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ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA - ESAT-PB

PERIÓDICO DE DIÁLOGO CIENTÍFICO TRIBUTÁRIO E CIÊNCIAS AFINS

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA

C O M P A R T I L H A N D O C O N H E C I M E N T O S

ANOS

Revista da ESAT - Periódicos de Diálogo Científico Tributário e Ciências Afins.

João Pessoa2020

SOBRE A REVISTA DA ESAT

MISSÃO

Apoiar o desenvolvimento e materialização de uma comunidade técnico-científica tributária na Secretaria de Estado da Fazenda – SEFAZ/PB, para disseminar conhecimentos e estimular a reflexão dos eixos temá-ticos propostos.

OBJETIVOS

• Promover, estimular a pesquisa científica através da divulgação de trabalhos que versem sobre temas relevantes para a adminis-tração pública;

• Incentivar a produção de conhecimentos sobre Tributação, Finan-ças, Gestão Pública e demais temas que consagrem o desenvolvi-mento social;

• Disseminar conceitos, metodologias e boas práticas no âmbito da esfera pública estadual.

POLÍTICA DE ACESSO LIVRE

A revista da ESAT proporcionará acesso livre ao seu conteúdo, disponibilizando-o gratuitamente em seu site no Portal da ESAT.

CATALOGAÇÃO

Revista da ESAT: periódico de diálogo científico tributário e ciências afins. v. 2, n. 2, (Abril. 2020). João Pessoa: ESAT - Esco-la de Administração Tributária, 2020.Semestral ISSN 2594-521

1. Tributação – Periódicos 2. Ciências afins do Direito - Perió-dicos 3. Gestão Pública – Periódicos.

Os trabalhos publicados nesta edição são de inteira responsabilida-de de seus autores. Qualquer parte desta publicação poderá ser reproduzi-da, desde que citada a fonte.



EXPEDIENTE

Editora-Executiva: Elaine Carvalho César

Editor-Chefe: Cleber Soares de Brito

Conselho Editorial:

Alexandre Souza Pitta Lima André Henrique de Arruda LunaCláudio de Oliveira Leôncio PinheiroCleber Soares de BritoElaine Carvalho CésarFrancisco Petrônio de Oliveira RolimJosé Erielson Almeida do NascimentoLuiz Nestor Martins FilhoRonaldo Raimundo Medeiros

Produção gráfica e diagramação:

Raffael Barbosa Martins

Endereço para correspondência:

Escola de Administração Tributária – ESAT/PBR. Industrial Abelardo Alvim Gomes Schimmelpfeng, 400Distrito Industrial, João Pessoa - PB, CEP: 58082-014

Telefone: (83) 3218-4963E-mail: [email protected]



SUMÁRIO

Editorial

1. A Consulta Fiscal e seus Efeitos na Esfera Estadual _____________15

Tarciso Magalhães M. de Almeida

2. A Derrotabilidade das Normas Jurídicas aplicada à legislação tribu-tária do Estado da Paraíba ________________________________ 31

Eduardo Pereira de Oliveira

3. Avaliação de impacto - a regra de ouro da aprendizagem organiza-cional: um estudo de caso na Escola de Administração Tributária da Secretaria de Estado da Fazenda da Paraíba __________________46

Cleber Soares de Brito Elaine Carvalho César Felix

4. A Exoneração do ICMS nas Operações de Energia Elétrica destina-das ao Produtor Rural no Estado da Paraíba: uma análise jurídica da regra concessiva prevista no inciso XIII do art. 4º da Lei nº 6.379, de 2 de dezembro de 1996 __________________________________ 65 Francisco Alessandro Alves Franscisco Alekson Alves

5. Pacto Federativo-Tributário e Desenvolvimento Socioeconômico Local: A questão do modelo de financiamento estatal e seus desdo-bramentos materiais no estado da Paraíba ___________________87 Alexandre Henrique Salema Ferreira Diego Barbosa da Silva Izabel da Silva Rodrigues



EDITORIAL

Revista Científica da Esat/PB

A Escola de Administração Tributária - ESAT têm como objetivos permanentes: o ensino, a pesquisa, extensão, análise, catalogação, divulga-ção da Legislação Tributária e demais informações de interesse da arrecada-ção, fiscalização e tributação estadual. Buscando manter o propósito de, continuamente, compartilhar conhecimentos sem limites e sem fronteiras, a ESAT lança a 2ª Edição da sua Revista Científica que foi criada com o intuito de disseminar estudos científicos relevantes no âmbito da Administração Tributária e provocar uma reflexão sobre temas relacionados à área de atuação da SEFAZ-PB, da comunidade acadêmica e da sociedade. Além desses objetivos, a Revista Científica visa ao reconhecimento nacional como veículo de comunicação e pesquisa. Esse periódico institucional contou com a participação dos servi-dores da SEFAZ-PB no conselho editorial, na equipe de avaliadores e na produção de artigos científicos, que compartilharam sua expertise e co-nhecimento científico, possibilitando a publicação de artigos de alto nível científico. Além de ser um incentivo para a implementação do pensamento acadêmico e sistemático no serviço público, a Revista constitui-se numa ferramenta de orientação e divulgação de temas relevantes à Administra-ção Tributária, incentivando o servidor público para o desenvolvimento de pesquisas no âmbito profissional, desenvolvendo uma forma de tornar o conhecimento acessível à sociedade. Esta edição de lançamento também é um agradecimento ao Secretá-rio de Estado da Fazenda da Paraíba, Marialvo Laureano dos Santos Filho, que, de forma irrestrita, apoia e incentiva as ações da ESAT, sendo mais uma força na materialização desse periódico de diálogo científico tributário e ciências afins.

Elaine Carvalho César Gerente Executiva da ESAT



APRESENTAÇÃO

Em sua segunda edição, a Revista da Escola de Administração Tributária - ESAT - Periódico de Diálogo Científico Tributário e Ciências Afins, buscando seguir seus objetivos de promover e estimular a pesquisa científica por meio de divulgação de trabalhos pertinentes a temas relevan-tes para Administração Pública, bem como incentivar a produção de tra-balhos científicos nas áreas de tributação, finanças, gestão pública e temas afins, por meio de seus colaboradores, aborda os seguintes temas:

O primeiro artigo desta edição, de autoria de Tarciso Magalhães Monteiro de Almeida, trata da “Consulta Fiscal e Seus Efeitos na Esfe-ra Estadual”, que se consubstancia em um importante instituto jurídico à disposição do contribuinte e demais interessados, oportunizando a esses a possibilidade de elucidar dúvidas pertinentes à interpretação da legislação tributária.

