Administração para

Analistas de Tribunais

oAdministração Geral e Pública + Gestão de Pessoas

oMatéria: apostila + slides

oQuestões: aula foco FCC e CESPE + Casa das Questões

oFórum

• Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático. • Estruturação da máquina administrativa no Brasil após 1930: reformas administrativas • Excelência nos serviços públicos • Processo Organizacional: Planejar, Organizar, Dirigir e Controlar • Gestão Estratégica • Balanced Scorecard • Gestão por Resultados: Administração por Objetivos • Planejamento Estratégico do Poder Judiciário • Estrutura Organizacional • Gestão de Processos • Gestão de Projetos • Comportamento Organizacional • Cultura Organizacional • Comunicação • Motivação • Liderança

Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático.

Modelos Teóricos de Administração Pública

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Modelos teóricos de Administração Pública:

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Patrimonialista Burocrático

Gerencial

As três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.

Patrimonialismo: res publica não é diferenciada da res principis; o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano; os cargos são considerados favores pessoais.

Burocracia: surgiu para combater o patrimonialismo, por meio do controle rígido (a priori) dos processos, da impessoalidade, da legalidade e da profissionalização. Na prática, possui inúmeras disfunções.

Gerencialismo (Nova Administração Pública): busca combater as disfunções burocráticas (ineficiência); tem foco nos resultados (controle a posteriori), redução de custos, descentralização da autoridade e aumento da qualidade dos serviços ofertados aos cidadãos.

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Modelo Patrimonialista • -Primeiro modelo de administração dos Estados Nacionais modernos.

oEstado era uma extensão do poder do soberano - não havia diferenciação entre os bens do governante (res principis) e os bens públicos (res publica);

oCaptura da Administração Pública por entes privados: propriedade e o exercício do poder são parte do patrimônio pessoal do governante.

oAdministração é tratada como assunto pessoal do senhor: falta de regras universais – predominância de situações casuísticas e personalistas.

• Max Weber: oEstado Patrimonialista: governos servem ou favorecem os interesses de

uma rede de amigos, familiares e apadrinhados que demonstram lealdade aos donos do poder.

oEstado Não Patrimonialista: defende os interesses da sociedade como um todo de forma impessoal; as instituições e cargos públicos existem para servir a nação e não podem ser usados para ganhos privados.

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• Dominação legitimada pela tradição (Dominação Tradicional - Weber) tende ao Patrimonialismo.

• Tem respaldo nos costumes, nas tradições: oNão se obedece a estatutos, mas a pessoas indicadas pela tradição. oNão se obedece ao líder devido ao seu carisma ou “poder divino”.

• Há quadro administrativo, mas não possui elementos como: ocompetência fixa segundo regras objetivas; ohierarquia racional fixa; onomeação e promoção regulada por contrato; oformação profissional; osalário fixo - as fontes de sustento dos "servidores" são a

apropriação privada de bens e a degeneração do direito a taxas.

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Modelo Patrimonialista

Consequências:

• Nepotismo • Prebendas e sinecuras • Clientelismo • Corrupção • Fisiologismo

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Modelo Patrimonialista

FCC 2013 TRT15 Dentro de uma perspectiva histórico-evolutiva, é possível distinguir diferentes modelos de Administração pública, sendo que o modelo. a) patrimonialista é uma deturpação do modelo burocrático, decorrente do excesso de estruturas com a apropriação do poder pelos burocratas. b) patrimonialista é precursor do modelo gerencial e dele se diferencia pela valorização da burocracia. c) gerencial sucede o burocrático e, entre outras diferenças, pode-se destacar a alteração da forma de controle, que passa a ser finalístico. d) burocrático, diversamente do modelo gerencial, privilegia o clientelismo e não valoriza a meritocracia. e) gerencial sucede o burocrático e dele se diferencia por estabelecer uma nítida separação entre propriedade e gestão pública.

CESPE 2011 TRE-CE O gestor público que se pauta pelo modelo patrimonialista age de acordo com o princípio que preconiza ser o Estado aparelho que funciona em prol da sociedade. CESPE 2015 TRE-GO O modelo burocrático foi adotado por diversos países em substituição ao modelo patrimonialista de administração pública, no qual o patrimônio público não se distinguia do privado.

