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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJA UNIVALI PR-REITORIA DE PESQUISA, PS-GRADUAO, EXTENSO E CULTURA CENTRO DE EDUCAO DE CINCIAS SOCIAIS E JURDICAS - CEJURPS CURSO DE PS-GRADUAO STRICTO SENSU EM CINCIA JURDICA CPCJ PROGRAMA DE MESTRADO ACADMICO EM CINCIA JURDICA PMCJ REA DE CONCENTRAO: FUNDAMENTOS DO DIREITO POSITIVO

A LEI DE MODERNIZAO DOS PORTOS E O CONSELHO DE AUTORIDADE PORTURIA: ESTUDO DE CASO DE ITAJA

WESLEY O. COLLYER

ITAJA, 26 de junho de 2007.

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJA UNIVALI PR-REITORIA DE PESQUISA, PS-GRADUAO, EXTENSO E CULTURA CENTRO DE EDUCAO DE CINCIAS JURDICAS, POLTICAS E SOCIAIS CURSO DE PS-GRADUAO STRICTO SENSU EM CINCIA JURDICA CPCJ PROGRAMA DE MESTRADO ACADMICO EM CINCIA JURDICA PMCJ REA DE CONCENTRAO: FUNDAMENTOS DO DIREITO POSITIVO

A LEI DE MODERNIZAO DOS PORTOS E O CONSELHO DE AUTORIDADE PORTURIA: ESTUDO DE CASO DE ITAJA

WESLEY OLIVEIRA COLLYER

Dissertao submetida ao Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Universidade do Vale do Itaja

UNIVALI, como requisito parcial obteno do Ttulo de Mestre em

Cincia Jurdica.

Orientador: Professor Doutor Osvaldo Agripino de Castro Junior


AGRADECIMENTOS

UNIVALI, que ousou criar, em seu Curso de Mestrado em Cincia Jurdica, a Linha de

Pesquisa Direito e Atividade Porturia, proporcionando-me a oportunidade de

desenvolver esta dissertao.

Superintendncia do Porto e ao Conselho de Autoridade Porturia de Itaja.

Aos entrevistados.

Ao Dr. Benjamin Gallotti.

DEDICATRIA

A todos os que, com dignidade e dedicao, trabalham nos portos e contribuem para o

progresso da humanidade.

TERMO DE ISENO DE RESPONSABILIDADE

Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte ideolgico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Vale do Itaja, a coordenao do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica, a Banca Examinadora e o Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.


Wesley O. Collyer Mestrando

PGINA DE APROVAO

SER ENTREGUE PELA SECRETARIA DO PROGRAMA DE MESTRADO EM CINCIA JURDICA DA UNIVALI APS A DEFESA EM BANCA.

A presente dissertao de concluso do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Universidade do Vale do Itaja UNIVALI, elaborado pelo mestrando Wesley Oliveira Collyer, sob o ttulo A Lei de Modernizao dos Portos e o Conselho de Autoridade Porturia: estudo de caso de Itaja foi submetida em 05/07/2007 banca examinadora composta pelos seguintes professores: Dr. Osvaldo Agripino de Castro Junior (presidente), Dr. Csar Luiz Pasold, (membro) e Dr. Juarez Freitas (membro) e aprovada com a nota 10,0 (dez), com distino e louvor.

Itaja (SC), junho de 2007.

Prof. Dr. Osvaldo Agripino de Castro Junior Orientador e Presidente da Banca

ROL DE ABREVIATURAS, SIGLAS E ACRNIMOS

ABTP Associao Brasileira de Terminais Porturios

AEI Ao Empresarial Integrada

ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios

APA Antwerp Port Authority

ATP Adicional de Tarifa Porturia

BADESC Agncia de Fomento do Estado de Santa Catarina S.A.

BRDE Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo-Sul

CAP Conselho de Autoridade Porturia

CD Cmara dos Deputados

CEU Conselho Especial de Usurios

CNT Confederao Nacional do Transporte

CODESP Companhia Docas do Estado de So Paulo

Col. Coluna (do Dirio da Cmara dos Deputados) DCN, Seo I Dirio da Cmara dos Deputados. (De 1953 a 1995, foi publicado como Dirio do Congresso Nacional - Seo I). DL Decreto-Lei

DNTA Departamento Nacional de Transportes Aquavirios

DNPN Departamento Nacional de Portos e Navegao

DNPRC Departamento Nacional de Portos, Rios e Canais

DNPVN Departamento Nacional dos Portos e Vias Navegveis

ENCAP Encontro Nacional dos Representantes Empresariais nos Conselhos de Autoridade Porturia

FENCCOVIB Federao Nacional dos Conferentes e Consertadores de Carga e Descarga, Vigias Porturios, Trabalhadores de Bloco, Arrumadores e Amarradores de Navios nas Atividades Porturias.

GEIPOT Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transportes

LMP Lei de Modernizao dos Portos

MVOP Ministrio da Viao e Obras Pblicas

MT Ministrio dos Transportes

N/NE/SE Norte/Nordeste/Sudeste

OGMO rgo de Gesto de Mo-de-Obra do Trabalho Porturio Avulso PCB Partido Comunista do Brasil

PDT Partido Democrtico Trabalhista

PIB Produto Interno Bruto PS, PCB e PDT

PL Projeto de Lei Portobrs Empresa de Portos do Brasil S.A.

PSB Partido Socialista Brasileiro

STA Secretaria de Transportes Aquavirios

Syndarma Sindicato Nacional das Empresas de Navegao Martima

Teconvi Terminal de Contineres do Vale do Itaja

TEU Twenty Equivalent Unit Medida utilizada para indicar a capacidade de transporte dos navios porta-contineres. Normalmente refere-se ao continer de 20 ps ou 6 metros1.

UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development

1 COLLYER, Marco A. e COLLYER, Wesley O. Dicionrio de comrcio martimo. 3. ed., Rio de Janeiro: Lutcia/Record, 2002.

ROL DE CATEGORIAS

Rol de categorias que o Autor considera estratgicas compreenso do seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais.

Administrao do Porto (no sentido amplo) O mesmo que Autoridade Porturia2.

Autoridade Porturia

O conjunto CAP-Administrao do Porto (no sentido restrito).

Capatazia

A atividade de movimentao de mercadorias nas instalaes de uso pblico, compreendendo o recebimento, conferncia, transporte interno, abertura de volumes para a conferncia aduaneira, manipulao, arrumao e entrega, bem como o carregamento e descarga de embarcaes, quando efetuados por aparelhamento porturio.3

Comisso Portos

Movimento empresarial, fundado em 1996, que congrega cerca de 50 entidades comprometidas com a implementao da reforma porturia4.

Estiva

A atividade de movimentao de mercadorias nos conveses ou nos pores das embarcaes principais ou auxiliares, incluindo o transbordo, arrumao, peao5 e despeao, bem como o carregamento e a descarga das mesmas, quando realizados com equipamentos de bordo.6

2 BRASIL. Lei n. 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, art. 3.

3 BRASIL. Lei n. 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, art. 57, 3, I.

4 COMISSO PORTOS. Sobre a comisso portos: o que a comisso? Disponvel em: . Acesso em: 07/04/2007.

5 Amarrar ou prender a mercadoria (carga) no poro do navio. Despeao o ato de solt-la.

6 BRASIL. Lei n. 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, art. 57, 3, II.

GEIPOT

Criado pelo Decreto n. 57.003, de 11/10/65, com a denominao de Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transportes; o DL n. 516, de 07/04/69 transformou-o em Grupo de Estudos para Integrao da Poltica de Transportes, subordinando-o ao Ministro de Estado dos Transportes. Com a reestruturao do Setor Transportes em 2001, o GEIPOT colaborou no acompanhamento e na realizao de anlises tcnicas do projeto de Lei n. 1615/99, consolidado na Lei n. 10.233, de 5 de junho de 2001, que criou o Conselho Nacional de Integrao de Poltica de Transportes Terrestres (CONIT), a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ), a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT). Com a instalao das Agncias reguladoras e do DNIT, o GEIPOT entrou em processo de liquidao7.

Instalaes Porturias

O conjunto de ancoradouros, docas, cais, pontes e piers de atracao e acostagem, terrenos, armazns, edificaes e vias de circulao interna, bem como pela infra-estrutura de proteo e acesso aquavirio ao porto tais como guias-correntes, quebra-mares, eclusas, canais, bacias de evoluo e reas de fundeio que devam ser mantidas pela Administrao do Porto8.

Lei de Modernizao dos Portos

A Lei 8.630, de 25 de fevereiro de 1993; o mesmo que Lei dos Portos, ou LMP.

rgo Gestor de Mo-de-Obra do Trabalho Porturio Avulso Entidade encarregada de administrar o fornecimento da mo-de-obra do trabalhador porturio e do trabalhador porturio-avulso, alm de manter cadastro, promover o treinamento e a habilitao profissional do trabalhador porturio, entre outras.9

7 MINISTRIO DOS TRANSPORTES. GEIPOT: Histrico. Disponvel em: . Acesso em: 08/03/2007.

8 BRASIL. Lei n. 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, art. 1, 1, IV.


Porto Organizado

O construdo e aparelhado para atender s necessidades da navegao, da movimentao de passageiros ou da movimentao e armazenagem de mercadorias, concedido ou explorado pela Unio, cujo trfego e operaes porturias estejam sob a jurisdio de uma autoridade porturia10.

Princpio da Eficcia Administrativa

Para Justen Filho, aquele que impe Administrao Pblica evitar o desperdcio e a falha, devendo ser sempre avaliado com ponderao de interesses e de valores de distinta natureza, descartando-se o lucro e a rentabilidade econmica como princpio maior. Quando houver incompatibilidade entre a eficincia econmica e certos valores fundamentais, deve-se adotar a soluo que melhor preserve os valores em conflito, mesmo que isso signifique reduo da eficincia econmica. A eficcia administrativa significa que os fins buscados pela Administrao devem ser realizados segundo o menor custo econmico possvel, o que no sinnimo da obteno do maior lucro11. Ressalte-se que a eficcia administrativa uma condio necessria e relevante, mas no suficiente para que ocorra a eficincia.

Princpio da Eficincia Administrativa

Princpio pelo qual a Administrao Pblica, nos termos do art. 37, caput, da CF/88, deve atender o cidado na exata medida da necessidade deste com agilidade, mediante adequada organizao interna e timo aproveitamento dos recursos disponveis. A eficincia administrativa atingida pelo melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais), para melhor satisfazer s necessidades coletivas num regime de igualdade dos usurios. A eficincia administrativa no sinnimo de eficincia econmica, sendo mais adequado, assim, denominar eficcia administrativa12.

10 BRASIL. Lei n. 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, art. 1, 1, I.

11 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo, p. 87.

12 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo, p. 85.

Princpio Jurdico

Segundo o entendimento de Bandeira de Mello, trata-se de mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia, exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e d sentido harmnico [...]. Nesse quadro, o autor continua, [...] violar um princpio muito mais grave do que transgredir uma norma. A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio atingido, porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores fundamentais [...]13.

