goiânia, Goiânia - Oeste, Águas Lindas, Anápolis, Aparecida
de Goiânia, Cidade de Goiás, Formosa, Inhumas, Itumbiara, Jataí, Luziânia,
Nova Gama (em implantação), Senador Canedo, Uruaçu, Valparaíso de Goiás
(em implantação)
*IF Goiano: Campos Belos, Catalão (campus avançado), Ceres, Cristalina
(campus avançado), Hirolândia (campus avançado), Iporá, Morrinhos, Posse, Rio Verde, Trindade, Urutaí, Unidade de Extensão de Ipameri
229
MT
MS
*IF do Mato Grosso: Cuiabá, Cuiabá – Bela Vista, Alta Floresta, Barra do
Garças, Cáceres, Confresa, Juiná, Campo Novo do Parecis, Pontes e Lacerda,
Primavera do Leste, Rondonópolis, São Vicente, Sorriso, Várzea Grande
*IF do Mato Grosso do Sul: Campo Grande, Aquidauana, Corumbá, Coxim,
Nova Andradina, Ponta Porã, Três Lagoas
SUDESTE
ES
MG
RJ
SP
*IF do Espírito Santo: Vitória, Alegre, Aracruz, Barra de São Francisco,
Cachoeiro do Itapemirim, Cariacica, Colatina, Guarapari, Ibatiba, Itapina,
Linhares, Montanha, Nova Venécia, Piúma, Santa Teresa, São Mateus, Serra,
Venda Nova do Imigrante, Vila Velha, Educação à Distância (EAD)
*Escola Técnica vinculada à Universidade: Escola Técnica de Saúde
(UFU)(10), Centro de Formação em Saúde (FMTM)(11), Centro Técnico
Pedagógico (UFMG)(12), Núcleo de Ciências Agrárias (UFMG)(12), Centro de Ensino e Desenvolvimento Agrário (UFV)(13)
*CEFETs Minas Gerais: Belo Horizonte, Araxá, Leopoldina, Divinópolis,
Nepomuceno, Timóteo, Contagem, Curvelo, Varginha
*IF de Minas Gerais: Bambuí, Betim, Congonhas, Formiga, Governador
Valadares, Ouro Branco, Ouro Preto, Ribeirão das Neves, Sabará, São João
Evangelista, Santa Luzia, Piumhi, Unidades Conveniadas: Arcos, Bom
Despacho, Oliveira
*IF Norte de Minas Gerais: Almenara, Araçuaí, Arinos, Diamantina,
Janaúba, Januária, Montes Claros, Pirapora, Salinas, Teófilo Otoni
*IF Sudeste de Minas Gerais: Barbacena, Juiz de Fora, Manhuaçu, Muriaé,
Rio Pomba, Santos Dumont, São João Del-Rei, Bom Sucesso
*IF Sul de Minas Gerais: Inconfidentes, Machado, Muzambinho, Passos, Poços de Caldas, Pouso Alegre, Pólo Circuito das Águas
*IF Triângulo Mineiro: Ituiutaba, Paracatu, Patos de Minas, Patrocínio,
Polos Presenciais, Uberaba, Uberlândia, Uberlândia - Centro
*CEFETs Rio de Janeiro: Rio de Janeiro, Nova Iguaçu, Maria da Graça,
Itaguaí, Nova Friburgo, Petrópolis, Angra dos Reis
*Escola Técnica vinculada à Universidade: Colégio Técnico da UFRJ (14)
*IF do Rio de Janeiro: Rio de Janeiro, Arraial do Cabo, Duque de Caxias,
Engenheiro Paulo de Frontin, Maracanã, Mesquita, Nilópolis, Paracambi,
Pinheiral, Realengo, São Gonçalo, Volta Redonda
*IF Fluminense: Centro, Bom Jesus de Itabapoana, Cabo Frio, Cambuci,
Guarús, Itaboraí (em construção), Itaperuna, Macaé, Quissamã, Rio Paraíba do Sul, Santo Antônio da Pádua (em construção), São João da Barra
*IF de São Paulo: São Paulo, Araraquara, Avaré, Barretos, Birigüi, Bragança
Paulista, Campinas, Campos do Jordão, Caraguatatuba, Catanduva, Cubatão,
Guarulhos, Hortolândia, Itapetininga, Piracicaba, Presidente Epitácio,
Registro, Salto, São Carlos, São João da Boa Vista, São Roque, Sertãozinho,
Suzano, Votuporanga
SUL
PR
RS
SC
*IF do Paraná: Curitiba, Assis Chateaubriand, Campo Largo, Cascavel,
EAD, Foz do Iguaçu, Irati, Ivaiporã, Jacarezinho, Lapa (em implantação),
Londrina, Palmas, Paranaguá, Paranavaí, Telêmaco Borba, Umuarama
*Escola Técnica vinculada à Universidade: Colégio Técnico Frederico
Westphalen (UFSM)(15), Colégio Politécnico de Santa Maria (UFSM)(15),
Colégio Técnico Industrial Santa Maria (UFSM)(15), Colégio Técnico
Visconde da Graça (UFPEL)(16)
*IF do Rio Grande do Sul: Porto Alegre, Porto Alegre – Restinga, Alvorada
(em implantação), Bento Gonçalves, Canoas, Caxias do Sul, Erechim,
Farroupilha, Feliz, Ibirubá, Osório, Rio Grande, Rolante (em implantação),
Vacaria (em implantação), Veranópolis (em implantação), Viamão (em
implantação), Sertão
*IF Sul-rio-grandense: Bagé, Camaquã, Charqueadas, Gravataí, Jaguarão,
Lajeado, Novo Hamburgo, Passo Fundo, Pelotas, Pelotas – Visconde da
Graça, Santana do Livramento, Sapiranga, Sapucaia do Sul, Venâncio Aires
*IF Farroupilha: Alegrete, Jaguari, Júlio de Castilhos, Panambi, Santa Rosa,
Santo Ângelo, Santo Augusto, São Borja, São Vicente do Sul
*IF de Santa Catarina: Florianópolis, Florianópolis – Continente, Araranguá, Caçador, Canoinhas, Chapecó, Criciúma, Garopaba, Gaspar, Itajaí,
230
Jaraguá do Sul, Jaraguá do Sul (Geraldo Werninghaus), Joinville, Lajes,
Palhoça, São José, São Miguel do Oeste, Xanxerê, Urupema, EAD
*IF Catarinense: Abelardo Luz, Araquari, Blumenau, Brusque, Camboriú,
Concórdia, Fraiburgo, Ibirama, Luzerna, Rio do Sul, Santa Rosa do Sul, São
Bento do Sul, São Francisco do Sul, Sombrio, Videira
FONTE: Disponível em: < www.mec.gov.br>, acesso em 08 jun. 2014.
(1) Universidade Federal do Pará, (2) Universidade Federal de Roraima, (3) Universidade Federal de Alagoas, (4) Universidade Federal do Maranhão, (5) Universidade Federal da Paraíba, (6) Universidade
Federal de Campina Grande, (7) Universidade Federal Rural de Pernambuco, (8) Universidade Federal
do Piauí, (9) Universidade Federal do Rio Grande do Norte, (10) Universidade Federal de Uberlândia,
(11) Faculdade de Medicina do Triângulo Mineiro, (12) Universidade Federal de Minas Gerais, (13)
Universidade Federal de Viçosa, (14) Universidade Federal do Rio de Janeiro, (15) Universidade
Federal de Santa Maria, (16) Universidade Federal de Pelotas.
As regiões Sudeste e Nordeste são as regiões brasileiras onde se concentra a maior parte
das unidades de ensino de Educação Profissional e Tecnológica da Rede Federal, o que
favorece, por exemplo, o surgimento de mais trabalhadores qualificados, ao contrário da
outras regiões do país. Uma pesquisa da demanda e perfil dos trabalhadores no mercado
formal, realizada pelo IPEA, em 2007, verificou que sobram trabalhadores qualificados para
ocupar empregos formais nas regiões Nordeste e Sudeste, enquanto falta mão de obra
qualificada nas regiões Norte, Sul e Centro-Oeste, como pode ser observado a seguir na
próxima tabela (4.7):
TABELA 4.7: SALDO ENTRE OFERTA DE MÃO DE OBRA E DEMANDA DE EMPREGADOS
QUALIFICADOS E COM EXPERIÊNCIA PROFISSIONAL - 2007
REGIÃO
OFERTA DE MÃO DE
OBRA QUALIFICADA
DEMANDA DE
EMPREGADOS
FORMAIS
SALDO ENTRE
OFERTA E
DEMANDA
NORTE 69.940 99.031 -29.091
SUL 227.817 254.152 -26.335
CENTRO-OESTE 110.611 124.058 -13.447
SUDESTE 886.788 868.920 17.868
NORDESTE 380.912 245.886 135.026
BRASIL 1.676.068 1.592.047 84.021
FONTE: IPEA. (2007). O Mapa do Emprego no Brasil. In: Revista Desafios do Desenvolvimento. Ano 4. Edição
38. Disponível em: <
http://www.ipea.gov.br/desafios/index.php?option=com_content&view=article&id=2143:catid=28&Itemid=23>,
acesso em 19 jun. 2014.
Além disso, a pesquisa também verifica que os setores econômicos da indústria e
serviços e comércio são os dois setores onde há a maior carência de trabalhadores com
qualificação e experiência profissional.
Se uma das premissas da implantação dos CSTs é oferecer cursos em diferentes áreas
para atender às demandas de desenvolvimento locais e regionais, a seguir será apresentado um
231
mapeamento das distribuições regionais dos cursos de Graduação Tecnológica oferecidos pela
Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica, nos Institutos Federais de Educação,
Ciência e Tecnologia conforme pesquisa no cadastro das IES do INEP/MEC e sites das
instituições de ensino, situando-o no conjunto da distribuição da população e do PIB de cada
região brasileira, além da participação regional por atividades econômicas no PIB brasileiro
no ano de 2011. As atividades econômicas nesta pesquisa do IBGE estão divididas em quatro
grupos75
- agropecuária, indústria, serviços e outros serviços -, no entanto, para efeito de
análise serão considerados apenas os três primeiros grupos (gráfico 4.2).
GRÁFICO 4. 2: PARTICIPAÇÃO REGIONAL POR ATIVIDADES NO PIB – BRASIL – 2011
FONTE: Contas Regionais do Brasil - 2011, Coordenação de Contas Nacionais, IBGE
Pode-se observar que as regiões Sudeste, Sul e Nordeste são as regiões que, nesta
ordem, apresentam as maiores participações no PIB do Brasil quando destacadas as atividades
econômicas relacionadas à agropecuária, à indústria e os serviços. No entanto, a região
75 As atividades econômicas da indústria e de serviços estão subdivididas em outros grupos, em que constam,
para a indústria total, a indústria extrativa mineral, a indústria de transformação, a construção, a produção e
distribuição de eletricidade, gás, água, esgoto e limpeza urbana, enquanto, para o setor de serviços, constam o
comércio, transporte, armazenagem e correio, serviços de informação, intermediação financeira, atividades
imobiliárias e aluguel, administração, saúde e educação públicas.
Agropecuária
Indústria Total
Serviços
232
Centro-Oeste apresenta uma participação no setor agropecuário maior em 1,1% à frente da
região Nordeste.
A próxima tabela (4.8) apresenta a distribuição da população e participação das
principais atividades econômicas no PIB de cada região brasileira no ano de 2011.
TABELA 4.8: DISTRIBUIÇÃO ESTIMADA DA POPULAÇÃO E PARTICIPAÇÃO DAS PRINCIPAIS
ATIVIDADES ECONÔMICAS NO PIB DE CADA REGIÃO – BRASIL - 2011
REGIÕES
POPULAÇÃO
(nº estimado)
ATIVIDADES ECONÔMICAS (%)
Agropecuária Indústria Total Serviços
NORTE 16.095.187 9,5 7,0 4,7
NORDESTE 53.501.859 16,6 11,8 14,4
SUDESTE 80.975.616 31,7 58,2 54,7
SUL 27.562.433 24,5 17,2 15,3
CENTRO-OESTE 14.244.192 17,7 5,8 10,9
BRASIL 192.379.287 100 100 100
FONTE: Contas Regionais do Brasil - 2011, Coordenação de Contas Nacionais, IBGE.
