A estratégia de desenvolvimento local proposta pelo Programa Comunidade Ativa: potencialidades

e entraves do DLIS

Angela Fontes Maria Velloso

Pedro Nogueira Diogo

Versão Final

Rio de Janeiro Maio de 2002

A estratégia de desenvolvimento local proposta pelo Programa Comunidade Ativa: potencialidades e entraves do DLIS

Índice 1. DLIS enquanto estratégia de desenvolvimento 03 2. Proposta metodológica do Programa Comunidade Ativa 06 3. Aspectos da estrutura regional do norte e noroeste fluminense 13 4. Italva e Cardoso Moreira: experiências de DLIS 17 4.1. A experiência de DLIS no Município de Italva 17 4.2. A experiência de DLIS em Cardoso Moreira 25 5. Contribuição final 32 Bibliografia 36

DLIS enquanto estratégia de desenvolvimento*

Ângela Fontes** Maria Velloso***

Pedro Nogueira Diogo**** O presente artigo tem por objetivo contribuir para o processo de reflexão sobre a proposta de desenvolvimento local integrado e sustentável - DLIS - assumida pelo Governo Federal e colocada em execução a partir de seu programa Comunidade Ativa. Neste sentido, vale ressaltar que o IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal optou por participar das diferentes etapas que compõem os procedimentos de seleção da instituição capacitadora e pela atuação em campo, visando vivenciar os diferentes momentos de implementação da estratégia e do uso da metodologia adotada pelo programa. Para transmitir a vivência adquirida, e participar do debate em curso sobre os aspectos do desenvolvimento local, optamos pela seguinte estrutura de apresentação: i) inicialmente levantamos algumas considerações sobre o conceito de desenvolvimento local; ii) a seguir trabalhamos com a proposta metodológica do Programa Comunidade Ativa; iii) num terceiro momento propomos um olhar sobre as regiões norte e noroeste do Estado do Rio de Janeiro, onde se localizam os Municípios analisados; iv) os Municípios de Italva e Cardoso Moreira são apresentados enquanto espaços onde operamos, em conjunto com os atores locais, a proposta DLIS; v) e, finalizando, uma análise propositiva das situações vivenciadas à luz das discussões conceituais. Desenvolvimento local: um conceito ainda em construção A população mundial vivenciou os anos 1980 e 1990 na expectativa da realização de promessas de desenvolvimento e distribuição de riqueza, através da “mão invisível” do mercado, situação essa que não se viabilizou, sendo que, ao contrário do cenário traçado, neste período ocorreu ainda maior concentração de riqueza, além da evidenciação de umas poucas cidades enquanto centros dominantes no mundo da globalização financeira e da dispersão das transações. Neste mesmo período, a valorização da dimensão do local, por distintos atores sociais - Governos nacionais, organismos internacionais do sistema das Nações

* Este trabalho foi desenvolvido originalmente para RITS –Rede de Informações para o Terceiro Setor. ** Dra. em Geografia, superintendente da área de Desenvolvimento Econômico e Social – DES, do Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM. *** Socióloga, Assessora Técnica do DES- IBAM **** Geógrafo, mestrando em Geografia, Consultor do DES-IBAM

Unidas, organizações não-governamentais nacionais e internacionais, organizações de crédito, entre outros -, apontou para uma tendência da percepção do desenvolvimento que prioriza os resultados e considera o impacto concreto de políticas, programas e projetos sobre a população e o território. Ao se considerar que as estratégias de desenvolvimento adotadas por uma determinada esfera de Governo estão inscritas no território, trabalha-se com a compreensão de território enquanto uma fração do espaço, um subespaço, regulado político e administrativamente por normas próprias e acordado. E a leitura deste subespaço, composto por um conjunto de lugares, constitui uma das formas de captar a realidade, rica em multiplicidade e diversidade de processos, permitindo verificar que alguns pontos do território são “a arena da globalidade”, enquanto que outros são forças desamparadas. As alterações substanciais, tanto econômicas quanto sociais e culturais, impostas a todas as localidades, tanto por sua inclusão quanto pela exclusão no processo de mundialização das relações econômicas, se inserem no território, são reconhecidas e incluídas na agenda dos debates sobre desenvolvimento . Necessário ressaltar que durante muito tempo promover o desenvolvimento local foi, basicamente, compreendido como favorecer e apoiar diferentes iniciativas locais de desenvolvimento com a perspectiva de que a soma das iniciativas criaria uma ambiência favorável a uma mudança no meio e ao fortalecimento de uma nova dinâmica de desenvolvimento. Nos limites deste trabalho não estaremos propondo uma discussão exaustiva dos modelos de desenvolvimento mas sim procurando apresentar alguns eixos fundamentais no processo de desenvolvimento local, vale dizer, visão local/global, crescimento econômico, capacidade local de aprender e inovação tecnológica, que possibilitam alcançar a melhoria de vida da população. Neste sentido, vale destacar que historicamente são numerosas as propostas de desenvolvimento que se pautam pela superação da pobreza, caracterizando-a enquanto um problema de caráter técnico, de base produtivista, industrial ou agrícola, que terminam por considerar medidas para o encaminhamento de sua solução que não atinjam efetivamente o status quo da sociedade. É importante afirmar o vínculo existente entre pobreza e vida política, considerando as diferentes esferas do Poder Público e respectivas parcelas de responsabilidade na formulação, integração e implementação das políticas inerentes a micro e macroeconomias. Com esta afirmação estamos reconhecendo que promover o desenvolvimento e reduzir a pobreza passam necessariamente por fortalecer a cidadania e influenciar o cotidiano da política a favor da democracia, dando a devida atenção aos contextos históricos sociais e institucionais que conformam os processos de crescimento.

O momento atual - mudança do fordismo para o pós-fordismo - criou condições para a promoção de desenvolvimento econômico endógeno localizado. A produção flexível permitiu a algumas localidades beneficiarem-se do “desenvolvimento de baixo para cima”, controlado principalmente por agentes locais e nas áreas locais, envolvendo a capacidade local de promover o aprendizado social, o empreendedorismo e as inovações tecnológicas, mapeando e desenvolvendo interdependências produtivas locais. As propostas de desenvolvimento local têm por fundamento as aglomerações de empreendimentos, em sua maioria pequenos, de origem local e baseados em redes locais de cooperação, acordo e competição, que possuem uma “liga” formada por instituições, costumes, convenções e identidade local. As políticas formuladas neste contexto procuram, ao mesmo tempo, incluir a formação de uma força de trabalho local flexível com um bom nível de capacitação. A capacidade local de aprender é fator decisivo e competitivo entre as demais localidades, assim como a capacidade local de promoção continuada do processo inovativo. Em decorrência abrem-se, no dizer de Storper e Walker (1989), “janelas locacionais” no sentido de que os agentes produtivos e suas vinculações territoriais geram efeitos de diferenciação local de desenvolvimento. Voltamos aqui às nossas preocupações iniciais com a necessidade de a visão global do desenvolvimento do território ser partilhada pelos atores socioeconômicos e, em geral, pela sociedade civil num mundo de integração excludente, onde a luta competitiva e a busca de inserção produtiva no comércio mundial aumentam o esforço para modernização produtiva. Esforço esse resultante da combinação entre pesquisa e sua interação com as condições econômicas e sociais presentes em cada espaço, através da interação entre empreendedores e o meio nos quais estão envolvidos. Nesta perspectiva, as redes de inovação surgem como estratégia ou instrumento de desenvolvimento local. É neste sentido que se ressalta a importância dos fatores econômicos e não econômicos no processo de aprendizado, inovação e competição enraizado em cada localidade. Entretanto, sempre vale lembrar que, já em 1974, Celso Furtado alertava para o mito de que o crescimento econômico iria universalizar o padrão de vida dos países centrais, chamando a atenção para o fato de que graças a ele “tem sido possível desviar as atenções da tarefa básica de identificação das necessidades básicas da coletividade”. O atendimento às necessidades fundamentais da coletividade está no centro da discussão sobre desenvolvimento e qualidade de vida. Consideram-se inerentes ao conceito de desenvolvimento local as possibilidades ofertadas à população de ampliar suas escolhas enquanto indivíduos nas diferentes áreas, tanto

aquelas que visam à sobrevivência quanto aquelas referentes à participação política, diversidade cultural, direitos humanos e liberdade de escolha.

