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Desenvolvimento e Gestão.

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Título ACOMPANHAMENTO DE POLÍTCAS E PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS:

PREVIDÊNCIA, SAÚDE, EDUCAÇÃO, CULTURA, TRABALHO E RENDA

Autores(as) Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Diretoria de Estudos e Políticas

Sociais

Título do Boletim POLÍTICAS SOCIAIS: ACOMPANHAMENTO E ANÁLISE

Cidade Brasília

Editora Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)

Ano 2000(n.1)

ISSN 1518-4285

http://www.ipea.gov.br/

ACOMPANHAMENTO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS

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* Seguridade Social neste volume corresponde às áreas de previdência e saúde

SEGURIDADE SOCIAL*PREVIDÊNCIA

SAÚDE

EDUCAÇÃO

CULTURA

TRABALHO E RENDA

PREVIDÊNCIA

Do ponto de vista social, a importância do sis-tema previdenciário brasileiro revela-se pelosquase 29,5 milhões de contribuintes filiados aalgum dos regimes de previdência socialcompulsória: cerca de 24 milhões são con-tribuintes do Regime Geral de PrevidênciaSocial e 5,5 milhões são funcionários públi-cos dos vários níveis da administração. Issosignifica que a garantia do bom funciona-mento desse sistema afeta uma amplaparcela da população brasileira – con-tribuintes, beneficiários e seus dependentes.

O sistema previdenciário brasileiro, paraefeito da análise aqui proposta, será subdi-vidido em duas partes:

1. Previdência Social - compulsória eadministrada diretamente pelo Estado,composta por:

Regime Geral de Previdência Social (RGPS) – responsável por assegurar a proteçãoprevidenciária básica até R$ 1.328,25 paraos trabalhadores do setor privado; e

Regimes Especiais – responsáveis pelosplanos de benefícios dos funcionáriospúblicos das diversas esferas de poder(Judiciário, Legislativo e Executivo – civise militares) e dos vários níveis adminis-trativos (federal, estadual e municipal).

2. Previdência Complementar - voluntáriae operada por entidades privadas, cabendoao Estado a sua regulação e fiscalização,composta por:

Entidades Abertas de Previdência Privada(EAPP) – normalmente bancos e com-

panhias seguradoras que oferecemplanos, abertos à população em geral; e

Entidades Fechadas de Previdência Privada(EFPP) – entidades sem fins lucrativos,patrocinadas por empresas, cujos benefí-cios são destinados a uma clientela restri-ta – funcionários das próprias entidades.

Ao longo da década de 90, o governoempenhou-se em promover ajustes no sis-tema de previdência social, tendo, nos últi-mos anos, redefinido alguns parâmetrosdos regimes, no que se refere tanto aoRegime Geral de Previdência Social quantoaos regimes do funcionalismo público.

Observa-se também uma concomitantetentativa de reestruturação do marco legaldo sistema de previdência complementarcom a tramitação, no Congresso, dosProjetos de Lei no 8 (que dispõe sobre arelação entre a União, os estados, o DistritoFederal e os municípios, suas autarquias,fundações, sociedades de economia mista eoutras entidades públicas e suas respectivasentidades fechadas de previdência comple-mentar), no 9 (que dispõe sobre as normasgerais para a instituição de regime de pre-vidência complementar pela União, esta-dos, Distrito Federal e municípios) e no 10(que dispõe sobre a regulamentação doregime de previdência complementar emsubstituição à Lei no 6.435/77).

PREVIDÊNCIA SOCIAL

Regime Geral de Previdência Social (RGPS)Há muito tempo, a Previdência Socialbrasileira vem apresentando problemas deequilíbrio atuarial financeiro. Revisando-

se documentos dos antigos Institutos deAposentadorias e Pensões (IAP) pode-senotar que existiam alertas quanto à insufi-ciência de custeio para fazer face ao cres-cente volume de pagamentos de benefí-cios1. Em outras palavras, os déficits pre-videnciários não são novos; pelo con-trário, são uma constante durante toda ahistória do sistema.

Durante toda sua existência, as alíquotas decontribuição sofreram aumentos sistemáti-cos e, simultaneamente, confiscou-se ovalor dos benefícios devido à inflação.Basta lembrar que, em torno de 1930, asalíquotas de contribuição eram de 3% doempregado e 3% do empregador; hoje, emmédia, são de 10% do empregado e 22% doempregador (o que revela um aumento demais de cinco vezes). No que se refere aosconfiscos inflacionários, estes davam-sebasicamente por dois mecanismos: nãocorreção dos últimos 12 salários de con-tribuição para cálculo da concessão dosbenefícios e, por ocasião dos reajustamen-tos, freqüente subindexação das correções.

Desde a implantação do Plano Real, essasduas formas de ajustamento do sistema

previdenciário tornaram-se absolutamenteinviáveis. A drástica queda da taxa deinflação e, ao mesmo tempo, a correção detodos os salários de contribuição para ocálculo do benefício e do valor dos benefí-cios em manutenção, por força daConstituição de 1988, fizeram que pratica-mente desaparecessem os confiscos infla-cionários. Por outro lado, as elevadíssimasalíquotas de contribuição previdenciária e,de forma mais geral, a pesada carga tri-butária tornaram desaconselhável qualquertentativa de resolver os desequilíbrios pelolado da receita. A esses fatos agrega-seainda uma perspectiva pouco favorável deevolução da massa salarial, principalmenteno setor formal do mercado de trabalho. Ográfico 1 apresenta a evolução do saldoprevidenciário (receita de contribuiçõesdescontado o pagamento de benefíciosprevidenciários) ao longo da década de 90.

Em síntese, em 1994, o governo entendeuque precisava promover o ajuste das con-tas previdenciárias pelo lado da despesa.Nesse sentido, o Executivo enviou aoCongresso Nacional a Mensagem no 306,

POLÍTICAS SOCIAISacompanhamento e análise16

1. Esses IAP foram extintos quando da criação do INPS em 1966.

Fonte: Secretaria de Orçamento do MPAS e Informes da Previdência Social (vários números)Notas: 1. O Saldo Previdenciário corresponde à Arrecadação Bancária Líquida deduzida do Pagamento de Benefícios Previdenciários. 2. Os valoresexpressos no gráfico estão em R$ bilhões de dezembro de 1999, deflacionados pelo IGP-DI.

EVOLUÇÃO DO SALDO PREVIDENCIÁRIO DO REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA SOCIAL (RGPS)1 – 1990/19992

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c1990 1991 1992 1993 1995 1996 1997 1998 19991994

GRÁFICO 1

que lá passou a intitular-se Proposta deEmenda Constitucional no 33, propondouma série de medidas no que se refere àSeguridade Social.

Após longa tramitação na Câmara dosDeputados, a proposta acabou por serquase completamente alterada. Segue-seentão uma tentativa de reconstituí-la noSenado Federal. O novo projeto tinhacomo idéia central a imposição de limitesetários de 60 e 55 anos (para homens emulheres, respectivamente) para asaposentadorias por tempo de serviço paraos que ingressassem no mercado de tra-balho após a promulgação da emenda,tanto para o caso do RGPS como para osregimes de funcionalismo público. Paraaqueles já em atividade, previa-se umaregra de transição, a qual estabelecia osseguintes requisitos para a aposentadoriapor tempo de serviço: (i) mínimo de 53anos para homens e 48 para mulheres; e(ii) pedágio, correspondente a um adi-cional de 20% do tempo ainda restantepara a aposentadoria integral na data dapromulgação da Emenda, ou 40% no casoda aposentadoria proporcional.

Entre outros dispositivos, o substitutivocontemplava, em relação ao RGPS, outrositens originalmente integrantes da pro-posta governamental, entre os quais osseguintes destacam-se como mais impor-tantes: (i) desconstitucionalização da fór-mula de cálculo dos benefícios; (ii) elimi-nação da aposentadoria especial dos pro-fessores universitários; (iii) eliminação daaposentadoria proporcional; e (iv) substi-tuição do critério de tempo de serviço pelocritério de tempo de contribuição.

A única medida de peso aprovada naEmenda Constitucional no 20, de 15 dedezembro de 1998 – a chamada Reforma daPrevidência – foi a eliminação das aposen-tadorias proporcionais2. Tendo em vistaque, no Brasil, grande parte dos seguradosoptava pela aposentadoria proporcional, amedida tem como resultado a postergação,ou represamento, dos benefícios portempo de serviço por 5 anos. Ocorre entre-tanto que, findo esse período, as pessoas seaposentarão com o benefício integral, ao

invés de receberem 70% da média corrigi-da dos salários de contribuição, como seriao caso na aposentadoria proporcional. Emoutras palavras, o valor médio dos benefí-cios será algo em torno de 42,8% maior secomparado à situação anterior3, o queimplica aumento dos gastos no médio elongo prazos.

A medida de ajuste seguinte baseou-se nadesconstitucionalização da fórmula decálculo dos benefícios, tendo o governoaprovado a Lei no 9.876, cujo dispositivomais importante é a criação do chamadoFator Previdenciário. Ao relacionar o valordo benefício a ser recebido ao tempo decontribuição e à idade na data da aposen-tadoria, o citado fator constitui-se empoderoso instrumento de redução dovalor dos benefícios que, em média, de-verá ser da ordem de 33,93% para oshomens4 e 43,92% para as mulheres, emcomparação à situação atual5. Tendo emvista o período de transição de 60 mesesdeterminado quando de sua tramitação naComissão de Seguridade Social e Famíliada Câmara, o fator só produzirá efeitointegral após esse período e, ainda assim,apenas sobre o fluxo (que representa emtorno de 10% do estoque já existente)6.

Em resumo, pode-se afirmar que, se o proces-so de ajuste do RGPS avançou substancial-mente até o momento, ainda está longe de secompletar. Isso significa que, durante ospróximos anos, novas medidas se farãonecessárias para assegurar a eqüidade e a via-bilidade atuarial do sistema.

Previdência do Funcionalismo Público7

O funcionalismo público do Poder Executivocivil da União, até a implementação da Lei

POLÍTICAS SOCIAISacompanhamento e análise 17

2. Em função do processo político que envolveu a votação da matéria,um Destaque de Votação em Separado (DVS) logrou derrubar os limitesdefinitivos de idade para as aposentadorias por tempo de serviço integral,no caso do RGPS, invalidando, portanto, também as regras de transição.3.100/70=1,4284. Perda média no valor do benefício utilizando-se a distribuição de idadee tempo de contribuição dos benefícios de 1997 (vis-à- vis a legislaçãovigente) para os homens sob a hipótese de que não haverá postergaçãoda aposentadoria devido à redução do benefício.5. O argumento de que as pessoas serão induzidas a adiar as aposenta-dorias não encontra evidência empírica. Pelo contrário, a própria opçãopelas aposentadorias proporcionais revela a alta taxa de descontointertemporal adotada pelos segurados em suas decisões. 6. Durante a transição, o fator incidirá à razão de 1/60, cumulativamente,a partir da data de promulgação da lei.7. Não serão aqui tratados os regimes especiais dos Poderes Legislativo eJudiciário para qualquer nível de governo, nem o caso dos militares.

no 8.112 de 1990 (que criou o RegimeJurídico Único e regulamentou as provisõesconstitucionais), contribuía apenas para obenefício de pensão por morte por meio deuma alíquota de 6% sobre sua remuneração.Com a introdução da Constituição de 1988,do RJU e legislação posterior, essa con-tribuição passou a ser, a partir de 1993, refe-rente ao Plano de Seguridade Social do servi-dor público, com alíquotas escalonadas em9%, 10%, 11% e 12% sobre a remuneração,posteriormente unificadas em 11% por meioda Lei no 9.630/1998. Pelo lado dos benefí-cios a serem pagos, a Constituição estabele-ceu, como valor de benefício, a últimaremuneração percebida na ativa pelo servi-dor. A extensão da cobertura do RJU para atotalidade do funcionalismo público federalimplicou um forte incremento dos gastosprevidenciários da União, uma vez que, sepor um lado a União não mais teria quearcar com as contribuições devidas ao INSSpor seus servidores celetistas quando estescomeçassem a requerer seus benefícios, poroutro, o valor destes corresponderia à inte-gralidade da última remuneração e nãomais à fórmula de cálculo e tetos observa-dos para o RGPS.

No que se refere ao funcionalismo públicodos estados e municípios, a Constituiçãopermitiu a criação de regimes próprios deprevidência, ficando a cargo de cada entefederado o estabelecimento de suaspróprias alíquotas de contribuição, orga-nização e operacionalização dos regimes,desde que os mesmos respeitassem agarantia constitucional de integralidadeda última remuneração para os benefícios.

A estratégia adotada para a realização dosajustes necessários seguiu as mesmas dire-trizes utilizadas para o regime geral. Apóstodas as idas e vindas mencionadas ante-riormente, a aprovação da EC no 20 acar-retou as seguintes alterações nas regras defuncionamento do regime previdenciáriodo setor público:

transformação da aposentadoria portempo de serviço em aposentadoria portempo de contribuição, com a elimi-nação da contagem de tempo fictício(licença-prêmio não gozada contada em

dobro para fins de aposentadoria);

introdução do limite etário de 60 anospara os homens e de 55 anos para as mu-lheres para o requerimento da aposenta-doria por tempo de serviço. Durante operíodo de transição estabelecido a par-tir da data da reforma, o tempo de con-tribuição requerido (35 anos para oshomens e 30 para as mulheres) deveráser acrescido em 20% do tempo restantepara a aposentadoria na data da reforma,e o limite etário de transição estabeleci-do em 53 anos para os homens e 48 anospara as mulheres deverá ser obedecido;

eliminação da aposentadoria por tempode serviço proporcional. Durante operíodo de transição estabelecido a par-tir da data da reforma, o tempo de con-tribuição requerido (a partir de 30 anospara os homens e 25 para as mulheres)deverá ser acrescido em 40% do temporestante para a aposentadoria na data dareforma, e o requerente deverá obedecerao limite etário de transição estabelecidoem 53 anos para os homens e 48 anospara as mulheres;

proibição, para funcionários públicos8, deacumulação de aposentadorias e salários;

permissão, para a União, os estados, Dis-trito Federal e municípios, de limite dopagamento do benefício ao teto doRGPS, desde que instituam regime com-plementar próprio.

Logo após a aprovação da EC no 20, oExecutivo obteve a aprovação peloCongresso Nacional da Lei no 9.783, em23 de janeiro de 1999, que aumentava acontribuição dos funcionários públicoscivis da União para o custeio de seuregime previdenciário próprio e intro-duzia a este a contribuição dos inativos. Oaumento da contribuição dos fun-cionários públicos se faria de formaescalonada, com alíquotas adicionais, deacordo com a faixa salarial, e a con-tribuição dos inativos obedeceria à mesmaescala: 9% para a parcela da remuneração


8. Com exceção das decorrentes de acumulações de cargos e empregosexpressamente definidas na Constituição.

que excedesse R$ 1.200,00 até o limite deR$ 2.500,00; e 14% incidente sobre aparcela que excedesse os R$ 2.500,009.Essa lei foi derrubada em 31 de outubro de1999 pelo Supremo Tribunal Federal , queconsiderou inconstitucional a cobrança decontribuições previdenciárias para os fun-cionários inativos e abusivo o aumentodas alíquotas de contribuição dos servi-dores da ativa.

PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR

Apesar de a previdência social oferecer,comparativamente a outros países, benefí-cios relativamente altos em relação àremuneração média dos trabalhadoresbrasileiros10, pode-se perceber a crescenteimportância dos planos de previdênciaprivada na complementação das aposen-tadorias. Nesse sentido, no que se refere àprevidência complementar, várias têmsido as iniciativas de readequação (dosetor e do Estado) às transformaçõesobservadas no mercado de trabalho e noambiente macroeconômico.

O marco legal de regulamentação das enti-dades de previdência complementar data de1977, com a aprovação da Lei no 6.435. Essalei certamente refletiu as preocupações edemandas existentes quando de sua pro-mulgação. Porém, decorridos 23 anos de suaaprovação, evidenciam-se vários aspectosque requerem atualização à nova realidadedo mercado, que experimentou pronuncia-do crescimento após a estabilização mone-tária alcançada com o Plano Real, em mea-dos da década de 90.

Com a aprovação da EC no 20, foramintroduzidos, no texto constitucional, osprincípios básicos que devem permear oregime de previdência complementar –autonomia em relação ao Regime Geral de Previdência Social, seu caráter facultati-vo, e garantias quanto à constituição dereservas que assegurem o pagamento dosbenefícios contratados (art. 202 daConstituição Federal) – e, remetida para alegislação complementar, sua regulamen-tação (PLC nos 8, 9 e 10, atualmente emtramitação no Congresso Nacional).

A citada emenda constitucional possibili-tou também a criação, por parte dos entesfederados, de regimes próprios de pre-vidência complementar para seus fun-cionários, além de estabelecer limites parao aporte de recursos por parte das patroci-nadoras do setor público11.

A regulamentação da instituição de regimesde previdência complementar por parte daUnião, de estados, Distrito Federal e municí-pios é tratada no PLC no 8. As principaismedidas constantes desse projeto de lei são:

condições de elegibilidade adequadaspara os planos de benefícios a serem cri-ados, tais como: carência mínima desessenta contribuições mensais ao planode benefícios e cessação do vínculo coma patrocinadora (empresas que instituemplanos de previdência complementarfechados), visando à elegibilidade doparticipante a um benefício de prestaçãoprogramada e continuada; vinculação desua concessão à do benefício relacionadoao regime geral de previdência ao qual oparticipante esteja filiado por intermé-dio de seu patrocinador;

regras específicas para os reajustes dosbenefícios em manutenção baseadas noscritérios estabelecidos nos regulamentosdos planos de benefícios, sendo vedadoo repasse de ganhos de produtividade,abono e vantagens de qualquer naturezapara tais benefícios;

responsabilidade pelo custeio dos planosde benefícios partilhada entre a patroci-nadora e participantes, devendo-seressaltar que em hipótese alguma a con-tribuição normal da patrocinadora parao plano de benefícios poderá exceder ado participante. Além das contribuiçõesnormais, os planos poderão prever oaporte de recursos pelos participantes, atítulo de contribuição facultativa, semcontrapartida da patrocinadora.


9. Os inativos com rendimentos até R$ 600,00 ficariam isentos de con-tribuir, bem como os maiores de 70 anos e inválidos com remuneraçãoaté R$ 3.000,00.10. Aproximadamente 2,5 vezes superior.11. Inclusive as concessionárias de serviços públicos que vierem a serprivatizadas. A contribuição máxima da empresa não poderá exceder acontribuição do segurado.

O PLC no 9, por sua vez, estabelece as nor-mas gerais para a instituição de regime deprevidência complementar por parte dosmesmos entes governamentais citados noPLC no 8, quais sejam: existência de apenasuma entidade fechada de previdência com-plementar por ente governamental; garan-tia, aos participantes, dos mesmos benefí-cios de renda programada e continuadaoferecidos pelo regime previdenciário aoqual estiverem vinculados; vedação de con-cessão de benefícios pela entidade de pre-vidência complementar que, somado aobenefício garantido pelo regime de pre-vidência ao qual se vincule o participante,ultrapasse o valor da remuneração do servi-dor no cargo efetivo em que se der a aposen-tadoria, salvo nos casos dos planos do tipocontribuição definida ou assemelhados, naforma estabelecida pelo órgão regulador.

O PLC no 10, em tramitação no Legislativosob o no 63/99, peça fundamental da novaregulamentação da previdência comple-mentar, tem por objetivo substituir a atualLei no 6.435, com a introdução de elemen-tos de flexibilização e modernização do sis-tema, tais como portabilidade e vesting(benefício diferido). A portabilidade de umplano de benefícios de previdência com-plementar reside na possibilidade de trans-ferência, por parte dos segurados, a outrasinstituições. O benefício diferido pode serentendido pelo fato de, após um determi-nado período de participação no plano, oparticipante (segurado) passar a fazer jus aum benefício correspondente às con-tribuições já efetuadas e capitalizadas. Amaior flexibilidade da legislação propostaevidencia-se ainda na criação da figura doInstituidor, que amplia as possibilidades de patrocínio, de forma a permitir queconselhos profissionais, sindicatos e asso-ciações classistas possam criar entidadesfechadas próprias de previdência privada.

Esse projeto de lei incorpora tambémquestões controversas como a obrigato-riedade da contratação de resseguro ouadesão a fundos de solvência. Por umlado, tem-se o aspecto social de proteçãodos segurados contra os problemas deinsolvência das entidades, que gerariaminsegurança quanto ao recebimento de

seus benefícios. Por outro, levando-se emconta o aspecto mercadológico, a intro-dução do resseguro envolve a questão dorisco moral (moral hazard), em que suasimples existência pode resultar emfatores de incentivo à administração ir-responsável ou imprudente dos recursos.

No que se refere à regulação e fiscalizaçãodo regime de previdência complementar,função precípua do Estado, o projeto prevêa existência de um único órgão responsá-vel. Atualmente, as funções de regulação efiscalização do regime são executadas pordiversos órgãos do Estado, cabendo àSecretaria de Previdência Complementardo MPAS a atuação junto às entidadesfechadas e à Superintendência de SegurosPrivados (SUSEP), subordinada ao Minis-tério da Fazenda, a atuação junto às enti-dades abertas12.

O projeto de regulamentação avança tam-bém na busca da melhoria de gestão das enti-dades fechadas por meio da profissionaliza-ção da administração, bem como na intro-dução da responsabilização civil e penal deseus dirigentes por motivo de má adminis-tração. Ainda no que se refere à profissiona-lização e credibilidade do regime comple-mentar, o projeto prevê a proibição das operações comerciais/financeiras com mem-bros dos órgãos colegiados e pessoas físicasou jurídicas a eles relacionados.

Ainda no que diz respeito especificamenteàs entidades fechadas de previdência priva-da, foi aprovada, pelo Conselho MonetárioNacional, a Resolução no 2.720, que intro-duz o conceito de risco como pressupostopara a alocação de investimentos. Aimportância dessa resolução reside em ser aprimeira medida de controle sobre ascarteiras de investimentos das entidades deprevidência de cunho qualitativo, que re-presenta, conseqüentemente, um mecanis-mo mais adequado para a avaliação dascondições de solvência e liquidez dosplanos. Até sua publicação, o controle apre-sentava-se restrito à imposição de limitespor modalidades de investimento.


12. O MPAS encaminhou recentemente à Presidência da República, umaproposta de projeto de lei transformando a Secretaria de PrevidênciaComplementar em Agência Nacional de Previdência Complementar.


Para os objetivos desta análise, as políticasde saúde serão distinguidas em quatrograndes linhas, a saber: (i) políticas geraisde regulação de bens e serviços que afetamas condições de saúde da população; (ii)políticas de gestão e aperfeiçoamento doSistema Único de Saúde (SUS); (iii) finan-ciamento da Saúde; e (iv) acompanha-mento de programas específicos.

É necessário esclarecer que, dado que oMinistério da Saúde distribui suas ativi-dades por mais de 30 programas específi-cos, considera-se conveniente que a abor-dagem dos programas seja feita em suces-sivos números deste periódico.

Algumas das políticas adotadas recente-mente pelo Ministério da Saúde apontamuma direção relativamente nova, na medi-da em que buscam efetivar seu papelcomo regulador de um conjunto dequestões, abrangendo, inclusive, algumasque tradicionalmente não eram tratadaspor esse órgão, como é o caso dos planose dos seguros de saúde, situados no campodo mercado de serviços. Outras políticas,tais como as que se enquadram na área devigilância sanitária, embora já tenhamuma longa história, passaram a adotar umnovo feitio institucional. Tais questõesreconhecidamente não se restringem aoslimites institucionais do SUS, cuja conso-lidação, no início da década de 90, consti-tuiu o motivo maior de preocupação dosdirigentes daquele ministério.

Destacam-se, neste particular, as seguintes ini-ciativas: (i) a fundação de uma agência regu-ladora específica para tratar do amplo campo

da vigilância sanitária, que inclui a certifi-cação e supervisão da qualidade de medica-mentos, alimentos, saneantes, etc.; (ii) a constituição de outra agência similar, dedica-da ao setor suplementar de saúde, constituídapelo mercado de planos e seguros de saúde,cuja atuação tem sido alvo de constantesreclamações e processos movidos pelas enti-dades de defesa dos consumidores; (iii) oincentivo à produção de genéricos pelos labo-ratórios privados, que cumpre o objetivo dereduzir substancialmente os preços dosmedicamentos, garantindo sua equivalênciaterapêutica com os produtos de marca; e (iv)a criação de uma linha de investimentos noslaboratórios estatais para que possam supriras demandas do SUS, produzindo uma listade medicamentos essenciais a baixo custo.

Embora todos esses objetos da política desaúde não sejam de fato novos, e estejamprevistos como parte das competênciaslegais do Ministério da Saúde e órgãos si-milares de Estado, a novidade está por contado esforço de conferir-lhes forte validaçãopolítica e administrativa no que concerne àfunção de regulação. No que se segue, sãotratadas, com destaque, tais iniciativas queredefinem o papel regulatório do Ministérioda Saúde, com exceção da linha de reforço à produção estatal de medicamentos, queserá descrita detalhadamente em próximonúmero desta publicação.

POLÍTICAS DE REGULAÇÃO DE

BENS E SERVIÇOS QUE AFETAM AS

CONDIÇÕES DE SAÚDE DA POPULAÇÃO

Criada pela Lei no 9.782, de 26 de janeirode 1999, a Agência Nacional de VigilânciaSanitária (ANVS) tem por objetivo pro-

SAÚDE

mover a proteção da saúde da população,por intermédio do controle sanitário daprodução e da comercialização de produ-tos e serviços submetidos à vigilância sa-nitária, incluindo o controle dos ambi-entes, processos, insumos e tecnologias aestes relacionados, bem como o controlede portos, aeroportos e fronteiras.

Por sua vez, a Agência Nacional de SaúdeSuplementar (ANS), instituída pela MedidaProvisória no 2.012-2, de 30 de dezembro de1999, tem por finalidade promover a defe-sa do interesse público na assistência suple-mentar à saúde, regulando as operadoras deplanos e seguros de saúde e aprimorando asrelações entre prestadores e consumidoresdessas ações de saúde no país.

O objetivo do processo de regulaçãodessas duas agências mencionadas dizrespeito primariamente à qualidade dosbens e serviços de saúde, com a intençãode salvaguardar a saúde dos consumi-dores. No entanto, as funções de acom-panhamento e controle de preços nãodeixam de estar envolvidas nas prerrogati-vas que lhes assistem. Portanto, a inten-cionalidade política que está subjacente aessas novas instituições consiste em con-ferir ao Estado brasileiro, por meio da atu-ação de órgãos de administração autôno-ma, efetiva capacidade de regulação domercado de bens e serviços de saúde.

Até janeiro de 2000, estavam registradasna ANS 2.051 operadoras de planos eseguros de saúde. As operadoras são obri-gadas a fornecer informações e estatísticasacerca de suas atividades e de seus clientese, de acordo com a Lei no 9.656, de 3 dejunho de 1998, também estão obrigadas aressarcir o SUS, sempre que seus clientesvenham a recorrer aos serviços hospita-lares públicos. Recentemente, entrou emoperação um sistema que permite efetuar ocruzamento entre os dados de Autorizaçãode Internação Hospitalar (AIH) do SUS e osdados cadastrais das operadoras. Esse sis-tema permite reduzir os custos detransação associados ao processo deressarcimento que, de um modo real, éfeito diretamente ao fundo de saúde dassecretarias municipais e estaduais.

Outro exemplo de intervenção regulatóriabastante eficaz na garantia da qualidade e na acessibilidade de um importanteinsumo de saúde é o estímulo à difusão dosmedicamentos denominados genéricos,recentemente regulamentados pela ANVS.Entende-se por genérico, conformedefinição dada pela Lei no 9.787/99, de 10de fevereiro de 1999, um produto de com-provada eficácia, segurança e qualidade,que seja equivalente ao de referência ou ino-vador e que costuma ser produzido depoisde expirada a patente ou outros direitos deexclusividade. É condição para registro deum medicamento genérico que o fabricantecomprove sua equivalência terapêutica comum medicamento de referência. Assim, aqualidade do produto, que é tecnicamentedenominada de bioequivalência, fica garan-tida, ao mesmo tempo em que se criamcondições para que seja posto no mercado apreço mais baixo que o de seu similar. Opreço menor dos medicamentos genéricostem duas causas distintas – primeiro, os la-boratórios que os fabricam não precisaraminvestir no desenvolvimento da droga;segundo, não são usualmente objeto depropaganda. Sabe-se que o custo médio deuma nova droga alcança algo em torno deUS$ 400 milhões, sendo os gastos com apromoção de uma marca de remédio nãomenos onerosos. Os remédios genéricos sãode fácil identificação pelo público, pois têmestampado na embalagem apenas o nomedo princípio ativo do produto. Quasecinqüenta apresentações de produtosgenéricos estavam aprovadas no início domês de maio de 2000.

POLÍTICAS DE GESTÃO E APERFEIÇOA-

MENTO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)

Por efeito da entrada em vigência de umanova Norma Operacional Básica do SUS(NOB no 1/96), a gestão municipal do SUSpassou a compreender duas modalidades:gestão plena da atenção básica e gestão plenado sistema de saúde.

Na situação de gestão plena da assistênciabásica, os municípios tornam-se respon-sáveis pela chamada atenção básica desaúde, que inclui serviços tais como oatendimento de urgência, consultas de


medicina geral, imunizações e outrasmedidas preventivas, além do trabalho depromoção da saúde no âmbito dasfamílias. Esse conjunto de ações é realiza-do por intermédio das unidades própriasde cada secretaria municipal ou mediantecontrato com outros provedores denatureza pública ou privada. Para o finan-ciamento desses serviços, os municípiosrecebem, do Ministério da Saúde, umrepasse direto e automático de dez adezoito reais por habitante/ano, comple-mentado por uma parte variável que cor-responde ao financiamento de determina-dos programas de relevância nacional, taiscomo o Programa de Saúde da Família(PSF). Essa diretriz permite, no final, quetodos os municípios brasileiros sejamgestores pelo menos do componente daassistência à atenção básica de saúde, queé o mais simples do ponto de vista admi-nistrativo e tecnológico.