De acordo com os números apresentados pelo IBGE neste relatório de 2011, a
participação total da agropecuária no PIB brasileiro é de 5,5%, da indústria é de 27, 5%
enquanto a abrangência do setor de serviços alcançou o patamar de 67%, seguindo tendência
mundial de crescimento deste último setor nas economias dos países.
Diante da participação destas três principais atividades econômicas no PIB brasileiro, os
quadros que se seguem apresentam os cursos de Graduação Tecnológica oferecidos na Rede
Federal de Educação Profissional e Tecnológica com o objetivo de se observar se há uma
correlação entre a demanda das principais atividades econômicas, expressa na sua
participação no PIB e a oferta dos CSTs pelas instituições de ensino.
O quadro 4.6 apresenta os CSTs oferecidos na região Norte do país nas instituições
credenciadas da Rede Federal de Educação Tecnológica em que os estados do Amapá e do
Amazonas aparecem com a maior oferta de cursos. A região apresenta uma oferta de cursos
mais voltada para os eixos tecnológicos relacionados aos recursos naturais e informação e
comunicação.
QUADRO 4.6: CURSOS DE GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA OFERECIDOS NAS INSTITUIÇÕES
FEDERAIS CREDENCIADAS INTEGRANTES DA REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO
PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA – REGIÃO NORTE - 1º SEMESTRE BRASIL 2014
REGIÃO
NOME DA
INSTITUIÇÃO
CURSOS SUPERIORES DE TECNOLOGIA
(GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA)
IF ACRE Agroecologia, Agroindústria, Agronegócio, Gestão Ambiental,
Logística, Processos Escolares, Sistemas para Internet
IF AMAPÁ Construção de Edifícios, Rede de Computadores
233
NORTE
IF AMAZONAS
Agroecologia, Alimentos, Análise e Desenvolvimento de Sistemas,
Construção de Edifícios, Desenvolvimento de Software,
Mecatrônica Industrial, Processos Químicos, Produção Publicitária,
Sistemas Eletrônicos, Sistemas de Telecomunicações
IF PARÁ
Agroecologia, Análise de Desenvolvimento e Sistemas,
Aquicultura, Eletrotécnica Industrial, Gestão Ambiental, Gestão de
Saúde, Gestão Pública, Rede de Computadores, Saneamento
Ambiental, Saúde Pública, Sistemas de Telecomunicações
IF RONDÔNIA Gestão Ambiental, Gestão Pública, Laticínios
IF RORAIMA Análise e Desenvolvimento de Sistemas, Gestão de Turismo,
Gestão Hospitalar, Saneamento Ambiental
IF TOCANTINS Agronegócio, Alimentos, Construção de Edifícios, Gestão da Tecnologia da Informação, Gestão de Turismo, Gestão Pública,
Logística, Sistemas Elétricos, Sistemas para Internet
FONTE: Cadastro das IES do INEP/MEC e sites das instituições de ensino – 2014
O próximo quadro (quadro 4.7) apresenta os CSTs oferecidos na região Nordeste do
país nas instituições credenciadas da Rede Federal de Educação Tecnológica em que os
estados demonstram relativo equilíbrio na oferta de cursos, pois apenas os estados do
Maranhão, Pernambuco e Recife apresentam um número menor na oferta de cursos quando
relacionados aos outros estados da região. Os CSTs oferecidos voltam-se para os eixos
tecnológicos que se relacionam com hospitalidade e lazer, recursos naturais e ambiente e
saúde.
QUADRO 4.7: CURSOS DE GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA OFERECIDOS NAS INSTITUIÇÕES
FEDERAIS CREDENCIADAS INTEGRANTES DA REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO
PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA – REGIÃO NORDESTE - 1º SEMESTRE BRASIL 2014
REGIÃO
NOME DA
INSTITUIÇÃO
CURSOS SUPERIORES DE TECNOLOGIA
(GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA)
NORDESTE
IF ALAGOAS Alimentos, Construção de Edifícios, Design de Interiores, Gestão
Ambiental, Gestão de Turismo, Laticínios, Planejamento e
Gerenciamento de Obras, Sistemas Elétricos e Turismo
IF BAHIA/
IF BAIANO
Administração Hoteleira, Agroindústria, Agroecologia, Análise e
Desenvolvimento de Sistemas, Eventos, Gestão de Turismo,
Polímeros, Radiologia, Tecnologia Elétrica, Tecnologia em
Eletromecânica, Tecnologia Mecânica, Tecnologia Química
IF CEARÁ Agronegócio, Alimentos, Automação Industrial, Artes Cênicas, Artes Plásticas, Construção de Edifícios, Eletromecânica, Estradas,
Gastronomia, Gestão Ambiental, Gestão de Turismo, Gestão
Desportiva e de Lazer, Hotelaria, Irrigação e Drenagem,
Manutenção Industrial, Mecatrônica Industrial, Processos
Químicos, Rede de Computadores, Saneamento Ambiental,
Telemática
IF MARANHÃO Alimentos, Construção de Edifícios, Eletrônica Industrial,
Gastronomia, Gestão de Turismo, Gestão Pública
IF PARAÍBA Agroecologia, Alimentos, Análise e Desenvolvimento de Sistemas,
Automação Industrial, Construção de Edifícios, Design de
Interiores, Design Gráfico, Geoprocessamento, Gestão Ambiental,
Gestão Comercial, Hotelaria, Negócios Imobiliários, Rede de
Computadores, Segurança no Trabalho, Sistemas de
234
Telecomunicações, Sistemas para Internet, Telemática
IF
PERNAMBUCO
Agroecologia, Análise e Desenvolvimento de Sistemas, Design
Gráfico, Gestão Ambiental, Gestão de Turismo, Radiologia
IF PIAUÍ Alimentos, Análise e Desenvolvimento de Sistemas, Gastronomia,
Geoprocessamento, Gestão Ambiental, Gestão de Recursos
Humanos, Radiologia, Secretariado
IF RIO GRANDE
DO NORTE
Agroecologia, Alimentos, Análise e Desenvolvimento de Sistemas,
Automação Industrial, Comércio Exterior, Construção de Edifícios,
Fabricação Mecânica, Energias Renováveis, Gestão Ambiental
(presencial e à distância), Gestão Desportiva e Lazer, Gestão
Pública, Logística, Produção Cultural, Rede de Computadores,
Sistemas para Internet
IF SERGIPE Alimentos, Agroecologia, Automação Industrial, Gestão de
Turismo, Laticínios, Logística, Saneamento Ambiental
FONTE: Cadastro das IES do INEP/MEC e sites das instituições de ensino – 2014
Na região Centro-Oeste, a menor oferta de CSTs nas instituições credenciadas
integrantes da Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica registra-se no próprio
Distrito Federal e no estado do Mato Grosso do Sul (quadro 4.8). O CSTs oferecidos
direcionam-se mais para os eixos tecnológicos relacionados à informação e comunicação,
recursos naturais e infraestrutura.
QUADRO 4.8: CURSOS DE GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA OFERECIDOS NAS INSTITUIÇÕES
FEDERAIS CREDENCIADAS INTEGRANTES DA REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO
PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA – REGIÃO CENTRO-OESTE - 1º SEMESTRE BRASIL 2014
REGIÃO NOME DA
INSTITUIÇÃO
CURSOS SUPERIORES DE TECNOLOGIA
(GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA)
CENTRO-OESTE
IF DISTRITO
FEDERAL
Agroecologia, Gestão Pública
IF GOIÁS/
IF GOIANO
Agrimensura, Agronegócio, Alimentos, Análise e Desenvolvimento
de Sistemas, Construção de Edifícios, Estradas, Eletromecânica:
Produção Industrial, Geoprocessamento, Gestão Ambiental, Gestão
da Tecnologia da Informação, Gestão de Turismo, Gestão
Hoteleira, Gestão Turística, Hotelaria, Infra-estrutura de vias,
Irrigação e Drenagem, Logística, Manutenção Eletromecânica
Industrial, Processos Químicos, Produção de Grãos, Redes de
Telecomunicações, Saneamento Ambiental, Sistemas para Internet,
Transporte Terrestre
IF MATO
GROSSO
Agricultura Sustentável, Agroindústria, Agronegócio, Alimentos,
Análise e Desenvolvimento de Sistemas, Automação Industrial,
Biocombustíveis, Comércio Exterior, Construção de Edifícios,
Controle de Obras, Geoprocessamento, Gestão Ambiental, Produção de Grãos, Rede de Computadores, Sistemas para Internet
IF MATO
GROSSO DO
SUL
Agronegócio, Análise e Desenvolvimento de Sistemas, Produção de
Grãos, Sistemas para Internet
FONTE: Cadastro das IES do INEP/MEC e sites das instituições de ensino – 2014
235
Na região Sudeste, a menor oferta de CSTs nas instituições credenciadas integrantes da
Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica ocorre no Espírito Santo. O CSTs
oferecidos na região como um todo direcionam-se mais para os eixos tecnológicos
relacionados à informação e comunicação, recursos naturais, produção e controle industriais e
produção alimentícia, hospitalidade e lazer e gestão e negócios (quadro 4.9).
QUADRO 4.9: CURSOS DE GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA OFERECIDOS NAS INSTITUIÇÕES
FEDERAIS CREDENCIADAS INTEGRANTES DA REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO
PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA – REGIÃO SUDESTE - BRASIL – 1º SEMESTRE 2014
REGIÃO NOME DA
INSTITUIÇÃO
CURSOS SUPERIORES DE TECNOLOGIA
(GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA)
SUDESTE
IF ESPÍRITO
SANTO
Análise e Desenvolvimento de Sistemas, Aquicultura, Cafeicultura, Manutenção Industrial, Processos Metalúrgicos, Rede de
Computadores, Saneamento Ambiental
IF MINAS
GERAIS/IF
NORTE MG/IF
SUDESTE
MG/IF SUL
MG/IF
TRIÂNGULO
MINEIRO
Agrimensura, Agroecologia, Alimentos, Análise e
Desenvolvimento de Sistemas, Cafeicultura, Conservação e
Restauro, Design de Moda, Gastronomia, Gestão Ambiental,
Gestão Comercial, Gestão da Qualidade, Gestão da Tecnologia da
Informação, Gestão de Turismo, Gestão Financeira, Irrigação e
Drenagem, Laticínios, Logística, Marketing, Processos Gerenciais,
Processos Químicos, Produção de Cachaça, Produção de Grãos,
Redes de Computadores, Silvicultura, Sistemas para Internet
IF RIO DE
JANEIRO/IF
FLUMINENSE
Alimentos, Design Gráfico, Gestão Ambiental, Gestão da Produção
Industrial, Manutenção Industrial, Processos Químicos, Produção
Cultural, Química de Produtos Naturais, Sistemas de
Telecomunicações
IF SÃO PAULO
Agronegócio, Alimentos, Análise e Desenvolvimento de Sistemas, Automação Industrial, Biocombustíveis, Construção de Edifícios,
Eletrônica Industrial, Fabricação Mecânica, Gestão Ambiental,
Gestão da Produção Industrial, Gestão de Recursos Humanos,
Gestão de Turismo, Manutenção de Aeronaves, Mecatrônica
Industrial, Processos Gerenciais, Processos Químicos
FONTE: Cadastro das IES do INEP/MEC e sites das instituições de ensino – 2014
Na região Sul, a menor oferta de CSTs nas instituições credenciadas integrantes da Rede
Federal de Educação Profissional e Tecnológica ocorre no estado do Paraná (quadro 4.10). O
CSTs oferecidos direcionam-se mais para os eixos tecnológicos relacionados à informação e
comunicação, recursos naturais, produção e controle industriais, hospitalidade e lazer e gestão
e negócios.
