A POLTICA DE ACCOUNTABILITY SOCIAL NA AMRICA LATINA1

ENRIQUE PERUZZOTTI Professor, Departamento de Cincia Poltica e Estudos Internacionais, Universidade Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina. peruzzot@utdt.edu

1

La poltica de Accountability social en Amrica Latina. Traduo do original em espanhol de Daniela Mateus de Vasconcelos.

1

Nos debates que ocorrem na regio acerca dos desafios e obstculos que confrontam as novas democracias, geralmente encontramos dois importantes corpos de literatura que, apesar da sua complementaridade, raramente se juntam. Por um lado, uma literatura que tende a assumir que a existncia de uma imprensa independente e de uma sociedade civil slida e autnoma so dois elementos que contribuem para moldar e melhorar a qualidade da vida pblica e institucional dos regimes representativos. Por outro lado, os trabalhos acerca da qualidade institucional das novas democracias, que tendem a chamar a ateno para os importantes dficits institucionais que afetam a maioria das novas democracias, particularmente no que refere atuao das agncias de prestao de contas. O presente artigo pretende fazer uma ponte entre ambas discusses e analisar o papel que exerce a sociedade civil e a imprensa autnoma enquanto agentes informais de prestao de contas. Nas prximas pginas me concentrarei na anlise de uma nova forma de politizao que est se desenvolvendo em vrias das novas democracias e que tem como objetivo primordial fortalecer e aperfeioar o funcionamento dos mecanismos de controle e superviso das instituies representativas. As primeiras sees descrevem a forma de funcionamento de tal poltica e ressaltam algumas de suas conquistas, enquanto a ltima seo adverte acerca de alguns aspectos dos riscos potenciais de tal tipo de iniciativas.

I.

A redefinio

do contrato

representativo na Amrica

Latina

e

o

surgimento de uma poltica de accountability social

Em vrios trabalhos anteriores, Catalina Smulovitz e eu utilizamos o conceito de accountability social para englobar um conjunto diverso de iniciativas levadas a cabo por ONGs, movimentos sociais, associaes civis ou a m d i a independente guiados

2

por uma preocupao comum em melhorar a transparncia e a accountability da ao governamental1. Tal conjunto de atores e iniciativas incluem diferentes aes

destinadas a supervisionar o comportamento de funcionrios ou agncias pblicas, denunciar e expor casos de violao da lei ou de corrupo por parte das autoridades, e exercer presso sobre as agncias de controle correspondentes para que ativem os mecanismos de investigao e sano que correspondam. Este conjunto heterogneo de atores sociais desenvolve novos recursos que se somam ao repertrio clssico de instrumentos eleitorais e legais de controle das aes de governo. O surgimento de novas formas de interveno civil, organizadas em torno de uma poltica de direitos e de prestao de contas, indica a presena de um salutar processo de renovao poltica na regio, processo este destinado a unificar dois elementos que a tradio democrtica populista mantinha separados: a democracia e o constitucionalismo2. No passado, os limites e os freios legais ao poder haviam sido desvalorizados devido ao majoritarianismo democrtico populista, que os via como obstculos para a realizao da vontade popular. A mudana poltica e cultural ocorrida em vrias das sociedades latino-americanas para uma forma constitucional de democracia, que deixou para trs os excessos do plesbicitarianismo populista, contribuiu para redefinir os termos do contrato democrtico representativo em direo a um modelo de prestao de contas. A renovao da cultura poltica e das tradies democrticas da regio se traduz em uma relao mais complexa e tensa entre os cidados e seus representantes polticos. Importantes setores da sociedade se negam a exercer um papel meramente passivo, limitado delegao eleitoral, e assumem uma atitude ativa de superviso permanente de seus representantes de maneira a assegurar que os comportamentos dos mesmos se enquadrem dentro das normas de responsabilidade e de responsiveness que do legitimidade ao vnculo representativo. Semelhante mudana cultural leva

inevitavelmente a uma atitude mais crtica do trabalho da classe poltica: o representado j no permanece como um sujeito passivo e assume um papel de monitoramento ativo. Esta nova interpretao do contrato representativo enfatiza o estabelecimento de mecanismos e recursos para monitorar e disciplinar os representantes polticos. J no se trata simplesmente de delegar a confiana nas qualidades pessoais de um lder; o que existe uma preocupao por complementar o ato de autorizao poltica com o fortalecimento de uma rede impessoal de dispositivos institucionais de superviso e 3

controle do poder. Sob o modelo de prestao de contas, os representantes no recebem um cheque em branco que os autoriza a atuar de forma totalmente discricionria at a prxima eleio. O mandato representativo se encontra agora sob a superviso de uma combinao de mecanismos formais e informais destinados a fazer com que os representantes atuem responsavelmente e levem em considerao os interesses dos representados. O funcionrio eleito monitorado e controlado institucionalmente pelo que Guillermo ODonnell denominou de mecanismos de accountability horizontal3, isto , pelo sistema de separao de poderes, de freios e contrapesos, e do devido processo, e pela funo disciplinadora que implica a existncia de eleies peridicas e competitivas4. Extrainstitucionalmente, os cidados e as organizaes da sociedade civil na esfera pblica podem questionar determinadas decises ou polticas pblicas, denunciar comportamentos ilegais dos funcionrios pblicos ou tematizar novos problemas ou assuntos. Os mecanismos de prestao de contas reduzem os riscos que inevitavelmente comporta todo processo de delegao do poder5. Se os cidados tm a confiana trada pelos funcionrios que utilizam o poder delegado para seu prprio benefcio ou para delinquir, o sistema representativo aciona um conjunto de dispositivos institucionais destinados a castigar tais comportamentos. Nas democracias em que tais mecanismos funcionam adequadamente, o votante sabe que mesmo se fizer uma escolha desacertada, o sistema assegura-lhe que a rede de controles institucionais se ativar no momento em que determinado representante viole os termos do contrato representativo e incorra em aes indevidas. Os problemas de funcionamento que apresentam os diversos mecanismos de controle do poder poltico na Amrica Latina tm sido dos temas recorrentes nos atuais debates acerca da qualidade institucional das novas democracias da regio. Desde seus primeiros trabalhos sobre democracia delegativa, Guillermo ODonnell vem chamando a ateno acerca dos notrios dficits institucionais que apresentam algumas das democracias latino-americanas, especialmente no que diz respeito ao

