207 improbidade administrativa resumo da aula 02

8/17/2019 207 Improbidade Administrativa Resumo Da Aula 02

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Improbidade Administrativa

O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula ministrada

pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros doutrinários e na

jurisprudência dos Tribunais.

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umário

1. Sanções de improbidade administrativa (continuação). ............................................ 2

2. Procedimento Administrativo de Improbidade. ......................................................... 6

3. Ação de improbidade administrativa. ........................................................................ 7

3.1 Legitimidade. ......................................................................................................... 7

3.2 Competência ......................................................................................................... 9

3.3 Conexão e continência. ....................................................................................... 10

3.4 Litispendência. .................................................................................................... 11

3.5 Medidas cautelares. ............................................................................................ 12

3.5.1 Indisponibilidade dos bens: .......................................................................... 12

3.5.2 Sequestro e bloqueio de contas. .................................................................. 13

3.5.3 Afastamento preventivo............................................................................... 13

3.6 Efeitos da sentença condenatória. ..................................................................... 14

3.7 Prescrição ............................................................................................................ 14







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1. Sanções de improbidade administrativa (continuação).

Art. 12 da Lei 8429/92.Há sanções de natureza civil, administrativa e política.

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na

legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes

cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a

gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).

I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao

patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública,

suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três

vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público oureceber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que

por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;

II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores

acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função

pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil

de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou

receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que

por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco

anos;

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função

pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil

de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar

com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou

indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio

majoritário, pelo prazo de três anos.

Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a

extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Eventuais medidas civis, administrativas e até mesmo penais, aplicadas contra oagente em outro processo, não obstam o prosseguimento da ação de improbidade e a

incidência de suas sanções.

A absolvição do agente na esfera penal impede o prosseguimento da ação de

improbidade?

R: Em regra não. Ainda que a absolvição se de por negativa de autoria, o réu pode ter

se beneficiado de ato de improbidade praticado por outro agente público. A única

possibilidade de interferência seria na absolvição por inexistência de fato típico, tendo em

vista que se o fato não ocorreu na esfera penal, não pode ter acontecido na esferaadministrativa. Não obstante, é possível que mesmo na hipótese de absolvição por







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inexistência do fato, haja ato residual que importe em conduta em ímproba, o que

determinará o prosseguimento da ação de improbidade.

O art. 20 da Lei 8429/92 determina que:

Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam

com o trânsito em julgado da sentença condenatória.

Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar

o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem

prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual.

O parágrafo único do art. 20 traz uma medida cautelar que pode ser aplicada tanto

pela autoridade judicial, quanto pela autoridade administrativa, a fim de evitar que o agenteinterfira na instrução probatória. Por ser apenas medida cautelar, não há que se falar em

desconto na remuneração do agente.

A ação de improbidade, ainda que ostente natureza civil, tem clara pretensão

sancionatória. Desta forma, ainda que não tenha sido feito o pedido de sanção específica ou

eventual, o juiz poderá aplica-las livremente. Em outras palavras, o juiz se vincula à causa de

pedir, e não ao pedido, portanto, não haverá sentença extra petita.

Exemplo: Se aquele que promoveu a ação de improbidade pediu como sanção

apenas o ressarcimento ao erário e suspensão dos direitos políticos, o juiz também poderáaplicar também a multa.

A dosimetria das sanções de improbidade administrativa seguem dois critérios: legal

e judicial.

O critério legal está no parágrafo único do art. 12, e se refere à extensão do dano e

ao proveito pessoal obtido pelo agente.

O critério judicial consubstancia-se na razoabilidade e proporcionalidade da medida

frente ao caso concreto.

Observação: As sanções previstas no art. 12 podem ser aplicadas de forma isolada ou

cumulativa.

O art. 8º da Lei 8429/92 submete os sucessores do agente improbo às sanções da lei:

Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer

ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança.

