À senhora pregoeira do serviÇo de limpeza urbana do ... · monitoramento das rotas via satélite...
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À SENHORA PREGOEIRA DO SERVIÇO DE LIMPEZA URBANA DO
DISTRITO FEDERAL
Ref.: Edital de Pregão Eletrônico nº. 02/2017 – PE/SLU-DF
Processo nº 094.000.905/2016
SINDICATO DAS EMPRESAS DE ASSEIO, CONSERVAÇÃO,
TRABALHO TEMPORÁRIO E SERVIÇOS TERCEIRIZÁVEIS DO DISTRITO
FEDERAL – SEAC/DF, inscrito no CNPJ/MF sob o no 00.438.770/0001-10, sediado
no SAAN, Quadra-03, Número- 1.300 – Zona Industrial, Brasília – DF, nesta cidade de
Brasília/DF, neste ato representado por seus procuradores1, com fulcro no art. 41, § 1º,
da Lei nº 8.666/1993, vem à presença de Vossa Senhoria apresentar
IMPUGNAÇÃO
ao Edital de Pregão Eletrônico nº. 02/2017 – PE/SLU-DF, pelas razões a seguir
expostas:
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O Sindicato das Empresas de Asseio, Conservação, Trabalho Temporário e
Serviços Terceirizáveis do Distrito Federal – SEAC/DF é uma entidade sem fins
lucrativos, com abrangência em toda a base territorial do Distrito Federal, constituído
para fins de estudo, coordenação, proteção e representação legal da categoria econômica
que engloba as Empresas de Prestação de Serviços de Limpeza, Conservação
Ambiental, Manutenção Predial, Trabalho Temporário e Serviços Terceirizáveis,
atuando como órgão de colaboração com os poderes públicos.
Dentre sua linha de atuação, o SEAC/DF disponibiliza para seus associados diversos
serviços, dentre os quais a representação legal junto às autoridades públicas e a
colaboração com essas autoridades na apresentação de soluções de problemas e, neste
contexto, recebeu manifestações de seus associados, tendo em vista questão relevante
envolvendo irregularidades no processo de licitação atualmente em curso, patrocinado
pelo Serviço de Limpeza Urbana do Distrito Federal – SLU/DF, consoante Edital de
Pregão Eletrônico nº. 02/2017 – PE/SLU-DF.
O referido processo licitatório, na modalidade pregão eletrônico, tem por objeto a
contratação de empresa(s) especializada(s) para os seguintes serviços: coleta e
transporte de resíduos sólidos urbanos, inclusive em áreas de difícil acesso; coleta
manual de entulhos, coleta mecanizada de entulhos, varrição manual de vias e
logradouros públicos, varrição mecanizada de vias e logradouros públicos; operação das
unidades de transbordo e serviços complementares (limpeza e lavagem de vias,
equipamentos e bens públicos; catação de materiais soltos em vias públicas e áreas
verdes; frisagem e pintura mecanizada de meios-fios; e limpeza de pós-eventos); além
da caracterização dos resíduos sólidos por meio dos estudos gravimétricos; instalação de
LEV (Local de Entrega Voluntária); instalação de contêineres semienterrados;
instalação de lixeiras/papeleiras em diversos pontos do DF; implantação de programa de
mobilização social; implantação de programas, equipamentos de rastreamento e
monitoramento das rotas via satélite e implantação de Serviço de Atendimento ao
Usuário (SAU), nas áreas Regiões Administrativas do Distrito Federal, urbanas e rurais,
distribuídas por Lotes I, II e III, conforme quantidade e as especificações estabelecidas
no Edital e em seus anexos.
Todavia, porque o objeto do certame envolve serviços de engenharia não comuns,
diversos fundamentos demonstram que a licitação ora promovida pelo SLU/DF não
pode ser realizada através da modalidade Pregão Eletrônico, como se verá adiante.
DA IMPOSSIBILIDADE DA REALIZAÇÃO DE PREGÃO ELETRÔNICO
PARA CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE ENGENHARIA NÃO COMUNS
Primeiramente, registre-se que o CAPÍTULO XII – DA HABILITAÇÃO do Edital do
Pregão Eletrônico nº 02/2017, em seu item 12.3, através dos incisos XIII (necessidade
de comprovação do registro da empresa junto ao CREA), XIV (exigência de atestado de
capacidade técnico-operacional da licitante) e XV (exigência de comprovação de
profissionais de engenharia na equipe da empresa com atestado de capacidade técnico-
profissional para os serviços objeto da licitação), estabelecem a necessidade de
demonstração de capacitação técnica das licitantes para fins de habilitação no certame,
ou seja, corroboram a natureza técnica do objeto como serviço de engenharia,
tudo em conformidade com o disposto no art. 30, §1º da Lei Federal 8.666/93.