QUADRO 4.10: CURSOS DE GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA OFERECIDOS NAS INSTITUIÇÕES
FEDERAIS CREDENCIADAS INTEGRANTES DA REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO
PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA – REGIÃO SUL - BRASIL – 1º SEMESTRE 2014
REGIÃO
NOME DA
INSTITUIÇÃO
CURSOS SUPERIORES DE TECNOLOGIA
(GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA)
IF PARANÁ Agroecologia, Análise e Desenvolvimento de Sistemas, Gestão de
cooperativas, Gestão Pública, Manutenção Industrial, Tecnologia
236
SUL
Agroflorestal, Tecnologia em Química
IF RIO GRANDE DO
SUL/IF SUL
RIOGRANDENSE/IF
FARROUPLILHA
Agroindústria, Agronegócio, Alimentos, Análise e
Desenvolvimento de Sistemas, Automação Industrial, Construção
de Edifícios, Design de Moda, Eletrônica Industrial, Gestão
Ambiental, Gestão Desportiva e de Lazer, Gestão de Cooperativas,
Gestão de Turismo, Gestão Pública, Horticultura, Irrigação e
Drenagem, Logística, Marketing, Processos Gerenciais, Processos Metalúrgicos, Produção de Grãos, Refrigeração e Climatização,
Saneamento Ambiental, Sistemas para Internet, Viticultura e
Enologia
IF SANTA
CATARINA/IF
CATARINENSE
Alimentos, Análise e Desenvolvimento de Sistemas, Construção de
Edifícios, Design de Moda, Design de Produto, Fabricação
Mecânica, Gastronomia, Gestão de Tecnologia da Informação,
Gestão Hospitalar, Gestão Pública (EAD), Gestão de Turismo,
Horticultura, Hotelaria, Logística, Mecatrônica Industrial, Negócios
Imobiliários, Radiologia, Rede de Computadores, Sistemas de
Energia, Sistemas de Telecomunicações, Sistemas Eletrônicos,
Sistemas para Internet
FONTE: Cadastro das IES do INEP/MEC e sites das instituições de ensino – 2014
Considerando a oferta de cursos pelas regiões brasileiras, pode-se observar que os
cursos estão voltados para as três principais atividades econômicas do país, com destaque para
o setor de serviços e da indústria. Dentro de cada setor há um número grande de cursos
oferecidos e específicos de determinada região do país, o que comprova a justificativa de
considerar a demanda regional e local. No entanto, diante do contingente populacional de
cada região e o número de turmas e vagas oferecidas pela Rede Federal, conforme registro no
e-MEC e nos sites institucionais, por exemplo, uma ou duas turmas, com 20, 30 ou 40 vagas,
com formação do profissional em um período de dois a três anos, em média, parece que a
formação de profissionais qualificados não conseguirá atender a demanda por tais
profissionais em curto e médio prazos, constituindo-se em uma das principais limitações da
Graduação Tecnológica no país.
Mas, ainda assim, cabe considerar que muitos cursos tiveram início com a criação dos
IFETs em 2008 e que poucas turmas foram formadas até o presente momento para dar conta
dos projetos de desenvolvimento do país. Portanto, ainda serão necessários mais alguns anos
para sentir o impacto do contingente de profissionais formados pela Rede Federal na demanda
por profissionais qualificados no país.
237
CAPÍTULO 5
5 O ENSINO PROFISSIONALIZANTE DE TERCEIRO GRAU NO SISTEMA S
O atendimento à demanda de mão de obra qualificada não é a pauta exclusiva do Estado
brasileiro para a consecução dos projetos para o desenvolvimento do país. Esse tema vem
sendo assunto nos meios acadêmicos, governamentais e empresariais citando a falta de mão
de obra qualificada no país, o “apagão” de mão de obra qualificada que leva à perda de
competitividade do país, entre outros, mas, sempre enfatizando a falta de profissional
qualificado para a indústria, o comércio, construção civil, petróleo e gás, construção naval,
turismo, saúde e outros setores da economia brasileira.
Para demonstrar o problema crônico que se tornou essa questão, diferentes pesquisas
das organizações empresariais, do próprio governo e do meio acadêmico (sob a forma de
papers não publicados) enfatizaram que a carência da mão de obra qualificada, em quase
todos os setores e níveis, se apresenta como um dos gargalos do crescimento da economia
brasileira, elencando como consequência principal o baixo nível do Ensino Fundamental
público no país.
5.1 O Ensino Superior em instituições do Sistema S: a Graduação Tecnológica
complementando a Rede Federal de Ensino Profissional e Tecnológico
O reconhecimento por parte das empresas da falta de mão de obra especializada gerou
pressões no Sistema S para a qualificação de profissionais e a Educação Superior, apesar de
não de fazer parte das atividades previstas nos atos de criação do SENAI, SENAC e SESI, foi
avançando, possivelmente, como uma “política estratégica” nesta área do conhecimento, uma
vez que a qualificação profissional enfrenta uma “conjuntura crítica” com as reformas em
curso no país. Não é fácil encontrar os motivos exatos pelos quais o Sistema S resolveu se
envolver com a Educação Superior. Porém, nesse caso, a capacidade adaptativa dessas
entidades surge como uma possibilidade para se adequar ao novo ambiente político e
econômico que o Brasil passa a experimentar a partir dos anos noventa.
238
Rodrigues (2013, p. 5) ressalta que nas últimas sete décadas “o Sistema S permanece o
maior, mais eficiente e mais robusto complexo de EFP da América Latina. É estimado que,
desde a sua fundação, 50 milhões brasileiros foram treinados pelo sistema em 28 programas
oferecidos pelo setor industrial”.
Conforme a autora, muitos países da América Latina implementaram sistemas de
Educação e Formação Profissional inspirados no formato desenvolvido no Brasil. No caso do
SENAI, o seu desenho institucional influenciou a criação de inúmeras instituições nos países
vizinhos76
, por exemplo
A criação do Instituto Nacional de Aprendizage (INA) na Costa Rica, o Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) colombiano, o Instituto Nacional de Cooperación
Educativa (INCE) da Venezuela, entre outros. Mais recentemente, o SENAI ajudou
a implementar políticas de formação profissional em países africanos como Cabo
Verde [...], Angola e Guiné-Bissau [...]. Em 2012, o modelo SENAI (São Paulo)
passou a ser exportado para a Nigéria. (RODRIGUES, 2013, p.6)
A autora ainda enfatiza que na maior parte dos países latino-americanos e africanos, o
ensino profissionalizante está baseado nas empresas; as exceções, na América Latina, seriam
a Argentina e o México, que possuem treinamento profissionalizante junto à educação geral.
Dessa forma,
casos como o do Sistema S no Brasil têm seus sistemas financiados por um imposto
na folha de pagamento. Porém o desenho dessas cobranças varia em cobertura,
método de coleta e obrigação à contribuição [...]. Por isso, possuem laços estreitos com a indústria, são projetadas, planejadas e implementadas de maneira
centralizada, e oferecem formação profissional fora do sistema de educação regular.
(RODRIGUES, 2013, p.6)
Considerando que as entidades do Sistema S na Educação Superior possuem um
“caráter híbrido, meio público meio privado”, Nunes et al. (2009, p. 61) afirma a necessidade
de um “marco regulatório que, em última instância, deve ser coerente com o arcabouço
institucional mais abrangente, onde se inserem as demais IES”.
76 Rodrigues cita mais instituições que foram criadas em outros países que inspiraram-se também no modelo
brasileiro desenvolvido pelo SENAI. São eles: o “Serviço Ecuatoriano de Capacitación Profisional (SECAP);
Serviço Nacional de Adiestramiento em Trabajo Industrial (SENATI), Instituto Nacional de Formación
Profesional (INFOP), Instituto Nacional Tecnológico (INATEC) da Nicarágua e Instituto Técnico de
Capacitación y Productividad (INTECAP) da Guatemala”. (RODRIGUES, 2013, p.6)
239
Apesar da abertura de inúmeros cursos, o percentual de matriculados nos cursos de
Graduação Tecnológica ainda é muito baixo quando relacionado à necessidade e urgência de
profissionais qualificados, mesmo com o crescimento de matrículas e IES nesta modalidade
nos últimos anos, conforme dados apresentados pelos Censos da Educação Superior no
capítulo 3. As informações do Anuário de Qualificação Profissional de 2007 oferecem dados
que permite observar o pequeno número de alunos que ingressam nos cursos, por categoria
administrativa, no ano de 2005 (tabela 5.1):
TABELA 5.1: RELAÇÃO CANDIDATOS/VAGA E INGRESSOS/VAGA POR CATEGORIA
ADMINISTRATIVA, SEGUNDO TIPO DE ORGANIZAÇÃO ACADÊMICA – BRASIL 2005
CATEGORIA
ADMINISTRATIVA
Total nas Instituições de Educação
Superior
Centros de Educação Tecnológica e
Faculdades de Tecnologia
Candidatos/vagas Ingressos /vagas Candidatos/vagas Ingressos/vagas
PÚBLICA 7,4 0,9 7,2 1,0
Federal 10,0 1,0 7,5 1,0
Estadual 7,4 1,0 6,8 1,0
Municipal 1,5 0,7 - -
PRIVADA 1,3 0,5 0,8 0,4
Particular 1,2 0,5 0,8 0,4
Comunitária/Confessional/ Filantrópica
1,6 0,6 0,7 0,4
BRASIL 2,1 0,6 2,0 0,5
Fonte: MEC/Inep. Sinopses Estatísticas da Educação Superior. Elaboração: DIEESE
Obs.: Vagas oferecidas por vestibular e outros processos seletivos (Exame Nacional do Ensino Médio, Avaliação
Seriada no Ensino Médio e outros tipos de seleção).
De acordo com a tabela acima (5.1), a maior disputa por vagas e ingresso de
candidatos ocorre na esfera pública, com maior destaque para o âmbito federal. A esfera
privada, ainda que oferte um número maior de IES, apresenta uma relação candidato/vaga e
ingressos/vaga bem abaixo do que pode ser observado na rede pública de Educação
Profissional e Tecnológica.
5.2 Inovação institucional no SENAC e no SENAI: adaptação às reformas em curso
Os documentos oficiais de criação do SENAI, SESI e SENAC (braços assistenciais da
CNI e CNC) elaborados durante o governo Vargas na década de 40 preconizaram atender uma
240
demanda por mão de obra especializada ocasionada pelo momento econômico pelo qual
passava o país, tendo como foco inicial a aprendizagem industrial e comercial.
Objetivamente, pode-se dizer que o Sistema S “compreende um conjunto de serviços
desempenhados por entidades privadas, mediante delegação do Poder Público, para os quais
foram atribuídas fontes de recursos públicos específicos, sem prejuízo daqueles obtidos por
arrecadação própria” (NUNES et al., 2009, p. 4). As bases legais de criação do SENAI e
SENAC determinaram que lhes caberiam a operacionalização do Ensino Industrial e
Comercial, conforme os Decretos-Lei nº 4.048 (1942) e nº 8.621 de (1946), respectivamente,
cabendo ao Ministério da Educação e Saúde a sua supervisão. Enquanto ao SESI, criado pelo
Decreto-Lei n.º 9.403 (1946) coube à função de auxílio social nas áreas da saúde,
alimentação, habitação, instrução, trabalho, economia, recreação, convivência social,
conscientização sociopolítica.
Anos depois, na década de sessenta, foram aprovados os Regimentos das três
instituições, confirmando os objetivos instituídos pelas suas normas de criação - as
aprendizagens industrial e comercial para o SENAI e SENAC e atuação na assistência social,
ainda que incorporando ações educativas para o SESI. Originalmente, as três instituições
tinham como fundamentos legais e objetivos principais a atuação na formação especializada
em Educação Profissional Técnica de nível médio e cursos de curta duração e assistência
social aos trabalhadores da indústria e do comércio, financiados através das contribuições
compulsórias das empresas de diversas categorias econômicas: indústria, dos transportes, das
comunicações e da pesca, entre outras.
Neste período, o SENAC, por exemplo, incrementou seu intercâmbio internacional,
viabilizando tanto a divulgação do nome e do trabalho da instituição no exterior como a troca
de experiências na área da educação, além de convênios e projetos em parceria enviando
técnicos para visita em entidades semelhantes em países da Europa e das Américas, para
promover o seu aperfeiçoamento. Além disso, a instituição recebeu a visita de técnicos de
diversas entidades estrangeiras, como, por exemplo, o SENA, da Colômbia, o INCE, da
Venezuela (que, antes, já haviam se inspirado no SENAI) e o Consejo Nacional de Educación
Técnica (Conet) da Argentina, que vieram ao Brasil conhecer o SENAC e o seu trabalho
(SENAC 60 ANOS, 2006).
