a utilização de meios de impugnação administrativa à luz do n.º 4

Hugo César da Cruz Lourenço Ferreira

A Utilização de Meios de Impugnação

Administrativa à Luz do n.º 4 do Artigo 59º do CPTA

Dissertação de Mestrado

Orientada pela Professor Doutor Mário Aroso de Almeida

Fevereiro de 2011

A Utilização de Meios de Impugnação Administrativa à Luz do n.º 4 do Artigo 59.º do CPTA

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Modo de citar

No texto as obras são citadas em nota de rodapé, por referência ao nome completo do

autor, título, edição, ano da obra e página.

A jurisprudência é citada pelo tribunal, data do acórdão e número do processo, sendo

que todos os acórdãos referidos podem sem consultados em www.dgsi.pt.

Na bibliografia final, as obras são elencadas por ordem alfabética pelo primeiro nome

do autor, respeitando-se nos casos em que há mais autores a ordem pela qual aparecem

na obra.


3

Abreviaturas

CC – Código Civil

CCP – Código dos Contratos Públicos

CJA – Cadernos de Justiça Administrativa

CPA – Código de Procedimento Administrativo

CPC – Código de Processo Civil

CPTA – Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais

CRP – Constituição da República Portuguesa

ED – Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública

ETAF/84 – Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pelo Decreto-

Lei n.º 129/84, de 27 de Abril e revogado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro)

ETAF – Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

LPTA – Lei de Processo dos Tribunais Administrativos (Aprovada pelo Decreto-Lei n.º

267/85, de 16 de Julho e revogada pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro).

RCP – Regulamento das Custas Processuais

STA – Supremo Tribunal Administrativo

TCA – Tribunal Central Administrativo


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1 – Enquadramento do objecto do estudo.

Com a entrada em vigor do novo Código de Processo nos Tribunais

Administrativos (CPTA) aprovado pela Lei 15/2002, de 22 de Fevereiro, surgiram

inovações e vantagens para os particulares que não raras vezes se vêem confrontados

com a necessidade de utilizar meios de impugnação administrativa para fazer valer as

suas pretensões face à Administração.

O que sucede não menos vezes, pelo menos a prática assim o indicia, é que os

particulares tendem a reagir contra acções e omissões da Administração de modo muito

semelhantes àquele em que o faziam no regime anterior à reforma do contencioso

administrativo, ignorando algumas das inovações introduzidas pelo novo CPTA.

É neste contexto que o presente estudo pretende incidir, com o intuito de

contribuir para uma melhor compreensão da articulação entre os meios de impugnação

administrativa e os meios de impugnação contenciosa, tentando demonstrar por um lado

a utilidade da reclamação e dos recursos administrativos e, por outro lado, que a via

judicial pode ser encarada, não como a primeira, mas antes, como a derradeira forma de

resolução de litígios entre os particulares e a Administração.

Contudo, não se pretende de uma forma exaustiva abranger todos os aspectos em

que gracioso e contencioso se cruzam na relação entre os particulares e a

Administração.

Antes pelo contrário, pretende-se abordar em que medida a utilização de meios

de impugnação administrativa têm o alcance de fazer suspender o prazo de impugnação

contenciosa previsto nos termos do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, bem como procurar

esclarecer diversos aspectos relacionados com a aplicação daquela norma.

Espera-se, assim, que o presente estudo possa contribuir para identificar quais os

meios processuais em que se aplica o disposto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, as

inovações e utilidade que resultam da introdução desta norma no nosso contencioso

administrativo, os pressupostos da sua aplicação, bem como o período de tempo em que


5

fica suspenso o prazo de impugnação contenciosa por força da utilização de meios de

impugnação administrativa.

1.1. Esboço da evolução do regime jurídico das impugnações administrativas

desde a Constituição da República Portuguesa de 1976 até à actual

reforma do contencioso administrativo de 2004.

Tal como se referiu a título meramente introdutório, o presente estudo tem por

objecto a relevância que impugnações administrativas assumem no quadro do

contencioso administrativo português, ainda que de modo circunscrito à sua utilização

com vista à suspensão do prazo de impugnação contenciosa de actos administrativos.

Neste contexto é relevante traçar de forma sucinta o quadro das principais

evoluções registadas no âmbito das impugnações administrativas na história recente do

Direito Administrativo, existindo marcos importantes que importa salientar quer a nível

constitucional quer ao nível do direito ordinário.

Começando pelo plano constitucional, tal como refere PAULO OTERO, existem

dois momentos a assinalar, o primeiro dos quais ocorre com a versão original da

Constituição República Portuguesa (CRP) de 19761 que perdurou até à segunda revisão

constitucional operada pela Lei nº 1/82, de 30 de Setembro, e um segundo momento que

teve lugar com a revisão constitucional de 1989 através da Lei Constitucional nº 1/89,

de 8 de Julho2.

No período que mediou entre 1976 e 1982 foi reconhecido aos administrados o

direito de recurso contencioso contra os actos definitivos e executórios passando por

conseguinte a fazer-se a distinção entre recursos graciosos necessários e facultativos, em

1 A Constituição da República Portuguesa foi aprovada pelo Decreto de 10 de Abril de 1976. 2 PAULO OTERO, Impugnações administrativas, CJA, n.º 28, pp. 50 e 51.


6

virtude da alteração do n.º 3 do artigo 268.º da CRP introduzido através da Lei nº 1/823,

de 30 de Setembro, que passou a ter a seguinte redacção:

«É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em

ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios,

independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um

direito ou interesse legalmente protegido.»

Posteriormente, há a assinalar um segundo momento decisivo que teve lugar

com a revisão constitucional de 1989 através da Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de

Julho, que trouxe novamente alterações ao artigo 268.º da lei fundamental, deixando de

se fazer referência à necessidade de o recurso contencioso ser interposto contra actos

definitivos e executórios para passar a ser admitida a impugnação de actos

administrativos lesivos4 nos seguintes termos:

«É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em

ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua

forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.5».

Tendo sucedido então que, face a esta alteração do texto constitucional, se

verificou uma divergência na doutrina quando à constitucionalidade dos meios de

impugnação administrativa necessários, que, aliás, se mantém actualmente.

Como refere PAULO OTERO «(i) Uma parte da doutrina, por uma lado, continua

a reconhecer ao legislador ordinário a liberdade de exigir a definitividade vertical ao

acto administrativo passível de recurso contencioso, circunstância esta que permite

3 Em relação àquela alteração do texto constitucional SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso

Administrativo, vol. I, 2005, p. 573, refere que «'a versão de 1982, a garantia centrava-se ainda num

meio processual: o recurso contencioso. A novidade em relação ao texto de 1976 era a de tal recurso

tanto poder dirigir-se, com fundamento em ilegalidade, contra um acto administrativo definitivo e

executório, como visar a obtenção do reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido.». 4 De acordo com SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, 2005, p. 574, «Em

relação ao enunciado de 1982, o de 1989 trazia ainda uma novidade no tocante ao âmbito da garantia de

recurso contencioso: o acto administrativo deixava de ser qualificado como definitivo e executório. Em

contrapartida, especificava-se ex nuovo respeitar a garantia de recurso contencioso aos actos lesivos de

direitos ou interesses legalmente protegidos». 5 Esta passou a ser a redacção do n.º 4 do artigo 268.º após a revisão constitucional de 1989.


7

continuar a falar-se em recursos graciosos necessários e recursos graciosos

facultativos (ii) Uma outra parte da doutrina, pelo contrário entende que a alteração

do texto constitucional, substituindo o requisito da definitividade vertical pela

lesividade do acto, veio tornar inconstitucional a figura do recurso contencioso

necessário.6»;

Como se pode constatar, não é pacífica na doutrina a questão da admissibilidade

das impugnações administrativas necessárias, isto porque, enquanto para alguns autores

as impugnações administrativas necessárias são inconstitucionais7, outros há que

defendem não existir fundamento para sustentar tal inconstitucionalidade uma vez que

as impugnações administrativas necessárias não constituem uma verdadeira restrição à

impugnação contenciosa de actos administrativos mas apenas um condicionamento ou

requisito para que os particulares possam alcançar a via contenciosa8.

Porém, a evolução das impugnações administrativas não ocorreu apenas no

plano constitucional, também a legislação ordinária veio trazer importantes alterações a

que correspondem diversas fases que se estendem até à actualidade e que importa

identificar.

Pode dizer-se em traços gerais que até à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º

256-A/77, de 17 de Junho, que veio a reforçar as garantias da legalidade administrativa

6 PAULO OTERO, Impugnações administrativas, CJA, n.º 28, p. 50; Para uma breve síntese das posições

defendidas pela doutrina v. MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito

Administrativo Geral, Tomo III, 2.ª edição, 2009, p. 222. 7 A título de exemplo, são defensores desta opinião PAULO OTERO, As Garantias Impugnatórias dos

Particulares no Código do Procedimento Administrativo, Scientia Iuridica, XLI, 1992, n.os 235/237, pp.

56 e ss.; também VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2005,

pp. 319 e 320. 8 Neste contexto JOSÉ MANUEL SANTOS BOTELHO / AMÉRICO PIRES ESTEVES / JOSÉ CÂNDIDO DE PINHO,

Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado 5.ª edição, 2002, p. 986, referem que «a

exigência de decisão administrativa prévia traduzida da necessidade de precedência de impugnação

administrativa prévia não é, quanto a nós inconstitucional uma vez que não se traduz em restrição ao

direito de recurso contencioso, mas apenas em mera regulamentação do seu exercício (cfr. neste sentido

o Ac. do Trib. Constitucional, de 24/03/87, in B.M.J.365, a pág. 317)»; No mesmo sentido JOSÉ MANUEL

SANTOS BOTELHO, Contencioso Administrativo, 4.ª edição, 2002, pp. 405 e 406; A mesma posição é

defendida por JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Em defesa do recurso hierárquico, CJA n.º 0, em

anotação ao acórdão do Tribunal Constitucional n.º 499/96, de 20.03.1996;


8

e dos direitos individuais dos cidadãos perante a Administração Pública9, existiam

impugnações administrativas necessárias e facultativas, sendo que a reclamação tinha

sempre carácter facultativo10.

Porém, durante a vigência daquele diploma e até à reforma do contencioso

administrativo ocorrida em 1984 e 1985, mais propriamente com a entrada em vigor do

Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, que aprovou o Estatuto dos Tribunais

Administrativos e Fiscais (ETAF/84) e com Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho, que

aprovou a Lei do Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA) veio a verificar-se

uma inovação face ao regime anterior que se cifrou na exigência de reclamação

necessária enquanto pressuposto do recurso contencioso11.

Só aquando da reforma de 1984/1985, com o n.º 1 do artigo 35.º da LPTA

deixou de existir a obrigação de utilização da reclamação necessária para alcançar a via

contenciosa12 ficando ainda consagrada a existência de recursos graciosos necessários e

facultativos

No entanto, revisão constitucional de 1989 com a alteração que introduziu

através da redacção do n.º 4 do artigo 268.º da CRP levantou na doutrina13 a discussão

sobre a inconstitucionalidade das impugnações administrativas necessárias e do artigo

25.º da LPTA.

9 De acordo com SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, 2005, p. 576 «O

objectivo do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, foi o de atalhar pontualmente as deficiências

mais gritantes do sistema vigente de protecção contenciosa: dever de fundamentar actos administrativos,

efectiva reapreciação do acto impugnado pelo órgão seu autor, garantias contra o silêncio da

Administração e de execução da sentença administrativa.». 10 Neste sentido DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, IV, Policop., 1988, p. 28. 11 Ibidem, p. 29, DIOGO FREITAS DO AMARAL refere que «(…) o Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de

Junho, veio instituir entre nós (…) a figura da reclamação necessária.». 12 Ibidem, p. 31. 13 Para uma breve síntese das várias posições em confronto v. MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDRÉ

SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.ª edição, 2009, p. 222.


9

Não obstante o Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre esta questão tendo

concluído pela não inconstitucionalidade daquela norma14, pelo que os tribunais

administrativos continuaram a exigir a definitividade vertical dos actos recorríveis.

Uma outra evolução que se revelou fundamental foi a aprovação do Código do

Procedimento Administrativo através do Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro,

que passou a consagrar, pela primeira vez, um regime geral apto regular os meios de

impugnação administrativa15.

Aliás, só com a aprovação do CPA foi possível concretizar plenamente o

disposto no n.º 4 do artigo 267.º da CRP16 merecendo particular relevo a consagração de

garantias impugnatórias que, de acordo com o entendimento de PAULO OTERO, podem

ser «Entendidas como meios graciosos através dos quais os particulares impugnam um

acto administrativo junta da própria Administração, as garantias impugnatórias têm

como pressuposto a existência de uma prévia decisão que se procura revogar ou

modificar através da sua impugnação17», sendo a regra utilização de impugnações

administrativa prévias para se poder alcançar a via contenciosa.

A fase mais recente da evolução acabada de enunciar deriva de uma nova

realidade trazida a lume pela reforma do contencioso administrativo de 2002 que visou

a reorganização dos tribunais administrativos e a reformulação do Direito Processual

Administrativo18 concretizadas, respectivamente, pelo Estatuto dos Tribunais

14 Foi o caso do acórdão do Tribunal Constitucional n.º 499/96, de 20.03.1996, que foi objecto de

anotação por parte de JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Em defesa do recurso hierárquico, CJA n.º 0,

tendo o autor manifestado a sua concordância com aquele aresto. 15 PAULO OTERO, Impugnações administrativas, CJA n.º 28, p. 51. 16 Pese embora se trate de uma exigência constitucional que havia sido consagrada no n.º 3 do artigo 268.º

da CRP de 1976, foi no n.º 4 do artigo 267.º (na versão da revisão constitucional de 1989 vigente à data

em que foi aprovado o CPA) que passou a estar previsto que «O processamento da actividade

administrativa será objecto de lei especial, que assegurara a racionalização dos meios a utilizar pelos

serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem

respeito.». 17 PAULO OTERO, As Garantias Impugnatórias dos Particulares no Código do Procedimento

Administrativo, Scientia Iuridica, XLI, 1992, n.os 235/237, p. 54. 18 Para DIOGO FREITAS DO AMARAL, Última Lição, 2007, p. 29, com o ETAF houve uma «reestruturação

total da jurisdição administrativa portuguesa (…) com a reforma de 2002, o número dos tribunais

administrativos existentes foi multiplicado por 6,3; e o número de juízes foi multiplicado por 10,4. É


10

Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pelo Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, e

pelo CPTA aprovado pela Lei 15/2002, de 22 de Fevereiro.

Assim, através da recente reforma do contencioso administrativo foi consagrada

como regra geral no nosso ordenamento jurídico a impugnação administrativa de

carácter facultativo, tal como refere ISABEL CELESTE FONSECA ao considerar que «de

acordo com leitura mais consensual, quer do ponto de vista doutrinal quer

jurisprudencial, a lei processual administrativa veio inverter a lógica do sistema no que

concerne à impugnação de actos praticados pelos subalternos, tendo determinado,

como regra geral, a desnecessidade da impugnação administrativa prévia para se

aceder à via contenciosa (arts. 51.º e 59.º, n.os 4 e 5 do CPTA).19».

Importa ainda destacar que esta mudança de paradigma que institui como regra

as impugnações administrativas facultativas veio, em termos completamente

inovadores, permitir que a utilização desta forma de reacção graciosa pudesse produzir

efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa de actos administrativos.

1.2. Âmbito de aplicação do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA.