4

funcionamento dos mecanismos de prestao de contas6. Desde sua perspectiva, ODonnell considera que tais dficits so de uma magnitude tal que necessrio elaborar um subtipo particular de tipologia que d conta das caractersticas distintivas desta forma de poliarquia. As poliarquias que finalmente se instalaram em boa parte do continente, afirma ODonnell, diferem substancialmente do modelo de democracia representativa baseado na prestao de contas que predomina nos pases ocidentais. A caracterstica distintiva das novas poliarquias que o processo de delegao de autoridade poltica no est sendo complementado com mecanismos efetivos de accountability. Embora as eleies autorizem os representantes polticos, ainda no existe uma rede de agncias capazes de controlar e castigar as aes que possam ser qualificadas como ilegais ou corruptas7. Este dficit precisamente a lacuna central desta nova gerao de ativismo cvico.

II. Enfrentando o dficit de accountability na representao poltica: a poltica de accountability social. O espao pblico de muitas das novas democracias est sendo gradualmente ocupado por uma nova gerao de associaes civis, ONGs, movimentos sociais e organizaes da mdia organizadas em torno de uma poltica de accountability social8. A poltica de accountability social representa uma das diversas formas de politizao com base na sociedade civil presentes nas novas democracias. Como ressaltamos anteriormente, o conceito de accountability social faz referncia a um conjunto diverso de aes e iniciativas civis guiadas por demandas de accountability legal9. Esta nova forma de poltica que surge no espao da sociedade civil engloba uma variedade de formas de ao coletiva e de ativismo cvico que compartilham uma comum preocupao em melhorar o funcionamento das instituies representativas atravs do fortalecimento dos mecanismos de controle da legalidade dos funcionrios pblicos. Estes atores representam um subgrupo, algumas vezes relativamente minoritrio da rede associativa global das sociedades latino-americanas.

5

Dentro deste diverso leque de formas associativas que integram os atores da poltica de accountability social, se distinguem dois principais atores e formas de interveno social: a) os movimentos sociais conjunturais de setores sociais diretamente afetados pelas aes estatais discricionrias; e b) as associaes civis altamente profissionalizadas e de carter permanente. Ambos atores, como veremos, so cruciais para a poltica de accountability social e, cada um deles, cumpre um papel especfico na difcil e sinuosa tarefa de melhoria do desempenho institucional das novas democracias. O terceiro ator no se origina no campo associativo civil, mas est representado por um setor do jornalismo independente que, em algumas ocasies, recebe e d visibilidade s

denncias ou iniciativas deste setor e, em outras, se converte ele mesmo em um protagonista da poltica de acountability social ao dar origem s prprias denncias, sendo estas frutos de suas investigaes ou do que recebem como vazamento off the record graas ao cultivo de contatos com fontes governamentais.

Associativismo Civil Um importante ator da poltica de accountability social est constitudo por uma rede de associaes civis e ONGs altamente profissionalizadas e que se localizam no que se poderia denominar os setores de elite das sociedades civis latino-americanas. Geralmente os programas, as iniciativas e as propostas destes grupos esto guiadas por uma viso sistmica que procura gerar respostas para problemas que so percebidos como estruturais ou de longa data. Neste sentido, e como veremos mais adiante, a perspectiva que adotam estes atores diferem do trato pontual e conjuntural que caracteriza a ao de muitos dos movimentos sociais que constituem o outro lado da poltica de accountability social. O atual perodo democrtico foi testemunha da consolidao de um extenso grupo de ONGs e de associaes civis que compartilham uma preocupao comum de incrementar a transparncia dos atos de governo e melhorar a eficincia dos mecanismos de prestao de contas. Nos anos recentes, estas associaes lanaram mltiplas iniciativas com o fim de incrementar a transparncia no exerccio do poder poltico e de estabelecer mecanismos efetivos de monitoramento cidado dos organismos do Estado e de seus funcionrios.10 As iniciativas incluem, entre muitas outras, campanhas 6

para demandar a apresentao peridica de uma declarao juramentada de bens por parte dos funcionrios pblicos, monitoramento do processo de formulao e implementao de oramentos pblicos nos diferentes nveis de governo, vigilncia dos processos e campanhas eleitorais, superviso da conduta da instituio policial, etc. Os atores que integram este grupo so setores profissionais, com reconhecidos contatos com a sociedade civil transnacional, e com organismos e governos estrangeiros. Boa parte destes grupos recebe financiamento de fundaes estrangeiras e, em alguns casos, representam as filiais locais de organizaes transnacionais. Este subgrupo associativo se diferencia de outros partcipes da poltica de accountability social pelo nvel de reflexividade de suas propostas: implicam uma diversidade de think tanks cidados destinados a pensar e desenvolver polticas e iniciativas a partir de uma tica societal. Estes atores geram um recurso vital para o exerccio da prestao de contas social: produo de fontes de informao autnomas, que servem para suprir vazios informativos estatais ou mesmo para desafiar as cifras ou dados oficiais. Tambm representam uma fora de inovao atravs da produo de projetos e sugestes de reforma ou melhoria institucional. Devido aos recursos e

capacidades requeridas, estas organizaes costumam recrutar seus membros nos setores altamente educados da sociedade civil e sua rea de influncia geralmente reduzida aos setores de tomada de decises.