Proposta metodológica do Programa Comunidade Ativa O Programa Comunidade Ativa é uma proposta de combate à pobreza e de promoção do desenvolvimento em Municípios pertencentes aos chamados bolsões de pobreza no país e que, desde 1997, vinham sendo atendidos pelas ações do Programa Comunidade Solidária, no âmbito da política social formulada e implementada pelo Governo Federal. Em sua primeira fase, no Estado do Rio de Janeiro, atuou em cinco Municípios e agora, na fase de expansão, está direcionado para ocorrer em 16 Municípios, ocorrendo em dois momentos compostos por oito Municípios cada. O DLIS, enquanto estratégia, “aposta” no desenvolvimento local, integrado e sustentável como alternativa para reduzir os problemas sociais e econômicos existentes nos Municípios mais pobres do país. Seu diferencial está na metodologia, onde as ações de desenvolvimento são planejadas e decididas no local, com base em informações e dados coletados, também no local, possibilitando não o rompimento das práticas assistencialistas e programas impostos para a redução da pobreza, mas reorientando para um novo olhar de construção de novas práticas de inclusão social. A definição dos Municípios participantes do DLIS da Comunidade Ativa baseia-se nos mesmos critérios estabelecidos pelo Comunidade Solidária, visto que, segundo a resolução nº 01, de 20 de junho de 2001, Presidência da República - Casa Civil e a Secretaria Executiva do Programa Comunidade Solidária, ficou estabelecida a uniformização de critérios para a participação dos Municípios em ambos os programas. Nesta resolução, os Municípios a serem beneficiados pelo DLIS devem estar incluídos nos já mencionados bolsões de pobreza atendidos pelo Comunidade Solidária, devendo, ainda, preencher os seguintes requisitos: • seleção pela Secretaria Executiva do Programa Comunidade Solidária

levando-se em conta os Índices de Desenvolvimento Humano (IDH) e a capacidade de resposta do Município;

• anuência ao Programa através da assinatura de Termo de Compromisso. Mas qual o interesse dos Municípios em fazer parte desta nova leitura de desenvolvimento integrado proposto pelo Governo Federal? Dois pontos podem ser observados. O primeiro diz respeito às vantagens financeiras diretas, através de redução de contrapartida, com a qual o Poder Público Municipal se beneficia em seguida à

assinatura de convênio de parceria, contrato que homologa a participação dos Municípios na estratégia. As localidades beneficiadas com a redução de contrapartida junto ao Governo Federal, por estarem incluídas nos Programas Comunidade Solidária e Comunidade Ativa, possuem prioridade quando da apresentação de projetos e diminuição de recursos ofertados como contrapartida, executando os programas da área de saúde. Isto quer dizer, quando um determinado Município, respeitados os critérios estabelecidos, encaminha ao Governo Federal solicitação de projeto para a atividade agropecuária local, por exemplo, este reduz a oferta de recursos municipais a ser adendado ao solicitado. São três os critérios a serem observados por Municípios e Estados para a obtenção da redução de contrapartida: • Municípios com até 25 mil habitantes = 1% (um por cento); • Municípios, Estados e Distrito Federal localizados nas áreas da

Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE, da Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia - SUDAM e no Centro-oeste = 2% (dois por cento);

• Demais localidades = 4% (quatro por cento). O segundo ponto de interesse dos Municípios em integrar o programa Comunidade Ativa reside no movimento de articulação realizado pela Secretaria Executiva do Programa Comunidade Solidária, da Casa Civil da Presidência da República, junto aos diferentes parceiros (Governo Federal, Governos Estaduais, Prefeituras, empresas e entidades não-governamentais) visando garantir o apoio necessário para a implementação das ações que os tornem mais sustentáveis e que possam gerar novas oportunidades de trabalho e renda, propiciando um melhor ambiente e condições de vida da população. No entendimento do Comunidade Ativa somente o desenvolvimento pode superar a pobreza e é neste pressuposto que se baseia o DLIS. Sua estratégia se contrapõe diretamente às políticas e programas tradicionais que combatiam a pobreza de duas maneiras: a primeira pela via do crescimento econômico, quando nem sempre o crescimento econômico resultava em desenvolvimento social, e a segunda por meio de políticas compensatórias, muitas vezes assistencialistas, que até podiam aliviar os sofrimentos dos excluídos, mas não resolviam o problema da pobreza. A proposta da metodologia DLIS pretende combater a exclusão social através de ações mais planejadas e articuladas com o objetivo de efetivar o significado da sigla DLIS: Desenvolvimento, Local, Integrado e Sustentável, conforme expomos a seguir:

• Desenvolvimento: é o processo de expansão das liberdades reais de que as pessoas desfrutam; • Local: é o ponto de partida para se discutir a dinâmica de desenvolvimento. O

local pode ser uma cidade, um bairro, uma vila, um Município, a beira do rio ou uma região. O local é onde se processa a dinâmica do desenvolvimento que não seja apenas o crescimento econômico, mas que respeite o progresso social e humano.

• Integrado: significa articular atores que interagem em um mesmo local,

articular fatores que influenciam no processo de desenvolvimento (econômicos, sociais, culturais, político-institucionais, físico-territoriais, científico-tecnológicos), buscar um equilíbrio dinâmico nas relações possibilitando aflorar as forças unificadoras, que levam à integração, e minimizar as forças divisoras, que levam à competição.

• Sustentável: baseia-se em duas solidariedades - a solidariedade com a

geração à qual pertencemos e a solidariedade com as futuras gerações. A solidariedade do desenvolvimento deve integrar todas as formas possíveis, política, social, econômica, espacial, cultural e ambiental.

A idéia proposta pelo DLIS é de desconstrução do viés econômico, partindo da reformulação das forças existentes no local para a efetiva definição de um processo de desenvolvimento participativo e auto-sustentável. Como se processa o DLIS A idéia de viabilizar e estimular a sustentabilidade social e econômica de um local passa pela incorporação de todos os atores presentes na comunidade, independentemente se estão ou não organizados social ou politicamente. Ao contrapor o método tradicional adotado pelos Governos de planejar o desenvolvimento à proposta pelo DLIS, identificamos a mudança na forma de gestão do desenvolvimento. Se anteriormente o Poder Público administrava de maneira centralizada e “auto-suficiente”, isto acarretava a possibilidade de não continuidade dos programas, além não possibilitar uma efetiva participação da sociedade nos processos decisórios. O governo agia, vinha o outro e mudava tudo. O processo proposto pela metodologia DLIS pretende reorganizar o tradicionalmente estabelecido. Segundo o Comunidade Ativa, os Governos hoje compreendem que não são mais auto-suficientes, que necessitam construir conjuntamente - Poder Público e sociedade civil - e em parceria para poder alavancar novos recursos, aumentar a eficiência, melhorar a transparência das

ações e o controle social. Enfim, planejar e executar juntos para dividir o ônus e o bônus. Como se dá a parceria no DLIS A estratégia de DLIS traz, primordialmente, seis atores ao processo. São eles:

• Governo Federal = oferece programas federais segundo as demandas das agendas locais. A Secretaria Executiva coordena, acompanha e avalia o programa, além de articular a execução das ações entre os vários parceiros. • Governo Estadual = cria uma equipe interlocutora e outra facilitadora no Estado e compatibiliza os programas estaduais com as demandas identificadas nas agendas locais. • Prefeitura = mobiliza a sociedade, estimulando o fórum local de desenvolvimento. Participa da equipe gestora local e garante a execução dos programas municipais de acordo com a agenda. • SEBRAE = executa o SEBRAE Desenvolvimento Local, um programa de apoio ao desenvolvimento Local Integrado Sustentável criado para estimular o empreendedorismo e o surgimento de novas oportunidades de negócios. • AED = a Agência de Educação para o Desenvolvimento (AED) executa e garante a qualidade, em nível nacional, do processo de capacitação em Desenvolvimento Local Integrado Sustentável. • Instituição Capacitadora = são as responsáveis por capacitar e implementar a estratégia de DLIS nos Municípios, apoiando desde a realização das etapas iniciais até a elaboração da agenda local.

A metodologia DLIS, inicialmente, foi formulada para ser executada em 14 “passos” definidos e pensados para serem percorridos num determinado período de tempo.

Uma das primeiras ações da metodologia está na definição e capacitação das chamadas Instituições Capacitadoras, responsáveis pela implementação do DLIS nos Municípios atendidos pelo programa. O processo de inserção das Instituições Capacitadoras no DLIS acontece quando da realização do treinamento dos capacitadores, indicados pela respectiva instituição para participar do programa. A concepção da metodologia DLIS foi apresentada aos capacitadores através de um curso a distância que comportou, também, um encontro presencial, cujo objetivo era de apresentação das Instituições Capacitadoras e troca de

experiências entre os capacitadores que participaram do projeto-piloto (nos cinco primeiros Municípios). Neste mesmo encontro, a metodologia do DLIS foi apresentada ressaltando os “passos” estabelecidos para sua aplicação. São eles: 1) Assinatura do termo de convênio entre a União e o Poder Público local. 2) Contato entre os Municípios e as Instituições Capacitadoras. 3) Sensibilização e mobilização das lideranças locais. 4) Capacitação dos atores locais em dois blocos: Poder Público e lideranças sociais, buscando reforçar o papel a ser desempenhado por eles, a importância do planejamento participativo dentro e fora do DLIS, e, também, para as possibilidades de gestão do seu próprio processo de desenvolvimento. 5) Formação do Conselho ou Fórum de DLIS e escolha da Equipe Gestora, o órgão responsável pela coordenação do DLIS na localidade. Composto, por consenso, pelas principais lideranças locais, convocadas para tanto pela Prefeita, além disso, deve ser representativo de todos os setores políticos e sociais presentes na localidade. Participam, também, do Conselho ou Fórum DLIS três representantes previamente determinados na estratégia: o(a) gestor(a) do SEBRAE local, um representante do Governo do Estado e o representante da Prefeitura local. Dentro do Conselho ou Fórum DLIS existe, ainda, um grupo menor, uma espécie de comissão ou secretaria executiva chamada Equipe Gestora Local. Os participantes da Equipe Gestora Local devem ser escolhidos entre os participantes que possuem disponibilidade de dedicação integral ao trabalho do DLIS na localidade, levando-se em consideração que o trabalho não será remunerado. Da mesma forma que o Conselho ou Fórum DLIS, na Equipe Gestora estão presentes o(a) gestor(a) do SEBRAE local, o representante do Governo do Estado e o representante da Prefeitura local 6) Elaboração do Diagnóstico Participativo Local: refere-se ao levantamento da realidade local, devendo conter os principais problemas e potencialidades em todas as áreas (social, econômica, cultural, ambiental, físico-territorial e político-institucional). Conta, para sua elaboração, com lideranças locais - reunidas no Fórum ou Conselho de Desenvolvimento Local. A partir deste diagnóstico é definido o Eixo de Desenvolvimento Local, linha de ação identificada para o planejamento de ações de cunho social, econômico, ambiental, educacional, político. 8) Elaboração do Plano de Desenvolvimento Local, documento composto pelos objetivos a serem postos em práticas e suas ações mais pertinentes, levando

