a iniciativa popular como instrumento da democracia

7/24/2019 A Iniciativa Popular Como Instrumento Da Democracia

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A INICIATIVA POPULAR COMO INSTRUMENTO DA DEMOCRACIA

PARTICIPATIVA

Professor Doutor Hlcio Ribeiro1

Professor da Faculdade de Direito - UPM

RESUMO. O artigo trata da iniciativa popular na Constituio

Federal de 1988 e seu papel na democracia participativa nela

proposta. As relaes entre participao e representao so

analisados a partir de uma breve comparao entre a concepo

grega antiga de democracia e a moderna para, em seguida, destacar-

se o modelo brasileiro de participao poltica direta previsto na

Carta de 1988.

PALAVRAS CHAVE: democracia participativa, iniciativa popular,

representao poltica, Constituio de 1988

ABSTRACT: The article discuss the initiative in the Brazilian

Constitution of 1988 and the role proposed in it in direct democracy.

The relationship between participation and representation is

analyzed from a brief comparison between the democracy in ancient

Greece and modern democracy in order to show the Brazilian model

1 Doutor em Direito pela Universidade de So Paulo. Professor do Curso de Graduao em Direito e doPrograma de Ps -Graduao em Direito Poltico Econmico da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Estetrabalho parte de uma dissertao de mestrado apresentada na Faculdade de Direito da Universidade de SoPaulo sob a orientao do Professor Dr. Enrique Ricardo Lewandowski junto ao Departamento de Direito doEstado. O texto foi alterado tendo em vista a regulamentao posterior do artigo 14 da Constituio bemcomo as observaes feitas pela banca examinadora, composta pelo orientador e pelos professores AnaCndida da Cunha Ferraz e Jos Eduardo Faria, aos quais agradeo as crticas e comentrios. A atualizaofoi possvel pelo apoio obtido no Programa de Ps-graduao em Direito Poltico e Econmico da Faculdade

de Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie.


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of direct political participation established in the Constitution of

1988.

KEY WORDS: direct democracy, initiative, political participation,

representation, Brazilian Constitution.

1.1) DEMOCRACIA ANTIGA E MODERNA

Diversas so as concepes de democracia que perpassam as

sociedades humanas ao longo dos sculos, desde sua primeira

manifestao, na Grcia antiga. Apesar de caracterizada como um

modelo restritivo, posto que escravos e mulheres estavam excludos

de qualquer interveno nas decises polticas, vem de Atenas o

ideal democrtica de participao de todos os cidados na vida

pblica.

Retomado a partir das revolues liberais do sculo XVIII, esse

ideal surge, a, como forma de superar as limitaes dos regimes

absolutistas, no momento de ascenso da burguesia e sua luta

contra os privilgios do antigo regime.

H, no entanto, uma diferena fundamental entre uma

concepo e outra. Se para a antiguidade o cidado, participa

ativamente das decises polticas, na concepo moderna o cidado

delega a seus representantes essa tarefa. Estrutura-se, ento, a

democracia representativa, coeva do Estado Liberal.

O ponto de partida dessa diferena reside no fato de que em

Atenas participavam das Assemblias ekklesia apenas os

indivduos com certos direitos, os cidados, que assim se

caracterizavam pela possibilidade de interveno direta nas decises

polticas. Esta era a essncia da democracia grega: somente os


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membros da comunidade poltica faziam parte da polis. Como afirma

Claude Mosse, a poltica , na verdade, a palavra chave da

civilizao ateniense. 2 Os Atenienses, antes de mais nada, eram

cidados, sendo impensvel a idia de no participar da poltica:

A conduta apoltica era inconcebvel porque significava a

renncia aquilo que era a prpria essncia do ateniense: o

pertencer ao corpo poltico, cidade. 3

A concepo moderna, por outro lado, vem recuperar a noo

de que os cidados devem participar na formao do Estado, mas

numa perspectiva diversa. Agora o cidado interceder de forma

indireta nas decises polticas, delegando, como se disse, esse

funo aos representantes.

A consolidao desse modelo, porm, foi lenta e envolveu toda

a discusso a respeito da soberania, antes e durante a Revoluo

Francesa.

1.2. A CONSOLIDAO DO PRINCPIO REPRESENTATIVO: A

SOBERANIA DA NAO

A partir do sculo XVIII a estruturao das novas instituies

polticas democrticas ir se confundir com o problema da

soberania. Com efeito, as teorias democrticas procuraro organizar

o sistema poltico a partir da idia de soberania popular. A questono nova, e passa pela clssica polmica entre Rousseau e

Montesquieu.

Embora as teorias da soberania popular sejam anteriores a

Rousseau, a partir de sua obra que vo se consolidar. Para o

filsofo genebrino, somente a participao do povo na elaborao da

2

MOSSE, Claude.Atenas: Histria de uma Democracia. Braslia: Ed. UnB, 1982, p. 134.3MOSSE, Claude.Atenas: Histria de uma Democracia. Braslia: Ed. UnB, 1982, p. 135.


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lei faz refletir fielmente a vontade geral. E bastante conhecida sua

rejeio qualquer forma de representao, Rousseau afirma mais

de uma vez no ser possvel viabilizar a vontade geral e a soberania

popular por meio da intermediao de qualquer corpo

representativo.

Tornou-se clebre a passagem do Contrato Social em que o

autor critica a estrutura parlamentar do governo ingls, concluindo

que o povo daquele pas s livre no momento da eleio, tornando-

se, a seguir, escravo. 4

A representao a negao da liberdade poltica necessria aocidado que participa da vontade geral. E a negao, portanto, da

soberania. Em oposio liberdade negativa, defendida pelos

liberais naquele perodo, Rousseau defende uma liberdade positiva,

consubstanciada na ao poltica, na participao. Ao exercer a

liberdade positiva o cidado manda, porque obedece a si mesmo:

La liberdad positiva es autnoma, mediante ella elsbdito deviene ciudadano porque participa en la voluntad

general, en la soberania. 5

Cada cidado detm uma parte da soberania e seu exerccio

exige uma participao constante e ativa, caso contrrio ter-se-

alienao, no liberdade. Dessa forma a soberania no pode ser

representada, pois que isso significa alienao da soberania. 6

A posio de Rousseau fica clara nesta passagem:

A soberania no pode ser representada pela mesma

razo por que no pode ser alienada, consiste

essencialmente na vontade geral e a vontade

4ROUSSEAU, Jean Jacques.Do Contrato Social. So Paulo: Nova Cultural, 1987, p. 108.5DEL MORAL, Antonio Torres. Democracia y Representacin em los origines del Estado constitucional.Revista de Estudios Polticos, n. 203, 1975, p. 164.6

DEL MORAL, Antonio Torres. Democracia y Representacin em los origines del Estado constitucional.Revista de Estudios Polticos, n. 203, 1975, p. 164 e 165.


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absolutamente no se representa. ela mesma ou outra,

no h meio termo. 7

Para Montesquieu, ao contrrio, a liberdade poltica se realizaapenas no Estado representativo. Em um Estado livre o povo detm

o poder de fazer as leis, embora o faa atravs de representantes,

uma vez nos grandes Estados torna-se impraticvel faz-lo

diretamente. De mais a mais o povo, segundo Montesquieu, pode

no estar preparado para decidir as questes, mas saber escolher

os melhores representantes.

J que, num Estado livre, todo o homem que supe ter

uma alma livre deve governar a si prprio, necessrio

que o povo, no seu conjunto, possua o poder legislativo.

Mas como isso impossvel nos grandes Estados, e sendo

sujeito a muitos inconvenientes nos pequenos, preciso

que o povo, atravs de seus representantes, faa tudo que

no pode fazer por si mesmo.

(...)

A grande vantagem dos representantes que so capazes

de discutir os negcios pblicos. 8

A partir da Revoluo Francesa, o princpio representativo se

consolida especialmente na tese da soberania da nao elaborada

por Emanuell de Sieys. A soberania, para Sieys, no reside mais

no povo, mas na nao, consubstanciada no parlamento. Nesse

prisma, a soberania nacional est intrinsecamente ligada ao

princpio da representao. Pode-se dizer, como observou Torres del

Moral, que a representao, na perspectiva de Sieys, torna-se um

7ROUSSEAU, Jean Jacques. op. cit., p. 107.8

MONTESQUIEU. O Esprito das Leis. So Paulo: Abril Cultural, 1973, Livro Dcimo Primeiro, CaptuloVI, p. 158.


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princpio constitutivo da nao, a qual no existe fora ou sem a

representao parlamentar. 9

Sob a influncia de Sieys e de outros seguidores de

Montesquieu, a Assemblia Constituinte de 1789 se encaminharia

no sentido de consagrar o princpio da soberania da nao

estruturando o sistema poltico sobre instituies representativas. A

Constituio Francesa de 1791 vai adotar claramente o princpio no

artigo 2, ao declarar que a Constituio Francesa representativa.

10

A partir da, toda a discusso acerca da democracia estarmarcada, de certo modo, por essa modificao na titularidade da

soberania.