O segundo trabalho, traz um artigo de Eduardo Pereira de Oliveira, abordando a temática da “Derrotabilidade das Normas Jurídicas Aplicada à Legislação Tributária do Estado da Paraíba”, no qual gira a discussão so-bre as circunstâncias em que uma norma vigente no ordenamento jurídico possa ser afastada em decorrência da constatação de um fato, interpretação ou circunstância com ela incompatível, a exemplo do confronto entre o teor de uma norma e o conteúdo de um princípio constitucional. Nesse cenário, defende o autor a possibilidade da teoria da derrotabilidade das normas ser aplicada ao ramo do direito tributário.

Em seguida, a Revista da ESAT traz o terceiro trabalho intitulado “Avaliação de Impacto - a Regra de Ouro da Aprendizagem Organizacio-nal: Um Estudo de Caso na Escola de Administração Tributária da Secre-taria de Estado da Receita da Paraíba”, com autoria conjunta de Cleber So-ares de Brito e Elaine Carvalho César, que versa sobre o desenvolvimento da Aprendizagem Organizacional na Gestão Pública como condição “sine qua non” para a efetividade com qualidade na prestação de serviço público estadual, objetivando a implantação de um instrumento de Avaliação da Capacitação, com foco no impacto da aprendizagem organizacional, em cursos ofertados pela ESAT.



Na sequência, o artigo “A Exoneração do ICMS nas Operações de Energia Elétrica Destinadas ao Produtor Rural no Estado da Paraíba: Uma Análise Jurídica da Regra Concessiva Prevista no Inciso XIII do art. 4º da Lei nº 6.379, de 2 de dezembro de 1996”, de autoria de Francisco Alessan-dro Alves e Francisco Alekson Alves, que discute sobre o aspecto jurídico da legislação que concede benefícios fiscais do ICMS incidente sobre a energia elétrica consumida no âmbito do estabelecimento do produtor ru-ral. Essa abordagem se justifica pela importância econômica e social deste segmento, produtor rural, que se alberga sob a tutela do Estado.

E, finalizando o Corpus, o artigo intitulado “Pacto Federativo-Tri-butário e Desenvolvimento Socioeconômico Local: A questão do Modelo de Financiamento Estatal e Seus Desdobramentos Materiais no Estado da Paraíba”, de autoria de Alexandre Henrique Salema Ferreira, Diego Bar-bosa da Silva e Izabel da Silva Rodrigues, que promove uma análise, no período de 1995 a 2014, de como o pacto federativo tributário afetou o desenvolvimento socioeconômico da Paraíba e a relação entre crescimento econômico e incremento nas receitas públicas estaduais. A todos uma boa leitura.

José Erielson Almeida do Nascimento Membro do Conselho Editorial



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A CONSULTA FISCAL E SEUS EFEITOS NA ESFERA ESTADUAL

Tarciso Magalhães M. de Almeida1

RESUMO

A consulta fiscal administrativa tributária é um instrumento posto à disposição de contribuintes ou terceiros interessados para que suscitem a manifestação da Fazenda Pública em relação àt determinada dúvida re-ferente à aplicação de normas tributárias. É uma ferramenta de extrema importância para que o sujeito passivo possa realizar adequadamente seu planejamento tributário. A Administração Pública Tributária disponibiliza em seus órgãos competentes equipe técnica para esclarecer eventuais ce-leumas jurídicas e interpretativas que inevitavelmente exsurgem na legis-lação tributária. Tratando-se de tributos estaduais, em razão da variedade e complexidade de normas existentes em cada ente federativo, mormente quanto ao ICMS, mostra-se imprescindível um conhecimento aprofundado destas. Dessa forma, a consulta fiscal representa um meio legal para escla-recimento de eventuais dúvidas, além de ser um procedimento que deve ser utilizado por quem de direito a fim de efetuar corretamente o recolhimento dos tributos. Os efeitos relativos às respostas oficiais das consultas fiscais tributárias merecem destaque e será o foco deste trabalho. Será apresenta-do, de forma concisa, a legalidade das consultas, os legitimados ativos, a competência para a interpretação das normas, os efeitos das respostas aos interessados, destacando-se dispositivos legais de diversos entes federati-vos estaduais.

Palavra-chave: Direito Tributário. Consulta fiscal. Efeitos do parecer in-terpretativo.

1 Auditor Fiscal Tributário Estadual da Paraíba. Especialista em Direito Tributário.



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1 INTRODUÇÃO

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, com su-pedâneo no art. 145 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), podem instituir os tributos elencados em tal normativo, res-peitando as competências constitucionalmente distribuídas.

A competência estadual para a instituição dos seus impostos está prevista no art. 155 da CF/88 e a competência legislativa tributária estadual contém previsão constitucional no inciso I do art. 24 da Carta Magna.

De acordo com o art. 96 da Lei no 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional - CTN) a expressão “legislação tributária” compreende as leis, os tratados e as convenções internacionais, os decretos e as normas complementares que versem, no todo ou em parte, sobre tribu-tos e relações jurídicas a eles pertinentes.

Dessa forma, surgem diversas normas estaduais sobre os tributos e, consequentemente, dúvidas interpretativas em razão de omissões ou inexa-tidões textuais normativas, que podem causar incertezas jurídicas.

Leciona Paulo de Barros Carvalho (2018, p. 43) que:

A norma jurídica é exatamente o juízo (ou pensamento) que a leitura do texto provoca em nosso espírito. Basta isso para nos advertir que um único texto pode originar significações diferentes, consoante as diversas noções que o sujeito cognoscente tenha dos termos empregados pelo legislador. Ao enunciar os juízos, expedindo as respectivas proposições, ficarão registra-das as discrepâncias de entendimento dos sujeitos, a propósito dos termos utilizados.

A fim de suprir a insegurança jurídica que exsurge dessa variação da margem interpretativa, existe o mecanismo da consulta fiscal disponibi-lizada pelo Poder Público com o intuito de manifestar-se quanto ao devido entendimento relativo à legislação tributária.

Nos dizeres do ínclito Hugo de Brito Machado (2010, p. 479):

(...) o processo de consulta tem por fim ensejar ao contribuinte oportunidade para eliminar dúvidas que tenha na intepretação da legislação tributária. A consulta pode ser feita diante de um caso concreto, já consumado, como diante de uma simples hipótese formulada pelo contribuinte.

A Lei nº 10.094, de 27 de setembro de 2013, que dispõe sobre o Ordenamento Processual Tributário, o Processo Administrativo Tributário, bem como, sobre a Administração Tributária do Estado da Paraíba (a partir de agora será referenciada como Lei do PAT-PB), em seu art. 126, norma-tiza que a consulta, exarada em parecer de autoridade competente, tem por objeto o esclarecimento de dúvidas relativas ao entendimento de aplicação



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da legislação tributária estadual, em relação a um fato concreto de interesse do peticionário.