Impõe-se agora uma delimitação mais clara do objecto do presente estudo

colocando em evidência a inovação consagrada no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA ao

estabelecer que «A utilização de meios de impugnação administrativa suspendam o

prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso

com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o

decurso do respectivo prazo legal.».

muito raro ser-se tão ousado em Portugal!»; Referindo-se, por outro lado, ao CPTA como a segunda

peça fulcral da reforma do contencioso administrativo considera que as muitas e ousadas inovações «o

colocam ao lado do que de melhor existe neste momento nos países juridicamente mais avançados da

Europa, em especial a Alemanha, a Itália e a Inglaterra.». 19 ISABEL CELESTE FONSECA, Repensar as impugnações administrativas entre a efectividade do processo

e a unidade da acção administrativa, CJA n.º 82, p. 74; ainda com entendimento idêntico, SÉRVULO

CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, 2005, p. 788 e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA,

Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 303.


11

Mas a leitura desta disposição legal não pode ser feita de modo isolada pelo que

merece uma interpretação devidamente contextualizada e interligada com outras

inovações contidas no CPTA, sem o que não será possível compreender o alcance da

utilização dos meios de impugnação administrativa no novo paradigma do contencioso

administrativo português.

Por isso importa analisar alguns aspectos que permitirão compreender melhor a

integração sistemática daquela norma e, a partir daí, delimitar os meios processuais em

que a mesma assume relevância.

Ora, recorrendo à Exposição de Motivos do CPTA resulta claramente que os

processos do contencioso administrativo podem seguir uma de duas tramitações

principais, nos seguintes termos:

«1. A tramitação que se optou por qualificar como “comum” e que, remetendo

para o modelo do processo civil de declaração corresponde basicamente à que é

tradicionalmente seguida no clássico contencioso das acções. Embora a

tradição do nosso contencioso administrativo seja a de remeter, no contencioso

das acções sobre contratos e responsabilidade, para o processo civil de

declaração na forma ordinária, a remissão passa a ser feita também para a

forma sumária e para a forma sumaríssima, em função do valor da causa.

A tramitação que se entendeu qualificar como “especial”, por contraposição à

primeira, por obedecer a um modelo específico, próprio do contencioso

administrativo, e que, embora com diversas adaptações que o aproximam da

forma de processo “comum”, resulta da fusão das duas formas de tramitação do

recurso contencioso de anulação.».

Neste contexto, como ensinam DIOGO FREITAS DO AMARAL / MÁRIO AROSO DE

ALMEIDA na nova estrutura adoptada pelo CPTA foram criados dois modelos diferentes

de processos principais, sendo que «O primeiro desses modelos corresponde à acção

administrativa comum, caracterizada por admitir a dedução genérica de pedidos de

condenação, de mera apreciação e constitutivos, sempre que não tenha sido emitido

nem se pretenda a emissão de um acto administrativo ou de uma norma: cfr. Título II.

O outro modelo corresponde à acção administrativa especial, caracterizada pelo facto


12

de se reportar à prática ou omissão de actos administrativos ou de normas: cfr. Título

III.20».

Esta matriz dualista deixa desde logo antever que o objecto do presente estudo

não irá incidir sobre aspectos da acção administrativa comum, porquanto esta forma do

processo declarativo é aplicável às pretensões a que não corresponda outra forma

específica de processo, conforme se alcança do artigo 37.º do CPTA.

Além disso, o Título II que o CPTA dedica à tramitação da acção administrativa

comum não tem contém qualquer disposição relativa à suspensão do prazo de

impugnação contenciosa nem remete para esse regime que apenas se encontra previsto

no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA.

Por outro lado, como resulta expressamente do n.º 1 do artigo 41.º do CPTA, em

regra, as pretensões dedutíveis mediante a acção administrativa comum podem ser

accionadas a todo o tempo, excepto nos casos em que exista lei substantiva que

imponha a observância de determinado prazo21 ou quando se trate de acções para a

anulação de contratos caso em que a reacção judicial terá que ter lugar no prazo de 6

meses22.

De facto, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa previsto no n.º 4 do

artigo 59.º do CPTA não se aplica à acção administrativa comum, isto porque, aquela

norma encontra-se inserida sistematicamente na parte relativa à impugnação de actos

administrativos23 podendo ser aplicada nos casos em que o particular pretende reagir

20 DIOGO FREITAS DO AMARAL / MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do

Contencioso Administrativo, 3.ª edição, 2004, p. 90. 21 Quanto às ressalvas contidas na lei substantiva referidas no n.º 1 do artigo 41.º do CPTA v. MÁRIO

AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos

Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, 2010, pp. 275 e 276. 22 Para um maior desenvolvimento sobre os contornos desta inovação no direito português v. MÁRIO

AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos

Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, 2010, p. 276. 23 Sistematicamente o CPTA consagra no seu Título III o regime da acção administrativa especial, cujo

Capítulo II contém as respectivas disposições particulares e no qual se integra a Secção I relativa à

impugnação de actos administrativos, sendo desenvolvida na Subsecção III a disciplina dos prazos de

impugnação, onde finalmente se pode encontrar inserido o artigo 59.º cuja epígrafe é “inicio dos prazos

de impugnação”.


13

contra manifestações de poder público socorrendo-se para o efeito de uma acção

administrativa especial24 ou mesmo de um meio de impugnação urgente.

Assim, quando se trate de um pedido de anulação de um acto administrativo ou

declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica poderá aplicar-se o disposto no n.º 4

do artigo 59.º do CPTA desde que se verifiquem os pressupostos de que depende a sua

utilização, sendo este regime extensível à acção de condenação à prática de acto devido

nos casos de indeferimento previstos no n.º 2 do artigo 69.º do mesmo diploma.

Por outro lado, há ainda a considerar os processos urgentes em relação aos quais

«O CPTA prevê, no Título IV, quatro tipos genéricos de situações em que reconhece

existir a necessidade de obter, com urgência, uma decisão de fundo sobre o mérito da

causa e, por esse motivo, institui quatro modelos de tramitação, que correspondem a

quatro formas de processos especiais. Esses processos têm por objecto as questões do

contencioso eleitoral cuja apreciação é atribuída à jurisdição administrativa (artigo

97.º a 99.º), a impugnação dos actos praticados no âmbito de certos procedimentos pré-

contratuais (artigos 100.º a 103.º) e os pedidos de intimação para a prestação de

informações, consulta de processos ou passagem de certidões (artigo 104.º a 108.º) e

para a protecção de direitos, liberdades e garantias (artigos 109.º a 111.º). 25».

Contudo, daquele universo de processos urgentes acabado de elencar só no caso

do contencioso eleitoral e do contencioso pré-contratual se prevê a aplicação subsidiária

da secção I do capítulo II do título III, por remissão do n.º 1 do artigo 97.º e do n.º 1 do

artigo 100.º do CPTA, isto é, apenas a estes se aplicam os artigos 50.º a 65.º do CPTA

que regulam a impugnação de actos administrativos possibilitando, entre outros

aspectos específicos deste regime jurídico, que os particulares beneficiem da suspensão

do prazo de impugnação judicial em virtude de utilização de meios de impugnação

administrativa.

Deste modo é possível, para já, delimitar o objecto do presente estudo apenas à

acção administrativa especial - quer se trate de um pedido de impugnação de actos

administrativos ou de um pedido de condenação à prática de acto devido - e aos 24 DIOGO FREITAS DO AMARAL / MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do

Contencioso Administrativo, 3.ª edição, 2004, p. 97. 25 Tal como referem MÁRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário

ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, 2010, pp. 645 e 646;


14

processos urgentes quando sigam a forma de processo especial de contencioso

eleitoral26 e contencioso pré-contratual27.

1.3. As inovações introduzidas pelo n.º 4 do artigo 59.º do CPTA

Ainda antes da entrada em vigor do CPTA, em 1 de Janeiro de 2004, referindo-se ao

Projecto de Código de Processo nos Tribunais Administrativos, PAULO OTERO apontava

como uma das mais importantes inovações em matéria de impugnações administrativas

a possibilidade de a utilização das mesmas permitir a suspensão do prazo de

impugnação contenciosa do acto administrativo28.

Assim é efectivamente, e como ensina MÁRIO AROSO DE ALMEIDA o n.º 4 do artigo

59.º do CPTA traduz-se numa inovação que merece especial referência, implicando

regra geral que «a utilização voluntária de qualquer meio de impugnação

administrativa tem efeito suspensivo sobre o prazo de impugnação contenciosa dos

actos administrativos29».

Por isso, o CPTA impõe uma leitura actual de diversas normas contidas no CPA

que agora têm de ser interpretadas à luz do novo contencioso administrativo, como é o

caso do n.º 2 do artigo 164.º daquele diploma de acordo com o qual a reclamação «(…)

não suspende nem interrompe o prazo de interposição de recurso que no caso couber».

26 Quanto à questão de saber se é possível a aplicação do artigo 59.º n.º 4 do CPTA quando se trate de

impugnações de actos de contencioso eleitoral pronunciam afirmativamente MÁRIO ESTEVES DE

OLIVEIRA / RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Estatuto

dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, Vol. I, 2004, pp. 391 e 392. 27 A jurisprudência tem-se manifestado neste sentido ao considerar que «O art. 59º, nº 4 do CPTA, nos

termos do qual a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação

contenciosa do acto administrativo, é aplicável ao contencioso pré-contratual regulado nos arts. 100º e

segs do CPTA» cfr. acórdão do STA, de 24.09.2009, Processo n.º 0702/09; No mesmo sentido se

pronunciou o acórdão do STA, de 17.12.2008, Processo n.º 0841/08. 28 PAULO OTERO, Impugnações administrativas, CJA n.º 28, p. 50. 29 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 314.


15

De resto, seguindo ainda o pensamento de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, deve

considerar-se que o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA tem o alcance imediato de revogar

tacitamente o n.º 2 do artigo 164.º do CPA30, na parte em que esta não atribui à

apresentação de reclamação efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa

incentivando, assim, a utilização de impugnações administrativas tendo ainda o alcance

mediato de criar condições para que futuramente sejam eliminadas ou reduzidas, por via

legislativa, as impugnações administrativas necessárias31.

Apesar daquele aspecto inovador introduzido pelo n.º 4 do artigo 59.º do CPTA

importa realçar que este preceito apenas suspende o prazo de impugnação contenciosa e

não os efeitos do acto impugnado, tendo sido já apontadas diversas sugestões32 para

garantir à impugnação administrativa efeitos suspensivos em toda a linha, i.e, a

suspensão do prazo de impugnação contenciosa bem como a suspensão de eficácia do

acto.

Não obstante, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA realça que o particular tem a

possibilidade de articular os n.os 4 e 5 do artigo 59.º do CPTA que permitem, quando

utilizados simultaneamente, retirar benefícios quer da impugnação administrativa quer

da impugnação contenciosa do acto ficando, neste último caso, sempre em aberto a

possibilidade de requerer em juízo a competente providência cautelar apta a impedir a

produção de efeitos do acto impugnado33.

Por outro lado, ISABEL CELESTE FONSECA propõe uma alternativa de jure

constituendo que vá ao encontro de impugnações administrativas facultativas que

30 No mesmo sentido MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo

Geral, Tomo III, 2.ª edição, 2009, pp. 220 e 224; e ainda MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / RODRIGO

ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Estatuto dos Tribunais

Administrativos e Fiscais Anotados, Vol. I, 2004, p. 391. 31 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O 'ovo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição,

2005, p.178. 32 Refira-se a este propósito ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Perspectivas de reforma dos procedimentos

administrativos revisivos após a reforma do contencioso administrativo, CJA n.º 54, p. 51, que entende

que é «necessário ir mais além, acolhendo a proposta, formulada por V. PEREIRA DA SILVA, de atribuição

a todos os recursos hierárquicos de um efeito suspensivo, não apenas quanto aos prazo de reacção

contenciosa, mas também quanto aos próprios efeitos do acto recorrido, o que actualmente está previsto

apenas para o recurso hierárquico necessário (arts. 170.º, n.º 1 do CPTA).». 33 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2010, pp. 315 e 316.


16

determinem a suspensão de eficácia do acto, sugerindo que uma futura revisão do CPA

consagre «um modelo que acolha a regra da natureza facultativa dos mecanismos de

revisão das decisões administrativas, sendo certo que quanto aos tipos de efeitos

considera-se adequado que se lhe atribua efeitos suspensivos, não só em relação ao

prazo para dedução das impugnações jurisdicionais (sendo certo que este aspecto da

decorre da lei processual) como também em relação à eficácia do acto

administrativamente impugnado34».

Admitindo que esta hipótese chegou a ser considerada aquando da feitura do CPA,

VASCO PEREIRA DA SILVA elenca as vantagens que podem advir daquela solução sobre

vários pontos de vista, por um lado «o do particular, que passava a ter um estímulo

acrescido para utilizar as garantias administrativas, decorrente do efeito suspensivo

automático do acto administrativo, sem nunca ver prejudicado nem precludido o

respectivo direito de acesso ao tribunal (…)» e, por outro lado, «o da Administração

que passaria a gozar, em termos mais alargados, de uma “segunda oportunidade”,

para melhor cumprir a legalidade e realizar o interesse público, podendo também,

sendo caso disso, satisfazer logo as pretensões do particular e pôr termo ao litígio;»

proporcionando em última análise «o do bom funcionamento do sistema de justiça

administrativa pois o eficaz funcionamento das garantias administrativas poderia servir

de “filtro” a litígios susceptíveis de ser preventivamente resolvidos.35».

Atente-se, por exemplo, naquela que foi a solução do legislador consagrada

actualmente no artigo 59.º da Lei n.º 58/2008, de 9 de Setembro, que aprovou o Estatuto

Disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública (ED), aquele preceito veio

estabelecer que «Os actos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados

hierárquica ou tutelarmente (…)» prevendo ainda no n.º 4 do artigo 60.º do mesmo

diploma que «O recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da

decisão recorridos».

Resulta, assim, da conjugação do artigo 59.º e do n.º 4.º do artigo 60.º do ED que,

regra geral, é possível reagir contra todos os actos lesivos proferidos no âmbito de um

34 ISABEL CELESTE FONSECA, Repensar as impugnações administrativas entre a efectividade do processo

e a unidade da acção administrativa, CJA n.º 82, p. 82; Em sentido favorável a esta solução, VASCO

PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2005, pp. 323 e 324. 35 VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2005, p. 332.


17

processo disciplinar através de uma impugnação administrativa de carácter facultativo

que permite a suspensão da eficácia do acto recorrido, bem como a suspensão do prazo

de impugnação contenciosa.

Mas apesar das vantagens que parecem emergir desta solução há também quem

continue a ver nos meios de impugnação necessária uma mais-valia que não deve ser

abandonada em prol das garantias de defesa dos particulares.

É o caso de PAULO VEIGA E MOURA que critica o novo regime previsto no ED,

constatando que «Optou o legislador pela consagração em sede disciplinar da natureza

facultativa dos recursos administrativos, em conformidade com o estatuído nos n.os 4 e

5 do art. 59 do CPTA, solução esta que não nos parece a mais adequada até pelas

virtualidades que nesta matéria podiam advir da consagração de recursos hierárquicos

ou tutelares necessários.», não obstante reconhecer que «Todos os recursos

hierárquicos ou tutelares interpostos contra actos praticados no processo disciplinar

têm efeito suspensivo, pelo que até à decisão de tais recursos os actos impugnados não

produzem os efeitos a que tendem.36».

Veja-se que a impugnação administrativa dos actos proferidos em processo

disciplinar prevista no ED equivale à consagração de um meio impugnatório facultativo

que, afinal, acaba por produzir o efeito que tradicionalmente decorre da utilização de

um meio de impugnação administrativa necessário, ou seja, o efeito suspensivo da

eficácia do acto.