E justamente a nfase na soberania nacional (e no

popular) que ensejar a maioria das polmicas sobre

representao e exerccio direto da democracia. Se a nao representada pelo Parlamento, a ele, exclusivamente a

ele, cabe a representao poltica. A soberania

parlamentar substitui, portanto, a soberania popular.11

1.3) DA REPRESENTAO DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

A consolidao da democracia representativa no ocidente foi,

no entanto, lenta. Desde a conquista das liberdades polticas,

passando pela crescente organizao dos partidos e dos

parlamentos, at a conquista do sufrgio universal, a democracia

9DEL MORAL, Antonio Torres. Democracia y Representacin em los origines del Estado constitucional.Revista de Estudios Polticos, n. 203, 1975, p. 17210 LUQUE, Luis Aguiar de. Democracia Directa y Derecho Constitucional. Madrid: Revista de DerechoPrivado, 1977. p. 39.11

BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita.A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular.So Paulo: tica, 1991, p. 53.


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direta, em diversos momentos, volta a ser objeto de propostas

daqueles que pleiteavam a interveno direta do povo nos negcios

pblicos, como forma de superar os limites das instituies

representativas.

Com relao a estes destaca-se, em primeiro lugar, a

problemtica relativa representao poltica e s dificuldades em

sua conceituao. Como entender-se o sentido do mandato livre ou

imperativo para melhor operacionalizao do sistema?

Historicamente, as crticas representao sempre tiveram como

objetivo denunciar a distancia entre representantes e representados,feitas em defesa de um vnculo mais estreito entre ambos. 12Hoje,

uma srie de transformaes operadas no Estado e na sociedade

trazem a tona vrios problemas relacionados concepo tradicional

de representao. 13

Em segundo lugar, de ressaltar-se, no desenvolvimento da

democracia representativa, a tendncia dos partidos polticos de

monopolizar a ao poltica, favorecendo a formao de oligarquias a

partir de comits dirigentes altamente burocratizados.14

Some-se a isso a influncia do poder econmico e de toda sorte

de grupos particulares sobre os partidos polticos e estes aparecero

mais como bloqueadores do que como canalizadores da vontade

popular.

Especialmente a partir do sculo XIX enveredamos pelo

caminho dos partidos polticos. E chegamos a um ponto em

que o partido no mais um representante do povo, ele

12BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 48.13Os problemas relacionados aos limites da democracia representativa e, especificamente, representao

poltica extrapolam os limites deste trabalho. Tratam especificamente do tema, entre ns: Mnica HermannSalem Caggiano (Sistemas Eleitoral x Representao Poltica. So Paulo, 1987) e Celso Campilongo

(Representao Poltica. So Paulo: tica, 1988).14BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 61.


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um substituto do povo, e aquilo que se propunha como

democracia degenerou em partidocracia.15

Em funo desses limites que surge a prtica da democraciasemidireta ou participativa. O objetivo integrar os institutos de

participao direta democracia representativa e seu exerccio se

concretiza em instituies atravs das quais o povo intervm

diretamente no processo de elaborao legislativa: iniciativa popular,

referendo, plebiscito, veto popular, revogao dos mandatos e

oramento participativo.

Atravs da iniciativa popular um grupo de cidados elabora e

apresenta ao parlamento um projeto de lei ou emenda

constitucional; o referendo e o plebiscito permitem ao povo deliberar

sobre matrias de acentuada relevncia, de natureza constitucional,

legislativa ou administrativa conforme o artigo 2. da lei no. 9709 de

novembro de 1998, que regulamentou o artigo 14 da Constituio

Federal16

; o referendo permite aos cidados ratificarem ou no atolegislativo ou administrativo e o plebiscito convocado com

anterioridade para que o povo aprove ou denegue o ato legislativo ou

administrativo;17 o veto popular permite aos cidados rejeitar um

projeto de lei j aprovado pelo poder legislativo; a revogao dos

mandatos um instrumento pelo qual os cidados, descontentes

com o desempenho de um representante, revogam o mandato antes

do seu trmino (como o recall praticados nos Estados Unidos);

finalmente o oramento participativo, que no est previsto na

Constituio Federal, permite a participao direta do povo nas

15DALLARI, Dalmo de Abreu. Formas de Participao Poltica. Revista da Procuradoria Geral do Estadode So Paulo. 24:135-147, dez., 1985.16Lei No. 9709 de 18 de novembro de 1998.17No pacfica a conceituao do plebiscito, principalmente quando se trata de diferenci-lo do referendo.A distino aqui referida a geralmente aceita pela doutrina. Ver DALLARI, Dalmo de Abreu, Mecanismos

de Participao Popular no Governo, in Problemas e Reformas: subsdios para o debate constituinte, vriosautores. So Paulo: OAB, 1988, p. 193. A lei No. 9709 definiu ambos institutos conforme se viu acima.


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discusses sobre o oramento e vem tendo amplo desenvolvimento

em alguns municpios e estados da federao brasileira. 18

Assim, a democracia semidireta ou participativa aparece como

forma de permitir a interveno direta dos cidados nas decises

polticas, preservando, contudo, as instituies representativas. 19

A utilizao de mecanismos de participao direta na Sua

contribuiu para arrefecer, no fim do sculo XIX, o contedo

ideolgico que a questo propiciava. At aquele momento os

institutos da iniciativa popular e do referendo eram associados a

uma concepo mais radical de democracia direta. O surgimento dateoria do Estado como pessoa jurdica, por sua vez, igualmente

contribuiu para que o problema fosse considerado sob um prisma

tcnico, colocando aqueles mecanismos como integrantes das

instituies do Estado liberal. 20

A consolidao dos mecanismos de participao direta no

Estado Constitucional no foi, no entanto, linear e pacfica. Desde

suas primeiras manifestaes a democracia semidireta suscitou

crticas por parte daqueles que temiam a desestruturao do Estado

representativo.

Nessa perspectiva, a interveno direta do cidado nas

decises polticas levaria ao desprestgio dos parlamentos e partidos

polticos, tornando-se, portanto, incompatvel com a manuteno da

democracia representativa e do Estado liberal.Especialmente a partir do incio do sculo XX, quando a

prtica da democracia semidireta propagou-se na Europa, a maioria

dos autores contestava a eficcia desse tipo de interveno,

18DALLARI, Dalmo de Abreu, Mecanismos de Participao Popular no Governo, inProblemas e Reformas:subsdios para o debate constituinte, vrios autores. So Paulo: OAB, 1988, p. 193 a 195.19 A doutrina utiliza igualmente os termos democracia semidireta, democracia participativa ou aindademocracia mista para designar a integrao desses institutos democracia representativa.20

LUQUE, Luis Aguiar de. Democracia Directa y Derecho Constitucional. Madrid: Revista de DerechoPrivado, 1977. p. 69.


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baseando-se no fato de que, nos pases onde era aplicada,

importantes inovaes polticas tinham sido rejeitadas pelo povo.

Dessa forma constituiria-se em verdadeiro entrave ao

desenvolvimento poltico. A desinformao dos cidados, aliada

complexidade tcnica das questes, seria um fator a mais para

dificultar a prtica da interveno do povo nas decises polticas. 21

Entretanto, vrios autores que se ocupam da questo tm

procurado mostrar que os mecanismos de participao direta

ampliam a possibilidade de discusso de temas de interesse pblico,

fornecendo a educao poltica dos cidados:

In sum, the initiative and referendum can increase

popular participation in and responsibility for government,

provide a permanent instrument of civic education and give

popular talk the reality and discipline of power that it

needs to be effective.22

Havia tambm uma tendncia para associar a utilizao dosmecanismos de participao aos regimes autoritrios, como forma

de legitimao poltica.

Na Frana, a experincia com a participao direta,

posteriormente Revoluo, responsvel por uma crescente

desconfiana do pensamento jurdico e poltico daquele pas em

relao a essas instituies. A doutrina passou a entender a

participao direta como instrumento de manipulao do povo pelo

lder poltico. O apelo ao povo associou-se, desde ento, a adeso

irracional das massas pessoa do chefe, do ditador, em funo do

21AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. Porto Alegre: Editora Globo, 1968, p. 253.22BARBER, Benjamin R. Strong Democracy. Califrnia: Califrnia University Press, 1984, p. 284. JohnStuart Mill ressaltava os benefcios da participao para a educao dos indivduos: atravs da discusso

poltica e da ao coletiva, que um homem cujos interesses so limitados por suas ocupaes dirias a um

circulo estreito, aprende a simpatizar com seus concidados e se tornar um membro consciente da grandecomunidade.Consideraes sobre o Governo Representativo. Braslia: UnB, 1980, p. 89.


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uso do plebiscito como meio de legitimao em perodos conturbados

politicamente, entre os quais se destacam os governos de Napoleo

Bonaparte e Luiz Napoleo. De fato, ambos beneficiaram-se

politicamente dos resultados de todos os plebiscitos por eles mesmos

convocados. Na opinio de Benevides, essa utilizao dos

mecanismos de participao direta responsvel pelo equvoco de se

tomar democracia direta por democracia plebiscitria.23

No resta dvidas sobre a utilizao deformada dos

instrumentos de democracia semidireta, uma vez que no havia

nenhuma possibilidade de organizar qualquer oposio e os

resultados significaram altas taxas de aprovao ao regime.24

Esses episdios tm significado alm do contexto francs, pela

prpria influncia do pensamento poltico e jurdico daquele pas na

Europa, que busca, ora em Montesquieu, ora em Rousseau, a

soluo para o problema dos limites e controles do poder poltico.

