a economia política do desenvolvimento territorial - ricardo de souza karam
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A ECONOMIA POLÍTICA DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL:
UMA ANÁLISE DA DIVERSIDADE INSTITUCIONAL NA AGENDA BRASILEIRA
RICARDO ANTÔNIO DE SOUZA KARAM
ContextoContexto
Após um período de ostracismo, o planejamento regional é resgatado sob o governo do Presidente Lula, que elege o combate às desigualdades regionais como um dos eixos estruturantes do novo modelo de desenvolvimento a ser seguido. É lançada, em 2004, a nova Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), tendo como gestor o Ministério da Integração Nacional.
O problema da pesquisaO problema da pesquisa
A consolidação da PNDR é prejudicada por obstáculos estruturais e conjunturais, destacando-se a concorrência institucional de uma nova geração de programas orientados pela dimensão territorial, a cargo de órgãos diversos, sob lógicas próprias e atendendo a públicos-alvo específicos.
Hipótese de trabalhoHipótese de trabalho
Tal conjunto de iniciativas federais abrigaria interesses políticos, econômicos e sociais distintos e por vezes concorrentes, com prejuízos decisivos à PNDR e ao próprio objetivo de uma ação mais efetiva no combate aos desequilíbrios regionais e sub-regionais.
ObjetivoObjetivo
Identificar e analisar os arcabouços legais e organizacionais de um grupo representativo de iniciativas federais que compõem a agenda do governo, explicitando ideias, atores e interesses que lhes dão sustentação, com especial atenção às complementaridades e disfunções institucionais presentes.
Iniciativas PesquisadasIniciativas Pesquisadas
PNDR – MI; Territórios da Cidadania (PTC) – MDA; Territórios de Segurança Alimentar e
Desenvolvimento Local (Consad) – MDS; Grupo de Trabalho Permanente de Apoio aos
Arranjos Produtivos Locais (GT/APL) – MDIC; Programa de Dinamização Regional (PDR) –
BNDES; Política de Apoio a Arranjos Produtivos Locais e
Desenvolvimento Local - BNDES
Opção metodológicaOpção metodológica
A abordagem privilegiou categorias consagradas pela literatura neo-institucionalista histórica e pela economia política institucionalista, por coadunar com a visão de que as instituições são preponderantes nos resultados das políticas públicas.
PremissasPremissas
Rejeição ao individualismo metodológico; Instituições são muito mais que meros
constrangimentos; Desenvolvimento é um processo quali-
quantitativo; Ambientes institucionais não viajam bem na forma
de best practices; Path Dependence; Preferências são moldadas e remoldadas pela
interação socioeconômica.
Aspectos teórico-conceituais que influenciam as políticas/programas
governamentais em exame
As ideias contemporâneas sobre o melhor caminho para o desenvolvimento vicejam sob a crise do modelo keynesiano-fordista, sendo num primeiro momento dominadas pela agenda neoliberal.
O debate pós-fordista se concentra nos elementos que marcam uma suposta transição rumo a uma economia do conhecimento, também descrita como pós-industrial.
Caracterização do pós-fordismo
Acumulação flexível; Deslocamento do foco no capital físico (ativos
tangíveis) para o conhecimento e a inovação (intangíveis);
Perda de importância das vantagens de escala; Crise das grandes estruturas (governos, sindicatos
nacionais, empresas); Ressurgimento dos postulados neoliberais.
O novo papel do território
Fornecedores de vantagens dinâmicas, não mais restritas a aspectos logísticos;
Loci prioritários para a inovação, tendo em vista a ancoragem social das atividades produtivas;
Maior flexibilidade e adaptabilidade de suas estruturas organizacionais típicas, de pequeno e médio porte, em contraste com as grandes estruturas verticalizadas.
Aspectos críticos quanto à perspectiva localista
Nova geopolítica mundial; Predomínio do capital financeiro; Competição globalizada; Fusões, aquisições e concentração em setores
econômicos-chave; Desregulamentação levando à precarização trabalhista
e piora nos indicadores sociais; Refluxo neoliberal, resgate conceitual do papel do
Estado e dos debates sobre a variedade institucional no capitalismo.
Revisitando a questão regional brasileira
Fratura decorrente do modo isolado como as porções territoriais do Brasil-colônia procuraram inserção na dinâmica econômica internacional.
Expressão espacial da falta de um projeto de desenvolvimento integrado e inclusivo desde o nascimento da nação.