Durante os anos de 1962 a 1964, o SENAC também recebeu a visita de representantes
da École Commerciale de Jeunes Gens e da Câmara do Comércio de Paris, que resultou na
troca de experiências e na absorção, por parte do SENAC, de metodologias e procedimentos
de ponta. Muitas outras visitas continuaram pelas décadas seguintes, principalmente, na
241
década de 1970, através da cooperação técnica oferecida pelo SENAC a vários países
africanos e latino-americanos (SENAC 60 ANOS, 2006).
Com o decorrer dos anos, as três instituições – SENAI, SENAC e SESI – foram
expandindo sua atuação no campo educacional para além do nível técnico. Mas, não há nos
atos de criação e regimentos dessas instituições bases normativas que justifiquem a atuação
dessas três instituições no Sistema Federal de Ensino Superior. No entanto, a partir da década
de noventa, o Sistema S inserido em um quadro de crise do Estado brasileiro - esgotamento de
sua capacidade de investimento e o crescimento do déficit fiscal -, esteve diante de inúmeros
desafios, reagindo com mudanças em sua proposta pedagógica, organização interna e
estratégia de ações. Alguns desses desafios foram destacados por Nunes et al., que vão desde
a definição do nicho próprio do SENAC (uma vez que já existia um ensino
comercial público no país, a exemplo das Técnicas Comerciais e Industriais que
integravam, até 1997, as Diretrizes Curriculares de Formação Especial para
Iniciação às Técnicas do Trabalho), até os planos estratégicos do SENAI, sucessivamente reformulados, sem falar na criação de novos “membros” do Sistema
S como o SEBRAE, o SENAR, o SENAT, etc. (NUNES et al., 2009, p. 44)
Os elementos da crise também passaram a pressionar a base de financiamento do
Sistema S, sendo a preservação das contribuições compulsórias e a destinação de parte desses
recursos alvo de questionamentos, pois
da contribuição sindical, sobre a qual é descontado percentual legal para manutenção
dos serviços do Sistema S, subtrai-se a contribuição federativa, para manutenção das
Confederações (CNI, CNC, CNT etc). Portanto, a manutenção das Entidades que
integram o Sistema S, nesse campo, não é matéria das mais pacíficas. Ponto
pacífico, contudo, é que sendo descontado sobre a folha salarial, revestindo-se da
natureza de contribuição sindical e, considerando ainda, que os sindicatos, e
congêneres, não integram a administração pública direta ou indireta, tais
contribuições sindicais por eles auferidas, em virtude da destinação, arrecadação e
controle do Poder Público, passaram a ser consideradas como contribuições para-
fiscais, logo, consubstanciam recursos oriundos do Poder Público, a despeito da natureza jurídica destas Entidades que figuram como de direito privado. (NUNES et
al., 2009, p. 33)
Possuindo, pois, na base de seu financiamento contribuições compulsórias, até meados
dos anos noventa, as instituições do Sistema S aplicavam pouco ou não aplicavam recursos na
Educação Superior, uma vez que tal procedimento significaria sua não utilização em outro
setor. A inserção na Educação Superior, apesar não de fazer parte das atividades previstas nos
242
atos de criação das três instituições, foi avançando, possivelmente, como uma “política
estratégica” nesta área do conhecimento. Mesmo diante da problemática do seu
financiamento, houve um envolvimento dessas instituições com a Educação Superior, ainda
que seja difícil encontrar razões significativas para um envolvimento direto do Sistema S
neste nível de ensino77
(Nunes et al., 2009). Porém, não nas bases da gratuidade, como
originalmente programado, no tocante à aprendizagem dos industriários e comerciários em
cursos de curta duração ou no próprio Ensino Médio oferecido pelas instituições.
Aqui há, então, uma questão importante a ser considerada diretamente relacionada às
contribuições compulsórias, uma vez que
destinadas à manutenção da aprendizagem e capacitação dos industriários ou
comerciários, na qualidade de tributo, vinculam-se à sua destinação legal e não
podem ser utilizadas para mantença de Instituições de Educação Superior privadas,
especialmente porque ministram cursos superiores pagos. Nesta situação, a
Sociedade passa a financiar os Serviços Nacionais de Aprendizagem duas vezes; a
primeira, quando são subtraídos dos salários dos trabalhadores, a contribuição sindical; a segunda, quando o aluno passa a pagar mensalidades em Instituições já
mantidas por contribuições de natureza pública. Ou seja, a Sociedade está sendo
duplamente tributada quando o Poder Público admite o credenciamento destas
Entidades, com mantença mercantil. (Nunes et al., 2009, p. 41)
Embora a questão da duplicidade de tributos seja importante para estudos, este ponto foi
brevemente citado, não sendo nosso objetivo o seu aprofundamento. Ainda assim, o SENAI
voltou-se para a Educação Superior em áreas que se reconhecia como portador de um
diferencial de expertise, inicialmente, abrindo alguns cursos em suas unidades, como no
CETIQT78
e Tecnologia Gráfica em um CEMEP (Centro Metropolitano de Ensino
Profissional) de São Paulo. O SESI criou a sua própria universidade - uma “universidade
corporativa”, a UNISESI (que faz parcerias com universidades públicas) – pensada,
originalmente para formar seus quadros, assim como para ser uma espécie de think tank da
organização. O SENAC/SP criou uma estrutura de Centro Universitário, credenciado por
transformação de unidades já existentes e descentralizadas, reunindo as Unidades Scipião,
77
As IES do Sistema S, de acordo com dados do Cadastro das Instituições de Educação Superior do
MEC/INEP, são instituições privadas, devido à natureza de suas mantenedoras. Além disso, estão classificadas
como particulares em sentido estrito. Embora recebam recursos públicos, através da contribuição compulsória,
são equiparadas às instituições particulares com fins lucrativos.
78 Centro de Tecnologia da Indústria Química e Têxtil. Foi a primeira unidade a lançar, em 1997, o ensino de
nível superior no sistema S com o Curso de Engenharia Industrial Têxtil. É o principal Centro Formador de
Recursos Humanos para a cadeia têxtil nacional e é reconhecido internacionalmente.
243
Campos do Jordão, Águas de São Pedro e de Santo Amaro, apresentando como ato de criação
o Decreto Federal n° 97.333 de 198879
. No ano seguinte ao decreto, o Departamento Regional
de São Paulo implantou o curso Tecnologia em Hotelaria, ministrado pelo Instituto Superior
de Hotelaria e Turismo, que, mais tarde, passou a se chamar Faculdade SENAC de Turismo e
Hotelaria expandindo o ensino superior na grade educacional da instituição, que ocorreu na
década seguinte.
5.3 A Graduação Tecnológica no SENAC: expandindo a qualificação profissional no
setor de serviços
Apenas no atual século o processo de entrada das entidades do Sistema S na Educação
Superior ganhou contornos mais efetivos. O SENAC elaborou o Plano Estratégico 2000–
2005, para redefinir, entre outras questões, sua missão institucional, seus objetivos e
estratégias e, também, as prioridades de sua atuação, com destaque para as áreas de Turismo e
Hospitalidade e de Saúde.
O principal objetivo do Plano era consolidar, até 2005, “sua posição como referência
nacional em ações educacionais e disseminação de conhecimento voltadas para o comércio e
serviços” (SENAC, 2006, p. 78). Uma de suas principais metas foi a revisão do modelo
pedagógico da instituição, levando à publicação, em 2001, do documento “Referenciais para a
Educação Profissional”, elaborado, segundo a entidade, a partir dos dispositivos da nova Lei
de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, a Lei 9.394/96, e, também, das alterações
ocorridas nos últimos anos no mundo do trabalho e no mercado. O documento divulgou os
novos princípios filosóficos, políticos e pedagógicos do SENAC que serviriam para
fundamentar as mudanças nos processos educacionais a serem implementados nas unidades
operativas de todo o país, considerando as realidades locais.
Entre as mudanças descritas no documento está “o propósito de ressignificar a noção de
educação profissional para bem mais além da dimensão estritamente instrumental, de enfoque
centrado exclusivamente no desenvolvimento de competências técnico-operacionais”
(SENAC, 2004, p. 6). No entanto, considerando a velocidade das mudanças no mundo do
trabalho, a postura pedagógica da entidade se foca na pró-atividade e enfatiza a lógica das
competências, entendidas como “a capacidade de mobilizar saberes (desenvolvidos ao longo
79 Esse decreto autoriza o funcionamento dos Cursos Superior de Tecnologia em Hotelaria do Instituto Superior
de Hotelaria e Turismo, mantido pelo SENAC, no Estado de São Paulo.
244
da vida social, escolar e laboral) para agir em situações concretas de trabalho” (SENAC,
2004, p. 43).
Ainda em 2001, outro documento elaborado, os “Documentos Norteadores das Áreas
Profissionais”, objetivou ajustar as áreas profissionais às tendências de mercado e aos novos
pressupostos didático-pedagógicos da Educação Profissional adotados pela instituição. Além
disso, conforme a classificação do Ministério da Educação, as áreas profissionais de atuação
do SENAC passaram de sete para 15, abrangendo: Artes, Design, Comércio, Comunicação,
Gestão, Conservação e Zeladoria, Imagem Pessoal, Turismo e Hospitalidade, Saúde, Meio
Ambiente, Lazer e Desenvolvimento Social, Informática, Idiomas, Tecnologia Educacional e,
a mais recente, Telecomunicações.
Atualmente, os Departamentos Regionais que oferecem cursos de nível superior são os
de Goiás, Minas Gerais, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e
São Paulo, que, em 2004, criou, com autorização do Ministério da Educação (MEC), o Centro
Universitário do SENAC São Paulo, ampliando a atuação da Instituição na oferta desse nível
de ensino, com cursos de graduação, extensão e pós-graduação lato e stricto sensu.
Os próximos quadros apresentam a distribuição regional dos cursos de Graduação
Tecnológica nas instituições credenciadas pelo MEC, mantidas pelo SENAC, até primeiro
semestre do ano de 2014. Não foram encontrados cursos de Graduação Tecnológica na região
Norte do país e, comparando as outras quatro regiões do país, as regiões Sudeste e Sul são as
que apresentaram o maior número de cursos ofertados pelo SENAC.
Na região Centro-Oeste, apenas o estado de Goiás oferece cursos de Graduação
Tecnológica em duas unidades, conforme o quadro (5.1) a seguir:
QUADRO 5.1: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO SENAC, REGIÃO
CENTRO-OESTE – BRASIL - 1º SEMESTRE DE 2014
REGIÃO ESTADO NOME DA INSTITUIÇÃO CURSOS SUPERIORES
CENTRO-
OESTE
GOIÁS
Fac. de Tecnologia SENAC
DF
Gestão Comercial, Gestão da Tecnologia da
Informação, Gestão de Recursos Humanos,
Marketing
Fac. de Tecnologia SENAC
Goiás
Design Gráfico, Gestão Ambiental, Gestão
Comercial, Gestão da Tecnologia da
Informação, Gestão de Turismo, Jogos
Digitais, Produção Multimídia, Segurança da Informação
FONTE: Cadastro das IES do INEP/MEC, disponível em <https://emec.mec.gov.br/emec/nova>, acesso em 12
jun. 2014.
245
Na região Nordeste, apenas o Estado de Pernambuco apresentou uma unidade que
oferece cursos de Graduação Tecnológica, de acordo com o quadro (5.2) abaixo:
QUADRO 5.2: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO SENAC, REGIÃO
NORDESTE – BRASIL - 1º SEMESTRE DE 2014
REGIÃO ESTADO NOME DA INSTITUIÇÃO CURSOS SUPERIORES
NORDESTE
PERNAMBUCO
Fac. SENAC Pernambuco
Design de Moda, Eventos,
Gastronomia, Gestão de Recursos
Humanos
FONTE: Cadastro das IES do INEP/MEC, disponível em: <https://emec.mec.gov.br/emec/nova>;
<www.pe.senac.br>; <http://faculdadesenacpe.edu.br/>, acesso em 12 jun. 2014.