Alm disso, trazem tona problemas relacionados ao tema daparticipao direta em geral. Trata-se especificamente do controle

dos institutos pelos poderes constitudos. Se a prerrogativa de

convocao cabe a um s poder do Estado, podem eles servir, de

fato, manipulao, com graves riscos para o sistema poltico como

um todo.

Observa-se, contudo, que em contextos democrticos os

mecanismos de participao direta abrem ampla possibilidade de

interveno do povo nas decises polticas. Este o resultado da

23BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita.A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular.So Paulo: tica, 1991, p. 58. Friedrich, por sua vez, saliente que, por ocasio dos plebiscitos realizados por

Napoleo Bonaparte, foram denunciadas presses de todo tipo e at fraudes para distorcer o resultado(Gobierno Constitucional y Democracia: Teoria y Prctica en Europa y America. Madrid: Instituto deEstudios Polticos, 1975, pp. 552 e 553).24BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita.A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular.So Paulo: tica, 1991, p. 58. A polmica e a desconfiana da doutrina chegaram aos dias de hoje por

ocasio dos referendos convocados pelo General De Gaulle. Em todas as consultas o presidente francscolocou seu mandato em funo do resultado.


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prtica da democracia semidireta em vrios pases. Benevides

lembra que qualquer instituio de ndole democrtica pode ter sua

funo desviada: os partidos polticos, os parlamentos, o voto,

podem encobrir a existncia de um regime autoritrio. Diz a autora:

O que importa observar e discutir a aplicao de tais

mecanismos em regimes democrticos, onde supe-se a

liberdade de expresso, de informao, de discusso e,

portanto, de escolha real. A manipulao e o controle total

nas ditaduras tornam invivel considerar seus referendos

como institutos democrticos.25

A consolidao dos institutos de participao direta em vrios

pases, especialmente nos Estados Unidos e na Sua, confirma as

possibilidades da democracia semidireta. Hoje so poucos os pases

relativamente estveis do ponto de visto poltico que no utilizam

alguma das formas de participao direta.

A questo distribuir o controle e a competncia paraconvocao das consultas populares, permitindo, principalmente, a

possibilidade de realizao de consultas atravs da iniciativa dos

cidados.

No basta, portanto, adotar os mecanismos de participao

direta. preciso, atravs de regras claras, no permitir sua

utilizao indevida, ou o bloqueio pelos poderes constitudos.

Analisando esses mecanismos em algumas democracias

contemporneas, Arend Lijphart classificou os referentes em pr-

hegemnicos e anti-hegemnicos, conforme o resultado da consulta

seja favorvel ou no s expectativas do governo. 26Conforme

classificao de Gordon Smith, os referendos podem tambm ser

25BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita,A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular,

So Paulo, tica, 1991, p.63.26LIJPHART, Arend.Democracies.New Haven and London, Yale: University Press, 1984, p. 203.


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controlados e no controlados, segundo sua convocao seja feita

pelo governo ou resultante da iniciativa popular, respectivamente.27

A interligao entre referendo e iniciativa popular , nessa

perspectiva, fundamental para distribuir o controle das consultas

populares:

Most referendums are both controlled and pro-hegemonic.

One reason is that the initiative is available in only very

few countries. And when governments control the

referendum, they will tend to use it only when they expect

to win.28

Desta forma, o autor considera que:

The referendum by itself entails a very modest step

toward direct democracy but, combined with the initiative,

it becomes a giant step.29

Tambm Paulo Bonavides se refere importncia da

combinao entre referendo e iniciativa popular. Esta de fato, mais

apropriada participao popular, pois obriga, efetivamente, o poder

legislativo a sair da inrcia, enquanto que o referendo apenas

assegura ao povo que ele no seja submetido a uma legislao que

no deseje.30No caso da iniciativa combinada com o referendo:

A lei ser ento fruto direto e exclusivo da soberana

vontade do povo, consequentemente sem participao das

Assemblias representativas, at mesmo contra a

resistncia que estas porventura lhe hajam movido.31

27Idem, ibidem, p.20328LIJPHART, Arend.Democracies.New Haven and London, p. 203.29Idem, ibidem, p. 200.30

BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica.Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1967, p. 227.31Idem, ibidem, p. 228.


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Essa distribuio do controle para convocar as consultas no

apenas evita sua manipulao como oferece maior potencial de

presso aos mecanismos de participao direta.

Por outro lado, necessrio lembrar que no se prope a

extino das instituies representativas, mas a conjugao dessas

com os mecanismos de participao. Dallari defende essa

conjugao como forma de aproximar a sociedade do ideal

democrtico:

Isso no deve significar, por enquanto, a eliminao do

representante, mas menos representao, mais

democracia e mais participao direta do povo. Quanto

maior for a participao direto do povo, mais prximos

estaremos de uma sociedade democrtica. 32

Mesmo Norberto Bobbio, que frequentemente procura ressaltar

os limites das instituies de participao direta como mecanismos

de deciso poltica no mundo moderno, prope sua integrao democracia representativa:

At hoje, o sistema de referendum no pde substituir a

democracia indireta. Ento, convm que fique claro que,

dentro dos limites onde a democracia direta assim

compreendida realizvel, a democracia representativa e

a democracia no representativa no so realmenteincompatveis. Ao contrrio, se verdade que a segunda

pode integrar utilmente a primeira, tambm verdade que

no pode substitu-la.33

32DALLARI, Dalmo. Mecanismos de Participao Popular no Governo, in Problemas e reformas: subsdiospara o debate Constituinte. So Paulo: OAB, 1988.33

BOBBIO, Norberto. Quais as alternativas para a democracia representativa? In: O marxismo e o Estado.Rio de Janeiro: Graal, 1979, p. 49.


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Jos lvaro Moiss acrescenta inclusive que a participao

direta aumenta a prpria legitimidade das decises oriundas do

Poder Legislativo. 34Esta relao , contudo, controvertida pois no

apenas as decises do Poder Legislativo com freqncia contradizem

a tendncia da maioria dos cidados como tambm o que se busca

exatamente ampliar a participao popular como meio de diminuir o

espao dos grupos que atuam nos parlamentos muitas vezes acima

dos prprios partidos os chamados lobbies e que comprometem a

representao poltica nas sociedades com alto grau de

complexidade. A conciliao entre participao direta e democraciarepresentativa no , portanto, to simples assim.35

Os mecanismos da democracia semidireta contribuem,

portanto, para o aperfeioamento da democracia representativa, ao

mesmo tempo que propiciam um resgate do conceito de soberania

popular como princpio fundador de uma sociedade democrtica.

No se trata, portanto, do restabelecimento de uma concepo de

soberania incompatvel com a sociedade moderna nem de cair na

tentao do plebicitarismo, pois, como observa Benevides, a

democracia pressupe controles e limites. 36

Neste sentido o estabelecimento de regras claras para os

procedimentos relativos participao direta imprescindvel:

O que deve ficar claro que as manifestaes da

soberania popular podem obedecer a certas regras

processuais, para serem vlidas e reconhecidas ... a

34 MOISS, Jos lvaro, Cidadania e Participao: ensaio sobre o plebiscito, referendo e a iniciativapopular na nova Constituio. So Paulo: Marco Zero Cedec, 1990. p. 66.35A crise da democracia representativa est relacionada a muitos fatores que no podem ser analisados aqui,mas h quem sustente que a ampliao da democracia participativa comprometem a representao poltica.Cf. CAMPILONGO, Celso.Representao Poltica, So Paulo, tica, 1988.36

BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita.A Cidadania Ativa:Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular.So Paulo: tica, 1991, p.95.


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soberania popular, constitucionalmente definida, sempre

soberania regrada. 37

Atravs da iniciativa popular, portanto, o povo no apenasintervm na elaborao legislativa, como adquire a possibilidade de

requerer a realizao de consultas populares, atravs de plebiscitos

e referendos, retirando do Estado o monoplio dessas decises. A

iniciativa popular assume, assim, importncia fundamental para

todo o sistema da democracia semidireta ou participativa.

2) INICIATIVA POPULAR: DA CONSTITUIO DE 1988 LEI No. 9709

2.1) INICIATIVA DE LEIS E PROCESSO LEGISLATIVO

A tarefa de elaborao das leis sempre coube ao poder

legislativo, conforme princpios estabelecidos no direito

constitucional clssico. Tal competncia, nesta concepo,

decorrncia da doutrina da separao dos poderes e do princpio

representativo, como afirma Ferreira Filho:

No direito constitucional clssico, a elaborao da lei cabe

ao poder legislativo que , pelo menos parcialmente, de

carter representativo.38

Modernamente, entretanto, o processo legislativo se caracteriza

por um crescente alargamento do poder de iniciativa. Neste sentido,

a principal diferena, em relao ao processo clssico, se obsertva

na posio ocupada pelo Poder Executivo, que aparece cada vez

37BOBBIO, Norberto. Quais as alternativas para a democracia representativa? In: O marxismo e o Estado.

Rio de Janeiro: Graal, 1979, p. 141.38FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves.Do Processo Legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968, p. 58.


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mais no apenas como propulsor do processo mas como o prprio

legislador.39

A partir da, vrias outras pessoas e rgos do Estado passam

a ter o direito de iniciar o processo legislativo. Esse alargamento

alcana, hoje, o Poder Judicirio, conselhos regionais e municipais

(como na Itlia) e os cidados.