Movimentos Sociais Paralelo ao destas organizaes sociais, se observa o surgimento de um leque de movimentos sociais pontuais que aparecem devido demanda de justia e esclarecimento fundamentalmente de casos de violaes de direitos humanos que ocorrem nas novas democracias. diferena da ao permanente, altamente reflexiva e menos visvel da rede associativa anteriormente mencionada, estes atores esto organizados em torno de uma demanda concreta e particular (geralmente o pedido de justia e

esclarecimento de casos particulares), ou seja, representam reaes de setores sociais (em grande parte provenientes de setores populares ou, do que Guillermo ODonnell denominou, reas marrons11), que se veem diretamente afetados por prticas estatais discricionrias. Ao captar a ateno dos meios de comunicao, estes atores sociais costumam 7

conseguir um nvel de respostas e mobilizao social que raramente alcanado pelas iniciativas cvicas do setor organizado da sociedade civil. O fato de que geralmente surgem como reao a um caso concreto de discricionariedade ou autoritarismo estatal, onde h vtimas e vitimrios concretos -- de um lado familiares, amigos e vizinhos mobilizados, do outro lado, funcionrios e autoridades sob suspeita -- geralmente garantem a estas denncias grande efetividade para gerar correntes de opinio pblica favorveis, que em muitos casos se traduzem em uma participao cvica ativa de apoio a tais atores. Na Argentina, por exemplo, se sucederam ao longo da dcada de noventa, uma srie de movimentos sociais locais que compartilhavam caractersticas similares: surgiram inicialmente liderados pelos familiares e amigos das vtimas que se organizaram e mobilizaram na demanda por justia; em muitos casos receber a m a p o i o logstico do setor de ONG mencionado anteriormente12, e, nos casos mais bem sucedidos, conseguiram atrair a ateno dos meios de comunicao nacionais e mobilizar grandes setores da populao, que em muitas ocasies protestaram em milhares em apoio s demandas por justia e esclarecimento. Dois exemplos notrios foram o assassinato da estudante Mara Soledad Morales, na provncia de Catamarca, localizada no noroeste do pas e a morte do soldado raso Omar Carrasco em um isolado regimento da provncia de Neuqun. Em ambos casos existiam fortes suspeitas de envolvimento ou cumplicidade das autoridades, seja no crime, nas manobras de ocultamento ou na manipulao das investigaes subsequentes. Os dois assassinatos deram origem a reivindicaes de justia e a extensas mobilizaes sociais que demandavam garantias de imparcialidade no desenvolvimento das investigaes policiais e nos subsequentes processos judiciais. Em ambos casos, a mobilizao original se iniciou localmente, geralmente a partir da organizao do crculo prximo de familiares e amigos das vtimas, e depois se estendeu incluindo ONGs nacionais e locais, a mdia e amplos setores da populao.13

Jornalismo de denncia Finalmente, outro ator fundamental deste tipo de ativismo cvico o jornalismo independente. A participao do mesmo na poltica de accountability social assume geralmente dois papis diferenciados: o da mdia como um aliado dos atores sociais que d visibilidade s suas reivindicaes ou como o do jornalismo de 8

denncia ou investigao propriamente dito, que atravs do seu trabalho obtm informao confidencial acerca de atos de ilegalidade governamental. No seu primeiro papel, o jornalismo cumpre um papel de apoio similar ao que presta o setor de organizaes civis: buscam a notcia, supervisam o desenvolvimento da causa policial e/ou judicial, denunciam irregularidades e, em alguns casos, descobrem novos elementos que contribuem para o esclarecimento do caso. Os meios de comunicao representam um valioso aliado para os atores cvicos que demandam maior transparncia governamental. O fato de que a mdia d visibilidade a uma reivindicao ou que a ignore determinar o sucesso e o impacto pblico de qualquer iniciativa social. A visibilidade miditica das denncias e das demandas cvicas crucial para se conseguir mobilizar convices na opinio pblica de maneira a exercer uma presso efetiva sobre as autoridades. Em outras ocasies, os meios de comunicao atuam no como sustentculo das reivindicaes ou denncias cvicas, mas como prprios geradores de denncias. Boa parte dos escndalos miditicos que sacudiram a regio tiveram origem em um vazamento de informao de insiders nos meios de comunicao ou em uma investigao jornalstica que descobriu atos de corrupo ou de ilegalidade governamental. A apario, na dcada passada, de um tipo de jornalismo mais inquisitivo na regio se traduziu em uma srie de escndalos miditicos que, em vrios casos, determinaram o destino dos governos sob suspeita: os Vladivideos, no Peru; o Proceso 8000 contra o presidente Samper, na Colmbia; o Collorgate, no Brasil; e o escndalo do senado durante a gesto de Fernando de la Ra ilustram o alcance e a dimenso que obtiveram algumas destas denncias miditicas.14

Os trs protagonistas da poltica de accountability social possuem a tendncia de se potencializar quando agem conjuntamente. Embora, em muitos casos, cada um destes atores intervm isoladamente15, precisamente quando interagem entre si, se alimentando mutuamente com os inputs especficos que cada um deles gera, que alcanam maior efetividade e impacto na opinio pblica e, por consequncia, geram maiores ameaas de castigo simblico aos indivduos e/ou agncias sob suspeita. Dado que a esfera pblica o terreno principal onde atua a sociedade civil, existe uma certa dependncia estrutural desta ltima com respeito aos meios de comunicao: se o objetivo gerar sanes simblicas contra eventuais transgressores ou contra agncias de controle 9

politizadas ou que se mostram reticentes a intervir, certamente um alto grau de exposio e de apoio popular incrementa o grau de ameaa que a denncia representa para aquelas agncias e/ou oficiais involvidos. Embora os meios de comunicao sejam um outlet indispensvel para alcanar visibilidade, tambm verdade que aqueles escndalos que emergem dos movimentos ou iniciativas sociais tendem a captar mais a ateno do pblico que os escndalos que se referem exclusivamente aos conflitos entre setores da elite16. Alm disso, a presena de atores sociais autnomos representa para o jornalismo uma rica fonte de informao alternativa, que rompe com a marcada dependncia do jornalismo da regio de fontes ou vazamentos oficiais, que torna mais difcil a manipulao das dinmicas de determinado escndalo por parte das elites polticas17