Quanto à gestão plena do sistema munici-pal de saúde, o Ministério da Saúde repassamensalmente aos municípios um valor ini-cial igual à média de uma série históricaanual dos gastos com serviços ambulatoriaise hospitalares. Os municípios são respon-sáveis por programação, controle, remune-ração e avaliação dos serviços produzidoslocalmente, seja qual for o provedor.

A constituição dessas novas modalidades degestão do SUS traz uma inegável con-tribuição à melhoria da eficiência e, de ummodo geral, à melhoria da capacidadeadministrativa dos gestores municipais.Uma das razões encontra-se no sentido deresponsabilidade que essas modalidades são

capazes de incutir nos gestores diante dosrecursos disponíveis para o sistema. Emambas as modalidades de gestão, fica evi-dente que há limites claros no financiamen-to federal, e essa percepção gera um incenti-vo natural à contenção de custos, estimulan-do o gestor, por outro lado, a buscar comple-mentação financeira, seja do Tesouro muni-cipal, seja pelo estabelecimento de parceriascom entidades não governamentais.

No final de 1999, dos 5.506 municípiosexistentes no país, 4.849 (que correspon-dem a 93,3% do total) estavam habilita-dos na condição de gestão da atençãobásica, e 494 (4,2%) encontravam-se nacondição diferenciada de gestão do sis-tema. Portanto, 97,5% do total dosmunicípios já estavam adscritos a uma ououtra forma de gestão local do SUS (vertabela 1). Nesse ano, o processo de repassede recursos do fundo nacional para osfundos municipais e estaduais de saúdeenvolveu R$ 3,57 bilhões para assistênciamédico-ambulatorial e R$ 2,32 bilhõespara as atividades de atenção básica.

Ainda que fundamental, a adesão munici-pal a essas formas de gestão descentraliza-da, não é suficiente, pois, por si só, nãoresolve a questão da auto-suficiênciamédico-assistencial da maioria dosmunicípios. Por essa razão, surgiram osconsórcios intermunicipais, ou seja, parce-rias entre governos municipais geografica-mente próximos, que, em alguns casos,contam com a ajuda dos governos estadu-ais, com o objetivo de suprir os municí-pios de especialistas médicos, hospitais eoutros serviços cuja densidade tecnológica


NORTE

NORDESTE

CENTRO-OESTE

SUDESTE

SUL

TOTAL

REGIÃO

93,3

98,2

98,9

95,9

97,7

97,0

COBERTURATOTAL4 (%)

51

118

20

263

42

494

368

1.637

420

1.334

1.090

4.849

449

1.787

445

1.666

1.159

5.506

TOTAL DEMUNICÍPIOS

MUNICÍPIOSCOM GPAB 2

MUNICÍPIOSCOM GPS 3

DEMONSTRATIVO DAS HABILITAÇÕES PARA GESTÃO DO SUS NOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS

1

Fonte: Ministério da Saúde.Notas: 1. Posição em 25/11/1999. 2. GPAB: Gestão Plena da Atenção Básica. 3. GPS: Gestão Plena do Sistema. 4. Cobertura Total = (GPAB + GPS) /Total de Municípios.

TABELA 1

exija escala pouco compatível com locali-dades de pequeno ou de médio porte. Acriação de consórcios de saúde no Brasilremonta à década de 80. As primeirasexperiências desenvolvidas, a partir de1986, forneceram elementos para a suanormalização pela Lei Orgânica da Saúde(Lei no 8.080/90), e, mais recentemente,pela NOB 1/96. Em 1999, estavam em fun-cionamento 143 consórcios municipais,que envolviam nada menos que 1.740municípios, com maior concentração nasregiões Sudeste e Sul do país. Os recursospara operação dos consórcios têm amesma origem daqueles que financiam oSUS, ou seja, são provenientes: (i) doTesouro municipal; (ii) da Secretaria deSaúde do estado; (iii) dos repasses globaisfeitos pelo Ministério da Saúde; e (iv) dedoações, aplicações, convênios e acordosdecorrentes de parcerias com instituiçõespúblicas e privadas.

Uma das condições que tem sido consi-derada indispensával para viabilizar aimplantação do SUS, na sua concepçãooriginal, consiste em substituir o modeloatual, hospitalocêntrico e de livre demanda,por outro que, preservando os princípiosda universalidade do acesso e integrali-dade da assistência, concorra para a cri-ação de sistemas de saúde regionalizados ehierarquizados, a partir da organização daatenção básica. Esse novo modelo, quetem seu enfoque na promoção, prevençãoe recuperação de doenças, promove aracionalização da utilização dos serviçosde saúde, ampliando o acesso e melhoran-do a eficácia e efetividade das ações, pelamaior resolutividade necessária em cadanível de atenção. A experiência nacionalcomeça a indicar que iniciativas como oPrograma de Saúde da Família são instru-mentos estratégicos decisivos para a rever-são gradual do modelo assistencial vigentee para a (re)organização dos sistemaslocais de saúde.

O Ministério da Saúde, desde 1994, vemincentivando a difusão do Programa deSaúde da Família, com o objetivo deprestar serviços de saúde à comunidade, naunidade local de saúde e no domicílio, fil-trando a demanda de modo que só

cheguem às unidades mais especializadas,em que os custos de atendimento são maisaltos, os casos mais complexos, nãotratáveis na rede básica. O PSF baseia-se emexperiências nacionais e internacionais edeve ser a porta de entrada do sistema desaúde. Enfatizando a promoção da saúde eimprimindo nova dinâmica de atuação àsunidades básicas de saúde, com a incorpo-ração do atendimento domiciliar, a medi-cina de família constitui-se na mais impor-tante ferramenta para a reorientação domodelo assistencial. O PSF é considerado,pelo Ministério da Saúde, como um eixode estruturação da atenção básica à saúde etem as seguintes características principais:

equipe multidisciplinar com dedicaçãointegral: cada equipe é composta, no mí-nimo, por médico de família ou genera-lista, enfermeiro, auxiliar de enfermageme agentes comunitários de saúde, todosem regime de dedicação integral; osprofissionais devem residir nos municí-pios onde atuam, mas, dos agentes desaúde, é exigida residência permanentena própria área de trabalho, de modo apreservar sua vinculação e identidade cul-tural com as famílias sob seus cuidados;

a descrição da clientela: cada unidade de saúde da família trabalha com definiçãode território de abrangência, no que cadaequipe responsabiliza-se por 600 a 1.000famílias, conforme as peculiaridades decada localidade;

cadastramento: o cadastramento dasfamílias é feito pelas equipes, naprimeira visita ao domicílio; nessemomento, são identificados os compo-nentes familiares, a morbidade referida,as condições de moradia, saneamento econdições ambientais das áreas ondeessas famílias habitam;

cobertura universal e atenção integralnas especialidades básicas: todas asfamílias da área sob cobertura do progra-ma recebem atendimento no domicilio,na unidade sede da equipe nas clínicasbásicas, pediatria, ginecologia e obstetrí-cia, clínica médica e clínica cirúrgica(pequenas cirurgias ambulatoriais).


Entre os encaminhamentos recentementedados à organização dos serviços do SUS,menção especial cabe à decisão de reforçaro processo de implantação do Programa deSaúde da Família nas áreas metropolitanase sedes de municípios de maior densidadepopulacional. No final de 1999, o PSF haviasido implantado em 1.870 municípios (vertabela 2) do país, mas ainda não se faziapresente na maioria das capitais. OMinistério da Saúde entende que o PSF nãodeve estar restrito a assistir segmentos po-pulacionais carentes, mas precisa estender-se a todos os diferentes estratos que com-põem a clientela usual do SUS. Assim, oPSF, que se destacava por ser um programaestritamente focalizado, tenderá, doravante,segundo essa nova diretriz, a cumprirfunções com sentido mais universalista.

FINANCIAMENTO EM SAÚDE

Neste item, examinamos brevemente aquestão do financiamento do sistemapúblico de saúde, que tem sido marcada,nos últimos anos, pela idéia e pelosesforços realizados por dirigentes do setore legisladores, para dotar tal sistema defontes próprias e estáveis.

Desde 1993, quando parte dos recursosarrecadados pela Previdência Social deixoude ser repassada ao Ministério da Saúde,soluções transitórias ou definitivas desseproblema começaram a ser cogitadas. Asolução transitória foi a criação, em 1996,da CPMF, que, inicialmente, destinava-seexclusivamente à saúde. Entre as soluçõesdefinitivas, destacam-se as inúmeras pro-postas de emendas à Constituição, apresen-tadas pelo Legislativo desde 1993, que têmpor objeto a vinculação de recursos orça-

mentários das três instâncias de governo.

Atualmente, encontra-se em tramitação,no Senado, a Proposta de EmendaConstitucional no 86-A, que estabelecepatamares mínimos de recursos da União,de estados e municípios, a serem aplicadosem saúde. É difícil estimar, com precisão,o montante de recursos que a aprovaçãoda PEC no 86-A traria ao sistema públicode saúde. De qualquer forma, o que é maisimportante, sua aprovação constituiriauma espécie de seguro contra a menciona-da instabilidade, além de comprometerefetivamente as três esferas de governo nofinanciamento do SUS.

A criação da CPMF evitou que oMinistério da Saúde tivesse que continuarrecorrendo a empréstimos junto ao Fundode Amparo ao Trabalhador (FAT) paracustear o SUS e permitiu que o volumeorçamentário alcançasse um patamar maiselevado. No entanto, a CPMF não propor-cionou o incremento esperado no orça-mento, em decorrência da redução da par-ticipação de outras fontes (COFINS, CSLLe outras) que tradicionalmente vinhamfinanciando o setor. A tabela 3 demonstraque o impacto potencial dos recursos ori-undos da CPMF foi em parte diminuídopela redução do aporte de outras fontes.

Por fim, cumpre registrar que o orçamentoautorizado para este ano, no valor total deR$ 20,3 bilhões, sendo R$ 15,7 bilhões paraoutros custeios e capital, será insuficientepara garantir o pagamento, até dezembrode 2000, dos serviços hospitalares e ambu-latoriais de média e alta complexidade.Para esses dois itens, a necessidade derecursos adicionais é da ordem de aproxi-


NORTE

NORDESTE

CENTRO-OESTE

SUDESTE

SUL

TOTAL

REGIÃO

2

25

1

15

12

55

1994

3

81

1

47

18

150

1995

3

128

2

72

23

228

1996

3

177

8

340

39

567

1997

101

355

34

499

128

1.117

1998

223

709

78

650

210

1.870

1999

NÚMERO DE MUNICÍPIOS BRASILEIROS COM PROGRAMA SAÚDE DA FAMÍLIA (PSF) IMPLANTADO

Fonte: Ministério da Saúde.

TABELA 2


madamente R$ 2 bilhões, isso sem levar emconsideração qualquer proposta quebusque reduzir as diferenças regionais – emvalores per capita – nos tetos financeirosestaduais, como pretendia o Legislativo.

ACOMPANHAMENTO

DE PROGRAMAS ESPECÍFICOS

Com o propósito de elevar o nível dedesempenho gerencial na execução e pro-moção de suas ações prioritárias, oMinistério da Saúde vem seguindo ummodelo de administração por programasque têm semelhanças com a estrutura doPPA, adotada para o governo federal comoum todo, e no qual se inscrevem algunsdos programas daquele ministério. Doscerca de 30 programas que estão em curso,alguns definem-se pelo tipo de enfermi-dade à qual estão dirigidos (DST e AIDS,por exemplo), outros são caracterizadospela natureza da clientela (saúde da mu-lher, por exemplo) e, finalmente, outros,pelo tipo de atividade que realizam embenefício da saúde (assistência farmacêuti-ca, por exemplo). Neste número do pe-riódico, reportam-se ações realizadas emquatro programas, descritos a seguir.

Alimentação e nutriçãoO Ministério da Saúde estabeleceu, em1999, as bases de uma Política Nacional deAlimentação e Nutrição, que inclui osseguintes objetivos estratégicos: incentivo

ao combate às carências nutricionais,especialmente entre crianças menores de5 anos; compromisso social para a pre-venção e controle da anemia por carênciade ferro, especialmente entre gestantes ecrianças menores de 2 anos; distribuiçãode megadoses de vitamina como forma decombater o problema endêmico da carên-cia de vitaminas nas regiões mais pobresdo país; incentivo ao aleitamento mater-no para combater todas as formas dedesnutrição na tenra infância.

Entre as ações realizadas em 1999 estão adistribuição de 673.000 frascos de sulfatoferroso, em atendimento a 336.500 cri-anças em 512 municípios da regiãoNordeste, e de 4,2 milhões de megadosesde vitamina A, que beneficiaram criançasde 6 a 59 meses, na região Nordeste e noVale do Jequitinhonha (MG).

Câncer do colo uterinoEm agosto e setembro de 1999, oMinistério da Saúde promoveu umaampla campanha de mobilização de recur-sos humanos e materiais, por meio doSistema Único de Saúde, visando dissemi-nar medidas de diagnóstico e tratamentopreventivos e curativos do câncer do colouterino. O público-alvo constava de mu-lheres de 35 a 40 anos, que nunca anteshaviam sido submetidas ao exame citopa-tológico de Papanicolaou. Para cumprircom esses objetivos, o ministério finan-

RECURSOS ORDINÁRIOS

TÍTULOS RESP. TESOURO NACIONAL

OPERAÇÕES CRÉDITO INTERNAS - MOEDA

OPERAÇÕES CRÉDITO EXTERNAS - MOEDA

RECURSOS DIRETAMENTE ARRECADADOS

CONTRIB. SOCIAL LUCRO PJ

CONTRIB. SOCIAL P/ FINANC. SEGURID. SOCIAL

CONTRIB. EMPR. E TRAB. P/ SEGURID. SOCIAL

CONTRIB. PROV. S/ MOV. FINANCEIRA

FINSOCIAL - RECUP. DEP. JUDICIAIS

FUNDO DE ESTABILIZAÇÃO FISCAL

DEMAIS FONTES

TOTAL

FONTES

703.227

587.292

1.704.034

237.648

542.582

4.503.321

10.962.287

0

0

0

2.665.244

429.469

22.335.103

R$ MIL

38.259

648.174

1.598.138

165.392

484.300

4.022.171

8.246.052

0

0

0

3.422.917

757.033

19.382.435

R$ MIL

237.264

648.201

-

115.874

560.728

4.491.937

6.025.678

-

6.467.257

-

4.530.859

193.038

23.270.835

R$ MIL

2.285.252

98.315

0

223.586

548.339

1.690.270

5.501.252

0

7.851.805

0

2.813.967

183.294

21.196.080

R$ MIL

3.201.386

165.877

0

315.660

753.294

2.903.226

5.797.938

0

4.920.132

0

3.085.344

648.233

21.791.091

R$ MIL

3,1

2,6

7,6

1,1

2,4

20,2

49,1

0,0

0,0

0,0

11,9

1,9

100,0

(%)

0,2

3,3

8,2

0,9

2,5

20,8

42,5

0,0

0,0

0,0

17,7

3,9

100,0

(%)

1,0

2,8

0,0

0,5

2,4

19,3

25,9

0,0

27,8

0,0

19,5

0,8

100,0

(%)

10,8

0,5

0,0

1,1

2,6

8,0

26,0

0,0

37,0

0,0

13,3

0,9

100,0

(%)

14,7

0,8

0,0

1,4

3,5

13,3

26,6

0,0

22,6

0,0

14,2

3,0

100,0

(%)

Fonte: Ministério da Saúde.