A região Sudeste oferece cursos de Graduação Tecnológica em três dos seus quatros
estados, sendo que o estado de São Paulo é o que apresenta o maior quantitativo de cursos, em
um número maior de unidades, abrangendo uma variedade maior de áreas, como pode ser
verificado no quadro (5.3) abaixo:
QUADRO 5.3: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO SENAC,
REGIÃO SUDESTE – BRASIL - 1º SEMESTRE DE 2014
REGIÃO ESTADO NOME DA INSTITUIÇÃO CURSOS SUPERIORES
SUDESTE
SÃO PAULO
Centro Universitário SENAC
Santo Amaro
Análise e Desenvolvimento de
Sistemas, Banco de Dados, Gestão
Ambiental, Estética e Cosmética,
Eventos, Gastronomia, Gestão
Comercial, Gestão de Recursos
Humanos, Gestão Financeira,
Hotelaria, Jogos Digitais, Logística,
Marketing, Produção Audiovisual,
Produção Multimídia, Rede de
Computadores, Sistemas para Internet,
Tecnologia da Informação
Centro Universitário SENAC Águas de São Pedro
Eventos, Gastronomia, Gestão
Comercial, Gestão de Recursos Humanos, Hotelaria, Logística,
Marketing
Centro Universitário SENAC
Campos do Jordão Eventos, Gastronomia, Hotelaria
SENAC Tiradentes Gestão Hospitalar, Radiologia
MINAS
GERAIS
Fac. de Tecnologia SENAC
Minas Gestão da Qualidade
Fac. de Tecnologia SENAC
Minas - Barbacena Hotelaria
Fac. de Tecnologia SENAC
Minas – Belo Horizonte Gastronomia
RIO DE
JANEIRO
Fac. de Tecnologia SENAC
Rio (unidade Santa Luzia)
Design Gráfico, Gestão Ambiental,
Gestão de Telecomunicações, Gestão
de Turismo, Hotelaria, Logística,
Redes de computadores, Sistemas para
Internet
246
FONTE: Cadastro das IES do INEP/MEC, disponível em: <https://emec.mec.gov.br/emec/nova>;
<www.sp.senac.br>; <www.mg.senac.br>; <www.rj.senac.br>, acesso em 12 jun. 2014.
A região Sul, apesar de oferecer cursos de Graduação Tecnológica em um número
menor de estados que a região Sudeste, apresenta mais que o dobro do número de unidades
desta região; no entanto, com uma variedade de cursos mais concentrada na unidade de Porto
Alegre. Um fato observado é que no estado do Paraná, onde está localizada a UTFPR, não há
IES mantida pelo SENAC que ofereça cursos de Graduação Tecnológica, como pode ser
obsevado no seguinte quadro (5.4):
QUADRO 5.4: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO SENAC, REGIÃO
SUL – BRASIL - 1º SEMESTRE DE 2014
REGIÃO ESTADO NOME DA INSTITUIÇÃO CURSOS SUPERIORES
SUL
RIO GRANDE
DO SUL
Fac. de Tecnologia SENAC - Passo Fundo
Análise e Desenvolvimento de Sistemas,
Marketing, Processos Gerenciais, Rede de Computadores
Fac. SENAC – FSPOA - Porto
Alegre
Análise e Desenvolvimento de Sistemas,
Comércio Exterior, Design de Moda,
Gestão de Recursos Humanos, Gestão
Financeira, Hotelaria, Marketing,
Produção Multimídia, Rede de
Computadores
Fac. de Tecnologia SENAC
Pelotas – FATEC SENAC
PELOTAS
Análise e Desenvolvimento de Sistemas,
Marketing, Processos Gerenciais, Rede
de Computadores
SANTA
CATARINA
Fac. SENAC Blumenau Gastronomia, Gestão de Recursos
Humanos
Fac. de Tecnologia SENAC
Caçador
Processos Gerenciais
Fac. de Tecnologia SENAC
Chapecó
Gestão de Recursos Humanos, Gestão
Financeira, Logística
Fac. de Tecnologia SENAC Florianópolis
Análise e Desenvolvimento de Sistemas,
Gestão Comercial, Gestão da Tecnologia da Informação, Processos Gerenciais
Fac. de Tecnologia SENAC
Jaraguá do Sul
Gestão da Qualidade, Processos
Gerenciais
Fac. SENAC São Miguel do
Oeste
Gestão de Recursos Humanos
Fac. SENAC Tubarão Gestão de Recursos Humanos
FONTE: Cadastro das IES do INEP/MEC, disponível em: <https://emec.mec.gov.br/emec/nova>;
<www.senacrs.com.br>; <www.sc.senac.br>; <www.portal.sc.senac.br>, acesso em 12 jun. 2014.
O exposto na distribuição regional das unidades do SENAC no oferecimento de cursos
de Graduação Tecnológica revelou a ausência de uma abrangência nacional dessas ações,
embora a necessidade da formação de mão de obra qualificada seja verificada em todo o país,
247
o que caracteriza o seu aspecto complementar ao que está sendo desenvolvido pela esfera
governamental.
O mais recente Mapa Estratégico do Comércio, 2014-2020, elencou fatores-chave que
contribuem, segundo a FECOMÉRCIO RJ (Federação do Comércio do Estado do Rio de
Janeiro), para aumentar a produtividade do setor do comércio, entre os quais, encontra-se a
educação como fator-chave de macroambiente, devendo desenvolver a educação básica, o
desenvolvimento da capacitação do empresário e a formação e capacitação do trabalhador,
para aumentar o seu grau de profissionalização, principalmente daquele que se encontra em
regiões com maior carência de infraestrutura e que ainda utiliza as formas mais tradicionais de
comércio, que utiliza, muitas vezes, mão de obra pouco qualificada.
Baseando-se nos dados da RAIS (Relação Anual de Informações Sociais), de 2011, o
Mapa Estratégico apresentou uma distribuição da escolaridade dos trabalhadores do comércio,
com os seguintes dados (gráfico 5.1):
GRÁFICO 5.1: DISTRIBUIÇÃO DA ESCOLARIDADE DOS TRABALHADORES DO COMÉRCIO -
2011
FONTE: Mapa Estratégico do Comércio, 2014.
Dentre os percentuais apresentados, o nível superior foi um dos que apresentou menor
índice, 5,23%, sendo acompanhado pelo índice daqueles que não chegaram a completar a
formação de grau superior, 3,66%, embora atue no Ensino Superior desde 1989. O comércio,
de acordo com os dados apresentados, é formado em sua maioria por profissionais que
completaram o nível médio, 57,81%.
248
5.4 A Graduação Tecnológica no SENAI: expandindo a qualificação profissional no
setor industrial
Pelo lado da indústria, a CNI divulgou em 2006 o Plano Estratégico do Sistema
Indústria 2006-2010, incluindo entre outros, seus principais indicadores e metas, assim como
definiu também para instituições do Sistema Indústria, entre elas o SESI e o SENAI, seus
principais objetivos, diretrizes, indicadores e metas para o período destacado.
No caso do SENAI, ficou estabelecido como missão “promover a educação profissional
e tecnológica, a inovação e a transferência de tecnologias industriais, contribuindo para elevar
a competitividade da indústria brasileira” (CNI, 2006, p. 54). Entre as suas diretrizes
estratégicas encontra-se a ampliação da oferta de Educação Profissional Tecnológica de nível
superior. O plano ressaltou que em 2002, havia 84 mil alunos matriculados nos cursos
tecnológicos de nível superior.
A tabela (5.2) a seguir, com informações do Anuário de Qualificação Profissional de
2007, oferece dados que permite observar o número de matrículas da Educação Profissional
Tecnológica de entidades do Sistema S por modalidade de ensino no ano de 2005,
apresentando o SENAI com o maior número de matrículas no nível superior, incluindo aí a
Graduação Tecnológica:
TABELA 5.2: NÚMERO DE MATRÍCULAS DA EDUCAÇÃO PROFISSIONAL DE NÍVEL
TECNOLÓGICO DAS ENTIDADES DO SISTEMA S POR MODALIDADE DE ENSINO – BRASIL -
2005
Instituição Graduação Pós-Graduação Qualificação tecnológica Cursos de extensão
SENAI 6.639 1.695 377 -
SENAC 2.136 794 762 6.897
SESCOOP 276 2.429 - -
Fonte: Anuário de Qualificação Profissional de 2007.
Obs.: A graduação divide-se em tecnológica e acadêmica
As demais entidades do Sistema S não ofereceram cursos de Educação Profissional de nível tecnológico no ano
de 2005.
O mesmo documento informa sobre a evolução do quantitativo das matrículas do
SENAI por modalidade de ensino no período 2001-2006, em que a formação de tecnólogos
perfaz o percentual de 0,4% do total de matrículas no período (tabela 5.3):
249
TABELA 5.3: EVOLUÇÃO DA DISTRIBUIÇÃO DAS MATRÍCULAS DO SENAI POR
MODALIDADE – Brasil 2001- 2006 (em %)
MODALIDADE
2006
2001 2002 2003 2004 2005 % Nº de
matrículas
Formação de tecnólogos 0,1 0,1 0,2 0,3 0,3 0,4 7.329
Habilitação profissional 1,6 2,1 2,4 2,5 2,3 2,9 58.357
Aprendizagem industrial 1,6 2,1 3,0 3,7 3,4 4,3 86.373
Aperfeiçoamento
profissional (1) 76,4 70,7 69,0 62,8 66,7 58,2 1.182.514
Qualificação
Profissional
20,3 24,9 25,3 30,8 27,3 34,3 696.092
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 2.030.665
FONTE: Anuário de Qualificação Profissional de 2007
Nota (1): Inclui as matrículas de Especialização e Iniciação Profissional
Todas as modalidades de ensino, excluindo-se a relacionada ao aperfeiçoamento
profissional, apresentaram crescimento no número de matrículas no período 2001-2006 e no
caso da Graduação Tecnológica, a formação de Tecnólogos apresentou um aumento, no final
do período, três vezes superior ao encontrado no ano de 2001.
O próximo gráfico (5.2) fornece os dados do Relatório Anual SENAI 2010 sobre a
evolução do número de matrículas por modalidade de ensino no período 2006-2010, em que a
aprendizagem industrial apresentou sempre um movimento ascendente; a formação técnica de
nível médio apresentou crescimento por três anos consecutivos, dobrando o número de
matrículas entre 2007 e 2008 e apresentou maior quantitativo de matrículas em 2009,
decrescendo no ano seguinte no período. Já na graduação, as matrículas não apresentaram
médias constantes, alternando entre crescimento e declínio de matrículas, onde o final do
período registrou um crescimento de 59,8% em relação ao período inicial (ano de 2006),
passando de 7.329 matrículas, naquele ano, para 11.713 matrículas, em 2010.
250
GRÁFICO 5.2: EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS POR MODALIDADE DE ENSINO 2006-2010
FONTE: Relatório Anual SENAI 2010.
Considerando os Anuários de Qualificação Profissional de 2006 e 2007 é possível
apresentar dados sobre a evolução da distribuição regional dessas matrículas no SENAI, em
que as regiões apresentaram períodos de crescimento e declínio no número de matrículas,
conforme a próxima tabela (5.4):
TABELA 5.4: EVOLUÇÃO DA DISTRIBUIÇÃO DAS MATRÍCULAS DO SENAI – BRASIL E
GRANDES REGIÕES - 2001- 2006 (em %)
BRASIL E GRANDES
REGIÕES
2006
2001 2002 2003 2004 2005 % Nº de
matrículas
NORTE 3,8 3,3 3,9 4,0 3,3 3,8 77.242
NORDESTE 14,5 15,1 14,5 14,3 12,6 15,1 307.322
SUDESTE 51,3 55,4 52,3 53,0 51,6 53,0 1.075.553
SUL 24,8 19,3 22,6 21,5 26,0 22,1 448.089
CENTRO-OESTE 5,5 6,9 6,7 7,2 6,5 6,0 122.459
BRASIL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 2.030.665
FONTE: Anuário de Qualificação Profissional de 2007.
Nota (1): Inclui as matrículas de Especialização e Iniciação Profissional
Já o gráfico (5.3) produzido pelo Relatório Anual do SENAI de 2010 apresenta as
regiões Centro-Oeste e Norte como as únicas que não apresentaram queda no número de
matrículas, considerando o período 2006-2010:
251
GRÁFICO 5.3: EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS POR REGIÃO – BRASIL – 2006-2010
FONTE: Relatório Anual SENAI 2010.