O direito constitucional brasileiro acompanhou esta evoluo,

ampliando a possibilidade de participao no processo legislativo e

vrios rgos do Estado e tambm aos cidados, na mesma forma da

iniciativa popular.H divergncias, no entanto, quanto a incluir a iniciativa nos

atos do processo legislativo. Ferreira Filho divide a elaborao

legislativa em trs fases: a iniciativa, a constitutiva e a fase

integratria.40Para este autor a iniciativa no faz, porm, parte do

processo legislativo em sentido estritamente tcnico:

Iniciativa no propriamente uma fase do processolegislativo mas sim o ato que o desencadeia. Em verdade,

juridicamente, a iniciativa o ato porque se prope a

adoo do direito novo. Tal ato uma declarao de

vontade, que deve ser formulada por escrito e articulada;

ato que se manifesta pelo depsito do instrumento do

projeto, em mos da autoridade competente.41

O autor salienta, no entanto, a importncia do poder de

iniciativa legislativa no plano poltico, considerando-se, por um lado,

a difcil tarefa de preparao de um projeto de lei, para a qual

necessrio um longo trabalho de pesquisa, apreciao de

39FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves.Do Processo Legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968, p. 109.40

Idem, ibidem,p. 60.41FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 1990, p.164.


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convenincia e de redao e, por outro lado, a existncia de presses

que podem comprometer o contedo do mesmo:

No plano poltico, todavia, a preparao do projeto dealta importncia (...) Por outro lado, essa fase de gestao

do projeto, onde se admite que o legislador faa a lei e no

simplesmente reproduza o direito no escrito, cheia de

perigos e tentaes, j que a presso de interesses

particulares se faz sentir preponderantemente.42

Tambm Jos Afonso da Silva ressalta a importncia da

iniciativa legislativa. Para este autor o poder de iniciativa no

apenas o ato propulsor do processo, mas escolha entre regras de

condutas possveis, que esto difusas na sociedade. o ato pelo

qual se pe em movimento o processo de elaborao das leis, mas

sem o qual os rgos legislativos no podem cumprir sua funo. 43

No entendimento do autor, pela iniciativa legislativa se d a

interferncia do Poder na predeterminao das normais jurdicas:

(...) podemos concluir que a iniciativa das leis funciona

como instrumento de atuao do programa poltico-

ideolgico (...) A iniciativa legislativa apareceu, pois, como

poder de estabelecer a formao do direito objetivo e como

poder de escolha dos interesses a serem tutelados pela

ordem jurdica em forma de lei em sentido tcnico.44

Neste sentido a ampliao do poder de iniciativa assume

importncia fundamental, confundindo-se com o prprio ideal

democrtico, como salienta Ferreira Filho:

42FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves.Do Processo Legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968, p. 6143SILVA, Jos Afonso da. Princpios do Processo de Formao das Leis no Direito Constitucional. SoPaulo: RT, 1964, pp. 105 e 106.44

SILVA, Jos Afonso da. Princpios do Processo de Formao das Leis no Direito Constitucional. SoPaulo: RT, 1964, pp. 105 e 106.


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Destarte o ideal democrtico de auto-governo exige que a

iniciativa seja estendida, para que todos possam, na

medida de seu interesse e de sua capacidade, colaborar

na gesto da coisa pblica.45

2.2) A INICIATIVA POPULAR E SEUS REQUISITOS

A possibilidade do povo interferir diretamente na criao

legislativa foi amplamente reconhecida na Constituio brasileira de

1988, atravs dos mecanismos de democracia semidireta ou

democracia participativa. A iniciativa popular legislativa um destes

instrumentos. Por meio deste instituto um grupo de cidados pode

elaborar um projeto de lei e apresent-lo ao Poder Legislativo,

mediante o cumprimento de certos requisitos. No dizer de Dalmo

Dallari:

A iniciativa confere a um certo nmero de eleitores e o

direito de propor uma emenda constitucional ou um projetode lei.46

A iniciativa popular est prevista em vrios dispositivos da

Constituio Federal. Em primeiro lugar, ao estabelecer as diversas

formas de exerccio da soberania popular, no captulo referente aos

direitos polticos, diz a Constituio:

45FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves.Do Processo Legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968, p. 122.46 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado, cit, p. 131. No h divergnciasdoutrinrias quanto natureza da iniciativa popular: A iniciativa popular consiste no poder conferido a

parcela do eleitorado para propor direito novo (para apresentar projeto de lei) (FERREIRA FILHO,Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional, cit., p. 82); o direito de uma parcela da populao(um por cento do eleitorado) apresentar ao Poder Legislativo um projeto de lei que dever ser examinado evotado (BASTOS, Celso. Curso de Direito Constitucional.So Paulo: Saraiva, 1990, p. 237); A iniciativa

popular o direito do povo, representado por uma frao do eleitorado, de propor projetos de lei,

articulados ou no. (FERREIRA, Luis Pinto. Comentrios Constituio Brasileira. So Paulo: Saraiva,1992, p. 266).


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Art. 14 A soberania popular ser exercida pelo sufrgio

universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para

todos, e, nos termos da lei, mediante:

I plebiscito;

II referendo;

III iniciativa popular.

Tambm na seo referente ao processo legislativo, onde se

regula a iniciativa das leis complementares e ordinrias:

Art. 61 A iniciativa das leis complementares e ordinrias

cabe a qualquer membro ou Comisso da Cmara dos

Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional,

ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal,

aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da

Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstosnesta Constituio.

(...)

Pargrafo segundo A iniciativa popular pode ser exercida

pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de

lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado

nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, comno menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada

um deles.

A Constituio determina ainda o exerccio de iniciativa

popular nos Estados da federao e nos Municpios, conforme


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disposto nos artigos 27, pargrafo quarto e 28, inciso XI,

respectivamente.47

Do texto constitucional podemos extrair algumas regras

bsicas para o funcionamento do instituto, embora o artigo 14 faa

referncia expressa lei que dever regulamentar a iniciativa

popular.

Dois pontos importantes esto previstos no pargrafo segundo

do artigo 61: em primeiro lugar, a necessidade de apresentao

Cmara dos Deputados de um projeto de lei, portanto, de um projeto

articulado ou redigido em artigos. Em segundo lugar, o dispositivoconstitucional determina o patamar mnimo de assinaturas

necessrio para aceitao da proposta: o projeto de iniciativa

popular deve estar subscrito por 1% (um por cento) do eleitorado

nacional, distribudos em pelo menos cinco Estados com no menos

de 0,3% (trs dcimos por cento) dos eleitores de cada um deles.

2.2.1) PROJETO ARTICULADO

Vrias podem ser as formas de se classificar a iniciativa

popular. Uma delas leva em conta a maneira de apresentao da

proposta. Tanto no direito suo quanto no americano48, os cidados

participam da elaborao da lei, apresentando ao Poder Legislativo

uma proposta contendo os termos gerais daquilo que se deseja ver

regulado ou um projeto de lei j redigido em artigos. No primeiro

caso temos a iniciativa no articulada e no segundo a iniciativa

articulada. 49

47 Cf. RIBEIRO, Hlcio. A Iniciativa Popular na Constituio de 1988, Universidade de So Paulo,Departamento de Direito do Estado, 1993.48Idem, ibidem, 1993.49A doutrina tambm se refere a essas formas de iniciativa como formulada e no formulada. No direitosuo ela pode ser chamada moo: A iniciativa popular articulada ou formulada exige que o projeto de lei

deva ser elaborado pelos proponentes, porm ela simples ou no articulada quando se apresenta umasimples moo com contedo pacfico. Esta ltima a moo do direito suo. (FERREIRA, Luis Pinto.


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Pela iniciativa popular articulada exige-se que o projeto de lei

seja elaborado pelos prprios proponentes e que se apresente um

projeto redigido em artigos, pronto para ser discutido e votado pelo

Poder Legislativo. No dizer de Ferreira Filho, a iniciativa popular

articulada:

Consiste na apresentao de projeto popular ao rgo

legislativo, num texto em forma de lei, redigido de maneira

articulada, pronto pra ser submetido discusso e

deliberao.50

A Constituio brasileira de 1988 acolheu apenas a iniciativa

popular articulada, como pode ser deduzido do disposto no artigo

61, pargrafo 2, no qual se determina a apresentao de projeto de

lei. Este requisito coloca o problema da redao do projeto. Os

proponentes devero ter em mente, no momento da formulao,

questes de ordem formal e de contedo, uma vez que estar em

jogo a clareza dos interesses que se quer proteger e que devem serexprimidos dentro da tcnica legislativa:

O momento da formulao envolve o aspecto redacional

do projeto, onde se tem que aplicar uma linguagem

adequada, no s utilizando a terminologia legislativa

consagrada e tcnica, mas tambm observando a

terminologia prpria da matria que se estregulamentando.51

Nos pases onde permitida a apresentao de um projeto no

articulado h sempre um rgo do Estado encarregado em dar forma

legal proposta. Nos Estados Unidos o Procurador-Geral do Estado

Comentrios Constituio Brasileira, cit., p. 267). No mesmo sentido DARCY AZAMBUJA, Teoria Geraldo Estado, cit., p. 247.50

FEREIRA FILHO, Manoel Gonalvez. Curso de Direito Constitucional, p. 82.51SILVA, Jos Afonso da.op. cit.,p. 153.