Assim, caso o ED tivesse imposto a utilização de impugnação administrativa

necessária dos actos praticados no processo disciplinar, daí resultaria a suspensão de

eficácia do acto recorrido em termos idênticos àqueles que se encontram previstos no n.º

1 do artigo 170.º do CPA37 e o prazo de impugnação contenciosa só se iniciaria após a

36 PAULO VEIGA E MOURA, Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública, 2009, p.

186. 37 Em anotação àquele artigo JOSÉ MANUEL SANTOS/AMÉRICO PIRES ESTEVES/JOSÉ CÂNDIDO DE PINHO,

Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado 5.ª edição, Coimbra, Almedina, 2002, p.

1001, esclarecem que «A interposição de recurso hierárquico necessário suspende a eficácia do acto, a

não ser que a lei disponha em contrário ou o autor do acto considere, em despacho fundamentado, que a

não execução imediata cause grave prejuízo ao interesse público. Trata-se de um regime em tudo igual

ao dos efeitos da reclamação do acto de que não caiba recurso contencioso (cfr. art. 163.º, n.º 1)».


18

utilização da via administrativa, sem a qual o particular nunca conseguiria alcançar a via

contenciosa.

Pelo contrário o regime do actual ED permite, em regra, que o particular ao utilizar

um meio de impugnação facultativo beneficie da suspensão do acto recorrido por força

do n.º 4 do artigo 60.º daquele diploma e, ainda, da suspensão do prazo de impugnação

contenciosa prevista no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, sem prejuízo de poder a qualquer

momento desencadear de imediato os meios contenciosos ao seu alcance.

Isto para dizer que, a consagração de impugnações administrativas facultativas que

permitam a suspensão dos efeitos do acto impugnado – tal como acontece no regime

previsto no ED – aliada à suspensão do prazo de impugnação contenciosa previsto no

n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, permitirá um novo paradigma na articulação entre os

meios de impugnação administrativa e contenciosa, ficando para já em aberto a

possibilidade de esta solução poder vir a ser consagrada como regra geral numa futura

revisão do CPA.

1.4. O reforço da utilidade do uso de meios de impugnação administrativa.

Recorrendo aos ensinamentos de PAULO OTERO conclui-se que o n.º 4 do artigo 59.º

do CPTA transformou a «impugnação administrativa facultativa em impugnação

recomendável: se o particular usar a via graciosa, a suspensão legal do prazo de

impugnação contenciosa dos actos administrativos conferirá sempre ao recorrente um

tempo suplementar de preparação da petição inicial.38».

Como bem nota aquele autor, estamos perante um mecanismo jurídico que permite

incentivar os particulares a utilizar meios de impugnação administrativa39, podendo até

38 PAULO OTERO, Impugnações administrativas, CJA n.º 28, p. 52. 39 Em sentido contrário, tendo em conta que por via de regra as impugnações administrativas têm carácter

facultativo SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, 2005, p. 788 considera que

«Ao contrário do que alguns pensarão, tem pouco de «modernidade» a solução agora adoptada,

consistente na eliminação das vias administrativas prévias necessárias. A verdade é que, sem carácter


19

suceder que a Administração mude a sua posição anterior e decida favoravelmente a

pretensão formulada em sede de reclamação ou recurso administrativo40, evitando dessa

forma que a questão controvertida seja apreciada judicialmente.

Por outro lado, sempre o particular utilize devidamente um meio de impugnação

administrativa vai beneficiar de um prazo alargado de impugnação contenciosa do acto

administrativo, cuja contagem se suspende desde a utilização da reclamação ou do

recurso administrativo até ao momento em que é notificada a decisão que recaia sobre

aquelas formas de reacção graciosa ou com o decurso do respectivo prazo legal de

decisão.

Há ainda que ter em conta que, com a entrada em vigor do Decreto-Lei 34/2008, de

26 de Fevereiro, que aprovou o Regulamento das Custa Processuais (RCP) o legislador

foi claro ao referir no preâmbulo daquele diploma a intenção de «continuar os

objectivos da reforma de 2003, no sentido de se obter uma maior igualdade processual

entre os cidadãos e o Estado, reduziu-se significativamente a possibilidade de dispensa

prévia do pagamento da taxa de justiça.».

Ora, tendo em conta que os órgãos do Estado à semelhança dos particulares está

sujeito ao pagamento de taxas de justiça41, a utilizam de impugnações administrativas

podem revelar-se uma oportunidade de resolver um diferendo entre a Administração e o

particular sem recorrer aos tribunais administrativos, permitindo a resolução do litígio

de uma forma mais e económica, com o evidente beneficio de não congestionar a via

necessário (ainda que sob condição de efeito suspensivo), as impugnações administrativas serão pouco

utilizadas.». 40 Como refere LUÍS FILIPE COLAÇO ANTUNES, A Teoria do Acto e a Justiça Administrativa O 'ovo

Contrato 'atural, 2006, p. 271. 41 A este respeito SALVADOR DA COSTA, Regulamento das Custas Processuais Anotado e Comentado, 2.ª

edição, 2009, p. 412, em anotação ao artigo 38.º do RCP refere que «(…) este artigo, absolutamente

inovador no nosso ordenamento jurídico, sob a epígrafe responsabilidade do Estado por custas, à divisão

de responsabilidade, entre os vários órgãos do Estado, pelo pagamento de custas processuais, multas e

juros de mora, independentemente de previsão de receitas próprias nas respectivas leis estatutárias (…)

Do que se trata, na realidade, é de assegurar que todos os órgãos do Estado pagam as custas, as multas

e os juros relativos aos processos que, nos serviços que dirigem, foram originados, naturalmente sob o

desiderato do equilíbrio e da proporcionalidade nesta matéria, desonerando o orçamento do Ministério

da Justiça e, eventualmente, o do Ministério das Finanças».


20

judicial42 com processos que podem ter pouca ou nenhuma utilidade se entretanto a

questão ficar resolvida em sede graciosa.

Na verdade, qualquer particular que decida impugnar administrativamente um

determinado acto do qual discorde pode aspirar a ter uma decisão da Administração em

trinta dias úteis de forma gratuita, contudo, se optar logo pelo recurso aos tribunais

administrativos terá, em regra, de suportar de imediato o pagamento de taxas de justiça

e seguramente qualquer decisão, mesmo em sede cautelar, pode vir a ser bastante mais

morosa do que aquela que venha a ser proferida no âmbito da utilização de um meio de


Efectivamente, pode ser mais vantajoso para os particulares aguardar que a

Administração se pronuncie sobre a impugnação administrativa uma vez que é a forma

mais célere e económica de resolução do seu problema.

Mas, ainda que a Administração nunca chegue a pronunciar-se sobre a impugnação

administrativa do particular este sabe que o tempo que aguardou pela decisão – em regra

30 dias úteis nos termos do n.º 1 do artigo 175.º do CPA – não pode ser considerado

para efeitos de contagem de prazo de impugnação contenciosa.

42 SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, 2005, p. 788, considera que «(…) o

recurso aos tribunais tem de ser mantido como possibilidade, mas como último recurso, dada,

nomeadamente, a contradição entre a massificação da justiça administrativa e o imperativo da obtenção

de decisões em tempo razoável. ».


21

2 – Enquadramento do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA no pressuposto processual da

tempestividade.

De acordo com JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE «Dizem-se pressupostos

processuais (também designados tradicionalmente no contencioso administrativo por

condições de possessibilidade) os elementos de cuja verificação depende, num

determinado processo, o poder-dever do juiz de se pronunciar sobre o fundo da causa,

isto é, de apreciar o mérito do pedido formulado e de sobre ele proferir uma decisão,

concedendo ou indeferindo a providência requerida.43», assim, atendendo a esta

definição aquele autor agrupa os pressupostos processuais consoante eles digam

respeito ao tribunal, às partes ou ao processo.

Seguindo esta linha de pensamento, o estudo da matéria de que nos ocupamos

integra-se no grupo dos pressupostos processuais relativos ao processo: trata-se do

pressuposto processual da tempestividade que encontra dentro da estrutura do CPTA

especial relevo no Título III que regula a acção administrativa especial, nomeadamente,

nos artigos 58.º (prazos) 59.º (início dos prazos de impugnação) e 60.º (Notificação ou

publicação deficientes) daquele diploma.

2.1. O prazo de impugnação contenciosa de actos administrativos

O n.º 1 do artigo 58.º do CPTA começa por estabelecer que os actos nulos ou

inexistentes não estão sujeitos a prazo não existindo nestes casos qualquer limitação

temporal para que o particular possa fazer valer a sua pretensão em juízo, na verdade

pode fazê-lo a todo o tempo e nestas circunstâncias mesmo que sejam utilizados meios

de impugnação administrativa não existe qualquer suspensão do prazo de impugnação

43 JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Justiça Administrativa (Lições), 10.ª edição, 2009, pp. 294 e 295.


22

contenciosa uma vez que seria inútil, na justa medida em que não se pode suspender um

prazo que nem sequer existe44.

De resto, o regime contido no n.º 1 do artigo 58.º do CPTA vai ao encontro do

regime da nulidade regulado no artigo 134.º do CPA que determina que o acto nulo não

produz quaisquer efeitos jurídicos podendo a nulidade ser invocável a todo o tempo.

Pelo contrário, só quando o acto é meramente anulável ganha particular importância a

contagem dos prazos bem como o regime de suspensão a que os mesmo podem estar

sujeitos, nomeadamente, quando os particulares utilizam meios de impugnação

administrativa.

Na verdade é a impugnação de actos anuláveis a mais comum nos tribunais

administrativos, o que fica a dever-se em grande parte ao disposto no artigo 135.º do

CPA que consagra no nosso ordenamento jurídico o regime regra da anulabilidade,

podendo o Ministério Público reagir contra este tipo de invalidade no prazo de um ano

nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 58 do CPTA, sendo contagem daquele prazo

regulada nos termos do n.º 6 artigo 59.º do mesmo diploma.

Já os particulares podem arguir a anulabilidade de um acto administrativo no prazo

de três meses45 nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 58.º do CPTA.

Quer o prazo seja de ano quer seja de apenas três meses a sua contagem para efeitos

de propositura de acção vai obedecer ao regime previsto no n.º 4 do artigo 144.º do

44 De acordo com a opinião de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Vacatio legis e prazo de Impugnação de actos

administrativos, Revista O.A., Ano 65, n.º 3, 2005, p. 798, «As regras sobre o modo de contagem dos

prazos de impugnação são regras que, pela natureza das coisas, se não podem deixar de subordinar às

regras de fixação desses prazos, que, por sua vez, se têm de subordinar às próprias regras de

impugnabilidade dos actos administrativo: se a impugnação de um acto não estiver sujeita a prazo, não há

na verdade, que aplicar as regras de contagem de prazos; e se um acto não for, sequer, impugnável, não há

prazo de que dependa a sua impugnação, nem, por conseguinte, que contar esse prazo». 45 Em comparação com o regime anterior ao CPTA a alínea b), n.º 2, do artigo 58.º amplia de dois para

três meses o prazo regra de impugnação anteriormente previsto na alínea a), n.º 1, do artigo 28.º, da

LPTA, fixando assim «em três meses o prazo-regra de impugnação, estabelecendo o prazo de um ano

para o exercício da acção pública, o qual por ser o mais longo dos prazos admissíveis, é aquele de que

depende a revogabilidade dos actos administrativos inválidos, nos termos previstos no artigo 141.º do

CPA.» cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código

de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, 2010, p. 387.


23

Código de Processo Civil (CPC) 46 por força da remissão do n.º 3 do artigo 58.º do

CPTA

Quer isto significar que na prática se reconhece no contencioso administrativo a

aplicação da regra da continuidade dos prazos, bem como a sua suspensão em férias

judiciais quando a sua duração não for igual ou superior a seis meses ou se tratar de

actos a praticar em processos que a lei considere urgentes, como é o caso daqueles que

se encontram previstos no artigo 36.º do CPTA.

Convém, no entanto, salientar que a referida suspensão do prazo nas férias

judiciais47 só se aplica nos casos em que o prazo é de três meses, por isso, uma vez que

o Ministério Público goza do prazo de um ano para a impugnação contenciosa de actos

administrativos terá de aplicar-se o disposto no n.º 1 do artigo 144.º do CPC, ex vi, n.º 3

do artigo 58 do CPTA.

Não obstante, há ainda uma outra forma de suspensão do prazo de impugnação

contenciosa que deriva da utilização de meios de impugnação administrativa previsto no

n.º 4 do artigo 59.º do CPTA48.

Estamos, assim, perante duas causas de suspensão distintas que podem verificar-se

em simultâneo desde que o prazo de impugnação judicial seja de três meses e tenha sido

utilizado um meio de impugnação administrativa.

Importa ainda salientar que, quando o prazo de impugnação de actos

administrativos é de um ano, parece não estar excluída a aplicação do n.º 4 do artigo 46 Ibidem, p. 388, de acordo com os autores «(…) afigura-se que o prazo de impugnação mantém a sua

natureza de prazo substantivo, ficando, todavia, sujeito a um novo regime de contagem.». 47 Como se alcança do acórdão do STA, de 8.11.2007, Processo n.º 703/07, «Quando abranja período em

que decorram férias judiciais, deve o referido prazo de três meses ser convertido em (90) dias, para

efeito da suspensão imposta pelo artigo 144, números 1 e 4 do Código de Processo Civil, aplicável por

força do citado artigo 58, número 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos». 48 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos

Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, 2010, p. 389, esclarecem que «entretanto, no disposto no

artigo 59.º, n.º 4, que constitui uma outra modalidade de suspensão do prazo: a utilização, ainda que a

título meramente facultativo, de qualquer modalidade de impugnação administrativa (reclamação,

recurso hierárquico, recurso hierárquico impróprio ou recurso tutelar) tem o alcance de suspender a

contagem do prazo de impugnação contenciosa, que só retoma o seu curso com a resposta por parte da

autoridade requerida ou o decurso do prazo legalmente estabelecido para a emissão de resposta».


24

59.º do CPTA. Na verdade, a lei não exclui expressamente esta hipótese, podendo até

suceder que o Ministério Público para exercer o seu direito de acção tempestivamente,

isto é, para além do prazo de um ano estabelecido na lei, beneficie de uma impugnação

administrativa de um particular que, por qualquer motivo, se tenha desinteressado de

impugnar o acto judicialmente.

É ainda de realçar que o n.º 4 do artigo 58.º do CPTA introduziu uma importante

inovação que permite a impugnação de actos administrativos para além do prazo de três

meses mas desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, quando a tempestiva

apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente sempre

que a conduta da Administração tenha induzido o interessado em erro, bem como em

situações que o atraso possa ser considerado desculpável devido à existência no caso

concreto de um quadro normativo ambíguo que cause especiais dificuldades,

nomeadamente, quanto à identificação do acto impugnável49, ou ainda quando se

verifiquem situações de justo impedimento.

Este é então o quadro normativo geral que regula a tempestividade da impugnação

de actos administrativo, sendo que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa só

tem aplicação quando se trate de actos anuláveis e não quando estejam em causa actos

nulos ou inexistentes.

Não se deve, porém, perder de vista que o prazo de impugnação contenciosa apenas

se suspende não se interrompe.

