207 direito administrativo resumo da aula 01 260614

Direito Administrativo

O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula

ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros

doutrinários e na jurisprudência dos Tribunais.

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Sumário

1. Desapropriação....................................................................................................... 2

1.1 Conceito de desapropriação. ............................................................................. 2

1.2 Fundamentos .................................................................................................... 2

1.3 Competência. .................................................................................................... 4

1.4 Objeto ............................................................................................................... 5

1.5 Características ................................................................................................... 7

1.6 Espécies/modalidades de desapropriação. ........................................................ 9

1.7 Outros conceitos relacionados ao tema ........................................................... 14





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1. Desapropriação.

Legislação aplicável:

Decreto-Lei 3365/41.

Lei 4132/62.

Lei 8629/93.

Lei Complementar 76/93.

1.1 Conceito de desapropriação.

Conceito geral de desapropriação: forma de intervenção do Estado na propriedade.

Em virtude da perda da propriedade causada pela desapropriação, é considerada uma

intervenção supressiva.

Conceito de desapropriação segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro: É o procedimento

administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de

necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de

um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização.

Conceito de desapropriação segundo José dos Santos Carvalho Filho: É o

procedimento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para si, por razões de

utilidade pública ou interesse social, propriedade de terceiros, normalmente mediante o

pagamento de indenização.

1.2 Fundamentos

Os fundamentos jurídico-políticos da desapropriação não devem ser confundidos

com seus fundamentos normativos.

O fundamento político da desapropriação é o chamado “domínio eminente do

Estado”, que é o poder que o Estado exerce sobre todos os bens situados em seu território.

O domínio eminente corresponde a uma situação de fato, que não se confunde com o

domínio público.

O domínio público representa uma situação jurídica, que são os bens de propriedade

do Estado.

Os fundamentos jurídicos da desapropriação estão consubstanciados em dois

princípios, que serão a base fundamentadora da intervenção estatal na propriedade que

tenha por objeto modificar lhe o domínio. Os princípios são: supremacia do interesse público

e função social da propriedade.

Os fundamentos normativos da desapropriação são três e estão previstos na

Constituição. São eles: necessidade pública, utilidade pública ou interesse social. Desta

forma, a desapropriação poderá se fundamentar em qualquer um deles.





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A necessidade pública corresponde às situações de emergência, que demandam a

transferência urgente da propriedade.

Exemplo: Situações de calamidade que demandem o socorro público.

A utilidade pública corresponde às situações em que embora não exista

urgência/emergência, a desapropriação dos bens é conveniente e oportuna.

Exemplo: Duplicação de estradas através da desapropriação de áreas no entorno.

Os casos de utilidade e necessidade pública são regidos pelo DL 3365/41 (Lei Geral

Expropriatória).

Embora o art. 5º do DL 3365/41 fale apenas em utilidade pública, é certo que

também elenca hipóteses de necessidade pública, eis que claramente envolvem fatores de

urgência/emergência:

Art. 5º Consideram-se casos de utilidade pública:

a) a segurança nacional;

b) a defesa do Estado;

c) o socorro público em caso de calamidade;

d) a salubridade pública;

e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de

meios de subsistência;

f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia

hidráulica;

g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saude, clínicas,

estações de clima e fontes medicinais;

h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;

i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução

de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua

melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de

distritos industriais; (Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999)

j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;

k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou

integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-

lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de

paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;

l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens

moveis de valor histórico ou artístico;

m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;

n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;

o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou

literária;

p) os demais casos previstos por leis especiais.





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É o que ocorre nas alíneas “a”, “b” e “c” do mencionado dispositivo.

Por fim, o interesse social corresponde às situações nas quais a desapropriação é

feita para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar seu uso ao bem estar

social. A desapropriação por interesse social é regida pela Lei 4132/62 (comporta aplicação

supletiva do DL 3365/41).

O interesse social pode ser:

a) Geral.

b) Específico: engloba as desapropriações para reforma agrária e urbanística.