Vigias Porturios

Os que realizam a atividade de fiscalizao da entrada e sada de pessoas a bordo das embarcaes atracadas ou fundeadas ao largo, bem como da movimentao de mercadorias nos portals14, rampas, pores, conveses, plataformas e em outros locais da embarcao.15

13 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Elementos de Direito Administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1986, p. 230.

14 Aberturas feitas na borda ou no costado do navio para passagem de pessoas ou carga leve.

15 BRASIL. Lei n. 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, art. 57, 3, V.

SUMRIO

SUMRIO......................................................................................... XII

RESUMO.........................................................................................XIV

ABSTRACT ......................................................................................XV

INTRODUO ................................................................................... 1

CAPTULO 1 ...................................................................................... 4

OS PORTOS BRASILEIROS ANTES DA LEI DE MODERNIZAO 4 1.1 BREVE ESCORO HISTRICO......................................................................4 1.2 A CRISE DOS PORTOS BRASILEIROS E A INICIATIVA PARA MUDAR ...12 1.3 ANLISE DO PROJETO DE LEI N. 08/91....................................................20 1.4 OS DEBATES NO CONGRESSO NACIONAL ..............................................23

CAPTULO 2 .................................................................................... 32

A LEI DE MODERNIZAO DOS PORTOS E O CAP .................... 32 2.1 BREVE ANLISE DA LMP........................................................................32 2.2 O CONSELHO DE AUTORIDADE PORTURIA ......................................40 2.2.1 HAMBURGO................................................................................................41 2.2.2 LISBOA........................................................................................................42 2.2.3 TILBURY......................................................................................................42 2.2.4 NOVA YORK ..............................................................................................43 2.2.5 ROTERD....................................................................................................44 2.2.6 ANTURPIA ................................................................................................46 2.2.7 O MODELO BRASILEIRO ...........................................................................48 2.3 AGNCIAS REGULADORAS E A ANTAQ....................................................53 2.3.1 AGNCIAS REGULADORAS......................................................................53 2.3.2 A ANTAQ.....................................................................................................56 2.4 COMPETNCIAS DO CAP ............................................................................60

CAPTULO 3 .................................................................................... 69

ESTUDO DO CAP DE ITAJA .......................................................... 69 3.1 ASPECTOS HISTRICOS DO PORTO .........................................................69 3.2 A ATUAO DO CAP/ITAJA .......................................................................74 3.2.1 PRIMEIRO PERODO (22/06/1993 A 21/07/1994) ..............................................76 3.2.2 SEGUNDO PERODO (02/06/2006 A 16/05/2007)..............................................82

3.3 POSSVEIS CAUSAS DA INEFICCIA DO PROCESSO DECISRIO.........89 3.4 MEIOS PARA TORNAR MAIS EFICAZ A ATUAO DO CAP ....................99

CONSIDERAES FINAIS............................................................ 107

REFERNCIA DAS FONTES CITADAS ........................................ 113

ANEXOS............................................................................................. 1 ANEXO 1 CARTA-RGIA E DECRETO DE 18 DE JUNHO DE 1814 ...................1 ANEXO 2 PROJETO DE LEI N. 8, DE 1991 .........................................................3 ANEXO 3 PRIMEIRA PROPOSTA DE INSTITUIO DO CAP CONSTANTE DE UM SUBSTITUTIVO AO PL 08/91. ......................................................................10 ANEXO 4 SUBSTITUTIVO (AO PL 08/91) DO RELATOR J.R.TAVARES..........14 ANEXO 5 O CONSELHO ESPECIAL DE USURIOS DO PORTO.....................18 ANEXO 6 CONSELHO DE AUTORIDADE PORTURIA (CAP) .........................28 ANEXO 7 RESUMO DO CONTEDO DAS ATAS DAS REUNIES DO CONSELHO DE AUTORIDADE PORTURIA DE ITAJA...................................34 ANEXO 8 ROL DE PERGUNTAS AOS CONSELHEIROS FUNDADORES DO CAP/ITAJA ..........................................................................................................50 ANEXO 9 CONSELHO DE AUTORIDADE PORTURIA DO PORTO DE ITAJA..............................................................................................................................53

Tabela I: Mdia de toneladas carregadas por homem/hora (1990) .16

Tabela II: Carregamento de ao no-plano ...17

Tabela III: Movimentao de contineres (aps a municipalizao) 73

Tabela IV: Atuao do CAP Fragilidades ......... 92

Tabela V: Perfil Bsico do Presidente de CAP ... 93

RESUMO

O objeto da presente dissertao situa-se no Grupo de Pesquisa Regulao da Infra-estrutura e Juridicidade da Atividade Porturia, da Linha de Pesquisa Direito e Atividade Porturia. O objetivo principal melhorar a eficincia dos portos brasileiros atravs do estudo da Lei de Modernizao dos Portos (LMP), especialmente do Conselho de Autoridade Porturia (CAP) e da eficcia desse instituto no Porto de Itaja/SC. Para tanto, inicia-se discorrendo sobre a crise dos portos brasileiros antes da reforma no seu sistema porturio e a iniciativa que culminou com a apresentao de um projeto de lei, bem como os debates e o processo no Congresso Nacional que resultaram na Lei n. 8.630/93. Prossegue-se estudando a nova norma e analisando-se o Conselho de Autoridade Porturia, desde a sua composio, at suas competncias; a se compara as funes regulatrias do prprio CAP com as da agncia reguladora competente (ANTAQ). Aps breve histrico do porto, estuda-se a atuao do Conselho de Autoridade Porturia de Itaja a partir da anlise das suas atas, de entrevistas com quatro de seus conselheiros fundadores e de observaes colhidas pelo pesquisador nas reunies do citado Conselho. Por fim, avaliam-se as possveis causas da lentido do processo decisrio e apresentam-se os meios que podem ser adotados para tornar mais eficaz a atuao dos Conselhos de Autoridade Porturia brasileiros e, consequentemente, aumentar a eficincia da atividade dos portos nacionais.

ABSTRACT

This dissertation is related to the Research Group on Legal and Infrastructure Regulation from Port Activities within the Research Line about Law and Port Activity. The main aim is to improve the efficiency of the Brazilian ports by studying the Ports Modernization Law (LMP), Port Authority Council (CAP) and also the efficacy of this Institute in the Port of Itaja/SC. Thus, it is mentioned the Brazilian ports crisis before the reform in the port system and the initiative that ended with the presentation of a bill, as well as the debates and processes at the National Congress resulting on the Rule 8.630/93. It follows the study of the new norm, the Port Authority Council analysis related to its organization and responsibilities and also the comparison between regulatory functions of CAP and the competent regulatory agency (ANTAQ). After a brief history about the Port, it is studied the performance from the Itaja Port Authority Council throughout its minute analysis, interviews with four of its founding counselors and several observations obtained by the researcher during the meetings of the Council. Finally, possible causes of delay on the decision making process have been assessed, and it has been also presented several resources that might be adopted to improve the efficacy of Brazilian Port Authorities Councils and the efficiency of national ports activities.

INTRODUO

A presente dissertao tem como objeto contribuir para melhorar a eficincia dos portos brasileiros, por meio do aumento da eficcia do Conselho de Autoridade Porturia de Itaja, instituto relevante da Lei de Modernizao dos Portos.

Os seus objetivos especficos so: a) discorrer sobre a crise dos portos nacionais antes da reforma do sistema porturio, bem como sobre o processo que deu origem Lei de Modernizao dos Portos e criao do Conselho de Autoridade Porturia; b) analisar a eficcia do CAP de Itaja, atravs das suas atas e verificar se sua atuao tem contribudo para a eficincia da atividade porturia do citado porto.

Para tanto, principiase, no Captulo 1, tratando-se dos portos brasileiros antes da lei de modernizao, no qual se faz breve histrico desde sua abertura s naes amigas, analisa-se o longo perodo de crise e a iniciativa que culminou com a apresentao de um projeto de lei e, por fim, examinam-se os debates no Congresso Nacional que resultaram na chamada Lei de Modernizao dos Portos (LMP).

No Captulo 2, faz-se breve anlise da LMP, estuda-se o modelo de Conselho de Autoridade Porturia adotado e a funo regulatria que o Legislador imps ao mesmo; em seguida, procede-se a anlise comparativa com a agncia reguladora competente e termina-se com o exame das competncias do citado Conselho.

No Captulo 3, aps sucinto histrico do porto, estuda-se o CAP de Itaja a partir da anlise das suas atas (desde a implantao at o presente), de entrevistas com quatro de seus conselheiros fundadores e de observaes colhidas nas reunies ocorridas nos ltimos seis meses. Em seguida, avaliam-se as possveis causas da lentido e ineficcia do processo decisrio e, por fim, so apresentados os meios que podem ser adotados para tornar mais eficaz a atuao do Conselho.

2

Registre-se, adicionalmente, que no houve, da parte do investigador, nenhuma predisposio de mostrar ou acentuar fatos ou interpretaes que possam vir a depor contra quem quer que seja. Todas as concluses e resultados so baseados nas atas, nas entrevistas, nas fontes que consultou e no que presenciou.

O presente Relatrio de Pesquisa se encerra com as Consideraes Finais, nas quais so apresentados pontos conclusivos destacados, seguidos da estimulao continuidade dos estudos e das reflexes sobre a atuao do Conselho de Autoridade Porturia institudo, em cada Porto Organizado ou no mbito de cada concesso, como estabelece o caput do artigo 30 da LMP.

Para a presente dissertao foram eleitas as seguintes hipteses:

a) O Conselho de Autoridade Porturia em muitos portos no tem cumprido adequadamente com as suas atribuies legais, especialmente pela inadequada capacitao dos seus conselheiros e pouca eficcia das suas deliberaes.

b) O Porto de Itaja considerado um dos mais eficientes do sistema porturio brasileiro. Nesse sentido, o estudo da eficcia da atuao do seu Conselho de Autoridade Porturia, atravs da anlise das atas, pode colaborar para melhorar a eficincia da atividade porturia no Brasil.

Quanto Metodologia empregada, registra-se que, na Fase de Investigao16 foi utilizado o Mtodo Indutivo17, na Fase de Tratamento de

16 [...] momento no qual o Pesquisador busca e recolhe os dados, sob a moldura do Referente estabelecido [...]. PASOLD, Cesar Luis. Prtica da Pesquisa jurdica e Metodologia da pesquisa jurdica. 10 ed. Florianpolis: OAB-SC editora, 2007. p. 101.

17 [...] pesquisar e identificar as partes de um fenmeno e colecion-las de modo a ter uma percepo ou concluso geral [...]. PASOLD, Cesar Luis. Prtica da Pesquisa jurdica e Metodologia da pesquisa jurdica. p. 104.

3

Dados o Mtodo Cartesiano18, e, o Relatrio dos Resultados expresso na presente Dissertao composto na base lgica Indutiva.

Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as Tcnicas do Referente19, da Categoria20, do Conceito Operacional21 e da Pesquisa Bibliogrfica22.

18 Sobre as quatro regras do Mtodo Cartesiano (evidncia, dividir, ordenar e avaliar). LEITE, Eduardo de Oliveira. A monografia jurdica. 5 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 22-26.