em consideração as ações de médio e longo prazo. Será através do Plano que as potencialidades locais, já identificadas durante a realização do diagnóstico local, serão trabalhadas de forma a desenvolver e superar os problemas detectados. 9) Elaboração da Agenda Local, documento contendo as ações extraídas do plano e que serão priorizadas e articuladas com os parceiros da estratégia do Comunidade Ativa. A Agenda decorre do Plano, mas não se confunde com ele. O Plano contém ações de curto, médio e longo prazos, enquanto que cada Agenda é feita apenas para o curto prazo. 10) Preparação autônoma do funcionamento do Conselho ou Fórum de DLIS Neste momento a Instituição Capacitadora inicia o processo de desvinculação do programa e realiza a última capacitação no local. Este momento é reservado para repassar as últimas questões pertinentes à estratégia, principalmente verificar se o Conselho ou Fórum está preparado para negociar as ações privilegiadas na Agenda local. 11) Negociação das ações da Agenda Local; será neste momento que as ações da Agenda serão articuladas junto ao Governo Federal, Estadual, Municipal, organizações não governamentais, organizações internacionais, empresas, através da intermediação da Coordenação Estadual do programa que, a partir deste momento, passa a exercer o papel de agente articulador da estratégia, fazendo a ponte entre o Conselho ou Fórum e os demais parceiros. 12) Pacto de Desenvolvimento Local, momento de celebração do compromisso assumido pelos parceiros com a realização das ações prioritárias da Agenda pelas quais ele foi responsável. Este Pacto é formalizado por meio da assinatura de um Termo de Parceria, designando os responsáveis diretos pelas ações, de sua área de atuação, prioritárias da Agenda, as metas e os prazos. 13) Capacitação Finalística. Capacitação ofertada aos atores envolvidos na execução da Agenda Local, visando repassar informações técnicas para colocar em prática o planejado e cumprir as finalidades almejadas. 14) Premiação; etapa onde as localidades atendidas pelo programa passarão por uma avaliação de seu desempenho, principalmente em relação às responsabilidades assumidas com o Comunidade Ativa. Com esta premiação os Municípios poderão ser contemplados com a oferta de novos programas e novas ações, visando à continuidade do processo de desenvolvimento local iniciado com o DLIS. Cabe ressaltar que a estratégia de DLIS, colocada em prática pelo Programa Comunidade Ativa, pretende atingir o maior número de Municípios brasileiros em um tempo relativamente curto. Sua execução foi idealizada para ocorrer em um

prazo de até quatro meses, desde a entrada da Instituição Capacitadora (passo 2) até a finalização da Agenda Local (passo 9). Para que realmente a estratégia seja incorporada na dinâmica local é imprescindível que os passos sejam bem trabalhados com a finalidade de sensibilizar e mobilizar a população para a importância do trabalho a ser realizado e, principalmente, para a formação do ator de predominância no processo, o Conselho ou Fórum de DLIS. Vale ressaltar que a metodologia sofreu alterações na sua atual fase, a de expansão do programa. Depois de transcorridos noves meses entre a capacitação das Instituições Capacitadoras e o início das atividades do DLIS, a metodologia do programa recebeu inclusões de atividades, repassadas aos capacitadores em um único encontro, e devendo ser aplicada no mesmo prazo de execução anterior, ou seja, nos mesmos quatro meses Se, inicialmente, avaliamos que a estratégia de DLIS do Comunidade Ativa pode se tornar de difícil execução diante do tempo que sua metodologia propõe, a de se ter mais atenção quando as reformulações propostas entrarem em vigor no mesmo processo de implementação em curso anteriormente, observando para sua execução o mesmo período de tempo. É importante, também, mencionar que a questão do tempo de implementação do DLIS tem uma implicação direta em sua sustentabilidade, pois a sensibilização e mobilização dos atores locais carecem de um prazo de amadurecimento, não podendo ficar restrito às amarras impostas pela metodologia. Não nos cabe, neste momento, uma avaliação sobre a eficácia do programa, mas sim ressaltar que, se o DLIS propõe “combater a exclusão social através do desenvolvimento das potencialidades locais dos Municípios pertencentes aos bolsões de pobreza”, sua estratégia possui, de início, um ponto frágil: o tempo.

Aspectos da estrutura regional do norte e noroeste fluminense A implantação da fase de expansão da Estratégia do Programa Comunidade Ativa no Estado do Rio de Janeiro teve um forte caráter regional em seu planejamento, privilegiando os Municípios localizados no norte e no noroeste fluminense, áreas estas que passaram nos últimos 30 anos por um expressivo processo de estagnação econômica. Tal histórico de ausência de investimentos resultou em uma região depauperada, com indicadores sociais negativos e Governos locais com pouca capacidade de, isolados, conseguirem reverter este quadro. Este contexto torna o norte-noroeste Fluminense uma área preferencial para a implantação de políticas públicas que visem reduzir a pobreza e minimizar as desigualdades sociais e espaciais. A Secretaria de Planejamento, Desenvolvimento Econômico e Turismo do Governo do Estado - SEPDET procurou adotar um critério regional na implantação do Programa Comunidade Ativa no Estado do Rio de Janeiro, visando, inclusive, ao estabelecimento de ações conjuntas entre os Municípios que enfrentam, muitas vezes, problemas de natureza semelhante. Inicialmente os Municípios escolhidos foram oito, sendo sete na região noroeste e apenas um no norte. Novamente um critério territorial foi utilizado, já que Cardoso Moreira, o Município da região norte escolhido, possui uma afinidade econômica muito maior com o noroeste interiorano e agrário do que com o norte fluminense, composto majoritariamente por Municípios que possuem uma dinâmica econômica fortalecida pelo turismo e pelo pagamento dos royalties advindos das atividades de extração petrolífera na Bacia de Campos. O noroeste fluminense teve um processo de ocupação mais expressivo a partir do século XIX com a implantação da cultura do café na região. Tal atividade resultou na derrubada da mata atlântica nativa para o plantio dos cafezais, fato que comprometeu em muito o meio ambiente local. A decadência do café fluminense perante a produção paulista fez com que a principal atividade econômica da região entrasse em um declínio do qual nunca mais sairia, ainda que, até hoje, segundo o perfil regional elaborado pela antiga Secretaria de Estado de Planejamento, exista produção de café nos vales dos rios Pomba, Muriaé e Itabapoana. A porção desta região limítrofe com Campos dos Goytacazes, porém, possui uma trajetória diferenciada, bastante atrelada a dinâmica deste Município. Campos, por sua vez, tem sua história fundamentada na produção canavieira, que se expandiu rumo ao interior ocupando amplas áreas no norte fluminense e em parte do que hoje entendemos como região noroeste.

Os Municípios aos quais este artigo se refere situam-se justamente na área periférica de Campos no sentido noroeste. Cardoso Moreira e Italva foram ambos ex-distritos de Campos dos Goytacazes, que obtiveram sua emancipação ao longo dos anos 1980. Cortados pela BR-356, que liga Campos a Muriaé na Zona da Mata Mineira, estes Municípios tiveram boa parte de sua ocupação vinculada ao complexo sucro-alcoleiro, existindo em ambos usinas e extensas plantações de cana, sobretudo em Cardoso Moreira, destinadas a fornecer matéria-prima às usinas locais e às demais unidades produtivas de açúcar existentes no norte fluminense. Com pouco mais de 12.000 habitantes o Município de Cardoso Moreira emancipou-se de Campos dos Goytacazes em 1989, medida esta que atendeu uma antiga reivindicação da população que se sentia abandonada pela administração campista. A emancipação foi um processo que, segundo a maior parte dos moradores, evitou que a situação de deterioração das condições sociais na qual a população do Município se encontrava há alguma década se aprofundasse ainda mais nos últimos dez anos. O colapso do complexo sucro-alcoleiro do norte fluminense atirou no desemprego boa parte da população cardosense, que se encontrava majoritariamente trabalhando no fornecimento de cana para as usinas. O fechamento da Usina de Outeiro em Cardoso Moreira e da Usina de São Pedro Paraíso em Italva, associado ao progressivo processo de empobrecimento e de perda de competitividade, pelo qual os pequenos fornecedores de cana-de-açúcar vinham passando em toda a região, contribuiu para a deterioração da base econômica local e para o empobrecimento geral da população. O êxodo rural e a emigração dos habitantes cardosenses em direção ao núcleo urbano de Campos, à capital do Estado e, mais recentemente, à Região dos Lagos foi a conseqüência mais evidente desta crise. Os dados das pesquisas censitárias realizadas pelo IBGE nos últimos 40 anos ilustram e evidenciam este quadro:

Tabela 1 - População de Cardoso Moreira Ano População residente 1960 22.476 1970 18.035 1980 14.755 1991 12.791 2000 12.579

