a parafiscalidade no direito tributÁrio como...
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UNIVERSIDADE SÃO FRANCISCO
Zilá Ferreira
A PARAFISCALIDADE
NO DIREITO TRIBUTÁRIO COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA
FISCAL EM PROL DOS DIREITOS HUMANOS
São Paulo
2010
Zilá Ferreira
RA 003200600623
A PARAFISCALIDADE
NO DIREITO TRIBUTÁRIO COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA
FISCAL EM PROL DOS DIREITOS HUMANOS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à
Coordenação do Curso de Direito da
Universidade São Francisco, como requisito
parcial para a obtenção do Título de Bacharel
em Direito, orientada pelo Professor Ms.
Sérgio Gabriel
São Paulo
2010
F444p Ferreira, Zilá
A Parafiscalidade no Direito Tributário como Instrumento
de Política em prol dos Direitos Humanos /Zilá Ferreira– São Paulo: USF,
2010. 45 p.
Monografia (graduação) – Universidade São Francisco,
2010
Orientador : Sérgio Gabriel
1. Contribuições parafiscais; 2. Instrumento de política
fiscal 3. Direitos Humanos. Universidade São Francisco.
Zilá Ferreira
RA 003200600623
A PARAFISCALIDADE
NO DIREITO TRIBUTÁRIO COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA
FISCAL EM PROL DOS DIREITOS HUMANOS
Trabalho de Conclusão de Curso aprovado no
curso de direito, da Universidade São Francisco,
como requisito parcial para obtenção do título de
Bacharel em direito.
Data da Aprovação____/____/____
Banca Examinadora:
...........................................................
Profº Ms. Sérgio Gabriel
USF
.............................................................
Profº Me. Alessandro Urbano Rodrigo Sanchez
USF
...............................................................
Profº Especialista Rúbia Maria Ferrão
USF
Aos mestres todo respeito e carinho, pelo
estímulo na conquista e realização desse
sonho.
A Deus pelo dom da vida, aos meus pais pela
criação, dedicação e apoio durante minha vida
universitária e a toda minha família, que
através de seu apoio e incentivo se mostraram
verdadeira fortaleza nos momentos mais
difíceis, fazendo com que eu continuasse
minha jornada. A EDUCAFRO, na pessoa do
Frei David, pela oportunidade oferecida para
que eu pudesse chegar até aqui.
"A mais bela coragem é a confiança que
devemos ter na capacidade de nossos
esforços.” (autor desconhecido)
FERREIRA, Zilá. A Parafiscalidade no Direito Triutário como Instrumento de Política
Fiscal em prol dos Direitos Humanos, 45 pp., TCC, Curso de Direito, São Paulo: USF,
2010.
RESUMO
Originário da França, a partir do Inventário de Schuman, o termo parfiscalidade teve como
objetivo nominar tributos que ora eram verdadeiros impostos, ora taxas e às vezes um misto
destas duas categorias e atribuído o poder fiscal a entidades de caráter autônomo, com
investiduras de competência para o desempenho de alguns fins públicos, beneficiárias. O
tributo parafiscal tem o intuito de embasar a arrecadação de recursos para o custeio de
atividades que, em princípio não integram funções próprias do Estado, mas ele mesmo as
desenvolve através de entidades específicas, denominadas paraestatais. A União tem a
competência para legislar, porém, outorga esta competência a outro, à exemplo o INSS que se
tornou sujeito ativo da obrigação tributária. Evidentemente, neste caso, o INSS é quem
arrecada dos contribuintes, e, este pode ser utilizado somente pelo INSS, como também em
certos casos de prioridade o Poder Executivo redireciona para outras áreas. A necessidade de
controle das contribuições parafiscais é similar aos demais tributos, e feito quanto à
instituição dos pressupostos materiais e formais, qualificados constitucionalmente. Este
estudo demonstrará de que forma são instituídas tais contribuições e como elas cumprem sua
função social em prol dos direitos humanos. O objetivo deste trabalho é através da
investigação científica identificar no direito tributário os reflexos práticos aplicados em prol
dos direitos humanos como instrumento de política fiscal.
Palavras - chave: Parafiscalidade. Instrumento de Política Fiscal. Direitos Humanos. Direito
Tributário. Contribuições Parafiscais.
LISTA DE SIGLAS
Siglas
AC Ato Complementar
CF Constituição Federal
CREA Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
CTN Código Tributário Nacional
ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
INSS Imposto Nacional do Seguro Social
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IR Imposto de Renda
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 11
SEÇÃO 1 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO .................................................. 12
1.1Conceito ................................................................................................................................... 12
1.2Breve evolução histórica dos tributos ...................................................................................... 13
1.3Tributos e suas Especies .......................................................................................................... 17
1.3.1 Especies de tributos ......................................................................................................... 17
1.3.2 Impostos .......................................................................................................................... 18
1.3.3 Taxas ................................................................................................................................ 19
1.3.3.1 Serviços .................................................................................................................... 19
1.3.3.2 Poder de Policia ........................................................................................................ 20
1.3.3.4 Contribuição de Melhoria ......................................................................................... 21
1.3.3.5 Emprestimo Compulsorio ......................................................................................... 21
1.3.3.6 Contribuições Sociais ............................................................................................... 21
1.4 Princípios constitucionais tributários...................................................................................... 21
1.4.1 Principio da Estrita legalidade ......................................................................................... 22
1.4.2 Principio da legalidade e das medidas provisórias .......................................................... 22
1.4.3 Principio da Anterioridade............................................................................................... 23
1.4.4 Principio da Irretroatividade ............................................................................................ 23
1.4.5 Principio da Uniformidade .............................................................................................. 23
1.4.6 Principio da isonomia ...................................................................................................... 23
1.4.7 Principio da capacidade contribtiva ................................................................................. 24
1.4.8 Principio da não-cumulatividade ..................................................................................... 24
1.5Função dos tributes .................................................................................................................. 25
SEÇÃO 2 CONTRIBUIÇÃO PARAFISCAL .......................................................................... 26
2.1 Conceito histórico ................................................................................................................... 26
2.2 Natureza juridical ................................................................................................................... 27
2.3 Classificação das contribuições parafiscais ............................................................................ 27
SEÇÃO 3 CONTRIBUIÇÃO PARAFISCAL COMO INTRUMENTO DE POLÍTICA
FISCAL EM PROL DOS DIREITOS HUMANOS ................................................................ 37
3.1 Conceito histórico e filosófico dos direitos humanos ............................................................. 37
3.2 O direito e os direitos humanos .............................................................................................. 38
3.3 As contribuições parafiscais na atual ordem cnstitucional: espécie tributária autônoma de
caráter instrumental implementador de política fiscal em prol dos direitos humanos ................. 39
3.4 Regra-matriz constitucional de incidência da contribuição parafiscal: a norma tributária e
a norma administrativo-financeira ................................................................................................ 40
3.5 O controle de constitucionalidade da afetação pelo poder judiciário ..................................... 41
CONCLUSÃO ............................................................................................................................. 43
REFERÊNCIAS ......................................................................................................................... 45
11
INTRODUÇÃO
O presente trabalho de conclusão de curso pretende demonstrar como foi instituído o
tributo parafiscal e a relevância deste instrumento para a abordagem da implementação de
política fiscal em prol dos direitos humanos e o papel fundamental no cumprimento da função
social para o qual foi designado.
Para o cumprimento dos objetivos propostos, adota-se a técnica da pesquisa
bibliográfica, baseada em estudos realizados na legislação específica, em livros, revistas,
artigos científicos, dentre outros meios que tratem do assunto. Na fase de relato, com o intuito
de atender à melhor sistematização do assunto, optou-se pela divisão de três seções, assim
dispostas:
Na primeira seção será evidenciado o sistema Constitucional Tributário no qual será
descrito seu conceito, os diversos tipos de tributos e suas espécies, bem como os princípios
tributários e a sua função.
Na segunda seção será abordado o conceito histórico, delineando em que época surgiu
fundamentar sua natureza jurídica, com base na Constituição Federal, Código Nacional de
Direito Tributário, Doutrinas e outros. Pretende-se ainda classificar as diversas formas de
contribuições especiais, demonstrando assim quais as finalidades.
Na terceira seção a abordagem parte do pressuposto constitucional voltado para a
espécie tributária autônoma de caráter instrumental que tem como foco Direitos Humanos.
Em razão disso, vale ressaltar a questão de evidenciar o controle de constitucionalidade da
afetação pelo poder Judiciário, explicitando através de exemplos práticos o funcionamento
para além da teoria.
Por fim, a abordagem do tema em tela é reunir, através deste estudo, elementos que
comprovem a verdadeira eficácia do Direito Tributário no que tange ao cumprimento da
efetiva função social, que se dá por meio da arrecadação de seus tributos, titulados como
especiais.
Contudo, este trabalho de pesquisa não se pretende esgotar o assunto, mas sim,
contribuir para maior compreensão do tema exposto.
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SEÇÃO 1 SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO
Na primeira seção o assunto trás o conceito do sistema Constitucional Tributário, de
forma a descrever os diversos tipos de tributos e suas espécies, bem como os princípios
tributários e a sua função.
1.1 Conceito
Um sistema é constituído por um conjunto de elementos organizados e que a alteração
em um deles conseqüentemente causa alteração no todo. O nome que se dá ao conjunto de
normas agrupadas pelo conceito tributo é sistema tributário. A palavra tributo vem do latim
tibutum que significa dividir ou repartir entre a tribo.
Ao longo da história, os tributos foram impostos aos povos saqueados ou vencidos em
conseqüência das guerras e das conquistas, as transformações se deram de forma gradativa,
até, se tornar no sistema de impostos, taxas e contribuições da atualidade.
Ives Gandra da Silva Martins oferece o seguinte apanhado da evolução histórica do
Sistema Constitucional brasileiro:
“O Direito Tributário brasileiro principiou a ganhar consistência sistêmica a
partir da Emenda Constitucional nº. 18/65. Anteriormente, apesar de já se ter
desenvolvido, com razoável densidade, a técnica impositiva no concernente
a alguns tributos, o certo é que faltava arcabouço capaz de harmonizar as
diversas tendências, aspirações e necessidades dos diversos entes com
competência para tributar. (apud BASTOS, 2001, p. 106).”