CESPE 2014 SUFRAMA No Estado patrimonial, a estrutura pública é tida como extensão do poder do soberano, de modo que seus servidores possuem status de nobreza.

CESPE 2011 PREVIC O clientelismo, o fisiologismo e a corrupção são exemplos de consequências advindas do modelo burocrático de administração pública.

CESPE 2011 PREVIC O modelo patrimonialista é caracterizado pela confusão entre o interesse público e o interesse privado, em que prevalece a noção de que o Estado é uma extensão da família real.

• Forma de combate ao patrimonialismo: • Busca proporcionar maior controle e eficiência da coisa pública,

justiça e tratamento igualitário para servidores e para cidadãos.

• Ganha força devido às mudanças ocorridas nas sociedades modernas (séc. XVIII):

• Distinção entre mercado, sociedade e Estado; Liberalismo; Democratização; Revolução industrial; Emergência de novas classes sociais; Economia monetária; Iluminismo; Protestantismo; Crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas, etc.

É uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos, a fim de garantir a máxima eficiência (Weber).

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Modelo Burocrático

O que é burocracia? • Diversas visões:

oSociológica – Max Weber – tipo puro, tipo ideal. oPopular – disfunções. oClasse social.

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Burocracia - resumo

Burocracia • Remonta à época da Antiguidade, quando o ser humano elaborou e

registrou suas primeiras normas estatais e sociais.

• Uso da expressão Burocracia: século XVII - Vincent de Gournay oPoder exercido pelos funcionários da administração estatal sob a

monarquia absolutista francesa.

Bureau = escritório + Krátos = poder, força o“Temos uma doença que faz muitos estragos; essa doença se chama

buromania”. oGounay considerava a burocracia uma quarta forma de governo (junto

com monarquia, aristocracia e democracia).

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Max Weber – Burocracia • 1864 – 1920 • Professor, Sociólogo, Filósofo, Jurista, Economista, Cientista Político...

o Era Administrador de empresas? o Inventou a burocracia? o Defendia a Burocracia?

• Queria entender a forma pela qual uma comunidade aparentemente amorfa transformava-se em sociedade dotada de racionalidade.

• Entendia que a peculiaridade histórica do Estado moderno estava exatamente em ser uma empresa similar a uma fábrica.

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“A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo” • Por que algumas sociedades ocidentais desenvolveram o

capitalismo, enquanto outras sociedades não? Por convicções religiosas!

• Catolicismo: lucro = pecado, culpa. • Ética Protestante: normas sociais e morais que pregam o trabalho

árduo, a poupança e o ascetismo (desapego aos prazeres mundanos). oReaplicação dos excedentes no próprio negócio, em vez do

consumo em símbolos improdutivos de vaidade e de prestígio.

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Max Weber – Burocracia

“A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo”

• O capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna são três formas de racionalidade que surgiram a partir das mudanças religiosas ocorridas inicialmente em países protestantes - Inglaterra e Holanda – e não em países católicos.

• Capitalismo = empresas cujo objetivo é o maior lucro possível e cujo meio é a organização racional do trabalho/produção.

• Papel da Burocracia = racionaliza a evolução do capitalismo, organizando as pessoas e o crescimento econômico, político e social.

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Max Weber – Burocracia

“Economia e Sociedade”

• Originalmente: parte da coletânea Grundriss der Sozialökonomik - Elementos de economia social.

• Obra póstuma: o4 primeiros capítulos (conceitos sociológicos básicos) - escritos

em 1919-1920 e entregues para publicação pelo próprio Weber. oOutros segmentos – manuscritos (entre 1909 e 1914)

organizados pela viúva (Marianne Weber).

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Max Weber – Burocracia

“Economia e Sociedade”

• Estudos sobre Poder: probabilidade de impor a própria vontade em uma relação social.

• Tipos de poder: oDisciplina - obediência pronta, automática oDominação - “probabilidade de encontrar obediência a uma

ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis”

• Fundamento: crença na legitimidade.

Max Weber – Burocracia

• Três tipos puros de dominação:

1. Carismática: baseada na veneração - características pessoais especiais, extracotidianas, poderes sobrenaturais, etc.

• “O Líder” e “os adeptos”: psicologicamente, esse “reconhecimento” é uma entrega crente e inteiramente pessoal, nascida do entusiasmo ou da miséria e esperança.