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redige o ttulo e o texto do projeto. Na Sua o prprio parlamente

que se encarrega de dar forma final moo. J na Itlia, a redao

do projeto responsabilidade dos proponentes, como no Brasil. 52

Dessa forma, qualquer dvida a respeito do real significado do

projeto poderia at lev-lo inconstitucionalidade. 53

A necessria adequao do projeto de lei Constituio no

deve servir, no entanto, para bloquear o funcionamento do instituto.

Benevides chama a ateno para o problema, lembrando que uma

das argumentaes mais comuns contra os mecanismos de

participao direta o de que eles podem perturbar o funcionamentodo sistema constitucional. Neste sentido torna-se de fundamental

importncia a definio clara do momento em que far-se- o controle

de constitucionalidade. A autora defende, baseando-se na

experincia sua, a argio prvia da constitucionalidade do

projeto:

Um controle a posteriori do resultado pode colocar emcausa o prprio princpio democrtico da soberania

popular (ou existe, ou no existe). por isso que, na Sua,

h quem defenda que a constitucionalidade de uma

proposta popular deve ser argida antes do

desenvolvimento do processo.54

No caso brasileiro, a anlise deste e de outros aspectos do

projeto cabe a Cmara dos Deputados.55 A lei No. 9709 de 1998

52BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita..op. cit.,p.180.53Cf. RIBEIRO, Hlcio.A iniciativa popular na Constituio de 1988. Alguns regimentos internos fixaramregra segundo as quais no se rejeitar liminarmente projeto de lei oriundo de iniciativa popular por vcio deforma ou problemas de linguagem.54BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita..op. cit.,p.164.55Vrios projetos de lei, tramitaram desde 1989 com o objetivo de regulamentar os institutos de participaodireta O projeto de lei n. 3.744, do Deputado Plnio de Arruda Sampaio, previa, no artigo 5, formao de

Comisso Mista da Cmara dos Deputados e do Senado Federal especialmente para a anlise daconstitucionalidade e legalidade das propostas de referendo e plebiscito (Projeto de Lein. 3744, de 1989, p.


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praticamente reproduziu os termos estabelecidos no artigo 14 da

Constituio Federal quanto definio do instituto da iniciativa

popular e seus requisitos fundamentais. A novidade ficou por conta

dos pargrafos primeiro e segundo. O primeiro estabelece que o

projeto de lei de iniciativa popular deve limitar-se a um nico

assunto e o pargrafo segundo determina que o projeto no pode ser

rejeitado por vcio de forma, cabendo Cmara dos Deputados ou

rgo competente providenciar a correo de eventuais

impropriedades de tcnica legislativa ou de redao.56Desnecessrio

dizer que nenhuma alterao pode afetar o sentido fundamental doprojeto popular. Mas a lei nada estabeleceu a este respeito. A

caracterstica deste instituto em outros pases de deixar aberta aos

parlamentares, obviamente, apenas a possibilidade de apresentar

um projeto de lei alternativo e que concorra com o primeiro.57

2.2.2) O NMERO DE ASSINATURAS

No h consenso na doutrina quanto ao nmero ideal de

assinaturas necessrias para por em prtica a iniciativa popular. No

direito comparado, os nmeros so, de um pas para outro, bastante

dispares.58

Os autores consideram, de modo geral, dois problemas. H,

por um lado, a preocupao em no estabelecer um patamar

excessivamente alto, que signifique um empecilho ao exerccio dainiciativa. Por outro lado, rejeita-se a fixao de um patamar to

baixo que permita uma proliferao de iniciativas populares. O

11.356). A Lei 9709 estabeleceu, em seu artigo 12, que a tramitao dos projetos de plesbiscito e referendoobedecer s normas do Regimento Comum do Congresso Nacional.56Lei 9709, artigo 13, pargrafo 2.57A respeito deste aspecto da iniciativa popular na legislao estrangeira ver RIBEIRO, Hlcio.A Iniciativa

Popular na Constituio de 1988.58Idem, ibidem, 1993.


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abuso na utilizao do instituto poderia, nessa perspectiva, lev-lo

ao descrdito e ao desgaste.

As constituies da Sua, Espanha, ustria e Itlia optaram

por estabelecer um nmero fixo de eleitores, ao passo que nos

Estados Unidos as constituies estaduais que admitem a iniciativa

popular fixaram uma percentagem de eleitores em relao ltima

eleio geral do estado, como requisito para aceitao da proposta.

A fixao de uma percentagem permite que o nmero mnimo

de assinaturas necessrio iniciativa popular acompanhe a variao

do nmero de eleitores alistados, sem necessidade de modificao do

percentual. O estabelecimento de um nmero fixo, de uma unidade,

favorece uma defasagem em relao ao aumento ou diminuio do

eleitorado, como nas Constituies europias de um modo geral. A

exigncia de 50.000, eleitores, na Itlia por exemplo, hoje no

corresponde nem a 0,1% (menos de um dcimo por cento) do

eleitorado. Este problema s pode ser corrigido por uma mudana

no texto constitucional.

Agiu bem, portanto, o constituinte brasileiro, ao fixar um

patamar de assinaturas em um percentual do eleitorado. Por outro

lado, o percentual de 1% foi tomado pela doutrina brasileira, de

modo geral, como uma exigncia difcil de ser cumprida, posto que

significava, poca da promulgao da Constituio de 1988, quase

novecentas mil assinaturas e hoje um nmero em torno de

1.260.000 assinaturas, conforme os dados da eleio de 2006.59

Deve-se ressaltar que as assinaturas devero estar distribudas

em pelo menos 5 (cinco) estados com no menos de 0,3% (trs

dcimos por cento) de eleitores em cada um deles. Todas estas

59

Estavam aptos a votar em 2006 125.913.134 eleitores segundo o TSE. http://www.tse.gov.br, acessado em05 de julho de 2007.


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exigncias podem tornar, de fato, o exerccio da iniciativa popular

mais difcil:

As exigncias, que, no texto em exame condicionam apropositura popular de leis, tornam difcil, portanto,

improvvel, que tal ocorra efetivamente.60

Apesar da dificuldade, Dallari chama a ateno para o efeito

mobilizador do instituto, possibilitando ampla discusso do tema

objeto da iniciativa popular:

No nmero fcil de ser conseguido, mas tambm no exageradamente difcil, devendo-se ainda considerar que

todo trabalho de coleta de assinaturas ter um efeito

mobilizador e conscientizador, provocando o debate de

assuntos de interesse pblico.61

Por outro lado a exigncia de distribuio das assinaturas

pelos Estados da federao, com um mnimo de subscritores em

cada um deles, pode ser considerada medida positiva. As dimenses

geogrficas do pas, aliada desigual distribuio da populao pelo

territrio, poderiam propiciar a apresentao de projetos oriundos de

apenas uma regio e, portanto, comprometidos com interesses

particulares:

A inteno do legislador, ao fixar o nmero mnimo de

subscritores e de Estados participantes, foi impedir que a

60 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. So Paulo:Saraiva, vol. 2, 1992, p. 98. A Constituio Brasileira vigente admite a iniciativa popular em teoria, mas adificulta na prtica (FERREIRA, Luis Pinto. Comentrios Constituio Brasileira, cit., p. 271). Como sev, manifesta a inteno de dificultar, por todos os meios, uma iniciativa dessa ordem, tornando

praticamente impossvel a sua viabilizao (SOARES, Orlando. Comentrios Constituio da RepblicaFederativa do Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1990, p. 191).61

DALLARI, Dalmo de Abreu. A participao popular e suas conquistas. In Cidado Constituinte, cit.,, p.378.


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iniciativa popular parta de setores localizados com o

objetivo de alcanar interesses particulares.62

Jos lvaro Moiss considera que a exigncia de todos esses

requisitos pode tornar a viabilizao da iniciativa popular acessvel

apenas aos setores mais organizados da sociedade. Segundo este

autor, somente tais grupos possuiro estrutura para mobilizar a

opinio pblica em torno de uma proposta, qualquer que seja o

tema.63 Para conseguir o apoio no apenas dos signatrios da

proposta mas de boa parte da sociedade, ser necessrio a

arregimentao de recursos humanos e materiais que somente

entidades bem estruturadas como sindicatos, grandes grupos

econmicos e todos os tipos de lobbies podero movimentar. Nessa

perspectiva, sairo prejudicados os grupos menos organizados e,

portanto, menos favorecidos da sociedade:

Esses setores, como acontece durante as campanhaseleitorais para a disputa de cargos pblicos, sero

afetados, sim, pelas campanhas em torno da iniciativa,

mas dificilmente tero capacidade organizativa para se

qualificar como apresentadores de alguma iniciativa que,

em algum sentido, corresponda aos seus interesses.64

Dessa forma, o exerccio da iniciativa popular estaria falhandojustamente onde se faz mais necessrio, ou seja, junto aos setores

menos favorecidos da sociedade. Por outro lado, necessrio

lembrar dois pontos. A crtica exagerada pois no se pretende

substituir a democracia representativa pela participao direta. A

62PRICE WATERHOUSE. So Paulo. A Constituio do Brasil de 1988: Comparada e Comentada. SoPaulo, 1989, p. 246.63

MOISES, Jos lvaro, op. cit., p. 87.64MOISES, Jos lvaro, op. cit., p. 87.