III. A Contribuio da Poltica de Accountability Social para o Funcionamento dos Mecanismos de Accountability Horizontal e Vertical Eleitoral A poltica de accountability social representa um importante complemento subinstitucional que incide diretamente no funcionamento e desempenho dos mecanismos institucionalizados de accountability, tanto verticais como horizontais. A denncia de casos concretos de corrupo ou de tergiversao da lgica institucional de certas agncias governamentais, por parte de funcionrios inescrupulosos, implica um importante sinal acerca das deficincias que existem no desempenho institucional dos poderes representativos e/ou das agncias horizontais encarregadas de supervis-los. Neste sentido, a denncia de fraude eleitoral, de redes de clientelismo poltico ou de casos de corrupo tornam pblicos aspectos problemticos que conspiram contra um adequado funcionamento das instituies eleitorais, de assistncia social ou de controle da legalidade das aes de governo respectivamente. Por outro lado, como destacamos na seo anterior, a contribuio da poltica de accountability social na agenda de melhoria institucional no se reduz denncia e indicao dos dficits institucionais; tambm existe uma rede de organizaes altamente profissionalizadas que atua como uma fonte alternativa de informao sobre as mesmas e que gera propostas de melhoria e inovao institucional. As iniciativas de accountability social incidem no funcionamento dos mecanismos verticais eleitorais e horizontais de duas maneiras fundamentais: em primeiro lugar, 10

destacamos o dficit ou os aspectos problemticos no desempenho institucional de diferentes agncias e organismos e, em segundo lugar, forando a ativao de tais agncias atravs da presso social e miditica. Em primeiro lugar, os mecanismos de accountability social cumprem uma funo de indicao de dficits institucionais. Este processo de indicao adota geralmente duas formas principais: a) Mostrando um dficit concreto no funcionamento de determinada agncia atravs da denncia de casos concretos de corrupo ou de violao da legalidade ou do devido processo por parte de rgos ou agentes pblicos e forando a accountability horizontal (como o ativao poder de organismos de judicirio ou as

comisses legislativas de investigao) que, de outra maneira, seriam reticentes em aplicar sanes aos supostos transgressores. b) Exibindo dficits sistmicos de funcionamento ou de estrutura. Neste caso, monitorando permanentemente de maneira a proceder a uma avaliao sistemtica do desempenho institucional de determinado rgo ou poder governamental. A funo de indicao e denncia de casos especficos de corrupo ou de violao de direitos ou de qualquer outra forma de arbitrariedade por parte das autoridades pblicas resulta em uma forma efetiva de mostrar de maneira palpvel as deficincias na forma de funcionamento de certas agncias pblicas, denunciar situaes de captura institucional por parte de setores particulares ou por funcionrios corruptos. Trata-se de um papel de denncia e de indicao que fundamentalmente, embora no exclusivamente, exercido pelos movimentos sociais que se organizam em torno de casos. atravs da exposio pblica de casos concretos que estes movimentos conseguem captar a ateno da opinio pblica, inserir o problema na agenda pblica e, eventualmente, gerar mudanas na apreciao social de determinados comportamentos. Assim, aes que no passado eram socialmente toleradas -- como um certo grau de corrupo na administrao pblica ou o exerccio da violncia dirigido a determinados setores sociais por parte da instituio policial -- ao ser repetidamente destacadas pela denncia de diversos movimentos ou atores sociais, conseguem sensibilizar os cidados 11

acerca do problema e modificar os ndices de tolerncia social com relao ao fenmeno. Em vrios pases da regio, por exemplo, se registraram alguns avanos em desnaturalizar certas prticas ilegais por parte da instituio policial e militar, a partir do surgimento de movimentos e organizaes que denunciavam casos concretos de violncia policial contra jovens de reas urbanas populares ou de maltrato aos conscritos por parte de seu s superiores. Por exemplo, a morte de dois conscritos no Chile e na Argentina deu origem a um grande protesto e mobilizao que, no caso argentino, levou ao fim do servio militar obrigatrio. Da mesma forma, no Peru, a Coordenadoria Nacional de Direitos Humanos, uma rede nacional de organizaes de defesa dos direitos humanos, repetidamente questionou a prtica militar de recrutamento obrigatrio de conscritos em certas reas rurais do pas. Em diferentes ocasies, se observa a criao de associaes ou ONGs destinadas a supervisar, gerar informacin alternativa oficial e elaborar propostas de reforma institucional de determinadas agncias pblicas. Os exemplos vo desde o monitoramento das foras policiais, das autoridades eleitorales, a elaborao e execuo dos oramentos pblicos. Por exemplo, uma importante conquista de diversos grupos de protesto que emergiram em distintos pases como consequncia do enraizado

problema da violncia e brutalidade policial sobre setores populares, foi o eventual estabelecimento de organizaes permanentes de superviso das foras policiais. Neste caso concreto, movimentos sociais que surgiram com demandas especficas de esclarecimento e justia para um caso concreto se unificam e estabelecem uma organizao que vai adotar uma viso mais ampla e sistmica do problema. Estas

organizaes no somente atuam como sistema externo de alarmes de incndio que se ativam quando se produzem violaes aos direitos humanos por parte dos oficiais de polcia. Alm desta funo, desenvolvem um processo de avaliao sistemtica dos problemas institucionais de tais agncias e desenvolvem propostas de reforma institucional18. Como destacamos anteriormente, estes vigilantes permanentes