Insta mencionar que a consulta não é instrumento idôneo para ques-tionar o lançamento tributário decorrente de alguma infração legal, já que contra tal ato administrativo existem outros meios legais cabíveis, como as defesas e recursos administrativos.

Filiando-se ao entendimento do professor Eduardo Sabbag (2012, p. 869), o questionamento em consulta deve ser razoável, enfocando um possível deslize do legislador, que tenha omitido algo, ou, ainda, dito a lei, mas com obscuridade ou ambiguidade. Tais vícios de compreensão, como é cediço, repelem a segurança e certeza que devem reger o diálogo entre a norma e seu destinatário. Daí se prever uma solução à satisfação da dúvida: a consulta tributária.

Assim, os sujeitos passivos envolvidos na esfera tributária possuem a ferramenta técnica da consulta fiscal para dirimir possíveis dúvidas inter-pretativas de normas tributárias e não só pode, como deve incitar a Admi-nistração Pública para se manifestar e esclarecer eventual celeuma.

O efeito da resposta dada a cada consulta é de suma importância para os envolvidos, interessados e o próprio Poder Público para que possam entender adequadamente o alcance da norma legal tributária. Esta resposta será obtida através de um parecer técnico-jurídico, que nada mais é do que um ato administrativo enunciativo por meio do qual se emite opinião de órgão consultivo do Poder Público, sobre assunto de sua competência, se-jam assuntos técnicos ou de natureza jurídica, concluindo pela atuação de determinada forma pelo órgão consulente.2

2 DA CONSULTA FISCAL NA ESFERA ESTADUAL

2.1 DA PREVISÃO LEGAL

Em proêmio, ressalta-se que a Constituição da República Federa-tiva do Brasil de 1988 (CF/88) vaticina que são a todos assegurados, in-dependentemente do pagamento de taxas, o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder (art. 5°, XXXIV, “a”).

O Código Tributário Nacional (CTN) cita expressamente a consulta em Seção específica sobre o pagamento de tributos em seu art. 161, §2º,

2 Atualmente, na esfera estadual, somente não existe a Secretaria da Fazenda no Estado do Rio Grande do Norte. Em Rondônia é Secretaria das Finanças.



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vejamos:Art. 161. O crédito não integralmente pago no vencimento é acrescido de juros de mora, seja qual for o motivo determinante da falta, sem prejuízo da imposição das penalidades cabíveis e da aplicação de quaisquer medidas de garantia previstas nesta Lei ou em lei tributária.(...)§ 2º O disposto neste artigo não se aplica na pendência de consulta formula-da pelo devedor dentro do prazo legal para pagamento do crédito. (grifou-se)

A par disso, os entes federados editaram legislações específicas re-gulamentando o procedimento administrativo devido à utilização do insti-tuto da consulta fiscal em suas localidades.

2.2 LEGITIMIDADE ATIVA E PASSIVA

As partes legítimas para ingressar com um pedido de consulta ad-ministrativa são as titulares da relação jurídica material objeto da demanda ou aquelas a quem a própria lei possibilite tal ação. Assim, tem legitimida-de para postular esta ação não só os sujeitos envolvidos na relação jurídica objeto da ação, como também terceiros a quem a lei disponha tais poderes, desde que possuam interesse processual, como responsáveis tributários, as-sim como órgãos administrativos de outras esferas.

A legitimidade é uma das condições da ação dispostas nos arts. 18 e 485, VI, da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015, que introduziu no ordenamento pátrio o Código de Processo Civil de 2015. Tem legitimida-de ativa as pessoas detentoras do direito de formular o pedido perante a Administração Pública. Já a legitimidade passiva refere-se a quem tem o poder-dever de responder a esta demanda.

Em regra, as legislações estaduais conferem a legitimidade para proposição de consulta aos sujeitos passivos da obrigação principal ou acessória, à entidade representativa de categoria econômica ou profissional e a órgão da Administração Pública. Vejamos normas legais de algumas unidades da federação, abaixo transcritas:

Estado de Pernambuco - Lei nº 10.654, de 27 de novembro de 1991 que trata do processo administrativo tributário de Pernambuco (PAT-PE)

Art. 56. É assegurado ao sujeito passivo da obrigação tributária o direito de consulta sobre a interpretação e a aplicação da legislação relativa aos tributos estaduais.§ 1º As entidades representativas de atividades econômicas ou de profis-sionais, legalmente constituías, também poderão formular consulta em seu nome sobre matéria de interesse da categoria que representem.§ 2º A consulta será assinada pelo sujeito passivo da obrigação, seu repre-sentante legal ou procurador habilitado.

Estado da Paraíba - Lei 10.094/2013 (PAT-PB)Seção III



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Do Processo de ConsultaSubseção IDo Direito de Formular ConsultaArt. 125. Ao sujeito passivo é assegurado o direito de formular consulta em caso de dúvida sobre a interpretação ou a aplicação da legislação tributária do Estado da Paraíba.§ 1º A faculdade prevista neste artigo estende-se aos órgãos da Adminis-tração Pública e às entidades representativas das categorias econômi-cas, profissionais ou sindicais, relativamente às atividades desenvolvidas por seus representados.§ 2º No caso de pessoa jurídica, a consulta será formulada pelo estabele-cimento matriz.§ 3º Não será permitida a apresentação de consulta formulada por mais de um sujeito passivo em um único processo, ainda que sejam partes interes-sadas no mesmo fato, envolvendo a mesma matéria, fundada em idêntica norma jurídica. (...)Art. 127. A consulta será formulada mediante petição escrita ao Secretário Executivo da Secretaria de Estado da Receita, assinada pelo consulente ou seu representante legal, com firma reconhecida, devendo conter, sob pena de rejeição(...)

Estado de Minas Gerais - DECRETO Nº 44.747, DE 3 DE MARÇO DE 2008 - Regulamento do Processo e dos Procedimentos Tributários Administrativos – RPTA-MG

CAPÍTULO IVDo Processo de ConsultaArt. 37. O sujeito passivo ou a entidade representativa de classe de con-tribuintes poderá formular consulta escrita à Superintendência de Tributa-ção sobre aplicação de legislação tributária, em relação a fato de seu interes-se, que será completa e exatamente descrito na petição.

SANTA CATARINA - LEI Nº 3.938, DE 26 DE DEZEMBRO DE 1966

Art. 209. O sujeito passivo poderá, mediante petição escrita dirigida ao Se-cretário de Estado da Fazenda, formular consulta sobre a interpretação de dispositivos da legislação tributária estadual.Parágrafo único. Também poderão formular consultas:I – os órgãos da Administração Pública; e

II – as entidades representativas de categorias econômicas, sobre matéria de interesse comum de seus representados.

Quanto à legitimidade para responder à consulta fiscal (legitimi-dade passiva), esta é direcionada a quem irá aplicar a norma tributária em questão, ou seja, a Administração Pública direta ou indireta. Na Adminis-tração direta destacam-se as Secretarias da Fazenda ou da Receita (CAR-VALHO, 2016, p. 281).