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participao popular deve ser regulamentada exatamente para

proteger os grupos menos favorecidos e, ao mesmo tempo, evitando

uma banalizao do instituto. Em primeiro lugar a iniciativa

popular, assim como outros mecanismos de participao direta,

possui, justamente, a qualidade de impulsionar a organizao de

todos aqueles que desejam intervir de modo direto na gesto da

coisa pblica. Em segundo lugar, existem formas de reprimir a

utilizao abusiva de recursos materiais em relao a estes

institutos, como se ver adiante.

Assim sendo, apesar das previsveis dificuldades, a iniciativapopular certamente impulsionar a participao poltica do cidado

de um modo geral, como, alis j est acontecendo. Em novembro de

1991 um grupo de eleitores entregou Cmara dos Deputados o

primeiro projeto de lei elaborado por iniciativa do povo. A proposta

tinha como objetivo a criao de um fundo nacional de moradia

popular e foi apresentado, poca, com cerca de 850.000 (oitocentas

e cinqenta mil) assinaturas. 65Outro projeto de iniciativa resultou

na edio da lei de crimes hediondos em face do clamor popular

diante da violncia urbana tambm no incio da dcada de noventa.

Duas ltimas questes devem ser levantas em relao s

assinaturas: o controle da autenticidade e os prazos para coleta das

mesmas. No h previso constitucional neste sentido. Entretanto, a

legislao regulamentadora deveria ter tratado destes temas comoforma de garantir a idoneidade do processo. A lei n. 9709 nada

estabeleceu a respeito.

De fato, necessrio definir os dados que devero constar da

lista de assinaturas para reconhecimento da autenticidade das

65Folha de So Paulo, 20 de novembro de 1991, p. 8.


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mesmas, bem como estabelecer quem ficar responsvel por sua

aferio.

Em outros pases esse controle feito pelos prprios rgos do

Estado. Na Itlia cabe ao Poder Judicirio conferir a autenticidade

das assinaturas e nos Estados Unidos Secretaria de Estado. Neste

pas as assinaturas so conferidas por amostragem e, em casos de

dvida, submete-se toda a lista a uma averiguao rigorosa,

havendo casos de propostas que tiveram milhares de assinaturas

anuladas. 66

Existe a hiptese de delegar-se a responsabilidade pela coleta eautenticidade das assinaturas s entidades promotoras do projeto.

Esta foi, como se ver, a soluo encontrada pelo Regimento Interno

da Cmara Municipal de So Paulo, determinando que as listas

sejam organizadas por uma entidade legalmente constituda ou por

trinta cidados, que se responsabilizaro pela idoneidade das

subscries.67

No h tambm previso constitucional a respeito de prazos

para coleta e verificao de assinaturas. Benevides salienta que uma

excessiva lentido na verificao das assinaturas pode protelar

indefinidamente o processo.68 Na Califrnia, por exemplo, os

promotores do projeto tm um prazo de cento e cinqenta dias para

coletar as assinaturas e na Sua o prazo de dezoito meses. Estas

medidas evitam o prolongamento excessivo do processo mas,novamente, a lei nada estabelece a no ser a competncia da

66BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. op. cit., p. 177.67 O projeto de lei n. 4.160, do Deputado Sigmaringa Seixas, determinava que a Unio facilitasse, nosMunicpios, a coleta de assinaturas atravs dos Cartrios da Justia Eleitoral, autenticando as assinaturas ecertificando a participao dos analfabetos (artigo 13, pargrafo nico). O projeto do Deputado PlnioSampaio apenas determinava que o projeto devia conter as assinaturas dos eleitores seguidas dosrespectivos nomes, nmeros dos ttulos eleitorais e estados de origem (artigo 7, pargrafo primeiro). Maisuma vez a legislao regulamentadora deixou muito a desejar no especificando nada a este respeito. Comose tem visto ao longo deste artigo, os projetos de regulamentao eram mais detalhados e cobriam uma srie

de lacunas que a Lei No. 9709 deixou em aberto.68BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. op. cit., p. 170.


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Cmara dos Deputados para verificar o cumprimento das exigncias

estabelecidas em lei, analisando o projeto popular com base no

Regimento Interno daquela casa legislativa.69

2.2.3) LEIS E MATRIAS QUE PODEM SER OBJETO DA

INICIATIVA POPULAR

A Constituio de 1988 estabeleceu a iniciativa popular em

matria de leis complementares e ordinrias. No h, entretanto,

nenhuma previso expressa quanto a matrias includas ou

excludas do mbito da iniciativa dos cidados. Neste sentido

devemos entender que a iniciativa popular pode ser exercida em

relao a todas as matrias previstas na iniciativa geral do artigo 61,

caput, excluindo-se as de iniciativa privativa.

Problema maior se coloca no tocante s emendas

constitucionais. A Constituio disciplinou a competncia para

iniciar o processo de reforma constitucional no artigo 60, incisos I, II

e III, mediante proposta de um tero dos membros da Cmara dos

Deputados ou do Senado Federal, do Presidente da Repblica ou de

mais da metade das Assemblias Legislativas das unidades da

Federao, com voto da maioria relativa dos seus membros. No h,

portanto, previso expressa para iniciativa dos cidados neste

terreno.

A excluso da iniciativa popular em matria constitucional

restringe sensivelmente o alcance do instituto e, mais do que isso, o

alcance do princpio da soberania popular.

Como afirma Jos lvaro Moiss,

69Lei No. 9709 de novembro de 1998.


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(...) essa impossibilidade restringe a eficcia do princpio

da soberania popular, uma vez que a participao,

ademais das eleies, s intervm para produzir efeitos no

plano da legislao ordinria (o que, certamente, no

irrelevante). (...) Trata-se, portanto, apesar da novidade, de

concepo bastante restritiva do modelo que envolve a

legislao direta (...) 70

No demais lembrar que algumas das mais importantes

modificaes da Constituio sua operaram-se a partir das

iniciativas populares. Na Itlia o referendo sobre o divrcio foi

desencadeado por iniciativa popular. Tambm as constituies da

Espanha e ustria admitem a iniciativa popular em matria

constitucional. Dos pases com tradio no uso dos mecanismos de

participao direta, somente nos Estados Unidos no adotada a

iniciativa popular em matria constitucional a nvel federal.

Fbio Comparato, entretanto, entende cabvel a iniciativapopular em matria constitucional. Segundo o autor, a Constituio

no estabelece nenhuma exclusividade de iniciativa para

desencadear-se o processo de reviso constitucional previsto no

artigo 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias:

Parece razovel, portanto, entender-se que ele pode ser

instaurado mediante proposta de qualquer das pessoas ou

entidade anunciadas no artigo 61, como se tratasse de

iniciativa em matria legislao complementar ou

ordinria.71

70BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. op. cit., pp. 84 e 85.71

COMPARATO, Fbio Konder.Emenda e Reviso na Constituio de 1988.Revista de Direito Pblico, 93: 125-128, jan-mar, p. 1990.


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Caso houvesse recusa do Congresso em receber o projeto de

iniciativa popular alegando falta de complementao do artigo 61,

pargrafo segundo, diz Comparato, caberia mandado de injuno

para superar a resistncia. 72

Por outro lado, a Constituio, ao estabelecer os mecanismos

de participao direta, limitou-se a enunciar princpios, pois dos trs

mecanismos, apenas a iniciativa popular vem ali regulamentada, e

de maneira incompleta. Ou seja, os mecanismos de participao

seriam, nesta perspectiva, admissveis no apenas nos casos

expressamente previstos na Constituio, pois:

Trata-se, no caso, de autnticos princpios substantivos e

no de princpios adjetivos ou instrumentais, para

retomarmos a classificao proposta pelo Prof. Jorge

Miranda. Quer isto significar que se est, ai, diante de um

dos fundamentos da ordem poltica, qual seja, a soberania

popular.73

Isto significa que o exerccio da soberania popular direta se

encontra em posio no mnimo eqipolente sua manifestao

atravs de representantes e, portanto, qualquer limitao ao

princpio deve estar expressa no texto constitucional:

Ora, para que se pudesse dizer, com lgica certeza, que o

povo se auto-limitou no exerccio da soberania, abrindomo do poder de exerc-la diretamente, ou que, tendo

admitido, em princpio, o exerccio direto do poder

soberano, pretendeu faz-lo apenas em casos especiais e

taxativos, seria preciso que a Constituio que a

72

Idem ibidem, p. 1990.73Idem, ibidem, p. 128.


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33

manifestao originria da soberania o declarasse,

explicitamente.74

O autor conclui sustentando que, nesta perspectiva, noapenas a reviso constitucional mas qualquer reforma da

Constituio pode dar-se atravs dos mecanismos de participao

poltica direta, uma vez que no h norma explcita em contrrio:

Havendo a Constituio de 1988 admitido o exerccio

direto da soberania popular como princpio, a sua

excluso, para as emendas e a reviso, dependeria de

uma norma explcita. Como esta no existe, deve-se

concluir que toda e qualquer reforma da Constituio pode

ser ratificada como tambm iniciada pelo voto

popular.75

Comparato considera conveniente, no entanto, que a legislaoregulamentadora tornasse explcito esse princpio76 o que no

ocorreu na nova lei.