1.3 Competência

Na desapropriação, três tipos de competência exsurgem:

a) Competência legislativa: trata-se da possibilidade de editar normas sobre

desapropriação. Neste caso, a competência é privativa da União Federal,

conforme estabelece o art. 22, II da CRFB/88.

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

II - desapropriação;

b) Competência para desapropriar: é possibilidade de expedir o decreto

expropriatório que declarará utilidade pública, necessidade pública ou interesse

social. Trata-se de competência atribuída a todos os entes federativos.

Observação: A ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica) e o DNIT (Departamento

Nacional de Infraestrutura de Transportes) possuem competência para expropriar em suas

áreas de atuação. Fundamento legal: art. 10 da Lei 9074/95 e art. 82, IX da Lei 10.233/2001.

Art. 10. Cabe à Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, declarar a utilidade

pública, para fins de desapropriação ou instituição de servidão administrativa, das áreas

necessárias à implantação de instalações de concessionários, permissionários e

autorizados de energia elétrica.

Art. 82. São atribuições do DNIT, em sua esfera de atuação:

IX – declarar a utilidade pública de bens e propriedades a serem desapropriados para

implantação do Sistema Federal de Viação;

Demais autarquias, empresas públicas, sociedades de economia e os concessionários

não dispõem desta competência.

c) Competência para promover a desapropriação: poder de praticar atos materiais

de transformação do bem privado em bem público. Abrange desde a negociação

com o proprietário até o ajuizamento da ação de desapropriação. Esta

competência pertence a todos os entes políticos, bem como a qualquer outra





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pessoa jurídica de direito público ou privado, desde que autorizada para tanto em

lei, decreto ou contrato. Aqui estão as pessoas da administração indireta e os

concessionários/permissionários de serviços públicos.

1.4 Objeto

Em regra, o Estado desapropria bens imóveis. Não obstante, a desapropriação pode

ter por objeto qualquer tipo de bem ou direito. É o que determina o art. 2º, caput do DL

3365/41:

Art. 2º Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser

desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.

Exemplo: A desapropriação pode recair sobre uma obra de arte de interesse público.

O §1º do art. 2º traz uma situação especial:

§ 1º A desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo só se tornará necessária, quando

de sua utilização resultar prejuízo patrimonial do proprietário do solo.

De acordo com a redação do dispositivo, é possível inferir que a desapropriação do

espaço aéreo acima do imóvel ocorrerá apenas excepcionalmente, e teria como objetivo

restringir o direito de construir acima de determinada altura.

Entretanto, deve-se ressaltar que com o surgimento de novas leis de zoneamento

urbano (o DL 3354 é de 1941), esta desapropriação do espaço aéreo tende a ser cada vez

menos utilizada. Atualmente, o poder público pode se valer de outros instrumentos

previstos nestes novos diplomas legais.

A desapropriação do subsolo terá lugar quando o Estado precisar, por exemplo, fazer

a passagem de um duto de gás ou de água.

O §2º do art. 2º do DL 3365/41 aborda a desapropriação de bens públicos:

§ 2º Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão

ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer

caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.

Observação: Os Territórios tem natureza jurídica de autarquia especial.

Desta forma, a União Federal poderá desapropriar bens dos estados, Distrito Federal

e Municípios. Por sua vez, os estados somente poderão desapropriar os bens municipais. O

dispositivo em comento estabelece a regra segundo a qual o ente territorialmente maior

pode desapropriar os bens do ente territorialmente menor. Alguns autores denominam esta

regra de “Princípio da Hierarquia Federativa”, no entanto, parte da doutrina considera esta

nomenclatura imprópria, tendo em vista que na federação não existe hierarquia entre os

entes que a compõem.





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Segundo este posicionamento doutrinário, o que existe é uma prerrogativa conferida

ao ente federativo territorialmente maior em virtude da amplitude de seus interesses. Como

regra, o ente federativo maior defenderá os interesses de mais pessoas (Cabe à União

Federal defender os interesses gerais, ficando a cargo de estados e municípios a defesa dos

interesses regionais e locais, respectivamente).