Importa registrar que em consulta aos arquivos de processo licitatório anterior
(PREGÃO ELETRONICO N.º 04/2015 – PE/SLU-DF) conduzido por esse Órgão, em
documento sob o título “RESPOSTA AS IMPUGNAÇÕES AO EDITAL”,
disponibilizados no sítio www.slu.df.gov.br, a questão da natureza de serviços
equivalentes aos da presente licitação foram analisados pela Sra. Pregoeira quanto a sua
complexidade, porém, em nível superficial, que consideramos de pura “semântica” na
discussão de terminologias, esquecendo-se de avaliar aspectos fundamentais da essência
do escopo de atividades que integram o objeto em licitação e, ainda mais importante, a
conveniência administrativa de se adotar tal modalidade, no seu aspecto mais
fundamental que é a garantia de se efetuar uma contratação segura, a partir da
proposta atendendo aos termos do edital e às especificações técnicas, aliada ao
menor preço para prestação do serviço adequado.
Assim, a justificativa apresentada para indeferimento da impugnação em resposta ao
item “II. Da impossibilidade de realização de pregão eletrônico para serviços de
engenharia” contida naquele documento de lavra da Sra. Pregoeira do SLU-DF, está
embasada em enunciados pinçados de pareceres e artigos da legislação aplicável a
pregões, numa analogia terminológica simplista sobre o que seriam serviços comuns,
esquecendo-se de examinar, à miúde, a essência da questão, que demandaria análise
detalhada e isenta dos procedimentos técnicos e operacionais necessários a execução
dos serviços que compõem o objeto licitado para, aí sim, definir-se com propriedade sua
natureza: se comum ou não.
Como parte daquele contexto de discussão da questão à nível de “semântica”, extraímos
primeiramente o seguinte texto, que dá suporte ao posicionamento então adotado pelo
Órgão para manter a modalidade de pregão eletrônico (verbis):
Cumpre analisar não é se o pregão poderá ser utilizado para contratação de
serviço de engenharia e sim configurar o objeto da presente contratação
como serviço comum.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes entende que o serviço de engenharia pode
ser considerado comum com as seguintes condições:
! “as características, quantidades e qualidades forem passíveis de
“especificações usuais no mercado”;
! “mesmo que exija profissional registrado no CREA para execução, a
atuação desse não assume relevância, em termos de custo,
complexidade e responsabilidade, no conjunto do serviço;” (in Sistema
de registro de preços e pregão presencial e eletrônico, 3. ed. rev., atual.
E ampl. 1. reimpressão. Belo Horizonte: Fórum, 2009, pag. 429”)
Ocorre que tais definições não são capazes de traduzir o contexto técnico que é
imprescindível para a montagem de um cenário fático objetivo para enquadramento da
natureza dessas atividades constantes do objeto licitado que, conforme pacificado,
tratam-se de serviços de engenharia. Assim, caberia a pergunta:
• Qual é o serviço de engenharia em que as “características, quantidades e
qualidades” não seriam passíveis de “especificações usuais de mercado”?
Ora, todos os serviços de engenharia têm as características, quantidades e qualidades
referenciadas a seus respectivos projetos ou termos de referência baseados em
“especificações usuais” para o seu “mercado” (ou seja, seu ramo de atividade, ou
segmento tecnológico) específico!
Portanto, numa visão semântica e sob a ótica jurídico-administrativa do caminho
apontado pelo nobre parecerista, nenhum serviço ou obra de engenharia poderá ser
enquadrado como de complexidade, nenhum deixaria de ser comum, posto que
sempre haverá no mercado especializado naquele tipo de serviço ou obra,
empresas que se habilitem a realizá-los.