representam cruciais think-thanks cidados que refletem acerca das maneiras em que se pode melhorar a qualidade e a eficincia das instituies pblicas. Em segundo lugar, as iniciativas de accountability social cumprem uma funo de ativao de mecanismos de prestao de contas. A poltica de accountability social no se limita a uma tarefa de alarme ou indicao, mas que tambm imponhe sanes 12

simblicas que determinam o destino eleitoral ou laboral dos representantes ou funcionrios sob suspeita. A derrota eleitoral, a renncia ao cargo, sanes judiciais ou o ostracismo pblico so algumas das consequncias que podem acarretar as denncias cvicas ou jornalsticas. Em certos casos, o castigo simblico vai alm de uma acusao individual e se estende a uma agncia, poder ou partido poltico. Atravs da presso social e da exposio pblica, estas iniciativas sociais foram uma rede de agncias de controle que, de outra maneira, se mostraria reticente a intervir, a tomar a frente do assunto e iniciar procedimentos judiciais ou administrativos destinados a investigar e castigar os supostos atos de ilegalidade. A ativao de agncias de controle pode ocorrer de maneira direta ou indireta. A ativao indireta produto da presso social exercida por a l g u m movimento ou organizao ou por algum escndalo miditico que, devido aos custos e m t e r m o s d e i m a g e m que a denncia gera ao governo ou s autoridades envolvidas, as agncias ou funcionrios pblicos interveem na questo, seja forando a renncia dos funcionrios suspeitos, iniciando um processo administrativo ou judicial, estabelecendo uma comisso parlamentar de investigao, etc. A ativao direta quando os atores sociais diretamente recorrem diretamente s agncias horizontais. Nas ltimas dcadas, a regio observou um aumento significativo da judicializao de conflitos, muitas vezes protagonizada pela sociedade civil e incentivada pela criao de novas ferramentas legais que facilitam o recurso ao poder judicirio por parte dos cidados. A ao direta de inconstitucionalidade, as aes de tutelas, os amparos legais, o surgimento de um movimento de direito de interesse pblico representam algumas novas ferramentas constitucionais na regio que contriburam para melhorar o acesso de certos setores ao poder judicirio para reclamar por seus direitos ou para denunciar casos de arbitrariedade estatal19. Por exemplo, a criao no Brasil do Ministrio Pblico, aps a reforma constitucional de 1988, introduziu um ator institucional acessvel e aberto s reivindicaes cidads, fomentando um notvel crescimento do uso da estratgia judiciria por parte da sociedade civil20. Outras agncias horizontais que foram objeto de interesse da sociedade civil so as Defensorias do Povo estabelecidas, nos ltimos anos, em vrios pases da regio e, no caso do Brasil, as comisses de investigao parlamentar.21

13

IV. A poltica de accountability social: rumo criao de um crculo virtuoso de melhoria da qualidade institucional das novas democracias A anterior enumerao se revela til na hora de ressaltar o papel central exercido pelas polticas de accountability social na regio. Elas deram lugar s reivindicaes relacionadas ao incumprimento do devido processo por parte das autoridades pblicas, ao esclarecimento de numerosos casos de corrupo oficial, com o objetivo de estabelecer sanes contra os infratores da lei, e presso para estabelecer reformas institucionais que aumentem a efetividade dos mecanismos de desconfiana institucional. Embora o terreno mais propcio para o desenvolvimento da accountability social sob regimes democrticos, esta forma de fazer poltica cumpriu um papel crucial em certos contextos autoritrios. Pensemos, por exemplo, no bem sucedido processo de reforma eleitoral que ocorreu no Mxico sob a liderana da Aliana Cvica,22 ou no papel que o jornalismo autnomo e certos grupos pr-democrticos tiveram no Peru. Tambm so centrais em contextos democrticos caracterizados pela debilidade de seus mecanismos de accountability horizontal, j que ao exibir de maneira pattica muitos desses dficits, contribuem para gerar uma corrente de apoio pblico a um processo de reformas destinadas a subsan-los. Entretanto, esta forma de fazer poltica no deve ser considerada como um fenmeno circunscrito aos regimes delegativos ou s democracias frgeis e no consolidadas. A poltica de accountability social representa uma forma primordial de politizao em qualquer democracia recente ou longeva, consolidada ou no consolidada , j que serve para provar se a conduta dos representantes polticos e dos funcionrios no eleitos se adequa ou no aos princpios normativos que do legitimidade ao contrato representativo. Estas polticas de desconfiana so essenciais para o fortalecimento da confiana no sistema institucional de qualquer democracia. A confiana afirma Claus Offe o resduo que permanece depois que a propenso a desconfiar se demonstra infundada.23.

14

Em princpio, a poltica de accountability social aponta para tematizar determinados dficits institucionais e fora a encarar processos de reforma ou de melhoria institucional. neste sentido que argumento que esta forma de politizao representa um importante complemento que tende a reforar os processos de institucionalizao e de melhoria institucional ao destacar e castigar atos de captura institucional, de clientelismo ou de corrupo governamental. Em certos casos se observa um desejvel crculo virtuoso que tende a melhorar o desempenho das institues representativas, assim como dos mecanismos de prestao de contas. Ao reforar os mecanismos institucionalizados de desconfiana, a poltica de accountability social contribui para fortalecer os laos de confiana entre a classe poltica e os cidados: a existncia de mecanismos efetivos de desconfiana institucionalizada sustenta o vnculo representativo ao permitir a generalizao da confiana social nas institues representativas. Estas fornecem ao cidado uma rede de dispositivos de segurana que fazem que com o sistema ative mecanismos efetivos de sano nos casos em que sua confiana seja trada.