Diferentemente dos demais países, com idêntica forma de Estado, o Brasil, por
outorgar competência impositiva aos Municípios, criava tríplice ordem de atuação autônoma.
Essa peculiaridade gerou elementos suficientes para a referida reforma, que com o objetivo de
regulá-la, assim como permitir que suas virtualidades crescessem e fossem corretamente
aproveitadas, nasceu a Emenda Constitucional n°. 18/65.
Certamente, tal Emenda Constitucional foi a semente que preconizou o CTN
divulgado, à época, como lei ordinária e posteriormente recebeu a eficácia de lei
complementar, quando da promulgação da Constituição de 1967.
13
1.2 Breve evolução histórica dos tributos
A idade da pedra polida, também conhecida como período neolítico, na pré-história, oi
marco histórico no qual o homem começou a cultivar a terra, estocar alimentos e ainda criar e
domesticar animais.1
Começa então a surgir as primeiras aldeias, e consecutivamente surge em tais
comunidades a necessidade e união de todos os indivíduos envolvidos para que haja satisfação
de interesses comuns coma a busca de proteção e defesa contra os predadores e tribos
inimigas, isso fez surgir as primeiras figuras de lideres, cuja a característica se dava para
aquele que era o mais respeitado por todos, por sua força, ou por sua coragem, sabedoria, ou
pela magia da crença.
As funções destinadas aos lideres era de administração, liderança do grupo, solução de
conflitos e de garantia de paz. A partir do momento em que um individuo coloca-se u é
colocado a serviço do interesse coletivo, tende a crer que foi daí que surgiu uma primitiva
idéia de Estado. Os membros do grupo, voluntariamente, a principio, procuravam retribuir ao
líder os favores prestados em torno de interesse de todos, oferecendo presente ou garantindo
seu sustento, fazendo aparecer a idéia de tributo, por representar aquilo que se entrega ao
chefe.
Em outro momento primitivo da história da humanidade lideres tribais governantes
procuram legitimar a cobrança de tributos vinculando o caráter divino do poder político ou de
outro modo, justificando a necessidade de captação de recursos para fazer face proteção que o
soberano oferecia aos seus súditos em caso de conflitos armados com outros povos.
A evolução histórica dos tributos passa pelas diversas formas de Estado, ora como
oferendas em homenagem ou sacrifício à divindade, ou como indenização de guerras ou
imposição do vencedor ao vencido, satisfazendo interesse e necessidades do soberano ou
financiando determinadas atividades indispensáveis à coletividade.
A compreensão rudimentar de que o Estado decorre do pacto realizado entre indivíduos,
aos quais delegam uma parte de sua liberdade a um determinado ente que assume a
responsabilidade de gerencia e manutenção da sociedade, exige uma movimentação de
despesas, em razão do que se impo a geração de receitas para fazer face tais despesas. É nesse
contexto que o tributo passa a ser imposto.
1Disponívelm:<http://www.diritto.it/system/docs/28896/original/Artigo_Evolucao_Historica_do_Tributo_Emanuelle_Correia
.pdf>Acesso em 19/nov/2010
14
Antigamente, o tributo cobrado como imposição dos vencedores aos vencidos, visando
arrecadar para a nação vencedora, os recursos retirados dos vencidos, não constituía a única
forma de tributo. Por exemplo, no Egito, o agricultor era obrigado a entregar parte das
colheitas, a trabalhar nas construções de templos, palácios ou algo no gênero da construção
civil.
Na Grécia, surgiu o que denominamos hoje de imposto com finalidade social. Isto
significou que o tributo deixa de ser usado para atender as necessidades e conveniências de
um governante para ser usado em benéfico do povo. Os gregos geriam o que poderia chamar
precocemente de sistema tributário, de forma muito intuitiva e incipiente, mas procurando
manter equilíbrio contábil entre a receita e a despesa identificando assim o modelo ateniense.
Não foram capazes de determinar a natureza do tributo, das taxas, e das contribuições levadas
a efeitos pelos cidadãos, apesar de arrecadá-las.
Importante ressaltar que o tributo administrado pelo Estado que é conhecido nos dias
de hoje, foi instituído na Grécia.
Moraes Godoy relata que:
Aparentemente não há racionalidade no modelo tributário helênico, que não
alcançou objetivamente patrimônio, renda, serviços. Verificase uma prática
intuitiva. Não há gritantes problemas de aceitação (exceto nas imposições de
guerra, bem entendido), o que indica provável sintonia entre a arrecadação e
a despesa, embora convém que se lembre tratar-se de uma sociedade
escravocrata. Mesmo na época dos tiranos (cujo conceito diverge do
sentindo moderno da expressão), não há claras referencias a tributação
excessiva. O equilíbrio contábil entre a entrada e a saída parece informar à
essência do modelo tributário ateniense. E, a adotarmos uma posição
ciceroniana , esse equilíbrio faz as vezes de lição da história, um exemplo a
ser seguido.( (GODOY,apud,< http://www.diritto.it/system/docs/28896/original/Artigo_Evolucao_Historica
_do_Tributo_Emanuelle_Correia.pdf>. Acessado em 19/11/2010)
Pelo sendo de organização demonstrada pelas instituições, marcadas por inúmeras
conquistas e ampliação territorial de seu domínio. Após conquistar os gregos descobriram que
poderia conquistar outros povos sem impor a eles sua cultura, crenças e costume, utilizando
da instituição e cobrança de impostos para sustentar suas legiões de soldados e conquistar
mais terras e povos.
A atividade expansionista do império romano ocasionou gastos de tal magnitude que,
ao serem repassados aos contribuintes tronava a carga tributária excessiva e até certo ponto
espoliativa, provocando significativa rejeição social e estimulando a sonegação, que passo a
exigir mecanismos inibitórios.
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Os romanos cobravam impostos diretos sobre as pessoas, a propriedade incluindo sobre
a terras conquistadas e também impostos indiretos incidentes sobre as heranças, as vendas, os
litígios, e ainda sobre as indústrias, as profissões e outros atividades humanas produtivas.
Enfim, foram criados impostos e taxas numerosos e variados inclusive, sobre colunas,
portas, janelas, ruínas bens e serviços, etc. Contudo, cada um dos tributos e taxas tiveram sua
própria história, sua origem, evolução e dificuldades de sustentabilidade.
Em que pese o exemplo da prática intuitiva grega de imprimir aos tributos mesmo que
de forma incipiente um fim socialmente justo progressivo, uma vez que consistem na forma
mais prática e efetiva de arrecadação de numerários para o estado, os governantes não raro
tendiam a tributar em excesso e de forma arbitrária. Com a queda do império romano, a noção
de Estado, ainda rudimentar, na Europa medieval perdeu-se completamente.
Os nobres detentores de grandes extensões de terras constituíram-se em feudos, onde se
fizerem senhores absolutos fazendo surgir o que se chamou de sistema feudal. Os feudos
possuíam cercas que davam segurança a quem vivessem dentro, em virtude do que era
cobrado do servo ou camponês o período de 3 dias de serviços em favor do senhor feudal,
essa forma de imposto era denominada de corvéia, e quem não pagava era colocado para fora
do feudo ou podia ser preso ou morto.
O senhor feudal detinha poder de vida e morte sobre seus vassalos. Como não havia
Estado, a circulação de moedas era escassa. Desse modo os servos sujeitavam ao pagamento
de tributos quer por meio da corvéia ou entregando ao senhor feudal a melhor parte de suas
colheitas.
Num primeiro momento da idade média houve um significativo declínio das atividades
produtivas uma vez que a produção se restringia às atividades exclusivamente rurais,
suficientes apenas para garantir a subsistência das famílias e o comércio ou sistema de trocas
que era insignificante, uma vez que não havia excesso de produção, a moeda precária e a
outrora bem conservadas estradas romanas tornaram-se intransitáveis, em razão do que se
iniciou a formação de feudos.
Após um longo período de estagnação o comercio renasce, fazendo aparecer mascates
que aos poucos iam se estabelecendo e formando núcleos comercias, integrados por artesões
de família que abandonavam o campo, de servos fugitivos ou libertos e também de homens
livres atraídos pelo comercio e pelo sonho de melhoria da qualidade de vida.
Embora coexistindo relações feudais e relações capitalistas mercantis, ainda persistia o
sistema feudal que permitia os senhores feudais a cobrança de impostos elevados e pedágios
sob o fundamento de que as cidades de que formaram se estabeleceram dentro de seus feudos.
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Isto favoreceu o surgimento de lutas pela libertação de suas cidades, também denominadas de
burgos,estabelecendo governos próprios.
Em alguns casos, essa liberdade era obtida gratuitamente ou comprada, mas em outros
casos, era conseguida através de batalhas entre exércitos formados pelos seus moradores, e
pelo nobre dominador. Tal necessidade de formação de um mercado nacional liberto dos
entraves feudais,levou os burgueses a apoiar a realeza em suas pretensões centralizadoras
contra a poderosa nobreza feudal possuidora de privilégios seculares, dando lugar ao
surgimento do que se chamou de Estado Moderno.
A idéia do poder unitário e soberano surgiu com o aparecimento do estado moderno,
mesmo que monárquico, conforme esclarece a doutrina que o disciplinamento legal do tributo
remonta a carta magna da Inglaterra assinada por João sem terra em 1215 instituindo deveres
do soberano para com seus súditos e admitindo a possibilidade do monarca de instituir
tributos e ao mesmo tempo impondo limites ao poder soberano e trazendo garantias ao
contribuinte, ainda que minimamente. Vê-se ai o surgimento do principio da legalidade e da
anualidade tributária. Na necessidade de um solido e unificado passou a ser reclamada.