Nessa perspectiva caberia tambm ao legislador especificar as

matrias que podero ser objeto da iniciativa popular. Algumas

constituies, como se viu, excluem, por exemplo, as leis

oramentrias e tributrias do mbito da participao direta. 77

74Idem, ibidem, p. 128.75COMPARATO, Fbio Konder.Emenda e Reviso na Constituio de 1988, 1990, p. 128.76 O projeto n. 3.744, do Deputado Plnio de Arruda Sampaio, propunha a possibilidade de referendoconstitucional mediante proposta dos cidados, desde que autorizado pela maioria absoluta dos membros doCongresso Nacional. O requerimento deveria ser apresentado nas mesmas condies de um projeto deiniciativa popular (artigo 4).77 o que estabelecia o projeto de lei do Dep. Plnio Sampaio, supra citado: A iniciativa popularlegislativa, exercida nos termos do pargrafo segundo do artigo 61 da Constituio, no poder ter por

objeto matria financeira e oramentria ou de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, do PoderJudicirio e do Ministrio Pblico (art. 7).


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De qualquer forma, alm de exclurem-se as matrias cuja

iniciativa privativa, a participao direta tambm sofre as

limitaes impostas pelo artigo 60, pargrafo quarto, que impede a

deliberao de emenda constitucional tendente a abolir a federao,

o sufrgio universal, a separao dos poderes e os direitos e

garantias individuais.

A vedao constitucional imposta em relao aos direitos e

garantias individuais tornou-se polmica por ocasio da proposta de

levar-se plebiscito a instituio da pena de morta. A

inconstitucionalidade da proposta foi levantada por vrios autores. Aevidente restrio a um dos direitos fundamentais do homem, o

direito vida, contida a proposta, entra em flagrante conflito com o

artigo 60, pargrafo quarto. 78

A Constituio incorpora, assim, princpios estabelecidos nos

mais importantes documentos de proteo dos direitos humanos,

que garantem a inviolabilidade destes direitos contra as

eventualidades e quaisquer maiorias ou minorias polticas, nascidas

ou no de situaes excepcionais. Trata-se de direitos que no

podem estar vulnerveis ao de qualquer governo ou Estado,

posto que cristalizados na conscincia universal a partir das

revolues dos sculos XVII e XVIII e dos movimentos iluminista e

jusnaturalista. Como ressalta Enrique Ricardo Lewandowski:

A partir desses movimentos intelectuais, firmou-se a

noo de que o homem possui certos direitos inalienveis e

imprescritveis, decorrentes da prpria natureza humana e

existentes independentemente do Estado. Passou-se a

entender, desde ento, que tais direitos, dentre os quais se

destacam o direito vida e liberdade, no podem ser,

78

BRITTO, Carlos Ayres de.A inconstitucionalidade do plebiscito sobre a pena de morte. Revista de DireitoPublico, 100: 70-75, out-dez, 1991.


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em hiptese alguma, vulnerados por governantes ou

quaisquer indivduos.79

Neste sentido, nem mesmo a manifestao direta da soberaniapoder modificar o contedo dos direitos e garantias individuais e

dos princpios elencados no artigo 60, pargrafo quarto. Para

Comparato estas vedaes constitucionais se impem tanto s

emendas como ao processo de reviso constitucional. Dessa forma

apenas o povo reunido em Assemblia Constituinte, que a

manifestao originria da soberania, poder alterar a federao, a

separao dos poderes, o sufrgio universal e os direitos e garantias

individuais. 80

2.3) INICIATIVA POPULAR E REFERENDO

A experincia estrangeira com a democracia semidireta tem

demonstrado que a iniciativa popular funciona melhor quando

combinada com o referendo. O fato de se retirar do parlamento aexclusividade da aprovao ou rejeio do projeto acrescenta

iniciativa popular uma fora que ela normalmente no possui

quando a palavra final cabe ao Poder Legislativo. Eventual

submisso da proposta a referendo impe ao Poder Legislativo

anlise mais cuidadosa da iniciativa dos cidados, possibilitando

79LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Proteo dos Direitos Humanos na Ordem Interna e Internacional.Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 1.80COMPARATO, Fbio Konder. op. cit., p. 127. Benevides defende a possibilidade do povo decidir sobrequestes relacionadas aos direitos humanos desde que as propostas impliquem na ampliao desses direitos:Nesse sentido, abrangemos tanto os meios para garantir direitos e estende-los a todos, quanto o surgimentode novas formas de reivindicao ou de sano referentes violao dos direitos fundamentais. A autoraconsidera a participao direta do cidado neste terreno uma maneira de criar um equilbrio em relao ao

poder de presso de certos rgos ou setores do Estado na definio estes temas. Tem em vista,especialmente, as leis de anistia e a represso aos crimes contra os direitos humanos. O problema resolvidode forma diferenciada em outros pases. O Uruguai submeteu a referendo, por iniciativa popular, a lei de

anistia, em 1989. A Itlia, por outro lado, exclui as leis de anistia das consultas populares. Ver Maria Victriade Mesquita Benevides, op. cit., pp. 419 a 151.


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aos eleitores uma interveno mais efetiva no processo de

elaborao das leis.

Na Sua e nos Estados Unidos, como se viu 81, a eficcia do

instituto tem sido maior, em boa medida pelo efeito desta

combinao, enquanto que na Itlia, onde a iniciativa popular no

desemboca em um referendo, tem ocorrido o inverso.

Existem, no entanto, vrias formas de combinao do

referendo e da iniciativa popular. A mais radical forma da

participao direta, neste sentido, a realizao de referendo sem

que o Poder Legislativo possa fazer qualquer apreciao do projeto. Ea iniciativa direta, praticada em alguns estados da federao

americana, pela qual a medida vai diretamente votao popular e o

referendo se torna, assim, uma conseqncia necessria e

indispensvel do processo.

O povo pode ser tambm chamado a deliberar sobre um

projeto originado da iniciativa popular depois da apreciao e

votao do mesmo pelo Legislativo. Neste caso os cidados ratificam

ou no uma deciso parlamentar num processo onde o referendo

tem carter supletivo. Essa a modalidade instituda na Sua e nos

Estados Unidos na forma da iniciativa indireta.

A Constituio brasileira vigente no vinculou a iniciativa

popular ao referendo, em nenhuma das formas vistas acima, o que

torna o instituto menos eficaz como instrumento de participaopoltica. A sistemtica brasileira assemelha-se bastante da

Constituio Italiana, neste aspecto. Existe o risco, portanto, da

iniciativa popular ficar reduzida a um mecanismo de mobilizao da

81Cf. RIBEIRO, Hlcio.A iniciativa popular nas Constituio de 1988.


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opinio pblica, sujeito ao esquecimento e toda sorte de

protelaes do poder legislativo. 82

Existia a dvida quanto possibilidade da norma

regulamentadora criar a vinculao, em face da previso

constitucional que determina exclusividade do Congresso para

autorizar referendo e convocar plebiscito (Constituio Federal,

artigo 49, XV).

Benevides defende a possibilidade de iniciativa popular para a

realizao de plebiscitos uma vez que a exclusividade do Congresso,

neste caso, se refere apenas convocao, podendo os cidados,nesta perspectiva, deliberarem sobre a realizao de plebiscitos e

no de referendos. Quanto a estes ltimos, a iniciativa popular se

limitaria a solicitar ao Congresso a realizao da consulta, tendo

este a competncia para autorizar referendo:

Nesse sentido, entendo que pode haver iniciativa popular

vinculante para a realizao de plebiscito mas no parareferendos. Em relao a estes, a iniciativa popular poder

apenas obrigar o Congresso a deliberar sobre se d ou no

autorizao para a convocao da consulta popular.83

Somente a legislao complementar poderia fazer qualquer

vinculao neste sentido e tornar claro o dispositivo constitucional o

que novamente no ocorreu, deixando mais uma lacuna no trato da

questo.84

82 A matria havia recebido melhor tratamento em vrios anteprojetos de Constituio. Ver RIBEIRO,Hlcio,A iniciativa popular na Constituio de 1988..83 BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A Cidadania Ativa, p. 163. A ambigidade do textoconstitucional se d em torno dos termos convocar e autorizar. Na opinio de Benevides a convocao podeser apenas o instrumento de uma vontade maior que, esta sim, autoriza. Nesta perspectiva, caberiaautorizao de plebiscitos por iniciativa popular e no de referendos (pp. 163 e 168).84 O projeto de Plnio Sampaio propunha a convocao de plebiscito e autorizao de referendo peloCongresso Nacional mediante requerimento dos cidados nas mesmas condies exigidas para a iniciativa

popular (artigo 1, inciso IV e artigo 2., inciso IV). O artigo 8, pargrafo segundo, por outro lado,possibilitava a realizao de referendo sobre lei originada de iniciativa popular, nos termos acima referidos.