A despeito da redação legal, não se trata efetivamente de uma punição, e sim de um

efeito patrimonial decorrente da abertura da sucessão. Pelo princípio de saisine, com a

morte do agente, os seus bens passam automaticamente aos sucessores. Eventuais dívidasdeixadas pelo agente serão pagas com os bens do espólio, e depois da partilha, no limite das







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cotas de cada herdeiro. Desta forma, não se atinge o patrimônio pessoal do sucessor, e sim o

que adquiriu com a partilha.

O §4º do art. 37 da CRFB deve ser observado com atenção:

§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos

políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao

erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

A indisponibilidade dos bens é tratada pela Constituição como penalidade. Não

obstante, a Lei 8429/92 a elenca como medida cautelar em seu art. 7º:

Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar

enriquecimento ilícito, caberá à autoridade administrativa responsável pelo inquéritorepresentar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.

Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre

bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial

resultante do enriquecimento ilícito.

Diante de tal cenário, o candidato deve observar em qual diploma se baseia a

assertiva. Se na Constituição, representará penalidade. Caso mencione a lei, importará em

medida cautelar.

Dano ao erário. Sanções:

a) Perda da função pública.b) Ressarcimento ao erário

c) Multa até três vezes o valor do beneficio

d) Proibição de contratar com o Poder Público pelo prazo de 10 anos.

e) Suspensão dos direitos políticos de 8 a 10 anos

Observação: A suspensão dos direitos políticos se refere tanto à capacidade eleitoral

ativa (votar, promover ação popular, participar de iniciativa popular de projeto de lei)

quanto à capacidade eleitoral passiva (se candidatar a cargo eletivo). Na proibição de

contratar com o Poder Público, a expressão “poder público” deve ser interpretada emsentido amplo, abrangendo todo o Estado.

Enriquecimento ilícito. Sanções:

a) Multa de até duas vezes o valor da lesão.

b) Suspensão dos direitos políticos de 5 a 8 anos.

c) Proibição de contratar com o Poder Público por 5 anos.

Violação de princípios. Sanções:

a) Multa de até 100 vezes o valor da remuneração.

b) Suspensão dos direitos políticos por 3 a 5 anos.

c) Proibição de contratar com o Poder Público por 3 anos.







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Alguns autores entendem que a União exorbitou de suas competências legislativas ao

instituir certas sanções:

Multa: é matéria de direito civil, portanto, competência legislativa da União.

Ressarcimento ao erário: é matéria de direito civil, portanto, competência legislativa

da União.

Suspensão dos direitos políticos: trata-se de sanção política, também matéria da

competência legislativa da União.

Perda da função pública: trata-se de sanção administrativa. Para alguns autores, cada

ente federativo deveria ter autonomia para verificar se o agente perderia ou não a função

pública. Ocorre que a perda da função pública está prevista na própria Constituição Federal,desta forma, não há que se falar em violação de competência por parte da União.

Proibição de contratar com poder público ou receber subsídio fiscal: também é uma

sanção administrativa, no entanto, ao contrário da perda da função pública, não está

prevista na Constituição. Ocorre que, o contrato a que se refere tem natureza

administrativa, e a estipulação de normas gerais sobre contratos administrativos é

competência da União. É o que determina o art. 22, XXVII da CRFB:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para asadministrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito

Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e

sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III

Os estados, municípios e DF podem criar novas normas relacionadas à tutela da

probidade administrativa e aplicação de novas sanções administrativas. Por esta razão,

alguns autores chamam a Lei 8429/92 de “norma geral de improbidade administrativa”. Esta

prerrogativa só a abrange a criação de algumas sanções administrativas, desde que não

afetas à competência de outro ente. Não podem ser criadas sanções civis e demais normas

de natureza processual, tendo em vista que os temas se inserem na competência legislativada União.

É possível também que haja normas específicas sobre improbidade administrativa em

outras leis federais.

Exemplo: O art. 52 da Lei 10257/2001 (Estatuto da Cidade) tem previsão de algumas

condutas ímprobas praticadas por prefeito.