(em R$ mil de dez./1999)

DETALHAMENTO DAS PRINCIPAIS FONTES DE FINANCIAMENTO DOS GASTOS DO MINISTÉRIO DA SAÚDETABELA 3

1995 1996 1997 1998 1999


ciou a aquisição de kits para coleta dematerial para a citologia e de medicamen-tos e introduziu um código específico nosistema de informação de ações do SUSpara financiar a realização dessas açõespor entidades públicas e privadas.

Assistência farmacêuticaO Ministério da Saúde estabeleceu, em1999, incentivo à Assistência FarmacêuticaBásica, financiado pelos três níveis degestão do SUS, em que a transferência dosrecursos federais é condicionada à contra-partida dos estados, dos municípios e doDistrito Federal. O repasse federal,definido com base em dotações orçamen-tárias, é da ordem de R$ 160 milhões, quese somam à contrapartida mínima de esta-dos e municípios, totalizando um valormínimo de R$ 328 milhões. Por assistênciafarmacêutica básica entende-se a garantiade fornecimento de medicamentos bási-cos, essenciais, dispensados na rede ambu-latorial do SUS sob prescrição médica.Cerca de R$ 410 milhões foram emprega-dos na aquisição e distribuição dessesmedicamentos. Parte da oferta dessesmedicamentos advém dos laboratórios darede oficial, cuja produção deverá ser ala-vancada por projeto especial de investi-mento na melhoria de sua infra-estrutura.

Outro componente importante daassistência farmacêutica garantida peloMinistério da Saúde, bem como por pre-visão orçamentária, refere-se às ações detratamento das DST e AIDS, com destaquepara uma lista de 12 medicamentos anti-retrovirais distribuídos em todo o ter-ritório nacional pelas CoordenaçõesEstaduais de DST e AIDS, que os repassamàs unidades do SUS. Foram empregados,em 1999, R$ 518,2 milhões na aquisiçãodesses medicamentos.

Projeto de formação de trabalhadoresda área de enfermagem (PROFAE)Esse projeto objetiva melhorar a qualidadedos serviços de atenção hospitalar e ambu-latorial, pública e privada, por meio da for-mação maciça de auxiliares de enfer-magem. Assim, pretende-se atender, no

período 2000/2002, à grande e crescentedemanda por esses profissionais e, aomesmo tempo, dar oportunidade aos cercade 225 mil trabalhadores, que atuam naárea de enfermagem no país sem a devidaqualificação, de serem habilitados comoauxiliares de enfermagem. Um primeirocadastramento desses trabalhadores foiencerrado em fevereiro do ano corrente,com a inscrição de quase 130 mil pessoas. Ocurso será oferecido por escolas que tenhamexperiência na formação de auxiliares deenfermagem e terá carga horária de 1.110horas, distribuídas em 12 meses de aulaspráticas e teóricas. O projeto está sendofinanciado por um empréstimo do BancoInteramericano de Desenvolvimento ealcança o valor de US$ 600 milhões.

EDUCAÇÃO


Os acontecimentos relativos à educação, nasegunda metade da década de 90, foram mar-cados, principalmente, por fatos resultantesde medidas implementadas pelo Ministérioda Educação (MEC), enquanto instância cen-tral de coordenação das políticas educa-cionais. Um conjunto de ações ratificaram aprioridade atribuída ao ensino fundamental,destacando-se: (i) o novo modelo de finan-ciamento com a implantação do Fundo deManutenção e Desenvolvimento do EnsinoFundamental e de Valorização do Magistério(FUNDEF) a partir de 1998, com impacto significativo no processo de expansão doacesso ao ensino fundamental e melhoria daremuneração dos docentes; (ii) a universa-lização dos programas tradicionais de apoio –livro didático e merenda escolar; e (iii) atransferência de recursos diretamente àsescolas, iniciativa considerada inovadora quevem sendo beneficiada, assim como amerenda, pelo repasse automático de recur-sos do Fundo Nacional de DesenvolvimentoEducacional (FNDE).

Em resposta ao avanço da universalizaçãodo ensino fundamental, o governo federalpassou a priorizar as políticas de melhoriada qualidade do ensino, com ênfase efetivanos programas de correção do fluxo escolar.Com esse objetivo, o MEC criou o Programade Aceleração da Aprendizagem, que buscareverter a situação crônica de defasagemidade/série nas escolas públicas.

Nessa direção de melhoria qualitativa doprocesso de ensino, o MEC vem implemen-tando uma extensa reforma curricular emtodos os níveis de ensino, tendo elaboradoe disseminado as diretrizes e os parâmetroscurriculares nacionais para os vários níveis emodalidades da educação básica.

É importante ressaltar que a nova Lei deDiretrizes e Bases (LDB), promulgada em1996, estabeleceu as orientações básicaspara a reformulação do sistema de ensinoaté então vigente. O ensino médio passoua integrar a educação básica, como suaúltima etapa, após a educação infantil e oensino fundamental. Além disso, o cursoprofissionalizante de nível técnico passa aser complementar ao ensino médio, per-dendo, assim, sua equivalência com essenível de ensino.

Objetivando orientar e induzir políticasde melhorias nas condições de oferta equalidade do ensino, o governo federalconstruiu instrumentos para monitorar eavaliar o desempenho do sistema educa-cional e aperfeiçoou a aplicação dos cen-sos educacionais, que passaram a ser rea-lizados com pontualidade e periodicidade.A realização dos diferentes processos deavaliação – Sistema de Avaliação daEducação Básica (SAEB), Exame Nacionalde Ensino Médio (ENEM), ExameNacional de Cursos (ENC) e Avaliação dasCondições de Oferta dos Cursos deGraduação – constitui importante subsí-dio para a aferição do desempenho do sis-tema educacional e para a melhoria de suaqualidade.

FINANCIAMENTO E GASTOS EM EDUCAÇÃO

As principais fontes de financiamento doMinistério da Educação, para os anos de1999 (execução) e 2000 (previsão orçamen-tária) são apresentadas na tabela 4 a seguir.Constata-se que há uma previsão de cresci-mento dos recursos, em termos nominais,de 7,5% de um ano para o outro. Grandeparte do crescimento deve-se ao aumento


da fonte Recursos de Desvinculação deReceitas da União (DRU, nome atual doantigo Fundo de Estabilização Fiscal – FEF).

A principal fonte de recursos é o Tesouro,com 95,8%, em 1999, dos quais a vincu-lação constitucional prevista no artigo 212(Manutenção e Desenvolvimento doEnsino) foi responsável por 39,7% dosrecursos, seguida pelos recursos vinculados,com 46,8%. Para 2000, os recursos vincula-dos aumentam ainda mais sua importân-cia, passando a representar 52,1% dosrecursos orçamentários previstos do MEC.

Observa-se uma queda acentuada na pre-visão de recursos do salário-educação e aeliminação, para o ano 2000, de duas fontesimportantes: a Contribuição Social sobre oLucro das Pessoas Jurídicas (4,6%) e aContribuição para o Financiamento daSeguridade Social (8%). Por outro lado, estáprevisto um grande crescimento (1.186%) dafonte de Recursos Diretamente Arrecadados.

É importante salientar que, no financimen-

to da educação, uma das linhas de ação pri-oritárias adotadas pelo ministério foi a cri-ação de um fundo contábil, o FUNDEF, peloqual transitam os recursos relevantes para ofinanciamento do ensino fundamental.Para tanto, o governo federal encaminhou,e foi aprovada pelo Congresso Nacional, aEmenda Constitucional no 14/96, que mo-dificou os artigos 34, 208, 211 e 212 daConstituição de 1988 e deu nova redação aoartigo 60 de suas Disposições Transitórias.Essa emenda reafirmou a necessidade deestados, DF e municípios cumprirem os dis-positivos da Constituição de 1988, relativosà vinculação de 25% de suas receitas deimpostos, e das que lhes forem transferidas,para a manutenção e o desenvolvimento doensino. Além disso, a partir de 1998, essesentes federados ficam obrigados a alocar60% desses recursos no ensino fundamen-tal, mediante a subvinculação de 15%daquelas receitas para esse nível de ensino.

O novo dispositivo legal determinou queé de competência dos estados, DF emunicípios a responsabilidade de arcar

1 - TESOURO

1.1 - ORDINÁRIO

1.2 - MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO

1.3 - VINCULADOS

1.3.1 - SALÁRIO-EDUCAÇÃO

1.3.2 - CRÉDITO EDUCATIVO

1.3.3 - RENDA DE LOTERIA E CONCURSO DE PROGNÓSTICO

1.3.4 - TÍTULOS DO TESOURO NACIONAL

1.3.5 - OPERAÇÃO DE CRÉDITO

1.3.6 - CONTRIBUIÇÃO SOCIAL S/ LUCRO PJ

1.3.7 - CONTRIB. FINANC. DA SEGURID. SOCIAL

1.3.8 - RECURSOS DE DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS

1.3.9 - RECURSOS DIRETAMENTE ARRECADADOS

1.3.9 - OUTRAS FONTES VINCULADAS

2 - OUTRAS FONTES

2.1 - APLICAÇÃO DO SALÁRIO-EDUCAÇÃO

2.2 - DIRETAMENTE ARRECADADOS

2.3 - OUTRAS FONTES

3 - TOTAL

FONTES

95,8

9,3

39,7

46,8

6,2

1,8

2,3

1,5

1,1

4,6

8,0

20,1

0,5

0,8

4,2

0,9

2,4

0,9

100,0

11.040.335.940

1.074.073.799

4.569.929.944

5.396.332.197

710.916.040

209.953.600

267.508.699

168.080.100

122.414.756

528.982.501

919.870.394

2.318.127.467

63.031.963

87.446.677

484.644.391

100.258.714

277.123.276

107.262.401

11.524.980.331

11.903.296.538

114.003.967

5.331.134.458

6.458.158.113

324.740.000

212.000.000

309.840.000

313.163.600

229.109.526

0

0

4.321.986.027

747.318.960

0

485.767.400

50.000.000

399.336.400

36.431.000

12.389.063.938

96,1

0,9

43,0

52,1

2,6

1,7

2,5

2,5

1,8

-

-

34,9

6,0

-

3,9

0,4

3,2

0,3

100,0

7,8

(89,4)

16,7

19,7

(54,3)

1,0

15,8

86,3

87,2

(100,0)

(100,0)

86,4

1 085,6

(100,0)

0,2

(50,1)

44,1

(66,0)

7,5

VARIAÇÃOEM %

DETALHAMENTO DAS PRINCIPAIS FONTES DE FINANCIAMENTO DOS GASTOS DO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO

Fonte: Sistema Integrado de Dados Orçamentários - SIDOR.

TABELA 4

R$ CORRENTES (%)1999

R$ CORRENTES (%)2000


com os recursos necessários à constituiçãodo FUNDEF. No entanto, devido aosdesníveis socioeconômicos existentesentre eles, que acarretam baixo gastoanual por aluno, principalmente no Nortee Nordeste, a EC no 14/96 determinou quea União se responsabilize pela comple-mentação de recursos ao FUNDEF, sempreque, em quaisquer das unidades federadas,seu valor per capita deixe de alcançar omínimo definido nacionalmente (em1999, o valor foi de R$ 315,00).

Em janeiro de 2000, esse valor numériconacional foi modificado, passando a serdefinido de forma diferenciada. Assim, foiestabelecido o valor de R$ 333,00 para osalunos da 1a à 4a série e de R$ 349,65 paraos da 5a à 8a série e da educação especial.

A execução financeira do FUNDEF, em1999, foi de R$ 15,3 bilhões, sendo cerca deR$ 8,76 bilhões de responsabilidade dosestados e R$ 6,54 bilhões dos municípios. Acomplementação da União, em valoresnominais correntes, foi de R$ 674,85 mi-lhões (total repassado aos seguintes esta-dos: Pará, Maranhão, Piauí, Ceará, Paraíba,Pernambuco, Alagoas e Bahia). Cerca de3.262 municípios (59% do total do país)obtiveram acréscimo financeiro com oFUNDEF, cujo valor global foi de R$ 2,6bilhões. Esses municípios respondiam por12,8 milhões de alunos, que representam85% das matrículas municipais e 40% dototal de matrículas. A complementação daUnião, para o ano 2000, foi prevista em R$ 689 milhões.

O conjunto dos municípios de dez das onzeregiões metropolitanas do país obtiveramacréscimo financeiro com o FUNDEF.Apenas na região de São Paulo, onde pre-domina a rede estadual, o saldo foi negati-vo. No global, as regiões metropolitanasreceberam do FUNDEF cerca de R$ 653 mi-lhões. Nas regiões de Natal, Fortaleza, Riode Janeiro e Porto Alegre, o ganho finan-ceiro foi próximo ou superior a 100%; nasregiões de Vitória e Curitiba, o saldo foi decerca de 60%. Por sua vez, as regiões deSalvador e Belo Horizonte, que tiveram per-das financeiras em 1998, registraram, em1999, saldo positivo, graças às ações de

municipalização do ensino fundamental.

Atualmente, o MEC iniciou campanhanacional de fiscalização do FUNDEF, emvirtude de uma série de denúncias dedesvio de recursos. O Ministério Públicoinstaurou inquérito civil em 31 municí-pios que, enquanto estiverem sendoinvestigados, não receberão o repasse,pelo MEC, de recursos do fundo.

ACOMPANHAMENTO DE

POLÍTICAS E PROGRAMAS ESPECÍFICOS

Quanto ao acompanhamento das ações naárea de Educação, é importante esclarecerque as políticas e programas se distribuempor uma grande quantidade de atividadese projetos específicos. Para este númeroinicial do periódico, abordamos alguns dosprogramas de maior expressão; os demaisserão abordados nos próximos números.

Alimentação escolarO processo de descentralização doAlimentação Escolar teve início em 1993para garantir a regularidade no forneci-mento da merenda; melhorar a qualidadedas refeições, respeitando hábitos ali-mentares; diversificar a oferta de alimen-tos; incentivar a produção local; ediminuir custos operacionais. Durante osdois primeiros anos, o processo caracteri-zou-se mais pela estadualização das funçõesde aquisição e distribuição dos gêneros ali-mentícios da merenda escolar, que anteseram executadas de forma centralizada noâmbito federal. Apesar do modelo pre-tendido ser o da municipalização dasresponsabilidades pela operação doAlimentação Escolar, a transição acabouassumindo formatos diferenciados, sejapor falta de condições, seja pela ausênciade interesse de alguns municípios. Nessescasos, observou-se ora a opção pela esta-dualização, ora a operação simultânea pelaPrefeitura e pela Secretaria Estadual deEducação, cada uma cuidando de suaprópria rede. Vale salientar que esseprocesso teve como característica básica alivre adesão de estados e municípios.