2.3 DOS EFEITOS

A resposta dada a uma consulta fiscal é considerada uma norma individual e abstrata. Vejamos lição de Paulo de Barros de Carvalho (2012,



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p.62):

(...) Seria o caso, por exemplo, de uma consulta fiscal, em que o interessado questiona ao Fisco a possibilidade de determinada conduta para fins tribu-tários. A resposta trará à luz uma norma individual e abstrata: justapondo o antecedente hipotético (objeto da consulta), ao consequente individualizado, uma vez que já se podem determinar os sujeitos e o objeto da relação veicu-lada pela consulta fiscal. (grifou-se)

Com relação aos efeitos da consulta fiscal o mestre Hugo de Brito Machado (2010, p. 479-480)) assim se posiciona:

A resposta a uma consulta não é simples manifestação de um ponto de vista pela autoridade fiscal. Se contrária ao contribuinte, tem o efeito de obri-gá-lo a assumir o entendimento nela contido, sob pena de sofrer penalida-de cabível, ensejando, por isto a impetração de mandado de segurança con-tra a autoridade ou órgão por ela responsável, se favorável ao contribuinte vincula a Administração Tributária.

Isto não significa dizer que a Administração Tributária esteja impedida de corrigir erro eventualmente cometido na resposta. Pode, e deve fazê-lo; mas não se deve confundir erro de direito com mudança de critério jurídi-co. Em qualquer caso, a observância, pelo contribuinte, do entendimento adotado na resposta, exclui a aplicação de penalidade. Tendo havido erro de direito, pode ser cobrado o tributo devido, que não tenha sido pago em face da resposta que o continha. Em se tratando de mudança de critério jurídico, porém, a cobrança do tributo devido só abrangerá o período seguinte à noti-ficação do contribuinte do novo entendimento adotado. (grifou-se)

Por tal desiderato, deve-se considerar que tanto o consulente quanto a Administração Tributária vinculam-se aos entendimentos postulados nas consultas fiscais. Porém, existindo erro de direito na interpretação jurídica da norma, poderá existir, a posteriori, a cobrança de tributo devido no caso concreto.

O que não pode existir é a aplicação de penalidade pela falta de recolhimento de determinado tributo em virtude de decisão exarada por parecer administrativo decorrente de consulta fiscal.

Não se pode olvidar o princípio da garantia do acesso à justiça, dis-posto no inciso XXXV do art. 5º da Carta Magna, que garante o acesso à Justiça, porquanto a lei não poderá excluir a apreciação de lesão ou ameaça a direito, do Poder Judiciário. A garantia do acesso à justiça é de extrema importância, e, deste princípio, decorre uma série de garantias constitu-cionais, como o acesso à informação, o direito de petição e o direito de resposta.

Neste sentido, as unidades federativas legislam de forma a garantir o acesso aos que possuam interesse processual a estas demandas consul-tivas. Segue abaixo a legislação do Estado da Paraíba a título de exemplo



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para uma melhor análise do tema:

PARAÍBA - Lei 10.094/2013 (PAT-PB)Dos Efeitos da ConsultaArt. 130. A apresentação de consulta sobre a incidência de tributo suspende o curso do prazo legal para pagamento, recomeçando a correr com a ciên-cia da decisão definitiva, computado o tempo anterior à suspensão.Art. 131. Os efeitos da consulta que se reportar a situação não ocorrida, somente se aperfeiçoam caso o fato concretizado for aquele sobre o qual versou a consulta previamente formulada.Art. 132. O consulente adotará o entendimento da solução dada à con-sulta, a partir da data da ciência, salvo o direito de recurso.§ 1º A adoção da solução dada à consulta não exime o consulente das san-ções cabíveis, se já houver se consumado o ilícito tributário à data de sua protocolização na repartição competente.§ 2º Quando a pessoa jurídica possuir vários estabelecimentos, os efeitos da consulta formulada pela matriz serão estendidos aos demais estabelecimen-tos localizados no Estado da Paraíba.Art. 133. O sujeito passivo não será submetido a procedimento fiscal ou compelido a cumprir obrigações tributárias, principal ou acessória, relativas à matéria consultada, desde a data de protocolo da consulta até a ciência do despacho que rejeitá-la ou da decisão transitada em julgado. Parágrafo único. A consulta não suspende o prazo para recolhimento de tri-butos declarados, antes ou depois de sua apresentação, nem a entrega de obrigações acessórias.Art. 134. O tributo considerado devido pela decisão da consulta, quando recolhido antes de qualquer procedimento fiscal, será cobrado:I - sem qualquer penalidade, quando, na data do pagamento, aplicada a nor-ma do art. 130 desta Lei, não tiver sido ultrapassado o prazo legal de reco-lhimento;II - com as multas devidas e acréscimos legais, quando já houver sido ultra-passado o prazo legal de recolhimento.Parágrafo único. Quando a consulta for rejeitada, havendo imposto a cobrar, será o processo encaminhado à repartição preparadora do domicílio do con-sulente para instauração do procedimento fiscal de lançamento tributário de ofício e proposição da penalidade cabível. (grifos nosso)

Vale observar que o CTN não suspende da exigibilidade do crédito tributário, haja vista o caráter exaustivo do seu art. 151. Vejamos a lição do professor Ricardo Alexandre (2011, p. 431):

Apesar de as consequências práticas de pendência de solução da consulta serem semelhantes às dos casos de suspensão da exigibilidade do crédito tri-butário, não se pode afirmar que efetivamente se trata de mais uma hipótese suspensiva, sob pena de contrariar o caráter exaustivo que o CTN almejou atribuir à lista constante do seu art. 151.

Ocorre que, em regra, os entes federados suspendem os procedi-mentos fiscais relativos ao objeto da consulta, em respeito aos princípios da boa-fé e da moralidade pública, como visto no art. 133 da norma estadual da Paraíba alhures mencionada.



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Sob tal espeque, Ivo Hofmann Francisco Alves3 em seu artigo sobre consulta fiscal assim explicita:

A suspensão da exigibilidade pressupõe que este já tenha sido constituído formalmente, o que o torna exigível. Como a consulta formulada acerca de hipótese sobre a qual já exista crédito formalizado não é dotada de eficácia, somente poder-se-ia cogitar deste efeito caso a formalização tenha sido pro-movida pelo próprio consulente (lançamento por homologação) (...) O CTN não prevê a consulta como fundamento para a suspensão da exigibi-lidade do crédito tributário[168]. Todavia, conforme os autores, a suspensão da exigibilidade decorreria diretamente do impedimento à instauração de qualquer procedimento fiscal (lato sensu) contra o consulente na pendência de consulta (...)