Aliás, foi nessa linha equivocada que a Diretoria Técnica desse SLU/DF se manifestou
quanto a natureza dos serviços, em apoio ao processo licitatório do Pregão Eletrônico no
04/2015, e que induziu o posicionamento então exarado pela Ilustre Pregoeira de
considerar os serviços licitados como sendo “comuns”, ao indeferir a impugnação
pretendida, vejamos:
É importante também destacar que a Diretoria Técnica do SLU/DF considera que
objeto deste Pregão Eletrônico é um serviço de engenharia comum, conforme
transcrito a seguir:
Considere-se a realização do certame licitatório com a modalidade de Pregão, visto
tratar-se de atividade comum e de conhecimento e expertise dominado por muitas
empresas seguindo assim a tendência que já se demonstrou em várias capitais
brasileiras a exemplo de São Paulo e Salvador.
(Grifos nossos)
Ora, a limpeza urbana é uma atividade que ocorre em todas as cidades, como deveria
ser, posto que os resíduos sólidos urbanos são produto das atividades humanas, mas esse
fato (ocorrência em todas as cidades) não lhe confere a caracterização como serviço
comum, como assumido de forma simplista no texto supra.
Também, o fato de ser “de conhecimento e expertise dominado por muitas empresas”,
também, não confere ao serviço a característica de ser “comum”. A prevalecer tal
entendimento, todo serviço teria que ser caracterizado como “comum”, posto que
sempre haverá várias empresas no mercado em condições de executá-los.
Registre-se, por oportuno, ainda tratando das considerações da DITEC supra, que o rol
de serviços objeto da presente licitação (coleta domiciliar, transbordo/transferência,
entre outros), absolutamente não foi licitado na cidade de São Paulo na modalidade
de pregão, mas sim através de concorrência pública em processo de concessão.
Feito esse reparo, importante ressaltar que não é porque se constroem e/ou executam,
por exemplo, serviços de recuperação/ reforço de pontes em todos os lugares (a partir de
“especificações usuais” de mercado) e que incontáveis empresas estejam disponíveis no
mercado para a sua execução, que todos esses serviços possam ser classificados como
comuns!
Haverá casos em que a condição técnica de execução e outras condicionantes (porte,
por exemplo) exigirão soluções de engenharia mais complexas.
No tocante ao segundo ponto abordado no aludido parecer, vemos permear a
subjetividade na aplicabilidade do conceito de “relevância” do papel do profissional de
engenharia.
Primeiramente, porque a complexidade do serviço tem sua caracterização prejudicada
nos enunciados citados, conforme já abordado.
Em segundo lugar, porque esse conceito de relevância em relação a custo, leva a
discussão a níveis de subjetividade tais que, dependendo de quem “estiver com a
caneta”, poderá se caminhar em direção a qualquer conclusão.
Pergunta-se:
• A que nível de custo estará atrelada a relevância ou não do profissional de
engenharia em determinado serviço?
• Qual o critério para se determinar o quanto um serviço teve seu custo
influenciado, de modo relevante, pela atuação do profissional de engenharia?
De plano se verifica que esse conceito relacionando a definição da relevância do
profissional de engenharia em termos de custo, não encontra amparo em critério
objetivo.
Examinemos agora o terceiro aspecto citado no parecer, que é a questão da
responsabilidade, posto que aí está, seguramente, o âmago da discussão.
No caso dos serviços de limpeza urbana objeto da presente licitação, é
INQUESTIONAVELMENTE RELEVANTE a atuação de profissionais de
engenharia.
Isso por tratar-se de um serviço de engenharia de grande porte (em termos de
equipamentos e recursos humanos envolvidos), prestado contínua e diuturnamente nas
vias públicas do DF, com riscos potenciais à segurança da população, ao trânsito de
veículos em vias públicas, ao meio ambiente e à saúde pública, e que portanto exige
planejamento e gestão eminentemente técnica para sua operacionalização ao longo
de todo o período de execução, envolvendo logística de transporte, interfaces e
interdependências técnico-operacionais com o “organismo vivo” que é a cidade,
observância de normas técnicas específicas (como as da Associação Brasileira de
Normas Técnicas – ABNT), com gerenciamento e monitoramento apoiados por
softwares especializados e requisitos de manutenção rigorosos, entre outros fatores.