A expansão da municipalização acaba


ocorrendo no período seguinte, quando sepassa de 1.265 municípios com respon-sabilidades na operação do AlimentaçãoEscolar em 1995 para 4.025 em 1997, cor-respondentes a mais de 70% do universobrasileiro de municípios.

Em 1999, 36,9 milhões de alunos forambeneficiados com a merenda, ou seja, 1,6milhão a mais do que em 1998, o que significou a quase totalidade de alunosmatriculados na rede pública. Foi assegu-rada a merenda durante os 200 diasletivos, com um per capita/dia que variouentre R$ 0,06 (pré-escola) e R$ 0,13 (ensi-no fundamental).

A dotação orçamentária autorizada foi deR$ 903 milhões e a execução financeira,em valores nominais correntes, foi de R$871,4 milhões, que correspondeu a 96,5%da dotação prevista. Em relação à exe-cução de 1998, houve crescimento decerca de 11%.

Ressalte-se que, atualmente, a responsabili-dade pela execução financeira dos recursosda merenda escolar é atribuição, em largamedida, dos municípios, com participaçãode 61,7%, enquanto os estados executaramapenas 32,9% do total de recursos. Isso refletea significativa expansão da municipalizaçãoda operação do Alimentação Escolar.

Dinheiro direto na escolaPara implementar a correção de rumos dosmecanismos de transferência de recursosdo FNDE, o governo federal criou, em 1995, o Programa de Manutenção eDesenvolvimento do Ensino Fundamental(PMDE), que em 1998, mediante medidaprovisória, passou a denominar-sePrograma Dinheiro Direto na Escola.

Tal ação visa, primordialmente, aportarrecursos financeiros diretamente às esco-las públicas estaduais e municipais doensino fundamental, para atendimento denecessidades imediatas de manutenção ede projetos de iniciativa da unidade esco-lar, fortalecendo assim a sua autonomia.Foram estabelecidos critérios universalis-tas e redistributivos para modificar o

padrão vigente de gestão de recursos,alterando a antiga prática clientelista quepautava a distribuição de recursos daquota-parte federal do salário-educação.

Em 1999, o montante de recursos federaistransferidos foi de R$ 292,1 milhões, uti-lizados para prestar assistência financeiraa 123,7 mil escolas com unidade executo-ra habilitada e reconhecida, abrangendo29,5 mil alunos. Em relação a 1998, obser-vou-se uma redução de cerca de 5% nosrecursos transferidos.

O aporte adicional de recursos financeirospara gestão das unidades de ensino temduplo efeito. Primeiro, fortalece a capaci-dade de iniciativa dos diretores e docentesdas escolas e a participação dos pais e demembros da comunidade na definiçãodos objetivos e dos rumos da gestão esco-lar, na medida em que precisam discutir etomar decisões que configurem seus proje-tos. Segundo, elimina grande parte dostortuosos caminhos burocráticos percorri-dos pelas transferências, permitindo que odinheiro esteja à disposição da escola maisrapidamente.

Programa nacional do livro didático (PNLD)Este programa tem por objetivo o cumpri-mento do preceito constitucional de asse-gurar adequadas condições de aprendiza-gem para o aluno do ensino fundamental,por meio da oferta gratuita do livro didáti-co. Os livros passam a ser propriedade daescola e, à exceção daqueles destinados à1ª série, devem ser reutilizados por umperíodo de três anos.

A partir de 1995, iniciou-se o processo dedescentralização do PNLD, que atualmentetem a adesão de apenas dois estados (MinasGerais e São Paulo). Nesse caso, o repassedos recursos financeiros foi total, e essesestados são responsáveis pela aquisição dolivro didático para as oito séries do ensinofundamental. Outra importante iniciativado MEC, no âmbito desse programa, foi oestabelecimento da avaliação dos livros.Com base nas avaliações, realizadas porprofessores e especialistas, o MEC passou a


editar o Guia do Livro Didático para orien-tar a escolha por parte dos professores. Aprimeira avaliação, realizada em 1996,abrangeu as primeiras quatro séries. Em1998, foi publicado o guia referente àsdemais séries. De acordo com o MEC, taliniciativa tem estimulado os editores delivros didáticos a melhorar o conteúdo e aqualidade de suas publicações.

Em 1999 foram gastos R$ 265,1 milhõesnominais correntes com a aquisição delivros didáticos para o programa, o que significou a execução de praticamente100% dos recursos orçamentários previstos.

Correção de fluxo escolar As aberturas possibilitadas pela LDB/96incentivaram os sistemas de ensino adesenvolver e adotar diferentes alternati-vas político-pedagógicas como medidaspara a correção do fluxo escolar, como asclasses de aceleração da aprendizagem, oregime de ciclos, a promoção automática eoutras experiências que se encontram emfase inicial de implantação. Esses progra-mas, em vigor nas redes de ensino funda-mental público do país, desde 1995, têmcomo objetivo o enfrentamento do proble-ma da defasagem idade/série, presente nasescolas brasileiras, que é considerada,junto com a repetência, uma das faces dofracasso escolar no Brasil.

O progresso na escolarização da popu-lação nesses últimos anos, cuja taxa líqui-da atinge 95,8% da população entre 7 e 14anos, vem demonstrando um avanço nadireção da universalização desse nível deensino. Como resposta a esse avanço, ogoverno federal tem dado prioridade àspolíticas de melhoria da qualidade doensino, com ênfase efetiva nos programasde correção do fluxo escolar.

Em 1997, o MEC criou o Programa deAceleração da Aprendizagem para revertera situação crônica de fracasso escolar dasescolas públicas. Esse programa foi criado,inicialmente, para alunos com defasagemidade/série de mais de dois anos, ou seja,que repetiam o ano mais de uma vez. Asações básicas do programa são voltadas

para a capacitação de professores e o apri-moramento de material didático-pedagógi-co, e objetivam o desenvolvimento de umtrabalho docente capaz de assegurar a pro-moção com aprendizagem efetiva.

Em 1998, dos 35 milhões de alunosmatriculados no ensino fundamental, 46% encontravam-se atrasados nos estu-dos. Destes, mais de 1 milhão forammatriculados em classes de aceleração, dosquais 46% nas quatro séries iniciais (1a à 4a

série) e o restante nas séries de 5a à 8a. Atéessa data, o MEC assinou convênio com 27secretarias estaduais de Educação e mais de800 municípios, o que representou uminvestimento de R$ 36,6 milhões para osprogramas de correção do fluxo escolar.

No ano de 1999, o apoio financeiro doMEC ao programa foi prestado pelo FNDE,que financiou a capacitação de professoresem cursos de 80 horas, para atendimentoespecializado à clientela desse programa eaquisição e impressão de material didáti-co-pedagógico específico para os alunosmatriculados nas classes de aceleração.Para atender às metas previstas, o FNDEinvestiu recursos financeiros da ordem deR$ 5,1 milhões na capacitação de 21.490profissionais (professores e técnicos) queatuam nas classes de aceleração da apren-dizagem, atingindo 11.524 escolas e bene-ficiando 619.474 alunos.

Programa de expansão da educação profissional (PROEP)O PROEP teve início no final de 1997,quando foi assinada uma operação decrédito no valor de US$ 500 milhões parao financiamento do programa, sendo US$ 250 milhões de empréstimo do BID eUS$ 250 milhões de contrapartidanacional, aqui incluídos recursos tanto doMEC quanto do Fundo de Amparo aoTrabalhador (FAT, Ministério do Trabalho).

Esse programa objetiva a implantação deum novo modelo de educação profissio-nal, com ações que contemplam a expan-são e modernização da rede de escolas, amelhoria dos aspectos técnico-pedagógi-cos, a atualização e adequação de currícu-


los, a capacitação de recursos humanos e aoferta de cursos baseada em estudos domercado de trabalho.

A maior parcela dos recursos do programadestina-se à implementação dos PlanosEstaduais de Educação Profissional e deProjetos Escolares tanto da rede públicacomo do segmento comunitário, este constituído por entidades do terceirosetor. Em 1999, foram assinados 73 con-vênios para construção ou ampliação decentros de educação profissional, compro-metendo recursos no valor nominal cor-rente de R$ 134,7 milhões. Com essesnovos convênios, chegou-se a 117 proje-tos escolares em execução, ressaltando-seum marcante crescimento na participaçãodo segmento comunitário em relação a1998. Esse fato evidencia a opção porampliar a oferta de educação profissionalmediante a criação de uma rede de escolasprofissionalizantes comunitárias emparceria com municípios, entidades sindi-cais e associações.

Ainda em 1999, O PROEP financiou a ela-boração de 18 Planos Estaduais de EducaçãoProfissional, que, somados aos 3 de 1998,totalizam 21 planos elaborados. Tambémforam financiados, com recursos do PROEP,21 Planos Estaduais de Ensino Médio.Grande parcela desses planos encontra-seem processo de análise, estando prevista suaimplementação para o exercício de 2000.

Programa de expansão e melhoria do ensino médioDurante a década de 90, o número dealunos no ensino médio saltou de 3,5 mi-lhões, em 1990, para 7,7 milhões, em1999. No período de 1994 a 1999, aexpansão do ensino médio atingiu 57,3%,uma média de 11,5% ao ano.

Mesmo assim, apenas 33,4% da população,na faixa entre 15 e 17 anos, encontram-seatualmente matriculados nesse nível deensino. A evasão e a repetência, e o ingressotardio na escola, fazem que um contingenteexpressivo de alunos conclua a educaçãobásica com idade acima da recomendada.

Para ampliar a cobertura e melhorar aqualidade e a eficácia nesse nível de ensi-no, o governo federal formulou o ProjetoEscola Jovem, contribuindo dessa formapara promover a implementação da atualreforma do ensino médio no país. É umprograma de âmbito nacional, com exe-cução prevista para um período de seisanos, por meio do qual as unidades fede-radas receberão aporte financeiro para queprocedam à reforma curricular e estruturale à expansão e melhoria do atendimentono ensino médio, conforme as prioridadese estratégias que definirem para a gestãode suas redes.

Em março de 2000, foi assinado o contra-to de financiamento com o BancoInteramericano de Desenvolvimento(BID), e o início da execução está progra-mado para após a aprovação doOrçamento 2000. O projeto está orçadoem US$ 1 bilhão, dos quais US$ 500 mi-lhões são resultantes de empréstimo doBID e US$ 500 milhões, de contrapartidanacional. Sua execução será efetuada emduas etapas. A primeira terá duração de 3anos e aporte de US$ 500 milhões (US$250 milhões do BID e US$ 250 milhões decontrapartida nacional). A segunda etapacontará com os restantes US$ 500 mi-lhões, divididos da mesma forma, sendoque a sua execução se dará na medida emque 75% dos recursos estejam compro-metidos e 50%, efetivamente executados.

Essa iniciativa do governo federal temcomo metas a criação de 1.600.000 novasvagas no ensino médio nos próximos trêsanos, o equipamento progressivo dasescolas com bibliotecas, laboratórios deinformática e ciências e kit tecnológicopara a recepção da TV Escola, a produçãode um curso de ensino médio à distância ea redefinição da oferta de ensino médio,com a criação de uma rede de escolas parajovens. Além disso, espera-se assegurar aformação continuada de docentes egestores de escolas mediante ações decapacitação de recursos humanos e a me-lhoria dos processos de gestão dos sis-temas educacionais com a implantação demodelos de gestão escolar.


Financiamento estudantil (FIES)Em maio de 1999, por meio da MedidaProvisória no 1.827 e das Portarias nos 860 e861, do Ministério da Educação, foi instituídoo Fundo de Financiamento ao Estudante deEnsino Superior (FIES), destinado à concessãode financiamento a estudantes regularmentematriculados em cursos superiores não gra-tuitos e com avaliação positiva nos processosconduzidos pelo Ministério da Educação.

O Financiamento Estudantil (FIES) contem-plou, em 1999, cerca de 80 mil estudantesuniversitários brasileiros, de um total depouco mais de 131 mil candidatos inscritos.Para o primeiro semestre do ano 2000,estão previstas outras 50 mil novas vagas.

Esse montante de atendimento teria sido,segundo o MEC, bastante superior ao totalde alunos beneficiados pelo últimoprocesso seletivo promovido no âmbitodo Programa do Crédito Educativo, rea-lizado em 1997, quando apenas 29,3 milteriam sido selecionados.

Diferentemente do Programa do CréditoEducativo, cuja implementação foi acom-panhada de altos índices de inadimplência(em junho de 1999 era de 66% do total finan-ciado, inviabilizando a concessão de novoscréditos), o FIES instituiu salvaguardas, taiscomo a pessoa do fiador e a renda mínima,assim como o compartilhamento do riscofuturo de inadimplência entre a União, asinstituições de ensino e o agente financeiro.

De acordo com o MEC, o FIES teria comoum dos princípios norteadores a focaliza-ção em torno dos alunos mais carentes.Nesse sentido, 84,1% dos alunos contem-plados, no processo seletivo realizado noprimeiro semestre de 1999, provinham defamílias com renda per capita entre um ecinco salários-mínimos.

AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO

DO SISTEMA EDUCACIONAL

Sistema nacional de avaliação da educação básica (SAEB)Implantado pelo MEC em 1990, o SAEB é

uma avaliação em larga escala, aplicada acada dois anos em amostras de alunos das4a e 8a séries do ensino fundamental e da3a série do ensino médio. Constitui o prin-cipal instrumento de avaliação da quali-dade do ensino das escolas das redespública e privada. É um sistema coordena-do pelo Instituto Nacional de Estudos ePesquisas Educacionais (INEP) com a par-ticipação e apoio das secretarias estaduaise municipais de Educação das 27 unidadesda Federação. A aplicação do SAEB/99ocorreu no mês de outubro de 1999, teveduração de cinco dias e a participação de360.451 alunos das escolas públicas e pri-vadas, sendo 37% da 4a série, 32% da 8a

série do ensino fundamental e 31% da 3a

série do ensino médio, totalizando 7.011escolas. O SAEB também está coletandodados sobre o perfil dos alunos, profes-sores e diretores de escolas. O número departicipantes do SAEB/99 é 115,6% superi-or ao do SAEB/97, quando 167.196 alunosparticiparam da avaliação.

Alguns dos resultados do SAEB/97 de-monstraram: (i) heterogeneidade dos sis-temas de ensino; (ii) descompasso entre ocurrículo proposto e o desempenho dosalunos; (iii) distorção idade/série reper-cutindo negativamente no aproveitamen-to do aluno; e (iv) forte correlação entredesempenho dos alunos e nível de esco-laridade dos professores. Esses resultadosconfirmam os problemas de desempenhodo sistema e destacam algumas questõesindicativas para a avaliação das políticaspúblicas. As diferenças regionais aparecemde forma visível nos resultados aferidos,confirmando a localização dos baixosrendimentos nas regiões Nordeste e Norte,embora, de modo geral, a situação aindaseja crítica para as demais regiões.