Para Faleiro, decorrência lógica é que o tributo propriamente dito também não se tornará exigível, ficando suspenso o prazo para seu pagamento, pois não haveria sentido em isentar o consulente do pagamento de juros e multas caso o prazo de vencimento não tenha sido suspenso, porquanto tais acrésci-mos só seriam devidos com o vencimento do crédito (..)

O efeito busca salvaguardar o contribuinte que, diante da nebulosidade do espectro semântico da norma, optou naturalmente pela conduta que lhe é menos onerosa. Daí, caso lhe sobrevenha da resposta interpretação mais onerosa, deverá pagar o tributo não pago na pendência da consulta, mas desacompanhado dos juros de mora e penalidades.

Vale destacar que a vedação em diversas normas tributárias a qual-quer procedimento fiscal refere-se apenas ao objeto da matéria delineada na consulta formulada, não impedindo o Fisco de realizar auditorias neces-sárias para evitar a ocorrência de possível lapso temporal que incorra na decadência que impossibilite o lançamento de determinado tributo.

Ademais, outra questão relevante é de que os normativos estaduais elencam requisitos formais necessários para análise do mérito de consulta formulada e sua inadequação não resultará em qualquer efeito suspensivo consectário do período em que a consulta fiscal estava em análise pelo ór-gão responsável.

Como exemplo, observe-se as exigências formais para formulação de consultas insertas no PAT-PB:

PAT-PBArt. 127. A consulta será formulada mediante petição escrita ao Secretário Executivo da Secretaria de Estado da Receita, assinada pelo consulente ou seu representante legal, com firma reconhecida, devendo conter, sob pena de rejeição:

3 ALVES. Ivo Hofman Francisco. Consulta fiscal: possibilidade e consequências da alteração do critério jurídico da resposta. Disponível em: http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=13355&revista_caderno=26#_ftnref164. Acesso em: 27 de ago. 2018.



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I - identificação do consulente;II - instrumento de procuração, se for o caso;III - descrição objetiva dos fatos, na sua integralidade, em referência à qual o consulente deseja ser orientado sobre a aplicação da legislação tributária e dos aspectos controvertidos, indicando com fidelidade e em toda sua exten-são o fato que lhe deu origem;IV - declaração de que a matéria consultada não versa acerca de decisão an-terior, em consulta proferida em processo contencioso ou não, em que tenha sido parte o consulente;V – indicação clara se versa sobre hipótese em relação à qual se verificou ou não a ocorrência do fato gerador;VI - data da ocorrência do fato gerador;VII - as seguintes informações:a) se está cientificado de Termo de Inicio de Fiscalização;b) se está sob procedimento fiscal destinado a apurar fatos relativos ao objeto da consulta;c) se foi intimado a cumprir obrigação relativa ao objeto da consulta;d) se existe litígio pendente de decisão definitiva, nas esferas administrativa ou judicial, em referência à matéria consultada, informando o número do processo correspondente;VIII - outros elementos e informações especificadas em ato do Secretário de Estado da Receita.(...)Art. 128. A consulta será rejeitada quando:I - formulada em desacordo com o disposto no art. 127 desta Lei;II - solicitada por quem esteja: (...)§ 1º Cabe à autoridade competente para apreciar a consulta declarar sua rejeição.§ 2º Não cabe pedido de reconsideração bem como recurso ao Conselho de Recurso Fiscais de decisão proferida em processo de consulta que declarou a sua rejeição.

Em relação a exigência de reconhecimento de firma por ocasião da protocolização de consulta fiscal, importante ressaltar que a Lei nacional de nº 13.726, de 8 de outubro de 2018 que trata da racionalização dos atos e procedimentos administrativos dos Poderes da União, dos Estados, do Dis-trito Federal e dos Municípios e que institui o Selo de Desburocratização e Simplificação, promoveu a dispensa de exigência de firma reconhecida desde que respeitados alguns procedimentos. Destarte, os Estados devem adequar-se a tais procedimentos.

Vejamos agora o Decreto nº 44.747, de 3 de março de 2008, o Re-gulamento do Processo e dos Procedimentos Tributários Administrativos de Minas Gerais - RPTA-MG que assim regramenta os casos em que a consulta será declarada inepta em art. 43:

RPTA-MGArt. 43. O disposto nos arts. 41 e 42 não se aplica à consulta: I - que seja meramente protelatória, assim entendida a que versar sobre disposição claramente expressa na legislação tributária ou sobre questão de direito já resolvida por decisão administrativa ou judicial relativamente ao consulente; II - que não descrever exata e completamente o fato que lhe deu origem;



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III - que deixe de observar qualquer exigência formal e não seja suprida no prazo estabelecido pela autoridade fazendária; IV - após o início de ação fiscal relacionada com o seu objeto; V - que versar sobre arguição de inconstitucionalidade ou sobre negativa de aplicação de lei, decreto ou ato normativo. Parágrafo único. Nas hipóteses do caput, a consulta será declarada inepta e determinado o arquivamento do processo: I - pelo titular da Delegacia Fiscal da circunscrição do interessado nos casos dos incisos II a IV; II - pelo diretor da Superintendência de Tributação nos casos dos incisos I e V e, supletivamente, nos casos dos incisos II a IV. (grifou-se)

No que concerne à jurisprudência hodierna, diversos julgados tra-tam desse tema, mormente os casos concernentes às suspensões e os proce-dimentos permitidos em virtude de solicitações de consultas fiscais tributá-rias. Vejamos alguns julgados dispostos abaixo:

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO ORDINÁRIA - ILEGALIDADE DA CO-BRANÇA DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO- NÃO VERIFICADA - COM-PLEMENTAÇÃO DE TRIBUTO PAGO A MENOR - INSUFICIÊNCIA DE PROVAS - AUTO DE INFRAÇÃO EMITIDO ENQUANTO PEN-DENTE CONSULTA TRIBUTÁRIA À SECRETARIA DE ESTADO DA FAZENDA - CONSULTA INEFICAZ - PROCEDIMENTO DE COBRANÇA REGULAR - RECURSO IMPROVIDO. - O objeto do presente feito é a legalidade (ou ilegalidade) do débito tributário cobrado pela Fazenda Pública, cuja origem está ligada a um recolhimento a menor do tributo (ICMS), em razão de equívoco do contribuinte quanto ao regi-me de recolhimento em que estaria inserido. - Relativamente à alegação de complementação do recolhimento do tributo por meio do pagamento das di-ferenças entre as faixas nº. 8 e nº. 9, verifica-se que, ao contrário do alegado no recurso de apelação, não existem documentos bastantes para comprovar a referida complementação. - Uma vez contemplada na legislação referente ao ICMS a resposta da consulta formulada pela apelante, essa não surtirá efeitos relativamente à suspensão de quaisquer procedimentos fiscais ten-dentes a cobrar débitos tributários em aberto. (101450205237520011 MG 1.0145.02.052375-2/001 (1), Relator: BRANDÃO TEIXEIRA, Data de Jul-gamento: 19/05/2009, Data de Publicação: 23/06/2009)

