administração publica - descentralização e desconcentração

7/29/2019 administrao publica - descentralizao e desconcentrao

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Evandro Guedes

Graduado em Administrao de Empresas

pelo Centro Universitrio Barra Mansa (UBM).

Graduado em Direito pelo Centro Universitrio

Geraldo di Biasi (UGB) e pela Faculdade Assis

Gurgacz (FAG-PR). Professor de cursos prepa-

ratrios em Cascavel, Curitiba, Rio de Janeiro,

Bahia e Minas Gerais. Possui vasta experincia

nas bancas da Cespe/UnB, Esaf, FCC, FGV entreoutras.


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Noes de centralizao,

descentralizao e

desconcentrao administrativa

A organizao da Administrao Pblica, aqui chamada de Estado, tem a

competncia para exercer unes administrativas por meio das pessoas ju-

rdicas de Direito Pblico ou das pessoas jurdicas de Direito Privado, as quais

compem a Administrao Pblica em sentido ormal.

Essas pessoas so chamadas de entidades e so classifcadas como enti-

dades polticas e entidades administrativas. As primeiras representadas pelos

rgos e agentes da Administrao Pblica Direta, ou seja, Unio, Estados,Distrito Federal e Municpios, e a segunda representada pelas autarquias,

undaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista.

Essas oito pessoas representam a chamada Administrao Pblica pro-

priamente dita. Diante disso, podemos afrmar que a Administrao Pblica

adota duas ormas bsicas de organizao e atuao administrativa:

a tcnica administrativa de centralizao;

a tcnica administrativa de descentralizao .

Lembrando que essas tcnicas so desenvolvidas para que a Administra-

o Pblica consiga chegar a seus fns pblicos e devem sempre respeitar as

normas constitucionais relativas Administrao Pblica.

Da centralizao

Ocorre a centralizao administrativa toda vez que o Estado executa suas

competncias diretamente por seus rgos e agentes. E tambm encontra-

mos aqui o conceito de Administrao Pblica Direta cobrada em provas de

concursos pblicos, vejamos.

Considera-se Administrao Pblica Direta a atuao administrativa dos

rgos e agentes que desempenham diretamente as unes estatais traba-

lhando para as pessoas polticas do Estado.


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Noes de centralizao, descentralizao e desconcentrao administrativa

Dessa orma, considera-se que ocorreu centralizao poltica quando a

Administrao Pblica Direta est trabalhando e desempenhando a atividade

administrativa diretamente pelos seus rgos e agentes. Aqui, os servios so

prestados diretamente pelos rgos despersonalizados do Estado integrantes

da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

Vejamos o exemplo de centralizao:

Quando o Departamento de Polcia Federal ou Receita Federal (rgos

despersonalizados) esto trabalhando atravs de seus agentes, a estrutura

administrativa da Unio est desenvolvendo diretamente a uno estatal,

assim dizemos que o ente poltico est desempenhando suas unes direta-

mente atravs de centralizao, ou seja, servio desempenhado diretamente

pelas pessoas polticas.

Pessoa poltica do Estado

Departamento daPolcia Federal

Departamento daReceita Federal

Agentes pblicos Agentes pblicos

Funo administrativa desempenhadadiretamente por rgos e agentes da

pessoa poltica do Estado

Unio

Da descentralizao

Segundo a tcnica administrativa, podemos afrmar que ocorre a descen-

tralizao administrativa quando o Estado desempenha suas unes consti-

tucionais no exclusivas atravs de outras pessoas. Aqui se pressupem duas

pessoas distintas e duas tcnicas administrativas distintas. Assim, a nova

pessoa receber o servio ou uno administrativa diretamente do Estado.


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Para que ocorra a descentralizao administrativa, obrigatoriamente deve

estar presente uma das quatro pessoas da Administrao Pblica Direta, ou

seja, uma das quatro pessoas polticas do Estado (Unio, Estados, Distrito Fe-

deral e Municpios).

Existem duas tcnicas para que a descentralizao administrativa se ee-

tive, postadas a seguir:

tcnica administrativa de descentralizao por outorga legal;

tcnica administrativa de descentralizao por delegao.

A descentralizao por outorga legal acontece quando uma das pesso-

as polticas do Estado cria atravs de lei ou autoriza a instituio de pessoas

distintas para exercer a uno estatal. Dessa orma, atravs de outorga legal

nascem as pessoas da Administrao Pblica Indireta, ou seja, a F.A.S.E ( unda-

o pblica, autarquia, sociedade de economia mista e empresa pblica).