O planejamento dos roteiros que cada caminhão deve realizar e sua operacionalização
em campo (considerando as especificidades de cada conjunto de vias, densidade de lixo
por setor, etc.), com todas as interfaces para harmonizar a relação “custo x benefício”,
bem como o acompanhamento técnico diário da execução desses serviços e as
correções para cumprir as demandas nos horários e demais condicionantes editalícios,
de forma a assegurar a prestação do serviço adequado, com softwares e
georreferenciamento na gestão das operações, num volume de serviços da
magnitude de milhares de toneladas, são por si suficientes para demonstrar a
complexidade inerente a esse serviço de engenharia.
Todo o conjunto de equipamentos envolvidos nessas atividades tem que estar disponível
diariamente, operando nas vias e logradouros públicos do DF por onde transitam
veículos e pessoas, dentro de um planejamento e execução pautados em pré-requisitos
de segurança (para tanto, a gestão manutenção da frota é fundamental – e que, também,
é afeta à engenharia), efetividade e eficiência.
Em face às argumentações anteriormente trazidas à debate, façamos agora a leitura do
artigo 1º da Lei 10.520/2002:
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação
na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.
Parágrafo único: Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste
artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.
(Grifos nossos)
Veja que o texto legal traz as mesmas lacunas e “senões” anteriormente apontados,
posto que TODO O SERVIÇO TEM SUAS “ESPECIFICAÇÕES USUAIS DE
MERCADO” e, no caso de serviços de engenharia, sempre haverá – por força de lei,
um projeto básico / especificação técnica correspondente ao objeto licitado, onde
deverão constar “PADRÕES DE DESEMPENHO E QUALIDADE
OBJETIVAMENTE DEFINIDOS”.
Portanto, interpretando-se (erroneamente e movido por açodamento) na “letra fria” do
articulado supra, todos os serviços poderiam ser classificados como COMUNS.
A Lei não pode ser interpretada como se fosse um “cheque em branco” para se
enquadrar os mais diversos tipos de serviços de engenharia, na modalidade de
contratação via pregão, taxando-os como sendo comuns.
Interessante observar que, o Decreto nº 3.555/2000 abordava a questão de forma
tecnicamente mais clara em seu artigo 5º, porém restritiva ao emprego da modalidade de
pregão nos serviços de engenharia, vejamos:
Art. 5º A licitação na modalidade de pregão não se aplica às contratações de obras
e serviços de engenharia, bem como às locações imobiliárias e alienações em geral,
que serão regidas pela legislação geral da Administração.
(Grifo nosso)
Por outro lado, com a vigência da Lei nº 10.520/2002, regulamentado pelo Decreto
Federal nº 5.450/2005, parece abrir-se a possibilidade de permissividade maior ao uso
de pregão, porém, isso somente se dá quando aplicada uma visão subjetiva de seus
textos, o que se configura em ilegalidade.
Dizemos ilegalidade, porquanto o art. 37 da Carta Magna (princípio da legalidade)
dispõe que a administração pública somente pode fazer o que a lei permite, ou seja, a
discricionariedade está restrita aos limites da razoabilidade e proporcionalidade.
E não poderia ser diferente, até mesmo pela segurança e respeito à sociedade, que em
sua maioria é leiga e, assim, pressupõe o cumprimento da legislação.
Acerca do Princípio da Legalidade, assim se posiciona o Prof. Hely Lopes Meirelles
(verbis):
Na Administração Pública, não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na
administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração
Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular, significa
"pode fazer assim"; para o administrador público significa "deve fazer assim”.
(MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 15ª ed., São Paulo:
Revista dos Tribunais, 1990, p. 78.)
(grifamos)
Em se tratando de entendimento técnico sobre o tema, inclusive, cabe citar que o
Plenário do CONFEA, que é a entidade máxima afeta aos profissionais de engenharia
no país, já se posicionou nos termos da Decisão Plenária n°. 0365/2014, estabelecendo
que no âmbito da Engenharia ou da Agronomia, os serviços que exigem habilitação
legal para sua elaboração, com a obrigatoriedade de emissão da devida ART
perante o CREA, jamais poderão ser classificados como “serviços comuns”. Nas
considerações que fundamentam a citada Decisão, aponta-se entre outras razões “que os
serviços de Engenharia envolvem riscos à sociedade, ao seu patrimônio e ao meio
ambiente, em face da própria natureza das atividades desenvolvidas”, e que “a definição
conceitual de serviços comuns, por via inversa de exclusão, implica a necessidade de aptidão
técnica para a análise da profundidade das atividades, e que tal aptidão possui indissociável
afinidade com as atribuições legais do Confea“.