MANDADO DE SEGURANÇA - DIREITO TRIBUTÁRIO - CONSULTA FISCAL - AUSÊNCIA DE SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DOS TRIBUTOS. I - As causas de suspensão da exigibilidade do crédito fiscal são apenas aquelas especificadas no artigo 151 do Código Tributário Nacio-nal, dentre as quais não se inclui o procedimento de consulta fiscal, o qual é previsto no referido Código apenas como causa para afastar a incidência de acréscimos legais (juros de mora), conforme artigo 161, § 2º, sendo que a consulta também não se equipara com o procedimento administrativo das reclamações e recursos, (CTN, art. 151, III), este último que se volta contra lançamentos fiscais e encontra previsão no Capítulo I do Decreto nº 70.235, de 06.03.1972, enquanto a Consulta tem finalidades outras e é regulada no Capítulo II do mesmo Decreto (arts. 46/58), dispondo expressamente o art. 49que a consulta não suspende o prazo para pagamento do “tributo, retido na fonte ou autolançado antes ou depois de sua apresentação, nem o prazo para apresentação de declaração de rendimentos.” II - Conforme artigo 48 do Decreto nº 70.235/72, o processo administrativo de consulta apenas impede que, durante sua tramitação e até o 30º dia da ciência da sua decisão definitiva, seja instaurado procedimento fiscal relativo à espécie sob consulta. III - Quanto aos procedimentos administrativos rechaçados,



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notamos que não se coadunam com o caso, tendo em vista que como se de-nota dos documentos acostados (fls. 42/49 e 61/80) foram instaurados em re-lação a compensação efetuada de créditos reconhecidos judicialmente, antes do trânsito em julgado, em desacordo com a decisão proferida, não tratando tais procedimentos da mesma hipótese consultada (relativa a exigibilidade de PIS e da COFINS devidos na forma das Leis 10.833/2003 e 10.485/2002, sobre as receitas que estejam amparadas pela isenção ou alíquota zero). IV - Conclui-se que a simples consulta apresentada pela impetrante não se pres-tava para suspender a exigibilidade dos créditos fiscais, não havendo, então, direito líquido e certo a amparar a presente impetração.151Código Tribu-tário NacionalCTN151III70.235494870.235PIS10.83310.485(10647 SP 2006.61.10.010647-2, Relator: JUIZ CONVOCADO SOUZA RIBEIRO, Data de Julgamento: 04/09/2008, TERCEIRA TURMA)STJ - AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPE-CIAL AgRg no AREsp 356479 SP 2013/0177391-1 (STJ)

Data de publicação: 08/04/2016

Ementa: PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMEN-TAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS À EXE-CUÇÃO. IPTU. CONCESSÃO DE LIMINAR EM MANDADO DE SE-GURANÇA. SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DO CRÉDITO. LANÇAMENTO. NÃO IMPEDIMENTO. 1. A jurisprudência desta Cor-te orienta-se no sentido de que a suspensão da exigibilidade do crédito tri-butário na via judicial impede a prática de qualquer ato contra o contribuinte visando à cobrança de seu crédito, tais como inscrição em dívida, execução e penhora, mas não impossibilita o Fisco de proceder ao lançamento com o de-siderato de evitar a decadência, cuja contagem não se sujeita às causas sus-pensivas ou interruptivas. Precedentes: EREsp 572.603/PR, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, DJ 5/9/2005; AgRg no REsp 1.183.538/RJ, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 24/8/2010; AgRg no REsp 1.058.581/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segun-da Turma, DJe 27/5/2009; REsp 977.386/RS, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma, DJe 7/8/2008. 2. Agravo regimental não provido. (grifos nossos)

Outrossim, existe a possibilidade de entendimento da aplicação de suspensão do prazo decadencial de lançamento tributário porventura impe-dido à Administração Pública em virtude de consulta fiscal suscitada pelo interessado à Fazenda Pública sobre determinado caso concreto, haja vista suposto impedimento legal para o devido lançamento tributário.

A autora e advogada Kelly Magalhães Faleiro (2005) defende que a despeito da falta de previsão legal expressa, o óbice imposto pela norma ao procedimento de formalização do crédito tributário, suspende o seu prazo decadencial, pois este supõe inércia do ente estatal e, no caso, ele deixa de atuar, não por desídia, mas por impedimento legal.

Ora vejamos, o próprio CTN traz uma clara (previsão de hipótese) suspensão do prazo decadencial no seu inciso II do art. 173, in verbis:

Art. 173. O direito de a Fazenda Pública constituir o crédito tributário extin-gue-se após 5 (cinco) anos, contados:(...)



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II - da data em que se tornar definitiva a decisão que houver anulado, por vício formal, o lançamento anteriormente efetuado.

Poderia ser defendido pela Fazenda Pública, ainda, que a consulta formulada após o vencimento do crédito tributário, antes, contudo, do iní-cio de qualquer procedimento fiscal para a cobrança do crédito, equivale-ria, por analogia, à denúncia espontânea prevista pelo caput do art. 138 do CTN.

Por derradeiro, insta frisar que ocorrendo fato superveniente que motive alteração de decisão emitida por parecer anterior, a Administração Pública pode alterar seu entendimento, notificando os sujeitos passivos en-volvidos da sua mudança de entendimento.

Ressalte-se que tal mudança só terá efeitos às situações posteriores à alteração. A e.g. segue o parágrafo único do art. 137 do PAT-PB que as-sim dispõe:

Art. 137. A resposta dada ao consulente poderá ser modificada ou revogada, tácita ou expressamente: (...)Parágrafo único. Modificada ou revogada a resposta, esta produzirá efeitos apenas nas situações supervenientes a lhe deu causa e a partir da:I - data da ciência da nova resposta;II - vigência da legislação tributária superveniente;III – publicação da respectiva súmula (grifou-se)

2.4 GARANTIA JURÍDICA DO INTÉRPRETE

A Constituição Federal regulamenta a responsabilidade civil do Es-tado em seu art. 37, §6º, que determina, in litteris:

Art. 37. (...)§6º – As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado presta-doras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Ressalte-se que a responsabilidade do Estado acima elencada é ob-jetiva, mas a responsabilização do agente, perante o Estado, é subjetiva, decorrendo da comprovação de dolo ou culpa.

Como se nota, o servidor público responsável direto pela elabora-ção da resposta à consulta carece de legitimidade para figurar no polo pas-sivo de ação indenizatória pleiteada pelo consulente, somente respondendo à ação regressiva proposta pela Administração quando incorrer em dolo ou culpa.