Mesmo no período contemporâneo, se constata a exação de impostos provocando
descontentamentos e revoltas populares a exemplo da rejeição de taxas nos EUA que permitiu
desencadear a luta pela independência norte-americana e no Brasil, a exemplo da revolta
tributária motivadora da inconfidência mineira, de modo a concluir que a regulação do tributo
deve se da tão somente pelo direito.
A diversidade de situação que decorreram do liberalismo econômico levou, no século
seguinte, ao surgimento, segundo Andre Brugni de Aguiar, ao que chamou de Era do Estado.
Isto é ao surgimento de três modelos estatais reclamando maior influência governamental na
economia, digladiando na arena política mundial: o fascismo, o comunismo e o democrático-
interventor.
A influência liberal estimulou o investimento privado na atividade industrial que gerava
valor agregado superior ao do comercio e consequentemente um grande avanço industrial, que
aos poucos foi revelando nocivo ao ambito social, porque passou a apresentar um signficativo
passivo social, gerando desemprego e multiplicando a pobreza.
Em que pese o tributo tenha suas origens centradas tanto na contribuição voluntária do
indivíduo à sociedade, decorrente da convivência humana, a exemplo da sociedade grega,
como também tem sua existência justificada pela violência, a exemplo da cobrança de tributos
no império romano, no Estado Medieval e ainda no Estado Moderno.
17
1.3 Tributos e suas espécies
O CTN, em seu art. 3º, define tributo como: “toda prestação pecuniária compulsória, em
moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída
em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente veiculada.”
É importante, antes de investigar a classificação dos tributos, averiguar o que seja o ato
classificatório. Pois bem, classificar significa reunir coisas em grupos em razão de
uniformidades que apresentem.
Desta forma, existe uma limitação de critérios, em função dos quais as coisas podem ser
classificadas, exemplos: grandes; pequenas; pesadas; leves; valiosas ou sem valor. Assim, a
classificação se propõe a um melhor estudo dos objetos classificados, cem como a fins de
natureza didática.
1.3.1 Espécies de tributos
A maneira como se classificam os tributos no Direito Brasileiro ganha importância
suplementar. A própria Constituição enuncia quais são as categorias de tributos do sistema
vigente. Somente dessa forma assegura-se uma competência tributária mínima a cada uma das
pessoas políticas.
Segue o que diz o art. 145 da Constituição Federal:
“A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os
seguintes tributos:
I – impostos;
II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização,
efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados
ao contribuinte ou postos a sua disposição;
III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.”
Como aludido no artigo supracitado, do estrito ponto de vista do Direito Constitucional,
daria a entender que os tributos previstos seriam os únicos, tendo em vista que os demais não
estão enumerados. Entretanto, os arts. 148 e 149 contemplam respectivamente os empréstimos
compulsórios e as contribuições sociais de interesse das categorias profissionais ou
econômicas. Conforme disposto em lei:
“art. 148, CF: A União, mediante lei complementar, poderá instituir
empréstimos compulsórios:
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I – para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade
pública, de guerra externa ou sua iminência;
II – no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante
interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, b.
“Parágrafo único: A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo
compulsório será vinculada a despesa que fundamentou sua instituição.”
“art. 149, CF: Compete exclusivamente à União instituir contribuições
sociais, de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como
instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos
arts. 146, III e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, §6º,
relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
§ 1º - Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição
cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime
previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da
contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União.
§ 2º - As contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico de
que trata o caput deste artigo:
I – não incidirão sobre as receitas decorrentes de exportação;
II – incidirão também sobre a importação de produtos estrangeiros ou
serviços;
III – poderão ter alíquotas:
a) ad valorem, tendo por base o faturamento, a receita bruta ou o valor da
operação e, no caso de importação o valor aduaneiro;
b) específica, tendo por base a unidade de medida adotada.
§ 3º A pessoa natural destinaria das operações de importação poderá ser
equiparada a pessoas jurídica, na forma da lei.
§ 4º A lei definirá as hipóteses em que as contribuições incidirão uma única
vez.
Destarte, fica demonstrado a partir dos artigos expostos que existe uma concordância,
ou seja, na medida em que a Constituição conferiu regimes próprios a cinco modalidades
tributárias diferentes, cabe conhecer o respectivo regime jurídico.
1.3.2 Impostos
Há diversas definições existentes de impostos, de todas elas o objetivo é extrair algumas
características em comum, o que permite constatar a essência impositiva dessa modalidade. O
publicista francês, Gaston Jeze (apud BASTOS, 2001) trás uma definição bem próxima
desses elementos presentes em todas as demais, ele diz que imposto é “aquela prestação
pecuniária exigida aos particulares por via de autoridade a título definitivo e sem
contrapartida, com o fim de cobrir as obrigações públicas. Com isso, se ressalta os seguintes
elementos:
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a) caráter obrigatório do imposto;
b) ausência de qualquer relação de correspondência entre a exação tributária
e qualquer sorte de compensação do Estado ao contribuinte;
c) o imposto exigido não é acompanhado de qualquer promessa de
reembolso, o que lhe confere qualidade de definitivo.
A definição legal do que seja imposto está inserida no art. 16 do CTN: “o tributo cuja
obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal,
relativa ao contribuinte”.
Fundamentalmente, no dizer de Roque Carazza, (apud BASTOS, 2001) o imposto é
válido essencialmente no poder de império estatal, ou seja, para que ele seja instituído não
existe a necessidade de o Poder Público desenvolver qualquer atividade específica, em relação
ao contribuinte.
Os impostos podem ser classificados doutrinariamente de diretos e indiretos.
O primeiro é aquele que toma em linha de conta a situação patrimonial do contribuinte,
por exemplo, Imposto de Renda (IR), sendo sua imposição tributária pode graduar de acordo
com a capacidade contributiva da pessoa acolhida pela exação.
O segundo tem seu fato gerador constituído por um evento jurídico ou material
desprendido da condição patrimonial de quem o pratica, por exemplo, o Imposto Sobre
Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
(ICMS), o imposto de importação, etc.
Certamente, independe da condição social de um indivíduo que compra uma mercadoria
o quantum a pagar será o mesmo. Posto isso, o legislador tentou corrigir esse aspecto por
meio de não incidência, isenções, imunidades ou graduação das alíquotas de incidência.
1.3.3 Taxas
Em função de uma atividade praticada pelo Estado, essa modalidade foi escolhida pelo
Constituinte para permitir a cobrança. São duas as ordens dessas despesas: ou ocorridas em
razão da prestação de um serviço público, ou com a prestação do poder de polícia.
1.3.3.1 Serviço
As taxas fundadas em serviços públicos estão juridicamente conformadas ao nível do
direito positivo, pelo art. 79 do Código Tributário Nacional, que dispõe:
20
“art. 79. Os serviços públicos a que se refere, consideram-se
I – utilizados pelo contribuinte:
a) efetivamente quando por ele usufruído a qualquer título;
b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à
sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento;
II – específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de
intervenção, de utilidade ou de necessidade públicas;
III – divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de
cada um de seus usuários”.
Por fim, é importante ressaltar que, nas taxas, o elemento base de cálculo,tem caráter
determinante do quantum devido. Sendo que, a base de cálculo mal escolhida, faz com que
desapareça a figura da taxa, em seu lugar, surgir a do imposto.
1.3.3.2 Poder de polícia
Toda atividade, preventiva ou representativa, exercida pela Administração com o
propósito de disciplinar o exercício dos direitos individuais, de molde a compatibilizá-la com
o exercício de outros direitos dessa natureza, ou até mesmo com igual direito de outras
pessoas, denomina-se Poder de Polícia.
O CTN, no escopo de seu art. 78, cuja redação foi alterada pelo Ato Complementar nº.
31, de 28 de dezembro de 1996, traz a seguinte definição:
“ Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando direto interesse ou liberdade, regula a prática de
ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependendo de concessão
do Poder Público, à tranqüilidade pública ou do respeito, a propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único: Considera-se regular o exercício ao poder de polícia
quando desempenhada pelo órgão competente nos limites da lei aplicável
com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha
como discricionária sem abuso ou desvio de poder”.
Por oportuno, vale ressaltar que o poder de polícia está sob a égide da administração
pública, a qual regulamenta e disciplina o interesse público que diz respeito à segurança, à
higiene, à ordem, aos costumes, à tranqüilidade pública, entre outros. Dessa forma, o aludido
artigo, expõe que o exercício de atividade em tela, desde que não havendo o abuso ou desvio
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de poder, seja considerado regular quando desempenhar a função pelo órgão competente nos
limites da lei.
1.3.3.4 Contribuição de melhoria
A Contribuição de Melhoria é um tributo cobrado em decorrência de obras públicas. É
um tributo da modalidade vinculada, porém indireta, pois além da atuação do Estado,
necessário se faz que se interponha uma conseqüência desta – a ocorrência da valorização
imobiliária.
1.3.3.5 Empréstimo compulsório
O Empréstimo Compulsório é um tributo privativamente criado pela União Federal, ou
seja, não é o tipo de tributo que do qual possam se valer os Estados e Municípios.
Essencialmente por Lei complementar é que pode ser instituído o empréstimo compulsório
que deverá ser destinado para atender as despesas extraordinárias decorrentes de calamidade
pública, de guerra externa ou sua iminência. Só será permitido investimento público de caráter
urgente e de relevante interesse nacional, caso seja observado o disposto no artigo 150, III, b,
CF.
1.3.3.6 Contribuições sociais
Embora não exista uma Lei Maior que esboce as contribuições sociais, elas integram o
sistema tributário e, em razão disso, estão submetidas aos princípios que os regem, de forma
que têm natureza tributária totalmente agregada ao sistema e não a margem dele.
1.4 Princípios constitucionais tributários
A palavra princípio está relacionada com a idéia de origem, início de alguma coisa ou
um estudo. Vários doutrinadores tem se esforçado ao longo dos anos para conceituar tal tema,
optou-se por extrair duas vertentes: princípios são dotados de grande abstração e, pode-se
dizer que são os alicerces de todo ordenamento jurídico em que se encontram.2
2Disponível em: < http://www.derechoycambiosocial.com/revista002/tributos.htm >Acesso em 10/set/2010
22
Nas palavras de Celso Antonio Bandeira de Mello:
Princípio é mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce deste,
disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-
lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e
inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema
normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.