Efectivamente a suspensão a que alude o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA implica

apenas que o prazo de impugnação contenciosa deixe de contar a partir do momento em

49 Acerca desta matéria o STA teve oportunidade de se pronunciar no acórdão, de 16.04.2008, proferido

no Processo n.º 0743/07 no considerou que «Tendo o recorrente impugnado a pena disciplinar que lhe foi

aplicada junto do Ministro da Ciência Tecnologia e Ensino Superior, a interposição desse recurso tutelar

ilegal, por não estar expressamente previsto na lei (art.º 177º/2 CPA), não opera a suspensão do prazo

de impugnação contenciosa prevista no art.º 59º/4 CPTA (…) Porém, verificando-se que nas

circunstâncias do caso concreto, a interposição do recurso tutelar inadmissível não releva de desleixo ou

pertinácia e que a escolha oportuna do adequado meio reactivo foi particularmente dificultada ao

interessado pela grande imprecisão do quadro normativo aplicável e pela irregular notificação do acto

que, não cumprindo o disposto no art.º 68º/1/c) do CPA, concorreu para o seu erro, deve, ao abrigo do

disposto no art.º 58º, nº 4, alíneas a) e b) do CPTA considerar-se desculpável o atraso na apresentação

da impugnação contenciosa » dando dessa forma provimento ao recurso.


25

que foi utilizado um meio de impugnação administrativa para logo ser retomado

aquando da notificação da decisão que sobre ela seja proferida ou com o decurso do

respectivo prazo legal.

Se, pelo contrário, a utilização de meios de impugnação administrativa

interrompesse o prazo de impugnação contenciosa, tal circunstância implicaria a

contagem de dois prazos autónomos: um prazo que se contaria desde a notificação de

um determinado acto até ao momento em fosse utilizado um meio de impugnação

administrativa e, um outro prazo, completamente novo que se iniciaria logo após a

notificação da decisão sobre a impugnação administrativa ou o decurso do respectivo

prazo legal.

Tudo se passaria, afinal, como se o prazo de impugnação contenciosa começasse a

contar ex nuovo a partir como se a sua contagem nunca se tivesse iniciado, mas, não foi

essa, porém, a opção legislativa nesta matéria que optou por consagrar o regime da

suspensão do prazo50.

2.2. Aplicação do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA apenas quando estejam

em causa impugnações administrativas facultativas.

Chegados aqui, importa apurar quais são os meios de impugnação administrativa

que são aptos a desencadear o mecanismo de suspensão do prazo de impugnação

contenciosa previsto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA.

Serão todos os meios de impugnação administrativa? É indiferente que se trate

de meios de impugnação facultativos ou necessários? Fará sentido aplicar o n.º 4 do

50 Aludindo à distinção entre os dois conceitos o acórdão do TCAS, de 18.01.2007, Proc. n.º 02156/06,

veio explicitar que «De acordo com o artigo 59.º n.º 4 do CPTA a utilização dos meios de impugnação

administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa, que retoma o seu curso com a notificação

da decisão proferida sobre a impugnação ou com o decurso do respectivo prazo legal – diverso da

interrupção em que o prazo se iniciaria de novo a contar desse decurso»; também numa chamada de

atenção para a distinção entre a suspensão e interrupção do prazo de impugnação JOSÉ CARLOS VIEIRA DE

ANDRADE, Justiça Administrativa (Lições), 10.º edição, 2009, pp. 229 e 230.


26

artigo 59.º do CPTA quanto o particular utiliza uma impugnação administrativa

necessária?

Adianta-se desde já que propendemos para uma resposta negativa àquelas

questões.

De acordo com o n.º 1 do artigo 167.º do CPA «O recurso hierárquico é

necessário ou facultativo, consoante o acto a impugnar seja ou não insusceptível de

recurso contencioso», assim, se um acto ou uma omissão da Administração é

susceptível de ser impugnado imediatamente junto dos tribunais administrativos, poderá

ser objecto de uma impugnação administrativa de carácter meramente facultativo51.

Por outro lado, se for requisito de acesso à impugnação contenciosa a

impugnação administrativa prévia do acto que lesa os direitos ou interesses legalmente

protegidos do particular, estará em causa um recurso hierárquico necessário52.

Para efeitos de destrinça entre as duas figuras, MARCELO REBELO DE SOUSA e

ANDRÉ SALGADO DE MATOS, entendem que «A necessidade a que os conceitos fazem

referência está, portanto, relacionada com o pressuposto de acesso dos particulares

aos tribunais administrativos: o recurso hierárquico é necessário ou desnecessário

para que os interessados possam reagir jurisdicionalmente contra uma determinada

conduta administrativa. 53».

Não perdendo de vista, no entanto, que a regra geral no nosso ordenamento

jurídico é a impugnação administrativa de carácter facultativo, terá de se verificar

casuisticamente se existe uma qualquer previsão legal, contida em legislação especial,

que imponha uma impugnação administrativa prévia da qual irá depender a impugnação

51 «Assim sendo, o recurso hierárquico aqui funciona apenas como tentativa de resolver o assunto fora

dos tribunais, não como passo indispensável de acesso à via contenciosa» tal como referem JOSÉ

MANUEL SANTOS BOTELHO / AMÉRICO PIRES ESTEVES / JOSÉ CÂNDIDO DE PINHO, Código do

Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, 5.ª edição, 2002, p. 985. 52 Neste caso «A intervenção do superior hierárquico é necessária para que, obtida a sua decisão, o

particular a possa impugnar contenciosamente» de acordo com JOSÉ MANUEL SANTOS BOTELHO /

AMÉRICO PIRES ESTEVES / JOSÉ CÂNDIDO DE PINHO, Código do Procedimento Administrativo Anotado e

Comentado, 5.ª edição, 2002, p. 984. 53 MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.ª

edição, 2009, pp. 221 e 222.


27

contenciosa de um determinado acto54, não obstantes existirem situações muito

particulares de recursos hierárquicos necessários cuja necessidade apenas é

implicitamente afirmada pelo legislador e nem por isso deixam de ser admitidas pela

jurisprudência55.

A impugnação administrativa necessária constitui, afinal, de acordo com MÁRIO

AROSO DE ALMEIDA um pressuposto processual atípico ou adicional em relação ao da

impugnabilidade do acto, além disso, trata-se ainda de «um pressuposto processual

autónomo de cujo preenchimento a lei, em certos casos entende fazer depender a

possibilidade de um acto administrativo que, do ponto de vista substantivo, é, em si

mesmo, impugnável, de ser objecto de impugnação imediata perante os tribunais

administrativos56».

Assim, caso o particular não utilize uma impugnação administrativa necessária

sempre que esta esteja expressa ou implicitamente prevista na lei, a impugnação

contenciosa deve ser rejeita por falta de interesse processual, uma vez que não houve da

parte do particular iniciativa para fazer uma tentativa, ainda que infrutífera, para obter a

resolução do litígio junto da Administração antes de recorrer aos tribunais

administrativos57.

Não obstante, como nota JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE existem vantagens a

assinalar na utilização de reclamações e recursos administrativos necessários na justa

medida em que «os meios de impugnação administrativa, quando a lei os considere

“necessários”, suspendem a eficácia do acto (não havendo que necessidade nem ónus

de pedir a respectiva suspensão), são informais (e, portanto, de fácil, barata e rápida

54 Neste sentido, considerando que a impugnação administrativa necessária constitui um ónus quando se

pretende alcançar a via contenciosa, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo,

2010, p. 302. 55 A titulo de exemplo pode referir-se o artigo 6.º do Decreto Regulamentar n.º 45/88, de 16.12, que

alterou a disciplina de classificação de serviço do pessoal da administração autárquica e que se encontra

actualmente revogado. Neste caso em particular o acórdão do STA, de 6.05.2010, Processo n.º 01255/09

entendeu que aquela norma previa um recurso impróprio necessário considerando que «(…) a índole

necessária de um recurso hierárquico não depende da consagração expressa da necessidade, a qual,

embora silenciada pode ser inequivocamente deduzida do contexto da previsão (…)». 56 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 305. 57Ibidem, p. 306.


28

interposição) e proporcionam diversas vantagens práticas, incluindo a de obrigar uma

autoridade administrativa mais qualificada a pronunciar-se sobre o caso, para além de,

estando sujeitas a decisão em prazo curto, até facilitarem (sobretudo para os

“pessimistas”) a preparação da petição da acção e do pedido de suspensão judicial da

eficácia, permitindo que sejam apresentadas logo que o acto se torne eficaz, se a

impugnação não tiver êxito.58»

Daqui se retira que apesar de a lei colocar sobre o particular o ónus de recorrer

aos meios de impugnação administrativa necessários estes não deixam de ser úteis,

podendo inclusive ser suficientes para que o particular veja reconhecido um direito ou

interesse legalmente protegido, sem que para isso tenha de lançar mão dos meios

judiciais ao seu alcance.

Assim, nos casos em que os particulares tenham de se socorrer de uma

impugnação administrativa necessária sabem que podem contar, desde logo, com a

suspensão de eficácia do acto administrativo nos termos do n.º 1 do artigo 170.º do

CPA, até que a mesma seja decidida ou, quando não haja decisão expressa, logo que

tenha decorrido o prazo de decisão que é em regra de 30 dias para as reclamações e

recursos administrativos (artigo 165.º e n.º 3 do artigo 175.º do CPA), mas,

independentemente de ter sido proferida decisão expressa ou de ter decorrido o prazo de

decisão sem que a Administração se tenha pronunciado sobre ela, começa a correr o

prazo de impugnação judicial que terá sempre por objecto o acto do subordinado59.

Contudo, não quer isto dizer que nos casos de impugnações administrativas

necessárias acabados de referir tenha havido suspensão do prazo de impugnação

contenciosa, na verdade o prazo para recorrer aos tribunais administrativos só se inicia a

partir do momento em que a Administração se pronuncie no âmbito da impugnação

administrativa necessária ou até que, sem que tenha havido uma decisão expressa, tenha

decorrido o prazo legal para decidir que é, em regra, de 30 dias.

58 JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Justiça Administrativa (Lições), 10.ª edição, 2009, p. 318. 59 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 307; a mesma posição pode

ser consultada em comentário ao Acórdão do STA, de 24.11.2004, Processo n.º 903/04, MÁRIO AROSO DE

ALMEIDA, Recurso hierárquico, acto tácito e condenação à prática de acto devido, CJA n.º 53, pp. 20 e

21; no mesmo sentido SÉRVULO CORREIA, O incumprimento do dever de decidir, CJA n.º 54, p. 19.


29

Tal justifica-se na medida em que a utilização dos meios de impugnação

contenciosa estão dependentes de uma impugnação administrativa prévia de carácter

necessário.

Ora, constituindo a utilização da impugnação administrativa necessária um ónus

para alcançar a via contenciosa, só depois de ele ser satisfeito é que esta via será aberta

em toda a sua extensão, nomeadamente no que tange ao inicio da contagem do prazo de

impugnação judicial de actos administrativos, até porque, o acto administrativo cuja

impugnação contencioso está dependente de prévia impugnação necessária não é, ainda,

eficaz60.

Por outro lado, conforme ensina MÁRIO AROSO DE ALMEIDA «o prazo de

impugnação contenciosa não corre, de todo em todo, se a impugnação administrativa

necessária não for utilizada dentro do prazo para ela estabelecido61».

Na verdade, se o particular não utilizar ou fizer uso intempestivo da impugnação

administrativa necessária a que por lei está obrigado, a impugnação contenciosa do acto

não passará de uma miragem, isto é, nunca poderá ser alcançada e o respectivo prazo

nunca chegará, por isso, a iniciar-se62.

Chamando a atenção para este aspecto do regime jurídico das impugnações

administrativas necessárias, ISABEL CELESTE FONSECA entende ser «inexplicável

problema da preclusão do direito de acção impugnatória do acto administrativo e

respectiva caducidade do direito de acção impugnatória, quando, a dever existir

recurso hierárquico (ou outra forma de garantia administrativa necessária), tal recurso

60 Relativamente à contagem de prazos de impugnação de actos administrativos ineficazes MÁRIO AROSO

DE ALMEIDA, Vacatio legis e prazo de Impugnação de actos administrativos, Revista O.A, Ano 65, n.º 3,

2005, p. 798, considera que «(…) a um acto administrativo ineficaz não são aplicáveis as regras de

contagem de prazos de impugnação, que têm exclusivamente em vista a impugnação dos actos

administrativos produtores de efeitos e são, portanto redigidas por referência a esses actos». 61 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 314. 62 JOSÉ MANUEL SANTOS BOTELHO / AMÉRICO PIRES ESTEVES / JOSÉ CÂNDIDO DE PINHO, Código do

Procedimento Administrativo Anotado e Comentado 5.ª edição, 2002, p. 993, consideram que «(…) sendo

extemporâneo administrativamente extemporâneo será, consequentemente, o recurso contencioso que se

interpuser do acto pelo qual, apesar de tudo, o superior hierárquico tenha decidido o recurso

hierárquico interposto. A extemporaneidade do recurso hierárquico necessário arrasta consigo de forma

automática a extemporaneidade do recurso contencioso subsequente».


30

ou garantia não foram tempestivamente desencadeados63» sendo, aliás, este um

entendimento pacífico na jurisprudência64.

Por outro lado, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA identifica ainda os casos em o prazo

de impugnação contenciosa não corre, em virtude de o particular ter feito um uso

regular de uma impugnação administrativa necessária, referindo a este respeito que

«tendo ela sido utilizada, enquanto ela não for decidida ou não decorrer o prazo dentro

do qual, nos termos da lei, ela teria de ser decidida: o prazo de impugnação

contenciosa só começa, pois, a correr, desde o inicio, a partir do momento em que a

impugnação administrativa seja decidida ou expire o prazo dentro do qual ela o

deveria ter sido.65».

Importa realçar que aquele autor sustenta ainda que «quando a lei diz que o

recurso hierárquico se considera indeferido em determinado momento, ela está a

identificar o preciso momento em que se deve presumir que o superior hierárquico se

revê na conduta do seu subordinado, com os efeitos automáticos que, em princípio, daí

resultam: cessação do efeito suspensivo dos efeitos do acto recorrido e constituição do

ónus de reacção contenciosa contra esse acto. É, pois, a partir desse momento que

começa a correr o prazo de recurso à via judicial.66».

Daqui se retira que o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA não é passível de ser aplicado

nos casos em que sobre o particular impende o ónus de utilização de uma impugnação

administrativa necessária como requisito de que dependerá a impugnação contenciosa

de um acto administrativo.

Na verdade só faz sentido aplicar-se o previsto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA

se o prazo de impugnação contenciosa já estiver a correr relativamente a um acto que,

desde a sua prolação podia, desde logo, ser impugnado.

63 ISABEL CELESTE FONSECA, Repensar as impugnações administrativas entre a efectividade do processo

e a unidade da acção administrativa, CJA n.º 82, p. 79; 64 Neste contexto é paradigmática a situação analisada no acórdão do STA, de 28.12.2006, Processo n.º

01061/06. 65 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 314; 66 Em comentário ao acórdão do STA, de 24.11.2004, Processo n.º 903/04, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA,

Recurso hierárquico, acto tácito e condenação à prática de acto devido, CJA n.º 53, p. 19.


31

Efectivamente só se pode suspender um prazo em relação ao qual já se tenha

iniciado a respectiva contagem, sendo, de resto, impossível suspender um prazo que

nem sequer se iniciou e que só se iniciará se for regularmente utilizado o meio de

impugnação administrativa necessário que em cada caso haja lugar67.

Fica assim afastada a possibilidade de o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA ser

aplicado aos casos em o particular tem de utilizar uma impugnação administrativa

necessária para chegar à via contenciosa uma vez que nestes casos ainda não se iniciou

a contagem de qualquer prazo de impugnação contenciosa, ao contrário das situações

em que são utilizadas impugnações administrativas de carácter facultativo68 cujo prazo

para os particulares recorrerem aos tribunais administrativos já se iniciou podendo então

ser suspenso.