Assim, não haveria sentido em que o Município desapropriasse bem da União, pois

implicaria na sobreposição de um interesse local a um interesse geral.

Observação1: A doutrina entende que a regra do §2º deve ser estendida a todas as

pessoas jurídicas de direito público. Por conseguinte, um estado não poderia desapropriar

um bem de autarquia federal ou de uma fundação pública de direito público federal.

Pela leitura do §2º, é possível notar que há dois requisitos para que a desapropriação

de um bem público se efetive: respeito ao “princípio da hierarquia federativa” e

“autorização legislativa prévia”.

Os bens afetados à finalidade pública que pertençam às empresas públicas,

sociedades de economia mista e concessionárias/permissionárias de bens da União não

poderão ser desapropriados por estados ou municípios sem que haja autorização expressa

do Presidente da República para tanto. Esta autorização será dada mediante decreto. Neste

sentido, a Súmula 157 STF:

É necessária prévia autorização do Presidente da República para desapropriação, pelos

estados, de empresa de energia elétrica.

Ainda em relação ao art. 2º do DL 3365/41, é importante ressaltar o seu §3º, que traz

regra específica sobre a desapropriação de cotas e direitos de empresas cujo funcionamento

dependa de autorização do governo federal:

§ 3º É vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios

de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo

funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua

fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República.

Assim, a desapropriação somente se efetivará mediante decreto do Presidente da

República.

Observação2: Alguns doutrinadores entendem que cadáveres podem ser objeto de

desapropriação quando a finalidade for científica. É possível também que se desaproprie

semovente, bem como a posse de determinado quando o seu proprietário não for

conhecido.

Observação3: A desapropriação pode recair sobre apenas alguns aspectos do direito

de propriedade, como por exemplo, o usufruto, o domínio útil.





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Observação4: As águas particulares também podem ser desapropriadas, tendo por

objetivo, por exemplo, o abastecimento da população.

Observação5: As ações de uma empresa privada também podem ser objeto de

desapropriação. É importante ressaltar que se todas as ações forem desapropriadas (ou a

maioria com direito a voto), se estará diante de uma hipótese de estatização, o que

transformará aquela pessoa jurídica em empresa pública ou sociedade de economia mista.

Por outro lado, se a desapropriação recair apenas sobre algumas ações com direito a voto, o

resultado será o surgimento de uma empresa privada com participação estatal.

Bens e direitos não passíveis de desapropriação

1) Dinheiro: Se for meio de troca (moeda corrente), não poderá ser desapropriado. O

dinheiro é o próprio meio de pagamento da indenização. É certo que em se tratando

de notas antigas, moedas raras, poderá incidir a desapropriação, tendo em vista que

não são moeda corrente no país.

2) Direitos Personalíssimos: São coisas fora do comércio, portanto, não podem sofrer

desapropriação.

3) Pessoas físicas e jurídicas: Não são objetos, e sim sujeitos de direitos, portanto,

não poderão sofrer desapropriação.

4) Órgãos do corpo humano: São coisas fora do comércio, impassíveis de

desapropriação. Conforme mencionado anteriormente, nada obsta que após a morte

o corpo seja desapropriado para estudos científicos etc.

Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, os bens móveis livremente encontrados

no comércio também não poderiam ser desapropriados, pois importaria em violação ao

dever de licitar. Uma vez que o Estado decidisse desapropriar, estaria automaticamente

escolhendo com quem contratar.

Outra vedação importante é a de que a desapropriação para reforma agrária nunca

poderá ter objeto imóveis rurais produtivos. No mesmo sentido, se a desapropriação tiver

finalidade urbanística, não poderá recair sobre imóvel rural ou bem móvel.

1.5 Características

1) Natureza Jurídica de Procedimento Administrativo.