(MELLO, 2000, p. 747-748)
Dessa forma fica explícito que os princípios, estão no topo da estrutura normativa e
maioria deles se encontra na Carta Constitucional. Embora muitos princípios foram elevados a
categoria de normas constitucionais, o que não quer dizer que um princípio será
necessariamente uma norma.
Merecem considerações neste estudo a investigação analítica dos princípios da estrita
legalidade, da legalidade e das medidas provisórias, da anterioridade, da irretroatividade, da
uniformidade geográfica, da isonomia, da capacidade contributiva e o da não-cumulatividade.
1.4.1 Princípio da estrita legalidade
Conforme o artigo 150, I, da Constituição Federal, é vedado à União, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios: exigir ou aumentar tributo sem lei que estabeleça. Para que
isso ocorra, a lei deverá delinear o fato cuja ocorrência fará surgir o dever de pagar o tributo;
estabelecer a base de cálculo sobre o qual incidirá a alíquota.
1.4.2 Princípio da legalidade e das medidas provisórias
O Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, em
casos de relevância urgência, devendo submetê-las imediatamente ao Congresso Nacional,
caso esteja de recesso, será convocado no prazo de cindo dias para reunião extraordinária. É
importante ressaltar que as medidas provisórias perderão sua eficácia se não forem
convertidas em lei no prazo de trinta dias, desde a sua edição. Diante dessa dilação temporal,
notam-se profundos impedimentos à veiculação de medida provisória em sede de tributação.
23
1.4.3 Princípio da anterioridade
O princípio em questão estabelece que nenhum tributo poderá ser cobrado no mesmo
exercício financeiro em que foi instituído ou aumentado. Por exemplo, um tributo criado em
junho deste ano, terá que aguardar o mês de janeiro do próximo ano para ser cobrado. O
entendimento que se chegou é que toda lei que cria ou aumenta um tributo fica com sua
eficácia sustada, obstada, até o início do exercício financeiro subseqüente.
1.4.4 Princípio da irretroatividade
Embora produtora de efeitos imediatos, a lei nova, em determinadas situações poderá
retroagir no passado sem quebra de segurança para o indivíduo, que é a razão principal de ser
da irretroatividade. Todas as vezes que for imposto por lei ônus ou penas para
comportamentos que eram livres, ou até, aligeirar essas penas no caso de já previstas. Isso faz
com que as leis se tornem retroativas, ou por disposição constitucional ou por estatuição da lei
ordinária.
1.4.5 Princípio da uniformidade geográfica
À luz do artigo 151, I, da CF, é vedado à União instituir tributo que não seja uniforme
em todo território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao
Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro. Significa dizer que os tributos
quando instituídos pela União devem ser uniformes e qualquer tratamento desigual das
unidades federadas deve ser repelido.
1.4.6 Princípio da isonomia
É consagrado solenemente pelo escopo do artigo 5º, caput, e seu inciso I, o princípio da
isonomia, que traz a seguinte redação:
“Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País, a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
I – homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta
Constituição”.
24
Certamente, em matéria fiscal, a igualdade diante dos impostos não deve ser entendida
que todos os contribuintes devam ser tratados da mesma maneira, ou seja, todos os
contribuintes que se encontrem na mesma situação devem ser tratados igualmente, tal como
os que se encontram em situação desigual, deverão ser tratados desigualmente.
1.4.7 Princípio da capacidade contributiva
É característico o dever de o princípio ser atuante, embora seja parte integrante dos
princípios gerais de direito, fica evidente a existência de dois elementos que interferem na
matéria em tela. Primeiro, é conferido ao Estado à obrigação de modular a sua carga tributária
segundo a maior aptidão do contribuinte para suportá-la. Assim, uma visão panorâmica do
sistema tributário vigente demonstra que essa maior operação daqueles que tem mais
capacidade contributiva é uma imposição expressa em Lei Maior. Trata-se do art. 145, § 1º,
da Constituição Federal:
“A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os
seguintes tributos:
§1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados
segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração
tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos,
identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o
patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte”.
Em certas hipóteses de tributação o Estado assume um autêntico compromisso com a
desequiparação, na qual a oneração maior fica a cargo daqueles que tem mais recursos para
suportá-la.
1.4.8 Princípio da não-cumulatividade
Encontra-se previsto em Lei Maior que a União no exercício da competência residual,
instituirá impostos não-cumulativos, mediante lei complementar e não tenham fato gerador ou
base de cálculos próprios dos discriminados na Constituição Federal.
25
1.5 Função dos tributos
Quanto à função dos tributos a pesquisa demonstra que podem ser fiscais, extrafiscais e
parafiscais. Esses termos são utilizados usualmente em matéria científica de direito para
representar valores finalísticos que o legislador imprime na lei tributária.
O tributo fiscal tem como objetivo principal a arrecadação de recursos financeiros para
o Estado, para que possa coibir os seus gastos, por exemplo, IR – Imposto de Renda.
Já o tributo extrafiscal visa à correção de anomalias, além da arrecadação. Seu principal
objetivo é a intervenção do domínio econômico, onerando ou desonerando a importação de
determinados bens. Por exemplo, no caso de produtos nocivos a saúde, tal como o cigarro a
tributação ocorre de forma mais gravosa.
Finalmente, o tributo parafiscal atua com arrecadação de recursos para o custeio de
atividade que, em princípio, não integram funções próprias do Estado, mas esta atividade e
desenvolvida através de entidades específicas, denominadas paraestatais, como as que cuidam
da previdência social (INSS) e da fiscalização de profissões regulamentadas (CREA, OAB,
etc.).
Por existirem algumas peculiaridades na matéria de Direito Tributário, torna-se
instigante analisar de forma um pouco mais profunda o que entende-se por parafiscalidade,
este termo surgiu na França, logo após a Segunda Guerra Mundial, com o intuito de designar
certas contribuições fiscais. Sendo assim, segue na próxima seção um estudo mais
aprofundado do assunto.
26
SEÇÃO 2 CONTRIBUIÇÃO PARAFISCAL
Esta seção trará a tona uma abordagem contextual de como se deu origem o termo
parafiscal, bem como, sua classificação, competência e explicitar sua natureza jurídica.
2.1Conceito
De acordo com a pesquisa, chegou-se ao entendimento que, na Alemanha de Bismark
foi elaborada uma série de leis de previdência e seguro sociais protetoras dos trabalhadores,
reunidas, posteriormente no Código. Com o fim da Segunda Guerra Mundial, na França, o
inventário de Schumann, criou uma nova classe na Ciência das Finanças, classificando as
várias espécies de receitas destinadas a previdência social, o qual designou parafiscalidade.
Ruy Barbosa Nogueira informa que:
A expressão parafiscal apareceu na linguagem financeira, no inventário
Schumann, para designar certos tributos que ora são verdadeiros impostos,
ora taxas e às vezes um misto dessas duas categorias e que por delegação são
arrecadados por entidades beneficiárias.
(apud MELEGA, 1980, p.181)
Para Aliomar de Andrade Baleeiro (1972), político e jurista brasileiro, ex-presidente do
STF, a parafiscalidade não deve ser encarada como uma nova categoria tributária, nas simples
técnicas e sistema financeiro, sendo assim, ele a caracteriza da seguinte forma:
- delegação do poder fiscal do Estado a órgão oficial ou semi-oficial
autônomo;
- destinação especial da receita arrecadada por essa entidade paraestatal
investida da delegação, aos fins específicos que lhe são cometidos por lei,
com a derrogação do princípio geral da não afetação das receitas;
- a exclusão dessas receitas, de destinação especificamente do âmbito do
orçamento gerado pelo Estado, contrariando ao que ocorre de referências às
receitas fiscais propriamente ditas;
- excluídas do orçamento geral, tais receitas escapariam a fiscalização do
Tribunal de Contas ou órgão de controle de execução do orçamento.3
Segundo o professor Emmanuelle Morselli (1952), a parafiscalidade é uma
modalidade nova de finanças públicas, embora com antecedentes histórico, próprio do Estado
3 Disponível em < http://www.unifor.br/joomla/images/pdfs/pdfs_notitia/2716.pdf>. Acessado em 24/08/2010
27
intervencionista, visando instituir e utilizar receitas de aplicação específica, fora do orçamento
estatal de assistência e previdência sociais, arrecadadas diretamente pelas entidades
aplicadoras ou por meios indiretos, inclusive pelas próprias repartições fiscais do Estado.
Assim, podemos completar que a legislação parafiscal, desde o início de seu surgimento
tornou-se objeto de controvérsia quanto a sua natureza jurídica, pois tem estado presente, sob
as mais diversas formas em conformidade com o ordenamento jurídico de cada país.
2.2 Natureza jurídica
Os aspectos formais e materiais da contribuição especial têm como instrumento
legislativo para instituí-la, a Lei Complementar, que tem o dever de estabelecer normas gerais
em matéria de legislação tributária.
Tal contribuição se sujeita ao princípio da legalidade e irretroatividade. A sujeição ao
princípio da anterioridade é reduzida, de forma que somente é exigida a lei que instituiu ou
aumentou a contribuição especial tenha sido publicada (90) noventa dias antes da exigência.
Para Ylves J. de Miranda Guimarães (apud, BASTOS, 2000), a natureza jurídica da
contribuição decorre da presença de determinados elementos que integram a norma jurídica
instituidora:
"... Assim, norma que tendo por hipótese de incidência uma atuação estatal
não representativa de acordo de vontades como a intervenção no domínio
econômico, o interesse da previdência social ou de categoria profissional –
instaurando uma relação jurídica entre uma pessoa pública ou privada de fins
públicos, dando a esta o direito de exigir do contribuinte uma prestação em
dinheiro – com a característica daquela atuação só dizer respeito indireta e
mediatamente ao mesmo contribuinte, terá natureza jurídica de contribuição"
(GUIMARÃES,apud,<http://www.unifor.br/joomla/images/pdfs/pdfs_notitia
/2716.pdf>. Acessado em 24/08/2010)
Torna-se evidente que a natureza jurídica de contribuição está atrelada ao termo
parafiscalidade, tendo como justificativa a prestação pecuniária cobrada pelos órgão
paraestatais de seus contribuintes.