V. Riscos e Contraindicaes da Poltica de Accountability Social A poltica de accountability social no est isenta de riscos e de eventuais contraindicaes. Existem dois potenciais riscos implcitos neste tipo de poltica. O primeiro se refere negativa da classe poltica e das agncias de desconfiana institucionalizada em processar as mencionadas demandas de melhoria institucional. Se os funcionrios pblicos ignoram sistematicamente as reinvidicaes cvicas de maior transparncia, o resultado mais provvel um abrupto declnio na confiana dos cidados nos representantes polticos. Como defende Stompka, se a percepo de fracasso se estende, a confiana generalizada substituda pela desconfiana generalizada24 O segundo perigo se relaciona com o nmero de casos revelados de conduta ilegal dos representantes. Para que a confiana prevalea de forma generalizada, os mecanismos institucionais devem ser ativados esporadicamente. Um contexto pblico que est caracterizado pela profuso de denncias e escndalos, e pela hiperatividade das instituies de controle, coloca em evidncia que as violaes d a confiana social no so episdicas mas fatos generalizados. Tal constatao tende a alimentar uma cultura cvica de desconfiana25. 15

O caso argentino representa uma til ilustrao de alguns dos potenciais riscos de tal poltica. Na Argentina dos anos noventa coincidiram os dois fatores de risco anteriormente mencionados. Por um lado, houve uma percepo generalizada por parte dos cidados de que muitas agncias horizontais se mostravam reticentes em cumprir seu papel de monitoramento ou que mesmo seu funcionamento se encontrava distorcido devido a presses polticas. Por outra parte, durante os dois governos de Carlos Menem (1989-1999) o contexto pblico argentino esteve repleto de suspeitas de corrupo e ilegalidade no comportamento dos funcionrios pblicos. Estas denncias eram sistematicamente desdenhadas pelos funcionrios pblicos e, somente em poucas ocasies, os funcionrios sob suspeita receberam sanes judiciais. A gravidade e a periodicidade das revelaes da i m prensa contribuiram para gerar certa fadiga de escndalos entre os argentinos26 e simultaneamente contribuiu para expandir um manto generalizado de suspeita na totalidade do corpo poltico. Estes sentimentos sociais se traduziram em uma crescente diviso entre a sociedade poltica e a sociedade civil, distncia esta que foi potencializada pela persistente reticncia do governo menemista em responder as persistentes vozes que demandavam maior transparncia na ao de governo. A eleio do governo de coalizo eleitoral da Aliana (integrada fundamentalmente pela Unio Cvica Radical e o FREPASO) pareceu abrir uma porta de reconciliao e gerou importantes expectativas de mudanas naqueles setores do eleitorado que se viram cativados pela nfase do discurso da Aliana na

necessidade de mudana fundamental na forma de fazer poltica e na sua promessa de maior transparncia no exerccio do poder. Lamentavelmente, tais esperanas tiveram uma vida efmera. Nos primeiros meses de governo, a administrao presidida por Fernando de la Rua se viu involvida em um escndalo de corrupo de grandes dimenses, pois implicava no pagamento de subornos por parte do poder executivo a certos senadores da oposio para que aprovassem determinada legislao no Congresso. Este escndalo no acarretou somente a quebra da coalizo de governo, m a s colocou por terra toda a esperana social de reforma institucional ou m o r a l . A expectativa social de mudana que a renovao eleitoral havia ocasionado se transformou abruptamente rpido em raiva e frustrao social com o sistema poltico. O primeiro indcio preocupante do estado de humor social latente com a poltica foi o impressionante aumento do chamado voto de protesto e das obstenes eleitorais nas 16

eleies legislativas que ocorreram no ms de outubro de 2001. No entanto, foi em dezembro de 2001 que o descontentamento se fez patentemente visvel; naquele momento milhares de cidados se mobilizaram espontaneamente em Buenos Aires e outras cidades do pas com a consigna que se vayan todos. Os panelaos e, posteriormente, as assemblias populares que pretendiam rescindir o contrato representativo que ligava os representantes polticos com os cidados so um dramtico exemplo dos custos envolvidos quando so ignoradas as dem andas sociais por uma reforma institucional e maior transparncia na ao do governo.27

***

O surgimento de uma poltica de accountability social indica a emergncia de uma salutar e nova preocupao com a qualidade e o desempenho das instituies

democrticas na regio. Em um continente que esteve caracterizado pelo predomnio de destrutivas formas de politizao que dificultaram, no passado, a estabilidade e consolidao de regimes democrticos e abriram a porta a todo tipo de experincias autoritrias, o surgimento de uma forma de poltica institucionalizante representa, por si prpria, uma significativa novidade. A existncia de uma poltica que tem como objetivo central fortalecer a lgica dos mecanismos representativos e denunciar a captura e tergiversao das mencionadas agncias por funcionrios ou polticos inescrupulosos, indica que importantes setores da sociedade esto demandando uma profunda mudana das tradies e prticas polticas na regio e se mostraram decididos em avanar na complexa, sinuosa e contnua tarefa de consolidao e aperfeioamento das instituies das jovens democracias representativas. Torna-se imperativo dar resposta s reivindicaes populares de maior transparncia, pois o estabelecimento de slidos mecanismos de prestao de contas crucial para generalizar e consolidar a confiana social nas instituies representativas.