É um conjunto ordenado de atos administrativos que são dirigidos a uma finalidade.

2) Compulsoriedade.

Em virtude do princípio da supremacia do interesse público, a desapropriação

independe da concordância do particular.

3) Implica em alteração da propriedade do bem.





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Nas outras formas de intervenção do Estado na propriedade, em regra, não há

transferência da titularidade do bem, que continua a pertencer ao particular. Na

desapropriação, a regra é que a propriedade passe ao domínio público.

Excepcionalmente, admite-se a transferência do bem desapropriada a uma pessoa

jurídica de direito privado, que nele deverá realizar atividade de interesse público.

Exemplo1: O Poder Público desapropria o bem e o transfere a uma universidade

privada.

Exemplo2: Na desapropriação rural, o Poder Público transfere a propriedade a um

grupo de colonos.

4) A desapropriação dará ensejo ao pagamento de indenização para o expropriado.

A indenização será prévia, justa e em regra, paga em dinheiro. É o que determina o

art. 5º, XXIV da CRFB.

XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou

utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em

dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;

A transferência da propriedade só é materializada com o pagamento da indenização.

A doutrina entende que, mesmo quando paga em títulos da dívida pública (como ocorre na

desapropriação urbanística), a indenização não perde a qualidade de prévia.

A indenização justa é aquela que compensa tudo que o particular perdeu com a

supressão da propriedade.

Há hipóteses nas quais a indenização não será paga em dinheiro, e sim em títulos da

dívida pública. Este pagamento diferenciado tem por objetivo punir o particular que não

estiver dando cumprimento à função social da propriedade.

Observação: Na hipótese do art. 243 CR não haverá pagamento de indenização.

Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem

localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo

na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de

habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras

sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º. (Redação

dada pela Emenda Constitucional nº 81, de 2014)

5) A desapropriação é forma originária de aquisição da propriedade.

Aquisição originária é aquela na qual não há uma transmissão de propriedade. Por

conseguinte, uma vez que o bem passe à propriedade do poder público ficará totalmente





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desvinculado de qualquer situação jurídica anterior. Assim, o bem estará livre de ônus e

gravames que o atingiam antes da desapropriação.

Exemplo: Desapropriação de imóvel hipotecado. Neste caso, a hipoteca se resolverá,

e o antigo credor hipotecário se sub-rogará na indenização que o expropriado receber pela

desapropriação do imóvel.

1.6 Espécies/modalidades de desapropriação.

1) Comum/ordinária.

Está prevista no art. 5º, XXIV da CR.

Na desapropriação comum, não há má utilização da propriedade pelo particular. Por

conseguinte, a indenização será justa, prévia e em dinheiro.

A desapropriação comum, por sua vez, se subdividirá em:

a) Desapropriação comum por utilidade ou necessidade pública, regulada pelo DL

3365/41.

b) Desapropriação por interesse social geral, regulada pela Lei 4132/62.

Observação: Alguns doutrinadores entendem que esta modalidade de

desapropriação por interesse social geral não existe. Para esta vertente, o interesse social

somente se verificaria na desapropriação para reforma agrária e naquela que se relaciona à

organização da política urbana.

Para aqueles que sustentam a existência desta modalidade, a indenização também

seria justa, prévia e em dinheiro. Já na desapropriação para reforma agrária e urbana, a

indenização se daria em títulos da dívida pública.

2) Extraordinária.

Na desapropriação extraordinária, presume-se a má utilização da propriedade. Em

virtude de seu caráter sancionatório, o pagamento da indenização será feito em títulos da

dívida pública.

A desapropriação extraordinária se subdivide em duas espécies:

a) Desapropriação para reforma agrária/rural.

Está prevista no art. 184 CR, na Lei 8629/93 e na Lei Complementar 76/93 (regras

procedimentais).

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma

agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e

justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor

real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e

cuja utilização será definida em lei.