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O art. 13 da Lei 8429/92 estabelece uma medida de prevenção a eventual dano ao

patrimônio público:

Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam condicionados à apresentação de

declaração dos bens e valores que compõem o seu patrimônio privado, a fim de ser

arquivada no serviço de pessoal competente.

§ 1° A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos, ações, e

qualquer outra espécie de bens e valores patrimoniais, localizado no País ou no exterior,

e, quando for o caso, abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou

companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do

declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico.

§ 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data em que o agente

público deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função.§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem prejuízo de

outras sanções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar declaração dos bens,

dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.

§ 4º O declarante, a seu critério, poderá entregar cópia da declaração anual de bens

apresentada à Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislação do Imposto

sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessárias atualizações, para

suprir a exigência contida no caput e no § 2° deste artigo.

2. Procedimento Administrativo de Improbidade.

O art. 14 da Lei 8429/92 determina que qualquer um do povo pode representar

contra ato de improbidade administrativa:

Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente

para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de

improbidade.

§ 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a

qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação

das provas de que tenha conhecimento.

§ 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação, em despacho

fundamentado, se esta não contiver as formalidades estabelecidas no § 1º deste artigo.

A rejeição não impede a representação ao Ministério Público, nos termos do art. 22

desta lei.

§ 3º Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediata

apuração dos fatos que, em se tratando de servidores federais, será processada na

forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se

tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.

O §1º do art. 14 segue a linha de raciocínio da Constituição Federal, a qual determina

que é livre a manifestação de pensamento, vedado o anonimato. Desta forma, a

representação apócrifa (sem identificação), a princípio, não seria permitida.







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Não obstante, os Tribunais Superiores vem admitindo a representação apócrifa,

desde que o Estado instaure procedimento prévio onde se garanta o contraditório, a fim de

verificar a legitimidade da denúncia. Somente a partir da comprovação de legitimidade da

denúncia é que o Estado poderia dar início o processo administrativo de apuração do ato de

improbidade.

No art. 14 da Lei 8429/92, deve ser feita remissão ao art. 19 da mesma lei:

Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade contra agente público

ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente.

Pena: detenção de seis a dez meses e multa.

Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o

denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado.

Trata-se de crime semelhante ao de denunciação caluniosa prevista no art. 339 CP.

A diferença é que no crime de denunciação caluniosa, o agente imputa falsamente a

outro a prática de um crime, já no art. 19 da Lei 8429/92, a falsa imputação se refere a um

ato de improbidade.

Ao tomar conhecimento de uma representação sobre prática de conduta ímproba,

autoridade administrativa deverá:

Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal

ou Conselho de Contas da existência de procedimento administrativo para apurar a

prática de ato de improbidade.

Parágrafo único. O Ministério Público ou Tribunal ou Conselho de Contas poderá, a

requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.

Esta obrigatoriedade se deve ao fato de o Tribunal de Contas ser responsável pela

fiscalização contábil, orçamentária e financeira de todas as entidades da administração

pública direta e indireta. Já o Ministério Público tem legitimidade para propositura de ação

penal, ação civil pública e ação de improbidade.

3. Ação de improbidade administrativa.

3.1 Legitimidade.

Na forma do art. 17, caput da Lei 8429/92, a legitimidade ativa para sua propositura

pertence ao Ministério Público e à pessoa jurídica interessada.

Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público

ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida

cautelar.

Observação: A despeito da redação do art. 17, caput, a doutrina vem entendendo

que não há aplicação subsidiária do rito ordinário do CPC, pois se deve aplicar o

microssistema de tutela coletiva, consubstanciado nas leis 7347/87 e 8078/90.







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Caso o Ministério Público promova a ação, deverá intimar a pessoa jurídica

interessada para adoção das regras do art. 6º, §3º da Lei 4717/65 - Lei de Ação Popular. É o

que determina o §3º do art. 17 da Lei 8429/92:

§ 3º No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, aplica-se, no

que couber, o disposto no § 3o do art. 6o da Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965.