Fonte: Censos demográficos do IBGE. A desaceleração do processo de perda de população nos anos 1990 confirma a tese dos moradores de que a emancipação resultou em uma melhora nas possibilidades de emprego (dentro da própria Prefeitura) e na ampliação da cobertura dos serviços públicos, viabilizando, assim, a permanência da

população no Município e a redução dos fluxos de emigração. Embora possua um porte semelhante ao de Cardoso Moreira, Italva apresenta algumas especificidades que tornam mais complexa a elaboração de uma estratégia de desenvolvimento local. Italva possui uma tradição produtiva calcada na indústria extrativa mineral, estando instaladas no Município algumas unidades extrativas de minérios e outras de beneficiamento para a produção de mármore ornamental, cimento e cal. Esta indústria, que há algumas poucas décadas tornava Italva um local relativamente próspero e com boas oportunidades, entrou em colapso resultando em uma brutal perda de postos de trabalho. A esperança de que esta indústria venha a se recuperar permanece no imaginário da população que, habituada às facilidades dos tempos passados, é pouco articulada e relutante a uma reconversão da base produtiva local. O esvaziamento econômico e demográfico de Italva também é expressivo, a ponto de o Município apresentar atualmente pouco mais de 50% da população que existia em 1960, conforme mostra a tabela 2:

Tabela 2 - População de Italva Ano População residente 1960 22.951 1970 15.465 1980 12.888 1991 12.743 2000 12.612

Fonte: Censos Demográficos do IBGE. O fato de a principal riqueza do Município ser um recurso esgotável, torna o planejamento do desenvolvimento dentro uma perspectiva sustentável algo absolutamente imprescindível. A extração destes recursos tem sido realizada sem um acompanhamento efetivo do Poder Público local, de modo que as potencialidades representadas por esta atividade ainda são uma incógnita para o planejamento. A agropecuária Italvense consiste também em uma potencialidade a ser explorada, dado que a bacia leiteira do Município já teve em outras épocas expressão regional. As possibilidades de diversificação dos produtos e mesmo de uma retomada da produção de cana-de-açúcar emergem como aberturas para o desenvolvimento do Município em médio prazo. Atualmente a presença do Governo Estadual nas regiões norte e noroeste do Rio de Janeiro vêm ocorrendo através da implantação do Programa Frutificar, fornecendo crédito e outras facilidades aos agricultores interessados na fruticultura, já articulada com a agroindústria de produção de sucos recém-instalada em São Fidélis. Tal oportunidade vem, ainda que de maneira tímida,

sendo aceita pelos produtores rurais locais, que esperam com isso uma retomada da agropecuária na região, bastante enfraquecida com a decadência da cana e a crise no setor de leite bovino. Os atores territoriais existentes na região parecem ter a consciência de que a crise em que se encontram foi historicamente construída, e que as saídas possíveis passam, em sua maioria, pela articulação de uma ação conjunta. Os antagonismos locais, no entanto, são sólidos e dificultam a construção de um pacto territorial que viabilize a elaboração de uma política conjunta de desenvolvimento. A mediação do Governo Federal e do Governo Estadual é fundamental para garantir a minimização destes antagonismos e a criação de um ambiente favorável à cooperação e consolidação das vantagens territoriais existentes.

Italva e Cardoso Moreira: duas experiências de DLIS no Estado do Rio de Janeiro

Os estudos de caso apresentados neste artigo foram realizados pelos autores enquanto capacitadores do IBAM, na condição de Instituição Capacitadora durante o período de outubro de 2001 a fevereiro de 2002. O trabalho de campo foi desenvolvido conjuntamente nos Municípios de Italva e Cardoso Moreira, pertencentes às regiões norte e noroeste do Estado do Rio de Janeiro. A opção de realizar o trabalho de forma integrada deu-se tendo em vista a proximidade física e histórica existente entre estes dois Municípios, que têm suas origens ligadas a processos de emancipação de Campos dos Goytacazes. Esses estudos de caso são resultados das atividades desenvolvidas durante a implementação do DLIS, e contaram com o apoio dos componentes do Conselho de DLIS de Italva e do Fórum de DLIS de Cardoso Moreira.

A experiência de DLIS no Município de Italva A experiência do Município de Italva na implantação da estratégia de desenvolvimento local integrado e sustentável representa um exemplo de evolução no quadro de participação popular local. O DLIS trouxe a este Município uma nova dinâmica: a de construção de rumos alternativos para a superação de antigos problemas através de um planejamento integrado e participativo, baseado no olhar dos seus atores sobre o próprio território. Não pretendemos, com este capítulo, descrever o processo puro e simples. Pretendemos sim, apontar a visão do local sobre o local, os benefícios trazidos pela estratégia, as questões mais pertinentes, as dificuldades de articulação tão presentes na prática, e como todas estas questões podem estar, ao mesmo tempo, se contrapondo às teorias construídas sobre os processos participativos de planejamento local. Poder Público local e DLIS Na realidade dos Municípios o Poder Público local ocupa lugar de destaque, tanto na vida econômica quanto na social e cultural. Este Município do noroeste fluminense não foge à regra. As relações de proximidade fazem com que, ao mesmo tempo a Prefeitura desempenhe dois papéis antagônicos, ela é o ente proporcionador das questões mais elementares na vida local, mas também é o

maior foco de críticas e avaliações. Durante o processo de implementação da estratégia de DLIS não foi muito diferente. Embora a presença e a atuação do Poder Público sejam importantes, tanto quanto a dos demais atores, seu distanciamento frente às questões locais reflete o posicionamento adotado. Não nos cabe aqui avaliar a conduta nas relações estabelecidas, porém elas representam o quadro político-administrativo local e, portanto, o contexto social em que se inseriu a implantação da estratégia de DLIS. Segundo informações obtidas no Município, o Poder Público local tem uma postura de apatia na forma de lidar com as questões do Município, principalmente no que se refere à implementação de políticas públicas e demais ações propostas pela sociedade. Este constante distanciamento se reflete diretamente na relação estabelecida, ou melhor dizer não estabelecida, entre governantes e governados. A atuação da Prefeitura de Italva alternou entre proporcionadora e potencializadora de um processo inovador de planejamento e gestão participativa e, ao mesmo tempo, de total ausência deste mesmo processo. Embora constatada a ausência de atuação do Poder Público local, é preciso levar em conta o outro lado da moeda. O Município de Italva carece, também, tanto do interesse da população em participar nos processos decisórios quanto de fomento a esta participação. A latente apatia reside em uma “estrada de mão dupla”. A sociedade local se recente da ausência de diálogo com o Poder Público e justifica sua posição de questionadora diante do não cumprimento de propostas e compromissos assumidos pela Prefeitura e por Vereadores, principalmente na ocasião de disputa eleitoral. Outro ponto enfatizado se refere, ainda, a ausência de parcerias entre o Poder Público local e a população, esteja ela organizada ou não. As poucas iniciativas de articulação acontecem com a pequena, porém ativa, organização social presente em Italva, através de associações de moradores que, por questões de ordem prática e pertinente ao lócus em que habitam, possuem uma articulação mais ativa. Instituições e representatividade Um fator importante a ser acrescido na temática organizacional do Município diz respeito ao antagonismo latente entre as forças políticas no local. Como já mencionado anteriormente, as representações, ou melhor, os atores que interagem na vida política do local são, ao mesmo tempo, os mesmos atores que interagem na vida cultural e religiosa deste mesmo território. Ou seja, ao

mesmo tempo em que lados opostos na política entram em conflito por interesses diversos, estes mesmos representantes estão sentados lado a lado em outro espaço de articulação. Mais comumente do que imaginamos, a situação apresentada, gera uma visão de aparente esquizofrenia nas relações. Se por um lado podemos imaginar que um determinado grupo, tenha a conformação que tiver, possa seguir uma dada diretriz de comportamento, quando do desmembramento deste grupo e de sua reorganização, em outro contexto, as mudanças de comportamento também são “redefinidas”. Não se trata de possuir ideologias antagônicas dentro de uma única direção. Trata-se, sim, de diagnosticar que, em territórios onde as lideranças constituídas são em quantidades escassas, estas mesmas lideranças o são nos mais variados grupos e segmentos. Este fator teve reflexos diretos na definição dos atores e sua representatividade funcional, para a composição do ente articulador do DLIS, o Conselho de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável de Italva. Quando na escolha dos segmentos que estariam sendo representados no Conselho de DLIS a questão da definição de certos atores foi de importante debate, dada a participação destes mesmos atores em diversos segmentos da vida política, social, econômica, cultural e religiosa do local. Esta questão era mais complexa e sujeita a problemas conceituais e de ordem operacional do que se poderia imaginar. Que critérios definiriam a participação ou não de certos atores no Conselho a fim de resguardar o caráter democrático do processo? Primeiramente, o de se fazer presente quaisquer representações, estejam elas organizadas ou não (social, política, econômica, religiosa e cultural), que estivessem interessadas em contribuir na busca de alternativas para o desenvolvimento do Município. Desta forma não seriam constituídas barreiras sociais e se buscaria garantir a igualdade de condições de participação dos diversos segmentos, fossem eles do meio rural ou urbano, católicos ou batistas, partidos políticos de oposição ou de situação, comerciantes, sindicatos e clubes de serviços. Levando em consideração os riscos de se reproduzir no Conselho de DLIS as mesmas correlações de força estabelecidas no campo político-sociais, nossa atenção foi para a busca de mecanismos que não sendo excludentes, ao mesmo tempo pudessem compensar as dificuldades e ausências de segmentos da comunidade, reforçando a possibilidade de uma maior participação ativa da população no programa. O processo de sensibilização da comunidade para a sua integração na estratégia foi muito mais além do cumprimento de uma mera etapa. Soma-se, às