2.3 Classificação das contribuições parafiscais
Por se tratar de um ato de autoridade, sem que o contribuinte tenha qualquer adesão
voluntária, as contribuições parafiscais podem ser consideradas gênero de tributos ou
ingressões coativos.
28
Os tributos para aplicação especial aos fins dos órgãos aos quais o Estado os delegou
são exigidos exclusivamente dos grupos ou indivíduos que se beneficiam com as atividades
de tais órgãos parestatais. Dessa forma poderão ser consideradas como taxas, as contribuições
dos trabalhadores e profissionais para institutos de seguro social, sindicatos e órgãos de
interesse de classe.
É notório que se a cotização parafiscal recai sobre o custo da mercadoria,ou qualquer
elemento desse custo (material, mão de obra, etc.), não existe nexo entre o contribuinte e o
destino desta arrecadação estar vinculado ao fomento da produção daquela mercadoria,
educação profissional ou técnica de futuros operários para fabricá-la. Nesse caso, existe a
figura do imposto.
Elementar raciocínio convence de que, a contribuição parafiscal em alguns casos se
identifica como taxas e em outros casos com os impostos com destinação especial a um fim.
A Ordem dos Advogados do Brasil, um órgão parestatal, sua natureza jurídica esta
assentada na jurisprudência firme dos tribunais superiores (STF e STJ). O serviço por ela
prestado tem natureza pública federal, para tanto fiscaliza a função do advogado indispensável
à administração da Justiça, nos termos do art. 133 da Constituição Federal, conseqüentemente
as contribuições compulsórias que recolhe têm natureza parafiscal e submetem-se ao regime
tributário, salvando o que pertine aos impostos.
Ocorre que alguns de seus associados, deixaram de contribuir com a anuidade referente
a habilitação para o exercício da profissão expedida pelo órgão, alegando a
inconstitucionalidade de tal tributo, porém, a jurisprudência negou o recurso. Segue o
entendimento do referido acórdão, expedido pelo Superior Tribunal de Justiça de Santa
Catarina:
RECURSO ESPECIAL Nº 463.258 - SC (2002/0114690-8) RELATOR :
MINISTRO LUIZ FUX RECORRENTE : ORDEM DOS ADVOGADOS
DO BRASIL - SECCIONAL DE SANTA CATARINA ADVOGADO :
CYNTHIA DA ROSA MELIM E OUTROSRECORRIDO : DEONILDO
GAGGION EMENTA PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO.
EXECUÇÃO. ANUIDADES DA OAB. CONTRIBUIÇÃO PARAFISCAL.
APLICAÇÃO DA LEI N.° 6.830/80. COMPETÊNCIA DA VARA DE
EXECUÇÕES FISCAIS DA JUSTIÇA FEDERAL.
1. A ordem dos advogados do Brasil - OAB é uma autarquia profissional de
regime especial, cuja natureza jurídica resta assentada na jurisprudência
firme dos tribunais superiores (STF e STJ). 2. Deveras,
29
o serviço que presta tem natureza pública federal, porquanto fiscaliza a
profissão de advogado, indispensável à administração da Justiça, nos termos
do art. 133 da Constituição Federal, conseqüentemente ascontribuições
compulsórias que recolhe têm natureza parafiscal e subsumem-se ao regime
tributário, salvante o que pertine aos impostos.
3. Consectariamente, pela sua natureza, seus interesses quando
controvertidos são apreciados e julgados pela Justiça Federal, consoante
entendimento do STJ.
4. Tratando-se de dívida derivada da contribuição compulsória, dispõe o
Estatuto da OAB, Lei nº 8.036/94, que a certidão do conselho acerca do
crédito da entidade consubstancia título executivo, o que implica exigí-lo em
juízo via processo satisfativo da execução por quantia certa.
5. Decorrência dessas premissas é o fato de que a execução de título
extrajudicial das autarquias, processa-se sob o rito especial Lei de Execuções
Fiscais, porquanto esse diploma estabelece que se subsume às suas regras a
cobrança judicial das dívidas ativas das autarquias.
6. Dívida ativa e tributo não se confundem, por isso que, uma vez inscrita
adívida, desaparece a sua origem para dar ensejo à exigibilidade judicial,
segundo as leis do processo. 7.
Deveras, a parte não pode dispor dos procedimentos, cujo estabelecimento
deriva de normas processuais imperativas e de direito público. Outrossim, o
rito da execução fiscal é mais benéfico quer pela sua desinformalização quer
pelos privilégios processuais que atingem o momento culminante do
processo satisfativo que é a fase de pagamento. 8. Recurso
desprovido, para submeter a cobrança das contribuições para a OAB ao
Juízo Federal das execuções fiscais.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Primeira
Turma do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das
notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, negar provimento ao recurso,
nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Humberto
Gomes de Barros, José Delgado, Francisco Falcão e Paulo Medina votaram
Documento: 392182 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJ:
05/05/2003 Página 1 de 10 Superior Tribunal de Justiça com o Sr. Ministro
Relator. Brasília (DF), 06 de fevereiro de 2003(Data do Julgamento)
MINISTRO LUIZ FUX Relator Documento: 392182 - Inteiro Teor do
Acórdão - Site certificado - DJ: 05/05/2003 Página 2 de 10 Superior
30
Tribunal de Justiça RECURSO ESPECIAL Nº 463.258 - SC (2002/0114690-
8) RELATÓRIO O EXMO. SR. MINISTRO LUIZ FUX(Relator): Trata-se
de recurso especial interposto pela ORDEM DOS ADVOGADOS DO
BRASIL, SECCIONAL DE SANTA CATARINA - OAB/SC (fls. 62/79),
com fulcro no art. 105, inciso III, alíneas "a" e "c", da Constituição Federal,
visando reformar o acórdão (fls. 45/49), proferido pelo Tribunal Regional
Federal da 4ª Região, assim ementado: "AGRAVO REGIMENTAL
CONTRA DECISÃO DENEGATÓRIA DE AGRAVO DE
INSTRUMENTO. 1. Forte no disposto no art. 557 do CPC, possível ao
Relator negar seguimento a recurso em confronto com jurisprudência
dominante do respectivo tribunal, como no caso dos autos.
2. A decisão denegatória de seguimento de recurso substitui o decisum
colegiado, não representando por isso, óbice à interposição de recurso
especial e/ou extraordinário." (fl. 49) Depreende-se dos autos que a
recorrente interpôs Agravo de Instrumento contra decisão que - nos autos de
Ação de Execução proposta com base em título extrajudicial - declinou da
competência em favor da Vara Federal especializada em execuções fiscais
(fl.11). O Relator do agravo de instrumento, por decisão monocrática, negou
seguimento ao recurso, sob o fundamento de que a decisão agravada estava
em consonância com a jurisprudência do TRF da 4ª Região (fl. 27/29).
Irresignada a OAB/SC interpôs agravo regimental sustentado, em síntese,
que a anuidade da OAB não é espécie tributária, razão pela qual não há que
se falar em cobrança por meio de execução fiscal. Todavia, o Tribunal a quo
negou provimento ao agravo, consoante ementa de fls. 49. Foram opostos
embargos de declaração, suscitando a omissão quanto aos dispositivos de lei
suscitados como violados no agravo, os quais restaram parcialmente
acolhidos, para fins de prequestionamento (fls. 57/60).Em sede de recurso
especial, alega o recorrente violação ao art. 46, da Lei n.° Documento:
392182 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJ: 05/05/2003 Página
3 de 10 Superior Tribunal de Justiça 8.906/94, in verbis : "Art. 46. Compete
à OAB fixar e cobrar, de seus inscritos, contribuições, preços de serviços e
multas. Parágrafo único. Constitui título executivo extrajudicial a certidão
passada pela diretoria do Conselho competente, relativa a crédito previsto
neste artigo." Sustenta a Ordem dos Advogados do Brasil, Seccional de
Santa Catarina - OAB/SC que as execuções por ela propostas seguem o rito
do CPC, referente às execuções fundadas em título extrajudicial, por
imposição da Lei n.° 8.906/94, sob o fundamento de que a execução de
31
serviços denominados públicos, não tem o condão de enquadrar a OAB
como Autarquia, de forma que as suas receitas não podem ser consideradas
tributos e, portanto, o rito previsto para executar as anuidades em atraso não
é previsto na Lei n° 6.830/80, ou seja, a sua execução não pode ser fiscal.
Alega, ainda, a existência de dissídio jurisprudencial entre o acórdão
recorrido e o proferido pelo TRF 2ª Região, no AG nº 10888/ES, Relator
Desembargador Paulo Freitas Barata, publicado no DJ de 08.08.2000, no
sentido de que com a edição da Lei n.° 8.906/94, restou superada a discussão
sobre a natureza das anuidades da OAB, aplicando-se às execuções o art. 46,
parágrafo único da referida lei. Sem contra-razões, o recurso foi admitido
pelo Tribunal a quo, consoante despacho de fl. 105. É o relatório.
Documento: 392182 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJ:
05/05/2003 Página 4 de 10 Superior Tribunal de Justiça RECURSO
ESPECIAL Nº 463.258 - SC (2002/0114690-8) PROCESSUAL CIVIL.
TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO. ANUIDADES DA OAB. CONTRIBUIÇÃO
PARAFISCAL. APLICAÇÃO DA LEI N.° 6.830/80. COMPETÊNCIA DA
VARA DE EXECUÇÕES FISCAIS DA JUSTIÇA FEDERAL. 1. A ordem
dos advogados do Brasil - OAB é uma autarquia profissional de regime
especial, cuja natureza jurídica resta assentada na jurisprudência firme dos
tribunais superiores (STF e STJ). 2. Deveras, o serviço que presta tem
natureza pública federal, porquanto fiscaliza a profissão de advogado,
indispensável à administração da Justiça, nos termos do art. 133 da
Constituição Federal, conseqüentemente as contribuições compulsórias que
recolhe têm natureza parafiscal e subsumem-se ao regime tributário, salvante
o que pertine aos impostos. 3.