Quando a descentralizao ocorre dessa orma, haver a transerncia da

titularidade e da execuo da uno administrativa, criando assim pesso-

as jurdicas autnomas, as quais sero ligadas Administrao Pblica por

vinculao.

E sendo as pessoas da Administrao Pblica Indireta autnomas, no

ocorre aps sua criao a chamada hierarquia e subordinao, o que ocorre

na verdade a chamada vinculao que pressupe, nesse caso, a possibilida-de de um controle fnalstico por parte do ente poltico.

Em resumo, a descentralizao por outorga legal pressupe que a admi-

nistrao direta criou ou autorizou a instituio da administrao pblica in-

direta, sempre atravs de lei em sentido ormal.

Por outro lado, alamos que existe descentralizao por delegao por

colaborao, quando o Estado transere de modo unilateral e obrigatoria-

mente, atravs de licitao unicamente, a execuo do servio, nunca da ti-

tularidade, a pessoa delegada nesse caso executa em seu prprio nome epor sua conta e risco o servio pblico ou atividade administrativa.

Aqui nascem atravs do contrato administrativo os chamados conces-

sionrios e permissionrios de servio pblico, ou seja, particulares que de-

sempenham a uno administrativa ou o servio pblico no exclusivo do

Estado atravs de licitao obrigatria.


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Podemos dar como exemplo a instituio de pedgio, ou seja, um con-

cessionrio de servios pblicos. A princpio a competncia constitucional

para a pavimentao e manuteno das rodovias ederais compete Unio,

contudo, a Unio transere a execuo do servio para um particular que o

desempenha por sua conta e risco sem subordinao da entidade da Admi-

nistrao Pblica Direta, mas sempre com a fscalizao desse ente.

importante salientar que, em nenhuma orma de descentralizao

ocorre a hierarquia.

Quadro das diferenas

Descentralizao poroutorga legal

Descentralizao por delegaopor colaborao

Data atravs de leiData atravs de contrato administrativo (li-citao)

Nascem pessoas jurdicas da adminis-trao pblica indireta

Nascem os concessionrios e permission-rios de servios pblicos

Administrao Pblica criando ou auto-rizando Administrao Pblica

Administrao Pblica autorizando particu-lares a desempenhar a atividade pblica

Titularidade + execuo do servio p-blico

Somente titularidade do servio pblico

Esquema didtico da descentralizao administrativa

Administraodireta

Tcnicaadministrativa dedescentralizao

Outorga legal(por meio de lei)

Delegao porcolaborao

Servios prestadoscentralizadamente

Prestao diretameios de seus

prprios rgos

Titularidade +execuo do servio

Transerncia por contrato

Ato unilateral da administraoSomente execuo do servio

Prazo determinado

Sob fscalizao do Estado

Obrigatria licitao

Concessionria

Permissionria

Autorizatria

Criao daadministraopblica indireta

Particulares queexecutam obras eservios pblicospor sua conta erisco

Prazoindeterminado

F

A

S

E


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Da desconcentrao administrativa

A desconcentrao se dierencia da descentralizao pois na descen-

tralizao pressupem-se duas pessoas distintas, seja ela particular ou Ad-

ministrao Pblica. J na desconcentrao a regra que ocorre dentro da

estrutura de uma mesma pessoa jurdica. Lembrando que somente existe

desconcentrao dentro das pessoas da Administrao Pblica, pois no

pode ocorrer rgo pblico para particulares.

Dessa orma, ocorre desconcentrao quando uma pessoa da Adminis-

trao Direta ou da Administrao Indireta distribui competncia dentro de

sua prpria estrutura, ou seja, mera diviso de rgos para melhor desem-

penhar o servio pblico.

Vejamos um exemplo para melhor visualizarmos a matria.

Imagine a pessoa poltica Unio desempenhando suas unes pblicas

atravs de seu rgo pblico Receita Federal. A Receita Federal ir desem-

penhar muito melhor sua uno administrativa caso divida a sua estrutura

em estruturas menores, ou seja, a superintendncia da Receita Federal em

Braslia cria nos Estados e nos Municpios, delegacias da Receita Federal para

agilizar e distribuir o servio pblico. Dessa orma, essa diviso de rgos se

completa na tcnica administrativa de descentralizao.