O art. 6º, §3º da Lei 4717/65, trata da legitimidade bifronte da ação popular:

Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades

referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que

houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por

omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.

§ 3º A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto deimpugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor,

desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante

legal ou dirigente.

A ação popular é promovida pelo cidadão para anulação de ato ou ressarcimento ao

erário. A Lei 4717/65 impõe a formação de litisconsórcio passivo necessário entre o agente

público responsável pelo dano e a respectiva entidade da qual faz parte.

Neste caso, a entidade será citada para contestar o pedido, e intimada para duas

outras providências: i) ficar omissa e não contestar o pedido; ii) aditar a inicial e tomarposição no polo ativo, criando litisconsórcio ativo facultativo e superveniente.

Esta mesma regra falará para a ação de improbidade administrativa. A pessoa jurídica

interessada deverá ser citada e intimada para que escolha entre três opções: i)integrar o

polo passivo e contestar a ação; ii) ficar omissa; iii) aditar a inicial e criar um litisconsórcio

ativo facultativo superveniente.

Se o Ministério Público não promover, deverá ser obrigatoriamente intimado para

atuar como fiscal da lei. É o que determina o §4º do art. 17 da Lei 8429/92:

§ 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuaráobrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.

A legitimidade do Ministério Público na propositura da ação é extraordinária. Há

quem entenda tratar-se de legitimidade ordinária, tendo em vista que incumbe ao

Ministério Público atuar na defesa da ordem jurídica, dos direitos fundamentais e dos

interesses sociais. No entanto, esta última posição não prevalece, pois os bens jurídicos

tutelados são a moralidade e o patrimônio público, e naturalmente o Ministério Público não

é titular desta relação jurídica.

Outros autores entendem que pelo fato da Lei 8429/92 ser uma lei de tutela coletiva,o Ministério Público teria legitimidade autônoma (a legitimação do Ministério Público no







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âmbito da tutela coletiva é sempre autônoma). É a posição minoritaríssima defendida por

Nelson Nery Jr.

Conforme já mencionado, a pessoa jurídica lesada também pode promover a ação.

Quais são as pessoas jurídicas que podem promover a ação?

R: Uma primeira corrente mais restritiva entende que somente as pessoas de direito

público mencionadas no art. 1º da Lei 8429/92 poderiam promovê-la. A justificativa está no

fato de que ação de improbidade visa proteger o patrimônio público, portanto, não haveria

razão para que uma pessoa jurídica de direito privado se imiscuísse em tal seara. A corrente

majoritária se utiliza de interpretação ampla, e entende que qualquer entidade do art. 1º

está apta a promover a ação.A corrente majoritária entende que a legitimidade dessas entidades é extraordinária.

Não obstante, há quem entenda que no caso das pessoas jurídicas de direito público, esta

legitimidade seria ordinária, pois estariam promovendo a defesa do patrimônio público que

integra a entidade. Ocorre que acepção de patrimônio público preconizada pela lei se

consubstancia em interesse difuso, de titular indeterminável, portanto, a legitimidade é

extraordinária.

Ainda há uma terceira corrente que entende que a legitimidade seria mista, pois ao

mesmo tempo em que tutela o patrimônio público como interesse difuso, também protege

o patrimônio da pessoa jurídica em questão.

Na improbidade administrativa não há hipótese de delação premiada. É o que

determina o §1º do art. 17:

§ 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput.

É possível a utilização do TAC (Termo de Ajustamento de Conduta) no âmbito das

ações de improbidade?

R: Sim. A vedação é para transações que envolvam direito material, tendo em vista

que o direito em questão é indisponível.

Exemplo: No ressarcimento ao erário, é possível que se faça um parcelamento do

débito.

Qual seria a natureza jurídica do TAC?

R: A doutrina diverge sobre o tema. Hugo Nigro Mazzilli entende que se trata de

transação, que não se refere ao direito material, e sim ao direito processual.