Exame nacional do ensino médio (ENEM)O ENEM é um instrumento de avaliaçãopara medir as competências e habilidadesdesenvolvidas pelos alunos ao término daescolaridade básica. É um exame de carátervoluntário, cujo universo de participantesnão constitui uma amostra representativados concluintes e egressos do ensino médiodas 27 unidades da Federação. Isso impede


que os resultados sejam comparados porestado, município e entre as escolas.

O segundo ENEM foi realizado em agostode 1999, em 162 municípios, incluídastodas as capitais, e contou com a partici-pação de 315.960 alunos concluintes eegressos do ensino médio (quase triplican-do o número de participantes em relação a1998), e uma taxa de abstenção de 9% dosinscritos, bem abaixo do registrado noprimeiro exame em 1998, quando o per-centual de faltosos alcançou 26,4%. A maio-ria dos participantes do exame (67%) esteveconcentrada na região Sudeste, destacando-se São Paulo com 45,7% do total.

Os resultados, divulgados em dezembrode 1999, revelaram que cerca de 70% dosparticipantes da segunda edição do ENEMtiraram notas médias nas provas de co-nhecimentos gerais e de redação, sendoque o desempenho dos alunos nas duasprovas foi equivalente, apresentando pou-cas variações. Em conhecimentos gerais, amédia nacional dos participantes foi51,93 e, em redação, 50,37.

É importante ressaltar que o ENEM tem porprincipal objetivo avaliar competências ehabilidades básicas e, nesse particular, dife-rencia-se das avaliações feitas pela escola,cuja ênfase principal são os conteúdos em si.

O desempenho dos participantes, nas duaspartes da prova aplicada, foi medido, tam-bém, de acordo com as cinco competên-cias avaliadas pelo ENEM: domínio de lin-guagens; compreensão de fenômenos;solução de problemas; construção de argu-mentações consistentes; e elaboração depropostas de intervenção na realidade.

As competências mais desenvolvidas pelosalunos foram a construção de argumen-tações consistentes, na prova de conheci-mentos gerais, com média 55,07, e odomínio e uso de diferentes linguagens,em redação, com média 60,17.

As competências menos desenvolvidasforam a compreensão de fenômenos, naprova de conhecimentos gerais, commédia 50,42, e a elaboração de propostas

de intervenção na realidade, em redação,com média 39,29.

Exame nacional de cursos (ENC)Por intermédio do Provão e da Avaliaçãodas Condições de Oferta dos Cursos deGraduação, observou-se estreita relação,não só entre os conceitos obtidos pelos cur-sos avaliados e o nível socioeconômico dosalunos, como também entre os primeiros ealgumas das variáveis intra-escolares, taiscomo organização didático-pedagógica,infra-estrutura e titulação docente.

Acredita-se que, nesse último aspecto, ainstituição do Exame Nacional de Cursos(ENC) contribuiu para que melhorassem osíndices de titulação docente. Assim, noconjunto das Instituições de EnsinoSuperior (IES), o total de mestres ampliou-se em 23,1% e o de doutores foi aindamaior (29,4%), no período 1996/1998.Entre as IES privadas, as taxas de cresci-mento foram ainda maiores: de 36,2% paraos mestres e de 37,4% para os doutores.

Além desse efeito positivo sobre os índicesde titulação docente, o cotejamento entreos conceitos obtidos pelas IES, no Provão,e as informações sobre condições de ofertade cursos permitiu constatar que, de modogeral, as instituições com os melhores con-ceitos eram também as que dispunham demelhores condições de oferta de cursos.

Outro fator positivo, que pode ser atribuí-do ao efeito Provão, foi a melhoria dodesempenho dos novos cursos. Nesse caso,os percentuais de cursos com conceitos A eB, no ENC/1999, foram iguais ou superi-ores aos dos cursos antigos. Por sua vez, 48cursos estão sob a mira do MEC, e serãosubmetidos a novo processo de renovaçãode reconhecimento, enquanto outros 12cursos terão prazo de seis meses para oatendimento às recomendações da SESU e,caso não o façam, serão fechados.

Por fim, a aceitação do Provão pela comu-nidade acadêmica tem sido crescente, fatoesse bastante comemorado pelo MEC. Issopode ser constatado, entre os alunos, porintermédio dos índices de provas entregues


em branco. Se, em 1996, 11,7% dos alunoshaviam procedido dessa forma, em 1999,tal índice situou-se em apenas 1,4%.

Em sua quarta realização, o Provãoabrangeu treze áreas da graduação e o totalde 2.151 cursos; destes, 57,7% no âmbitodo ensino privado e 51,2% localizados naregião Sudeste. Entretanto, no que con-cerne ao total de candidatos que tomaramparte do Provão 99, tanto foi maior a par-ticipação da iniciativa privada (65,7%),quanto da região Sudeste (60,2%), o queevidencia, por um lado, a maior dimensãodos cursos da esfera privada e, por outro, asua maior presença nessa região do país.

Em termos qualitativos, o Provão 99 evi-denciou não apenas o desempenho supe-rior das redes públicas (federal e estadual,principalmente) sobre a privada, comotambém o da região Sul sobre as demaisregiões. No primeiro caso, 44,5% dos con-ceitos obtidos pelas redes públicasestavam nas categorias A e B, enquanto,para a rede privada, estas correspondiam aapenas 20,2%. Por sua vez, ambas as redesapresentaram desempenhos inversos notocante aos conceitos D e E (20,8% e35,4%, respectivamente). Cabe aindaressaltar que, ao mesmo tempo em que asredes públicas obtiveram melhoras emseus desempenhos, se comparados aos doano anterior, a rede privada registroupiora desse indicador (os conceitos A e Brepresentavam 22,3% do total, enquantoos D e E correspondiam a 31,3%). No que se refere à regionalização do desem-penho, a região Sul destacou-se tanto pelo maior percentual de conceitos A e B(38,8% contra 30,4% da segunda coloca-da, o Sudeste), quanto pela menorincidência de conceitos D e E (19,9% contra 29,1% da também segunda coloca-da, a região Sudeste).


Na área de cultura, os aspectos que merecemdestaque no período recente estão ligados,de um lado, à diversificação das fontes definanciamento, com incremento da partici-pação privada em decorrência principal-mente de duas leis de incentivo – a Lei no

8.313/91 (Lei Rouanet) e a Lei no 8.685/93(Lei do Audiovisual) – e, de outro, ao aumen-to do peso relativo do gasto público efetua-do no âmbito dos estados e municípios.

Além disso, é preciso também destacaraspectos importantes de alguns programasespecíficos do Ministério da Cultura(MInC), tendo já como referência o orde-namento conferido pelo Plano Plurianualdo Governo Federal (PPA 2000/2003).

FINANCIAMENTO E GASTOS EM CULTURA

A legislação brasileira tem sido generosa nosúltimos anos no tratamento dado à área cul-tural no que respeita ao seu financiamento.Depois de examinados os números de umapesquisa recente sobre o PIB cultural realiza-do pela Fundação João Pinheiro e patrocina-da pelo Ministério da Cultura, a área culturalpassou a ser percebida em sua importânciano desenvolvimento integral das sociedades,tanto pelos seus efeitos na geração de empre-gos nas áreas de bens e serviços, como peloseu caráter de multiplicador econômico e nacapacitação da mão-de-obra.

Nesse quadro, o financiamento da área cul-tural é de extrema importância. Muitosesforços têm sido desenvolvidos no aper-feiçoamento desses mecanismos, em especialda Lei do Audiovisual e da Lei Rouanet.Diversas ações vêm sendo realizadas para per-mitir maior transparência no uso dos recur-sos públicos. Estas buscam o desenvolvimen-to de mecanismos de controle social, e, tam-bém, o crescimento dos recursos a serem dis-tribuídos entre os diversos segmentos cultu-rais. A tabela 5 demonstra como evoluiu ogasto federal em cultura, no período que seestende de 1994 até 1998. Na rubricaMinistério da Cultura estão os gastos da fonteorçamentária do ministério, cujos recursossão oriundos do Fundo Nacional de Cultura.Os segundo e o terceiro item são resultado darenúncia fiscal do governo federal materia-lizada nas Lei no 8.313/91 (Lei Rouanet), queincentiva o mecenato cultural, e na Lei no

8.685/93, conhecida como Lei do Audiovisual.

A diagnose nos gastos no setor cultural,porém, demonstra que os valores não apre-sentam uma evolução favorável ao longodo período analisado. Como bem mostra atabela 5, a evolução dos gastos nas trêsmodalidades – Ministério da Cultura,Mecenato Cultural e Audiovisual – sofreuuma queda acentuada do ano de 1997 para1998. A rubrica Ministério da Cultura, aprincipal no montante do dispêndio,

MINISTÉRIO DA CULTURA

MECENATO CULTURAL

AUDIOVISUAL

TOTAL

FONTES

338.732

88.432

427.164

R$ MIL

248.499

93.388

30.045

371.932

R$ MIL

255.099

164.134

75.245

494.478

R$ MIL

256.779

256.227

100.252

613.258

R$ MIL

201.703

242.740

46.040

490.483

R$ MIL

79,3

20,7

0,0

100,0

(%)

66,8

25,1

8,1

100,0

(%)

51,6

33,2

15,2

100,0

(%)

41,9

41,8

16,3

100,0

(%)

41,1

49,5

9,4

100,0

(%)

DETALHAMENTO DAS PRINCIPAIS FONTES DE FINANCIAMENTO DOS GASTOS DO MINISTÉRIO DA CULTURA

Fonte: MinC e IPEA/DISOC.Nota: 1. Os gastos federais em Cultura incluem uma parcela de renúncia fiscal devida a Mecenato Cultural (Lei no 8 313/91) e Audiovisual (Lei no 8 685/93).

(em R$ mil de dez. / 1999)

CULTURA

TABELA 5

1994 1995 1996 1997 1998


diminui significativamente na passagemde 1994 para 1995 e se mantém relativa-mente estacionada nos anos de 1995, 1996e 1997. A rubrica Mecenato dá dois saltos:um em 1996 e outro em 1997. Isso deveestar relacionado à profusão das leis deincentivo à participação privada, a qual foiparticularmente profícua no período. Omontante do Audiovisual, o menor dostrês, evolui em magnitudes significativasaté seu arrefecimento em 1998.

Em documento apresentado no Encontrodo Conselho de Cultura da AssociaçãoComercial do Rio de Janeiro, reconhecia-se oincremento da importância da participaçãoprivada no setor. Esse texto é uma síntese doestudo que a Fundação João Pinheiro fezsobre a Economia da Cultura sob encomendado MinC, no qual se afirma ter havido, apartir de 1992, um crescimento contínuo deempresas brasileiras que investem em cul-tura como ação de comunicação e marketing.Revela ainda que, nos anos de 1995 e 1996,após ter sido aumentado o limite de descon-tos permitidos do imposto devido pela Lei no

8.313/91, de 2% para 5%, e pela Lei no 8685/93, de 1% para 3%, o crescimento dosgastos em cultura foi superior ao dos anosanteriores – de 27% e 29%, respectivamente.O mesmo documento refere-se ao fato de asempresas privadas terem apresentado, até1993, um gasto inferior ao das empresaspúblicas, e, em 1994, uma taxa recorde decrescimento (cerca de 280%), data a partir daqual apresentaram um investimento supe-rior ao das empresas públicas.

Portanto, vale ressaltar a importância dasleis de incentivo para o financiamento cul-tural do país, motivo pelo qual novas alte-rações têm sido estudadas, como a possibi-lidade de que os orçamentos sejam maiores,com a ampliação de 3% para 4% do limitede abatimento do imposto de renda dasempresas que patrocinem atividades pormeio da Lei do Audiovisual. Estuda-se, tam-bém, a contribuição compulsória das multi-nacionais do cinema e outros estímulos,como o fomento de fundos de ações.

As leis de incentivo proliferam nas instân-cias subnacionais. O mais importante,entretanto, é constatar o empenho de

estados e municípios na ampliação dosrecursos orçamentários próprios com afinalidade de dinamização cultural.Chama atenção a participação dos esta-dos, que tiveram seus recursos aumenta-dos em 16,8%, entre 1995 e 1996. Nessemesmo período, os gastos médios dosmunicípios com cultura corresponderam a46,8% dos gastos totais, enquanto os esta-dos aportaram 34% e o governo federal,19,1%. É importante observar ainda queas transferências da União para estados emunicípios também se ampliaram.

Apesar disso, no entanto, os recursosfinanceiros, os equipamentos culturais e oestoque de trabalhadores da cultura estãoainda muito concentrados nos estados emunicípios das regiões Sudeste e Sul (vertabela 6), fato indicativo da necessidadede que, além do aumento dos montantes,comecem a ser levados em conta incen-tivos federais aos gestores locais de culturadas demais regiões para que aportemrecursos para a área.

Portanto, além do atendimento de deman-das espontâneas e das iniciativas das diver-sas secretarias, é necessária a consideraçãode desenhos de financiamento quefavoreçam o desenvolvimento das insti-tuições regionais, da percepção social epolítica da cultura como multiplicadora devalor econômico e geradora de empregos.

Além de inovação e aperfeiçoamento dosmecanismos de financiamento, diversasoutras iniciativas estão sendo tomadas parauma ampla divulgação das leis de incentivoe para esclarecimentos sobre sua aplicação.Essas iniciativas dão-se, sobretudo, pormeio de cursos realizados pelo MinC e suasdelegacias regionais. Esses cursos dirigem-se a empresários, executivos e produtores, etêm o objetivo de ampliar a participaçãodos diversos segmentos no uso das leis deincentivo à cultura.

ACOMPANHAMENTO DE

POLÍTICAS E PROGRAMAS ESPECÍFICOS

O novo PPA definiu, para a área de cul-tura, 9 programas, cujas denominações eobjetivos gerais estão listados abaixo:


(a) Brasil Patrimônio Cultural – conservar e revitalizar o patrimônio cultural brasileiro;

(b) Cinema, Som e Vídeo – aumentar aparticipação da indústria nacional nasatividades audiovisuais;

(c) Cultura Afro-Brasileira – preservar a cultura e a memória afro-brasileira;

(d) Gestão da Política de Cultura – apoiar oplanejamento, a avaliação e o controledos programas da área cultural;

(e) Livro Aberto – estimular o hábito daleitura, facilitando o acesso às bibliote-cas públicas;

(f) Museu, Memória e Futuro – revitalizar osmuseus da União, criando condições desustentabilidade;

(g) Música e Artes Cênicas – aumentar a produção e a difusão da música e dasartes cênicas;

(h) Produção e Difusão Cultural – aumentara produção e a difusão cultural pararesgatar e consolidar a identidadenacional do país;

(i) Turismo Cultural – promover o turismocultural nos municípios com potenciala ser explorado, criando condições desustentabilidade para a preservação dopatrimônio.

Cabe destacar o fato de as ações do MinCterem sido ordenadas por áreas temáticas,

no âmbito das quais organizam-se os pro-gramas. Assim, para este número inicialdo periódico, priorizaram-se quatro pro-gramas que são apresentados a seguir.