2.3. O dever legal de decidir: A previsão legal e a tempestiva da utilização de

meios de impugnação administrativa.

Se, por um lado, em certos casos a lei faz depender a impugnação contenciosa de

um acto administrativo de uma prévia impugnação necessária, por outro lado, não deixa

de fazer depender a suspensão do prazo de impugnação contenciosa da regular

utilização dos meios de impugnação administrativa facultativa.

Torna-se, assim, evidente que a aplicação do regime de suspensão do prazo de

impugnação contenciosa do acto previsto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA fica a

depender da correcta utilização que os particulares façam dos meios de impugnação

administrativa facultativa que tenham ao seu dispor, para tanto, é preciso em primeiro

lugar que o meio de impugnação administrativa facultativo seja passível de ser utilizado

porque legalmente admitido e, em segundo lugar, é fundamental que a respectiva

utilização seja tempestiva69.

67 Neste sentido o acórdão do TCA Sul, de 4.12.2008, Processo n.º 04079/08. 68 Cfr. acórdão do STA, de 24.09.2009, Processo n.º 0702/09. 69 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 315.


32

Sucede, no entanto, que as impugnações administrativas previstas como

garantias impugnatórias dos particulares encontram o seu regime geral previsto no CPA

e têm especificidades consoante se trate de uma reclamação, recurso hierárquico,

recurso hierárquico impróprio ou de um recurso tutelar.

De acordo com JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS / FERNANDA PAULA OLIVEIRA

as impugnatórias administrativas «(…) têm um importante papel na fiscalização da

legalidade e ainda da conveniência e oportunidade administrativas (mérito), bem como

na garantia dos direitos e interesses dos particulares – que dispõem deste modo da

possibilidade de fazer o autor reflectir sobre a decisão que tomou ou de convocar, para

uma eventual revisão do acto, um órgão superior, supostamente mais habilitado.70»

Neste contexto, para que o particular possa, afinal, aproveitar do regime de

suspensão de contagem do prazo, que lhe oferece em termos inovadores o n.º 4 do

artigo 59.º do CPTA, pode sempre e em qualquer caso deduzir reclamação do acto que

pretende impugnar contenciosamente71.

Ao regime da reclamação foram consagrados os artigos 161.º a 165.º do CPA e

enunciado com princípios geral a possibilidade de se reclamar de qualquer acto

administrativo, excepto se existir disposição legal em contrário, o que de resto, de

acordo com a opinião de PAULO OTERO deve ser entendido de «muito duvidosa

constitucionalidade os casos legais de exclusão de exercício de tal, salvo quando os

mesmos se destinam a evitar sucessivos actos meramente confirmativos de anteriores

decisões.72».

Outra excepção àquele princípio geral surge quando se pretende reclamar de um

acto administrativo que tenha decidido anterior reclamação ou recurso administrativo,

nestes casos é entendimento de MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE

MATOS, que é uma «restrição que se justifica pela necessidade de evitar a instauração

70 JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS / FERNANDA PAULO OLIVEIRA, 'oções Fundamentais de Direito

Administrativo, 2.ª edição, 2010, p. 316. 71 Tal como se constata no acórdão do STA (Pleno), de 17.01.2001, Processo n.º 40567. 72 PAULO OTERO, As Garantias Impugnatórias dos Particulares no Código do Procedimento

Administrativo, Scientia Iuridica, XLI, 1992, n.os 235/237, p. 63.


33

sucessiva de procedimentos de controlo que visem a apreciação das mesmas questões

jurídicas já objecto de decisão administrativa.73».

Se o acto reclamado puder desde logo ser objecto de impugnação contenciosa a

reclamação, em regra, não terá efeito suspensivo, excepto se este feito decorrer

expressamente de lei especial ou quando o autor do acto considere, oficiosamente ou a

pedido dos interessados, que a execução imediata do acto pode causar prejuízos

irreparáveis ou de difícil reparação ao seu destinatário (n.º 2 do artigo 163.º do CPA).

Neste caso, mesmo que não se verifique o efeito suspensivo do acto

administrativo, sempre será possível a suspensão do prazo de impugnação contenciosa

do acto desde que sejam observados os pressupostos legais de que depende a

reclamação, isto é, a competência do órgão ad quem, a legitimidade do reclamante, a

reclamabilidade do acto ou da omissão e a tempestividade da reclamação74.

Assim desde que verificados aqueles pressupostos o particular poderá obter, pelo

menos, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa a que a alude n.º 4 do artigo

59.º do CPTA.

À semelhança do que sucede com a reclamação também a legal interposição de

recurso administrativos, i.e., de um recurso hierárquico, de um recurso tutelar ou de um

recurso hierárquico impróprio, é apta a suspender a contagem de prazo de impugnação

contenciosa de um acto administrativo.

Aos recursos administrativos previstos nos CPA foi dedicada uma parte mais

extensa do que à reclamação, encontrando-se o respectivo regime jurídico previsto nos

artigos 166.º a 177.º daquele diploma.

Daquelas normas é possível extrair um regime comum a todos os recursos

administrativos, que é o do recurso hierárquico, cuja aplicação se estende ao recurso

hierárquico tutelar e ao recurso hierárquico impróprio com as devidas adaptações em

conformidade com o n.º 3 do artigo 176.º e n.º 5 do artigo 177.º do CPA.

73 MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.ª

edição, 2009, p.219. 74 MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III,

2.ª edição, 2009, p. 219.


34

Tal como acontece em relação à reclamação, desde que sejam observados os

pressupostos75 de que depende a interposição do recurso hierárquico facultativo é

desencadeado o mecanismo de suspensão da contagem do prazo de impugnação judicial

de um acto administrativo nos termos do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA.

O artigo 166.º do CPA estabelece que «Podem ser o objecto de recurso

hierárquico todos os actos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos poderes

hierárquicos de outros órgãos, desde que a lei não exclua tal possibilidade.».

Resulta, portanto, desta norma a possibilidade de o particular poder recorrer de

qualquer acto ou omissão de um órgão subalterno, não sendo, porém, isenta de críticas a

opção do legislador de admitir que a lei possa afastar esta importante garantia dos

particulares, considerando a este respeito MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ

SALGADO DE MATOS porquanto «uma lei que exclua a recorribilidade hierárquica de

actos ou omissões de subalternos será mesmo de duvidosa constitucionalidade, por

violação do direito fundamental de petição e por implicar um enfraquecimento

injustificável da supremacia do superior e do princípio democrático em que esta

assenta76».

Mas se é aquele o regime geral do recurso hierárquico, há algumas

especificidades quando se trate de um recurso tutelar ou de um recurso hierárquico

impróprio.

Quanto ao recurso hierárquico impróprio, abrange aqueles casos em que não

existe hierarquia entre o órgão a quo e o órgão ad quem, por isso a designação de

recurso hierárquico neste meio de impugnação administrativa não deve ser entendido

como tal de forma rigorosa.

Não obstante o existe a possibilidade de lançar mão deste recurso dirigindo-o ao

delegante ou subdelegante dos actos praticados pelo delgado ou subdelegado – cfr.

75 Ibidem, p. 223, MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS consideram que «Os

pressupostos procedimentais específicos do recurso hierárquico, ou que nele assumem uma configuração

especifica, são a competência do órgão ad quem, a legitimidade do recorrente, a recorribilidade do acto

ou da omissão e a tempestividade do recurso.». 76 MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.ª

edição, 2009, pp. 223 e 224.


35

alínea b) do n.º 2 do artigo 158.º e n.º 1 do artigo 176.º do CPA – não sendo necessária

previsão legal expressa77.

É ainda admissível o recurso hierárquico impróprio para os órgãos colegiais de

actos praticados pelos seus membros – cfr. n.º 2 do artigo 176.º do CPA – mas desde

que tal hipótese se encontre especialmente prevista78.

Além disso, pode ainda ser qualificado como recurso hierárquico impróprio

aquele que é interposto de actos proferidos pelo órgão incompetente para o órgão

competente em virtude do poder de revogação que lhe assiste79.

Elencadas em termos genéricos quais os meios de impugnação administrativa

que podem ser utilizados pelos particulares, importa agora identificar os moldes em que

aqueles meios têm de ser utilizados para ser desencadeado o mecanismo de suspensão

do prazo de impugnação judicial previsto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA.

No que respeita ao recurso tutelar os respectivos pressupostos da sua utilização a

existência de uma relação de tutela entre dois órgãos de pessoas colectivas diferentes, a

faculdade (v.g. revogatória ou substitutiva) de o órgão tutelar intervir no exercício das

competências do órgão tutelado, além disso é ainda necessário que o recurso tutelar se

encontre expressamente previsto.

Nos termos do n.º 5 do artigo 177.º do CPA aplica-se ao recurso tutelar as

disposições do recurso hierárquico desde que não contrariem a sua natureza própria e

seja respeitada a autonomia da entidade tutelada80.

Não obstante, Aqueles meios de impugnação administrativa facultativa só serão

aptos a suspender o prazo de impugnação contenciosa se impuserem à Administração o

77 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Conceito e 'atureza do Recurso Hierárquico, 2.ª edição, 2005, p.136; no

mesmo sentido MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral,

Tomo III, 2.ª edição, 2009, p. 228. 78 MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.ª

edição, 2009, p. 228. 79 Tal como referem MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/PEDRO COSTA GONÇALVES/ J. PACHECO DE AMORIM,

Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª edição, 2007, p. 685. 80 MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.ª

edição, 2009, p. 229


36

dever legal de decidir, assim, de acordo com DIOGO FREITAS DO AMARAL «O recurso é

facultativo para o particular, mas a sua decisão deve ser obrigatória para a

Administração: o recurso hierárquico, mesmo o facultativo, é uma garantia do

particular e por isso deve envolver para este um direito à decisão.81».

Aliás, como já havia sido aflorado anteriormente, de acordo com a

jurisprudência do STA82 o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA apenas terá aplicação quando

estejam em causa impugnações administrativas facultativas e somente naqueles casos

em que configurem uma verdadeira impugnação que constitua a Administração no

dever legal de decidir.

Desde logo, um argumentos a ter em conta assenta no elemento literal da norma

e pode ser extraído do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA in fine, mais concretamente da

referência expressa ao «decurso do respectivo prazo legal», daqui se retirando que

apenas o dever legal de decisão implica o decurso de um prazo legalmente estabelecido

para que esta seja proferida.

Por outro lado, só há dever legal de decisão quando a possibilidade de

utilização dos meios de impugnação administrativa se encontre previsto na lei.

Assim, de acordo com a jurisprudência, haverá dever legal de decisão nos

termos do CPA nas seguintes situações:

«- reclamação, dirigida ao próprio autor do acto impugnado. Sempre

admissível “salvo disposição legal em contrário” e quando tenha por objecto

“acto que decida anterior reclamação ou recurso administrativo, salvo com

fundamento em omissão de pronúncia” (art. 161º);

- recurso hierárquico, dirigido ao superior do autor do acto impugnado,

pressupondo pois uma relação de hierarquia. Sempre admissível desde que a lei

o não exclua (art. 166º);

81 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, IV, Policop., 1988, pp. 46 e 47; também neste

sentido JOSÉ MANUEL SANTOS BOTELHO / AMÉRICO PIRES ESTEVES / JOSÉ CÂNDIDO DE PINHO, Código do

Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, 5.ª edição, 2002, p. 1013. 82 Acórdão do STA, de 24.09.2009, Processo n.º 0702/09.


37

- recurso hierárquico impróprio, dirigido ao órgão que, dentro da mesma

pessoa colectiva, exerça poder de supervisão ou, se tal estiver expressamente

previsto, dirigido a um órgão colegial por qualquer dos seus membros (art.

176º, nº 2);

- recurso tutelar, dirigido a órgão de pessoa colectiva pública sujeita a tutela

ou superintendência, só possível nos casos expressamente previstos na lei (art.

177º, nºs 1 e 2).

Ou seja, só haverá dever legal de decisão quando for utilizado um dos indicados

meios de impugnação administrativa, e nos termos acima expostos83.»

Fora daquelas situações, tal como nota PEDRO MACHETE, A jurisprudência do

TCA Sul, já havia entendido que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa

prevista no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA não opera se a Administração não estiver

constituída no dever legal de decidir a impugnação administrativa, por exemplo, quando

a impugnação administrativa tenha sido deduzida intempestivamente, quando se trate de

reclamação que decida anterior reclamação ou recurso administrativo (cfr. n.º 2 do

artigo 161.º do CPA) e ainda quando se verifique a utilização de um recurso tutelar nos

casos não expressamente previstos na lei (cfr. n.º 2 do artigo 177.º do CPA)84.

Tal entendimento foi ainda reforçado pelo STA85 tendo considerado que «sob

pena de a reacção administrativa degenerar em mero expediente para obter a dilação

injustificada do prazo de impugnação contenciosa, o efeito suspensivo previsto no art.º

59º/4 do CPTA, não ocorre (…) quando o meio de impugnação administrativa utilizado

não estiver legalmente previsto86.

Ora, no caso em apreço, o recorrente lançou mão, como vimos, de um recurso

tutelar ilegal, por não estar expressamente previsto por lei (art.º 177º/2 CPA).

83 Acórdão do STA, de 24.09.2009, Processo n.º 0702/09, na esteira do que já havia sido decidido

anteriormente no acórdão do STA, de 17.12.2008, Processo n.º 841/08. 84 PEDRO MACHETE, 'otificação deficiente do acto administrativo – a articulação entre meios

administrativos e contenciosos, CJA n.º 75 p. 15. 85 Ibidem, p. 15. 86 Cfr. Acórdão do STA, de 16.04.2008, Processo n.º 0743/07, que acolheu assim o entendimento de

MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais

Administrativos Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, Vol. I, 2004, p. 392.


38

Assim, dada a inadmissibilidade legal do meio utilizado e a falta de poder dispositivo

da entidade tutelar, na matéria em causa, não há justificação racional para que, no

caso concreto, opere a suspensão do prazo de impugnação contenciosa prevista no art.º

59º/4 CPTA.».

Pretende-se assim que a utilização do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA tenha lugar

apenas se a Administração estiver constituída no dever legal de decidir, evitando que os

particulares possam usar os meios de impugnação administrativa como mero expediente

processual no intuito de protelar injustificadamente o prazo de impugnação contenciosa.

Do ponto de vista das impugnações administrativas foram já indicados os

pressupostos de que depende a aplicação do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, no entanto

este preceito pode ter o seu alcance limitado em função do meio processual que se

pretenda utilizar, mesmo nos casos em que a Administração se encontra vinculada ao

dever legal de decidir.

Veja-se que, num procedimento de primeiro grau, o particular que dirija um

requerimento à Administração poderá vir a confronta-se com vários cenários que

passam pelo deferimento ou indeferimento da sua pretensão, podendo mesmo suceder

que seja recusada a apreciação do requerimento formulado ou, ainda, que não seja

proferida nenhuma decisão dentro do prazo legalmente estabelecido configurando assim

uma situação de omissão.

Se o requerimento do particular merecer deferimento por parte da Administração

não haverá, em princípio, lugar a reacção administrativa ou judicial em virtude de ter

sido satisfeita a pretensão do requerente.

Porém, caso se verifique uma omissão ou um acto expresso de indeferimento, ou

de uma recusa de apreciação de um requerimento, o particular tenderá a reagir contra a

Administração, podendo fazê-lo com recurso aos meios de impugnação administrativa e

ainda recorrendo aos tribunais administrativos.