3.2 Competência

A competência na ação de improbidade pode ser definida segundo duas correntes:







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a) Há autores que entendem ser cabível a aplicação do CDC (Lei 8078/90) em

conjunto com a Lei de Ação Civil Pública (Lei 7347/85). Prevalece o microssistema de tutela

coletiva. Aplica-se o art. 2º da lei de ação civil pública:

Art. 2º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano,

cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa.

A despeito da redação do artigo, o critério seria de competência territorial. O juízo

competente seria o do local onde ocorreu o dano (facilitar instrução probatória). Deve ser

feita remissão ao artigo 93 do CDC:

Art. 93 - Ressalvada a competência da Justiça Federal, é competente para a causa a

Justiça local:

I - no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de âmbito local;

II - no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de âmbito

nacional ou regional, aplicando-se as regras do Código de Processo Civil aos casos de

competência concorrente.

b) A segunda corrente entende cabível a aplicação do CPC.

Art. 100, V, a CPC:

Art. 100 - É competente o foro:

V - do lugar do ato ou fato:

a) para a ação de reparação do dano;

Essa corrente é minoritária.

3.3 Conexão e continência.

Pode haver reunião por conexão ou continência da ação de improbidade com

eventual ação civil pública ou ação popular?

Art. 103 CPC - Reputam-se conexas duas ou mais ações, quando lhes for comum o objeto

ou a causa de pedir.

Art. 104 CPC - Dá-se a continência entre duas ou mais ações sempre que há identidade

quanto às partes e à causa de pedir, mas o objeto de uma, por ser mais amplo, abrange

o das outras.

Deve-se ter em mente que as três ações têm legitimação extraordinária, portanto, é

pouco provável que haja identidade de partes entre elas.

Embora não seja impossível, dificilmente haverá conexão entre ação popular e ação

de improbidade. Isto porque na ação de improbidade o pedido é sancionatório, já na ação

popular, o pedido é de ressarcimento ao erário. No que tange a causa de pedir, é possível

que haja identidade, no entanto, a amplitude da ação de improbidade geralmente é muito

maior. Assim, a conexão somente se dará por identidade da causa de pedir, e não do pedido.







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No que concerne à ação civil pública, a existência de conexão com a ação de

improbidade é mais provável. Ocorre que, para que aconteça a conexão por identidade de

pedido, o objeto da ação de improbidade deverá se limitar ao ressarcimento ao erário.

Embora seja mais difícil, a conexão pela causa de pedir também pode ocorrer. Não obstante,

a amplitude dos fatos na ação de improbidade é sempre muito maior que na ação civil

pública.

Em relação à continência, também será pouquíssimo provável que ocorra entre ACP,

AP e ação de improbidade administrativa.

Para que haja continência, o pedido de uma ação deve envolver o da outra. Ocorre

que os pedidos da ação de improbidade (suspensão dos direitos políticos, proibição de

contratar com poder público etc) não abrangem os da ação popular, que é uma ação que

visa anular determinado ato administrativo.

É possível que ocorra continência entre ação de improbidade e ação civil pública,

desde que o pedido na ação civil pública se limite ao ressarcimento ao erário (obviamente

deve também existir identidade de parte e causa de pedir).

3.4 Litispendência.

Para que se verifique litispendência, aplica-se a teoria da tripla identidade: mesmas

partes, mesmos pedidos e mesmas causas de pedir.

Litispendência entre ação de improbidade e ação popular: pouquíssimo provável. As

partes podem até ser as mesmas, no entanto, os pedidos e causas de pedir são totalmente

diferentes.

Litispendência entre ação de improbidade e ação civil pública: pouco provável. Isto só

ocorreria se o pedido de ambas se limitasse ao ressarcimento ao erário e a causa de pedir e

as partes fossem as mesmas.

Litispendência entre ações de improbidade: é possível, tendo em vista que a

legitimidade para a ação de improbidade é extraordinária. Aplicam-se as regras deprevenção do CPC.

Observação: Embora tenha natureza civil, a ação de improbidade demanda a

existência justa causa, com elementos mínimos de autoria e materialidade da infração (art.