17

1

Ver, Catalina Smulovitz e Enrique Peruzzotti, Societal Accountability in Latin America:

Journal of Democracy, volume 11, nmero 4, 2000; Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz, Accountability Social, la otra cara del control em Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz (editores) Controlando la poltica. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias Latinoamericanas, Buenos Aires, Editorial Temas, 2002.2

Analisei os processos de inovao poltica em Enrique Peruzzotti, Towards a New

Politics. Citizenship and Rights in Contemporary Argentina, Citizenship Studies, volume 6, nmero 1, 2002; Redefiniendo la Representacin Poltica: la sociedad civil y el sistema representativo en los noventa Poltica y Gobierno, Vol. XI, Nm. I, I semestre de 2004; e em La Democratizacin de la Democracia: Cultura Poltica, Esfera Pblica y Aprendizaje Colectivo en la Argentina Posdictatorial, em Isidoro Cheresky e Ins Pousadela (editores), Poltica e Instituciones Editorial, en las Nuevas Democracias Latinoamericanas, Buenos Aires, Paids

2001, pp. 289-307. Trs importantes contribuies coletivas para a anlise das

mudanas ocorridas nas sociedades civis da regio so Alberto J. Olvera (coordinador), Sociedad Civil, Esfera Publica y Democratizacin en America Latina, Mexico, Mexico, Fondo de Cultura Econmica, 2003; Aldo Panfichi (coord.), Sociedad Civil, Esfera Pblica y Democratizacin en America Latina, Andes y Cono Sur, Lima, Pontificia Universidad Catlica del Per y Fondo de Cultura Econmica, 2002; Evelina Dagnino (coord.), Sociedad Civil, Esfera Publica y Democratizacin en America Latina, Brasil, Mexico, Fondo de Cultura Econmica, 2003. Tambm importante o livro de Leonardo Avritzer, Democracy and the Public Sphere in Latin America, Princeton, Princeton University Press. Para uma anlise do conflito entre constitucionalismo e democracia que o populismo introduziu na Amrica Latina, ver Enrique Peruzzotti, Constitucionalismo, Populismo y Sociedad Civil. Lecciones del Caso Argentino en Revista Mexicana de Sociologa, Vol. 61, nmero 4, octubre-diciembre, 1999, pp. 149-172.3

O conceito de accountability horizontal denota o funcionamento de um sistema interestatal de

pesos e contrapesos destinado a controlar ou castigar as aes ou omisses por parte dos funcionrios ou organismos do Estado que possam ser consideradas ilegais. Com respeito ao tema ver: Guillermo ODonnell, Horizontal Accountability en New Democracies, em Andreas Schedler, L. Diamond, e M. F. Plattner (editores.) The Self-Restraining State. Power and Accountability in New Democracies, Boulder, Colorado, Lynne Rienner, 1999; Horizontal Accountability: The Legal Institucionalization of Mistrust em Scott Mainwaring e Christopher Welna (editores), Democratic Accountability in Latin America, Oxford, Oxford University Press, 2003.4

As eleies representam para ODonnell um mecanismo institucional de prestao de contas

18

de carter vertical.5

Ver ODonnell, Horizontal Accountability: The Legal Institutionalization of Mistrust, op. cit.;

Piotr Sztompka, Trust. A Sociological Theory, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, captulo 7; Susan Rose-Ackerman, Trust, Honesty and Corruption: Reflection on the statebuilding process, Archives European of Sociology, vol. XLII, nmero 3 (2001), p. 543.6

Para um interessante debate acerca de se tal dficit nos mecanismos de prestao de contas

peculiar da regio ou representa um problema generalizado de toda democracia, ver: Adam Przeworski, Accountability Social en America Latina y mas all e Guillermo ODonnell Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones ambos em Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz (Eds.), Controlando la Poltica. Ciudadanos y Medios en las nuevas democracias, Buenos Aires, Editorial Temas, 2002.7

Guillermo ODonnell, Delegative Democracy, Journal of Democracy, vol. 5, nmero 1, 1994;

Guillermo ODonnell, On the State, Democratization, and Some Conceptual Problems: A Latin American View with Glances at Some Post-communist Countries em Guillermo ODonnell, Counterpoints. Selected Essays on Authoritarianism and Democracy, Indiana, Notre Dame, University of Notre Dame Press, 1999.8

Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz, Accountability Social: la otra cara del control op.

cit.9

A ideia de prestao de contas ou accountability se refere faculdade de assegurar que os

funcionrios pblicos prestem contas pela sua conduta, entendendo por isto, tanto a obrigao de informar e justificar suas decises de governo e a possibilidade de ser eventualmente sancionados por elas. A noo de accountability possui uma dimenso legal e uma poltica. A dimenso legal do conceito de accountability se refere aos mecanismos institucionais desenhados para assegurar que as aes dos funcionrios pblicos estejam demarcadas legal e constitucionalmente. O conceito de accountability poltica se refere, ao contrrio, capacidade do eleitorado para fazer com que as polticas governamentais se adequem a suas preferncias. Usualmente se assume que as eleies so a instituio por excelncia para este tipo de controle. No entanto, existe tambm uma ampla literatura que destaca as limitaes das eleies como mecanismo de accountability poltica. Ver, por exemplo, Adam Przeworski, Susan Stokes e Bernard Manin (editores) Democracy, Accountability and Representation. Cambridge, Cambridge University Press, 1999; Susan Stokes, Mandates and Democracy.10

Poder Ciudadano, Associacin por los Derechos Civiles, Fundacin para el Ambiente e

l os Recursos Naturales (FARN), Coordinadora contra la Represin Policial e Institucional

19

(CORREPI), Coordinadora de Familiares de Vctimas Inocentes (COFAVI), Asociacin por los Derechos Civiles, e o Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), e CIPEC, na Argentina; Grupo Propuesta Ciudadana, Foro Democrtico, Instituto de Defensa Legal (IDELE), Coordinadora por los Derechos Humanos, Comisin Andina de Juristas, e Transparencia, no Per; Viva la Ciudadana, Corporacin para la Excelencia de la Justicia, as diversas veeduras ciudadanas, FUNDEPUBLICO, na Colmbia; Auditoria Democrtica Andina, Participacin Ciudadana, no Equador; Formacin Jurdica para la Accin (FORJA), CODEJU, no Chile; Viva Rio, Ouvidorias Policiais de So Paulo, no Brasil, so alguns exemplos desta nova forma de associativismo11 12

civil

organizado

em torno

de

demandas

pela melhoria

da

qualidade

institucional das novas democracias. Ver ODonnell. On the State, Democratization op. cit. p. Este particularmente o caso da rede de organizaes de direitos humanos e organizaes

contra a violncia policial, que devido sua prpria origem e misso, tende a atuar com setores sociais desprotegidos ou sujeitos a discriminao e arbitrariedade por parte das autoridades.13