Nos casos acabados de referir, tal como ensina SÉRVULO CORREIA, existe por

parte da Administração incumprimento do dever de decidir que pode assumir a formas


39

de omissão ou recusa, podendo esta última dividir-se em dois subtipos, i.e., a recusa de

apreciação e o indeferimento87.

Deste modo, dependendo da actuação da Administração o particular poderá

reagir de formas diferentes no que respeita aos meios judiciais ao seu dispor, mas nem

sempre poderá beneficiar do regime estatuído no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA.

Efectivamente, se o particular se vir confrontado com uma omissão por parte da

Administração, mesmo que decida lançar mão de uma impugnação administrativa

facultativa esta não irá ter qualquer consequência em termos de suspensão do prazo de

impugnação contenciosa, isto porque, o n.º 3 do artigo 69.º do CPTA determina que o

disposto nos artigos 59.º e 60.º do CPTA apenas se aplica aos casos em que tenha

havido indeferimento.

Sendo de resto este o alcance do n.º 3 do artigo 69.º do CPTA ao remeter

expressamente para o n.º 2 do mesmo artigo, fazendo assim com que as situações de

inércia da Administração deixem de ficar abrangidas pela n.º 4 do artigo 59.º do

CPTA88.

Verifica-se, pois, que houve uma opção expressa do legislador de deixar o n.º 1

do artigo 69.º do CPTA fora do âmbito de aplicação do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA,

não obstante, ainda que o particular veja precludido o seu direito de acção por não ter

reagido no prazo de um ano legalmente previsto, poderá sempre optar por continuar a

87 SÉRVULO CORREIA, O incumprimento do dever de decidir, CJA n.º 54, p. 6. 88 Tal como referem MÁRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário

ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, 2010, p. 462, «Já nas situações

de inércia do órgão subalterno a quem seja inicialmente dirigida a pretensão, a utilização de

impugnação administrativa facultativa não interrompe nem suspende o prazo de propositura da acção de

condenação (visto que, nos termos do n.º 3 deste artigo 69.º, que apenas remete para o “caso previsto no

número anterior” não lhe é correspondentemente aplicável o regime do artigo 59.º, n.º 4) pelo que o

interessado, nos termos do disposto no n.º 1 deste artigo 69.º, tem de deduzir o pedido condenatório

dentro do prazo de um ano, sob pena de caducidade do direito de acção.»; Parecem ter outro

entendimento MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral,

Tomo III, 2.ª edição, 2009, pp. 220 e 224, ao considerar que «'o silêncio da lei, deve entender-se que o

recurso hierárquico de uma omissão ou de um acto administrativo negativo inimpugnável não tem

qualquer efeito suspensivo do prazo de propositura de acção administrativa especial com pedido de

condenação à prática de acto devido (art. 69.º CPTA).».


40

aguardar uma decisão expressa da Administração ou voltar a fazer novo requerimento

que terá a virtualidade de reabrir a via contenciosa, caso seja indeferido o seu pedido ou

não seja proferia qualquer decisão no prazo 90 dias estabelecido n.º 2 do artigo 109.º do

CPA89.

2.4. A relevância de erros contidos em notificações efectuadas pela

Administração na aplicação do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA

Pode suceder que a Administração quando notifica os particulares cometa erros

que podem motivar a aplicação do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA em situações que à

partida esta norma não se aplicaria.

No que respeita às notificações realizadas pela Administração o n.º 1 do artigo

68.º do CPA indica qual deve ser o conteúdo da notificação, referindo que dela deve

constar o texto integral do acto administrativo, a identificação do procedimento

administrativo, a indicação do data e do autor e do acto e, bem aasim o órgão

competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para o efeito, caso o acto não

seja susceptível de recurso contencioso.

Efectivamente, por erro da Administração, pode ser realizada uma notificação ao

particular informando-o que, para reagir contra determinado acto administrativo deve

utilizar uma impugnação administrativa necessária quando, na verdade, a impugnação

administrativa que deve ser utilizada é meramente facultativa.

Neste contexto, de acordo com PEDRO MACHETE, em situação que há lugar a

uma impugnação administrativa necessária, mas, o particular foi erradamente notificado

de que podia lançar mão de uma impugnação administrativa facultativa, será esta a via

89 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de

Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, 2010, p. 459.


41

que deverá ser considerada a mais correcta ficando o órgão indicado na notificação

obrigado a decidir90.

Decorre, assim, deste entendimento que nestas situações existe uma convolação

de uma impugnação administrativa necessária em facultativa devendo daí retirar-se

todas as consequências legais, nomeadamente no que toca à aplicação do n.º 4 do artigo

n.º 4 do artigo 59.º do CPTA permitindo deste modo que o particular possa beneficiar da

suspensão do prazo de impugnação contenciosa do acto.

Não obstante, ainda de acordo com o mesmo autor, apesar de tudo se passar na

prática como se de uma impugnação facultativa se tratasse, não fica afastado a

possibilidade de a Administração ter de indemnizar o particular por este ter sofrido

prejuízos decorrentes do facto de não ter beneficiado do efeito suspensivo atribuído às

impugnações administrativas necessárias nos termos do n.º 1 do artigo 170.º do CPA.

Existem ainda situações em que a notificação da Administração induz o

particular em erro relativamente ao órgão competente para conhecer um determinado

recurso administrativo, podendo o erro incidir ainda sobre a possibilidade de recurso ou

até sobre o prazo de interposição do mesmo.

Nestes casos, o particular que decida lançar mão de um recurso administrativo

vê-se confrontado com fundamentos objectivos de rejeição constantes das alíneas a), b)

e d) do artigo 173.º do CPA, sendo que, de acordo com a opinião de PEDRO MACHETE91,

o órgão recorrido deve rejeitar o recurso administrativo quando a previsão daquelas

alíneas se encontre preenchida.

Deste modo, se o recurso administrativo for rejeitado com fundamento na alínea

a) do artigo 173.º do CPA, o órgão que se considere incompetente deve optar por

remeter o recurso ao órgão competente ou então devolvê-lo ao recorrente de acordo com

o n.º 1 do artigo 34.º do CPA.

90 PEDRO MACHETE, 'otificação deficiente do acto administrativo – a articulação entre meios

administrativos e contenciosos, CJA n.º 75, p. 21. 91 Seguindo de perto a opinião de PEDRO MACHETE 'otificação deficiente do acto administrativo – a

articulação entre meios administrativos e contenciosos, CJA n.º 75, p. 21.


42

No caso de o recurso administrativo ser remetido ao órgão competente este fica

obrigado a decidi-lo, podendo o particular beneficiar da suspensão do prazo de

impugnação contenciosa nos termos do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA.

De acordo com PEDRO MACHETE, nestas situações não se justifica a solução

preconizada no Acórdão do STA, de 11.10.2010, Processo n.º 0404/06, por entender

que «não se afigura viável anular a rejeição do recurso administrativo com fundamento

na violação do princípio da colaboração da Administração com os particulares. Aliás

este princípio, no circunstancialismo descrito, é justamente concretizado pelo citado

art. 34.º n.º 1 do CPA92».

Por outro lado, se um particular for notificado de um despacho de rejeição do

recurso administrativo pode intentar imediatamente a correspondente acção

administrativa especial, dispondo do prazo estipulado no artigo 58.º do CPTA cuja

contagem se inicia precisamente com a referida notificação do despacho de rejeição, sob

pena de violação do n.º 4 do artigo 60.º do CPTA que impede que sejam oponíveis aos

interessados quaisquer erros contidos na notificação.

Ainda na esteira da opinião de PEDRO MACHETE93 quando a Administração, por

erro contido na notificação, leve o particular a utilizar uma impugnação administrativa

indevida, a inoponibilidade desse erro ao particular (cfr. n.º 4 do artigo 60.º do CPTA)

inviabiliza que o prazo da impugnação contenciosa se inicie não se justificando neste

caso a suspensão de um prazo que não começou sequer a correr, não se aplicando por

isso o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA.

92 PEDRO MACHETE, 'otificação deficiente do acto administrativo – a articulação entre meios

administrativos e contenciosos, CJA n.º 75, p. 21. 93 Ibidem, p. 22.


43

3 – Suspensão da contagem do prazo de impugnação contenciosa.

Tal como refere WLADIMIR BRITO «A suspensão da contagem do prazo vem

regulada nos n.os 4 e 5 do artigo 59.º sendo que a primeira disposição legal decreta a

suspensão da contagem do prazo quando o lesado tenha utilizado meios de impugnação

administrativa que, como sabemos estão regulados nos artigos 158.º a 177.º do Código

do Procedimento Administrativo e que são a reclamação e o recurso administrativos

(hierárquico e tutelar). A utilização desses meios pelo interessado suspende o prazo e a

contagem deste só recomeça com a notificação da decisão recorrida, isto é, na data da

notificação dessa notificação ou decorrido o prazo legal para ser proferida tal decisão.

Significa isso que o interessado, no caso de ter deduzido reclamação ou o recurso,

deverá contar trinta dias úteis a partir da data da entrega da sua reclamação – cfr.

165.º e 175.º do Código do Procedimento Administrativo – sendo certo que, no caso do

recurso hierárquico, havendo diligências de provas, o prazo para a decisão é de 90

dias úteis. Se a lei fixar outros prazos para a decisão, serão estes os que deverão ser

tidos em conta. 94».

Temos assim que, no caso de o particular reclamar de um determinado acto

administrativo, para a contagem do prazo de suspensão da impugnação contenciosa

apenas será relevante o período de 30 dias úteis estabelecido no artigo 165.º do CPA

para que o autor do acto proferira uma decisão sobre a impugnação administrativa.

Coisa diferente será se o particular interpuser um recurso administrativo cujo

prazo regra é de 30 dias úteis para que seja proferida uma decisão, podendo aquele

prazo ser dilatado até ao máximo de 90 dias úteis quando haja lugar à realização de

nova instrução ou de diligências complementares de prova nos termos do n.º 2 do artigo

175.º do CPA95.

94 WLADIMIR BRITO, Lições de Direito Processual Administrativo, 2005, pp. 221 e 222. 95 A par do regime geral das impugnações administrativas previsto no CPA existem alguns regimes

especiais que podem prever prazos de decisão mais curtos (de apenas 5 dias) tal como se encontra

previsto no artigo 274.º do Código dos Contratos Públicos (CCP) aprovado pelo Decreto-Lei 18/2008, de

29 de Janeiro.


44

Neste último caso, a contagem do prazo de decisão da impugnação

administrativa está condicionado pela intervenção dos contra-interessados e do órgão

recorrido nos termos dos artigos 171.º, 172.º e do n.º 1 do artigo 175.º do CPA, o que

influenciará de forma decisiva a contagem do prazo de suspensão do prazo de

impugnação contenciosa.

Do que fica dito importa analisar as consequências que a utilização dos meios de

impugnação administrativa podem ter quando se trata de saber o momento exacto em

que se inicia e termina o prazo de suspensão de impugnação contenciosa a que alude o

n.º 4 do artigo 59.º do CPTA.

3.1. Inicio da suspensão do prazo de impugnação contenciosa.

De acordo com o estabelecido no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA a «utilização de

meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do

acto administrativo».

Assim, no caso da reclamação a respectiva utilização junto do autor do acto

impugnado deve ser feita no prazo de 15 dias tal como se encontra estabelecido no

artigo 162.º do CPA, deste modo, a partir do momento em que o particular apresente a

reclamação terá início a suspensão do prazo de impugnação contenciosa.

Já no que se refere ao requerimento de interposição do recurso hierárquico

facultativo, o mesmo deve ser apresentado dentro do prazo de impugnação contenciosa

do acto em causa, de acordo com o estabelecido no n.º 2 do artigo 168.º do CPA, que é

em regra de três meses em conformidade com a alínea b) do n.º 2 do artigo 58.º do

CPTA.

O referido recurso hierárquico «pode ser apresentado ao autor do acto ou à

autoridade a quem seja dirigido» nos termos do n.º 3 do artigo 169.º do CPA, sendo

neste caso a data em o particular apresenta a interposição do recurso o momento a partir

da qual se suspende o prazo de impugnação contenciosa.


45

Mas, pode ainda suceder que o particular decida utilizar mais do que um meio de

impugnação administrativa, isto é, uma reclamação e um recurso administrativo.

Ainda assim, quando tal circunstância se verifique não fica afasta a possibilidade

de suspensão do prazo de impugnação contenciosa, podendo o particular beneficiar da

aplicação do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA dilatando ainda mais o período de tempo que

tem para reagir judicialmente, sucedendo na prática que, cada vez que utilize um meio

de impugnação administrativa diferente estará a dar inicio a um novo período de

suspensão do prazo de impugnação contenciosa.

Veja-se, porém, o entendimento de JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS /

FERNANDA PAULO OLIVEIRA segundo com o qual «O prazo para o órgão competente

apreciar e decidir a reclamação é de 30 dias (artigo 165.º do CPA), valendo o silêncio

como mera omissão de pronúncia, dispondo o interessado do direito a nova reclamação

(art. 161.º, n.º 2 in fine).96».

De acordo com aquela interpretação, admite-se a possibilidade de o particular

poder apresentar uma nova reclamação sempre que a Administração não decida uma

reclamação anterior.

Contudo o n.º 2 do artigo 161.º do CPA ao estabelecer que «'ão é possível

reclamar de acto que decida anterior reclamação ou recurso administrativo, salvo com

fundamento em omissão de pronúncia» parece permitir apenas uma nova reclamação de

uma decisão de anterior reclamação que tenha incorrido em omissão de pronúncia97.

Aliás, para que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa não seja

indefinidamente protelada no tempo, aquele interpretação parece ser a mais consentânea

96 JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS / FERNANDA PAULO OLIVEIRA, 'oções Fundamentais de Direito

Administrativo, 2.ª edição, 2010, p. 318. 97 Em anotação ao artigo 161.º do CPA, parecem apontar também neste sentido JOSÉ MANUEL

SANTOS/AMÉRICO PIRES ESTEVES/JOSÉ CÂNDIDO PINHO, Código do Procedimento Administrativo

Anotado e Comentado 5.ª edição, Coimbra, Almedina, 2002, p. (…), que se referem à omissão de

pronúncia naqueles casos em que «na decisão da reclamação o órgão omitiu alguma questão sobre a

qual se devia pronunciar face á lista de fundamentos invocados pelo reclamante ou recorrente. 'essas

circunstâncias, o particular pode, facultativamente reclamar de novo e até recorrer hierarquicamente

(…) cingindo-se desta vez ao objecto da impugnação à matéria não abordada na decisão anterior».


46

com o disposto no n.º 2 do artigo 161.º do CPA devidamente conjugado com o n.º 4 do

artigo 59.º do CPTA.

3.2. Termo da suspensão do prazo de impugnação contenciosa.

Além do preciso momento em que se inicia a suspensão do prazo de impugnação

contenciosa, afigura-se essencial a determinação do momento em que o mesmo cessa

bem como as causas que podem motivar a sua cessação.

Neste contexto importa ter presente o entendimento de JOSÉ CARLOS VIEIRA DE

ANDRADE de acordo com o qual «a lei determina a suspensão e não a interrupção do

prazo judicial, que, num entendimento rigoroso da disposição legal, retomará o seu

curso depois de proferida a decisão ou de decorrido o respectivo prazo – impondo o

cuidado com a contagem do tempo anterior à impugnação, para que não se deixe

perder o prazo de impugnação judicial em caso de insucesso da impugnação

administrativa. 98».