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Neste caso, a competência para desapropriar é exclusiva da União Federal, pois a ela

é atribuída a tarefa de promover a reforma agrária. A execução do procedimento

expropriatório ficará a cargo da autarquia federal INCRA (Instituto Nacional de Colonização e

Reforma Agrária).

A desapropriação para reforma agrária é uma sanção ao não cumprimento da função

social da propriedade rural. O art. 186 CR elenca os requisitos necessários para que o imóvel

rural cumpra sua função social:

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende,

simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos

seguintes requisitos:

I - aproveitamento racional e adequado;

II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio

ambiente;

III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Em virtude do caráter sancionatório desta desapropriação, o quantum indenizatório

será pago mediante Títulos da Dívida Agrária (TDA), cujo prazo de resgate será de 20 anos,

contados a partir do 2º ano de sua emissão.

No que tange às benfeitorias, a Constituição determina que as que de caráter útil ou

necessário serão indenizadas mediante pagamento em dinheiro, enquanto que as

voluptuárias serão pagas por TDA.

Ainda sobre a desapropriação rural, merece destaque o art. 185 CR:

Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu

proprietário não possua outra;

II - a propriedade produtiva.

Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará

normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social.

No inciso I, caso o titular do bem possua outra propriedade, será possível a

desapropriação da pequena e média propriedade para fins de reforma agrária.

Pequena propriedade é aquela que varia de 1 a 4 módulos fiscais. A média

propriedade é aquela maior do que 4 até 15 módulos fiscais. Acima de 15 módulos fiscais já

será considerada grande propriedade, cabendo a desapropriação mesmo que o titular só

possua aquele bem. É o que determina o art. 4º da Lei 8629/ 93:





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Art. 4º Para os efeitos desta lei, conceituam-se:

I- Imóvel Rural - o prédio rústico de área contínua, qualquer que seja a sua localização,

que se destine ou possa se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal,

florestal ou agroindustrial;

II - Pequena Propriedade - o imóvel rural:

a) de área compreendida entre 1 (um) e 4 (quatro) módulos fiscais;

b) (Vetado)

c) (Vetado)

III - Média Propriedade - o imóvel rural:

a) de área superior a 4 (quatro) e até 15 (quinze) módulos fiscais;

b) (Vetado)

Parágrafo único. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária a

pequena e a média propriedade rural, desde que o seu proprietário não possua outra

propriedade rural.

Módulo fiscal é área mínima que a propriedade rural deve ter para que haja

viabilidade econômica na sua exploração. Esta medida varia de município a município, de

acordo com as características do lugar.

Observação: Não confundir módulo fiscal com módulo rural, pois os conceitos são

totalmente distintos.

No inciso II do art. 185 CR, veda-se a desapropriação rural da propriedade produtiva,

cujo conceito se encontra no art. 6º da Lei 8629/93:

Art. 6º Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econômica e

racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na

exploração, segundo índices fixados pelo órgão federal competente.

§ 1º O grau de utilização da terra, para efeito do caput deste artigo, deverá ser igual ou

superior a 80% (oitenta por cento), calculado pela relação percentual entre a área

efetivamente utilizada e a área aproveitável total do imóvel.

§ 2º O grau de eficiência na exploração da terra deverá ser igual ou superior a 100%

(cem por cento), e será obtido de acordo com a seguinte sistemática:

Grau de utilização da terra é denominado GUT.

Grau de eficiência na exploração é denominado GEE, e se concentra na análise dos

rendimentos por hectare.

A improdutividade se verificará quando qualquer um desses índices não for atingido.

Assim, o conceito de improdutividade vai muito mais além do que a mera ausência de

qualquer produção rural.

Os cálculos necessários à apuração destes índices sempre terão como referência uma

área útil. É feito um cálculo da proporção área útil/ quantidade produzida. As áreas

inaproveitáveis, tais como as reservas florestais, serão excluídas deste cômputo.