O Relatório Anual do SENAI de 2008 traz dados comparativos que informam sobre a
evolução das matrículas, em números, na graduação e Graduação Tecnológica, conforme
tabela (5.5) a seguir:
TABELA 5.5: EVOLUÇÃO DA DISTRIBUIÇÃO DAS MATRÍCULAS DO SENAI NA GRADUAÇÃO E
GRADUAÇÃO TECNOLÓGICA – Brasil 2004- 2008
MODALIDADE(*)
2004 2005 2006 2007 2008
GRADUAÇÃO E GRADUAÇÃO
TECNOLÓGICA
5.094 6.143 7.329 6.227 10.127
FONTE: Relatório Anual SENAI 2008.
(*) De 2004 a 2007, apenas Graduação Tecnológica; em 2008 inclui a Graduação Tecnológica e o
Bacharelado
Os cursos de ensino profissionalizante de terceiro grau presentes nas instituições do
Sistema S, assim como na rede de ensino federal, referem-se tanto às áreas do setor industrial
quanto às áreas do setor de serviços. Complementando os dados da expansão do SENAI no
âmbito da Educação Superior, os Relatórios Anuais de 2008 e 2010 trazem dados sobre
número de alunos, quantitativo de cursos e estados atendidos por esta modalidade de ensino,
de acordo com os números da próxima tabela (5.6):
252
TABELA 5.6: EXPANSÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO SENAI – GRADUAÇÃO E PÓS-
GRADUAÇÃO – 2008 E 2010
ANO
Nº DE
ESTADOS
ATENDIDOS
EDUCAÇÃO SUPERIOR
GRADUAÇÃO PÓS- GRADUAÇÃO
Nº de matrículas Nº de cursos Nº de matrículas Nº de cursos
2008 06 10.127 68 4.824 74
2010 08 11.713 76 6.572 119
FONTE: Relatórios Anuais SENAI 2008 e 2010.
De acordo com os dados apresentados, o SENAI vem buscando atuação no Ensino
Superior, criando cursos de graduação e pós-graduação em diferentes áreas com o passar dos
anos, mesmo que, originalmente, não tenha sido criado para este fim, buscando se adaptar, de
alguma maneira, às demandas das empresas.
Em 2008, quando entidades empresariais, de um lado, e governo e especialistas da
educação, de outro, discutiram a reforma do Sistema S, visando, sobretudo, o orçamento anual
de bilhões de reais movimentado pelas instituições do Sistema, fruto de uma contribuição
compulsória de 2,5% sobre a folha de pagamento das empresas, colocou-se no centro do
debate a falta de qualificação do trabalhador brasileiro e o papel da principal rede de ensino
profissionalizante do país, que na visão de muitos empresários80
, não oferecia cursos que
atendessem ao que as empresas necessitavam em termos de formação de profissionais
qualificados.
O IBGE, em maio de 2009, utilizando informações da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domicílios apresentou dados referentes à participação de diferentes instituições quanto à
qualificação profissional do trabalhador brasileiro, nos quais a participação das instituições
particulares (ONGs, escolas privadas e sindicatos) ficava em 53,1% no atendimento aos que
buscavam qualificação; a rede pública atendia a 22,4% e instituições do Sistema S eram
responsáveis pelo atendimento de 20,6% dos estudantes matriculados na Educação
Profissional. Dentre os alunos matriculados, apenas 1,5% estavam em cursos de Graduação
Tecnológica. O gráfico (5.4) a seguir apresenta a distribuição da oferta da Educação
Profissional por segmento de ensino:
80 Conforme nota 19 (pag. 67-68) deste trabalho.
253
GRÁFICO 5.4: DISTRIBUIÇÃO DA OFERTA DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL POR SEGMENTO
DE ENSINO – BRASIL – 2007
FONTE: O Globo, p.12, 23/05/2009.
No Mapa Estratégico da Indústria 2007-2015, há espaço reservado para a Educação
superior, envolvendo o SENAI e o SESI. Nesse documento, a Educação Superior está inserida
nas preocupações com “Educação e Saúde”, sendo incorporada com o objetivo de se garantir
qualidade e adequação às necessidades da Economia do Conhecimento e do sistema
produtivo, além de fortalecer a Educação Profissional e Tecnológica.
Assim como o mais recente Mapa Estratégico do Comércio, o Mapa Estratégico da
Indústria, 2013-2022, também coloca a educação como um de seus pilares, um de seus
fatores-chave, considerando-a o principal insumo para a inovação, reconhecendo que, no
Brasil “a baixa qualidade da educação básica, a reduzida oferta de ensino profissional e as
deficiências no ensino superior limitam a capacidade de inovar das empresas e a
produtividade, com impactos significativos sobre a competitividade das empresas” (CNI,
2013). O Mapa Estratégico da Indústria planeja, até 2022, aumentar o quantitativo de
engenheiros e tecnólogos industriais, através de mais investimentos das empresas, já que,
conforme dados do IBGE, se reconhece que
a falta de profissionais qualificados em determinadas áreas é um gargalo para a
inovação. Na graduação tecnológica, os números são baixíssimos: apenas 0,16% da
população entre 20 e 29 anos frequentavam um curso desse tipo em 2007, enquanto
11,26% das pessoas da mesma faixa frequentavam cursos de graduação regulares.
No caso de cursos ligados à indústria química e de mineração, o percentual em
relação à graduação tecnológica cai para 0,03%. (CNI, 2013, p. 31)
254
Para tentar reverter esse quadro, o documento cita três ações transformadoras, que são:
estimular a oferta e reduzir a evasão de cursos superiores relacionados às
engenharias e de cursos de tecnólogos industriais; desenvolver propostas para facilitar a imigração de profissionais de alta qualificação técnica e divulgar e
sensibilizar, no âmbito empresarial, a importância de profissionais tecnólogos.
(CNI, 2013, p. 33)
Pode-se dizer que aqui se encontra uma transição nos objetivos do SENAI, mais
explicitamente do que no SENAC - entre a razão de criação (a aprendizagem) e a prática
atualmente efetivada. É fato que as instituições mantidas pela CNI e CNC, vêm privilegiando
estratégias para a constituição de Instituições de Educação Superior, “ministrando cursos
superiores, e conferindo graus acadêmicos, ao invés de certificar profissionalmente as
capacitações ou especializações ministradas em ambientes de trabalho, ou em estruturas
assemelhadas” (NUNES et al., 2009, p. 12). E também, pode-se considerar uma tentativa de
superar um problema central, como destaca Schwartzman, na implantação da Educação
Profissional, que são “as relações de hierarquia que se estabelecem entre esta e as formas mais
tradicionais de educação superior” (SCHWARTZMAN, 2005, p. 33). Nesse sentido, os
empresários também estariam, de alguma forma, respondendo às exigências pela ampliação
da qualificação profissional.
Essa transição iniciada em 1997, que não encontrou resistências no MEC ou CNE,
ocorreu em um momento em que o critério diferenciador entre Cursos Técnicos e
Tecnológicos não dispunha de algum tipo de regulamentação eficaz. As diretrizes gerais para
Cursos Superiores de Tecnologia só foram editadas entre 2001 e 200281
, no entanto, o Poder
Público já encontrava o Sistema S atuando, de fato, neste nível da educação.
Conforme o Cadastro de Instituições de Educação Superior do INEP, já estavam
credenciadas quinze das vinte e oito IES do SENAI e uma das dezesseis IES do SENAC (até
2008)82
. Por sua vez, o SESI protocolou no MEC um pedido de credenciamento de duas
Faculdades - Faculdade de Educação, Ciências Sociais e da Saúde e Faculdades SESI
Amazonas -, mantidas pela própria entidade (diferente do SENAI e SENAC, pois seus
81 CNE/CES 436/2001, ratificado no Parecer CNE/CP nº 29/2002 e Resolução CNE/CP nº 3/2002.
82 Nas 16 IES, já credenciadas, há vários cursos de graduação tradicionais, inclusive Bacharelados e Mestrados,
sendo dois Acadêmicos (Design / Moda, Cultura e Arte) e um Profissionalizante (Gestão Integrada em Saúde do
Trabalho e Meio Ambiente), com conceito “3”, recomendados pela Capes.
255
departamentos regionais é que são os mantenedores das suas IES, credenciadas e por
credenciar). Todo esse processo caracteriza, o que Nunes et al chamam, uma “auto-regulação
do Sistema S” no Ensino Superior, não questionada pelo Poder Público, especialmente o
Ministério da Educação.
Teoricamente, então, as organizações do Sistema S não deveriam atuar em atividades
relacionadas à qualificação profissional no Terceiro Grau. Neste sentido, mais do que a
adequação do Sistema S às novas demandas da sociedade, o que está em jogo é o seu próprio
caráter institucional - que de acordo com a tipologia de transformação gradual em mudança
institucional proposta por Streeck e Thelen (2009), explicitada no capítulo 1, pode-se assumir
as características de estratificação - e suas contribuições e articulações com o Estado
brasileiro para a superação dos problemas referentes à problemática da educação e
qualificação do trabalhador brasileiro (apesar das inúmeras políticas já aplicadas).
Algumas inovações nos Regulamentos/Regimentos do SENAI, SESI e SENAC foram
publicadas em três decretos, em 5 de novembro de 200883
, ainda que o ex-presidente da CNI,
Armando Monteiro, mesmo reconhecendo a necessidade de se atender à demanda produtiva,
entenda que “(...) o Sistema S não foi criado para dar suporte às políticas públicas de
educação, mas ao desenvolvimento da indústria” (<http://www.valor.com.br/>, acesso em 05
mai. 2008).
Os decretos referentes ao SENAI e SENAC tratam, predominantemente, de programas
de gratuidade, mas no caso específico do SENAI, o decreto nº 6.635 amplia seu campo de
atuação para a Educação Profissional e Tecnológica. Porém, ao se confirmar tal inovação,
torna-se se possível o entendimento de que as gratuidades nas atividades de aprendizagem
também atingiriam os Cursos Tecnológicos ofertados pelas IES do Sistema S (sem o
pagamento de mensalidades que, em alguns casos, chega a mil reais), fato que não se verifica,
apesar da natureza jurídica das instituições, confirmando que “o status tributário-atuarial do
Sistema S não se enquadra na tipologia prevista na lei e pretendida pelo legislador” (Nunes et
al., 2009, p. 61).
Já o Decreto nº 6.637 modifica dispositivos do Regulamento do SESI, basicamente, no
campo de suas finalidades, devendo se priorizar o processo educacional como meio de
valorização da pessoa do trabalhador, vinculando ao seu orçamento geral, parcela da receita
líquida da contribuição compulsória para a educação básica e continuada.
83
O Decreto nº 6.633 altera e acresce dispositivos ao Regulamento do SENAC (1946), o Decreto nº 6.635 altera
e acresce dispositivos ao Regimento do SENAI (1962) e o Decreto nº 6.637 altera e acresce dispositivos ao
Regulamento do SESI (1965).
256
O Decreto nº 6.633, referente ao SENAC cita apenas a garantia de vagas gratuitas em
aprendizagem, formação inicial e continuada e em Educação Profissional técnica de nível
médio, além da questão do comprometimento orçamentário. No entanto, registra que deve
atender à demanda atual e futura do setor do comércio de bens, serviços e turismo.