questões já descritas, a própria postura local de criar um vínculo direto com o Poder Público, no qual ele é o único responsável pelas mudanças, ou não, da dinâmica local. Ora, quando uma parcela da comunidade se exime de assumir uma postura ativa frente às relações estabelecidas, ela contribui para o fortalecimento do papel de poder ocupado pela Prefeitura. Porém, há de se levar em conta que a dinâmica local não é propícia à realização de grandes mudanças, e tão pouco, que estas mudanças ocorram e se consolidem em um prazo tão exíguo. Todas estas questões, embora identificadas, não foram suficientes para minimizar o efeito da representação do Poder Público na constituição do Conselho de DLIS. Embora constituído democraticamente, por votação em plenário, seria de se esperar que os atores mais representativos e ativos do local fossem os identificados como “os pensadores do desenvolvimento”. O desempenho da Prefeitura, embora tivesse seu representante definido no escopo da estratégia com assento cativo no Conselho, gerou, por um lado, uma reviravolta nas relações até então estabelecidas. Se o Poder Público é, no imaginário coletivo local, o ente propiciador de tudo, porque este mesmo não participa diretamente das tomadas de decisão do DLIS, já que a Prefeitura teria “comprado” a estratégia como fator essencial para o rompimento do processo de estagnação do desenvolvimento do Município? Esta foi, sem dúvida, a pergunta que motivou a mudança de postura das instituições representadas no Conselho de DLIS de Italva. Trata de identificar como e de que forma as mudanças foram ocorrendo, principalmente em um espaço de tempo tão pequeno, visto que a metodologia propõe que do início ao término da implementação do DLIS transcorram apenas quatro meses. Não há como descrever o processo de DLIS neste local sem ressaltar talvez a maior questão que encontrada. Como realizar um trabalho onde sua metodologia propõe a interação direta entre os atores locais, e quando nos deparamos com a realidade esta interação existe parcialmente. Entretanto, pode-se afirmar as mudanças iniciadas pelo DLIS mostraram-se consistente e foram a base para o processo de planejamento realizado. As instituições representadas no Conselho, fossem elas governamentais ou não, passaram a ter uma postura mais ativa frente ao local. É claro que nos referimos a uma parcela destas instituições, outras ao contrário, chegaram a se retirar do processo quando vislumbraram que não exerceriam a mesma influência que tinham estabelecido na sociedade. Ao se tornarem mais ativos frente ao Poder local constituído, os representantes do Conselho de DLIS retomaram o questionamento frente à situação de declínio econômico em que se encontra o Município. Ou seja, ao se sentir mais fortalecido e conhecedor de suas potencialidades e problemas o Conselho

adquire um caráter mais propositivo frente à realidade local, fator este presente tanto para a discussão de definição do eixo de desenvolvimento local e suas implicações na economia do Município, quanto para a sustentabilidade e continuidade de atuação do Conselho. A economia local, seus entraves e possibilidades de desenvolvimento Foi a partir da discussão sobre que eixo de desenvolvimento deveria ser adotado que a problematização sobre a situação econômica local surgiu com veemência, sobrepondo-se às demais questões pertinentes. Italva, por ser um Município reconhecido pela sua indústria extrativo mineral, principalmente na extração de mármore e calcário, vem apresentando um quadro complexo em relação à geração de emprego e renda para a sua população. Dados apontam como uma das causas do crescente desemprego local e estagnação na economia o declínio enfrentado pelo setor extrativo mineral brasileiro, com reflexos diretos na produção do Município. A letargia em que se encontra o setor impactou diretamente a vida do Município quando da necessidade de diminuição da produção frente ao também estagnado mercado da construção civil, assimilador direto da produção das indústrias de Italva. Ao se retrair, o setor mineral, buscou, como saída ao seu impasse, reduzir sua produção e, por conseguinte, dispensar mão-de-obra. Esta política acarretou em dispensa de boa parcela dos assalariados do Município. Vale registrar que, junto com a Prefeitura, o setor mineral era o que mais gerava postos de trabalho. Sua revitalização passa pelo estabelecimento de uma nova política de incentivo para a instalação de outras atividades no setor que possam empregar a mão-de-obra local não aproveitada, passa, também, pelo fomento às atividades do setor e, principalmente, pela necessidade de envolvimento por parte do Poder Público local nas questões do setor. Por outro lado, uma das alternativas econômicas está na produção agropecuária, também uma marcante característica regional. Embora ainda em fase de consolidação, são diversas as culturas e atividades que o setor está mobilizando. Esta será, sem dúvida a grande possibilidade de alteração no quadro econômico do Município. Porém, esbarra em questões importantes e que somente poderão ser superadas se articuladas. Tanto quanto o setor mineral, a agropecuária carece de linhas de crédito para

fomentar a produção, de mão-de-obra qualificada, de política de comercialização dos produtos locais, de organização dos produtores, de um planejamento do setor e, também, de uma maior participação do Poder Público em relação ao estabelecimento de políticas mais eficazes para o setor. As mesmas questões são pertinentes há uma terceira atividade econômica, embora em menor escala, a produção das micro e pequenas indústrias locais (produção artesanal de doces/salgados, laticínios e cachaça, vestuário infanto-juvenil/praia/lingerie, e alguma inserção na produção mineral, principalmente na extração). Este setor vem empregando parte da mão-de-obra desalojada e vem se tornando uma das saídas para a ausência de trabalho no Município. Por estas questões o setor também necessita de maior incentivo, seja diretamente na produção, no fomento as atividades em desenvolvimento (linhas de crédito), na re-qualificação da mão-de-obra existente e na capacitação de nova mão-de-obra, quanto em uma presença mais ativa do Poder Público local na definição de diretrizes para o setor. É interessante observar que, até o presente momento, nos referimos ao processo de DLIS em Italva nos remetendo basicamente à questão econômica, sem mencionar as atividades sociais diretamente. Segundo a percepção local, o social está circunscrito nas ações de educação, saúde, transporte e lazer/cultura e, para tanto, a Prefeitura vem cumprindo seu papel satisfatoriamente. Isto não quer dizer que estas áreas temáticas estejam funcionando com tanta eficácia que não mereçam atenção, mas as necessidades apontadas como reais e imutáveis na vida da comunidade residem, sem dúvida, em mudanças mais que urgentes na distribuição de renda e novas alternativas de trabalho. O eixo de desenvolvimento e sua construção econômica As questões apontadas no item anterior foram norteadoras de todo o processo de discussão e definição da linha ou eixo de desenvolvimento a ser adotada para o Município. Uma importante questão deve ser trabalha: Como buscar um caminho de desenvolvimento que pudesse aglutinar e articular três atividades com uma série de especificações, por um lado mas, por outro com algumas questões de cunho operacional tão similares? Este processo, de elaboração do eixo de desenvolvimento, foi muito mais complexo e delicado do ponto de vista da definição de qual caminho seguir. Se por um lado a estratégia de DLIS do programa Comunidade Ativa propõe que todo o processo seja planejado democraticamente e de forma participativa, buscando ressaltar as potencialidades do local, por outro ele tende a engessar este mesmo processo quando delimita em uma única alternativa de desenvolvimento a ser adotada (eixo), ou melhor, a escolha da “vocação” para o

local. Ora, como trabalhar, buscar, um desenvolvimento local de forma a integrar suas potencialidade para que estas mesmas possam, em médio e longo prazos, propiciar a sustentabilidade econômica e social do local quando é necessário, por forças de metodologia, optar por uma única via. O DLIS em Italva definiu seu eixo de desenvolvimento em dois momento distintos. O debate em torno da definição do eixo priorizou trabalhar com as três atividades econômicas iminentes, ou seja, tratou-se de definir que as ações pertinentes ao planejamento local deveriam atender às necessidade tanto da agropecuária, da indústria extrativa mineral, quanto das micro e pequenas indústrias locais. O planejamento realizado buscou agregar as perspectivas produtivas presentes nas três áreas de forma a poder atender às questões mais pertinentes ao fomento destas, mas ao mesmo tempo calcado em informações concretas sobre suas reais possibilidades de efetivação. Com esta dinâmica refletida no Plano de Desenvolvimento Local do Município ficou explicitada a adoção de um formato de rede estabelecido entre as três atividades produtivas, possibilitando a construção de um novo território de atuação que extrapolaria as convenções geográficas. Uma nova concepção de Eixo de Desenvolvimento Local As amarras estabelecidas pela metodologia do DLIS impedem a apresentação de mais de uma atividade como eixo de desenvolvimento, tornando a Agenda Local de Italva, da forma como foi concebida, não exeqüível. Fruto do Plano de Desenvolvimento Local, a Agenda representa a priorização das atividades essenciais ao processo de desenvolvimento pelo qual o Município pretende realizar e, como tal, trazia em seu escopo as ações planejadas em cada um dos setores trabalhados. A questão agora, frente à necessidade de se reorganizar e “definir” um eixo de desenvolvimento para o local, seria como retornar ao Município e dar um novo direcionamento ao processo articulado e aprovado pela comunidade. Não se trata de dar uma nova cara ao texto, mas sim de alterar a proposta inicial buscando atender ao requisito metodológico. Neste sentido, coube ao Conselho de DLIS e a Instituição Capacitadora buscarem um caminho alternativo. A alternativa identificada para a redefinição do eixo sem descaracterizar as