Mais, ainda, a Lei Federal n.º 5.194/66, que regula o exercício da profissão de
Engenheiro, assim estabelece em seu artigo 7º (verbis):
Art. 7º - As atividades e atribuições profissionais do engenheiro, do arquiteto e do
engenheiro-agrônomo consistem em:
[...] b) planejamento ou projeto, em geral, de regiões, zonas, cidades, obras,
estruturas, transportes, explorações de recursos naturais e desenvolvimento da
produção industrial e agropecuária;
c) estudos, projetos, análises, avaliações, vistorias, perícias, pareceres e divulgação
técnica;
d) ensino, pesquisa, experimentação e ensaios;
e) fiscalização de obras e serviços técnicos;
f) direção de obras e serviços técnicos;
g) execução de obras e serviços técnicos;
h) produção técnica especializada, industrial ou agropecuária.
Pelo exposto, também à luz de normativas legais exaradas para o contexto dos
profissionais das áreas da Engenharia e que é, portanto, o mais legítimo fórum em que
tais questões técnicas devem ser discutidas, não resta dúvida que o objeto da licitação
em comento não pode ser licitado como “serviço comum”, mas sim em conformidade
com os mandamentos da Lei nº 8.666/93.
Apesar disso, infelizmente, esse tipo de irregularidade tem se dado com certa frequência
nas contratações públicas: no afã de acelerar o rito desses processos, a Administração
põe de lado as salvaguardas legalmente instituídas para garantir o “serviço adequado”,
relegando a segundo plano princípios como da impessoalidade, razoabilidade,
proporcionalidade e eficiência, para “forçar a barra” em caracterizar como serviços
comuns, objetos que, de forma alguma, deveriam ser enquadrados tecnicamente neste
conceito.
Urge, pois, a anulação do Pregão Eletrônico no. 02/2017-PE/SLU-DF, inclusive para se
afastar o risco de contratação temerária, o que se passa a abordar.
DA IMPOSSIBILIDADE DA MODALIDADE DE PREGÃO ELETRÔNICO
PARA O OBJETO LICITADO – RISCOS NA CONTRATAÇÃO
Conforme anteriormente abordado, numa interpretação equivocada e subjetiva (ferindo,
portanto, o “espírito da lei”), perpetrada em meio a supostas “lacunas” de texto legal e
com base em pareceres elaborados a partir de argumentos sob ótica eminentemente
jurídica (sem contar com a imprescindível validação técnica da engenharia), muitas
administrações públicas têm cometido ilegalidades ao lançar editais de licitação na
modalidade de pregão eletrônico para contratação de serviços de engenharia que não são
de natureza comum.
Por sua vez, pela falta de entendimento técnico adequado das nuances desses serviços
de engenharia, muitos órgãos de controle não têm se apercebido dessa grave
irregularidade praticada, validando tais procedimentos licitatórios, principalmente,
conforme já dito, pela suposta “conveniência administrativa” de se adotar tal
modalidade mais célere de contratação.
Todavia, o rito peculiar do pregão (com a inversão de fases em relação a do
procedimento tradicional de licitação descrito na Lei 8.666/93), ou seja, iniciando-se
pela oferta de proposta de preço (lances) para, depois de selecionada aquela de menor
preço, efetuar-se o exame dos documentos de habilitação somente da licitante
classificada, acaba por dar margem a participação no certame de empresas
“oportunistas”.
Nos casos de participação de tais empresas oportunistas, essas não atentam para
questões peculiares em que se darão os serviços, até porque não possuem a expertise
necessária para tal, ofertando lances sem qualquer respaldo em previsão técnica e
orçamentária responsável, valendo-se então, depois de declarada vencedora pelo menor
preço, das “brechas” deixadas no instrumento convocatório, para “escapar” de encargos
inerentes ao contrato, desde investimentos até qualidade de itens de fornecimento (bens
e serviços).
Na realidade, o que se observa muitas vezes em pregões eletrônicos é a ocorrência de
empresas oportunistas que não detêm, nem mesmo, os mínimos requisitos de
habilitação. Por vezes, nem mesmo são empresas do ramo, mas tumultuam a fase de
lances e, posteriormente, ou fogem da responsabilidade de assinar o contrato, ou o
processo envereda para a discussão em via judicial, frustrando não apenas a
competitividade e isonomia do processo licitatório, mas também as expectativas da
Administração de viabilizar um trâmite ágil para a contratação.