Em 2011, o Caderno Boa Chance (O Globo), divulgou um mapa que mostra,
regionalmente, os profissionais necessários às atividades da indústria, petróleo, construção
civil e serviços no Estado do Rio de Janeiro, de Norte a Sul, conforme a seguir (quadro 5.5):
QUADRO 5.5: PROFISSIONAIS NECESSÁRIOS, POR REGIÃO, NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
REGIÕES ATIVIDADE PROFISSIONAIS
NORTE
FLUMINENSE
construção civil, petróleo engenheiro de petróleo e gás, administrador,
operário, geólogo, mestres de obras, engenheiro
civil, arquiteto
NORTE
construção civil, indústria,
petróleo
Gestor ambiental, engenheiro de petróleo e gás,
administrador, operário, geólogo, mestres de obras,
engenheiro civil, arquiteto
SERRANA
serviços
administrador de marketing, advogado, assistente
social, engenheiro de segurança do trabalho,
nutricionista, professor de contabilidade, psicólogo
social, gerente hoteleiro, recepcionista, turismólogo,
administrador
BAIXADA
LITORÂNEA
serviços gerente hoteleiro, recepcionista, turismólogo,
administrador
MÉDIO PARAÍBA
construção civil, serviços
engenheiro civil, farmacêutico, gerente de logística,
gestor público, nutricionista, professor de educação
física, professor de inglês, professor de espanhol,
professor de informática, supervisor comercial,
administrador
METROPOLITANA
FLUMINENSE
construção civil, serviços
supervisor de vendas, gestor ambiental, operário,
geólogo, mestres de obras, engenheiro civil,
administrador, arquiteto
BAIXADA
FLUMINENSE
construção civil, indústria
engenheiro mecânico, administrador, engenheiro
civil, arquiteto, técnico de construção, operário de obra, mestre de obra
METROPOLITANA
construção civil, serviços
gerente financeiro, gerente hoteleiro, recepcionista, turismólogo, supervisor de vendas, gestor ambiental,
biólogo, administrador, arquiteto, engenheiro
florestal, geólogo, mestre de obra, engenheiro civil,
operário
COSTA VERDE serviços gerente hoteleiro, recepcionista, turismólogo,
administrador
FONTE: Caderno Boa Chance, O Globo, 2011.
A pesquisa concluiu que o mercado não tem sido eficiente na capacitação da mão de
obra necessária onde “a capacidade de formar profissionais não acompanhou o
desenvolvimento de diferentes setores da economia” (FELIPE SIL, Caderno Boa Chance, O
Globo, 2001, p. 1).
257
Em 2013, a Fundação Dom Cabral divulgou os resultados de uma pesquisa realizada
junto a mais de uma centena de empresas de grande porte, concluindo que 92% das empresas
têm encontrado, cada vez mais, dificuldades na hora de contratar e o principal obstáculo para
81% dessas empresas é a escassez de profissionais qualificados, o que para esses empresários
leva à perda de competitividade nos setores da indústria, do comércio, saúde, tecnologia da
informação e da comunicação, hotelaria, entre outros, ocasionando, inclusive, a diminuição
das exigências para realizar contratações. A pesquisa enfatizou que a falta de mão de obra
aumenta a necessidade do oferecimento de cursos de qualificação, como os oferecidos pelo
Sistema S, lembrando que o mesmo recebe contribuições descontadas da folha de salários das
empresas, de diferentes categorias, para oferecer Educação Profissional.
Os quadros a seguir apresentam dados da distribuição regional dos cursos de
Graduação Tecnológica oferecidos pelo SENAI em território nacional enfatizando que, assim
como com as unidades do SENAC, não foram encontrados registros de cursos nesta
modalidade de ensino oferecidos na região Norte do país e as regiões Sul e Sudeste também
são as que mais se destacam em número de unidades e na variedade de cursos oferecidos.
Na região Nordeste, apenas o estado da Bahia possui duas instituições credenciadas
para oferecer Cursos Superiores de Tecnologia, conforme o quadro (5.6) a seguir:
QUADRO 5.6: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO SENAI, REGIÃO
NORDESTE - BRASIL – 1º SEMESTRE DE 2014
REGIÃO ESTADO NOME DA INSTITUIÇÃO CURSOS SUPERIORES
NORDESTE
BAHIA
Centro de Tecnologia Industrial
Pedro Ribeiro (Lauro de Freitas)
Processos Ambientais
Centro Integrado de Manufatura e
Tecnologia – CIMATEC (Salvador)
Gestão da Produção Industrial,
Inspeção de Equipamentos e
Soldagem, Logística, Manutenção
Industrial, Mecatrônica Industrial,
Polímeros, Processos Industriais,
Sistemas Automotivos
FONTE: Cadastro das IES do INEP/MEC, disponível em <https://emec.mec.gov.br/emec>, acesso em 12 jun.
2014.
Na região Centro-Oeste do país são encontrados cursos nos estados de Goiás e Mato
Grosso do Sul, sendo que o estado de Goiás possui três unidades que oferecem os cursos do
SENAI como consta no próximo quadro (5.7):
258
QUADRO 5.7: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO SENAI, REGIÃO
CENTRO-OESTE – BRASIL - 1º SEMESTRE DE 2014
REGIÃO ESTADO NOME DA INSTITUIÇÃO CURSOS SUPERIORES
CENTRO-
OESTE
GOIÁS
Faculdade de Tecnologia SENAI
Roberto Mange (Anápolis)
Processos Químicos
Faculdade de Tecnologia SENAI
Ítalo Bologna (Goiânia)
Automação Industrial
Faculdade de Tecnologia SENAI de
Desenvolvimento Gerencial (Goiânia)
Análise e Desenvolvimento de
Sistemas, Redes de Computadores
MATO
GROSSO DO
SUL
Faculdade de Tecnologia SENAI
Campo Grande (Campo Grande)
Processos Gerenciais, Logística,
Gestão da Produção Industrial
FONTE: Cadastro das IES do INEP/MEC, disponível em: <http://www.fatec.ms.senai.br/cursos>, acesso em 12
jun. 2014.
A região Sudeste aparece em segundo lugar na oferta de cursos e unidades de ensino,
apresentando o estado de São Paulo com o maior quantitativo e variedades de cursos
ofertados (quadro 5.8):
QUADRO 5.8: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO SENAI, REGIÃO
SUDESTE - BRASIL – 1º SEMESTRE DE 2014
REGIÃO ESTADO NOME DA INSTITUIÇÃO CURSOS SUPERIORES
SUDESTE
SÃO
PAULO
Fac. de Tecnologia SENAI Nadir Dias de
Figueiredo (OSASCO)
Processos Metalúrgicos
Fac. SENAI de Tecnologia Ambiental
(SÃO BERNARDO DO CAMPO)
Polímeros, Processos Ambientais
Fac. SENAI de Tecnologia Mecatrônica
(SÃO CAETANO DO SUL)
Mecatrônica Industrial
Fac. de Tecnologia SENAI Antônio
Adolpho Lobbe (São Carlos)
Fabricação Mecânica
Fac. de Tecnologia SENAI Mariano
Ferraz (SÃO PAULO)
Automação Industrial
Fac. de Tecnologia SENAI Anchieta
(SÃO PAULO)
Eletrônica Industrial
Fac. SENAI de Tecnologia Gráfica
(SÃO PAULO)
Produção Gráfica
Fac. SENAI de São Paulo (SÃO
PAULO)
Produção de Vestuário
Fac. de Tecnologia SENAI Felix Guisard
(TAUBATÉ)
Fabricação Mecânica
MINAS
GERAIS
Fac. de Tecnologia SENAI Belo
Horizonte
Processos Gerenciais
Fac. de Tecnologia SENAI Juiz de Fora Automação Industrial, Fabricação
Mecânica, Manutenção Industrial
RIO DE
JANEIRO
Centro de Tecnologia da Indústria
Química e Têxtil (CETIQT)
Produção de Vestuário
(modelagem)
FONTE: Cadastro das IES do INEP/MEC, disponível em: <https://emec.mec.gov.br/emec>, acesso em 12 jun.
2014.
259
A região Sul aparece em primeiro lugar na oferta e variedade de cursos de Graduação
Tecnológica ministrados pelo SENAI, nos três estados da região, como registrado no próximo
quadro (5.9):
QUADRO 5.9: INSTITUIÇÕES E CURSOS CREDENCIADOS, MANTIDOS PELO SENAI, REGIÃO
SUL - BRASIL - 1º SEMESTRE DE 2014
REGIÃO ESTADO NOME DA INSTITUIÇÃO CURSOS SUPERIORES
SUL
SANTA
CATARINA
SENAI Blumenau Automação Industrial, Gestão
Ambiental, Fabricação Mecânica,
Processos Industriais, Produção de
Vestuário, Produção de Têxtil
SENAI Brusque Fabricação Mecânica, Tecnólogo
Têxtil
SENAI Chapecó Alimentos, Manutenção Industrial
SENAI Concórdia Manutenção Industrial
SENAI Criciúma Design de Moda
SENAI Florianópolis Automação Industrial, Análise e
Desenvolvimento de Sistemas, Rede
de Computadores, Sistemas de
Telecomunicações
SENAI Itajaí Manutenção Industrial
SENAI Jaraguá do Sul
Automação Industrial, Gestão da
Produção Industrial, Fabricação
Mecânica, Produção de Vestuário
SENAI Joinvile Norte I
Fabricação Mecânica, Gestão da
Produção Industrial, Mecatrônica
Industrial, Rede de Computadores
SENAI Joinvile Sul Gestão da Produção Industrial
SENAI Lages Automação Industrial
SENAI Joinvile Luzerna Fabricação Mecânica, Rede de
Computadores
SENAI Rio do Sul Automação Industrial, Fabricação
Mecânica, Produção de Vestuário
SENAI São Bento do Sul Mecatrônica
SENAI São José
Eletrônica Industrial, Gestão da
Produção Industrial, Processos
Industriais (Eletromecânica)
SENAI São Miguel do Oeste Laticínios
SENAI Tubarão Automação Industrial, Eletrotécnica
Industrial
RIO
GRANDE
DO SUL
Faculdade de Tecnologia SENAI
Porto Alegre – FATEC SENAI (RS)
Automação Industrial, Sistemas de
Telecomunicações
PARANÁ
Faculdade de Tecnologia SENAI
Curitiba (PR)
Controle de Obras, Design de Modas
Faculdade de Tecnologia SENAI
Telêmaco Borba (PR)
Automação Industrial, Papel e
Celulose
FONTE: Cadastro das IES do INEP/MEC, disponível em: <https://emec.mec.gov.br/emec>, acesso em 12 jun.
2014.
260
No início de 2014, a Confederação Nacional da Indústria apresentou resultados de um
levantamento com projeções para os anos de 2014 e 2015 para o setor industrial, revelando
que há a necessidade de se formar mais de um milhão de profissionais para atender à demanda
da indústria neste período. O levantamento destacou que os cinco setores mais carentes de
mão de obra são a construção civil, a indústria alimentícia e de bebidas, montagem de
veículos automotores, reboque e carrocerias, máquinas e equipamentos e fabricação de
produtos minerais não metálicos. E considerou que do total de profissionais necessários para o
setor industrial, a menor parte, caberia para a exigência de nível superior, que seria de 6% da
demanda por profissional qualificado.
Ainda que não tenham alcançado abrangência nacional, atuando em três das cinco
regiões brasileiras, no oferecimento de cursos de Graduação Tecnológica, seu caráter
complementar à Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica sugere ações mais pró-
ativas por parte do empresariado, já que há o reconhecimento nos últimos Relatórios Anuais e
Mapas Estratégicos, tanto do SENAI quanto do SENAC, da necessidade de ampliação da
qualificação do trabalhador, estimulando sua atuação no Ensino Profissionalizante de Terceiro
Grau.
261
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nas considerações finais da presente pesquisa buscamos enfatizar que o trabalho
desenvolvido visou demonstrar como ocorreu a trajetória de implantação da Graduação
Tecnológica no país, bem como se deu a ocorrência desta modalidade de ensino em outros
países, destacando-se, sobretudo, as normas legais que conferiram, aqui no país, uma nova
institucionalidade que vem impactando a sua expansão na educação no Ensino Superior e
como as redes públicas e entidades do Sistema S, o SENAI e o SENAC, reconfiguraram suas
ações para estar em consonância aos diversos planos recentes de desenvolvimento do país.
Nesse caso, coube considerar as ações que o sistema de formação profissional brasileiro no
terceiro grau tem adotado no enfrentamento da necessidade urgente de mão de obra
especializada para a realização dos grandes eventos que o Brasil se tornou ator central.
Iniciamos os estudos pela construção de um quadro metodológico que viabilizou o
levantamento do Estado da Arte do tema selecionado, proporcionando a apreensão de uma
parte da literatura para fazer uma análise crítico-teórica da aplicação dos seus fundamentos e
argumentos, considerando o atual contexto da falta de mão de obra qualificada para os
diversos compromissos assumidos pelo Brasil derivados das recentes reformas expansionistas.