ações presentes tanto no Plano quanto na Agenda foi de objetivar o conteúdo dos itens prioritários e aglutinar outros, com o intuito de desconstruir uma imagem setorializada que a Agenda poderia passar. Nesta nova concepção o eixo de desenvolvimento direcionou-se para o fortalecimento das atividades dos pequenos produtores locais, realocando as atividades produtivas. A perspectiva de desenvolvimento do Município baseada na articulação dos diversos empreendimentos apontada pelos atores locais demonstra, mais do que se possa imaginar, a vontade de redefinir seus rumos calcados na ação coletiva, para o uso do coletivo e em espaços democráticos. Embora tenha sido através das ações e atividades pessoais que se foi idealizando as perspectivas de um futuro mais promissor, a figura do empreendedor solitário parece diminuir sua presença na dinâmica local. Os valores e a percepção de solidariedade e capacidade de produzir de forma coletiva são, sem dúvida alguma, o fruto direto do processo de reordenamento na dinâmica social. A inovação, portanto, encontra-se baseada na organização da produção, de forma a assumir um caráter associativo, plenamente coerente com a proposta de mobilização territorial prevista na lógica do desenvolvimento local. Escalas de ação e de gestão O planejamento da economia local enfrenta, a partir do momento de finalização do Plano e da Agenda Local, uma outra questão tão importante quando o processo transcorrido. É neste momento que as forças antagônicas deverão abrir espaço para o diálogo e para a democracia. Mas qual será a real a capacidade de gestão do Conselho de DLIS sobre estas forças e na implementação das ações da Agenda Local? Ao longo do período de atuação da Instituição Capacitadora foram muitos os momentos em que estas questões vieram à tona. Como tornar o trabalho do Conselho visível e palpável aos olhos da comunidade descrente? Como mobilizar o Poder Público local para sua real participação na estratégia? Parecem perguntas que já deveriam ter sido respondidas, e que possivelmente já foram até feitas. A dinâmica local de Italva faz com que estas sejam perguntas que deveram acompanhar todo o processo de implementação do planejamento realizado. Os resultados do trabalho do DLIS somente poderão ser mensurados a partir deste momento. Os atores envolvidos na estratégia, e que têm poder de gerir

este processo, são os elementos fundamentais para garantir que os obstáculos possam ser superados. A ação articulada entre as esferas municipal, estadual e federal, idealizada e proposta pela metodologia do Comunidade Ativa deve garantir a pactuação das demandas da população e, também, que todo o processo de mobilização e reconfiguração do território político local não sofra um retrocesso.

A experiência de DLIS em Cardoso Moreira O processo de implantação das estratégias de desenvolvimento local consiste em um tema que merece ser analisado de maneira aprofundada, a fim de se buscar uma aproximação entre o embasamento teórico do DLIS e a realidade dos Municípios brasileiros. Este tipo de análise é especialmente necessário quando se trabalha com um procedimento padronizado, como no caso da estratégia da Comunidade Ativa, visando apreender que aspectos poderiam ser flexibilizados e que mecanismos mostraram-se realmente eficientes no processo de implantação. A experiência de Cardoso Moreira é bastante rica, sobretudo para análise do papel dos atores públicos na execução da estratégia. Não se pretende com este capítulo efetuar uma descrição do processo iniciado em Cardoso Moreira e sim levantar algumas questões que emergiram na implantação da estratégia, sempre à luz dos pressupostos de democratização, mobilização territorial e superação da exclusão social, inerentes ao desenvolvimento local.

Poder Público local e DLIS Como em boa parte dos pequenos Municípios brasileiros, em Cardoso Moreira o Poder Público municipal possui um enorme peso na economia local, sendo o responsável pela maioria dos empregos existentes e pela oferta de serviços públicos que, muitas vezes, não são responsabilidade do Município. A proximidade entre Poder Público e população em Municípios de pequeno porte como Cardoso Moreira torna mais fácil para os cidadãos o acesso à Prefeitura, possibilitando a estes efetuar demandas de forma mais imediata e controlar melhor a gestão municipal. Tal tendência ao protagonismo da Prefeitura nas cidades de pequeno porte pode levar este ator público a desempenhar um papel privilegiado na instância decisória de desenvolvimento local. A onipresença da Prefeitura na vida do Município possui efeitos positivos e negativos, embora se possa dizer que para a implantação de uma estratégia como a Comunidade Ativa é melhor um Poder Público excessivamente presente do que um que se abstenha de cumprir o papel que lhe está previsto na estratégia. No caso de Cardoso Moreira, a presença da Prefeitura na dinâmica social do Município é bastante expressiva, sendo facilmente perceptível a atuação do Executivo Municipal no cotidiano da cidade e de seus habitantes. Politicamente a Prefeitura é extremamente ativa, a ponto de a oposição local se encontrar, de certa forma, pouco atuante. Tal quadro torna o sucesso do DLIS absolutamente dependente da Prefeitura “comprar a idéia”. Caso o Prefeito se sensibilize e incorpore a idéia do DLIS, todas as portas estarão abertas, caso este mesmo líder político opte por desmerecer o projeto da Comunidade Ativa, dificilmente a estratégia conseguirá dispor de condições institucionais para ser bem-sucedida. Felizmente, neste Município, a Prefeitura assimilou bem o programa. Para este fato certamente a redução da contrapartida municipal teve um significativo peso. Associar programas de Desenvolvimento Local a benefícios financeiros ao Município parece ser uma iniciativa exitosa no caso brasileiro, embora, evidentemente, não seja o suficiente para garantir o empenho das Administrações Municipais na implantação de uma estratégia de desenvolvimento local. Ainda que a oposição se encontrasse debilitada, o início do processo de mobilização dos atores locais para a implantação do DLIS não se fez sem tensões políticas. O antagonismo existente entre a Prefeitura e o representante local do Governo do Estado (e candidato derrotado à Prefeitura) demandou mediação da Coordenação Executiva do Governo Estadual, que optou por delegar a indicação do Governo Estadual no Fórum de DLIS ao representante da Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural, órgão este que foi vital na elaboração do plano e da agenda do Município. A indicação de indivíduos com

um caráter mais técnico e menos político mostrou-se adequada para reduzir as tensões internas que possam inviabilizar o processo de DLIS; é necessário, porém, que este tipo de medida não comprometa a representatividade dos setores da sociedade local nesta instância decisória. Instituições e representatividade A representatividade do Fórum é uma das questões mais complexas e sujeitas a problemas conceituais e de ordem operacional, que devem ser debatidos e avaliados a fim de se evitar a perda do caráter democrático desta instância. As questões tratadas a seguir emergiram como fundamentais para a elaboração de uma composição representativa e democrática, que fosse capaz de redistribuir poder dentro do Município e não simplesmente realizar uma réplica em escala reduzida da estrutura de poder já existente. A primeira delas aponta para uma questão de ordem operacional, mas que parece fundamental para a implantação de estratégias de desenvolvimento local em um país de ampla extensão territorial e expressiva população rural como o Brasil. A distância física entre as comunidades rurais e o núcleo urbano da sede municipal consiste em uma barreira para se garantir a representatividade das comunidades rurais no Fórum. A disponibilização de um veículo por parte da Prefeitura conseguiu minimizar esta problemática em Cardoso Moreira, ainda que não fosse possível a oferta desta facilidade a toda extensão rural do Município. Garantir a participação em igualdade de condições das comunidades rurais e urbanas é um desafio, uma vez que é necessário superar obstáculos tais como a dificuldade de acesso às telecomunicações, a ausência de transporte coletivo para estas comunidades e a simples incompatibilidade de horários entre os trabalhadores do campo e da cidade. Considerando que Cardoso Moreira é um Município com uma área relativamente pequena, sugere-se que as dificuldades encontradas devem ser exponencialmente maiores em Municípios territorialmente extensos. O risco de se reproduzir no Fórum a hegemonia existente da cidade sobre o campo é substancial na implantação de uma estratégia de DLIS. Deve-se ter uma especial atenção para essa questão, buscando-se mecanismos que possam compensar as dificuldades de participação ativa das comunidades rurais. Outro problema pertinente à representatividade do Fórum está na composição excessivamente institucional que este tende a adquirir. Francisco Oliveira alertou para a tendência de se confundir sociedade civil com organizações não-governamentais, equívoco este que leva a se entender como públicos interesses que na verdade são privados. Tentar atrair para o Fórum pessoas que não estejam necessariamente representando nenhuma instituição tradicional é imprescindível para garantir que a instância decisória participativa não se torne um simples “conselho de notáveis”. É clara a tendência a se reproduzir no Fórum a estrutura de poder vigente, ofertando-se a maior parte das vagas