Cinema, som e vídeo (Programa mais cinema)Para o cinema, foi lançado um programaque prevê o incremento e a articulação daprodução, comercialização e distribuiçãodas obras, com o objetivo de aprimora-mento das atividades cinematográficas,ampliando, assim, suas potencialidadescompetitivas e comerciais. Esse programaé realizado com recursos do BNDES,SEBRAE e MinC, sendo facultado o uso derecursos das leis de incentivo, além dofinanciamento de filmes brasileiros paraexportação via PROEX/BB. É notável queas preocupações com a dinamização dasatividades culturais na área do audiovisu-al tenham como foco de atenção o fato deserem fontes de criação de divisas e deampliação do mercado de trabalho.

Brasil patrimônio cultural (Programa monumenta)A política do Patrimônio Histórico eCultural Nacional também conta comnovos mecanismos que aportam mais

PRODUÇÃO DE FILMES CINEMATOGRÁFICOS E FITAS DE VÍDEO

DISTRIBUIÇÃO DE FILMES E VÍDEOS

PROJEÇÃO DE FILMES E VÍDEOS

ATIVIDADES DE RÁDIO

ATIVIDADES DE TELEVISÃO

ATIV. DE TEATRO, MÚSICA, ARTÍSTICAS E LITERÁRIAS

GESTÃO DE SALAS DE ESPETÁCULOS

OUTRAS ATIV. DE ESPETÁCULOS NÃO ESPECIFICADAS

ATIVIDADES DE AGÊNCIAS DE NOTÍCIAS

ATIVIDADES DE BIBLIOTECAS E ARQUIVOS

ATIV. DE MUSEUS E CONSERV. DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO

ATIV. DE JARDINS BOTÂNICOS, ZOOS, PARQUES NAC. E RESERVAS

ATIVIDADES DESPORTIVAS

OUTRAS ATIV. RELACIONADAS AO LAZER

TOTAL POR REGIÃO

1,62

2,67

4,11

3,85

12,15

2,05

0,00

1,65

0,43

0,00

1,52

1,89

1,88

2,45

2,66

NORTE

8,59

14,40

10,54

19,75

12,71

12,72

26,19

12,64

10,73

16,67

18,18

16,98

9,46

11,30

12,24

NORDESTE

72,98

57,32

61,44

40,62

44,75

64,31

52,38

59,55

56,65

66,67

57,58

45,28

61,00

56,99

56,97

SUDESTE

11,58

18,65

16,32

28,48

17,50

14,26

14,29

21,57

19,74

6,67

13,64

24,53

21,67

23,26

21,64

SUL

5,23

6,96

7,58

7,30

12,89

6,67

7,14

4,60

12,45

10,00

9,09

11,32

5,99

6,00

6,44

CENTRO-OESTE

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

TOTAL

PROPORÇÃO DE ESTABELECIMENTOS CULTURAIS POR TIPO DE ESTABELECIMENTO – 1997

Fonte: RAIS 1997.

(em percentagem)TABELA 6


recursos para suas ações. Dispõe de US$200 milhões para o desenvolvimento deprojetos de restauração e preservação depatrimônios urbanos em todo o Brasildurante quatro anos (2000/2003).

Os recursos foram negociados com o BancoInteramericano de Desenvolvimento (BID),em parceria que contempla, além da partici-pação do BID com U$ 62,5 milhões, a con-trapartida orçamentária do MinC no mesmovalor, recursos das prefeituras das 12 cidadesque serão atendidas e, ainda, da iniciativa pri-vada, instituições financeiras e empresas par-ticipantes como UNESCO, BNDES, CaixaEconômica Federal, Banco do Brasil, PETRO-BRAS, diversas emissoras de televisão, etc.

A primeira etapa escolhida para a implan-tação do Programa Monumenta é represen-tada por alguns dos mais importantes con-juntos patrimoniais do país. As cidadesdessa fase são Ouro Preto, Salvador, Olinda,São Luís, São Paulo, Rio de Janeiro e Recife.

Cultura afro-brasileiraNa linha do reconhecimento das tradiçõese da história brasileira, vem tambémsendo realizado um amplo trabalho delevantamento e inventário das comu-nidades remanescentes de quilombos. Das724 comunidades, 29 já foram reconheci-das, tendo algumas delas já recebido, daFundação Palmares, o título definitivo deterras por meio do tombamento.

Livro aberto (Programa uma biblioteca em cada Município)Esse programa vem tentando corrigir umadistorção histórica na formação da culturabrasileira: a inexistência de bibliotecas emgrande parte de seus municípios. Empesquisa realizada em 1996, o MinC cons-tatou a ausência de bibliotecas em 40% dototal de municípios. Dessa forma, aSecretaria do Livro e Leitura vem tentandoimplantar e qualificar uma rede de bi-bliotecas públicas, concentrando-se tam-bém na promoção do hábito de leitura e nadiscussão de uma legislação para o setor.

O resultado do programa de implantaçãode bibliotecas nos municípios vem apre-

sentando os seguintes resultados: 45unidades em 1996, 70 em 1997, 210 em1998 e 346 em 1999, totalizando 671unidades. Contando com recursos orça-mentários, o programa beneficiou mais de7,5 milhões de pessoas, em 315 municí-pios de 25 estados. O gasto total do pro-grama, no período 1996/1999, foi daordem de R$ 27 milhões. A prioridade foidada aos pequenos municípios sem bi-bliotecas e às periferias das grandescidades. Além da implantação das bi-bliotecas, os recursos são aplicados narecuperação e ampliação de acervos,aquisição de equipamentos, informatiza-ção de salas de leitura e conservação deunidades.

O programa funciona por meio de con-vênios entre o ministério e as prefeituras eestados, que se comprometem a oferecerlocal, funcionários e a lei de criação.Depois disso, o ministério repassa o valorde R$ 40 mil para a aquisição dos livros eequipamentos necessários para a for-mação da biblioteca.


A atuação do poder federal sobre o merca-do de trabalho brasileiro, em períodorecente, pode ser descrita a partir de duasordens de intervenções:

1. aquelas atinentes aos marcos legais queregulam as condições de uso e remune-ração da força de trabalho: a reforma nalegislação trabalhista e a fixação do novosalário-mínimo associada à aprovação dospisos salariais estaduais, respectivamente; e

2. aquelas que se efetivam a partir dos programas inscritos no Sistema Públicode Emprego Nacional, a saber: progra-mas de geração de emprego e renda,seguro-desemprego, intermediação equalificação profissional, abono salarial.

PRINCIPAIS MUDANÇAS NOS MARCOS LEGAIS

DE REGULAÇÃO DAS CONDIÇÕES DE USO E

REMUNERAÇÃO DA FORÇA DE TRABALHO

No rol de debates recentes sobre a questão dotrabalho, destacam-se dois temas candentes:a reforma da legislação trabalhista e a fixaçãode um novo valor para o salário-mínimobrasileiro. Ambas as questões estão referidasàs discussões em torno das formas econdições de regulação do Estado sobre o tra-balho no Brasil, aspectos inseridos em umcontexto de profundas transformações domundo do trabalho em âmbito mundial.

Reforma da legislação trabalhistaNo caso da reforma da legislação traba-lhista, pode-se dizer que o sentido geraldas mudanças recém-aprovadas seja con-tinuar o processo de flexibilização do sis-tema brasileiro de relações de trabalho,com vistas a desonerar os empregadores

dos custos do trabalho. Em linhas gerais,esse processo teve início em 1995, com asMP nos 1.053/95 e 1.070/95, que dispunham, respectivamente, sobre a desin-dexação salarial e a adoção do efeito sus-pensivo nos dissídios coletivos. Desdeentão, um conjunto significativo de medi-das legais foi sendo introduzido no campodas relações de trabalho – como o afrou-xamento da fiscalização do trabalho(Portaria do MTE no 865/95), a denúnciada Convenção 158 da OIT, a limitação daatuação sindical no setor público (Decretono 2.066/96), o contrato por prazo deter-minado (Lei no 9.601/98), o trabalho emtempo parcial (MP no 1.709/98), o bancode horas (Decreto no 2.490/98), a partici-pação nos lucros ou resultados da empre-sa (MP no 1.769/99), a suspensão do con-trato de trabalho (MP no 1.879/99), areforma sindical e da Justiça do Trabalho(Leis nos 9.957/2000 e 9.958/2000), entreoutras. Assim, configurou-se um processode flexibilização que prima pela alteraçãogradual e pontual de itens importantes dalegislação trabalhista consagrada na CLT eque apenas de uma perspectiva macro eretrospectiva adquirem a dimensão deuma reforma abrangente do sistema derelações de trabalho do país.

Do ponto de vista da conjuntura recente,foram criados, por meio da Lei no 9.601(de 21/01/1998) e do Decreto no 2.490 (de04/02/1998), o Contrato de Trabalho porPrazo Determinado (renovável até umperíodo máximo de dois anos) e o banco dehoras. O Contrato por Prazo Determinadoé uma modalidade de contratação na qualse reduzem alguns direitos trabalhistasexistentes nos contratos por prazo indeter-minado. A lei condiciona a aplicação dessa

TRABALHO E RENDA


modalidade contratual aos acordos e con-venções coletivas de trabalho.

A MP no 1.709 (de 06/08/1998) instituiu otrabalho em tempo parcial, ampliando oprazo para a compensação do banco dehoras de quatro meses para um ano, esten-dendo o benefício do PAT – Programa deAlimentação do Trabalhador – ao traba-lhador dispensado por até seis meses. Suareedição, a MP no 1.879-13 (de 28/07/1999),incluía um lay off, por meio do qual o con-trato de trabalho poderia ser suspenso porum período de dois a cinco meses, períodono qual o trabalhador participaria de umprograma de qualificação, também medi-ante acordo ou convenção coletiva de tra-balho e aquiescência formal do empregado.

A flexibilização da jornada do setor privadofoi acompanhada pela MP no 1.917 (de29/07/1999), que instituiu o Programa deDemissão Voluntária (PDV) na adminis-tração pública federal, acompanhado deduas outras modalidades: a possibilidade deo servidor público federal reduzir sua jorna-da semanal de trabalho com redução equi-valente de salário, e a possibilidade de oservidor licenciar-se sem remuneração porum período de três anos, renovável por maistrês, sem a perda do vínculo empregatício.

Reforma da justiça do trabalhoOutra área de preocupação do governorefere-se ao poder da Justiça do Trabalhode interferir nas relações entre patrões eempregados. O poder normativo daJustiça do Trabalho seria uma distorção,pois esse órgão trata, muitas vezes, dequestões econômicas, que ultrapassam suafunção de guardiã da lei. Dada a declaradaintenção de incentivar a negociação entreempregadores e sindicatos, no entendi-mento do governo, o aparelho institu-cional deveria conferir, aos acordos e con-venções coletivas, a força de norma,função que só a regulação estatal possuihoje. Para mudar essa estrutura, tramitano Congresso Nacional um projeto deemenda constitucional que contemplatambém o fim da unicidade e do financia-mento sindical compulsório estabelecidoem lei. Isso induziria a transformação das

organizações sindicais em pessoas jurídi-cas, formadas com patrimônio próprio eindependentes da tutela estatal.

As mais recentes alterações nesse camposão a Lei Federal no 9.957 (de 12/01/2000),que instituiu o Procedimento Sumaríssimono Processo Trabalhista – para ações queenvolvam valores de até 40 salários míni-mos –, e a Lei no 9.958, da mesma data, quepermite a criação de Comissões deConciliação Prévia, no âmbito dos sindi-catos ou das empresas. Nas duas leis, estápatente o intuito de reduzir o custo que asações na Justiça do Trabalho representampara o setor público, bem como restringiro raio de intervenção do Estado sobre osconflitos trabalhistas.

Fixação do novo salário-mínimo e aprovação dos pisos regionaisCom relação às condições de remuneraçãooficial mínima da força de trabalho, desdeo lançamento da MP no 1.609/97, o valordo salário-mínimo deixou de ser reajusta-do por um certo índice oficial de preços,para ser fixado segundo atribuição exclu-siva do Poder Executivo.

Essa desvinculação do salário-mínimofrente a qualquer índice de reajuste dainflação passada, motivada pelos argu-mentos emanados em favor do esforço deestabilização monetária, bem como emconsonância ao discurso do ajuste dascontas previdenciárias, tem causado, anoapós ano, intensos debates nos meiosacadêmicos, políticos e sindicais, emtorno das funções e impactos do salário-mínimo no mercado de trabalho e nascontas públicas. A fixação do salário-mí-nimo em R$ 151,00 fez prevalecer a visãode que um aumento superior traria custosinsuportáveis às contas da PrevidênciaSocial, bem como um impacto fiscal inde-sejado junto a estados e municípios demenor porte, colocando-os em desalinhocom a Lei de Responsabilidade Fiscalaprovada em maio último.

No que essa discussão toca ao mercado detrabalho, é preciso enfatizar a necessidadede aprofundarem-se os estudos ligados à


identificação dos efeitos dinâmicos de rea-justes maiores que os atuais para o salário-mínimo no Brasil, sob risco de essaquestão ficar restrita aos condicionantesimpostos exclusivamente pela dimensãofiscal do processo econômico.

Não por acaso, foi a dimensão fiscal dessadiscussão a que forneceu os principais argu-mentos que garantiram a aprovação dospisos salariais regionais. Mediante o PLC no 113/2000, a União alterou o disposto noinciso V, artigo 7o da Constituição Federal,que permite aos estados fixar pisos salariaissuperiores ao valor nacional do salário-mí-nimo, com vigência para os trabalhadoresda iniciativa privada, inclusive domésticos,mas não necessariamente atrelados aosservidores públicos e aposentados.

Na prática, trata-se de transferir, aos esta-dos, a responsabilidade pela fixação dosvalores mínimos estaduais, além de per-mitir que reajustes maiores aos traba-lhadores ativos estejam desvinculados dosreajustes dos benefícios previdenciários. Aaposta do governo federal parece ser a deque a Lei de Responsabilidade Fiscal,quando aplicada aos estados, possa servirde freio natural a reajustes compromete-dores da capacidade local de pagamento.

FINANCIAMENTO E GASTOS NO

ÂMBITO DAS POLÍTICAS DE EMPREGO

Data de 1975 (Lei Complementar no 26, de11/09/1975) a legislação que unificou osrecursos do Programa de Integração Social(PIS) e do Programa de Formação doPatrimônio do Servidor Público (PASEP).Em 1976 (com o Decreto no 78.276 de17/08/1976), esse fundo passou a finan-ciar programas especiais de investimento,mediante seu repasse ao BNDE, que era, àépoca, o principal agente financeiro dogoverno para operacionalizar e implemen-tar os projetos dos Planos Nacionais deDesenvolvimento (PND). Esse relato per-mite compreender porque o fundo PIS-PASEP constituiu-se historicamente naprincipal fonte de financiamento daspolíticas de emprego no Brasil.