Consectariamente, pela sua natureza, seus interesses quando controvertidos
são apreciados e julgados pela Justiça Federal, consoante entendimento do
STJ. 4. Tratando-se de dívida derivada da contribuição compulsória,
dispõe o Estatuto da OAB, Lei nº 8.036/94, que a certidão do conselho
acerca do crédito da entidade consubstancia título executivo, o que implica
exigí-lo em juízo via processo satisfativo daexecução por quantia certa.
5. Decorrência dessas premissas é o fato de que a execução de título
extrajudicial das autarquias, processa-se sob o rito especial Lei de Execuções
Fiscais, porquanto esse diploma estabelece que se subsume às suas regras a
cobrança judicial das dívidas ativas das autarquias.
6. Dívida ativa e tributo não se confundem, por isso que, uma vez inscrita a
dívida, desaparece a sua origem para dar ensejo à exigibilidade judicial,
32
segundo as leis do processo. 7.
Deveras, a parte não pode dispor dos procedimentos, cujo estabelecimento
deriva de normas processuais imperativas e de direito público. Outrossim, o
rito da execução fiscal é mais benéfico quer pela sua desinformalização quer
pelos privilégios processuais que atingem o momento culminante do
processo satisfativo que é a fase de pagamento. 8. Recurso
desprovido, para submeter a cobrança das contribuições para a OAB ao
Juízo Federal das execuções fiscais. VOTO O EXMO. SR. MINISTRO
LUIZ FUX(Relator): Preliminarmente, impõe-se destacar que o dispositivo
tido por violado foi devidamente ventilado no acórdão recorrido, pelo que
restou cumprido o requisito do prequestionamento, imprescindível à análise
do recurso especial, pelo que merece ser conhecido. No mérito, alega a OAB
violação ao art. 46, da Lei n.° 8.036/94, sob o Documento: 392182 - Inteiro
Teor do Acórdão - Site certificado - DJ: 05/05/2003 Página 5 de 10 Superior
Tribunal de Justiça fundamento de que as execuções por ela propostas
seguem o rito do CPC, referente às execuções fundadas em título
extrajudicial, por imposição da referida lei. Sustenta que a execução de
serviços denominados públicos, não tem o condão de enquadrar a OAB
como Autarquia, de forma que as suas receitas não podem ser consideradas
tributos e, portanto, o rito previsto para executar as anuidades em atraso não
é o da Lei n° 6.830/80, que regula a execução fiscal. Consoante festejada
doutrina do tema, a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB é um autarquia
de regime especial, que, segundo Hely Lopes Meirelles, in "Direito
Administrativo Brasileiro", p. 333, "é toda aquela que a lei instituidora
conferir privilégios específicos e aumentar sua autonomia comparativamente
com as autarquias comuns, sem infringir os preceitos constitucionais
pertinentes a essas entidades de personalidade pública ." Deveras, a atividade
da OAB não se limita apenas ao serviço de fiscalização de profissão
regulamentada, haja vista que atua, inclusive, na defesa da Constituição, da
ordem jurídica do estado democrático de direito, dos direitos humanos ... ",
como bem sustenta a recorrente no seu recurso especial (fl.53), prestando
serviço público federal de natureza indireta. Nesse sentido, o seguinte
precedente da 1ª Turma: PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO DE
COMPETÊNCIA. OAB. MANDADO DE SEGURANÇA
1. A Ordem dos Advogados do Brasil é autarquia profissional especial, com
perfil de serviço publico federal de natureza indireta.
2. A competência para processar e julgar ações do interesse ativo ou passivo
33
e da justiça federal. 3. Os efeitos da medida provisoria num. 1549-39, de
06.11.97, não atingem a estrutura originária da OAB. 4. A
medida provisoria num. 1.654/98, em seu art. 8., determinou ser a justiça
federal competente para processar e julgar as causas do interesse das
entidades de fiscalização do exercício profissional. 5. Conflito
conhecido para determinar a competência da Justiça Federal." (CC
21255/ES, Min. Rel. JOSÉ DELGADO, DJ: 03/08/1998)
Conseqüentemente, a OAB enquadra-se nessa categoria sui generis,
submetida tanto ao direito público como ao direito privado. Nesse contexto,
sendo federal o serviço que esta patrocina, a competência para julgar as
causas em que figura como autora, ré ou interveniente é da Justiça Federal,
de acordo com o disposto no art. 109, I, da Constituição Federal, o que,
inclusive já foi sumulado pela Corte (Súmula 66/STJ): "Compete à Justiça
Federal processar e julgar Documento: 392182 - Inteiro Teor do Acórdão -
Site certificado - DJ: 05/05/2003 Página 6 de 10 Superior Tribunal de Justiça
execução fiscal promovida por conselho de fiscalização profissional." Subjaz
a indagação pertinente à natureza das anuidades devidas à OAB, sobre se
ostenta caráter tributário, submetida à Lei de Execuções Fiscais a sua
cobrança, ou constitui-se título executivo judicial tout court regido pelas
normas gerais do CPC. Sob esse ângulo as anuidades dessa autarquia
especial são classificadas pelos tributaristas como contribuições parafiscais,
como, v.g., leciona Sacha Calmon Navarro Coêlho, in "Manual de Direito
Tributário", p. 51, porquanto as referidas contribuições têm o fim de
"garantir o financiamento dos órgãos corporativos, tais como sindicatos e
órgãos de representação classista ." Ora, se é verossímil que a OAB é uma
autarquia de regime especial e que as suas anuidades têm caráter de tributo
com finalidades parafiscais, e conseqüente natureza de contribuição
parafiscal; espécie gênero "tributo", de natureza compulsória, inegável que
se aplica o disposto no art. 1°, da Lei n.° 6.830/80, que submete a execução
ao Juízo da Vara Federal de Execuções Fiscais. Nesse sentido dispõe o
referido diploma: "Art 1º A execução judicial para cobrança da Dívida Ativa
da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas
autarquias será regida por esta Lei e, subsidiariamente, pelo Código de
Processo Civil." Ora, se a OAB é Autarquia, e se o seu crédito é dívida ativa
consubstanciado em título executivo, a execução só pode ser regida pela Lei
nº 6.830/80. Neste diapasão confiram-se julgados, desta Corte, assim
ementados: "CAIXA DE ASSISTÊNCIA DOS ADVOGADOS DE SÃO
34
PAULO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO DE DIREITO COMUM.
COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL.
1. A Caixa de Assistência dos Advogados, como órgão da Ordem dos
Advogados do Brasil, está na esfera da competência da Justiça Federal.
2. Recurso especial conhecido e provido." RESP 299.030/SP, Relator
Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, DJ de 25.02.2002 CONFLITO
NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. JUÍZOS DE DIREITO E FEDERAL.
REPETIÇÃO DE INDÉBITO MOVIDA CONTRA A CAIXA DE
ASSISTÊNCIA DOS ADVOGADOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
-CAARJ. ÓRGÃO DA OAB. Nos termos do artigo 45, inciso IV, da Lei n.
8.906/94, Documento: 392182 - Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado -
DJ: 05/05/2003 Página 7 de 10 Superior Tribunal de Justiça as Caixas de
Assistência dos Advogados são órgãos da OAB, o que as colocam dentro da
competência da justiça federal." (CC 29904/RJ, Relator Ministro Cesar
Asfor Rocha, DJ de 12.08.2002) Com efeito, o Supremo Tribunal Federal
considera a OAB como sendo autarquia, que exerce serviço público. Neste
sentido julgado na ADIn nº 1.707/MT, Relator Ministro Moreira Alves, DJ
de 01.07.98: "Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 5.607, de 31 de
maio de 1990, do Estado de Mato Grosso que atribui em favor da OAB,
Seção daquele Estado, parcela de custas processuais. - Exercendo a OAB,
federal ou estadual, serviço público, por se tratar de pessoa jurídica de
direito público (autarquia), e serviço esse que está ligado à prestação
jurisdicional pela fiscalização da profissão de advogado que, segundo a parte
inicial do artigo 133 da Constituição, é indispensável à administração da
justiça, não tem relevância, de plano, a fundamentação jurídica da argüição
de inconstitucionalidade da lei em causa no sentido de que o serviço por ela
prestado não se vincula à prestação jurisdicional, desvirtuando-se, assim, a
finalidade das custas judiciais, como taxa que são. - Ausência, também, do
"periculum in mora" ou da conveniência em suspender-se, liminarmente, a
eficácia dessa Lei estadual. Pedido de liminar indeferido. Deveras, é assente
tanto no STJ quanto no STF que o serviço prestado pela OAB tem natureza
pública federal, porquanto fiscaliza a profissão de advogado, indispensável à
administração da Justiça, nos termos do art. 133 da Constituição Federal,
conseqüentemente as contribuições compulsórias que recolhe têm natureza
parafiscal e subsumem-se ao regime tributário, salvante o que pertine aos
impostos. Destarte, tratando-se de dívida derivada da contribuição
compulsória, dispõe o Estatuto da OAB, Lei nº 8.036/94, que a certidão do
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conselho acerca do crédito da entidade consubstancia título executivo, o que
implica exigí-lo em juízo via processo satisfativo da execução por quantia
certa. Decorrência dessas premissas é o fato de que a execução de título
extrajudicial das autarquias, processa-se sob o rito especial Lei de Execuções
Fiscais, porquanto esse diploma estabelece que se subsume às suas regras a
cobrança judicial das dívidas ativas das autarquias. Com efeito, dívida ativa
e tributo não se confundem, po r isso que, uma vez inscrita a dívida,
desaparece a sua origem para dar ensejo à exigibilidade judicial, segundo as
leis do processo. Ademais, a parte não pode dispor dos procedimentos, cujo
estabelecimento deriva de normas processuais imperativas e de direito
público. Outrossim, o rito da execução Documento: 392182 - Inteiro Teor do
Acórdão - Site certificado - DJ: 05/05/2003 Página 8 de 10 Superior
Tribunal de Justiça fiscal é mais benéfico quer pela sua desinformalização
quer pelos privilégios processuais que atingem o momento culminante do
processo satisfativo que é a fase de pagamento. Ante o exposto, NEGO
PROVIMENTO ao recurso especial. É como voto. Documento: 392182 -
Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJ: 05/05/2003 Página 9 de 10
Superior Tribunal de Justiça CERTIDÃO DE JULGAMENTO PRIMEIRA
TURMA Número Registro: 2002/0114690-8 RESP 463258 / SC Números
Origem: 200204010090043 200272000010513 9520114920 PAUTA:
06/02/2003 JULGADO: 06/02/2003 Relator Exmo. Sr. Ministro LUIZ FUX
Presidente da Sessão Exmo. Sr. Ministro FRANCISCO FALCÃO
Subprocuradora-Geral da República Exma. Sra. Dra. MARIA CAETANA
CINTRA SANTOS Secretária Bela. MARIA DO SOCORRO MELO
AUTUAÇÃO RECORRENTE : ORDEM DOS ADVOGADOS DO
BRASIL - SECCIONAL DE SANTA CATARINA ADVOGADO :
CYNTHIA DA ROSA MELIM E OUTROS RECORRIDO : DEONILDO
GAGGION ASSUNTO: Administrativo - Exercício Profissional - Anuidades
/ Contribuições CERTIDÃO Certifico que a egrégia PRIMEIRA TURMA,
ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a
seguinte decisão: A Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso,
nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Humberto
Gomes de Barros, José Delgado, Francisco Falcão e Paulo Medina votaram
com o Sr. Ministro Relator. O referido é verdade. Dou fé. Brasília, 06 de
fevereiro de 2003 MARIA DO SOCORRO MELO Secretária.