Este entendimento deixa transparecer as cautelas que o particular deve ter para

não ver precludido o seu prazo de reacção judicial contra um determinado acto

administrativo impondo-se, por isso, identificar com clareza em que momento é

retomado o prazo de impugnação contenciosa o que, de acordo com o n.º 4 do artigo

59.º do CPTA, pode ocorrer com «a notificação da decisão proferida sobre a

impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal».

Vejamos cada uma destas situações separadamente;

98 JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Justiça Administrativa (Lições), 10.ª edição, 2009, pp. 229 e 230.


47

3.2.1 A notificação da decisão proferida sobre a impugnação

administrativa.

Em circunstâncias normais a Administração deve decidir as impugnações

administrativas no prazo regra de trinta dias e notificar de imediato os particulares.

Contudo, não raras vezes, a Administração quando decide as impugnações

administrativas que lhe são dirigidas já o faz fora do prazo que estava estabelecido para

o efeito, podendo até suceder que as notificações sejam efectuadas com demora

injustificada, isto é, para além do prazo de 8 dias estabelecido no artigo 69.º do CPA.

Considerando existir dificuldades na articulação entre o regime gracioso e

contencioso MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA consideram

que o disposto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA «não vai bem com o artigo 69.º do CPA,

nos termos do qual a autoridade administrativa tem em regra 8 dias para notificar a

decisão tomada sobre a impugnação que lhe foi dirigida, levando a entender, portanto,

que o curso do prazo de impugnação judicial só devia ter retomado (enquanto não

houver notificação) decorridos esses 8 dias sobre o termo do prazo legal para decisão

da Administração.99».

Não obstante, no que respeita às decisões das impugnações administrativas a

Administração sempre estará obrigada a notificar os particulares nos termos da alínea a)

do artigo 66.º do CPA, reiniciando-se o prazo de impugnação contenciosa no dia

seguinte àquele em que a decisão da impugnação foi notificada, de acordo com o

previsto na alínea b) do artigo 279.º do Código Civil (CC).

Sucede, no entanto, que a notificação da decisão da impugnação

administrativa não pode ser analisada isoladamente, porquanto o prazo de impugnação

contenciosa pode ser retomado quando se verifique o decurso do prazo legal que a

Administração tem para decidir a reclamação ou o recurso administrativo.

99 MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais



48

3.2.2. O decurso do prazo legal de decisão

Por fim, importa ainda analisar alguns aspectos determinantes para saber em que

momento a Administração ultrapassou o prazo que tinha para decidir uma impugnação

administrativa que lhe foi dirigida.

Tratando-se de um recurso administrativo, os eventuais contra-interessados

devem ser notificados para se pronunciarem sobre o pedido e os fundamentos do

recorrente no prazo de 15 dias em conformidade com o estatuído no artigo 171.º do

CPA.

E, nesse mesmo prazo de 15 dias «deve também o autor do acto recorrido

pronunciar-se sobre o recurso e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer,

notificando o recorrente da remessa do processo» de acordo com o n.º 1 do artigo 172.º

do CPA.

Acrescentando ainda o n.º 1 do artigo 175.º que, não fixando a lei prazo

diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias, contado da

remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer.

Tendo em conta os referidos preceitos, a jurisprudência do STA pronunciou-se

sobre o alcance dos mesmos tendo entendido que «O prazo, de 30 dias, estabelecido no

artigo 175, número 1, do Código do Procedimento Administrativo, para a decisão de

recurso hierárquico, conta-se a partir da remessa do processo ao órgão competente

para dele conhecer, no caso de tal remessa ocorrer dentro do prazo de 15 dias, previsto

no artigo 172, número 1, do mesmo Código, para o autor do acto se pronunciar sobre o

recurso e proceder aquela remessa. 'o caso de tal remessa se verificar depois de

decorrido este prazo de 15 dias, conta-se a partir do respectivo termo aquele prazo, de

30 dias, para decisão do recurso hierárquico100».

Deste modo, o prazo para a Administração decidir um recurso hierárquico pode

ser no máximo de 45 dias úteis, não obstante ter de se averiguar caso a caso se

100 Conforme se alcança do sumário do acórdão do STA, de 25.02.2010, Processo n.º 0320/08.


49

realmente houve incumprimento do dever legal de decidir e, por conseguinte, se foi

retomada a contagem do prazo de impugnação contenciosa.

Além disso, de acordo com MÁRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO

FERNANDES CADILHA «a suspensão do prazo apenas inutiliza o período que tenha

decorrido entre o momento da interposição do meio de impugnação administrativa e o

da notificação da decisão expressa que sobre ela tenha sido proferida ou o termo do

prazo para decidir, caso não tenha sido emitida qualquer pronúncia expressa.101»

sendo este entendimento reflectido também na jurisprudência, nomeadamente no

acórdão do TCA Sul, de 15.01.2009, Processo n.º 4651/08102.

Perfilhando o mesmo entendimento, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / RODRIGO

ESTEVES DE OLIVEIRA referem que «o facto de a lei ter disposto que a contagem do

prazo de impugnação judicial (se suspende e) só retoma ou “com a notificação da

decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo

prazo legal” de decisão (conforme o que ocorrer primeiro)103».

A opinião destes autores foi também acolhida pela jurisprudência através do

acórdão do STA (Pleno), de 27.02.2008, Processo n.º 0848/06, que se pronunciou sobre

o modo de contagem do prazo de suspensão de impugnação contenciosa perfilhando o

entendimento segundo o qual «'os termos previstos no art.59/4 do CPTA, a suspensão

do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida

101 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de

Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, 2010, p. 401; No mesmo sentido CARLOS

ALBERTO FERNANDES CADILHA, Dicionário de Contencioso Administrativo, 2006, pp. 472 e 473; Ao

encontro desta posição parecem ir MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito

Administrativo Geral, Tomo III, 2.ª edição, 2009, pp. 220 e 224, quando consideram que «o prazo de

impugnação contenciosa do acto recorrido, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão

proferida sobre o recurso ou com o decurso do respectivo prazo legal sem a emissão de uma decisão

(art. 59.º, 4 CPTA).». 102 No entanto não deixa de ser interessante notar que no mesmo processo o Ministério Público, em sede

de pronúncia proferida nos termos do artigo 146.º do CPTA, tenha entendido que o prazo de impugnação

contenciosa se suspendeu até à data da notificação do indeferimento do recurso hierárquico, pese embora

aquela notificação tenha ocorrido posteriormente ao decurso do prazo legal de decisão que no caso

concreto era de 30 dias úteis. 103 MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais



50

sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para decidir,

conforme o facto que ocorrer primeiro».

Porém em declaração de voto104 junta ao referido aresto pode ler-se o seguinte:

«A omissão do dever de decidir o recurso administrativo no prazo legal

determina que se comece a contar o prazo para a impugnação contenciosa da

posição definida pelo acto objecto da reacção em sede graciosa. E, findo tal

prazo aquela definição da situação jurídica consolida-se e não deixa de ser

impugnável.

Mas, se a Administração não aproveita a consolidação operada em relação

ao que estava decidido e opta, depois de decorrido o prazo da impugnação, por

decidir o recurso que tinha pendente esta pronúncia ou se limita a confirmar a

anterior, ou inova em relação a ela e, como acto inovatório, mesmo que

reconstruído a partir de alguns elementos do acto primário, é uma nova

definição da relação jurídica que não pode deixar de ser impugnável, ao que se

não opõe aliás o art.º 59.º n.º 4 do CPTA que não prevê esta situação.

Vistas assim as coisas haveria que averiguar nos autos se o decidido como

resolução do recurso administrativo é uma novação atinente à relação jurídica

em causa e retirar as consequências conforme o resultado desta análise.

Isto numa leitura possível. Porque também é defensável que o nº. 4 abrange esta

situação, mas que a regula de modo diametralmente oposto ao que foi adoptado

na decisão de que se diverge. Efectivamente, pode entender-se a segunda parte

do n.º 4 do art.º 59.º como determinando “sempre que venha a existir decisão

expressa - mesmo para além do prazo legal de decisão do recurso

administrativo somado com o retomado prazo de recurso da decisão impugnada

na via graciosa - retoma-se o prazo da impugnação contenciosa”. Leitura esta

que não é afrontosa do princípio da estabilidade das decisões, porque foi a

própria Administração ao voltar a pronunciar-se que criou essa instabilidade e

não o uso dos meios contenciosos. E, a solução teria a grande vantagem de

evitar dúvidas e discussões sobre o que é, ou não é, a reponderação da relação

jurídica configurada pelo acto primário, sendo que uma segunda apreciação

104 Declaração de voto do Juiz Conselheiro Rosendo Dias José junta ao acórdão do STA (Pleno), de

27.02.2008, Processo n.º 0848/06.


51

para responder a um pedido de alteração pode sempre, em sentido lógico e

sobretudo dialógico, como é mais exactamente o caso, ser entendido como

reponderação.».

A mesma opinião parece resultar da posição defendida por VASCO PEREIRA DA

SILVA de acordo com a qual o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA confere «uma maior eficácia

à utilização de garantias administrativas, dado que o particular, que decida optar

previamente por essa via, sabe agora que o prazo para a impugnação contenciosa só

voltará a correr depois da decisão do seu pedido de reapreciação do acto

administrativo.

Assim, da perspectiva do particular, passa a poder valer a pena solicitar

previamente uma “segunda opinião” por parte da Administração, não vendo

precludido o seu direito de impugnação contenciosa pelo decurso do prazo, restando

igualmente esperar que, do lado da Administração, as garantias administrativas sejam

efectivamente consideradas como uma oportunidade de proceder à reapreciação da

questão e aproveitadas para, sendo caso disso, satisfazer, logo aí, as pretensões dos

privados (e não vistas como uma “prática rotineira”, determinada pela inércia ou pela

lógica da “não-contradição”, que conduz à confirmação, por sistema, da decisão

anterior – como na prática, infelizmente, hoje tantas vezes sucede).105»

Na verdade, estas opiniões abrem novos horizontes na leitura do n.º 4 do artigo

59.º do CPTA ao admitirem que, no caso de não ter sido emitida uma decisão expressa

dentro do respectivo prazo legal, o particular possa, ainda assim, beneficiar da

suspensão do prazo de impugnação contenciosa desde que venha a ser proferida uma

decisão e ocorra a respectiva notificação.

Sendo esta, de resto, uma posição diametralmente oposta àquela que é

dominante na doutrina e jurisprudência que vai no sentido de não aceitar que a

suspensão do prazo de impugnação contenciosa vá, em regra, além dos 30 dias úteis de

acordo com o artigo 165.º do CPA no caso da reclamação e de 45 dias úteis, nos termos

105 VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Coimbra,

Almedina, 2005, pp. 322 e 323; v. também VASCO PEREIRA DA SILVA, 'ovas e Velhas Andanças do

Contencioso Administrativo Estudos Sobre a Reforma do Processo Administrativo, 2005, pp. 17 e 18.


52

conjugados do nº 1 do artigo 172.º e do n.º 1 do artigo 175.º do mesmo diploma, quando

se trate de um recurso administrativo.

Voltando à opinião menos consensual, a mesma parece partir do princípio que

aquilo que o particular pretende quando lança mão de um meio de impugnação

administrativa é, afinal, uma reponderação da sua situação jurídica face à

Administração.

Por isso, na leitura que o intérprete faça do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA deve ser

dada relevância à decisão da impugnação administrativa mesmo que esta não seja

proferida dentro do respectivo prazo legal, retirando-se daí as necessárias consequências

em termos de suspensão do prazo de impugnação judicial.

Efectivamente, quando o particular decide utilizar um meio de impugnação

administrativa não o faz simplesmente para dilatar o seu prazo de impugnação judicial,

mas antes porque pretende obter por parte da Administração uma nova decisão que

permita, se for caso disso, alcançar o provimento da sua pretensão.

Assim, compreende-se que possa ser dado maior ênfase à decisão da

impugnação administrativa proferida pela Administração podendo o particular

beneficiar da suspensão do prazo de impugnação contenciosa até que dela seja

notificado.

Desta forma, teria de entender-se que, apenas nas situações em que nunca

chegue a ser proferida uma decisão expressa, se deve considerar retomada a contagem

do prazo de impugnação contenciosa logo que expire o período de tempo em que a

Administração está obrigada a decidir.

De resto, esta interpretação parece dar maior relevância à conjunção “ou” cuja

alcance parece ser o de alternativa quanto aos factos aptos a fazer retomar o prazo de

impugnação contenciosa (notificação da decisão expressa ou o decurso do prazo legal

de decisão) deixando assim de se considerar como relevante o facto que ocorra em

primeiro lugar.

A ser assim, a interpretação do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA passaria por

considerar que o prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão

proferida sobre a impugnação administrativa ou, em alternativa, com o decurso do prazo


53

legal de decisão da impugnação administrativa apenas naqueles casos em que a

Administração não se pronunciou sobre a pretensão do particular.

Esta solução permitiria, por um lado, dar um maior alcance ao segmento do n.º 4

do artigo 59.º do CPTA no que se refere à «notificação da decisão proferida sobre a

impugnação administrativa» e, por outro lado, reservar a aplicação do «decurso do

respectivo prazo legal» para aquelas situações em que não houve, de todo, decisão por

parte da Administração.

O que implicaria, na prática, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa

até que fosse proferida uma decisão sobre a impugnação administrativa e, só nos casos

em que não fosse proferida uma decisão expressa pela Administração, seria então dada

relevância ao termo do prazo legal de decisão para determinar o momento em que a

referida suspensão cessou os seus efeitos.

Além disso, teria de ser suscitada a questão da apreciação judicial da

tempestividade da impugnação do acto pelos tribunais administrativos, que teriam de

apurar se à data da interposição da acção havia sido proferida decisão sobre a


Caso tivesse sido proferida decisão expressa, a contagem do prazo seria feita

tendo em conta o período de suspensão ocorrido entre a data da utilização do meio de

impugnação administrativa e a notificação da respectiva decisão, mesmo que tivesse

ocorrido além do prazo legal estabelecido para o efeito.

Pelo contrário, tendo-se apurado que a Administração não proferiu qualquer

decisão expressa sobre a impugnação administrativa, o prazo de impugnação

contenciosa ficaria a depender do momento em que foi utilizada a reclamação ou o

recurso administrativo até ao termo do respectivo prazo legal de decisão.

As vantagens que daqui adviriam seriam sobretudo de não congestionamento

dos tribunais com acções que poderiam tornar-se desnecessárias se, na pendência do

processo, a Administração viesse a proferir uma decisão favorável ao particular.


54

Além disso, evitar-se-ia que os particulares e, em certos casos, a Administração

tivessem que despender elevados montantes no pagamento de custas processuais106.

Contudo, sempre se dirá que atendendo à jurisprudência plasmada no acórdão do

STA (Pleno), de 27.02.2008, Processo n.º 0848/2006, quando o particular tenha

impugnado administrativamente um determinado acto e não tenha sido notificado de

qualquer decisão, a atitude mais avisada será a contagem do prazo legal de decisão que

impende sobre a Administração e, logo que o mesmo decorra, retomar a contagem do

prazo de impugnação contenciosa.

Por outro lado, atendendo à posição assumida na declaração de voto contida

naquele aresto, o particular sempre poderia aguardar que fosse proferida uma decisão

expressa por parte da Administração e, sempre que tal viesse a suceder, não seria retoma

a contagem do prazo de impugnação contenciosa em virtude de ter decorrido o prazo

legal de decisão da reclamação ou do recurso administrativo.