Raramente, quando da participação de tais empresas oportunistas, o desfecho é
favorável à Administração, posto que essas costumam ofertar preço muitas vezes
inexequíveis (por desconhecimento ou má fé), inibindo as ofertas de lances daqueles
licitantes potenciais que detêm a qualificação técnica e demais pré-requisitos de
habilitação exigidos para a prestação de serviço adequado.
A respeito desse assunto, gostaríamos de registrar que tal tipo de ocorrência,
infelizmente, vem se sucedendo em inúmeras praças do país, em processos licitatórios
que adotam a modalidade de pregão eletrônico, como bem caracterizado em matéria
publicada pelo jornal CORREIO BRAZILIENSE, no dia 22/04/2015, reportagem essa
(vide anexo) com a seguinte manchete: “TCU identifica fraudes em pregões
eletrônicos que atendem ao governo federal”.
Segundo a referida matéria, em auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU)
apurou-se a ocorrência de basicamente duas irregularidades em pregões
eletrônicos realizados pela Administração Pública Federal: 1) “empresas com sócios
em comum que apresentam propostas para o mesmo item de uma mesma licitação” e;
2) “a existência de licitantes reiteradamente desclassificados por não atenderem aos
editais ou não honrarem suas propostas”.
No primeiro caso, identificaram-se diversas licitações em que duas empresas diferentes,
com ao menos um sócio em comum, concorreram no mesmo pregão.
No segundo caso, identificou-se mais de 31 mil licitantes que ofereceram o menor
preço nos pregões eletrônicos, mas que acabaram não sendo contratadas nos
respectivos certames, o que teria forçado a Administração a contratar por preços
maiores e, com isso, sofrer danos superiores a R$ 4.600.000.000,00 (quatro bilhões e
seiscentos milhões de reais).
Seguem transcritos alguns pontos da citada auditoria referenciada na matéria supra
(verbis):
GRUPO II – CLASSE V – Plenário
TC 015.239/2012-8 Natureza: Relatório de Auditoria. Unidade: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Interessado: Tribunal de Contas da União. Responsáveis:(...) Advogados: (...) SUMÁRIO: AUDITORIA PARA VERIFICAÇÃO DO CUMPRIMENTO DO ART. 7º DA LEI 10.520/2002, CONFORME ACÓRDÃO 1.273/2012 - PLENÁRIO. INOBSERVÂNCIA DO DISPOSITIVO LEGAL POR DIVERSAS UNIDADES. REINCIDÊNCIA DE EMPRESAS NAS CONDUTAS TIPIFICADAS NO ART. 7º. OITIVAS E AUDIÊNCIAS. ACOLHIMENTO DAS JUSTIFICATIVAS DE PARTE DOS RESPONSÁVEIS. FRAUDE A LICITAÇÕES. INIDONEIDADE DAS EMPRESAS ENVOLVIDAS. NECESSIDADE DE EMISSÃO DE NOVAS ORIENTAÇÕES PREVENTIVAS. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES.
RELATÓRIO
Trata-se de relatório de auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação – Sefti na Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MP, com o objetivo de aprofundar a investigação dos fatos relatados nos achados 3.2 e 3.3 do TC 011.643/2010-2, que originou o acórdão 1.793/2011 – Plenário. A auditoria foi autorizada pelo acórdão 1.273/2012 – Plenário.
2. Transcrevo a parte principal do relatório da equipe de auditoria da Sefti (peça 252):
“1. APRESENTAÇÃO
1. Esta fiscalização, cadastrada no sistema Fiscalis sob o número 634/2012, foi motivada pela situação descrita nos achados 3.2 (empresas com sócios em comum que apresentam propostas para o mesmo item de determinada licitação) e 3.3 (existência de licitantes reiteradamente desclassificados por não atenderem aos editais ou não honrarem suas propostas) do relatório que subsidiou o Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário.
2. As situações que configuram esses achados constituem-se em alto risco de fraudes e conluios, os quais afetam a manutenção dos princípios da moralidade, da isonomia e da probidade administrativa nas licitações, causando prejuízos à Administração Pública na obtenção das propostas mais vantajosas nas licitações.
(...)
2. INTRODUÇÃO
2.1. Deliberação
(...)