2. Tradicional: baseada em costumes, tradições – típica do Estado Absolutista – patrimonialismo.

3. Racional-legal: baseada nas regras, nos estatutos, no direito de mando das autoridades legais

Max Weber – Burocracia

“Tipo puro” ou “Tipo ideal”: mostra como se desenrolaria uma ação humana se estivesse orientada para o fim de maneira estritamente

racional, pura, sem perturbações ou desvios irracionais. • Conceito abstrato - não encontrado na vida real. • “A sociologia constrói conceitos de tipos e procura regras gerais dos

acontecimentos.”

X Ação real: influenciada por irracionalidades.

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Max Weber – Burocracia

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• “A forma de legitimidade mais corrente na sociedade é moderna é a crença na legalidade, a submissão a estatutos e a procedimentos formalmente corretos.” ‒Estado Moderno = conjunto de normas e regras, de origem

impessoal e pré-determinada ‒Vantagem da administração burocrática: é a forma mais racional

do ponto de vista técnico e formal ‒É inevitável para a administração de massas ‒É uma forma de profissionalização ‒É a dominação baseada no saber/conhecimento

Max Weber – Burocracia

Burocracia Weberiana: características

Chiavenato: • Caráter legal das normas e regulamentos • Caráter formal das comunicações • Racionalidade e divisão do trabalho • Impessoalidade nas relações • Hierarquia de autoridade • Rotinas e procedimentos padronizados • Competência técnica e meritocracia • Especialização da administração • Profissionalização dos participantes

• Vantagens = avanço da burocracia sobre as outras formas de associação oRacionalidade e precisão oRapidez nas decisões oUnivocidade de interpretação oUniformidade de rotinas e procedimentos oContinuidade da organização e constância oRedução do atrito entre as pessoas oConfiabilidade – previsibilidade oBenefícios para as pessoas - hierarquia formalizada, trabalho

ordenado, treinamento, carreira e meritocracia.

Burocracia Weberiana: vantagens

Resumo - Burocracia Weberiana • Palavras-chave: formal, legal, racional, impessoal,

eficiente, profissional, mérito, especialização, controle a priori (processo). • Coisas que os autores dizem:

• Conjunto de regulamentos, leis e normas que os funcionários devem cumprir, sempre supervisionados e respeitando a hierarquia.

• É um sistema que busca organizar, de forma estável e duradoura, a cooperação de um grande número de pessoas, cada qual detendo uma função especializada.

• Separa-se a esfera privada e familiar da esfera do trabalho, esta vista como a esfera pública do indivíduo.

• Permite adequar os meios da melhor forma possível para o alcance dos fins, ou, em outras palavras, alcançar a máxima eficiência da organização.

• Disfunções = problemas da burocracia na prática

• Para os autores que criticam a burocracia: • Há uma discrepância entre o modelo burocrático oficial e a vida real,

na qual as práticas informais, sentimentos e demais ações humanas gerariam uma série de disfunções.

Disfunções Burocracia

• Weber era um crítico à burocratização: “É horrível pensar que o mundo possa vir a ser um dia dominado

por homenzinhos colados a pequenos cargos, lutando por maiores.”

• Weber foi reinterpretado de forma equivocada: o ponto central de sua obra era poder e dominação. oAs críticas à burocracia “tipo puro” de Weber são oriundas desse

erro. oEle não queria tornar a burocracia um modelo administrativo

para as organizações modernas. oEle apenas descreveu suas características “puras”.

Disfunções Burocracia

• Merton: burocracia é um sistema social desumano e mecanicista. oInternalização das normas. oExcesso de formalismo e papelório. oResistência a mudanças. oDespersonalização do relacionamento. oCategorização do processo decisório - excesso de hierarquia. oSuperconformidade às rotinas e procedimentos - maior

importância ao modo de fazer do que ao resultado. oExibição de sinais de autoridade. oDificuldades com clientes.