O professor Matheus Carvalho destaca em sua obra Manual de Di-reito Administrativo (2016, p. 282) acerca da responsabilidade do parece-



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rista, assim se manifesta:

(...) a doutrina majoritária aponta no sentido de que somente haverá respon-sabilidade do emissor do parecer se ele tiver atuado de forma dolosa, ou com erro grosseiro ao emanar o ato de opinião. José dos Santos Carvalho Filho23 externa este entendimento, dispondo que “a responsabilidade do parecerista pelo fato de ter sugerido mal somente lhe pode ser atribuída se houver comprovação indiscutível de que agiu dolosamente, vale di-zer, com o intuito predeterminado de cometer improbidade administrativa”. (grifou-se)

O Supremo Tribunal Federal (STF), sobre a responsabilidade do parecerista em caso concernente ao advogado público, pelo seu Tribunal Pleno assim se manifestou:

Salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias ad-ministrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsa-bilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa (MS 24.631/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ de 1º/2/08).

Vejamos manifestação do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF-1) sobre o tema:

TRF-1 - AGRAVO DE INSTRUMENTO AG 17798 DF 2008.01.00.017798-9 (TRF-1)

Data de publicação: 10/07/2008Ementa: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. INO-CORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. INCISO II DO ART. 23 DA LEI 8.429 /92. AUSÊNCIA DE INDÍCIOS DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDA-DE. FALTA DE DOLO OU MÁ-FÉ. EMISSÃO DE PARECER. NATURE-ZA OPINATIVA. RAZOABILIDADE PRESENTE. NECESSIDADE DE INDEFERIMENTO DA INICIAL. 1. A regra aplicável nos casos de ações propostas contra agentes públicos que exerçam cargo efetivo é a do inciso II do art. 23 da Lei 8.429 /92. 2. Incabível, ademais, o afastamento da prescri-ção penal pelo fato de que não houve ação criminal ou inquérito policial em andamento. O prazo prescricional da lei penal é suficiente quando a conduta do servidor público se enquadre na descrição do tipo penal. Na hipótese da ação de improbidade, pelo que alega o Ministério Público, teria ocorrido a dispensa indevida de licitação para a concessão de serviço público. 3. O pa-recer lavrado pela agravante foi razoavelmente fundamentado e estava baseado em regulamento então vigente. O próprio TCU admitiu inexis-tir dolo ou culpa. Assim, não cabe a responsabilização da advogada da União. (Precedente do STF - MS 24632/DF). 4. Agravo provido. (grifou-se)

Pelo exposto, consigna-se que o parecerista administrativo, em sua função opinativa em consulta formulada ao órgão público competente, so-mente poderá sofrer alguma penalidade se for comprovado dolo ou erro grosseiro na emissão deste ato enunciativo.



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3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O contribuinte ou o terceiro, que possuam interesse processual, tem à sua disposição a importante ferramenta administrativa da consulta fiscal. Tal instrumento jurídico deve ser aproveitado e utilizado pelos sujeitos pas-sivos da norma tributária para o correto cumprimento de seus deveres.

Este instrumento instaurado entre o administrador e o administrado resultará em uma maior confiança entre estes, transparecendo ao cidadão a intenção legislativa de cada ente federado em relação à cobrança de seus tributos.

Hodiernamente a importância desse instituto se avoluma na medida em que a norma legal tributária se torna mais vasta e complexa, deixando lacunas e aparentes conflitos legislativos que devem ser elucidados pela autoridade competente.

Assim, com o fim de preservar um direito do consulente em obter a devida interpretação normativa, além de evitar o aumento de possíveis ações judiciais desnecessárias, a utilização do procedimento administrativo de consulta fiscal junto ao Poder Público vislumbra-se como uma excelente oportunidade à disposição de todos os envolvidos e que deve ser sempre utilizada quando se apresentar necessária.

Em síntese, a consulta fiscal administrativa possui o importante efeito vinculativo entre as partes envolvidas no processo e tal consequência deve ser respeitada a fim de coexistir a devida segurança jurídica do autor, em relação ao tema questionado, bem como a devida atuação das autori-dades fiscais em sua importante missão de resguardar o interesse público.

Destarte, a consulta fiscal possui o efeito prático de respaldar o con-tribuinte sobre o entendimento do Estado quanto ao tema em discussão, vinculando, assim, a própria Administração Pública quanto ao caso objeto de análise, em sua relação jurídico-tributária junto ao consulente.

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A DERROTABILIDADE DAS NORMAS JURÍDICAS APLICADAÀ LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA DO ESTADO DA PARAÍBA

Eduardo Pereira de Oliveira4

RESUMO

Tal artigo tem por objetivo demonstrar que a tese da derrotabilidade das normas jurídicas pode ser aplicada à legislação tributária. Inicialmente se apresentam as bases da Hermenêutica Jurídica que fundamentaram a derrotabilidade. Faz-se breve explanação sobre os princípios e as regras jurídicas. Num segundo momento, este trabalho adentra no universo da derrotabilidade das normas jurídicas, também chamada de superabilidade ou defeasibility. Neste escopo, exploramos seu surgimento, passamos pelo seu histórico até a aplicação da derrotabilidade na jurisprudência pátria. Por fim, adentramos no escopo principal deste trabalho, qual seja, a aplicação da tese da derrotabilidade das normas jurídicas à legislação tributária do estado da Paraíba. Para fundamentar tal trabalho, demonstramos a utiliza-ção de tal tese faticamente, por intermédio de posicionamento firmado em Parecer emitido pela Secretaria de Estado da Receita da Paraíba, quando verificada brecha lacunosa que clamava por posicionamento dos órgãos do Estado para supressão de tal falha legislativa. Enfim, a derrotabilidade é tese que a cada dia ganha maior notoriedade no direito brasileiro. Tal noto-riedade já é observada em outros países, contudo, só há alguns anos é que começou a surgir doutrina a respeito da matéria no direito nacional, bem como decisões judiciais amparadas em seus preceitos.

Palavras-chave: Derrotabilidade das normas jurídicas. Tributário. Herme-nêutica

4 Auditor Fiscal tributário Estadual. Especialista em Direito Tributário (FIJ)



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1 INTRODUÇÃO

A Hermenêutica jurídica é um importante instrumento na constru-ção do direito. Variadas correntes surgem e num constante ir e vir criam as bases para o ordenamento jurídico pátrio. Dentre as inúmeras teses que sur-gem para construção do direito, uma tem ganhado força, bem como adep-tos no direito brasileiro contemporâneo. Trata-se da tese da derrotabilidade (defeasibility) ou superação das normas jurídicas.