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Conforme, Aliomar Balieiro, (2006, p.292) o conceito parafiscalidade é útil, do ponto
de vista exclusivamente didático, metodológico ou terminológico, para designar impostos ou
taxas que se distinguem dos demais pela delegação a um órgão para estatal a fim de serem
aplicados aos fins destes.
A discussão a que se refere o tema em tela traz uma indagação que suscita uma
angústia pertinente ao assunto. Para isso, será abordado na próxima seção de que forma a
contribuição parafiscal poderá servir de instrumento de política fiscal em prol dos Direitos
Humanos.
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SEÇÃO 3 CONTRIBUIÇÃO PARAFISCAL COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA
FISCAL EM PROL DOS DIREITOS HUMANOS
3.1 Conceito histórico e filosófico dos direitos humanos
Impossível tratar o tema proposto sem fazer, ainda que brevemente, algumas
considerações sobre o que são Direitos Humanos. A Declaração Universal dos Direitos
Humanos da Organização das Nações Unidas, em seu artigo 1º, afirma:
“Todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e em direitos.
Dotados de razão e de consciência, devem agir uns para com os outros com
espírito de fraternidade.”
Historicamente os Direitos Humanos surgiram como resultado de diversos debates
entre juristas e filósofos, ao longo dos séculos. Ficou evidenciado que seu surgimento se a
partir da necessidade dos cidadãos serem titulares de certos direitos em relação a seu Estado
soberano e, futuramente, em relação a sociedade internacional.
Antigamente, diversos princípios embasavam sistemas de valores humanos marcados
pelo humanismo ocidental judaico-cristão e greco-romano e pelo humanismo oriental, através
das tradições hindu, chinesa e islâmica.
Conceituar direitos humanos é uma tarefa nada fácil, pois varia de acordo com a
concepção política ideológica que se tenha. Não existe uma uniformidade conceitual, embora
a teimosia de alguns indivíduos tente apresentar uma única e definitiva maneira de defini-los.
Filosoficamente existem três possibilidades de fundamentar os direitos da pessoa
humana. A primeira das concepções parte do pressuposto de uma visão metafísica e abstrata
pontuando que os Direitos Humanos são inerentes ao homem, ou nascem pela força da
natureza humana, manifesta pela vontade divina.
A segunda concepção demonstra que os direitos são fundamentais e essenciais desde
que reconhecidos pelo Estado através de sua orem jurídica positiva. Posto isso, os direitos
seriam um produto que emana da força do Estado através de seu processo de legitimação e
reconhecimento legislativo, e não como produto advindo de uma força divina. Sendo assim,
sua efetividade depende de um reconhecimento do poder público.
A terceira concepção surgiu a partir de uma explicação de caráter histórico-estrutural
para fundamentá-los. A crítica ao pensamento liberal levou ao entendimento de que os
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direitos humanos, não passavam de expressão formal de um processo político-social e
ideológico realizado por lutas sociais no momento da ascensão da burguesia ao poder político.
Baseado nestas três concepções é que ao longo dos séculos se desenvolveram as
diferentes explicações sobre os direitos humanos, marcando profundamente o processo de
formulação e evolução conceitual sobre o tema.
No prisma desta escala evolutiva, chega-se ao entendimento que os direitos humanos,
posteriormente foi positivados, porém, sua valoração individualista fez-se necessário para que
assim, em seguida chegasse ao alcance da positivação coletiva, voltada para uma proteção
mais universal e global.
3.2 O Direito e os direitos humanos
Socialmente os interesses sociais chocam entre si4. As leis surgem necessariamente com
o intuito de harmonizar o equilíbrio da convivência humana.
O estudo em tela demonstra que cada sociedade tem a sua cultura e sua moral própria.
As tendências dos comportamentos sociais se reiteram no meio social, o valor que recebe,
depende da época e cultura que poderá ser aceitável ou reprovável socialmente. Para chegar
nesta analise, não precisa ir muito longe, basta fazer uma retrospectiva nas histórias, tanto
econômica, política e social.
A dinamicidade social leva a constatação de que as sociedades não são estáticas e se
modificam com o tempo. Com isso existe mudança de valores, necessitando de uma
atualização normativa. Assim, as leis precisam ser feitas levando em conta as necessidades da
vida comum, as disparidades, o modo de pensar e agir e a cultura existente.
Para que as regras sejam ordenadas de forma efetivas, fazendo com que os membros da
sociedade vivam de forma harmônica e passiva, é necessário que exista um poder central que
faça as normas, aplique-as e controle a sua eficiência. Surge daí o contrato social, nascendo o
Estado que faz com que os homens entreguem esse poder de controlar a sociedade a um ente
abstrato, que se responsabiliza pela paz intersubjetiva.
No período da Idade Média, não existia um poder centralizado e as regras eram ditadas
pelos senhores feudais, sendo que o rei era mera “figura” decorativa. Deve-se destacar que a
Igreja tinha total poderio e controlava a sociedade em nome de Deus.
4Disponível em <http://www.ufsm.br/direito/artigos/constitucional/direitos-evolucao.htm>. Acessado em 05/10/2010
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Posteriormente, a Idade Moderna, através de um Rei Absoluto, controlava os súditos,
com sua autoridade detentora do poder. Não se tinha escolha, tudo era resolvido
arbitrariamente e o poder estava centralizado em uma única pessoa. As idéias de liberdade do
homem frente ao soberano surgiram mais tarde, isso possibilitou que o homem conquistasse a
sua liberdade negativa, caracterizada pela não intervenção do Estado em suas atitudes, esse
evento foi marcado pela Revolução Francesa.
Os direitos humanos são de grande importância e devem prevalecer frente aos demais
direitos, pois, acredita-se que a efetividade da harmonização social depende de sua essência.
3.3 As contribuições parafiscais na atual ordem constitucional: espécie tributária
autônoma de caráter instrumental implementador de política fiscal em prol dos direitos
humanos
À luz do Diploma Legal, de 1988, estão assegurados em seus artigos, 1º, 3º, 6º ao 8º,
diversos direitos sociais que consagram o primado da justiça social, destacados dentre eles o
valor social do trabalho, a igualdade e a solidariedade. Com isso o Estado Democrático de
Direito tem inegável dimensão social o qual se vincula a dignidade da pessoa humana de fato.
Cabe ao Estado não apenas respeitar os direitos humanos, conduta essa considerada
omissiva, é seu dever atuar ativamente na formulação de políticas públicas voltadas para a
realização desses direitos.
A função social do tributo, no Estado Democrático de Direito, é a promoção do
desenvolvimento econômico como liberdade, que venha favorecer a concretização da justiça
social, seja por meio de políticas, facilidades econômicas e oportunidades sociais.
Antes do advento da contribuição parafiscal, para atender os direitos básicos e
fundamentais dos cidadãos o Estado utilizava recursos financeiros provenientes dos impostos.
Dessa forma, com o objetivo específico de promover direito social ou econômico, seja
assistência social, à saúde, a seguridade social, a educação, entre outros, o legislador
acrescentou a seguinte redação no caput do art. 149, da CF:
“Compete exclusivamente a União instituir contribuições sociais, de
intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias
profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas
respectivas áreas, observada o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e II, e sem
prejuízo do previsto no art.195, §6º., relativamente às contribuições a que
alude o dispositivo.”
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É sustentado majoritariamente por alguns juristas brasileiros que a diferença específica
que este tributo trás dos demais, consiste na afetação uma vinculação da receita a certo campo
ou atividade socioeconômica indicada no texto jurídico constitucional.