17, §6º). Por tal razão, o §7º do art. 17 da Lei 8429/92 exige que a parte contrária seja

intimada para apresentar defesa preliminar, que não envolve mérito. A ausência desta

intimação para apresentar defesa preliminar pode gerar nulidade relativa, desde que o

agente demonstre o prejuízo advindo da falta de intimação.

§ 6º A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham indíciossuficientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da







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impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação

vigente, inclusive as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil.

§ 7º Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a

notificação do requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser

instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias.

Exemplo: Se há justa causa, prova robusta da autoria e materialidade, não há que se

falar em prejuízo pela falta de intimação, tendo em vista que mesmo se a defesa preliminar

tivesse sido apresentada, o juiz daria prosseguimento à ação. Além disso, não há violação ao

contraditório, pois em momento em seguinte o agente é formalmente citado para

apresentar contestação, na forma do §9º do art. 17:

§ 9º Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação.

Segundo STJ, se o juiz tiver dúvida sobre a existência de justa causa, deverá receber a

ação, prevalecendo o princípio do in dubio pro societate.

3.5 Medidas cautelares.

Além das medidas cautelares previstas na Lei 8429/92, podem ser aplicadas também

as cautelares do CPC (nominadas ou inominadas).

3.5.1 Indisponibilidade dos bens:

Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejarenriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito

representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.

Deve ser feita remissão ao art. 109 CPC:

Art. 109. O juiz da causa principal é também competente para a reconvenção, a ação

declaratória incidente, as ações de garantia e outras que respeitam ao terceiro

interveniente.

Qualquer legitimado para propor a ação principal poderá requisitar ao juiz aplicação

de medida cautelar. O juiz, por força do poder geral de cautela, poderá também de ofício

determinar a medida cautelar de indisponibilidade de bens. Remissão ao art. 796 e 797 CPC:

Art. 796. O procedimento cautelar pode ser instaurado antes ou no curso do processo

principal e deste é sempre dependente.

Art. 797. Só em casos excepcionais, expressamente autorizados por lei, determinará o

juiz medidas cautelares sem a audiência das partes.

A medida cautelar também pode ser prévia/preparatória à ação principal, para

conceder efetividade à futura sentença.

Contudo, já houve polêmica no STJ quanto à possibilidade de ser declarada a

indisponibilidade de bens previamente à propositura da ação de improbidade. Isto porque a







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ação de improbidade tem como pressuposto a existência de justa causa, que não poderia ser

confirmada em momento anterior ao início efetivo da ação.

É admissível a indisponibilidade prévia dos bens?

R: O STJ entendeu que é cabível, pois a concessão de medida cautelar preparatória

pressupõe a existência de fumus boni iuris (plausibilidade do direito alegado de acordo com

as provas juntas) e periculum in mora (possibilidade de lesão ao direito em virtude da

demora do julgamento da ação). A Corte entendeu que o periculum in mora na ação de

improbidade é presumido, pois se o agente tem consciência de que será proposta ação

contra ele, pode se desfazer de todo seu patrimônio de forma insidiosa.

3.5.2 Sequestro e bloqueio de contas. Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao

Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a

decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido

ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.

§ 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e

825 do Código de Processo Civil.

§ 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens,

contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos

termos da lei e dos tratados internacionais.

Para o professor, quando o legislador fala em “sequestro”, quer se referir na verdade

ao arresto.

O arresto é uma pré-penhora. Trata-se de medida cautelar utilizada em execução de

quantia certa. O sequestro é medida cautelar que incide na execução de uma obrigação de

entregar/dar coisa certa (um bem determinado).

Como o intuito do legislador foi garantir uma quantia para executar futura

condenação de multa, a referência é ao arresto, e não ao sequestro.

O sequestro é cabível na ação da improbidade, mas não para a apreensão de valores.

Exemplo: Servidor se apropria de computador do órgão público onde trabalha, e o

leva para sua casa. Caberá o pedido de sequestro, já que envolve obrigação de entregar

coisa certa.