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2.4) O CONTROLE DOS RECURSOS ECONMICOS

J foi referida, anteriormente, a necessidade de uma estrutura

complexa, envolvendo recursos humanos e materiais, para que sepossa mobilizar os cidados em torno de uma proposta de iniciativa

popular e cumprir-se os requisitos exigidos. Em outros pases a

iniciativa popular tem levado os promotores utilizao cada vez

maior de recursos financeiros, imposta pela necessidade de se

atingir um amplo contingente de cidados que se disponham a

assinar um projeto de lei. Se a proposta vai a referendo aparece

ainda a necessidade de uma campanha com as dimenses de uma

campanha eleitoral, para se obter o sim da maioria do eleitorado.85

Nos Estados Unidos a participao direta fez surgir uma

verdadeira indstria da iniciativa. O exemplo da Califrnia

expressivo. Naquele estado existem empresas que patrocinam

projetos de lei sem que tenham, necessariamente, nenhum interesse

direto no tema em questo. Alm do que, a complexidade dasquestes propostas exige alto nvel de informao, algo que s se

encontra nos estratos sociais mais organizados e de maior poder

aquisitivo. Segundo Jos lvaro Moiss os setores que se utilizam da

participao direta, nos Estados Unidos, so formados por uma elite

de pessoas de cor branca, grande poder aquisitivo e alto nvel de

informao. A conseqncia disso foi uma crescente mercantilizao

do processo. Na Califrnia o custo mdio de uma assinatura foi

avaliado em torno de 50 dlares.86

Embora seja salutar a determinao do projeto em vincular a iniciativa popular ao referendo, a deciso finalcaber sempre ao Poder Legislativo. No fica claro tambm se sero necessrias duas mobilizaes uma

para a apresentao da proposta de iniciativa popular e outra para requerer a realizao do referendo caso aCmara rejeite ou modifique o projeto ou se o requerimento relativo ao referendo poder constar do

projeto.85

MOISES, Jos lvaro. op. cit., p. 73.86MOISES, Jos lvaro. op. cit., p. 73.


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Por outro lado, essa situao acabou gerando uma legislao

que busca limitar o abuso na utilizao dos recursos econmicos.

Inicialmente tentou-se limitar os gastos necessrios para

qualificao de uma proposta em at 25 centavos de dlar por

assinatura, mas a medida foi considerada inconstitucional pela

Suprema Corte. 87

Da experincia americana Benevides destaca as leis que visam

evitar que se formem certos comits, por trs dos quais se escondem

grupos de interesses. Considera indispensvel definir de maneira

clara a origem dos recursos, sejam eles usados contra ou a favor daspropostas. Para a autora, somente a criao de controles

democrticos poder evitar que a desigualdade de recurso desvirtue

o sentido da participao direta e, neste sentido, sugere que o

controle dos gastos seja feito nos moldes do controle proposto para

as campanhas eleitorais, bem como que se garanta acesso aos meios

de comunicao a todos os envolvidos no processo. 88

2.5) A APLICABILIDADE DA INICIATIVA POPULAR

So muitos os aspectos, como se pde observar, que ainda

necessitam ser regulados a fim de que o exerccio da iniciativa

popular se torne efetivo. Diante das lacunas constitucionais e

infraconstitucionais cabe perguntar se na falta da lei

regulamentadora o exerccio do instituto ficaria obstaculizado.

87 BELL, Charles e PRICE, C. California Government Today, Politics of reform?. Chicago: The DorseyPress, 1988, p. 100.88 op. cit., p. 191 e 192. Os projetos de lei que tramitam na Cmara regulamentando os mecanismos de

participao direta no propem nenhuma regra no tocante ao controle do poder econmico. Apenas oprojeto do Deputado Plnio Sampaio determina que o Tribunal Superior Eleitoral assegure, atravs deinstrues, o acesso gratuito aos meios de comunicao para livre divulgao dos argumentos e docontraditrio, no caso das campanhas para plebiscito e referendo (artigo 6). De acordo com o projeto o

horrio gratuito para a divulgao das propostas vigorar nos 30 dias anteriores s consultas, em doisprogramas dirios de trinta minutos cada (art. 6, pargrafo nico).


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Apesar do advento da lei n. 9709 a questo ainda pertinente em

face das lacunas apontadas acima.

A doutrina divergiu a respeito da aplicabilidade dos institutos

de participao direta. Dos trs mecanismos previstos pela

Constituio de 1988 referendo, plebiscito e iniciativa popular

apenas este ltimo, como se viu, contm algumas indicaes de

procedimentos e requisitos bsicos fixados no prprio texto

constitucional.

Para Mnica Herman Salem a iniciativa popular no seria um

mecanismo auto-aplicvel e a ausncia de legislaoregulamentadora poderia obstar seu funcionamento:

O preceito contudo, no foi firmado de modo a conferir

auto-executoriedade ao comando cuja regulamentao

restou reservada ao legislador ordinrio. Assim, sem o

advento da lei ordinria a conferir aplicabilidade quele

preceito, por mais uma vez, a regra constitucionalpermanecer no papel.89

Pinto Ferreira, por sua vez, entende que o exerccio da

iniciativa popular sucede do prprio texto constitucional, uma vez

que os requisitos bsicos j esto nele fixados:

Na Seo VIII do Ttulo IV da Constituio reconhece-se ainiciativa popular mesmo sem regulamentao legal, pois

89CAGGIANO, Mnica Herman Salem.A Representao Poltica na Nova Constituio. Cadernos Liberais.Braslia: Instituto Tancredo Neves, n. 86. Bolvar Lamounier entende da mesma forma: Mas notransparece a natureza da iniciativa que est sendo instituda (...), como ser acionada, qual vai ser suainstrumentao no fica claro. Parece-me, portanto, que ser difcil aplic-la sem lei complementar que a

regulamente por inteiro. (Gesto Estadual: Participao e Controle. In: A nova Constituio Paulista:Perspectivas. Vrios Autores. So Paulo: Fundap, 1989).


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adiante a Constituio (art. 61 pargrafo 2) estabelece e

determina os requisitos indispensveis ao seu exerccio.90

Neste sentido, bastaria a apresentao de um projeto de leiarticulado e assinado nas condies do artigo 61, pargrafo

segundo, para desencadear o processo de elaborao legislativa por

iniciativa popular. Restaria saber se a casa legislativa encarregada

de receber e apreciar o projeto no poderia recus-lo alegando falta

de complementao da norma constitucional. Neste caso o mandado

de injuno poderia garantir o exerccio da iniciativa popular.

O mandado de injuno est previsto no inciso LXXI do artigo

5 da Constituio vigente e visa garantir o exerccio de

prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania e dos

direitos e garantias fundamentais.

A ausncia de norma regulamentadora gera, portanto, a

necessidade de preencher-se a lacuna legal atravs do mandado de

injuno, posto que a iniciativa popular um direito de cidadaniaou, nas palavras de Jos Cretella Jnior, um direito pblico

subjetivo poltico, cuja restrio abusiva tem como conseqncia:

O direito de recorrer ao poder judicirio solicitando o

controle jurisdicional do ato lesivo. 91

Dessa forma, a eventual recusa em receber o projeto popular

por parte do poder legislativo poderia ensejar o mandado deinjuno para garantir o exerccio deste direito poltico. Este foi o

entendimento de Fbio Comparato, como se viu nos comentrios

acerca da posio desse autor no tocante a iniciativa popular em

matria constitucional.92

90FERREIRA, Luis Pinto. op. cit.,p. 157.91 CRETELLA Jr. Jos. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Forense

Universitria, 1991, vol. II, p. 1091.92supra,p. 116.


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A falta de norma regulamentadora no impediu, portanto, o

exerccio da iniciativa popular, condicionado apenas a apresentao

de um projeto popular nas condies determinadas pela

Constituio. E a Cmara dos Deputados aceitou e analisou dois

projetos de iniciativa popular logo em seguida promulgao do

texto constitucional. Mas muitas questes analisadas aqui

permanecem sujeitas discusso e dvidas em face dos limites da

Lei No. 9709 de novembro de 1998.

2.6) CONSIDERAES FINAIS

Apesar disso, observou-se que a regulamentao do instituto

da iniciativa popular pela lei de nmero 9709 de 1998 deixou muitas

lacunas que ainda tero que ser discutidas e sanadas caso este

procedimento de participao poltica venha a ter mais aceitao na

cultura poltica do pas. Anteprojetos de Constituio, que serviram

de base para o Congresso Constituinte, assim como anteprojetos de

lei que tramitaram no Congresso com o intuito de regulamentar o

artigo 14 da Constituio, tinham melhores e mais detalhadas

solues para diversas questes que foram aqui levantadas.

Procurou-se, mesmo assim, mostrar a importncia deste instituto

na efetivao da concepo brasileira de participao direta do

cidado, demonstrada pelo Constituinte j no primeiro artigo da

Constituio Federal de 1988, pargrafo 2. : todo poder emana do

povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou

diretamente, nos termos desta Constituio ( grifo nosso ). A

articulao deste instituto com os demais, principalmente na

convocao de referendos e plebiscitos, apontada pela doutrina

nacional e pela experincia estrangeira, como fundamental para a

efetivao da democracia participativa prevista no texto


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constitucional. Embora a Constituio no tenha contemplado essa

possibilidade e a norma regulamentadora nada estabelea a esse

respeito, parece que o espao para uma utilizao mais efetiva deste

mecanismo pelo cidado no est fechado, ao contrrio. Em tempos

de globalizao e fortes presses sobre a soberania dos Estados

sempre bom lembrar os fundamentos da nossa ordem constitucional

e reafirmar a necessidade de avanar na ampliao da participao

popular democrtica como remdio para a crise profunda em que se

encontram nossas instituies representativas, mais uma vez

enredados em escndalos de corrupo e pouco sensveis aosreclamos das urnas.

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