Desconcentrao Administrativa

Desconcentrao dentroda centralizao

Unio

Ministrioda Justia

Departamento de

Polcia Federal

Departamento

de Polcia RodoviriaFederal

Departamento

PenitencirioNacional

Delegacia RJ Delegacia RJPenitenciria

ederal PVPenitenciria

ederal PRDelegacia SP Delegacia SP

Diviso de rgos para melhor executar a atividadeadministrativa

Mera diviso de tareas


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Resoluo de questes

1. (Cespe) Acerca da organizao da Administrao Pblica no Brasil, as-

sinale a opo certa.

a) A criao de um ministrio na estrutura do Poder Executivo ederalpara tratar especifcamente de determinado assunto um exem-

plo de administrao descentralizada.

b) As empresas pblicas tm natureza jurdica de pessoas jurdicas de

direito pblico interno.

c) A criao das autarquias eita por lei, ao passo que as empresas

pblicas e sociedades de economia mista so criadas por meio do

registro dos atos de constituio no respectivo cartrio.

d) As secretarias de Estado e as autarquias estaduais azem parte da

administrao direta.

e) A descentralizao administrativa ocorre quando se distribuem

competncias materiais entre unidades administrativas dotadas

de personalidades jurdicas distintas.

Assertivas:

a) Errada. A criao de um Ministrio representa a diviso de rgospara melhor executar a atividade administrativa, assim, trata-se de

desconcentrao administrativa e no descentralizao.

b) Errada. As empresas pblicas tm natureza jurdica de pessoa jur-

dica de direito privado e so integrantes da Administrao Pblica

Indireta

c) Errada. As empresas pblicas so autorizadas por lei, ou seja, sua

criao autorizada, a instituio dessas empresas que eita

atravs do registro de seus atos constitutivos

d) Errada. Autarquias azem parte da chamada Administrao Pblica

Indireta juntamente com as undaes pblicas, sociedade de eco-

nomia mista e empresas pblicas

e) Certa. Aqui est se alando da descentralizao mediante outorga

legal, ou seja, a toda Administrao Pblica Indireta, pois somente


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elas recebem o nome de unidades administrativas ou entidades

administrativas.

Soluo:E

2. (Cespe) Com relao aos rgos e agentes pblicos, assinale a opo

certa.a) A CF admite a investidura derivada de cargo pblico para servido-

res civis, mediante a realizao de concurso interno.

b) Os rgos administrativos no tm personalidade jurdica.

c) Como decorrncia do poder hierrquico, o agente pblico pode

editar atos regulamentares.

d) rgos independentes possuem personalidade judiciria.

e) Os agentes pblicos s podem prover seus cargos por concurso

pblico.

Assertivas:

a) Errada. A realizao de concurso pblico obrigatria para a inves-

tidura originria que deve se dar por nomeao. As ormas de pro-

vimento derivador so as seguintes: promoo, readaptao, re-

verso, reintegrao, aproveitamento e reconduo, em nenhum

momento a Lei 8.112/90 prev a situao de concurso interno.

b) Certa. rgos pblicos no possuem personalidade jurdica, tam-

pouco vontade prpria e seus agentes agem em imputao pes-

soa jurdica qual esto ligados, mantendo uma relao de hierar-

quia e subordinao.

c) Errada. A edio de atos normativos (regulamentares) aculdade

do poder regulamentar.

d) Errada. rgo pblico no possui personalidade jurdica, eles so

meros centros de competncia ou de execuo.

e) Errada. Os agentes podem prover seus cargos pblicos atravs dos

chamados cargos em comisso de livre nomeao e livre exonera-

o.

Soluo:B


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3. (Cespe) No que diz respeito organizao administrativa ederal, jul-

gue o item abaixo.

As entidades compreendidas na administrao indireta subordinam-

-se ao ministrio em cuja rea de competncia estiver enquadrada sua

principal atividade, mantendo com este uma relao hierrquica de

ndole poltico-administrativa, mas no uncional.

Soluo:Errado. No existe hierarquia da Administrao Direta para a

Indireta, o que existe a relao de vinculao, ou seja, pressupem-

-se o controle fnalstico ou superviso ministerial em caso de uga de

fnalidade, mas jamais hierarquia e subordinao.