19 [...] explicitao prvia do(s) motivo(s), do(s) objetivo(s) e do produto desejado, delimitando o alcance temtico e de abordagem para a atividade intelectual, especialmente para uma pesquisa. PASOLD, Cesar Luis. Prtica da pesquisa jurdica e metodologia da pesquisa jurdica, p. 62.

20 [...] palavra ou expresso estratgica elaborao e/ou expresso de uma idia. PASOLD, Cesar Luis. Prtica da pesquisa jurdica e metodologia da pesquisa jurdica, p. 31.

21 [...] uma definio para uma palavra ou expresso, com o desejo de que tal definio seja aceita para os efeitos das idias que expomos [...]. PASOLD, Cesar Luis. Prtica da pesquisa jurdica e metodologia da pesquisa jurdica, p. 45.

22 Tcnica de investigao em livros, repertrios jurisprudenciais e coletneas legais. PASOLD, Cesar Luis. Prtica da pesquisa jurdica e metodologia da pesquisa jurdica, p. 239.

CAPTULO 1

OS PORTOS BRASILEIROS ANTES DA LEI DE MODERNIZAO

1.1 BREVE ESCORO HISTRICO

A humanidade tem se utilizado do transporte sobre a gua desde tempos imemoriais. A estrada natural, que cobre mais de dois teros do globo terrestre, tem sido sabiamente utilizada e o transporte martimo e os portos muito tm contribudo para o engrandecimento das naes e para o progresso da humanidade. Na atualidade, com o incremento das trocas internacionais, essa contribuio alcanou importncia jamais vista23.

Pdua e Serra informam que atualmente cerca de trinta mil navios realizam o transporte de mais de sete bilhes de toneladas a cada ano entre mais de 2.000 terminais 24. Alguns portos se constituem mesmo em suporte da economia de diversos pases industrializados.

Trindade observa que os navios, as rotas de navegao e os produtos transportados seriam inteis sem a instalao porturia25. Para Collyer,

O porto fronteira nacional aberta, entreposto dinmico de mercadorias em que se realizam atividades aduaneiras, alfandegrias, comerciais, sanitrias, epidemiolgicas, tributrias, imigratrias, navais e policiais; porto de entrada e sada de riquezas, local de abrigo das embarcaes que correm mundo, fonte de suprimento das atividades offshore, centro nervoso de

23 COLLYER, Wesley. gua de lastro, bioinvaso e resposta internacional. Revista Jurdica da Presidncia da Repblica, Braslia, v. 9, n. 84, abril/maio 2007. Disponvel em: . Acesso em: 08/05/2007.

24 PDUA Cludio A.; SERRA, Eduardo G. Superao dos Gargalos Logsticos do Setor Porturio. Revista do BNDES, v. 13, n. 26. p. 55-88. Rio de Janeiro: BNDES: 2006, p. 70. Disponvel em: . Acesso em: 08/05/2007. Quantidade atualizada pela Review of Maritime Transport, 2006, da UNCTAD, p. 16.

25 TRINDADE, Washington Luiz da. Compndio de Direito do Trabalho Martimo, Porturio e Pesqueiro. Rio de Janeiro: Forense, 1983, p. 77.

5

cuidados ambientais, ponto estratgico de segurana das naes e, sobretudo, o mais importante elo da cadeia logstica que supre a humanidade26.

Os navios, como se sabe, transportam mais de 95%27 das mercadorias movimentadas pelo comrcio exterior brasileiro, que em 2007 deve ultrapassar US$ 260 bilhes28. Considerando que o porto sempre o destino de todo navio, fcil concluir que por nossos portos passa aproximadamente um quarto do PIB brasileiro em cargas destinadas ao ou oriundas do exterior29, sem considerarmos as cargas nacionais transportadas na cabotagem e aqui consumidas. Alis, a respeito do transporte de cabotagem nacional, registre-se que o Brasil, pas de dimenses continentais, possuidor de uma costa martima que acompanha cerca de 50% do seu permetro territorial e alcana 7.36730 km de extenso, alm do grande potencial hidrovirio, deveria dar ao modal aquavirio a importncia que merece no contexto de transportes do pas.

Ainda assim, os portos brasileiros desempenham papel de extrema relevncia no desenvolvimento nacional. Sua histria comeou com o descobrimento. quele primeiro local de abrigo e entreposto de cultura, Pedro lvares Cabral chamou de Porto Seguro, unindo, provavelmente sem saber, mas com percepo de marinheiro, os sentidos etimolgico (passagem, porta) e figurativo (abrigo, refgio) fornecidos pelo termo latino portus31.

26 COLLYER, Wesley. Anotaes de Direito Porturio. Florianpolis: Mimeo. 2007, p. 13.

27 Entre 1997 e 2001 a participao da via martima evoluiu de 93,3% para 95,5%, respectivamente. GOEBEL, Dieter. A Competitividade Externa e a Logstica Domstica. PINHEIRO, Armando Castelar et al (Org.). O desafio das exportaes. Rio de Janeiro: BNDES, 2002, p. 287.

28 MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO DA INDSTRIA E COMRCIO EXTERIOR. Indicadores e Estatsticas. Disponvel em: . Acesso em: 04/05/2007.

29 O PIB brasileiro alcanou (em 2006) R$ 2,3 trilhes, ou cerca de US$ 1,1 trilho. ADMINISTRADORES.COM.BR: O PORTAL DA ADMINISTRAO. O Brasil ter o stimo PIB do mundo ainda este ano diz Mantega. So Paulo: 02/05/2007. Disponvel em:

. Acesso em: 04/05/2007.

30 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Posio e Extenso. Disponvel em: . Acesso em: 06/05/2007.

31 TORRINHA, Francisco. Dicionrio Latino Portugus. 2. ed. Portugal: Porto, 1942, p. 663.

6

Com o intercmbio Colnia-Metrpole, obrigatoriamente martimo, mais aumentou a importncia dos nossos portos e muitos deles deram origem a novas cidades, cuja importncia era medida pela capacidade de abrigo de seus portos32 e, acrescente-se, pela riqueza que por eles transitava, como em Salvador, Ilhus, Rio de Janeiro e Santos.

No caso do Rio de Janeiro, por onde embarcava o ouro de Minas Gerais, pode-se dizer que sua influncia estendeu-se a diversas cidades que surgiram no percurso entre as minas e o porto. Note-se que j nessa poca, a importncia dos portos era vital para nossa economia, apesar de, por trs sculos, serem permitidos apenas aos navios portugueses neles adentrarem.

A autorizao para embarcaes de outras bandeiras ocorreu somente em 28 de janeiro de 1808, uma semana aps a chegada da famlia real ao Brasil. Jayme Loureiro Costa menciona, na Apresentao do livro A abertura dos portos, de Pinto de Aguiar, que Jos da Silva Lisboa, o Visconde de Cairu, convenceu o Prncipe Regente D. Joo VI sob o argumento de

[...] ser indispensvel a abertura dos portos ao comrcio do universo, pois se at ento nele s entravam navios portugueses e s com Lisboa e Porto se faziam trocas, fechados estes, em virtude da ocupao francesa, ficaria o Brasil sem mercadorias necessrias sua vida, a Monarquia sem recursos e a exportao sem mercados onde se despejar33.

O convencimento deu-se de maneira rpida, provavelmente devido ao fato que o prprio Visconde de Cairu relata: [...] o Sr. D. Joo VI resolveu a fazer tanto bem sem esperar pelos conselheiros de Estado, que se tinham desvairado em rumo pela disperso (dos outros navios em conseqncia) da tempestade [...]34.

32 DNTICE, Joo Afonso. O porto como facilitador de exportao. Seminrio Internacional: O Futuro dos Portos no Brasil - 1999. Anais. Salvador: FIEB, 1999, p. 84.

33 PINTO DE AGUIAR, Manoel. A abertura dos portos. Salvador: Livraria Progresso, 1960, p. 09.

34 LISBOA, Jos da Silva. Memrias dos benefcios polticos de El-Rei nosso Senhor D. Joo VI. Rio de Janeiro: Impresso Rgia, 1818, apud PINTO DE AGUIAR, Manoel. A abertura dos portos, p. 80.

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O Prncipe Regente assinou, ento, a Carta-Rgia, na realidade uma ordem ao Governador e Capito-General da ento Capitania da Bahia35 que, alm de permitir a entrada de navios das naes amigas, tambm permitia a exportao de mercadorias, em navios nacionais ou estrangeiros, para os portos que bem lhes parecer a benefcio do comrcio e agricultura36.

A ordem contida na Carta-Rgia tornou-se conhecida como A Abertura dos Portos s Naes Amigas. A partir dela, os portos do Brasil passaram a receber navios no apenas portugueses, que carregavam e descarregavam bens de consumo, mas tambm de naes consideradas amigas. Eram operaes rudimentares e morosas37; as mercadorias embarcavam e desembarcavam nas costas dos primeiros estivadores brasileiros certamente escravos que utilizavam precrias pontes de madeira, ou trapiches.

Com a derrota de Napoleo Bonaparte e sua renncia seis anos mais tarde, em abril de 1814, o Prncipe Regente, considerando a cessao das hostilidades contra a Frana, estendeu, dessa vez por Decreto (sem nmero) de 18 de junho daquele ano, a permisso para a entrada (e sada) dos navios de quaesquer naes38.

Novo momento marcante ocorreu com a proclamao da independncia, catorze anos mais tarde, em 1822. Pode-se afirmar que ela proporcionou ao Brasil uma nova abertura dos portos, aumentando a freqncia com que navios de diversas nacionalidades passaram a tocar os portos brasileiros.

Quase meio sculo depois, o engenheiro Andr Rebouas solicitou ao Governo Imperial autorizao para explorar o porto do Rio de Janeiro39. A ousada pretenso, depois de acalorados debates no Parlamento,

35 PINTO DE AGUIAR, Manoel. A abertura dos portos, p. 23.

36 Veja-se o inteiro teor da Carta-Rgia no Anexo 1.

37 MENDES, Carlos Pimentel. Histria completa do porto de Santos. Disponvel em: . Acesso em: 12/02/2007.

38 Trecho do decreto de 18 de junho de 1814, cujo inteiro teor se encontra no Anexo 1.

39 SAMMARCO, Marcus. A Fenomenologia do Direito Martimo. Disponvel em: . Acesso em: 10/10/2004.

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resultou no Decreto40 n. 1.746, de 13 de outubro de 1869, que outorgou poderes ao Governo Imperial para contratar a construo, nos diferentes portos do Imprio, de docas e armazns para carga, descarga, e guarda e conservao das mercadorias de importao e exportao.

Estabelecia o decreto que as empresas contratadas se tornariam concessionrias e, como forma de compensao pelos recursos investidos, explorariam os servios de docas e armazns porturios por prazo no superior a noventa anos; nesse perodo poderiam cobrar tarifas dos usurios, em valores aprovados pelo Governo Imperial. Como se v, j no final do sculo XIX, a lei brasileira permitia a administrao e a explorao, por particulares, dos portos no Brasil41.