Adentra a agenda pública em função das disparidades que caracterizam os indicadores de desenvolvimento das regiões Nordeste e Centro-Sul - Criação da Sudene em 1959
Ocaso da questão regional nos anos Ocaso da questão regional nos anos de 1990 a 2000de 1990 a 2000
Esgotamento do modelo desenvolvimentista e declínio do planejamento, com a concomitante ascensão da agenda neoliberal de revalorização dos mecanismos de mercado e esvaziamento do papel do Estado.
Extinção das Superintendências de Desenvolvimento Regional – Sudeco (1990), Sudam e Sudene (2001).
Baixo crescimento econômico, Guerra Fiscal e estímulo a soluções localistas.
O contexto de lançamento da PNDR
Refluxo neoliberal na América Latina;No Brasil a coalizão vencedora do Presidente
Lula anuncia a retomada de políticas ativas de estímulo ao desenvolvimento;
Os desafios da globalização são alvo de interpretações mais críticas;
O Ministério da Integração adquire status político com a posse de Ciro Gomes.
A PNDR - característicasA PNDR - características Empreendedorismo institucional; Inovação incluída numa densa agenda técnica e
política (FNDR, recriação das Superintendências, reformulação programática no MI);
Reconhecimento dos novos determinantes globais; Perspectiva multiescalar, transversal e orientadora
(não setorial); Acúmulo do debate europeu; Integração dos conceitos de dinamismo e nível de
renda; Retomada do planejamento e da iniciativa pública.
A PNDR – problemas enfrentadosA PNDR – problemas enfrentados
Hesitação do governo federal; Cenário macroeconômico restritivo; Esvaziamento técnico e político a partir de 2004; Questões oriundas do desenho federativo (resistência
dos governadores em relação ao desenho proposto para o FNDR e à representação nas instâncias decisórias);
Pressões políticas na recriação das Superintendências; Fragilidade organizacional/institucional do MI (path
dependence);
A PNDR – problemas enfrentadosA PNDR – problemas enfrentados Concorrência institucional de novos programas territoriais nos três níveis de
governo; Ausência de instâncias empoderadas para mediar os interesses colocados;
Governança em rede (complementaridades) x Fragmentação (disfunções)
PNDR PNDR fase II fase II (pós-2010)(pós-2010)
Projeto de lei (política de Estado); Mapa da elegibilidade (novos critérios de repasse
para o FNDR); Novo modelo de gestão - Sistema Nacional de
Desenvolvimento Regional e Integração Territorial (novas instâncias colegiadas);
O MI volta a ser comandado pelo PSB.
Territórios da Cidadania - origensTerritórios da Cidadania - origens
A partir de 2003, o MDA ganha relevância política sob o comando da DS/PT e força dos movimentos sociais do campo;
Inovações institucionais e organizacionais no MDA decorrentes da nova estratégia de territorialização:- Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT),- Territórios de Identidade, Territórios Rurais (Pronat), - Fortalecimento do Pronaf e Colegiados Territoriais com novo foco na escala microrregional.
Territórios da Cidadania - característicasTerritórios da Cidadania - características
Criado em 2008 (decreto), sob a perspectiva de um novo modelo de desenvolvimento rural;
Foco em populações marginalizadas;Matriz de ações interministeriais - “PAC social”
– envolvendo 169 ações de 25 órgãos e entidades federais e recursos da ordem de R$ 19,7 bilhões;
Mobilização social (9 mil entidades nos Colegiados Territoriais);
Territórios da Cidadania -Territórios da Cidadania -problemas e limitesproblemas e limites
Viés rural do modelo de desenvolvimento;Condicionantes gerais da atuação transversal;Baixa institucionalização;Baixa capacidade organizacional do MDA;Falta de agenda legislativa mais articulada e
ousada;Dependência do contexto político;Adversários com grandes recursos de poder
Consad – origens e característicasConsad – origens e características
Criado no âmbito do Fome Zero, como uma das ações de combate à fome do MESA;
Pretendia associar segurança alimentar e desenvolvimento local;
Herda estrutura e ações dos programas sociais da gestão FHC (PCS e PCA);
Também propugna um novo modelo de desenvolvimento rural.
Consad – problemas e limitesConsad – problemas e limites
Extinção do MESA;Equívocos operacionais, gerenciais e políticos;Contradições internas envolvendo o binômio
mudança x continuidade;Sobreposição de ações com o MDA;Agenda dissociada dos debates de SAN, que
ganham espaço ao longo dos mandatos do Presidente Lula;
Sério risco de descontinuidade.
GT APL – origens e característicasGT APL – origens e características
Criação, em 2004 (portaria interministerial), no interior do MDIC, com o objetivo de propiciar maior coordenação às ações federais relacionadas à temática;
Recebe como legado o acúmulo dos debates sobre DLIS, Plataformas Tecnológicas, MPE, Fóruns de Competitividade, entre outros;
Em 2010, reunia 33 instituições públicas e privadas; Tem sua atuação respaldada e apoiada por uma
importante Comunidade Epistêmica (neoshumpeteriana).