Atividades

1. (Vunesp) A Emenda Constitucional 45/2004 criou o Conselho Nacio-

nal de Justia, cuja constitucionalidade oi consolidada pelo Supremo

Tribunal Federal na ADI-3367/DF. Foram vrios os pontos observados

para a caracterizao jurdico-administrativa do reerido Conselho e,

dessa orma, oi possvel poder entranh-lo no sistema de princpios e

normas do Direito Administrativo brasileiro.

Com relao ao CNJ, alguns pontos undamentais podem ser extrados.

a) rgo administrativo da Unio, interno ao Poder Judicirio, re-presentativo do Estado ederado, com competncia administrati-

va concorrente com os Tribunais de Justia sem, contudo, aet-los

na autonomia administrativa e fnanceira.

b) rgo administrativo ederal, interno ao Poder Judicirio, repre-

sentativo do Estado unitrio e com competncia administrativa

hierrquica sobre os Tribunais, Juzos e Magistrados de orma a mi-

tigar o princpio ederativo e a autonomia administrativa e fnan-

ceira dos Tribunais de Justia.

c) Tem por uno administrativa precpua a fxao, com exclusivi-

dade, de uma poltica governamental judiciria, uniorme e ape-

nas para os Tribunais de Justia estaduais.

d) A sua competncia administrativa disciplinar no alcana os minis-

tros do Superior Tribunal de Justia.


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2. (FCC) No que toca aos rgos pblicos, analise.

I. So centros de competncia institudos para o desempenho de

unes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada

pessoa jurdica a que pertencem.

II. Embora despersonalizados, mantm relaes uncionais entre si ecom terceiros, das quais resultam eeitos jurdicos internos e exter-

nos, na orma legal ou regulamentar.

III. So chamados de singulares ou unipessoais os que renem na sua

estrutura outros rgos menores, com uno principal idntica

ou unes auxiliares diversifcadas.

IV. rgos independentes so os originrios da Constituio e repre-

sentativos dos Poderes de Estado, como Ministrios, Secretarias de

Estados e demais rgos subordinados diretamente aos Chees dePoderes.

correto o que consta apenas em:

a) II, III e IV.

b) II e IV.

c) I, II e IV.

d) I e II.

e) I e III.

3. (FCC) Inseridos na estrutura do Estado, os rgos pblicos:

a) so centros de competncia que congregam atribuies exercidas

pelos agentes pblicos que o integram com o objetivo de expres-

sar a vontade do Estado.

b) representam juridicamente a pessoa jurdica que integram, masno possuem capacidade processual.

c) so dotados de personalidade jurdica prpria, razo pela qual

mantm relaes uncionais entre si e com terceiros.

d) compostos so unidades de ao constitudas por um s centro de

competncia, que exerce unes auxiliares diversifcadas.


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e) autnomos so os originrios da Constituio e representativos dos

trs Poderes do Estado, que se subordinam hierarquicamente.

4. (FCC) Quanto aos rgos pblicos incorreto afrmar que:

a) os rgos simples ou unitrios so dotados de um nico centro de

competncia ou atribuies.b) os rgos pblicos so centros de competncia dotados de perso-

nalidade jurdica prpria, sendo responsveis exclusivos por suas

aes e omisses.

c) os Ministrios, na rea ederal, so considerados rgos compostos,

uma vez que possuem em sua estrutura outros rgos pblicos.

d) o Tribunal Superior Eleitoral, de acordo com sua posio na estru-

tura estatal, um rgo independente, posto que possui origemconstitucional.

e) os colegiados so os rgos que decidem e agem pela maniesta-

o de vontade da maioria de seus membros.

5. (Cesgranrio) Os rgos integrantes da Administrao Pblica:

a) possuem capacidade para celebrar contratos administrativos tpicos.

b) possuem regular e ordinria capacidade para litigar em juzo.

c) so centros de competncias dotados de personalidade jurdica

de direito privado.

d) so centros de competncias dotados de personalidade jurdica

de direito pblico.

e) so centros de competncias destitudos de personalidade jurdica.

6. (Cesgranrio) Os rgos pblicos que compem a atual estrutura ad-

ministrativa brasileira podem ser defnidos como unidades abstratasque sintetizam os vrios crculos de atribuies do Estado (Celso An-

tnio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, ed. Malheiros).