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Observação: O STJ chancela esta possibilidade de exclusão de áreas inaproveitáveis

do cálculo, no entanto exige que cumpram certos requisitos. No caso das reservas florestais,

somente serão excluídas se legalizadas, ou seja, se averbada no registrado imobiliário antes

da vistoria de aferição de produtividade. Este foi o posicionamento exarado no Informativo

539 de Abril de 2014.

Todos os imóveis rurais, inclusive os produtivos e as pequenas e médias

propriedades, podem ser desapropriados com outro fundamento que não o interesse social

para reforma agrária. É possível a desapropriação baseada na necessidade ou utilidade

pública, que não seguirá estes requisitos específicos da desapropriação rural, e sim aqueles

afetos à desapropriação ordinária (indenização prévia, justa e em dinheiro, podendo ser

levada a efeito por qualquer ente apto a desapropriar, e não só a União Federal).

b) Desapropriação urbanística/para política urbana.

Está prevista no art. 182, §4º da CR e no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), que

rege a matéria em âmbito infraconstitucional.

A desapropriação urbanística tem função sancionatória, pois visa punir o proprietário

que deixa de cumprir a função social da propriedade urbana. Trata-se de competência

exclusiva dos municípios.

O §2º do art. 182 CR elenca os requisitos necessários ao cumprimento da função

social da propriedade urbana:

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências

fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

O art. 41 do Estatuto da Cidade elenca as hipóteses nas quais será obrigatória a

elaboração de um Plano Diretor:

Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I – com mais de vinte mil habitantes;

II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o

do art. 182 da Constituição Federal;

IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;

V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo

impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de

deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou

hidrológicos correlatos. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

§ 1o No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V

do caput, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do plano diretor estarão

inseridos entre as medidas de compensação adotadas.





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§ 2o No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado

um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele

inserido.

Por ser uma desapropriação com natureza sancionatória, a indenização pelo bem

expropriado será paga através de títulos da dívida pública. É o que determina o art. 182, §4º,

III da CR.

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão

previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em

parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros

legais.

No §4º do art. 182 CR estão outras medidas que o poder público deve tomar antes de

desapropriar:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal,

conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno

desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus

habitantes.

§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída

no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não

edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento,

sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão

previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em

parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros

legais.

Conforme é possível notar, o legislador estabelece uma ordem de condutas que

devem ser cumpridas antes que ocorra a desapropriação efetiva do bem. Faculta-se ao

proprietário, mediante o cumprimento de tais ordens, que evite a desapropriação do bem.

A primeira providência a ser tomada é exigir o adequado aproveitamento da área nos

termos da lei. Caso esta ordem não seja cumprida, passa-se ao parcelamento/edificação

compulsórios. Se ainda assim o resultado desejado não se produzir, passa-se à cobrança de

IPTU progressivo. Finalmente, se todas estas medidas se mostrarem inócuas, aí sim a

desapropriação será efetivada.

Remissão ao art. 7º, §1º do Estatuto da Cidade:

Art. 7º Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do

caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5o do art. 5o

desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e





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territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo

prazo de cinco anos consecutivos.

§ 1º O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se

refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano

anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.

3) Desapropriação confisco

Há quem entenda que por não gerar o pagamento de nenhum tipo de indenização,

esta não seria propriamente uma modalidade de desapropriação, e sim uma hipótese de

confisco autorizada constitucionalmente.

Está prevista no art. 243 CR:

Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem

localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo

na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de

habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras

sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º. (Redação dada

pela Emenda Constitucional nº 81, de 2014)

Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência

do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo

será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei.

(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 81, de 2014)

O STF já definiu que a desapropriação incidirá sobre toda a extensão da propriedade,

ainda que apenas uma fração seja utilizada nestas atividades ilícitas.

1.7 Outros conceitos relacionados ao tema

1) Desapropriação indireta/apossamento administrativo.

Trata-se de situação fática que ocorre quando o Estado deixa de cumprir o

procedimento previsto em lei para a desapropriação.