GT APL – problemas e limitesGT APL – problemas e limites Modismo que cerca a expressão APL; Imprecisão conceitual; Diversidade de propósitos; Viés compensatório da maioria das iniciativas; Necessidade de grande articulação federativa; Grau de relevância conferido pelos entes locais
variável e dependente das prioridades de gestão; Baixa inserção nos instrumentos tradicionais de
planejamento e gestão.
BNDES – Política de Dinamização RegionalBNDES – Política de Dinamização Regional
Nova orientação estratégica do Banco sob o governo do Presidente Lula;
Integração dos programas regionais da instituição a partir de 2003;
Aderente e em sintonia com as diretrizes gerais da PNDR;
No período 2003-2009, incrementa os desembolsos nas regiões NE e Norte em 500%, e os desembolsos em 420%;
No mesmo período, os investimentos do Banco nessas regiões salta para 24,45% de sua carteira, um acréscimo de 110%.
BNDES – Política de Apoio a APL BNDES – Política de Apoio a APL e ao desenvolvimento locale ao desenvolvimento local
Alinhamento do Banco com Temas Transversais (apoio ao entorno de grandes projetos, inovação, dimensão socioambiental, desenvolvimento local e regional);
Criação de órgãos específicos em sua estrutura – Secretaria ligada à presidência e Comitê reunindo superintendentes;
Liberação de seu Fundo Social (R$ 100 milhões disponíveis) para projetos de apoio a APL de baixa renda em estados do N e NE;
Financiamento de estudos e pesquisas; Apoio institucional ao Plano Brasil sem Miséria.
Ideia/ Perspectiva Modelo de Operação Critério de Seleção Escala Territorial de Intervenção
PNDR Desenvolvimento regional e sub-regional
Crédito ao setor privado; planos, programas e ações especiais com orçamento do MI
Combinaçãorenda vs. Dinamismo
Múltiplas- Planos e ações especiais macrorregionais e regionais; - Programas mesorregionais e em áreas especiais (faixa de fronteira, Semi-Árido); - Diagnóstico microrregional
PTC Desenvolvimento rural Coordenação de ações interministeriais
Enquadramento no Pronat (porte municipal, famílias assentadas, agricultura familiar, populações tradicionais, PBF e outros)
Microrregional
CONSAD Segurança alimentar e desenvolvimento rural
Consórcios intermunicipais privados
IDH Municipal Microrregional
GT/APL
Apoio ao tecido socioprodutivo
Apoio interinstitucional Escolha dos governos estaduais
Local a Microrregional
PDR(BNDES)
Desenvolvimento regional e sub-regional
Crédito ao setor privado Matriz renda vs. dinamismo da PNDR adaptada
Microrregional
APL(BNDES)
Apoio ao tecido socioprodutivo
Convênios com governos estaduais
Escolha dos governos estaduais
Local
Previsão no PPA2008-2011
Estrutura Organizacional
Path Dependence
Quadro Legal
Agenda Legislativa
Característica Distintiva
PNDRPNDR ProgramaGestão dos fundos constitucionais
Secretaria ministerial e superintendências regionais
Políticas de Desenvolvimento Regional Tradicionais
Decreto PNDR Fase II Instabilidade política
PTCPTC Não Assessoria do ministro
Políticas de Apoio à Agricultura Familiar -Pronat
Decreto Conversão do Decreto de criação do programa em Lei
Respaldo da Casa Civil/PR
CONSADCONSAD Atividade Assessoria de uma diretoria
DLIS - Conversão dos consórcios privados em públicos
Descolamento com a ideia original
GT/GT/APLAPL
Não GT interministerial Apoio às PME; DLIS; distritos industriais
Portaria Tratamento diferenciado às MPE integrantes de APL
Atuação de comunidade epistêmica
PDRPDR(BNDES)(BNDES)
Não se aplica Diretoria Programas regionais do Banco
Não se aplica
- Atuação de empreendedor institucional
APLAPL(BNDES)(BNDES)
Não se aplica Secretaria ligada à presidência
Proinco Não se aplica
Integração entre APL de baixa renda
Atuação de empreendedor institucional
QuestõesQuestões
Estratégia deliberada do governo federal para Estratégia deliberada do governo federal para fragmentar arenas decisórias?fragmentar arenas decisórias?
Aposta no crescimento econômico como solução Aposta no crescimento econômico como solução suficiente?suficiente?
Há espaço para política regional/territorial ativa?Há espaço para política regional/territorial ativa?