Adotando essa defnio, que reconhece a ausncia de personalidade

jurdica dos rgos pblicos, est correto afrmar que o Estado e os

rgos que o compem se exprimem concretamente atravs:

a) do Governo.


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b) de agentes.

c) de entes paraestatais.

d) da Administrao direta.

e) da Administrao indireta.

7. (FCC) No contempla prerrogativa inerente ao regime jurdico admi-

nistrativo:

a) possibilidade de praticar todos os atos no proibidos por lei.

b) sujeio dos atos a controle interno e autotutela.

c) impenhorabilidade dos bens pblicos.

d) imprescritibilidade dos bens pblicos.

e) revogao unilateral, pela Administrao, de contratos por motivo

de interesse pblico.

8. (FCC) Entre outros aspectos, a Administrao Pblica brasileira est or-

ganizada de orma que:

a) as pessoas sicas ou jurdicas que integram a administrao indi-

reta da Unio so criadas por decreto, possuem personalidade ju-

rdica vinculada ao rgo tutelar e patrimnio compartilhado, com

responsabilidade solidria.

b) a administrao pblica indireta a constituda dos servios atri-

budos a pessoas jurdicas diversas da Unio, pblica (autarquias)

ou privadas (empresas pblicas e sociedades de economia mista),

vinculadas a um Ministrio, mas administrativa e fnanceiramente

autnomas.

c) a descentralizao administrativa signifca repartio de unes

entre vrios rgos de uma mesma administrao, sem quebra dehierarquia, sendo direta e imediata a execuo das suas atividades

ou a prestao de seus servios.

d) a delegao de competncia de unes e atividades administrati-

vas no mbito da desconcentrao dos Poderes Pblicos, por apre-

sentar carter obrigatrio e defnitivo, independe de norma que

expressamente a autorize, bastando a vontade do superior.


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e) a execuo indireta de servios pblicos por pessoa administrati-

va sica ou jurdica somente pode ser realizada mediante regime

de concesso ou permisso, vedada a celebrao de convnios ou

consrcios.

9. (Cespe) Julgue o item que se segue, acerca dos atos administrativos e

do procedimento administrativo disciplinado no mbito da Adminis-trao Federal.

O TRT da 5. regio, com sede em Salvador, entidade integrante da

Justia do Trabalho.

10. (Cespe) Julgue o item que se segue, relativo organizao administra-

tiva da Unio, das autarquias e das undaes.

Entre as prerrogativas processuais impostas em avor das autarquias

pblicas ederais est a intimao pessoal de seus procuradores ede-rais de todos os atos do processo.

11. (Cespe) Julgue o item que se segue.

Para a identifcao da uno administrativa como uno do Estado,

os doutrinadores administrativistas tm se valido dos mais diversos

critrios, como o subjetivo, o objetivo material e o objetivo ormal.

12. (Cespe) Julgue o seguinte item, reerente organizao da Adminis-

trao Pblica.

Na esera ederal, a empresa pblica pode ser constituda sob a orma

de sociedade unipessoal, que tem por rgo necessrio a assembleia

geral, por meio da qual se maniesta a vontade do Estado.

13. (Cespe) Considerando que cabe ao Poder Pblico e a seus rgos

assegurar, s pessoas portadoras de necessidades especiais, o pleno

exerccio de seus direitos bsicos, julgue o item a seguir.

Os rgos da Administrao Direta devem dispensar, no mbito de

sua competncia e fnalidade, tratamento prioritrio e adequado, ten-

dente a viabilizar, na rea de educao, a matrcula compulsria em

cursos regulares de estabelecimentos pblicos e particulares de pes-

soas portadoras de necessidades especiais capazes de se integrar no

sistema regular de ensino.


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Dica de estudo

Do estudo sistmico das tcnicas administrativas descritas anteriormen-

te, podemos constatar que as provas de concursos invertem os conceitos

a fm de conundir o concursando. Contudo, com um pouco de ateno as

descries e os conceitos so de simples fxao. Use os esquemas didticoscomo reerncia e bons estudos.

Referncias

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. Malheiros,

2011.

MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. Ma-

lheiros, 2011.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 24. ed. Atlas, 2011.

Gabarito

1. B

2. D

3. A

4. B

5. E

6. B

7. A

8. B

9. Errado

10. Certo

11. Certo

12. Certo

13. Certo


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administração publica - descentralização e desconcentração

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