É um esbulho possessório praticado pelo Estado. A natureza jurídica dessa

desapropriação é de fato administrativo.

A despeito do esbulho, se esta ação do Estado tiver sido dirigida ao cumprimento de

uma finalidade pública, o ordenamento jurídico proíbe o manejo de ações possessórias e

reivindicatórias de propriedade pelo particular.

Neste caso, restará ao particular o ajuizamento de ação indenizatória com

fundamento em desapropriação indireta. É o que determina o art. 35 do DL 3365/41:

Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser

objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação.

Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.





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O foro competente para a ação será aquele da situação do bem.

A indenização será fixada com base nos elementos indicados no art. 27 do DL

3365/41:

Art. 27. O juiz indicará na sentença os fatos que motivaram o seu convencimento e

deverá atender, especialmente, à estimação dos bens para efeitos fiscais; ao preço de

aquisição e interesse que deles aufere o proprietário; à sua situação, estado de

conservação e segurança; ao valor venal dos da mesma espécie, nos últimos cinco anos,

e à valorização ou depreciação de área remanescente, pertencente ao réu.

Qual o prazo para ajuizamento desta ação?

R: O STJ se manifestou sobre o tema no REsp 1.300.442, determinando que na

vigência do Código Civil de 2002, o prazo seria de 10 anos. Neste caso, o STJ usou como

parâmetro o prazo da usucapião. O raciocínio foi o seguinte: caso o Poder Público ocupe um

bem privado, a inércia do proprietário durante certo lapso temporal implicará na usucapião,

não sendo cabível o requerimento de qualquer valor indenizatório. Neste sentido. O art.

1238 CC:

Art. 1.238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupção, nem oposição, possuir como

seu um imóvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de título e boa-fé;

podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual servirá de título para

o registro no Cartório de Registro de Imóveis.

Parágrafo único. O prazo estabelecido neste artigo reduzir-se-á a dez anos se o possuidor

houver estabelecido no imóvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou

serviços de caráter produtivo.

Como a ocupação da área privada pelo Estado ocorre em virtude de uma finalidade

pública, o prazo a ser seguido é o do parágrafo único do art. 1238 CC.

Observação1: A súmula 119 STJ determina um prazo de 20 anos para esta ação.

Ocorre que sua edição ocorreu antes de 2002, e se coadunava com o prazo de usucapião do

Código Civil de 1916.

A ação de desapropriação indireta prescreve em vinte anos.

Observação2: Antes do REsp 1.300.442, parte da doutrina utilizava o prazo do art.

1238, caput.

Observação3: A ação indenizatória por restrições que não impliquem a perda da

propriedade ou posse tem prazo de 5 anos. É o que determina o art. 10, parágrafo único do

DL 3365/41.

Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise a

indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público.





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2 ) Desapropriação por zona.

Está no art. 4º do DL 3365/41:

Art. 4º A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao

desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem

extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a

declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as

indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda.

A doutrina majoritária entende que a expropriação de “área contígua necessária ao

desenvolvimento da obra” não seria uma desapropriação por zona. Para esta corrente,

somente a expropriação de “zonas que se valorizarem extraordinariamente em

consequência da realização do serviço” seria propriamente uma desapropriação por zona.

A desapropriação por zona tem por objetivo evitar uma sobrevalorização de áreas

privadas em virtude da obra. Neste caso, é mais interessante para o Poder Público

desapropriar antes da valorização, para posteriormente vende-las a um preço maior e cobrir

as despesas realizadas com a própria obra.

Observação: Parte da doutrina entende que a desapropriação por zona do DL

3365/41 não foi recepcionada pela Constituição de 1988. Para esta vertente, a Constituição

de 1988, ao instituir “Contribuições de Melhoria”, teria pretendido substituir a

desapropriação por zona pela cobrança deste tributo. Neste sentido, o art. 145, III da CR:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os

seguintes tributos:

III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

A contribuição de melhoria é um tributo que tem como fato gerador a valorização

imobiliária decorrente de obra pública. Desta forma, para a mencionada corrente, o Estado

deve se utilizar da contribuição de melhoria ao invés da desapropriação por zona, tendo em

vista que atende aos mesmos objetivos sem implicar na perda da propriedade para o

particular.