Para uma anlise especfica de estes casos ver: Catalina Smulovitz e Enrique Peruzzotti,

"Societal and Horizontal Controls: Two Cases of a Fruitful Relationship" em Scott Mainwaring e Christopher Welna (editores), Democratic Accountability in Latin America, Oxford, Oxford University Press, 2003; Jacqueline Behrend, "Mobilization and Accountability: A Study of Societal Control in the Cabezas Case in Argentina" em Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz (editores), Enforcing the Rule of Law. The Politics of Social Accountability in the New Latin American Democracias, Pittsburg, Pittsburg University Press, no prelo.14

Silvio Waisbord,

Watchdog Journalism in South America. News, Accountability and

Democracy, New Cork, Columbia University Press, 2000; Waisbord Interpretando los Escandalos. Analisis de su Relacin con los Medios y la Ciudadana en la Argentina Contemporanea em Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz (eds.) Controlando la poltica. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias Latinoamericanas, Buenos Aires, Editorial Temas, 2002, pp. 289-325; Nicolas Lynch, Los usos de los medios en el Per de Fujimori em Peruzzotti e Smulovitz, Controlando la Poltica, op. cit; German Rey, Balsas e Medusas. Visibilidad Comunicativa y Narrativas Polticas Bogot, Fescol-Fundacin Social-Cerec, 1998; Heriberto Muraro, Polticos, Periodistas y Ciudadanos, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 1997; Enrique Peruzzotti, Media Scandals and Social Accountability: the Role of the Senate Scandal in Argentina em Peruzzotti y Smulovitz, Enforcing the Rule of Law, op. cit.15

Por exemplo, no setor de ONGs profissionalizadas e com numerosos pontos de contatos

pessoais e profissionais com os membros do sistema poltico, a presso social e a exposio

20

miditica no so geralmente a nica ou a via principal para transmitir determinada mensagem ou demanda s respectivas autoridades. Neste sentido, movimentos e atores de base enfrentam maiores dificuldades de serem escutados e, portanto, muitas vezes se veem inevitavelmente obrigados a adotar uma estratgia de mobilizao com o fim de captar a ateno dos meios e do pblico em geral.16 17 18

Ver Waisbord, Watchdog Journalism in South America, op. cit. Ver Peruzzotti, Media Scandals, op. cit. Sobre o conceito de alarmes de incndio (Fire Alarms), ver Matthew McCubbins e

Thomas Schwartz, Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms, American Journal of Political Science, vol. 28, nmero 1, fev. 1984, p. 168.19

Sobre o fenmeno da crescente judicializao da poltica na regio ver, Rogrio Bastos

Arantes, Judicirio e poltica No Brasil, So Paulo, Editora Sumar, 1997; Rosangela Batista Cavalcanti y Maria Teresa Sadek, El impacto del Ministerio Publico sobre la democracia brasilena: el redescubrimiento de la ley em Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz (eds.), Controlando la poltica, op. cit., pp.169-191; Luiz Werneck Vianna, Maria Alice Rezende de Carvalho, Manuel Cunha Melo e Marcelo Burgos; A judicializao da poltica e das Relaes Sociais no Brasil, Rio de Janeiro, Editora Revan, 1999, pp. 48-70; Catalina Smulovitz, "Ciudadanos, Derechos y Poltica" em Gonzlez Morales, Felipe (editor) Las Acciones de Inters Pblico: Argentina, Chile, Colombia y Per, Santiago de Chile, Escuela de Derecho de la Universidad Diego Portales, 1997; Catalina Smulovitz, Judicialization of Protest in Argentina. The Case of Corralito, em Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz (eds.), Enforcing the Rule of Law, op. cit. Sobre o uso do direito de interesse pblico por parte da sociedade civil ver Mary McClymont y Stephen Golub (eds.) Many Roads to Justice (The Ford Foundation: 2000; Felipe Gonzalez y Felipe Viveros Ciudadana e Inters Pblico, Santiago: Cuadernos de Anlisis JurIdico. Facultad de Derecho Universidad Diego Portales: 1998; Felipe Gonzalez Morales Las Acciones de inters Pblico, Santiago: Cuadernos de Anlisis Jurdico. Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, 1997.20

Sobre a relao Ministrio Pblico sociedade civil ver Rosangela Batista Cavalcanti e Ana Tereza Lemos-Nelson e Jorge Zaverucha, Multiple Activation as a Strategy of Citizen

Maria Teresa Sadek, El impacto del Ministerio Publico, op. cit.21

Accountability and the Role of the Investigating Legislative Commissions, em Peruzzotti e Smulovitz, Enforcing the Rule of Law, op. cit.22

Alberto Olvera, Movimientos Sociales prodemocrticos, democratizacin y esfera publica en

Mxico: el caso de Alianza Cvica em Alberto Olvera (Ed.) Sociedad Civil, Esfera Pblica y

21

Democratizacion en Amrica Latina: Mxico, op. cit.23

Claus Offe, How Can We Trust Our Fellow Citizens?, en Mark Warren (ed.). Democracy

and Trust, Cambridge, England, Cambridge University Press 2001, pag. 76..24 25 26 27

Stompka, op. cit. Pg. 145 Ibid. Pg. 146. Waisbord, op. cit. Para uma genealogia da crise de representao na Argentina, ver Enrique Peruzzotti,

Redefiniendo la representacin Poltica: la sociedad civil argentina y el sistema representativo en los noventa em Poltica y Gobierno, volume XI, nmero 1, I semestre de 2004.

22