3.5.3 Afastamento preventivo.

Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam

com o trânsito em julgado da sentença condenatória.

Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar

o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual.







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3.6 Efeitos da sentença condenatória.

Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens,

conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.

Os valores abrangidos por este efeito de pagamento ou reversão de bens, deverão

ser descontados de eventual sanção de ressarcimento ao erário, sob pena de

enriquecimento ilícito do Estado. Art. 884 CC.

Exemplo: Agente público desviou R$ 100.000,00 dos cofres públicos. Se os bens

revertidos somarem um total de R$ 80.000,00, eventual sanção de ressarcimento ao erário

se limitará a R$ 20.000,00.

3.7 Prescrição

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser

propostas:

I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de

função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares

puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo

ou emprego.

Há dois tipos de prazos expresso: um relativo às pessoas que desempenham funçãotemporária, cargo em comissão e mandato eletivo, e outro referente aos que ocupam cargo

efetivo.

Para os detentores de mandato eletivo, cargo em comissão e função temporária, o

legislador determinou prazo prescricional de 5 anos, contados a partir do término da função.

Esta estipulação tem por finalidade garantir maior transparência, evitando que o agente, por

estar na “ativa”, obstrua provas.

Observação1: Embora não haja menção expressa ao agente temporário (art. 37, IX da

CR), a doutrina majoritária entende que estaria presente no inciso I do art. 23 da Lei8429/92.

Observação2: No caso de reeleição do agente para novo mandato eletivo, o STJ já se

manifestou no sentido de que o prazo prescricional será contado a partir do término do

segundo mandato.

Para os ocupantes de cargo efetivo, o inciso II determina a aplicação dos prazos das

sanções disciplinares conforme estipulado na Lei 8.112/90:

Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:

I - crime contra a administração pública; Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:







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I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de

aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;

O prazo é contado do momento em que a administração pública toma conhecimento

da infração e não de seu cometimento.

Deve-se observar atentamente o § 2º do art. 142 da Lei 8112/90:

§ 2º Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares

capituladas também como crime.

Se a conduta ímproba do agente público também acarretar a configuração de crime,

aplica-se a prescrição penal.

Há pouco tempo houve uma mudança de orientação do STJ, que atualmente entendeque para se aplique a prescrição penal, deve existir pelo menos um inquérito policial em

andamento. Caso contrário, o Estado estará agindo de forma abusiva, aplicando a prescrição

penal a algo que sequer foi alvo de investigação criminal.

Observação3: O ressarcimento ao erário é imprescritível, conforme art. 37 § 5º da

CRFB:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:§ 5º - A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer

agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas

ações de ressarcimento.

Ao que se infere da redação do dispositivo, nenhuma lei poderia estabelecer prazo

prescricional para as ações de ressarcimento, logo, o ressarcimento ao erário seria

imprescritível.

O STJ entende que o art. 37, §5º é autoaplicável, podendo ser utilizado a partir da

entrada em vigor da Constituição. Não haveria necessidade de aguardar a edição da Lei

8429/92.

Há discussão do STF e STJ no sentido de estender ou não a redação do art. 37,§5º a

outras modalidades de ressarcimento ao erário, como por exemplo, na responsabilidade civil

de agente público por danos causados a terceiros (ação de regresso). A repercussão geral da

matéria já foi reconhecida no STF, mas ainda não há decisão de mérito a respeito.

Observação4: O legislador não estabeleceu prazo prescricional para a conduta

ímproba praticada por particular. Há duas correntes a respeito. A primeira corrente,

capitaneada por José dos Santos Carvalho Filho, entende que deve ser aplicado o art. 205CC, que estabelece o prazo de 10 anos. Não obstante, prevalece no STJ e na doutrina a







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aplicação analógica do mesmo prazo destinado ao agente público. A justificativa é que o

particular só comete improbidade administrativa se tiver se beneficiado, concorrido ou

induzido agente público à prática do ato.

207 improbidade administrativa resumo da aula 02

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