No entanto, apenas em 1990 foi aprovada

a Lei no 7.998/90, que regulamentou o arti-go 239 da Constituição de 1988, criando-se, por intermédio desta, o Fundo deAmparo ao Trabalhador (FAT). Por meiodesse fundo, os recursos do PIS-PASEP pas-saram a ser destinados à cobertura dos gas-tos com o seguro-desemprego, SINE, PlanoNacional de Qualificação do Trabalhador(PLANFOR), abono salarial, programas degeração de emprego e renda (Programa deGeração de Emprego e Renda – PROGER,Programa Nacional de Fortalecimento daAgricultura Familiar – PRONAF; Programade Expansão do Emprego e Melhoria daQualidade de Vida do Trabalhador –PROEMPREGO; Programa de Promoção doEmprego e Melhoria da Qualidade de Vidado Trabalhador na Região Nordeste e Nortede Minas Gerais – PROTRABALHO),Programa de Desenvolvimento Econômicoe Social, e outras destinações menores. Esseconjunto de programas e ações voltadas aomercado de trabalho e à proteção dos tra-balhadores aglutinou-se em torno do quehoje é chamado Sistema Público deEmprego (SPE) no Brasil.

A criação do FAT – com vinculação derecursos definida constitucionalmente –permitiu que as políticas do SPE fossemdecisivamente revitalizadas, ao lhes garan-tir um fluxo contínuo e significativo derecursos. Alguns números ajudam adescortinar a importância dos recursos doFAT na realidade das políticas públicasbrasileiras. Conforme se pode ver natabela 7 (em valores de dezembro de1999), a execução financeira dos progra-mas do FAT em 1995 foi de cerca de R$ 7,9bilhões. O total do gasto social (incluindorubricas significativas como Previdência eSaúde) foi de aproximadamente R$ 119bilhões, enquanto o total do PIBbrasileiro, naquele ano, situou-se emaproximadamente R$ 927 bilhões. Ouseja, os recursos destinados às políticas deemprego no Brasil, em 1995, represen-taram algo em torno de 7% de todo ogasto social federal, montante que foi umpouco inferior a 1% do PIB. Em 1997, anoem que os principais programas do SPEbrasileiro ultrapassaram o montante de R$10,3 bilhões, o peso no gasto social federalchegou a 8,1%, tendo sido de 1% a sua


participação no PIB. Por sua vez, em 1999,último ano da série, tanto os valores totaiscomo os percentuais em relação ao PIB eao gasto social federal declinaram umpouco, afetando, mais que proporcional-mente, o volume de recursos do seguro-desemprego e da qualificação profissional.

Ainda assim, o seguro-desemprego é omais importante dos programas custeadospelo FAT, pois representa mais de 40% dosrecursos totais do fundo em todos os anos.Segundo os Relatórios Gerenciais do FAT,embora 1995 tenha registrado o recordena quantidade de beneficiários e de parce-las pagas, em 1998 foi despendido o maiorvalor com o pagamento de benefícios.

A qualificação profissional vem ganhandoimportância no âmbito das políticas deemprego desde 1995, quando foi instituí-do o Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador (PLANFOR). Conformedemonstra a tabela 7, a execução orça-mentária saltou de uma cifra de R$ 25 mi-lhões, em 1995, para R$ 477 milhões, em1998. Isso fez crescer a participação dasatividades de qualificação profissional noconjunto das políticas de emprego do SPE:de menos de 1% do total em 1995, osrecursos destinados ao PLANFOR, em1999, representaram perto de 4% do total,

com tendência a ampliar-se, caso o gover-no resolva mesmo cumprir a meta detreinar 20% da PEA anualmente no país.

O Programa de Geração de Emprego eRenda (PROGER) mantém-se com um pesopouco significante no total da execução doFAT (R$ 6,5 milhões em 1995 e R$ 9,1 mi-lhões em 1999). Por estar fora do âmbitoestrito e tradicional dos SPE, ou seja, situa-do no rol de políticas ativas de mercado detrabalho, as iniciativas de geração deemprego e renda via crédito podem repre-sentar importante instrumento de criaçãoe manutenção de postos de trabalho, o quereforça a necessidade de se pensar umanova engenharia institucional para a con-cretização de seus objetivos declarados.

O PRONAF é outro importante programa degeração de emprego e renda. Esse programa,contrariamente ao PROGER, tem apresenta-do um crescimento muito grande em recur-sos, que passaram de aproximadamente R$79,2 milhões, em 1995, para R$ 1,5 bilhão,em 1999. O motivo do seu sucesso relativofrente ao PROGER pode ser parcialmenteexplicado pelas mudanças institucionais dobiênio 1996/97, que trouxeram maior faci-lidade no acesso ao crédito por parte dosagricultores familiares (medidas aprovadaspelo Conselho Monetário Nacional que

ARRECADAÇÃO FAT 1

TRANSFERÊNCIAS AO BNDES 2

SEGURO-DESEMPREGO 3

ABONO SALARIAL 4

INTERMED. DE MÃO-DE-OBRA

QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL

PROGER

PRONAF

TOTAL DAS DESPESAS

SALDO CORRENTE

PATRIMÔNIO DO FAT 5

DESP. EFETIVAS DO FAT/GSF

DESP. EFETIVAS DO FAT/PIB

PRINCIPAIS PROGRAMASDO SPE BRASILEIRO

6.658,3

2.628,0

4.291,0

726,6

120,6

25,0

6,5

79,2

7.876,9

-1.218,6

31.108,0

R$ MILHÕES

6.517,5

2.905,1

4.611,5

735,4

35,8

346,3

2,4

429,6

9.066,1

-2.548,6

35.465,8

R$ MILHÕES

5.875,0

2.696,6

4.464,1

670,5

42,1

440,5

2,1

1.854,6

10.170,5

-4.295,5

38.483,7

R$ MILHÕES

6.265,1

2.528,3

5.056,7

699,8

57,9

477,6

8,4

1.567,8

10.396,5

-4.131,4

44.869,4

R$ MILHÕES

6.235,8

2.508,1

4.195,9

632,1

51,8

374,0

9,1

1.424,2

9.195,2

-2.959,4

45.237,8

-

-

R$ MILHÕES

-

33,4

54,5

9,2

1,5

0,3

0,1

1,0

100,0

7,0%

0,8%

(%)

-

32,0

50,9

8,1

0,4

3,8

0,0

4,7

100,0

7,5%

0,9%

(%)

-

26,5

43,9

6,6

0,4

4,3

0,0

18,2

100,0

8,0%

1,0%

(%)

-

24,3

48,6

6,7

0,6

4,6

0,1

15,1

100,0

7,6%

1,0%

(%)

-

27,3

45,6

6,9

0,6

4,1

0,1

15,5

100,0

0,9%

(%)

EXECUÇÃO FINANCEIRA DO FUNDO DE AMPARO AO TRABALHADOR

Fonte: MTE, elaboração DISOC/IPEA.Notas: 1. Os recursos do FAT correspondem à arrecadação PIS-PASEP, descontada do repasse de 20% ao Fundo de Estabilização Fiscal, atualDesvinculação de Recursos da União. 2. Transferências ao BNDES em regime de caixa. 3. Inclui pagamentos com benefícios mais apoio operacional.4. Inclui pagamentos com benefícios mais apoio operacional. 5. Saldos em final de exercício.

(em R$ milhões de dez./1999)TABELA 7

1995 1996 1997 1998 1999


diminuem os custos com as operações,colocam fim à exigência de cadastro docliente e à fiscalização das operações decrédito rural pelo governo federal, isentamesses trabalhadores da apresentação docomprovante do imposto territorial ruralpara a concessão do crédito, etc.).

Mas, outro tipo de mudança também devecontribuir para esse crescimento: trata-sede uma possível fuga dos agricultores, queantes estavam em carteiras convencionaisdo Banco do Brasil, para o PRONAF. Issoparece plausível pela redução das exigibi-lidades bancárias (MCR 6.2)13, que caíramde 32,6%, em 1996, para 7,6%, em 1998,ao mesmo tempo que a fonte FAT saltoude 67,4% do total de recursos aplicados,em 1996, para 79,5%, em 199814.

AVALIAÇÃO PRELIMINAR DE DESEMPENHO

DOS PRINCIPAIS PROGRAMAS DO SPE

Os processos recentes de informalização eprecarização do emprego, de aumento dodesemprego e da concentração funcionale pessoal da renda têm limitado sobre-maneira o impacto dos programasinscritos no SPE nacional, teoricamentevoltados a combater a subutilização damão-de-obra, melhorar a qualidade dospostos de trabalho e as habilidades (bási-cas e específicas) dos trabalhadores.

Os indicadores de avaliação dos principaisprogramas do SPE nacional presentes natabela 8 mostram, em linhas gerais, certodistanciamento entre a efetividade e aeficácia das ações governamentais15. Ouseja, embora um programa, como porexemplo o seguro-desemprego, consigacumprir as prescrições contidas em seumarco legal e institucional – atender tem-porariamente com recursos financeirosaos desempregados oriundos do setor for-mal ou registrado da economia –, este épouco eficaz para fazer frente às dimen-sões do problema contemporâneo dodesemprego. Assim, embora a taxa de efe-tividade ou habilitação (segurados / reque-rentes) do seguro-desemprego tenha sidopróxima dos 100% na segunda metade dadécada de 90, a taxa de eficácia ou cober-tura restrita (segurados / demitidos sem

justa causa do setor formal) tem girado emtorno de 66%, devendo ser bem menor seconsiderada uma taxa de cobertura ampli-ada, que ponderaria os segurados sobre oconjunto indistinto de desempregadossem justa causa da economia.

No que diz respeito ao PLANFOR, cujameta é oferecer oportunidade de treina-mento a 20% de toda a PEA a cada ano,visando aumentar a empregabilidade daforça de trabalho que busca manter-se ourecolocar-se no mercado, verifica-se umpercentual muito baixo de pessoas efetiva-mente treinadas até 1999, pouco superiora 3% da PEA. Além disso, parece baixo ograu de integração do PLANFOR com ou-tros programas do SPE, o que pode serconfirmado pelas seguintes situações:

(a) do total de treinandos em 1997, 28%estavam cobertos pelo seguro-desem-prego; essa vinculação caiu para ape-nas 9%, em 1998, e 6%, em 1999;

(b) também baixo e irregular foi o grau deintegração dos beneficiários do seguro-desemprego que acessaram algum tipode treinamento concomitante, emtorno de 5%, em 1998, e 3,7%, em 1999;

(c) do total de treinandos, um númeromuito pequeno de pessoas estavamvinculadas ao PROGER, cerca de 6%,em 1997, e menos de 4%, em 1999.Por outro lado, o maior grau de inte-gração existente do PLANFOR deu-secom os desocupados, pois um poucomais da metade dos treinandos, entre1996 e 1999, eram pessoas desocu-padas.

Com relação às atividades de interme-diação desenvolvidas pelo SINE, dois indi-cadores são suficientes para demonstrar adistância entre a efetividade e a eficácia do

13. MCR 6.2 são as outras fontes financiadoras do PRONAF, que nãosão oriundas nem dos recursos do FAT nem dos fundos constitu-cionais FNE e FCO.14. Fonte: Rocha, E. Programa Nacional de Fortalecimento da AgriculturaFamiliar - Relatório Técnico das Ações Desenvolvidas no Período1995/1998, Texto Para Discussão nº 664, IPEA, Brasília, 1999.15. Nas edições subseqüentes deste periódico, serão relatados resultadosmais amplos das avaliações em curso no IPEA sobre PLANFOR,Intermediação de Mão-de-Obra, Programas de Geração de Emprego eRenda e outros.


programa no contexto atual:

(a) a taxa de aderência, que mede o percentual de colocações no mercadode trabalho por meio de vagas ofereci-das pelo SINE; e

(b) a taxa de admissão, que mede o percentual de colocações via SINE,frente ao total de admitidos pelaeconomia segundo o CAGED.

No primeiro caso, tem-se uma taxa de efe-tividade (ou aderência do SINE ao mercadode trabalho) situada no patamar dos 40%,entre 1995 e 1999, mas, concomitante-mente, uma taxa de eficácia ou admissãomuito baixa, não superior a 5% do total deadmitidos, segundo os registros adminis-trativos do Ministério do Trabalho.

Em suma, o conjunto de indicadores deavaliação acima investigados permite clari-ficar o tipo de limitação ao êxito do SPEnacional que se impõe sobre seus principaisprogramas. A questão é que, com tal estrutu-ra, o SPE prioriza o trabalhador oriundo emlarga medida do chamado setor formal ouorganizado do mercado de trabalho. Assim, é

possível afirmar, a despeito dos avanços obti-dos ao longo da década de 90, que o SPEainda constitui-se em uma iniciativa restrita,não universal, de ação pública sobre o mer-cado de trabalho brasileiro. Trata-se pois, deuma ação (melhor dizer um conjunto deações) que, na forma como está estruturadaatualmente, não deveria ser o único instru-mento do governo nesse campo.

SEGURO DESEMPREGO

TAXA DE HABILITAÇÃO: SEGURADOS / REQUERENTES

TAXA DE COBERTURA EFETIVA: SEGURADOS / DEMITIDOS SEM JUSTA CAUSA

VALOR MÉDIO DO BENEFÍCIO / SALÁRIO MÉDIO DO CONTRATADO

PLANFOR

TAXA DE COBERTURA EFETIVA: TREINADOS / PEA

VINCULAÇÃO COM SEGURO-DESEMPREGO:

TREINANDOS SEGURADOS / TOTAL DE TREINANDOS

TREINANDOS SEGURADOS / TOTAL DE SEGURADOS

VINCULAÇÃO COM PROGER E PRONAF:

TREINANDOS DO PROGER + PRONAF / TOTAL DE TREINANDOS

VINCULAÇÃO COM DESOCUPAÇÃO (INATIVOS + DESEMPREGADOS):

TREINANDOS DESOCUPADOS / TOTAL DE TREINANDOS

INTERMEDIAÇÃO DE MÃO-DE-OBRA VIA SINE

TAXA DE ADESÃO: COLOCADOS VIA SINE / VAGAS OFERTADAS PELO SINE

TAXA DE ADMISSÃO: COLOCADOS VAI SINE / ADMITIDOS SEGUNDO CAGED

98,9

65,9

77,0

-

-

-

-

-

39,2

1,5

1995

99,2

64,0

79,0

1,4

20,0

5,0

-

53,0

40,2

1,7

1996

99,0

65,0

77,0

2,6

28,0

13,0

6,0

48,0

46,5

2,5

1997

99,1

-

79,0

2,8

9,0

5,0

2,0

53,0

44,0

3,2

1998

96,7

-

82,0

3,6

6,0

3,7

3,8

56,1

40,5

5,0

1999

INDICADORES DE DESEMPENHO DOS PRINCIPAISPROGRAMAS DO SPE1 NO BRASIL

Fonte: Ministério do Trabalho. Elaboração própria.Nota: 1. SPE: Sistema Público de Emprego.

(em porcentagem)

PRINCIPAIS PROGRAMAS DO SPE BRASILEIRO

TABELA 8

acompanhamento de polÍtcas e programas ...repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/8951/2/doc35...ao...

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