àquelas instituições que já se encontram fortalecidas politicamente no local. Uma verdadeira descentralização demanda empenho por parte dos capacitadores para garantir que a população em geral, e não somente os membros do Fórum, participe do processo de implantação do DLIS. No caso de Cardoso Moreira a onipresença da Prefeitura resultou na inclusão de várias secretarias na composição do Fórum, o que foi visto pelos demais participantes como algo positivo, uma vez que serviria como uma forma de fortalecer o compromisso da Prefeitura com o Fórum e de garantir a participação ativa do Executivo Municipal nas decisões tomadas e nas ações implantadas. Esta incorporação do Fórum pela Prefeitura mostrou-se benéfica nas questões operacionais mas, por outro lado, sugere alguns riscos em longo prazo, sobretudo do ponto de vista da sustentabilidade do Fórum. A dependência da atuação da Prefeitura pode evidentemente inibir e mesmo desestimular a ação dos demais atores locais, perpetuando assim o modelo de desenvolvimento centrado na atuação do Poder Público. O Fórum de DLIS dependente da Prefeitura estaria também muito sujeito às instabilidades e descontinuidades da política local. Bastaria apenas que a gestão seguinte não assumisse um compromisso tão sólido como a anterior para comprometer o bom funcionamento das atividades do Fórum. A composição do Fórum de DLIS também apresentou algumas singularidades quanto à natureza dos participantes. Governo e associações de moradores, juntos, correspondem a cerca de 75% dos participantes do Fórum, enquanto representantes de organizações ligadas ao setor produtivo são escassos na composição. Esta configuração do Fórum espelha a fragilidade da estrutura produtiva local, na qual são pouco expressivas as organizações classistas de empresários, trabalhadores e produtores rurais. Esta configuração carente de agentes do setor produtivo poderia encaminhar a um fórum com um caráter mais assistencialista, que servisse unicamente como espaço de reivindicações das comunidades para os representantes do Poder Público. Nestas circunstâncias foi necessário um aprofundamento do caráter sustentável do desenvolvimento e da necessidade de se integrar ações em torno de um eixo produtivo. A partir da discussão sobre “eixo de desenvolvimento” no entanto, surge a tendência ao conteúdo econômico se sobrepor aos demais, o que deixa os representantes do setor produtivo em uma posição privilegiada. É necessária também uma mediação cuidadosa deste momento para evitar a polarização da discussão nos assuntos econômicos. O discurso da integração das ambiências e a inserção da geração do trabalho e da renda em uma perspectiva mais ampla de qualidade de vida são fundamentais para que os demais membros do Fórum não se sintam alijados do debate. O processo de elaboração e definição do eixo de desenvolvimento econômico é um momento bastante delicado do ponto de vista da representatividade. A

perspectiva de que os representantes de cada atividade econômicos desejem se impor é iminente. Um Fórum que esteja descolado da realidade local pode facilmente optar por trilhar um caminho que não será seguido pela comunidade como um todo. O debate acerca do eixo de desenvolvimento deve ser realizado de forma inclusiva buscando agregar aquelas perspectivas produtivas que sejam estruturantes dentro da economia e da organização social local. Não se deve cometer o erro primário de confundir eixo de desenvolvimento com atividade econômica, uma vez que é ponto pacífico a idéia de que as redes produtivas que se estabelecem no território congregam algumas atividades econômicas. Deixar fora de um planejamento de DLIS atividades que sejam estruturantes na economia local consiste em um equívoco que resultará em desmobilização e subutilização do território. Em Cardoso Moreira a agropecuária surgiu como o elemento central da organização social e produtiva local. A noção de complementaridade das atividades no circuito econômico local emergiu nos debates do Fórum, Esta arquitetura de eixo de desenvolvimento conseguiu contemplar as perspectivas de presente e de futuro dos atores locais, atendendo às atividades já existentes e suscitando a materialização de algumas das potencialidades vislumbradas, como o turismo rural. O eixo criado congrega diversos atores sociais, privilegiando, no entanto, aqueles que encamparam e se comprometeram com a proposta do desenvolvimento local, que tradicionalmente preferencia as pequenas iniciativas, como forma de garantir a descentralização econômica, política e territorial. Pequenos produtores e desenvolvimento Local A matriz teórica do desenvolvimento local encontra-se calcada no fortalecimento dos pequenos produtores como forma de dinamização dos territórios produtivos e de elaboração de uma perspectiva de desenvolvimento distributiva e descentralizadora. É necessário, porém, termos a clareza de que boa parte das propostas de desenvolvimento endógena se baseia nos padrões da pequena produção em países como Itália e Espanha, nos quais o acesso a tecnologias, informação e mercados é infinitamente mais fácil. A realidade da pequena produção nos Municípios brasileiros exige uma releitura de certos pressupostos, o que em nada compromete a teoria do desenvolvimento local, já que este, por definição, deve ser capaz de se adaptar às mais variadas realidades territoriais. A realidade do pequeno produtor cardosense é, em vários aspectos, diferente do empresário inovador mencionado por Francisco Albuquerque como um ator fundamental para o sucesso das iniciativas de desenvolvimento local. Egressos da produção canavieira, os pequenos produtores locais possuem escolaridade baixa e conhecimento técnico para produção agrícola bastante limitado. Culturalmente há uma forte resistência à iniciativa empresarial, uma vez que as

lavouras canavieiras de Campos tiveram um expressivo componente de trabalho escravo durante todo o século XIX e, a partir dos anos 1970, foram tomadas pelos assalariados contratados por empreitada, chamados de clandestinos. Os produtores mais pobres estão muitas vezes em terras que pertencem aos antigos donos de usina e plantam, em muitos casos, para pouco mais do que a subsistência. As perspectivas de empreendimentos apontadas por estes atores partem invariavelmente de uma ação coletiva, já que as possibilidades de desenvolvimento de negócios pessoais encontram-se profundamente limitadas pela ausência de crédito, pelo elevado risco e pela incapacidade de produzir em uma escala razoável. A figura do empresário inovador parece ser substituída por um outro tipo de empreendedor, que tenha como valores primordiais a solidariedade e a capacidade de produzir de forma coletiva. A inovação, portanto, estaria na organização da produção, que assumiria um caráter associativo, plenamente coerente com a proposta de mobilização territorial prevista na lógica do desenvolvimento local. A própria realidade dos pequenos Municípios brasileiros sugere este perfil de empreendedor para a superação dos obstáculos. As atividades isoladas dos pequenos produtores encontram sérias dificuldades em estabelecer escala suficiente para entrar nos mercados regionais, dominados pelos produtores dos núcleos urbanos de maior porte. Esta situação foi constatada em Cardoso Moreira onde os produtos rurais, a cerâmica e as vassouras produzidas no local, tinham pouca competitividade no mercado de Campos dos Goytacazes, que se encontrava dominado pelas empresas de maior porte existentes no próprio Município. Durante as dinâmicas das oficinas de trabalho, realizadas ao longo do período de permanência em campo, freqüentemente mencionou-se a formação de associações e cooperativas como a única forma de tornar a produção local competitiva. Aparentemente, mais do que inovação técnica e tecnologia física, os pequenos empreendedores dos Municípios brasileiros precisam de ação solidária e capacidade de organização para impulsionar suas iniciativas. O planejamento da economia local a partir da pequena produção enfrenta também outras limitações na realidade dos pequenos Municípios brasileiros. A concentração da estrutura fundiária faz com que os pequenos produtores representem uma parcela muito pequena na economia agrícola do Município como um todo. Considerando ainda que não é muito comum a participação de grandes produtores em projetos de gestão compartilhada e desenvolvimento local, a capacidade de gestão do território exercida pelos Fóruns de DLIS fica sensivelmente reduzida. Os grandes empreendimentos também são frequentemente geridos sob uma ótica que escapa do local. Alguns grandes proprietários de terra em Cardoso

Moreira sequer residem no Município, gerenciam seus negócios de acordo com uma lógica de mercado que passa ao largo do nível local. Emerge assim a pergunta: qual a capacidade de gestão do Fórum de DLIS sobre atores deste porte? Escalas de ação e de gestão Ao longo do período atuação da instituição capacitadora foram freqüentes as questões que demandaram mediação federal ou estadual para serem resolvidas. Os representantes das instituições estaduais, por exemplo, sentiam-se, de um modo geral pouco à vontade para participarem de um Fórum de debates sobre seu Município sem receberem primeiro uma permissão ou indicação explícita de seus supervisores. Tal fato indica que a autonomia local das instituições estaduais ainda é bastante reduzida, o que compromete a possibilidade de se estabelecer parcerias dinâmicas, capazes de dar respostas rápidas aos desafios que se apresentam aos territórios de modo cada vez mais veloz em um mundo globalizado. A ação articulada entre as esferas municipal, estadual e federal proposta pela estratégia da Comunidade Ativa é um elemento fundamental para garantir que certos obstáculos possam ser superados. Uma pactuação efetuada unicamente na escala local teria uma capacidade de ação reduzida, uma vez que, como vimos, diversos atores locais encontram-se submetidos a níveis de gestão mais elevados em suas instituições. As demandas da população e os elementos necessários para se realizar uma mobilização efetiva do território não podem ser atendidos unicamente pelo Poder local, que, como mencionamos anteriormente, já se encontra muitas vezes sobrecarregado em sua tarefa de atender a todas as suas responsabilidades com seus escassos recursos. A ação estadual e federal na oferta de crédito e de cursos de qualificação e na implantação da infra-estrutura necessária para a melhora da produção é condição sine qua non para a mobilização efetiva dos territórios. Questões de ordem macro também aparecem com freqüência nas pautas de debate dos Fóruns de DLIS. Temas como redução de impostos federais, isenções tributárias setoriais, e mesmo alívio dos encargos sociais, foram levantadas como essenciais para que a produção local consiga se desenvolver. A possibilidade de interlocução entre a população e os diferentes níveis de governo são realmente o diferencial em uma iniciativa como a Comunidade Ativa. Tal diálogo precisa ser realmente implementado pelas coordenações do programa, de modo que a perspectiva de desenvolvimento local não se concretize enquanto resultado efetivo da capacidade da população de conseguir “se virar” em meio a um mundo regido por interesses globais.