6. As razões que motivaram a fiscalização foram:
Materialidade
a) é de R$ 4.616.783.485,83 o valor estimado das contratações em cujas licitações ocorreram procedimentos com indícios de irregularidades por parte dos licitantes, tendo em vista que apresentaram as melhores propostas, mas foram desclassificados por não atenderem aos editais ou não levarem a termo o
compromisso assumido (achado 3.3 do relatório de fiscalização que deu origem ao Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário);
Risco
b) prejuízos ao erário, decorrentes da não obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração nas licitações efetuadas;
c) expectativa de impunidade perante a Administração, uma vez que é incomum as empresas que agem irregularmente nas licitações sofrerem sanções dos gestores;
Oportunidade
d) a fiscalização destinada a avaliar a consistência e confiabilidade dos dados dos sistemas Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (Siasg) e Comprasnet (TC 011.643/2010-2; Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário) identificou inúmeros tipos de irregularidades graves nas licitações, as quais contêm alto potencial de associação a fraudes e conluios;
e) notícias recentes veiculadas na mídia denunciando supostos esquemas de corrupção e de conluio entre empresas com o intuito de fraudar processos licitatórios (peças 222 e 235);
Relevância
f) a materialidade elevada do assunto e a possível burla à isonomia e economicidade dos certames licitatórios exigem pronta atuação por parte dos órgãos de controle.
(...)
2.2. Visão geral do objeto
(...)
11. Nesta fiscalização, o tratamento das informações registradas no sistema Comprasnet conduziu à confirmação dos resultados da auditoria anteriormente referida, revelando a continuidade das práticas irregulares ali relatadas. Neste levantamento, que considerou somente os pregões realizados no período de 30/4/2009 a 21/6/2012, foram identificadas propostas recusadas, desclassificadas, inabilitadas ou não adjudicadas para 1.609.868 itens de pregão pertencentes a 507.520 pregões, envolvendo 33.481 empresas, variando o número de propostas recusadas por empresa de 1 a 10.172 (peça 208). No Anexo 1, encontram-se relacionadas as cem empresas com maior quantidade de propostas recusadas.
(...)
15. Dessa forma, às unidades gestoras promotoras das licitações cabe a adoção de medidas preventivas e punitivas para tais comportamentos prejudiciais por parte de empresas participantes dos certames.
16. Em outra instância de controle, o Tribunal de Contas da União, no exercício de suas atribuições constitucionais de controle externo da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão envolvendo recursos públicos federais, deve adotar ações para coibir o comportamento aventureiro das empresas nas licitações, entre elas a declaração de inidoneidade do licitante fraudador, se verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação (art. 46 da Lei 8.443/1992).
No caso da licitação ora patrocinada pelo SLU/DF, OS RISCOS SÃO AINDA MAIORES,
pela natureza inquestionavelmente complexa e o porte da contratação envolvida, o que,
inclusive, por si, aponta para a ILEGALIDADE de utilização da modalidade de contratação
via pregão eletrônico, como exaustivamente abordado, mas também reforça a argumentação no
sentido de QUE TAL MODALIDADE DE CONTRATAÇÃO SEJA AFASTADA, como
medida preventiva que se impõe para assegurar a isonomia e economicidade, como
destacado no relatório de auditoria supra.
Dizemos complexa, não apenas pelas considerações já exaradas em tópico anterior da presente
peça, mas também pela quantidade elevadíssima de incorreções, contradições, lacunas e
outras irregularidades que permeiam em toda a documentação disponibilizada (edital e anexos
do Pregão Eletrônico no. 02/2017-PE/SLU-DF), O QUE PROPORCIONA AS “BRECHAS”
por onde, certamente, ocorrerão as ações fraudulentas de licitantes oportunistas.
Aliás, essa dificuldade em prover uma documentação técnica adequadamente consolidada e
respectivas planilhas de custo de orçamento base traduzindo com fidelidade as especificações e
padrão de serviço desejados pela Administração, por si demonstram a complexidade dos
serviços de engenharia ora em licitação, recomendando a adoção das medidas saneadoras
no processo licitatório, sendo a principal delas, especialmente POR CONVENIÊNCIA
ADMINISTRATIVA de garantir a obtenção da MELHOR PROPOSTA, a MUDANÇA na
MODALIDADE DE CONTRATAÇÃO.