Nesse sentido, observar os sistemas de formação e qualificação profissional típico-
ideais (SOSKICE, 1999; HALL e SOSKICE, 2001) como uma das principais instituições da
abordagem comparativa neoinstitucionalista histórica, além da consideração do papel
importante que as diferentes formas de coordenação possuem no processo de qualificação
profissional da classe trabalhadora (SCHNEIDER, 2004, 2009; DOCTOR, 2010), iluminou a
construção da pesquisa nos passos que se seguiram para responder à pergunta proposta no
início da pesquisa: As políticas públicas de formação de mão de obra voltadas para o ensino
de terceiro grau no país, através da Graduação Tecnológica, estão em consonância com as
demandas que se configuram nos diversos planos recentes de desenvolvimento brasileiro?
Analisar as configurações institucionais das economias de mercado coordenadas
(CMEs) e das economias de mercado liberais (LMEs), sob a perspectiva de Soskice (1999) e
destacar as características de suas principais instituições permitiu a observação dos diferentes
sistemas de educação e formação profissional de seus representantes e da principal influência
262
brasileira, a Alemanha, uma CME, que apresenta um sistema de aprendizagem dual (formação
na escola e na empresa).
Sob essa perspectiva, Thelen (2007) enfatiza que o sistema de treinamento e
qualificação alemão, desenhado no século XIX, possui elementos que atravessaram o século
XX, consequência de uma adaptação ativa dessa instituição aos novos problemas trazidos pelo
declínio da produção industrial e da transição do contexto econômico e político para o setor
de serviços.
Como as reformas não atingiram somente a nação alemã, também foram trazidos dados
sobre a educação nos mais variados países, entre eles, Estados Unidos, Suécia, Japão e Coréia
(CHANG, 2004) para auxiliar em uma análise comparativa e, sobretudo, perceber se os
investimentos na qualificação profissional são mais voltados para habilidades/competências
gerais ou habilidades/competências específicas ou, no caso alemão, “portable occupational
skills” (habilidades/competências ocupacionais).
A estratégia de um Estado atuante foi comum nos países hoje considerados
desenvolvidos (CHANG, 2004). A área educacional em vários países sofreu reformas,
recebeu investimentos, se adequou às necessidades do desenvolvimento, seja investindo em
P&D na indústria, na agricultura ou no setor de bens e serviços. No caso brasileiro, o
investimento na Educação Profissional e Tecnológica, que ainda é bem menor do que se
esperava, abre espaço para a concretização de uma política complementar a uma política mais
ampla que é a inclusão de um maior contingente da sociedade no mundo do conhecimento,
ainda que mais prático.
Reiteramos a necessidade de uma abordagem teórica complementar que se soma à teoria
informa a tese. Neste caso, entendemos que, além da abordagem neoinstitucionalista histórica,
que valoriza, entre outros, uma concepção particular de desenvolvimento histórico,
considerando a trajetória percorrida (path dependence) (HALL e TAYLOR, 2003) e aspectos
de mudança e inovação institucional (STREECK e THELEN, 2009), o enfoque de Variedades
de Capitalismo ao trazer o nível micro para a análise permite observar que as empresas
começam a perceber que necessitam investir em uma maior qualificação dos trabalhadores
para atender às demandas do desenvolvimento. Na verdade, tanto o Estado quanto as
empresas começaram a observar que não desenvolviam as habilidades necessárias, gerais ou
específicas, que capacitassem os trabalhadores para suas as necessidades de expansão do
Estado e do próprio mercado.
Neste ponto, as abordagens da Variedade de Capitalismo brasileira (VOC) desenvolvida
por Schneider (2008) e Doctor (2010) revelaram que o Brasil não se encaixa na tipologia ideal
263
de Soskice, apresentando características de uma VOC diferente, tendendo ora para
características de uma CME ora para características de uma LME, conforme Doctor (2010).
Em relação ao sistema de qualificação profissional, a autora destaca, então, as precárias
oportunidades para os trabalhadores desenvolverem habilidades específicas das empresas,
além da sua falta de participação na educação em geral e no sistema de formação dos
trabalhadores.
A pesquisa bibliográfica, a análise dos dados levantados revelaram que as políticas
públicas de formação de mão de obra na Graduação Tecnológica vem buscando alinhar-se às
aos diversos aos planos de desenvolvimento brasileiro, mas por se tratar de um fenômeno
ainda muito novo, necessita de maiores investimentos, maior publicização da existência dos
cursos nessa modalidade de ensino, até mesmo para continuar rompendo com um preconceito
de longa data instaurado na discussão sobre o que é melhor fazer, a graduação tradicional (o
bacharelado, mais propedêutico) ou a Graduação Tecnológica, mais voltada para as
necessidades das demandas do desenvolvimento.
Destacamos ainda a hipótese levantada: as diferentes necessidades de mão de obra
qualificada dos diversos setores estratégicos para o desenvolvimento do país na última década
impulsionaram a constituição de um novo modelo de formação de mão de obra de alto nível
no setor público e no setor privado (SENAI e SENAC) e que, diante dos dados apresentados e
da análise desenvolvida, se confirma, ainda que persistam questões não resolvidas.
No decorrer da pesquisa, a observação dos objetivos específicos, traduzidos em
delinear a trajetória das políticas públicas de qualificação profissional no Brasil; analisar o
papel do Estado e de associações empresarias no processo de formulação e implementação
das políticas públicas de qualificação profissional e identificar as mudanças decorrentes da
institucionalização dessas políticas na formação de mão de obra qualificada foi de crucial
importância para buscar uma resposta à principal pergunta da tese.
Não se pode deixar de ressaltar que, apesar da inovação institucional que representou a
implantação dos Cursos Superiores de Tecnologia (CSTs), apesar da importância da
ampliação de acesso à educação pelas classes trabalhadoras e do crescente número de
matrículas nos últimos anos na Graduação Tecnológica, a permanência da dualidade presente
na história da Educação Profissional ainda não foi rompida.
No entanto, os setores produtivos estão cada vez mais buscando os novos profissionais
formados pela Graduação Tecnológica, os tecnólogos, uma das inovações institucionais
encontradas na implementação dos cursos da Educação Profissional, reformulando o itinerário
formativo destes novos profissionais, que também deve oferecer uma visão de conjunto das
264
tecnologias, contextualizando suas origens e seu desenvolvimento, para que tal formação não
seja tão específica e direcionada a ponto de, meramente, fazer o profissional tecnólogo perder
a visão global do processo produtivo. Para isso, torna-se necessário o desenvolvimento de
conteúdos humanísticos, além dos técnicos, apesar do diferencial que é a duração dos cursos,
superando a visão de que essa modalidade de educação tem apenas por objetivo a conquista
de um lugar no mercado de trabalho.
Desta forma, a Graduação Tecnológica é mais uma peça que se encaixa no sistema
educacional brasileiro, complementando a aprendizagem formal, conforme explicitado na
figura 2:
FIGURA 2: CONSTITUIÇÃO DOS NÍVEIS DE FORMAÇÃO NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
As políticas públicas implementadas na Educação Profissional e Tecnológica, os
inúmeros programas desenvolvidos, considerados por alguns até um pouco pulverizados,
geraram expectativas e demandas que pressionaram por mudanças nesta área educacional
tanto na esfera estatal quanto na esfera privada. Na esfera estatal, as pressões levaram à
criação da única Universidade Tecnológica do país, a Universidade Tecnológica Federal do
Paraná (2004), mais uma inovação institucional, a partir das pressões dos CEFETs para
poderem ministrar cursos de Graduação Tecnológica em suas unidades. No entanto, essa
mudança não se generalizou e foi freada com a criação outra institucionalidade, os IFETs
(2008), pois a criação de várias Universidades Tecnológicas poderia, de alguma forma, gerar
instabilidades e mais tensões, já que haveria a necessidade de financiamento muito mais
ENSINO FUNDAMENTAL
FUFUNDAMENTAL
ENSINO MÉDIO
GRADUAÇÃO GRADUAÇÃO
TRADICIONAL TECNOLÓGICA
265
amplo para sua implementação, contratação de professores e condições infraestruturais
básicas para que seu funcionamento não se tornasse por demais precarizado.
A transformação dos CEFETs em Institutos Federais de Educação, Ciência e
Tecnologia também não deixou de revelar tensões, principalmente relacionada à questão de
sua representatividade, pois os dirigentes máximos de cada unidade deixariam de ser diretores
gerais e passando para reitores, uma condição que se constituiria em um grande desafio.
De fato, as mudanças evidenciadas sugerem que, sob a perspectiva proposta por Streeck
e Thelen (2009), podem ser observados mecanismos de mudanças incrementais, por
redefinição das velhas instituições com novas propostas, no caso, uma mudança por
conversão.
Já o SENAI e o SENAC, começaram o oferecer cursos de Graduação Tecnológica nos
últimos anos, apesar da atuação no nível superior não fazer parte da idealização original de
suas atividades. No entanto, sua abrangência, diferente dos IFETs que ocorre em todo o
território nacional, ainda é limitada ocorrendo em alguns estados de algumas regiões do país.
Porém, as limitações ainda encontradas na implementação da Graduação Tecnológica
tanto na esfera pública quanto nas instituições complementares, o SENAI e o SENAC, não
tem impedido o crescimento de matrículas nos últimos anos e o número formados nos seus
cursos. Os dados preliminares do Censo da Educação Superior de 2013 (apresentados no
início de setembro de 2014) são evidências desse crescimento da Graduação Tecnológica, em
que apontam os cursos tecnológicos como responsáveis por 13,6% do número de matrículas
na Educação Superior. Nos últimos dez anos, conforme dados do Censo 2013, a matrícula
nesta modalidade de ensino “saltou de 115 mil para quase um milhão, o que representa
crescimento médio anual de 24,1%. Na rede federal, houve expansão de 171% nas
matrículas” (disponível: <http://portal.inep.gov.br>, acesso em 09 set. 2014).
Além do crescimento no número de matrículas, os dados preliminares do Censo da
Educação Superior de 2013, também trazem a informação do crescimento do número de
cursos desta modalidade de ensino, que saltou 1.142 cursos presenciais oferecidos em 2003,
para uma década depois, em 2013, alcançarem o quantitativo de 5.798 cursos oferecidos. Os
cursos à distância também registraram aumento durante o mesmo período, saindo de 1 curso
oferecido em 2003 para 426 cursos oferecidos no ano de 2013.
Nossa expectativa ao finalizar esta pesquisa é de que esta investigação possa servir de
motivação para ampliação e aprofundamento do campo sobre o tema da qualificação
profissional e do desenvolvimento por meio de outros estudos e outras perspectivas sobre a
política pública de formação profissional no ensino de terceiro grau como a que envolve a
266
própria questão do financiamento público e privado para a ampliação do oferecimento de mais
vagas nos vários cursos constantes no Catálogo Nacional dos Cursos Superiores de
Tecnologia e como está, de fato, ocorrendo a regionalização das demandas pela oferta de
vagas nas diferentes regiões do país, além de propostas relacionadas a uma pesquisa mais
aplicada no sentido de investigar a atual coordenação entre a esfera pública e a esfera privada
no reconhecimento dos cursos com maiores demandas por profissionais qualificados para as
propostas em desenvolvimento no país.
267
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Qualificação do Trabalhador -PLANFOR, implementado sob gestão da Secretaria de
Formação e Desenvolvimento Profissional - SEFOR, do Ministério do Trabalho - MTb, por
meio de Planos Estaduais de Qualificação - PEQs, em convênio com as Secretarias Estaduais
de Trabalho, e de Parcerias Nacionais e Regionais (PARCERIAS) com instituições
governamentais, não governamentais ou intergovernamentais, no âmbito do Programa do
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Públicas de Emprego - SPPE, do Ministério do Trabalho e Emprego - MTE, por meio de
Planos Estaduais de Qualificação - PEQs, em convênio com as Secretarias Estaduais de
Trabalho, e de Parcerias Nacionais e Regionais (PARCERIAS) com instituições
governamentais, não governamentais ou intergovernamentais, no âmbito do Programa do
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da Secretaria de Políticas Públicas de Emprego - DEQ/SPPE, do Ministério do Trabalho e
Emprego - MTE, por meio de Planos Territoriais de Qualificação - PlanTeQs, em convênio
com as Secretarias Estaduais de Trabalho ou de Arranjos Institucionais Municipais, e de
Projetos Especiais de Qualificação (ProEsQs) de caráter nacional ou regional com instituições
governamentais, não governamentais ou intergovernamentais, no âmbito do Programa do
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