De acordo com o Sérgio Gabriel (2005), o Estado para sua manutenção e a de seu povo
depende da arrecadação de tributos para atingir essa finalidade considerada essencial,
portanto, a disposição por parte do Estado em arrecadar é primordial para todos, e a
disposição do contribuinte, ainda que nem sempre espontânea, é necessária. Ele afirma ainda
que:
“uma vez que essa limitação de tributar em razão da inviabilização
econômica não se limita à atividade empresarial ou profissional do
contribuinte, pois a vida pessoal do mesmo contribuinte não pode
economicamente se tornar mitigada em razão específica do arbítrio do fisco
na atividade arrecadadora de tributos. Assim é que se baliza o Direito
Tributário no Princípio da Legalidade que apesar de advir do poder
coercitivo que tem o Estado para tributar, estabelece que só podem ser
exigidos tributos com previsão legal, garantindo que nenhum tributo será
instituído, aumentado, ou cobrado a não ser através de lei. Porém, chama-nos
a atenção o fato da disposição do Estado no poder de cobrar esses tributos
legalmente instituídos. Tem o Estado disponibilidade ilimitada nesta
cobrança ? Na realidade não, se o contribuinte tem prazo para cumprir suas
obrigações tributárias sob pena de sofrer as reprimendas legais, o Estado
também sofre uma sanção caso não cobre os tributos no prazo legalmente
previsto.” (GABRIELl, apud,http://www.fiscosoft.com.br/a/2613/tributos-
decadencia-e-prescricao-sergio-gabriel>.Acessado em 05/11/2010).
Embora as contribuições parafiscais tenham suas atividades desempenhadas por uma
terceiro delegado pela União Federal, isso pouco importa, o que está em questão é a função
social desta contribuição em promover especifico direito humano, a seguridade social e o
comprometimento da política fiscal da União em direção ao seu implemento e a conseqüente
mudança na realidade deste campo social.
Atualmente o ordenamento jurídico brasileiro, considera que a interpretação mais
adequada às normas jurídicas tributárias, essencialmente as contribuições parafiscais, consiste
naquela que reconheça seu caráter instrumental de efetiva implementação de política fiscal em
favor dos direitos humanos.
3.4 Regra-matriz constitucional de incidência da contribuição parafiscal: a norma
tributária e a norma administrativo-financeiro
Entende-se por normas jurídicas procedimentais, aquelas que estabelecem o modo de
produção das normas jurídicas tributárias. Considera-se norma de competência tributária ou
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regra-matriz de competência tributária aquelas que os entes políticos devem observar ao
instituir seus tributos.
Diferentemente das normas de competência dos impostos, fica determinado pela União
uma afetação de sua receita que a legitima constitucionalmente, a regra-matriz de incidência
da contribuição parafiscal se preocupa apenas em identificar o aspecto material da hipótese de
incidência dos fatos presuntivos da capacidade contributiva, o qual não admite a sua
vinculação do produto a sua arrecadação.
Dessa forma, vale observar que a regra matriz de incidência constitucional da
contribuição parafiscal exige que a União elabore, além da norma jurídica tributária, outra
norma jurídica (afetação), a qual possui as características de ser administrativo-financeira,
visto que se refere a uma ação realizada pelo ente político ou terceiro delegatário, concernente
a uma atividade financeira, de aplicação da receita à específica atividade ou área social.
Destarte, a investigação nos leva a crer que trata-se de uma norma dupla, condicionada
no seu pressuposto um critério que consiste na determinação da criação da norma jurídica
tributária e no seu conseqüente, um critério finalístico que se constitui na exigência de
instituição de uma norma jurídica administrativo-financeira (afetação).
Finalmente, para seja expresso em sua integridade constitutiva a norma constitucional
de competência da contribuição parafiscal é essencial que a União institua uma norma jurídica
tributária, na qual o cumprimento da obrigação implica a realização da norma jurídica
administrativo-financeira.
3.5 O controle de constitucionalidade e da afetação pelo Poder Judiciário
Fundamentalmente, a validade das normas administrativa financeira e orçamentária está
baseada nos primados constitucionais do Estado Democrático do Direito, da dignidade da
pessoa humana, da máxima eficácia constitucional, da eficiência, da transparência fiscal e da
justiça tributária, bem como, a norma constitucional de competência tributária.
Caso não aconteça o cumprimento da afetação, ou seja, a destinação dos recursos
provenientes das contribuições parafiscais implica diretamente na violação dos princípios
constitucionais provenientes das contribuições parafiscais e da regra constitucional de
competência tributária.
Antigamente, na Alemanha, a Lei Orçamentária era considerada uma lei formal, sendo
delimitado do domínio funcional entre o Legislativo e o Executivo, entre o principio
democrático e o principio monárquico. Em conseqüência disso, tal lei, tinha como objetivo
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evitar a interferência do Legislativo (burguesia) na matéria orçamentária exclusiva do
Executivo.
Atualmente o contexto jurídico-político não pode prevalecer, pois o orçamento não é
mais compreendido como um mero registro de despesas e receitas do Estado,
consubstanciando-se em um programa de governo voltado para a implementação de políticas
públicas em prol dos direitos humanos.
Nessa perspectiva, defende-se que a norma orçamentária deve estar em sintonia com a
Lei que cria a contribuição parafiscal e determina a sua afetação, com a norma de
competência tributária, e, por conseqüência, com os princípios constitucionais que a orientam,
sob pena de inconstitucionalidade, podendo ser objeto de controle difuso ou concentrado de
inconstitucionalidade pelo Poder Judiciário.
Deve ser levado em consideração, em tão relevante discussão que, torna-se primordial o
controle de constitucionalidade da Lei Orçamentária e da Lei Ordinária ou Complementar que
institui a contribuição parafiscal, para que exista a efetividade da regra-matriz de incidência
tributária, bem como o cumprimento de sua função social balizada pelo Estado Democrático
de Direito.
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CONCLUSÃO
Com a investigação minuciosa para dirimir o aspecto tributário da parafiscalidade como
instrumento de política fiscal em prol dos Direitos Humanos, leva a crer que vários são os
elementos jurídicos, embasados no diploma legal, que possibilitam o cumprimento prático da
função social de tal tributo e quais os caminhos para a eficácia direta e indireta sobreposta aos
direitos humanos.
A pesquisa tece como ponto de partida exploração de uma linguagem mais simples,
ainda que técnica e jurídica, sem perder de vista a intenção de que tal instrumento seja
divulgado de forma objetiva e direta, fazendo com que o termo seja mais explorado e
popularizado, principalmente para os contribuintes, que apenas cumprem com a obrigação da
contribuição parafiscal.
O objetivo desta pesquisa foi verificar as diversas espécies de tributos, partindo desde
os princípios constitucionais; funções e também suas espécies. O uso do termo parafiscal teve
sua origem após a segunda guerra mundial, na Alemanha e foi instituído para designar as mais
variadas palavras que por vezes não se encaixavam de forma adequada, naquela época, a
nenhum outro termo já existente.
Dessa forma, ressalta-se que durante a pesquisa realizada, os interesses sociais chocam-
se entre si, desde os primórdios, para tanto, surgem leis com o intuito de harmonizar o
equilíbrio da convivência humana. Demonstra-se com isso que cada sociedade tem sua cultura
e sua moral própria e que as divergências e conflitos são necessárias para exista mudança de
valores, quebra de paradigmas, necessitando de uma atualização normativa.
Nessa perspectiva, a parafiscalidade, embora seja um tributo arrecadado por terceiro em
nome da União Federal, chamados de órgãos paraestatais, fica evidenciado que os Direitos
Humanos infelizmente não são as primícias de tal ordenamento, e os cofres públicos são
recheados, a custo da máquina fiscal. Lamentavelmente, o que se tem na teoria, não condiz
com a realidade vivenciada pelos contribuintes, que ficam desguarnecidos de seus direitos,
diante de uma necessidade eventual e sentem-se aviltados caso não cumpram com seus
deveres.
Toda pesquisa tende buscar respostas objetivas, ainda que não haja essa possibilidade de
forma integral. A partir do estudo em tela, percebe-se que existe uma possibilidade futura de
que seja colocada em prática a melhoria dos métodos utilizados pela política fiscal, que égide
de sua construção tinha como meta alcançar os objetivos por ela propostos e que ao longo dos
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anos e, com as diversas mutações globais que ocorram, fizeram com que a essência proposta
pelo método fosse perdida.
Certamente a contribuição que este trabalho pode trazer para a sociedade, com base no
direito tributário, é uma visão mais humana para além da teoria e as demonstrar as várias
possibilidades que estão introjetadas na tributação parafiscal. Para tanto, acredita-se que essa
visão macro, poderá afetar positivamente o contribuinte que esteja ou não, ligado a um órgão
paraestatal. Sendo assim os Direitos Humanos passarão a ter, de fato, um amparo legal sob a
égide de tal instrumento.
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REFERÊNCIAS
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à Ciência das Finanças. Rio de Janeiro:
Forense, 1969.
CASSIONE, Vittorio, Direito tributário: fundamentos constitucionais da tributação:
classificação dos tributos: interpretação da legislação tributaria: doutrina, pratica e
jurisprudência.13 ed. São Paulo:Atlas, 2003.
CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 11 ed. São
Paulo: Malheiros, 1998.
COMPARATO, Fábio Konder, Afirmação Histórica dos Direitos Humanos, 5 ed. São
Paulo: Saraiva, 2008.
DORNELLES, J.R.W. O que são Direitos Humanos. São Paulo, Brasiliense, 1989.
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Malheiros, 2000.
MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de; "Comentários à Constituição de 1969", 3ª ed.,
vol. II, Rio de Janeiro, Forense, 1987.
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Renovar,2009.
SITES PESQUISADOS:
< http://www.derechoycambiosocial.com/revista002/tributos.htm >Acessado em 10/09/2010
< http://www.unifor.br/joomla/images/pdfs/pdfs_notitia/2716.pdf>. Acessado em 24/08/2010
<http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/article/viewFile/15948/15512>
<http://www.ufsm.br/direito/artigos/constitucional/direitos-evolucao.htm>. Acessado em
05/10/2010
http://www.stj.jus.br/SCON/pesquisar.jsp?newsession=yes&tipo_visualizacao=RESUMO&b
=ACOR&livre=parafiscalidade> Acessado 05/10/2010
http://www.diritto.it/system/docs/28896/original/Artigo_Evolucao_Historica_do_Tributo_Em
anuelle_Correia.pdf> Acessado em 19/11/2010