Contudo, a jurisprudência dos tribunais superiores bem como a doutrina estão

longe de admitir esta interpretação, optando ao invés por apenas considerar a suspensão

do prazo de impugnação contenciosa pelo período correspondente ao prazo que no caso

concreto estiver definido para a Administração proferir uma decisão ou, antes que

aquele prazo expire, até ao momento que o particular tenha sido notificado da decisão

proferida sobre a impugnação administrativa.

106 Quanto ao pagamento de custas judiciais por parte do Estado assumem particular relevância os artigos

15.º e 38.º do RCP.


55

4 – Conclusões

1. Os efeitos atribuídos à utilização de meios de impugnação administrativa

tiveram ao longo do tempo uma trajectória dinâmica cuja evolução pode ser

identificada em quatro períodos distintos;

2. Até 1977 existiam recursos graciosos necessários e facultativos, sendo a

reclamação sempre facultativa.

3. A partir de 1977, com a aprovação do Decreto-Lei 256-A/77, de 17 de Junho, até

á reforma do contencioso administrativo de 1984/1985 concretizada através do

ETAF/84 e da LPTA, a reclamação necessária constituía um pressuposto do

recurso contencioso;

4. Com a referida reforma de 1984/1985, atendendo ao disposto no n.º 1 do artigo

35.º da LPTA deixou de existir a reclamação necessária para alcançar a via

contenciosa, mantendo-se os recursos administrativos necessários e facultativos;

5. Através da revisão constitucional de 1989 foram introduzidas alterações ao n.º 4

do artigo 268.º da CRP, que originou polémica na doutrina sobre a

inconstitucionalidade do artigo 25.º da LPTA;

6. Não obstante, o Tribunal Constitucional pronunciou-se pela não

inconstitucionalidade daquela norma e, consequentemente, os tribunais

administrativos exigiam definitividade vertical do acto administrativo para que o

mesmo pudesse ser impugnado contenciosamente.


56

7. Com a reforma do contencioso administrativo de 2002 introduzida pelo ETAF e

CPTA as impugnações administrativas são, em regra, facultativas (cfr. artigo

51.º e n.os 4 e 5 do artigo 59.º do CPTA) não ficando prejudicada a existência de

impugnações administrativas necessárias prevista em legislação especial.

8. Quando ao âmbito de aplicação do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, verifica-se que

aplicação desta norma encontra-se limitada à acção administrativa especial

quando estejam em causa pedidos de impugnação de actos administrativos e de

condenação à prática de acto devido e, ainda, aos processos urgentes quando

sigam a forma de processo especial de contencioso eleitoral ou de contencioso

pré-contratual.

9. Sendo que o regime inovador contido no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA procedeu

à revogação tácita do n.º 2 do artigo 164.º do CPA na parte em que esta norma

não atribui à apresentação de reclamação efeito suspensivo do prazo de

impugnação contenciosa;

10. Em termos de utilidade, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa

prevista no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA deve entender-se como um incentivo à

utilização de impugnações administrativas facultativas que passam ser

recomendáveis;

11. Porquanto, permite o alargamento do prazo de impugnação contenciosa do acto

e a possibilidade de obter uma decisão gratuita da Administração que será, em

principio, mais célere do que aquela que é espectável por parte dos tribunais

administrativos;


57

12. Daí decorrendo uma nova oportunidade para Administração, em cumprimento

da legalidade e do interesse público, de analisar as pretensões dos particulares

dando provimento aos pedidos formulados sempre que tal se justifique;

13. Ora, se for colocado fim ao litígio através da decisão da impugnação

administrativa favorável ao particular, é possível evitar o recurso aos meios

judiciais impedindo por esta via que haja um maior congestionamento dos

tribunais e, bem assim obviar a encargos com taxas de justiça que oneram quer a

Administração quer os particulares.

14. Não obstante a inovação e utilidade que resulta do regime previsto no n.º 4 do

artigo 59.º do CPTA, cumpre salientar que esta norma só se aplica às situações

em que o acto impugnado é meramente anulável não se aplicando, por

conseguinte, aos casos de nulidade ou inexistência jurídica cuja impugnação não

está sujeita a prazo nos termos do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA;

15. Assim, quando se trate de vícios geradores de anulabilidade, o respectivo prazo

de impugnação é de um ano para o Ministério Público e de apenas três meses

para os particulares (cfr. alíneas a) e b) do n.º 58.º do CPTA) cuja contagem para

efeitos de propositura de acção vai obedecer ao regime previsto no artigo 144.º

do CPC por força da remissão do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA.

16. Aplicando-se, por isso, ao contencioso administrativo a regra da continuidade

dos prazos, bem como a sua suspensão em férias judiciais quando a sua duração

não for igual ou superior a seis meses ou se se tratar de actos a praticar em

processos que a lei considere urgentes.


58

17. Daqui se retira que, quando se trate de actos anuláveis, na contagem do prazo de

propositura de acções o mesmo pode ser suspenso em virtude de férias judiciais

ou por força da utilização de meios de impugnação administrativa susceptíveis

de suspender o prazo de impugnação contenciosa de actos administrativos;

18. Cumprindo ainda salientar que o estatuído no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA

consagra apenas a suspensão e não a interrupção do prazo de impugnação

contenciosa de actos administrativos anuláveis.

19. Além disso aquela norma está pensada para ser aplicada apenas nos casos em

que os particulares utilizam meios de impugnação administrativa facultativa.

20. De qualquer forma, sempre terá de se verificar casuisticamente a existência de

previsão legal expressa ou implícita, contida em legislação especial, que

imponha uma impugnação administrativa prévia da qual irá depender a

impugnação contenciosa de um determinado acto administrativo.

21. Quando tal se verifique, o prazo para recorrer aos tribunais administrativos só se

inicia a partir do momento em que a Administração se pronuncie no âmbito da

impugnação administrativa necessária ou, nos casos em que não haja uma

decisão expressa, até que tenha decorrido o prazo legal para decidir;

22. Só então o acto administrativo será eficaz e susceptível de ser impugnado

judicialmente.

23. Assim, a utilização de impugnações administrativas necessárias constituem um

pressuposto processual atípico e autónomo, consubstanciando um verdadeiro

ónus da impugnação contenciosa do acto administrativo;


59

24. Efectivamente só se pode suspender um prazo em relação ao qual já se tenha

iniciado a respectiva contagem, sendo, de resto, impossível suspender um prazo

que nem sequer se iniciou e que só se iniciará se for regularmente utilizado o

respectivo meio de impugnação administrativa necessária;

25. Fica, assim, afastada a possibilidade de o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA ser

aplicado aos casos em o particular tem de utilizar uma impugnação

administrativa necessária para chegar à via contenciosa.

26. De qualquer modo, a aplicação do regime de suspensão do prazo de impugnação

contenciosa do acto previsto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA depende da regular

utilização que os particulares façam dos meios de impugnação administrativa

facultativa.

27. Por isso, aquela norma apenas poderá ser aplicada quando estejam em causa

impugnações administrativas facultativas e somente naqueles casos em que estas

configurem uma verdadeira impugnação que constitua a Administração no dever

legal de decidir.

28. Para que exista dever legal de decisão é necessário que o meio de impugnação

administrativa facultativa seja passível de ser utilizado porque legalmente

admitido e, em segundo lugar, é fundamental que a sua utilização seja

tempestiva.

29. Assim, de acordo com a jurisprudência, só haverá dever legal de decisão quando

for utilizado um meio de impugnação administrativa nos seguintes termos:


60

- Reclamação dirigida ao próprio autor do acto impugnado que é sempre

admissível, excepto se houver disposição legal em contrário, e quando

tenha por objecto acto que decida anterior recurso administrativo ou

reclamação, salvo com fundamento em omissão de pronúncia.

- Recurso hierárquico, dirigido ao superior do autor do acto impugnado,

pressupondo pois uma relação de hierarquia, sendo sempre admissível

desde que a lei não exclua essa possibilidade.

- Recurso hierárquico impróprio, dirigido ao órgão que, dentro da mesma

pessoa colectiva, exerça poder de supervisão ou, nos casos em que estiver

expressamente previsto, dirigido a um órgão colegial por qualquer dos

seus membros.

- Recurso tutelar, dirigido a órgão de pessoa colectiva pública sujeita a

tutela ou superintendência, sendo apenas possível nos casos

expressamente previstos na lei.

30. Ressalvam-se, porém, aquelas situações em que apesar de a Administração estar

obrigada ao dever legal de decidir uma reclamação ou recurso administrativo, o

particular não pode beneficiar do regime estatuído no n.º 4 do artigo 59.º do

CPTA.

31. É o que sucede no âmbito da acção de condenação à prática de acto devido

quando esteja em causa uma omissão da Administração, nos termos do n.º 1 do


32. Não existindo nestas situações lugar à suspensão do prazo de impugnação

contenciosa quando o particular utiliza meios de impugnação administrativa para

reagir contra uma omissão da Administração, precisamente porque aquele

preceito não se encontra abrangido pela remissão expressa do n.º 3 do artigo 69.º


61

do CPTA que limita às situações de indeferimento a aplicação dos artigos 59.º e

60.º do mesmo diploma.

33. Por outro lado, podem acontecer erros nas notificações que a Administração

dirige aos particulares, não ficando, contudo afastada a possibilidade de

aplicação do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA em situações que à partida esta norma

não se aplicaria.

34. É o caso de haver lugar a uma impugnação administrativa necessária, mas o

particular foi erradamente notificado pela Administração de que pode utilizar

uma impugnação administrativa facultativa.

35. Não obstante, quando tal suceda o particular pode lançar mão de uma

impugnação administrativa facultativa nos exactos termos em que foi notificado

ficando a Administração vinculado ao dever legal de decidir, beneficiando por

isso da suspensão do prazo de impugnação contenciosa nos termos do n.º 4 do


36. Pode também acontecer que a notificação da Administração induza o particular

em erro em relação ao órgão competente para conhecer um determinado recurso

administrativo, podendo o erro incidir também sobre a possibilidade de recurso

ou até sobre o prazo de interposição do mesmo.

37. Nestes casos, o particular que decida lançar mão de um recurso administrativo

vê-se confrontado com fundamentos objectivos de rejeição constantes das

alíneas a), b) e d) do artigo 173.º do CPA, devendo o órgão recorrido rejeitar o

recurso administrativo quando a previsão daquelas alíneas se encontre

preenchida.


62

38. Contudo, se o recurso administrativo for rejeitado com fundamento na alínea a)

do artigo 173.º do CPA e o órgão que se considere incompetente optar por

remeter o recurso ao órgão competente, este deve decidi-lo, podendo o particular

beneficiar da suspensão do prazo de impugnação contenciosa nos termos do n.º

4 do artigo 59.º do CPTA.

39. Por outro lado, se se verificarem os motivos de rejeição do recurso

administrativo constantes das alíneas b) e d) do artigo 173.º do CPA, por erro

contido na notificação, não será o mesmo oponível ao particular nos termos do

n.º 4 do artigo 60.º do CPTA;

40. E, por isso, o prazo da impugnação contenciosa nem sequer se inicia, não

havendo por isso lugar à suspensão daquele prazo nos termos do n.º 4 do artigo

59.º do CPTA;

41. Mas, sempre que haja lugar à aplicação daquela norma, o inicio da contagem do

prazo de suspensão de impugnação contenciosa conta-se a partir do momento

em que o particular apresente uma reclamação (artigo 162.º do CPA) ou intente

um recurso administrativo (n.º 2 do artigo 168.º do CPA) dentro dos prazos

legalmente fixados para o efeito;

42. O particular pode ainda lançar mão de uma reclamação e seguidamente de um

recurso hierárquico, beneficiando assim de dois períodos de suspensão do prazo

de impugnação contenciosa.

43. Quando se trate, porém, de uma reclamação se a decisão que sobre ela recaia

incorrer em omissão de pronúncia o particular pode deduzir nova reclamação,


63

não deixando neste caso de beneficiar da aplicação do n.º 4 do artigo 59.º do

CPTA.

44. Por outro lado, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a

notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa, devendo a

mesma ser feita no prazo de 8 dias úteis nos termos do artigo 69.º do CPA;

45. Outra causa que pode fazer cessar a suspensão do prazo de impugnação

contenciosa é o decurso do prazo legal de decisão da impugnação administrativa

que é, em regra, de 30 dias úteis para as reclamações (artigo 165.º do CPA) e

recursos administrativos (n.º 1 do artigo 175.º do CPA);

46. Podendo aquele prazo de decisão ser elevado até ao máximo de 90 dias quando

haja lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares (n.º

2 do artigo 175.º do CPA).

47. No entanto, o regime de contagem do prazo de decisão nos recursos

administrativos é contado a partir da remessa do recurso do órgão recorrido

(artigo 172.º do CPA) ao órgão competente para dele conhecer (n.º 1 do artigo

175.º do CPA), admitindo-se assim que a decisão sobre a impugnação

administrativa possa ser proferida no prazo máximo de 45 dias úteis.

48. Quanto ao modo de contagem da suspensão do prazo de impugnação

contenciosa, a opinião que merece um acolhimento generalizado na doutrina e

jurisprudência é a de que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa

cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação

administrativa ou com o decurso do prazo legal para decidir, conforme o facto

que ocorrer primeiro.


64

49. Isto é, em regra, o prazo de impugnação contenciosa só se suspende até 30 dias

úteis, que é o prazo regra para Administração decidir uma impugnação

administrativa nos termos dos artigos 165.º e n.º 1 do 175.º do CPA, podendo no

entanto aquele prazo suspender-se ter até 45 dias úteis quando se trate de uma

decisão a proferir num âmbito de recursos administrativos.

50. No entanto aquela pode não ser a única leitura possível do n.º 4 do artigo 59.º do

CPTA, parecendo existir na doutrina uma outra leitura que é também aflorada na

jurisprudência, de acordo com a qual se admite que a suspensão do prazo de

impugnação contenciosa possa ocorrer até à data da notificação do

indeferimento expresso, ainda que essa notificação venha a ocorrer depois de

decorrido o prazo legal de decisão da impugnação administrativa.


65

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69

Índice

Modo de citar ..................................................................................................................... 2

Abreviaturas ...................................................................................................................... 3

1 – Enquadramento do objecto do estudo ......................................................................... 4

1.1 Esboço da evolução do regime jurídico das impugnações administrativas

desde a Constituição da República Portuguesa de 1976 até à actual reforma

do contencioso administrativo de 2004 ............................................................. 5

1.2 Âmbito de aplicação do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA ................................... 10

1.3 As inovações introduzidas pelo n.º 4 do artigo 59.º do CPTA........................ 14

1.4 O reforço da utilidade do uso de meios de impugnação administrativa ......... 18

2 – Enquadramento do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA no pressuposto processual da

tempestividade........................................................................................................ 21

2.1 O prazo de impugnação contenciosa de actos administrativos ....................... 21

2.2 Aplicação do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA apenas quando estejam em

causa impugnações administrativas facultativas ............................................. 25

2.3 O dever legal de decidir: A previsão legal e a tempestividade da utilização

de meios de impugnação administrativa ......................................................... 31

2.4 A relevância de erros contidos em notificações efectuadas pela

Administração na aplicação do n.º 4 do artigo 59º do CPTA ......................... 40

3 – Suspensão da contagem do prazo de impugnação contenciosa ................................. 43

3.1 Inicio da suspensão do prazo de impugnação contenciosa .............................. 44

3.2 Termo da suspensão do prazo de impugnação contenciosa ........................... 46


70

3.2.1 A notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa .. 47

3.2.2 O decurso do prazo legal de decisão ....................................................... 48

4 – Conclusões ................................................................................................................. 55

Bibliografia ...................................................................................................................... 65

a utilização de meios de impugnação administrativa à luz do n.º 4

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