Seguindo a esteira da inovadora norma, a Lei n. 3.314, de 16 de outubro de 1886, em seu art. 7, estabelecia: Fica o Governo autorizado a contratar com alguma empresa, precedendo concorrncia pblica, a construo das obras de melhoramentos da barra do Rio Grande do Sul42. Registre-se que o Porto Velho do Rio Grande teve sua construo iniciada em 1869 e a inaugurao aconteceu em 11 de outubro de 187243. No que se refere ao Porto de Santos, o Decreto n. 9.979, em 12 de julho de 1888, autorizou, aps concorrncia pblica,

40 Embora intitulado Decreto, a presente norma resultado de votao da Assemblia Geral Imperial, sancionada pelo Imperador. Assim tambm a denomina BARBOSA, Rui. Questes de Portos no Brasil: obras completas de Rui Barbosa, vol. XLV, 1918. Rio de Janeiro: Ministrio da Educao e Cultura, 1967, p. 32.

41 Embora a data oficial de inaugurao do porto do Rio de Janeiro seja 20/07/1910, Telles mostra fotografia e sustenta que o armazm principal da Doca da Alfndega media 90x52m, tinha trs pavimentos, dispunha de elevadores [...] guindastes [...] e uma ponte metlica esta, inaugurada pelo Imperador em 1869. TELLES, Pedro Carlos da Silva. O porto do Rio de Janeiro: sculos XIX e XX. Revista Martima Brasileira. v. 126 n. 10/12, out/dez 2006. Rio de Janeiro: Servio de Documentao Geral da Marinha, 2006, p. 119. Essa informao est de acordo com o contido na pgina do porto do Rio de Janeiro que informa ter a Companhia Docas D. Pedro II executado, em 1871, a construo de um cais com armazns, entre a Prainha junto ao Arsenal de Marinha e Morro da Sade, alm de um local para reparao de navios. PORTO DO RIO DE JANEIRO. Histrico do porto. Disponvel em: . Acesso em: 02/042007.

42 TAVARES, J. Edvaldo. Leis martimas remissivas. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1977, p. 1.024.

43 AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIRIOS. Portos: Porto de Rio Grande. Disponvel em: . Acesso em 14/06/2007.

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o grupo liderado por Cndido Gaffre e Eduardo Guinle a construir e explorar, por 39 anos, aquele porto44.

A inovao informa Moreira, frutificou: constavam como portos administrados por companhias estrangeiras em 1925 os portos de Manaus, Par (sic), Fortaleza e Natal, entre outros45. Os de Recife, Vitria, Niteri, Angra dos Reis e Paranagu eram geridos pelos respectivos Estados, autorizados pela Unio.

Registre-se que o perodo de concesso do Porto de Santos foi depois ampliado para 90 anos. Em 1980, com o trmino da concesso, o Governo Federal criou a Companhia Docas do Estado de So Paulo (CODESP), sociedade de economia mista, de capital majoritrio da Unio.

Com a ascenso de Getlio Vargas ao poder, os portos brasileiros entraram em nova fase. Nesse perodo, estabeleceu-se a primeira sistematizao da legislao porturia, atravs dos Decretos ns. 24.447 e 24.511, de 22 e 29 de junho de 1934, respectivamente. No primeiro, conceituou-se portos organizados pela primeira vez, e as expresses Administrao do Porto46, Instalaes Porturias e servios porturios foram oficializadas. O segundo Decreto regulava a utilizao das Instalaes Porturias.

O pargrafo nico do artigo 2 do Decreto n. 24.447 estabelecia que A Administrao do Porto pode ser dependncia direta do Governo Federal, ou de concessionrio, ou arrendatrio, a quem, por contrato,

44 Oficialmente o Porto de Santos foi inaugurado em 02 de fevereiro de 1892, quando a ento Companhia Docas de Santos (CDS), entregou navegao mundial os primeiros 260m de cais, na rea, at hoje denominada, do Valongo. Naquela data, atracou no novo e moderno cais, o vapor Nasmith, de bandeira inglesa. PORTO DE SANTOS. A Longa Travessia. Disponvel em: . Acesso em: 12/02/2007. Como se v, no de todo verdadeira a afirmativa, encontrada em muitas publicaes de que os portos brasileiros datam do incio do sculo XX.

45 MOREIRA, Snia Miriam Teixeira. Porto de Itaja: da gnese aos dias atuais. 1995. Dissertao de Mestrado. Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC Centro de Filosofia e Cincias Humanas. Departamento de Geocincias, Curso de Ps-Graduao em Geografia, Florianpolis, 1995, p. 130.

46 Art. 2. So portos organizados os que tenham sido melhorados, ou aparelhados, atendendo-se s necessidades da navegao e da movimentao e guarda de mercadorias e cujo trfego se realize sob a direo de uma administrao do porto, a quem caiba a execuo dos servios porturios e a conservao das Instalaes Porturias. (aspas no original).

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tenha sido delegada a execuo daqueles servios. O mesmo decreto atribuiu competncia ao Ministrio da Viao e Obras Pblicas (MVOP) para obras de aparelhamento e melhoramento dos portos, alm da explorao comercial, o que era feito atravs do Departamento Nacional de Portos e Navegao (DNPN), que j havia sido regulamentado pelo Decreto n. 23.067, de 11 de agosto de 1933.

Em 31 de dezembro de 1943, o Decreto-Lei n. 6.166, transformou o DNPN em Departamento Nacional de Portos, Rios e Canais (DNPRC), mantendo-o sob o MVOP. Em 1946, sua competncia foi ampliada, atravs do Decreto-Lei n. 8.904, de 24 de janeiro, para promover, orientar e instruir todas as questes relativas construo, melhoramentos, manuteno, aparelhamento e explorao dos portos e vias navegveis. Em 1963, a Lei n. 4.213 alterou a denominao do DNPRC para Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis (DNPVN) e manteve a possibilidade de portos organizados serem explorados por entidades autrquicas federais, por sociedades de economia mista, por concesso e pelo DNPVN diretamente47.

Em 1975, a Lei n. 6.222, de 10 de julho, extinguiu o DNPVN e autorizou o Poder Executivo a criar a Empresa de Portos do Brasil S.A., Portobrs, vinculada ao Ministrio dos Transportes, que sucedeu o MVOP48. Ao novo rgo foram cometidas as atividades relacionadas com a construo, administrao e explorao dos portos e das vias navegveis interiores, e a superviso, orientao, coordenao, controle e fiscalizao de tais atividades. Informa Rebelo que o objetivo da criao da Portobrs foi pulverizar a administrao dos portos, que era considerada demasiadamente centralizadora49. Contudo, a empresa passou a controlar 25 portos, dos quais, quinze eram administrados por oito companhias docas e dez por ela prpria. Como se percebe, a descentralizao esperada no aconteceu.


48 O citado Ministrio teve sua denominao alterada para Ministrio dos Transportes, pelo art. 201, do Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967.

49 REBELO, Ciro Renato. A modernizao porturia brasileira como conseqncia da abertura de mercado: os reflexos na gesto do porto de Itaja. 1988. Dissertao de Mestrado. Universidade do Minho. Braga, 1988, p. 86-87.

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Extinta a Portobrs, em 1990, pela Lei n. 8.029 de 12 de abril, a poltica porturia brasileira passou, transitoriamente, competncia da Secretaria de Transportes Aquavirios (STA) e ao Departamento Nacional de Transportes Aquavirios (DNTA), subordinados ao Ministrio dos Transportes. Rebelo detalha que oito portos ficaram sob administrao de Companhias Docas Federais, outros oito com concessionrias estaduais, um sob concesso privada e quatro portos j eram privados 50.

Lacerda, contudo, esclarece que no so oito portos sob controle da Unio, mas oito companhias docas federais, empresas de economia mista, vinculadas ao Ministrio dos Transportes, que administram os portos dos respectivos estados. So elas: Companhia Docas de So Paulo (Codesp), do Esprito Santo (Codesa), da Bahia (Codeba), do Rio de Janeiro (Coderj), do Cear (CDC), do Par (CDP), do Maranho (Codomar) e do Rio Grande do Norte (Codern). Diferencia ele as concesses da Companhia Docas de Imbituba, para particular, e as de So Francisco do Sul (SC) e So Sebastio (SP) para os estados em que esses portos se encontram e frisa: esse tipo de concesso no mais realizado e, em seu lugar, esto estabelecidas delegaes de portos da Unio para os demais entes da federao51.

A situao de transio sob a STA felizmente durou pouco. Em 18 de fevereiro de 1991, o Governo Federal encaminhou ao Congresso um projeto de lei com vistas a modernizar os portos, que resultou na Lei n. 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, conhecida como Lei de Modernizao dos Portos ou simplesmente Lei dos Portos.

Boghossian, que foi Diretor do DNPVN, em 1972 fez um resumo que se aplica a todo o perodo que se acaba de comentar:

O regime jurdico dos portos brasileiros tem tido uma existncia atribulada. Tivemos duas leis de concesso outorgadas ainda no Imprio e algumas modificaes na Repblica. Do liberalismo da

50 REBELO, Ciro Renato. A modernizao porturia brasileira como conseqncia da abertura de mercado: os reflexos na gesto do porto de Itaja, p. 86-87.

51 LACERDA, Sander Magalhes. Investimentos nos portos brasileiros: oportunidades da concesso da infra-estrutura porturia. Revista BNDES Setorial, p. 307.

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primeira lei, que visava a atrair capitais privados para os portos e afastar a administrao pblica de sua explorao, fomos caminhando gradativamente para o controle direto do Governo Federal, passando por uma fase intermediria de concesso aos Estados, que tambm fracassou52.

Ressalte-se, contudo, que o controle direto do Governo ocorreu mais por desinteresse dos possveis concessionrios do que pela previso legal, j que, desde o Decreto Imperial n. 1.746, de 13 de outubro de 1869, o Estado brasileiro permitia a explorao, pelo menos de alguns portos, por particulares. Nessa mesma linha vieram, entre outras normas, o Decreto n. 24.447/34 (art. 2, nico), a Lei n. 4.213, de 14 de fevereiro de 196353 (art. 25) e o Decreto-Lei n. 5, de 04 de abril de 196654, (arts. 27 e 28). Porm, a permisso jurdica nunca teve a acolhida que poderia ter propiciado aos nossos portos uma histria diferente da que se analisa a seguir.

1.2 A CRISE DOS PORTOS BRASILEIROS E A INICIATIVA PARA MUDAR

A histria dos portos brasileiros tem sido uma confirmao constante de que o governo no um bom administrador porturio. Incapaz de suprir, com a rapidez que o setor requer, as necessidades apresentadas pelo dinamismo da atividade, tornava ainda mais problemtica a administrao dos portos ao utiliz-los como moeda poltica. Assim, o que se via era demasiada interferncia do Estado, burocracia em excesso e falta de investimentos, que transformaram nossos portos em sucata, situao que causava tristeza e revolta aos que conheciam portos estrangeiros e podiam comparar: equipamentos obsoletos, excesso de pessoal, morosidade, greves.

Pode-se afirmar que o modelo porturio nacional no atendia s necessidades mnimas que o comrcio brasileiro exigia. Tarifas

52 BOGHOSSIAN, Zaven. O problema porturio nacional. FLORES, Mrio Csar (Org.). Panorama do Poder Martimo brasileiro. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito, 1972, p. 281.