Considerações Finais Foi possível, ao longo deste artigo, apontar algumas circunstâncias merecedoras de maior atenção, no que diz respeito à metodologia DLIS e às diferentes expectativas dos atores envolvidos no processo e explicitados durante o trabalho de campo. Três pontos podem ser considerados de maior relevância: i) possibilidades de adequação da metodologia à dinâmica local; ii) diferentes papéis da Instituição Capacitadora na estratégia de DLIS; iii) sustentabilidade do DLIS. Possibilidades de adequação da metodologia à dinâmica local É de domínio comum que cada local possui sua própria dinâmica. Assim o “chegar” no local com uma proposta que não foi reivindicada pelos que ali residem envolve o risco de não respeitar a complexidade do ambiente além de, em alguns casos, implicar procedimentos que ferem o cotidiano das localidades. Em muitas situações estas metodologias chegam em um determinado local e interferem através de propostas que desconsideram o uso do tempo dos atores envolvidos diante de um discurso de participação. De um modo geral o espaço de tempo individual acaba sendo utilizado para o uso coletivo sem que esta tenha sido a opção primeira dos participantes. O DLIS não fugiria a esta realidade por dois pontos relevantes: primeiro por se tratar de uma metodologia com prazos fixados para realização de cada uma de suas etapas e, segundo, por estabelecer com o local uma relação de “estamos trazendo o desenvolvimento que vocês precisam”. Ora, é fato que os Municípios atendidos pelo DLIS carecem de apoio, incentivo e planejamento para buscar saídas e, por estas razões fazem parte da estratégia. Mas é preciso levar em conta o tempo que o local deve ter para assimilar as proposições sem ferir a sua dinâmica. Os Municípios de Cardoso Moreira e Italva são exemplos dos impasses criados pela ausência de tempo. Em ambos os atores locais necessitaram utilizar o tempo privado em prol do público, ou seja, para cumprir com as atividades e os tempos da metodologia foi necessária, realmente, uma incorporação da estratégia, por parte destes atores para que o trabalho se efetivasse. Além disso, foi preciso um esforço redobrado, por parte da Instituição Capacitadora, em manter, durante quase cinco meses, o Município mobilizado.

Como estamos nos referindo a uma estratégia que tem em seus pressupostos trabalhar o planejamento de forma integrada e participativa entendemos como necessário o uso das mesmas ferramentas para sua implementação de forma eficaz. É necessária a identificação prévia da dinâmica social com a qual estaremos interagindo; desta forma será possível colocar em prática, sem ferir aquele cotidiano, os procedimentos que irão sensibilizar e mobilizar a sociedade local de modo a promover o desenvolvimento do local, de maneira a integrar atores e funções, possibilitando a sustentabilidade do seu ambiente. As metodologias de capacitação também precisam ser bem adequadas à realidade local, sobretudo àquelas destinadas à formação de pequenos empresários, que possuem a complicada missão de “capitanear” a dimensão econômica do processo de DLIS em um país em que, tradicionalmente, o Estado sempre assumiu o risco das empreitadas produtivas. As experiências de desenvolvimento local tidas como modelo, como as da Emilia Romana e do Veneto na Itália, baseiam-se na atuação de pequenos empresários que operam com uma produção de alto insumo informacional, produtos de elevado valor agregado e fácil acesso a centros de inovação tecnológica, ou seja, uma realidade muito diferente da existente nos municípios atendidos pela Comunidade Ativa. Elementos como ampla assistência institucional, utilização de tecnologias produtivas de ponta e a elaboração de redes territoriais de inovação, que foram fundamentais para o êxito das experiências das Agências Regionais de Desenvolvimento na Espanha, são praticamente inexistentes na realidade dos pequenos produtores brasileiros, que estão majoritariamente na informalidade e ofertam produtos e serviços de baixa tecnologia. Evidentemente estas realidades díspares demandam conhecimentos diferentes, tornando fundamental que os conteúdos e métodos pedagógicos utilizados nas capacitações sejam condizentes com a realidade cultural dos pequenos empreendedores brasileiros. Seria necessário assim, adequar estas metodologias de forma a atender às carências como a baixa escolaridade, o reduzido acesso à informação e a precariedade das tecnologias físicas e, também, à potencialidade, tipicamente brasileira, de elaborar estratégias criativas para superar os obstáculos impostos pela escassez de recursos. Diferentes papéis da Instituição Capacitadora na estratégia de DLIS Na concepção da metodologia do DLIS cabe à Instituição Capacitadora ser o orientador da implantação do programa no local. Embora possa parecer simples o papel a ser desempenho, deve salientar que sua função na dinâmica social e política do local toma proporções de grande porte. No momento que a Instituição Capacitadora é aceita no Município como um

agente indutor de mudanças ela passa a fazer parte daquele contexto como os demais atores do local, e isto pode ser benéfico ou não. Tornar-se referência em um território no qual irá permanecer por tempo limitado, ser agente propositor de mudanças, modificar a dinâmica do local, propor novos arranjos e, ao mesmo tempo, procurar ser imparcial frente às questões político-administrativas-culturais, transcende o desempenho inicialmente esperado. Ao mesmo tempo em que a Instituição Capacitadora, por estar sendo a porta-voz do DLIS, representa a possibilidade de mudança, ela se torna catalisadora dos processos locais, tornando-se, por vezes, indesejada. Todo este processo modifica relações anteriormente estabelecidas, seja através de rupturas ou de novas parcerias. Acrescido a este fato ressalta-se que sua governabilidade em propor alterações na metodologia, em face da realidade local, é relativamente pequena. Referindo-se ao caso de Italva, o processo de construção da Agenda Local exemplifica esta questão. A metodologia DLIS fez com que o real fosse adaptado à metodologia, e não o inverso. Coube a Instituição Capacitadora propor um reordenamento ao planejamento, para que o mesmo fosse aprovado pelos atores locais e este novo desenho de desenvolvimento do Município fosse enquadrado no método DLIS de planejamento participativo. Talvez a solução para estas questões esteja na possibilidade de tornar a metodologia de DLIS do Comunidade Ativa algo mais flexível, no sentido de poder adaptar seus “passos” à dinâmica local, com os atores do local e no tempo do local. Sustentabilidade do DLIS Todos os fatores já mencionados no decorrer deste artigo e, principalmente, os também apresentados nestas considerações finais podem ser aglutinados em um grande e importante ponto da estratégia de DLIS: a sua sustentabilidade. Como proposto em sua metodologia, o DLIS possui atores e etapas voltadas ao monitoramento das atividades no decorrer da implementação das ações das Agendas Locais. Mas uma questão ainda não abordada diz respeito a sustentabilidade do processo diretamente no local. Estamos nos referindo à capacidade dos atores locais em dar continuidade ao trabalho iniciado, uma vez que se observa a necessidade de um processo efetivo de capacitação. Tanto o Poder Público quando as lideranças locais não se encontram preparados para assumir integralmente o DLIS.

Embora propostas por alguns dos passos do DLIS, as capacitações ofertadas não cobrem as necessidades identificadas, por estarem ligadas à essência da estratégia e não de como lidar com as mudanças ocorridas com a implementação da mesma. Outro aspecto importante quanto à sustentabilidade do DLIS diz respeito aos recursos financeiros. A implementação do DLIS gera expectativas quanto da realização das diferentes ações propostas, sendo a primeira expectativa relativa aos recursos financeiros. O primeiro passo para a descontrução desta idéia foi transferencia de energia para a idéia do planejamento. Entretanto dada a carência financeira em que se encontram estes Municípios fica difícil manter a mobilização local baseada nos discursos da articulação. Ao término do planejamento local, as articulações realizadas pelo DLIS podem se tornar frágeis dada a saída da Instituição Capacitadora, agente facilitador do processo no local. Esta situação poderá ocorrer tendo em vista possíveis descompassos temporais com relação aos passos seguintes da estratégia, onde a ausência de um articulador direto no local pode permitir dispersão na mobilização realizada. A fim de garantir a manutenção desta dinamização da sociedade local, deve-se ter clara a idéia da importância da interlocução entre o fórum e os agentes externos ao município. O capacitador consiste no principal elemento externo que interage com a comunidade, logo, sua saída é um evento impactante no processo de mobilização. Há de se levar em conta o distanciamento com que atores externos como o Governo Federal e o Governo Estadual tradicionalmente tratam os pequenos e pobres Municípios, criando assim no imaginário local, a perspectiva de que tornarão a ser deixados de lado cedo ou tarde. No momento em que o capacitador sai, invariavelmente deixa um vácuo de expectativa, com esperança, no entanto, de que este projeto venha a ser diferente das experiências anteriores. Caso a função de vínculo com o exterior desempenhado primeiramente pelo capacitador não seja adequadamente preenchida pela coordenação estadual e pela própria Secretaria Nacional do programa, corre-se o risco de que as frustrações anteriores manifestem-se e ocorra uma desmobilização em função da ausência de possibilidades de interlocução com agentes externos. É fundamental, portanto, que os canais de comunicação e negociação entre as comunidades e as instâncias de governo permaneçam abertos, de modo que as demandas locais não fiquem sem resposta e que a perspectiva de um abandono iminente pelos poderes estaduais e federais não se concretize. O sucesso da estratégia do Comunidade Ativa parece depender, sobretudo, de dois elementos: a mobilização e autonomização da comunidade local e a manutenção de espaços de diálogo e ação com os atores externos. Este segundo elemento consiste no grande diferencial entre as experiências do Comunidade Ativa e outras iniciativas de desenvolvimento local. Mais do que

lançar a população à própria sorte, o DLIS tem que ser uma oportunidade de instrumentalizar a sociedade para atuar localmente e inferir, através das parcerias constituídas, nas questões regionais e nacionais que possuam rebatimento no nível local. Tal possibilidade de debate e atuação resultaria em uma real democratização da gestão, uma vez que daria voz e capacidade de ação àqueles que foram historicamente preteridos do poder, possibilitando assim a redução das desigualdades e a inclusão social, objetivos máximos de qualquer estratégia autêntica de desenvolvimento local.

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