Outro fator a corroborar os riscos da contratação decorrente do pregão em análise, diz respeito
ao prazo previsto para execução contratual, que não é de 12 (doze) meses e renováveis por
iguais períodos até os limites da Lei 8.666/93, mas sim de 60 (sessenta) meses, o que significa
maior risco de prejuízos ao Erário.
Assim, procedendo a alteração da modalidade de contratação para concorrência pública, o
SLU/DF terá a oportunidade de, previamente, verificar as condições de habilitação de cada uma
das licitantes, assegurando que a contratação se dê a partir de empresas reunindo os requisitos
para assumir o vulto de responsabilidades inerentes ao porte do objeto em licitação.
Finalmente, registramos trechos de manifestação do TCU em relação a necessidade de se
garantir as condições adequadas para contratação por parte da Administração Pública, no bojo
do Processo nº TC 006.156/2011-8
GRUPO II – CLASSE VII – Plenário TC 006.156/2011-8 Natureza: Representação. Órgão: Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento (SLTI/MP). Interessada: Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo (Adgecex).
Advogado constituído nos autos: não há. Sumário: REPRESENTAÇÃO FORMULADA PELA EXTINTA ADPLAN A PARTIR DE TRABALHO REALIZADO POR GRUPO DE ESTUDOS INTEGRADO POR SERVIDORES DE DIVERSOS ÓRGÃOS. FORMULAÇÃO DE PROPOSTAS NO INTUITO DE IMPLEMENTAR MELHORIAS NOS PROCEDIMENTOS DE LICITAÇÃO E DE EXECUÇÃO DE CONTRATOS PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE NATUREZA CONTÍNUA. ANÁLISE DOS DIVERSOS ASPECTOS ABORDADOS PELO GRUPO. FORMULAÇÃO DE RECOMENDAÇÕES À SLTI/MP E À AGU.
RELATÓRIO
Trata-se de representação formulada pela então Secretaria Adjunta de
Planejamento e Procedimentos – Adplan deste Tribunal, com o objetivo de
apresentar proposições de melhorias nos procedimentos relativos à contratação e à
execução de contratos de terceirização de serviços continuados na Administração
Pública Federal.
(...)
78. Contudo, apenas mudanças concretas nos procedimentos licitatórios serão
capazes de reduzir os atuais problemas da administração pública federal na
contratação de empresas em condições de prestar os serviços requeridos e cumprir
as obrigações previstas em legislação específica e no contrato.
79. Nessa linha de raciocínio, é essencial que a Administração reexamine seus
editais, inserindo critérios rigorosos de habilitação, em especial no que se refere às
qualificações técnico-operacional, profissional, e econômico-financeira das
licitantes.
80. Cumpre observar que o art. 3º da Lei 8.666/93 fixa orientação no sentido de
que “A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da
isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a
promoção do desenvolvimento nacional, e será processada e julgada em estrita
conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da
vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são
correlatos”.
81. Considera-se a proposta mais vantajosa para a administração aquela que
contempla produto ou serviço de boa qualidade, associada a preço compatível com
o praticado pelo mercado, conforme previsto no art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/93.
82. Para que se obtenha a proposta mais vantajosa é necessária a especificação
do produto ou serviço adequada às reais necessidades da Administração e a
formulação de exigências de qualificação técnica e econômico-financeira que não
restrinjam a competição e propiciem a obtenção de preços compatíveis com os de
mercado, mas que afastem empresas desqualificadas do certame.
(grifamos)
DO PEDIDO:
Com base no princípio da autotutela, pelo qual a Administração Pública poderá rever
seus atos, REQUER, pelas razões anteriormente apresentadas, a ANULAÇÃO do
Edital de Pregão Eletrônico no. 02/2017-PE/SLU-DF, tendo em vista que o objeto
licitado não se trata de serviço comum, mas sim especializado de Engenharia, o que
torna ilegal a sua contratação através da modalidade de pregão eletrônico, sob pena de
flagrante afronta aos comandos da legislação que rege as licitações no âmbito da
Administração Pública, eivando-se o certame, dessa forma, de vício insanável, sendo
tal medida necessária, também, para prevenir os riscos de contratação temerária e
prejuízos ao Erário, como fartamente demonstrado.
Caso não seja esse o entendimento de V.Sa., requer-se a emissão de parecer com a
fundamentação legal da decisão.
Termos em que
Pede deferimento.
Brasília – DF, 04 de maio de 2017.
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