53 BRASIL. Lei n. 4.213, de 14 de fevereiro de 1963.

54 TAVARES. J. Edvaldo. Leis martimas remissivas, p. 504 e ss.

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controladas pelo Estado, inexistncia de concorrncia nas operaes, falta de investimentos em equipamentos e infra-estrutura, tudo isso levava ao desequilbrio das contas, conseqente majorao das tarifas e perda da competitividade. Rebelo revela que para um navio entrar no porto de Santos [...] tinha que pagar aproximadamente cinqenta impostos, alm das contribuies recolhidas por fora55.

A arcaica e corporativa estrutura porturia brasileira era, tambm, penalizada com a sobreposio de diversos rgos voltados para determinado setor, o que provocava, na opinio de Gomes, uma burocratizao sufocante dos procedimentos, que aponta, ainda, uma dificuldade adicional: as negociaes entre mo-de-obra e capital se davam de forma centralizada, j que o poder de deciso pertencia a uns poucos representantes sindicais universais, que ditavam normas a todos os portos brasileiros.56

As empresas que dispunham de terminais privativos no podiam operar cargas de terceiros, pois a legislao impedia a concorrncia com os portos pblicos, mesmo que nestes as filas de espera provocassem o dispndio de divisas em sobreestadia. Por experincia profissional, pode-se afirmar que os portos brasileiros tinham o odor de mofo e de burocracia; pareciam ambientes inspitos, com sujos muros que os isolavam das cidades e desencorajavam qualquer tentativa de proximidade por parte da populao, atividade comum nos terminais europeus. Os portos eram apontados como uma espcie de buraco negro na rota do comrcio exterior brasileiro57.

Muitas vozes, especialmente os usurios dos portos, se levantavam contra o status quo e exigiam mudanas. Os novos ares respirados pela aprovao da Carta Magna em 1988, a democratizao das instituies e a

55 REBELO, Ciro Renato. A modernizao porturia brasileira como conseqncia da abertura de mercado: os reflexos na gesto do porto de Itaja, p. 92.

56 GOMES, Daniel Melim. Administrao de portos brasileiros: uma proposta de gesto tripartite. Monografia. Curso de Especializao em Comrcio Exterior. Universidade do Vale do Itaja UNIVALI, 2001, p. 15.

57 REBELO, Ciro Renato. A modernizao porturia brasileira como conseqncia da abertura de mercado: os reflexos na gesto do porto de Itaja, p. 16.

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globalizao forneciam terreno frtil para inovaes, contestaes, e o sonhar por um Brasil melhor.

Estudo do GEIPOT e Banco Mundial afirmam, citando a UNCTAD que,

[...] a principal justificativa para a execuo de uma reforma porturia, alm da necessidade de desonerar e desobrigar o Estado em estar presente em atividades de natureza privada, dar uma moldura aos portos mais condizente com o perfil do mercado a que est inserido, em especial em relao logstica dos fluxos de cargas porturias e maior proximidade com o cliente porturio58.

As justificativas brasileiras se situavam muito alm das acima citadas e tinham que chegar com urgncia, pois o colapso da estrutura porturia brasileira j se avizinhava. A iniciativa para modificar o status quo dos portos brasileiros foi de um grupo de empresrios que arvorou a bandeira da mudana. Aos novos ares j mencionados pode-se atribuir essa iniciativa.

Os altos custos de manuseio de cargas em nossos portos mais se faziam sentir sobre os produtos de menor valor agregado, como os da siderurgia brasileira. Em 1989, a situao tornou-se quase insustentvel. Logo aps a posse do Presidente Collor, o empresrio Jorge Gerdau Johannpeter, que liderava o setor siderrgico e presidia a Associao de Exportadores Brasileiros, acompanhado de outros lderes, apresentou ao presidente recm-empossado algumas idias para baixar os custos porturios nacionais. Dele ouviu que estava de acordo que o setor precisava de mudanas e que estas poderiam at ser feitas por Medida Provisria, mas que eles (os empresrios) precisavam se organizar para dar apoio ao governo. Surgiu, ento, a Ao Empresarial Integrada (AEI) que, inicialmente, reuniu cinco confederaes e cerca de trinta entidades de

58 GEIPOT, MINISTRIO DOS TRANSPORTES E BANCO MUNDIAL. A reforma porturia brasileira. Braslia: Geipot, 2001, p. 12.

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classe59.

O interesse da AEI era sensibilizar as autoridades da necessidade de viabilizar um novo regime jurdico para os portos nacionais60 e dar ao Governo o apoio de que precisava. A AEI estabeleceu como meta alcanar a privatizao dos servios porturios, a quebra do monoplio da mo-de-obra avulsa e a autorizao para os terminais privados operarem carga de terceiros. A partir da, uma equipe trabalhou durante sete meses no Palcio do Planalto redigindo a Medida Provisria em total sigilo. Quando a mesma estava quase pronta, cerca de trs dias antes de sua assinatura, o servio de inteligncia da Marinha informou que o assunto havia vazado e que se a MP fosse editada correria sangue nos portos61. O Presidente Collor, ento, resolveu transform-la em projeto de lei e remeter (no incio de 1991) Cmara Federal.

Doctor, pesquisadora do Centro de Estudos Brasileiros da Universidade de Oxford, afirma que a atuao da AEI pode ser considerada nica na histria do Brasil porque foi a primeira vez que empresas organizaram formalmente uma rede unificada de lobby para provocar uma determinada mudana poltica por meios democrticos62. Em entrevista pesquisadora, declarou um lder sindical santista que o lobby dos empresrios fez excelente uso da mdia63.

59 A partir da narrativa de Marco Polo de Mello Lopes, Coordenador-Executivo da Ao Empresarial, no V ENCAP. COMISSO PORTOS. V ENCAP: Encontro Nacional dos Representantes Empresariais nos Conselhos de Autoridade Porturia. Arquivo de udio. Palestra da tarde. Braslia, 14/09/2006. Disponvel em: . Acesso em: 08/01/2007.

60 COMISSO PORTOS. Apresentao. Disponvel em: . Acesso em: 07/04/2007. A Comisso Portos um movimento empresarial, fundado em 1996, que congrega cerca de 50 entidades comprometidas com a implementao da reforma porturia.

61 A partir da narrativa de Marco Polo de Mello Lopes, Coordenador-Executivo da Ao Empresarial, no V ENCAP. COMISSO PORTOS. V ENCAP: Encontro Nacional dos Representantes Empresariais nos Conselhos de Autoridade Porturia. Arquivo de udio. Marco Plo foi um dos que redatores da MP e do Projeto de Lei.

62 DOCTOR, Mahrukh. Business and delays in port reform in Brazil. Revista de Economia Poltica, p. 82. Traduo livre do autor de: was unique in Brazilian history, because it was the first time business formally organized a unified lobbying network to achieve a specific policy change via democratic means.

63 DOCTOR, Mahrukh. Business and delays in port reform in Brazil. Revista de Economia Poltica, p. 84.

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As discusses, no Congresso Nacional, duraram dois anos, tempo suficiente para que a situao porturia se aproximasse do colapso, mas tambm para que, democraticamente, as foras antagnicas arregimentassem seguidores e mobilizassem, como poucas vezes, a opinio pblica em torno de um projeto de lei.

Mrio Amato, presidente da Federao das Indstrias de So Paulo (FIESC), em crtica ao monoplio dos servios porturios, assinalou: O nvel de exigncias to retrgrado e absurdo que se chegou a considerar justo o uso de estivadores no terminal especializado de suco de laranja de Santos, onde o embarque feito por dutos64.

Quanto aos trabalhadores, contrrios s mudanas, Santos Neto e Ventilari acentuam que os representantes sindicais trabalhistas viram na ofensiva patronal um atentado aos direitos conquistados em dcadas pelos trabalhadores65. No entanto, havia vozes no to discordantes. Reporta Oliveira que o presidente da Federao Nacional dos Estivadores, Abelardo Whickam Fernandes, em circular aos 40 sindicatos filiados, com lucidez, concluiu que havia necessidade de mudanas, tanto em face do avano de novas tecnologias, quanto para darmos respostas a ns mesmos sobre os desafios de mudanas em nosso comportamento profissional66. Alis, bastava que se comparassem os nmeros:

Tabela I: Mdia de toneladas carregadas por homem/hora (1990) Kobe 184 Nova Orleans 120 Roterd 70 Hamburgo 60 Santos e Rio de Janeiro 30

Fonte: Jornal do Brasil, 199167.

64 OLIVEIRA, Carlos Tavares de. Lei dos Portos completa dez anos. Disponvel em: . Acesso em: 18/02/2007.

65 SANTOS NETO, Arnaldo B.; VENTILARI, Paulo S. Xavier. O trabalho porturio e a modernizao dos portos. Curitiba: Juru, 2000, p. 27.

66 OLIVEIRA, Carlos Tavares de. Lei dos Portos completa dez anos.

67 apud DOCTOR, Mahrukh. Business and delays in port reform in Brazil. Revista de Economia Poltica, p. 84.

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Tabela II: Carregamento de ao no-plano Carregamento de ao no-plano (1989)

Custo mdio por porto (US$/Ton)

Nmero de trabalhadores (capatazia + estivadores)

Anturpia 4.50 24 + 18 = 42 Hamburgo 5.90 21 + 15 = 36 Roterd 7.20 18 + 12 = 30 Nova Orleans 10.00

24 + 15 = 39 Vitria 12 15 ... Rio de Janeiro 18 - 23 28 + 45 = 73 Santos 35 37 ...

Fonte: Associao das Siderrgicas Privadas, 198968.

Oliveira relata que em setembro de 1990, no X ENAEX (Encontro Nacional da Associao de Comrcio Exterior do Brasil), os exportadores brasileiros condenaram unanimemente o crescente encarecimento dos custos porturios e pediram ao governo a implementao de uma nova estrutura dos portos do Brasil69.

O mesmo jornalista afirma que, poca, existia plena conscientizao nacional sobre a necessidade de modificar e modernizar toda a estrutura porturia brasileira. Os altos custos porturios oneravam as exportaes e reduziam a competitividade dos produtos brasileiros. Pesquisa da Associao das Siderrgicas Privadas revelara que os custos porturios de exportao de aos no-planos variavam de US$ 46 a US$ 55 no porto de Santos e entre US$ 21 e US$ 24 no porto do Rio de Janeiro, enquanto nos portos de Roterd, Hamburgo e Nova Orleans no passavam de US$ 10 por tonelada70.

Quanto carga conteinerizada, afirmam Pdua e Serra que era movimentada com equipamentos defasados tecnologicamente. O nmero de portineres71 em utilizao no Brasil era irrisrio, mesmo quando comparado com outros pases da Amrica Latina. Somente Santos e Rio de Janeiro dispunham

68 Apud DOCTOR, Mahrukh. Business and delays in port reform in Brazil. Revista de Economia Poltica, p. 85.

69 OLIVEIRA, Carlos Tavares de. Comrcio exterior e a questo porturia. So Paulo: Aduaneiras, 1992, p. 56.

70 OLIVEIRA, Carlos Tavares de. Comrcio exterior e a questo porturia, p. 56 e 60.

71 Prtico para operao de continer, geralmente movimenta-se ao longo do per/cais. COLLYER, Marco A. e COLLYER, Wesley O. Dicionrio de comrcio martimo. 3. ed. Rio de Janeiro: Lutcia/Record, 2002.