Disfunções Burocracia

• Crozier: a fragmentação e a subordinação impostas pelo modelo burocrático paralisam as comunicações e a inovação; oAs regras moldam as relações entre os grupos, reforçando a

impessoalidade na organização; oA centralização do poder, a estratificação dos indivíduos em grupos

homogêneos e fechados induziriam comportamentos que reforçariam ainda mais essas mesmas regras e estruturas, em um círculo vicioso;

oÉ impossível conceber nas organizações burocráticas uma política de mudança gradual e permanente – a mudança de burocracias é causada por crises;

• Crise é o meio para chegar a operar os reajustes necessários. • Ritmo de uma organização burocrática: a alternância de longos

períodos de estabilidade e curtos espaços de crise e mudança.

Disfunções Burocracia

• Autores estruturalistas: oO caminho moderno consiste em utilizar o modelo burocrático de

Weber como ponto de partida, mas reconhecendo as suas limitações e consequências disfuncionais.

• É adequada para atividades rotineiras e repetitivas; não é para organizações flexíveis.

• Graus de burocracia: um continuum, que vai desde o excesso de

burocratização (em um extremo) até a ausência de burocracia (no extremo oposto)

Disfunções Burocracia

Burocracia como classe social • Burocratas:

oTendência a se unir como um segmento social diferenciado da população em geral, buscando privilégios e poder.

• Administração da coletividade: burocratismo • China, Rússia, etc. – classe de funcionários que detinha o Estado como

sua propriedade. “A sociedade moderna é uma sociedade de organizações burocráticas

submetida a uma grande organização burocrática: o Estado.” • Burocracia é poder, controle e alienação.

Burocracia - resumo

FCC 2012 TRT6 Para a consecução de fins organizacionais é preciso organizar a atividade humana de modo estável. Trata-se do objetivo da a) cultura organizacional. b) produtividade. c) dependência de recursos. d) burocracia. e) relacionalidade.

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FCC 2013 TRT18 O modelo burocrático de Max Weber é um modelo organizacional disseminado nas administrações durante o século XX em todo o mundo. O modelo burocrático é atribuído a Max Weber porque o sociólogo alemão analisou e sintetizou suas principais características. NÃO corresponde a essas características o que está expresso em a) caráter racional e divisão do trabalho. b) hierarquia de autoridade. c) impessoalidade nas relações. d) relação de coesão ou de antagonismo. e) caráter formal das comunicações.

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CESPE 2012 TJ-AL O modelo de administração pública no Brasil que se baseia nos princípios da formalidade, da impessoalidade e do profissionalismo, é conhecido como modelo a) democrático. b) patrimonialista. c) gerencial. d) burocrático. e) neoliberal.

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CESPE 2011 TRE-ES O paradigma burocrático da administração pública pressupõe que o aparelho do Estado funcione como uma extensão do poder do dirigente.

CESPE 2014 TRE-GO Comparativamente a outros modelos, as desvantagens do modelo burocrático incluem a sua rigidez, que pode levar à ineficiência do aparelho administrativo.

CESPE - 2013 - TRT-10 A burocracia nos moldes weberianos é definida como o tipo ideal de organização que aplica, em sua forma mais pura, a autoridade racional-legal.

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CESPE 2013 TCE O capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna constituem formas de racionalidade que se conformam com os ideais da reforma protestante.

CESPE 2012 Câmara dos Deputados Para Max Weber, no modelo burocrático ideal, a escolha ou a promoção do profissional devem ser fundamentadas exclusivamente no mérito.

CESPE 2008 TCU A busca por maior eficiência e produtividade nas organizações é uma tônica em diversas teorias da administração. Nesse sentido, uma das vantagens destacadas por Max Weber na abordagem burocrática é a rapidez nas decisões.

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CESPE 2013 TCE O controle dos abusos contra o patrimônio público é uma das características almejadas pela administração pública burocrática.

CESPE 2013 CNJ A administração pública burocrática é orientada para a racionalidade absoluta e prevê o controle rígido dos processos e procedimentos como o meio mais seguro para evitar o nepotismo e a corrupção.

CESPE 2013 UNIPAMPA De acordo com a abordagem burocrática, proposta por Max Weber, as principais características do tipo ideal de burocracia são a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo.

CESPE 2012 MPE-PI Em seu sentido original, burocracia representa um sistema de execução da administração pública caracterizada pelo excesso de papéis e de regulamentos e pela demora dos atendimentos