O parágrafo único do art. 4º do DL 3365/41 merece destaque, tendo em vista que foi

inserido recentemente:

Parágrafo único. Quando a desapropriação destinar-se à urbanização ou à

reurbanização realizada mediante concessão ou parceria público-privada, o edital de

licitação poderá prever que a receita decorrente da revenda ou utilização imobiliária

integre projeto associado por conta e risco do concessionário, garantido ao poder

concedente no mínimo o ressarcimento dos desembolsos com indenizações, quando

estas ficarem sob sua responsabilidade. (Incluído pela Lei nº 12.873, de 2013).





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3) Tredestinação e Retrocessão.

Quando o bem é desapropriado, o Poder Público deve conferir-lhe a destinação de

interesse público que justificou a desapropriação. Esta destinação sempre deve ser

apresentada de forma específica.

Caso seja dado ao bem destinação diversa da inicialmente apresentada, ou ainda, se

o bem não for destinado a nada, isto configurará uma tredestinação.

A tredestinação pode ser lícita ou ilícita. Será lícita quando, a despeito de não ter sido

dada a destinação inicialmente apresentada, o bem for acometido a outro destino de

interesse público.

Exemplo: Estado desapropria uma área com a justificativa de construir uma escola.

Posteriormente, inicia-se na área a construção de um posto de saúde.

A tredestinação ilícita ocorre quando, além de não ser destinado à atividade

inicialmente proposta, o bem não for acometido a qualquer outra finalidade de interesse

público.

Exemplo: Estado desapropria uma área com a justificativa de construir uma escola.

Posteriormente, aluga o terreno a um particular para que construa um shopping.

Quando a tredestinação for lícita, o particular nada poderá fazer quanto à mudança

de destinação do bem. Por outro lado, quando a tredestinação for ilícita, exsurgirá para o

particular um direito, que é a retrocessão.

Trata-se do direito conferido ao particular de exigir de volta a sua propriedade

expropriada, quando a ela não tiver sido dada qualquer finalidade de interesse público.

Neste caso, para reaver o bem, o particular deverá pagar o seu valor atual,

independente de estar valendo mais ou menos do que à época da desapropriação (não é o

mesmo que devolver a indenização anteriormente recebida). Neste sentido, o art. 519 CC:

Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por

interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em

obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço

atual da coisa.

Natureza do direito de retrocessão

Celso Antonio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella Di Pietro entendem que tem

natureza real. Esta corrente é minoritária em âmbito doutrinário, no entanto, é o que

prevalece nos tribunais.

Hely Lopes Meirelles e José dos Santos Carvalho Filho entendem que tem natureza

pessoal. O fundamento para tanto seria que o próprio art. 519 CC determina que há mero





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direito de preferência em favor do particular. Esta corrente é majoritária na doutrina e

minoritária nos tribunais.

Esta diferenciação é relevante para mencionar as consequências da violação do

direito de preferência previsto no art. 519 CC.

Exemplo: Estado desapropriou um bem e não o deu qualquer destinação.

Posteriormente, vende a área a um particular qualquer antes de oferecê-la ao antigo

proprietário.

Para os que entendem que a retrocessão tem natureza real, o antigo proprietário

poderia reivindicar o bem de qualquer um que esteja em sua posse/propriedade. Trata-se do

poder de sequela que é característica dos direitos reais.

Por outro lado, para os que consideram a retrocessão um direito pessoal, a violação

ao direito de preferência não permitirá que o antigo proprietário reivindique o bem

indistintamente, pois não há direito sequela. Neste caso, caberá ao expropriado apenas o

recebimento de perdas e danos.

207 direito administrativo resumo da aula 01 260614

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