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desses equipamentos, pois os outros dois, em Paranagu e no Rio Grande, haviam sido destrudos em acidentes72. Tambm faltavam guindastes para movimentao dos contineres em terra, o que implicava em congestionamento e retardo nos portos.

O resultado no poderia ser outro: em 1990, as exportaes brasileiras exportaes recuaram 9%. Oliveira atribuiu, poca, esse recuo a quatro fatores: taxa de cmbio defasada, falta de financiamentos, carga tributria abusiva, e custos porturios elevados73. Pode-se agora afirmar que a opo pelo transporte rodovirio feita no Brasil deve-se longa crise que viveram os portos nacionais. Como conseqncia, o pas viu se impor, em detrimento da cabotagem, uma matriz de transporte mais dispendiosa, que queima combustvel nobre (diesel), castiga as estradas, aumenta os engarrafamentos, polui a atmosfera e contribui para acidentes.

No ENAEX seguinte (XI Encontro Nacional da Associao de Comrcio Exterior do Brasil), realizado em So Paulo em 1991, coincidentemente enquanto ocorria uma greve de 41 dias no Porto de Santos, os exportadores brasileiros, com o apoio da opinio pblica exigiram a melhoria dos servios e a reduo dos custos porturios brasileiros. Enumeraram, como providncias fundamentais, a privatizao dos servios, com o estabelecimento da livre concorrncia em todas as atividades porturias, a substituio do Estado (Companhias Docas) pela iniciativa privada nas operaes do cais e eliminao do monoplio da mo-de-obra avulsa, com a paralela criao do Fundo de Inatividade Voluntria nos moldes preconizados pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Alm disso, recomendaram a criao de empresa estivadora, a liberdade dos terminais privados operarem carga de terceiros, o funcionamento ininterrupto dos portos, e a manuteno (constitucional) da representao sindical74.

72 PDUA Cludio A.; SERRA, Eduardo G. Superao dos Gargalos Logsticos do Setor Porturio. Revista do BNDES, p. 77.

73 OLIVEIRA, Carlos Tavares de. Comrcio exterior e a questo porturia, p. 80.

74 OLIVEIRA, Carlos Tavares de. Comrcio exterior e a questo porturia, p. 104-105.

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poca, Oliveira informava, a ttulo de comparao, que nos ltimos quarenta anos no h greve nos portos de Hamburgo e Bremen. No Japo, as paralisaes so simblicas com a colocao de pequena tarja preta na lapela dos trabalhadores e na Frana, na ltima greve geral [...], para no prejudicar as exportaes, os trabalhadores do Porto de Havre pararam apenas uma hora75.

Os trabalhadores porturios, evidentemente, resistiam s mudanas pretendidas pelos empresrios e se movimentavam. A lder dos porturios, Telma de Souza, que se tornou Prefeita de Santos e depois Deputada Federal, reporta que:

No dia 28 de fevereiro de 1991, depois de uma greve geral em que Santos parou em defesa dos mais de 5.300 porturios demitidos pelo governo Collor, os trabalhadores retomaram seus empregos num ato cvico que emocionou milhares de pessoas por toda a Cidade76.

Silva informa que, em maio de 1992, a revista Veja publicou reportagem sobre os problemas dos portos brasileiros; nela, criticava a atitude dos trabalhadores porturios, afirmava que o sistema porturio nacional era um dos mais ineficientes do mundo e defendia o projeto de modernizao que tramitava no Congresso Nacional. Acrescenta ele que a reportagem foi respondida pela Federao Nacional dos Estivadores e mais dez sindicatos no ms seguinte, na prpria revista, mas no cita os termos da resposta; ressalta ele que o importante evidenciar que o discurso de modernizao dos portos estava na ordem do dia no incio dos anos noventa77.

O mesmo autor ao discorrer sobre a memria e a histria dos estivadores de Itaja opina que o modelo tradicional de organizao do trabalho porturio estava sendo colocado em xeque. E relata:


76 SOUZA, Telma de. Uma nova cidade. Disponvel em: . Acesso em: 27/02/2007.

77 SILVA, Jos Bento Rosa da. Do poro ao convs: estivadores de Itaja entre a memria e histria. 2001. Tese de Doutorado em Histria. Universidade Federal de Pernambuco UFBE, Pernambuco, 2001, p. 7.

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Por outro lado, os trabalhadores porturios argumentavam que a falncia do sistema porturio era devido corrupo dos armadores, falta de investimento por parte dos rgos governamentais, entre outras razes78.

Oliveira, contudo, entende que a m qualidade e os altos custos dos servios porturios incluindo as greves peridicas, que causavam irreparveis perdas exportao brasileira j haviam sido exaustivamente comprovados79.

1.3 ANLISE DO PROJETO DE LEI N. 08/91

Em 18 de fevereiro de 1991, foi protocolada na Cmara dos Deputados (CD), acompanhada de uma Exposio de Motivos Multiministerial, a Mensagem Presidencial 67/91, que encaminhava, em regime de urgncia, um Projeto de Lei que recebeu a identificao CD n. 08/91. Na Mensagem, o Presidente da Repblica afirmava destinar-se o mesmo primordialmente a modernizar a anacrnica estrutura porturia brasileira80.

A exposio de motivos, assinada pelos ministros da Justia, Infra-Estrutura, Trabalho, Economia, Fazenda e Planejamento, Previdncia Social e Marinha, informava que o PL visava assegurar o aumento da produtividade porturia, estimular a participao do setor privado, possibilitar maior competitividade para as exportaes, e estimular a navegao de cabotagem e interior.

Breve anlise do texto do PL mostra que o mesmo era demasiadamente simples e seus comandos legais insuficientes para provocar as

78 SILVA, Jos Bento Rosa da. Estiva papa-siri: mos e ps do porto de Itaja. Itaja: Autor, 2004, p. 21.

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80 BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 26/02/1991, p. 665-666.

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mudanas pretendidas pelo governo. Compunha-se de apenas nove artigos, mais os dois ltimos, que tratavam de vigncia e revogao de normas legais81.

No seu artigo 1, transformava em entidades estivadoras a administrao dos portos organizados, os armadores (ou seus agentes), os proprietrios ou consignatrios de mercadorias e os proprietrios, arrendatrios ou locatrios de Instalaes Porturias, alm das cooperativas de mo-de-obra, que, assim, poderiam contratar livremente os servios de movimentao de mercadorias, armazenagem, transporte e vigilncia; e, conceituava Estiva e Capatazia. No artigo 2, facultava s entidades estivadoras manterem em seus quadros trabalhadores porturios com vnculo empregatcio permanente, mas proibia a contratao temporria.

O art. 3 mantinha a requisio de trabalhadores avulsos s entidades sindicais e, em seu pargrafo 3, determinava que As convenes ou acordos coletivos devero estipular uma taxa incidente sobre o valor da remunerao destinada a constituir um fundo de desocupao involuntria82.

O art. 4 estabelecia, desnecessariamente, que os servios de movimentao de mercadorias a bordo das embarcaes sero executados de acordo com as instrues de seus comandantes [...], que sero responsveis pela arrumao ou retirada das mercadorias, especialmente no que se refere s condies de segurana das referidas embarcaes, quer no porto, quer na viagem.

O art. 5 dava poderes Administrao do Porto Organizado para estabelecer a jornada de trabalho, os horrios de funcionamento de suas instalaes que deveriam coincidir com os da fiscalizao aduaneira dos servios de Estiva e dos de Capatazia, deixando s Instalaes Porturias privadas estabelecerem sua rotina.

81 Veja-se no Anexo 2, o texto completo do Projeto de Lei 08/91.

82 Aqui est plantada a semente do Fundo de Indenizao do Trabalhador Porturio Avulso (FITP), mais tarde institudo pelo art. 67 da LMP. Foi apresentada emenda que pretendia suprimir este dispositivo sob o argumento de que para isso j existia o Seguro-Desemprego. BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 13/03/1991, p.1.777.

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O art. 6 permitia a construo e explorao de Instalaes Porturias privadas por embarcadores ou terceiros. Afora o cochilo de tcnica legislativa83, o longo texto do citado artigo trazia a necessria abertura aos que desejassem construir e explorar portos privados, retirando de vez o manto da segurana nacional que cobria todos os portos brasileiros.

O art. 7 mandava que fossem adaptados s disposies da nova Lei os contratos de explorao de Instalaes Porturias vigentes. No artigo 8, o PL determinava que as administraes dos portos deveriam adotar estruturas de tarifas adequadas aos respectivos sistemas operacionais e cometia o mesmo cochilo do artigo 6, desta vez referindo-se ao Dec. n. 24.508/1934 que tambm era revogado pelo prprio PL. O art. 9, em medida de duvidoso cumprimento, apenas declarava que as alquotas do Adicional de Tarifa Porturia - ATP (Lei n. 7.700/88) poderiam ser reduzidas.

Quanto revogao de normas, constante do art. 11, o PL revogava as Sees VIII e IX da Consolidao das Leis do Trabalho, que tratavam dos servios de Estiva e de Capatazia nos artigos 254 a 292, quase todos intocados desde 1943, mas mantinha a preferncia aos empregados sindicalizados para admisso nos servios porturios (art. 544, inciso VIII da Consolidao das Leis do Trabalho). Revogava apenas parte dos DL n. 3/66 e DL n. 5/66, ambos redigidos sob a gide da doutrina da segurana nacional.

Como se v, com o texto proposto, no se poderia esperar verdadeira modernizao dos portos. A intentio legis certamente era a melhor possvel, mas no o suficiente para efetivamente romper as viciadas estruturas do sistema porturio brasileiro. O mrito maior do PL foi, em um momento em que as velhas estruturas eram criticadas pelo prprio Governo, proporcionar Sociedade, atravs do Congresso Nacional, discutir um novo modelo para os portos brasileiros.

83 Ao fazer referncia ao conceito operacional rea do porto, no art. 6, 1, I, o texto fazia remisso ao art. 3 do Decreto n. 24.447, de 22 de junho de 1934, que o prprio PL revogava.

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1.4 OS DEBATES NO CONGRESSO NACIONAL

Uma semana depois de protocolado na Cmara dos Deputados, isto , no dia 25 de fevereiro de 1991, o projeto de lei recebeu a identificao de PL CD n. 08/91 e foi lido no plenrio, publicado e despachado para as comisses competentes84. No dia 12 de maro j haviam sido apresentadas 119 emendas85. No dia 02 de abril, a Presidncia da Repblica, percebendo que o projeto deveria merecer mais ampla discusso, encaminhou ofcio Cmara dos Deputados, solicitando o cancelamento do regime de urgncia, no que foi atendida j no dia seguinte.

Registre-se, contudo, que todas as 119 emendas apresentadas no Plenrio da CD podem ser consideradas superficiais, ou tentativas de manter o status quo, como a que mantinha a maior parte dos artigos das Sees VIII (Dos Servios de Estiva) e IX (Dos Servios de Capatazias nos Portos), do Ttulo III da CLT, que o PL pretendia revogar, bem como a que determinava o pagamento de pelo menos 25 dirias para o trabalhador que ficasse inativo86.

Como inovao no mbito porturio, as emendas substitutivas 34 e 56 determinavam a participao de empregados na diretoria executiva e nos conselhos de administrao e fiscal das Administraes dos Portos87. Nenhuma dessas 119 emendas props a criao do Conselho de Autoridade Porturia (CAP).

Enquanto esteve na CD, o PL n. 08/91 foi considerado por seu presidente um dos assuntos mais importantes em tramitao na casa88.

84 BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 26/02/1991, p. 657/658.

85 BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 13/03/1991, p. 1777 (col. 02) a 1800 (col. 02).

86 BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 13/03/1991, p.1782.

87 BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 13/03/1991, p. 1784 e 1786.

88 CMARA DOS DEPUTADOS. Ata da 4 reunio da Comisso Especial, datada de 14 de maio de 1992. Disponvel em: . Acesso em: 02/02/2007.

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Analisando-se as atas das reunies, publicadas no Dirio da Cmara dos Deputados, constata-se que assim foi tratado o tema, que, por sua especificidade, mereceu a criao de uma Comisso Especial, intitulada por alguns de Servio de Portos89. Registra Oliveira que, em veemente depoimento nessa comisso em abril de 1991, o presidente da Associao das Siderurgias Privadas, Jorge Gerdau Johannpeter, um dos lderes do movimento empresarial, declarou: Eu, como produtor, me sinto roubado pelo sistema porturio90.

Tanto na Comisso Especial quanto nas demais, por onde tramitava o PL, foram ouvidos empresrios, representantes de diversas entidades de classe91, prefeitos de cidades porturias e presidentes de companhia docas. Stein registra que ocorreram onze audincias pblicas92. As discusses foram acompanhadas por comisses nomeadas pelas entidades de classe interessadas e, ao longo do processo, realizaram-se vrios encontros e congressos de porturios93, que tambm se manifestaram realizando movimentos paredistas. Uma comisso de Deputados Federais visitou alguns portos estrangeiros entre 5 e 24 de julho de 1991 para conhecer seu funcionamento94.

89 Merece registro (negativo) a posio expressada pelo Deputado Estadual do Paran, Loureno Fregonesi que fez um apelo aos parlamentares para que levem em considerao a posio do Porto de Paranagu que diz no regulamentao. CMARA DOS DEPUTADOS. Ata da 4 reunio da Comisso Especial, ocorrida em 14/05/1992. Dirio do Congresso Nacional, 16/05/1992, p. 9233, col. 2.

90 OLIVEIRA, Carlos Tavares de. Lei dos Portos completa dez anos.

91 Associao das Siderrgicas Privadas (ASP), Associao Brasileira dos Exportadores (ABE), Associao Brasileira de Terminais Privativos (ABTP), Associao Comercial do Rio de Janeiro (ACRJ), Sindicato Nacional das Empresas de Navegao Martima (SYNDARMA), Confederao Nacional dos Trabalhadores em Transportes Aquavirio e Areo, na Pesca e nos Portos (CONTTMAF), Federao Nacional dos Conferentes e Consertadores de Carga e Descarga, Vigias Porturios, Trabalhadores de Bloco, Arrumadores e Amarradores de Navios nas Atividades Porturias (FENCCOVIB), Movimento Nacional em Defesa dos Portos e Federao Nacional dos Estivadores, entre outras. STEIN, Alex Sandro. Curso de Direito Porturio. So Paulo: LTr, 2002, p. 56.

92 STEIN, Alex Sandro. Curso de Direito Porturio, p. 51 e ss.

93 Informa Elias Jos da Silva, secretrio-geral da FENCCOVIB que em 09 de outubro de 1991 ocorreu o I Encontro Nacional Porturio, promovido pela Comisso de Viao e Transportes da CD; de 24 a 27 de outubro de 1991 realizou-se o I Congresso Unificado dos Trabalhadores nos Portos do Brasil em Vitria/ES e, de 23 a25 de julho de 1992, ocorreu o V Congresso Brasileiro de Municpios Porturios. Apud STEIN, Alex Sandro. Curso de Direito Porturio, p. 54, 55 e 60.

94 Hamburgo, Rotterdam, Anturpia, Lisboa, Tibury (sic) e Nova Yorque. STEIN, Alex Sandro. STEIN, Alex Sandro. Curso de Direito Porturio, p. 54.

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A idia de se instituir um Conselho de Autoridade Porturia est registrada pela primeira vez no Dirio da Cmara dos Deputados ( poca intitulado Dirio do Congresso Nacional DCN, Seo I) de 20 de maio de 199295; consta da Emenda n. 121/92, substitutiva ao PL, com 44 artigos apresentada em 14 de maio de 1991 prpria Comisso Especial. De acordo com o deputado que o apresentou, o texto foi elaborado pela Comisso Temtica Sistema Porturio, do Frum Regional de Desenvolvimento da Baixada Santista, sob a coordenao do Engenheiro Srgio da Costa Matte, tido como uma das maiores autoridades brasileiras no assunto96.

Nessa proposta, o CAP teria no mnimo onze membros, j que previa a presena de um representante de cada Municpio abrangido pela rea do porto97. A representatividade no era muito diferente da aprovada na LMP, mas trazia a presena de um representante dos agentes martimos; o mandato era de trs anos e j havia a previso de ser considerado de relevante interesse pblico e no remunerado. Quanto s atribuies, em nmero de dezesseis, embora idnticas s atuais, pode-se consider-las tmidas no que se refere aos poderes do CAP98. Enquanto prosseguiam as discusses na CD, os trabalhadores porturios, receosos de perderem direitos, decretaram greve geral, que durou de 10 a 17 de junho de 199299.

Argumentavam que o projeto de lei em discusso tinha um forte contedo desempregador100 e que beneficiava somente os operadores porturios e os grandes usurios do porto. Ainda assim, no conseguiram

95 BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 20/05/1992 p. 9.480 e ss.

96 BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 20/05/1992 p. 9.485. Este mesmo substitutivo criava uma entidade de gesto de mo-de-obra (EGM), gerida pelos operadores porturios em conjunto com as entidades representativas da classe trabalhadora. Certamente nascia, a, o OGMO.

97 O texto final limitou a um representante dos Municpios onde se localiza o porto ou os portos organizados abrangidos pela concesso. BRASIL. Lei n. 8.630, art. 31, I, c.

98 A redao de suas incumbncias era, diga-se, cuidadosa. Ainda no lhe competia, por exemplo, baixar o regulamento de explorao do porto. Veja-se o texto proposto (competncias e composio) no Anexo 3.

99 STEIN, Alex Sandro. Curso de Direito Porturio, p. 58.

100 SANTOS NETO, Arnaldo B.; VENTILARI, Paulo S. Xavier. O trabalho porturio e a modernizao dos portos, p. 28.

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convencer a opinio pblica de que seria possvel modernizar-se a estrutura porturia utilizando-se do modelo at ento vigente.

Em 19 de junho de 1992, a Comisso Especial aprovou o substitutivo do relator do PL, Deputado Federal Jos Reinaldo Tavares101 e concluiu seus trabalhos. Neste substitutivo102, o CAP j aparece constitudo de blocos num total de quinze membros e o mandato reduzido para dois anos. Suas incumbncias esto mais claras e, pode-se dizer, o Conselho passa a ter mais fora103.

Na sesso seguinte da CD, em 22 de junho de 1992, seu Presidente informou ter havido recurso contra deciso conclusiva da Comisso Especial, o que levou a discusso ao Plenrio104, e forou a nomeao de um Relator de Plenrio105. Esse relator apresentou, de imediato, sua Subemenda Substitutiva (do Relator) de Plenrio ao Substitutivo ao PL n. 8/91 da Comisso Especial106. A matria foi discutida e a sesso encerrada com convocao extraordinria para o dia seguinte, quando o mesmo relator ofereceria parecer sobre as emendas que seriam apresentadas sua Subemenda Substitutiva107.

O CAP tinha, no substitutivo do relator de plenrio, o mesmo nmero de integrantes do substitutivo da Comisso Especial, mas pequena diferena na composio108. Quanto s suas incumbncias, as modificaes mais

101 Informou ele, ao apresent-lo, que, durante a discusso do projeto, 231 emendas tinham sido apresentadas e que 116 delas haviam sido consideradas, parcial ou totalmente. BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 03/06/1992, p. 11.704.

102 Aprovado, com pequenas alteraes, pela Comisso Especial e publicado no Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 03/06/1992, p. 11.723. Contudo, o Parecer da Comisso est datado de 16/06/1992.

103 So exemplos: aprovar o plano de desenvolvimento do porto e os valores das tarifas porturias e autorizar a celebrao de contratos de arrendamento. Veja-se o texto proposto (competncias e composio) no Anexo 4.

104 BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 23/06/1992, p. 14.132.

105 O Deputado Jos Carlos Aleluia. BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 24/06/1992, p. 14.299.



108 Este substitutivo no previa representante dos titulares de terminais retroporturios, mas acrescentava um representante dos proprietrios e consignatrios de mercadorias.

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importantes foram: o CAP estabeleceria o horrio de funcionamento do porto e passaria a ter preocupaes ambientais, mas lhe seria tirado a competncia de autorizar a celebrao de contratos de arrendamento e a de aprovar o quadro de pessoal da administrao porturia.

No entanto, ganhou o poder de funcionar como rgo recursal em relao Administradora do Porto, quando esta indeferir requerimento de interessado em construir ou explorar instalao porturia109. Quanto s deliberaes do CAP, foi introduzida importante disposio referente s relaes trabalhistas (retirada definitivamente na votao seguinte), qual seja: se a matria a deliberar versar pendncia trabalhista, os blocos dos usurios dos servios porturios e dos operadores porturios se fundiro, com direito a um s voto110.

Na sesso do dia 24 de junho, um outro substitutivo surgiu111, o terceiro. Seu relator declarou que o mesmo era produto de consenso e que o texto apresentado pelo relator de plenrio era um retrocesso em relao livre concorrncia e autonomia dos portos112. Nessa mesma sesso foram apresentadas 254 emendas113, 134 delas supressivas, apresentadas por trs deputados e, em todas elas, a justificativa era apenas: Para conformar o projeto a uma efetiva possibilidade de modernizao e livre concorrncia em favor da elevao da produtividade do sistema114.

Essa atitude indicava, entre outras, longa discusso, j que, em conseqncia da apresentao das citadas emendas, o PL voltaria Comisso Especial. A sesso foi encerrada sem consenso, com trs substitutivos

109 BRASIL. Lei n. 8.630, art. 5, 1.

110 BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 24/06/1992, p. 14.304, col. 2.


112 BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 25/06/1992, p. 14.383. O DCN no traz o texto do substitutivo.

113 Interessante destacar que as emendas substitutivas 137 e 138, propunham a criao de um rgo chamado Comando nico Porturio (CUP), paritrio, cuja quantidade de membros seria fixada pelo CAP. O CUP e o CAP seriam as duas maiores autoridades do porto organizado e caberia quele exercer direta ou indiretamente a explorao comercial do porto. BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 25/06/1992, p. 14.397 e ss.

114 BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 25/06/1992, p. 14.383-14.395.

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a serem votados: o da Comisso Especial, o do relator de plenrio (emenda substitutiva) e o terceiro acima citado. Registre-se que o PL estava sendo votado na ltima semana do semestre legislativo115 e ao mesmo tempo em que transcorria a CPI Paulo Csar Farias, que prejudicava o quorum de outras votaes116.

Na sesso extraordinria do dia 25 de junho de 1992, quinta-feira, penltima sesso do semestre117, no houve votao por falta de quorum. No dia seguinte, ao ser aberta a sesso, o presidente da casa foi informado que, durante a noite, os deputados haviam chegado a um consenso118. Assim, ficaram prejudicados os trs substitutivos anteriores, bem como as emendas apresentadas no plenrio e os mais de cem pedidos de destaque. O texto aprovado foi o da emenda substitutiva j apresentada pelo relator de plenrio, com pequenas alteraes.

No que se refere ao CAP, o nmero de integrantes alcanou dezesseis, com a incluso do representante dos terminais retroporturios, que foi mantido pela LMP. Quanto s incumbncias, o registro de maior importncia o de que o CAP deixou de estabelecer e passou a homologar o horrio de funcionamento do porto. Ganhou, contudo, a competncia de estabelecer normas visando o aumento da produtividade e a reduo dos custos das operaes porturias. Tambm ficou estabelecido que o representante dos trabalhadores no Conselho de Administrao seria indicado pelo sindicato de trabalhadores em Capatazia, com vnculo empregatcio a prazo indeterminado. Quatro dias depois, em 30 de junho, foi o PL enviado ao Senado Federal, de l retornando, com emendas, em 22 de janeiro de 1993.

No Senado Federal, o PL recebeu algumas emendas que, na opinio dos representantes laborais, favoreciam razoavelmente os


116 BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 26/06/1992, p. 14.590-14.591.



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trabalhadores119, mas no o desfiguravam e, no dia 14 de janeiro de 1993 foi aprovado em plenrio. No dia 16 de janeiro os trabalhadores deflagraram greve de advertncia de 24 horas contra a supresso de seus direitos120.

Em 27 de janeiro de 1993, foram votadas, na CD, as emendas do Senado Federal, e dada redao final ao PL121. No dia 29 de janeiro, os trabalhadores decretaram greve geral em todos os portos, em protesto contra a aprovao do Projeto. Pode-se afirmar, contudo, que a opinio pblica j fizera sua opo.

O sucateamento dos portos nacionais era mais que evidente. Na opinio de Santos Neto e Ventilari, o sucesso do porto de Suape impulsionou a campanha pela aprovao da nova Lei e, de uma s vez, acabou com dois monoplios: o estatal, das Companhias Docas e o de fornecimento de mo-de-obra avulsa dos sindicatos porturios. Porm, a nota final, foi a constatao de que cargas do porto de Santos estavam sendo embarcadas por Vitria (ES) e cargas de Rio Grande eram deslocadas para os mais eficientes e privatizados portos de Santa Catarina122.

Os Ministros do Trabalho e dos Transportes fizeram gestes para que a greve geral fosse encerrada e, no dia 02 de fevereiro, constituiu-se um Grupo de Trabalho com representantes dos segmentos econmicos e profissionais vinculados aos portos para negociar a implementao do novo regime jurdico que a futura lei traria. Pode-se concluir que a aceitao desse Grupo de Trabalho externalizou, por parte dos representantes laborais, o sentimento de que, irremediavelmente, um novo sistema seria implantado e s lhes restava negociar.



121 BRASIL. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 28/01/1993, p. 2006 e ss. Merece registro a adio, por parte do Senado Federal, aceita pela Cmara dos Deputados, da previso de instituio de centros de treinamento profissional pelos CAPs (art. 32).

122 SANTOS NETO, Arnaldo B.; VENTILARI, Paulo S. Xavier. O trabalho porturio e a modernizao dos portos, p. 28-29.

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No mesmo dia, 02 de fevereiro de 1993, o projeto foi encaminhado sano presidencial e, dois dias aps, as lideranas sindicais, entendendo que as negociaes atravs do Grupo de Trabalho era o nico meio que lhes restava, suspenderam a greve. Santos Neto e Ventilari entendem que os sindicalistas perderam a queda de brao para os empresrios porque estavam fechados na defesa de um modelo insustentvel123.

Em 25 de fevereiro, o Presidente da Repblica sancionou, com veto parcial, o PL que se transformou na Lei n. 8.630/93. Pasold aponta, do ponto de vista da tcnica legislativa [...] diversas qualidades na LMP e destaca duas: a sua distribuio estrutural e a explicitao de conceitos operacionais legais para suas categorias estratgicas124.

Cinco meses aps a sano presidencial, em 29 de julho de 1993, aps 58 rodadas de negociao125, foi extinto o Grupo de Trabalho. Elias Jos da Silva, poca secretrio da Federao Nacional dos Conferentes e Consertadores de Carga e Descarga, Vigias Porturios, Trabalhadores de Bloco126, Arrumadores e Amarradores de Navios nas Atividades Porturias (FENCCOVIB) declara que o Grupo de Trabalho no teve resultados prticos e sua extino ocorreu aps 58 inteis reunies127.

Em 26 de agosto do mesmo ano, a Federao Nacional dos Estivadores, a Federao Nacional dos Conferentes e Consertadores de Carga e Descarga, Vigias Porturios, Trabalhadores de Bloco e Arrumadores, a Federao dos Porturios e os partidos polticos PSB, PCB e PDT ajuizaram no

123 SANTOS NETO, Arnaldo B.; VENTILARI, Paulo S. Xavier. O trabalho porturio e a modernizao dos portos, p. 29.

124 PASOLD, Csar Luiz. Lies preliminares de Direito Porturio. Florianpolis: Conceito Editorial, 2007, p 48-49. (itlico no original).

125 BRASLIA. Supremo Tribunal Federal. Petio Inicial da ADIn n. 929-0, de 26 ago. 1993, p. 34, citando como fonte o Secretrio de Relaes do Trabalho 1992/1994, Roque Aparecido da Silva. Disponvel em: . Acesso em: 18/02/2007.

126 A atividade de limpeza e conservao de embarcaes mercantes e de seus tanques, incluindo batimento de ferrugem, pintura, reparos de pequena monta e servios correlatos. BRASIL. Lei n. 8.630, 57, 3, VI.


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Supremo Tribunal Federal uma Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn n. 929-0) de diversos dispositivos da Lei dos Portos, com base em parecer do constitucionalista Jos Afonso da Silva, com pedido de liminar.

Em 03 de junho de 1997, o Tribunal, por votao unnime, excluiu da ao as trs federaes, por falta de legitimidade ativa ad causam, permanecendo apenas os trs partidos polticos, aos quais se juntou, como litisconsorte ativo, o Partido dos Trabalhadores128; no mrito, por votao unnime, indeferiu o requerimento de medida cautelar129.

Em 01 de junho de 1998, os autos foram conclusos ao Relator e ainda aguardam julgamento. Registre-se que a ementa da deciso informa a possibilidade de deciso definitiva da ao, em tempo breve. Desde 28 de junho de 2002 esto a cargo do Ministro Gilmar Mendes.

Viu-se, no presente captulo, em breve anlise histrica, a extrema relevncia dos portos para o intercmbio internacional, a crise do modelo porturio brasileiro, que beirou o colapso, e a iniciativa da Sociedade, ao exigir mudanas. Em seguida, estudou-se o projeto de lei e o processo que resultou na Lei de Modernizao dos Portos, a qual ser objeto de investigao no prximo captulo.

128 Que em 22 de setembro de 1993 pedira sua incluso no processo. BRASLIA. Supremo Tribunal Federal. Petio Inicial da ADIn n. 929-0, de 26 ago. 1993.

129 BRASLIA. Supremo Tribunal Federal. Acrdo publicado no Dirio de Justia de 20 jun. 1997. . Acesso em 10/02/2007.

CAPTULO 2

A LEI DE MODERNIZAO DOS PORTOS E O CAP

2.1 BREVE ANLISE DA LMP

A teoria econmica tem constatado que existe estreita relao entre comrcio exterior e desenvolvimento econmico. Ao longo da histria do Brasil, pode-se identificar diversas fases muito bem caracterizadas pela expanso gerada em determinadas regies por setores exportadores130. No cenrio internacional, Coria do Sul, Taiwan e China so os mais evidentes exemplos da citada relao.

Assim, os portos, como elos da cadeia logstica da exportao-importao, desempenham importante papel catalisador no citado desenvolvimento. Afirma Dntice que os primeiros ancoradouros eram instalaes exploradas pelos homens livres em troca de pagamento pelo uso da terra131, restando ao Estado a cobrana das taxas alfandegrias quela poca uma das principais receitas no modelo que se tornou conhecido como landlord132.

130 PDUA Cludio A.; SERRA, Eduardo G. Superao dos Gargalos Logsticos do Setor Porturio. Revista do BNDES, p. 55.

131 DNTICE, Joo Afonso. O porto como facilitador de exportao. Seminrio Internacional: O Futuro dos Portos no Brasil - 1999. Anais, p. 84.

132 Esse conceito nasceu nos pases em que os portos se desenvolveram baseados numa figura de autoridade pblica atuando apenas na oferta de instalaes comerciais para o segmento privado, com influncia regional ou local, visando atrair negcios e atividades econmicas para a sua rea de atendimento, ordenando, assim, o uso do solo de sua propriedade GEIPOT, MINISTRIO DOS TRANSPORTES E BANCO MUNDIAL. A reforma porturia brasileira, p. 12. Assim, no modelo landlord, a infra-estrutura pblica e tanto a superestrutura quanto a operao porturia so privadas. Este o motivo de Lacerda afirmar que o modelo porturio brasileiro manteve os servios de infra-estrutura porturia sob responsabilidade do setor pblico e eles so, atualmente, um dos principais gargalos para o bom funcionamento dos portos. LACERDA, Sander Magalhes. Investimentos nos portos brasileiros: oportunidades da concesso da infra-estrutura porturia. Revista BNDES Setorial, p. 299. Em 1997, dos 100 principais portos mundiais, 88 eram do tipo landlord port. INDIACORE. Ports & Terminals. Disponvel em: . Acesso em: 05/05/2007.

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Naturalmente, os portos passaram a influenciar todo o entorno scio-econmico, o que desaguou no novo modelo intitulado operating ports, ou portos operadores, que proporcionou o surgimento das autoridades porturias, consideradas pelo prprio Dntice operadoras monopolsticas dos servios. Esse fenmeno parece no ter sido originado de deciso de carter poltico ou administrativo, mas da conjuno de dois outros interesses: a necessidade estatal de assegurar a arrecadao das receitas e a acomodao da iniciativa privada em evitar despender recursos prprios com investimentos para realizar as operaes porturias133.

Entende ainda o mencionado autor que o Estado, ao assumir as aes de operador, viu surgir oportunidades e convenincias polticas at ento no imaginadas, o

a lei de modernização dos portos e o conselho de autoridade portuária- estudo de caso de...

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