Tal tese surge com o aprofundamento do estudo dos princípios e das regras jurídicas, determinando que em situações particulares a norma jurí-dica existente, aparentemente posta para ser aplicada, não seja utilizada em razão de um fato, uma circunstância incombinável, incompatível. Diante desta situação, a norma jurídica seria inaplicável ao caso fático especifico. A esse fenômeno se dá o nome de derrotabilidade.

Tal artigo foi realizado com o escopo de demonstrar que a tese da defeasibility ou derrotabilidade das normas jurídicas tem seu espectro cada vez mais alargado, podendo ser utilizado inclusive em legislações tributá-rias, como no caso concreto que aqui será exposto.

2 PRINCÍPIOS E REGRAS

Na construção do ordenamento, os princípios jurídicos vêm grada-tivamente ganhando normatividade. Tal afirmação vai de encontro à noção positivista inicial de que os princípios seriam elementos de uma racionali-dade especial e atemporal.

A norma jurídica passa a ser formada por duas espécies distintas: as regras jurídicas e os princípios jurídicos. De há muito, existe o entendimen-to de que a validade entre as normas contraditórias entre si é incompatível com o princípio da unidade do ordenamento jurídico.

Há indiscutível posicionamento quanto ao conflito aparente de nor-mas. Normalmente, tal conflito acontece entre regras jurídicas existentes. Entende-se que a invalidade de determinada norma deve ser declarada quando do sopesamento com base nos critérios hierárquico (lex superior derogat inferior)5 ou cronológico (lex posterior derogat priori)6 e também a hipótese de contradição entre regras gerais e especificas, na qual se aplica o critério da especialidade (lex generalis non derogat speciali)7.

5 Norma superior revoga inferior, de forma a sempre prevalecer a lei superior.6 Para normas gerais de mesmo nível hierárquico, a norma posterior prevalece sobre a anterior, quando com ela incompatível.7 A norma especial se sobrepõe a norma geral quando caracterizado conflito entre elas.



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Ao tratar sobre esse tema, Novelino (2016, p. 118), na obra Curso de Direito Constitucional expõe que:

Na dimensão da validade podem ocorrer, ainda, conflitos de segundo grau envolvendo mais de um critério, como nos casos de antinomia entre (I) nor-ma constitucional anterior e norma legal posterior (hierárquico x cronoló-gico); ou entre (II) norma geral de lei posterior e norma especifica de lei anterior (especialidade x cronológico); ou, ainda, entre (III) norma consti-tucional geral e norma legal especifica (hierárquico x especialidade). Com exceção da primeira hipótese, quando o critério hierárquico sempre preva-lece sobre o cronológico, a solução depende da análise do caso concreto. O critério da especialidade geralmente prevalece sobre o cronológico, assim como o critério hierárquico tende a prevalecer sobre o da especialidade. Em ambas as hipóteses, no entanto, uma resposta definitiva somente é possível caso a caso, após a interpretação dos dispositivos envolvidos. (NOVELINO, 2016, p. 118). (Grifos no original).

No que concerne aos princípios, a colisão é mormente visto na di-mensão do peso (importância ou valor). Nestes, a solução de conflitos deve ser dada à luz de circunstancias fáticas e jurídicas de cada caso concreto, por meio da ponderação, diferentemente do que normalmente é visto no conflito de regras, no qual a antinomia é percebida no plano de validade.

A ponderação de princípios deve ser aplicada como instancia última para resolução de casos de maior complexidade, nos quais os elementos interpretativos tradicionais não alcancem a solução de eventual conflito existente.

Com efeito, da obra de Novelino (2016, p. 120) alhures menciona-da, aduz-se o seguinte sobre conflitos entre os princípios:

“Da ponderação resulta uma regra definidora da relação de precedência condicionada entre os princípios envolvidos, isto é, uma norma especifica contendo as condições sob as quais determinado princípio tem preferência sobre outro. Tal relação é condicionada, pois em condições diversas o re-sultado pode ser diferente. Ante a inexistência de hierarquia entre normas constitucionais, somente à luz das circunstancias fáticas e jurídicas do caso concreto é possível definir o peso relativo de cada princípio e a intensidade de precedência de um sobre o outro. Isso não impede, todavia, a doutrina de contribuir para a resolução de conflitos no âmbito judicial, fornecendo modelos pré-elaborados de soluções ponderativas a serem utilizadas como parâmetros para a solução de casos concretos.” (NOVELINO, 2016, p. 120).

De mais a mais, o que se objetiva com o sopesamento, não só das regras jurídicas, bem como dos princípios jurídicos é melhor fundamen-tar uma determinada situação. Evidentemente, que em um julgado, dificil-mente haverá um processo mental exato que desembocará em uma decisão perfeita e acabada. Haverá, muito frequentemente, a demonstração de uma construção com coerência e consistência lógica para se chegar a uma deci-são igualmente lógica.



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Em outras palavras, haverá o objetivo de demonstrar ser o resultado alcançado, o melhor à luz do direito vigente. Neste momento, a pondera-ção desempenha seu papel mais importante, visto que, além de permitir a exteriorização dos argumentos mais nitidamente, objetiva e intersubjetiva-mente controlável, confere a possibilidade de constatar e reparar inconsis-tências, erros ou omissões ocorridos no processo de descoberta.

Diante da impossibilidade de posicionamento que sempre se apli-que com exatidão à uma situação fática, como demonstrado na necessidade de interpretação e aplicação de eventuais princípios e regras, se pavimenta a viabilidade de construção doutrinaria que - mais do que definir quando haverá sopesamento entre princípios possíveis e o caso concreto – desem-bocará na aplicação da derrotabilidade ou superabilidade de normas jurí-dicas.

3 BREVE HISTÓRICO DA DERROTABILIDADE

Gonçalves (2017) leciona que a derrotabilidade das normas (de-feasibility) surgiu em artigo de Hart (1949) intitulado The Ascription of Responsibility and Rights8. Hart desenvolveu o tema da derrotabilidade na seara jurídica, “a partir do reconhecimento da existência de condições que poderiam derrotar a previsão de uma norma jurídica, mesmo estando presentes os seus requisitos necessários e suficientes.”

Em passagem de sua publicação, Hart (1949, p. 181) expõe:

A consideração do caráter inviável dos conceitos jurídicos ajuda a explicar como as declarações de fato apóiam a derrotabilidade e, assim, interpretam as frases usadas pelos advogados para a conexão entre fato e lei quando falam do “efeito legal ou das consequências dos fatos”, ou “as conclusões da lei tiradas dos fatos” ou “consequências ligadas aos fatos”. Em particu-lar, mostra como seria errado sucumbir à tentação oferecida pelas modernas teorias do significado para identificar o significado de um conceito jurídico, digamos “contrato”, com a declaração das condições em que os contratos são mantidos existentes ao caráter da derrotabilidade. Tal declaração, em-bora expressasse as condições necessárias e às vezes suficientes para a apli-cação do “contrato”, não poderia expressar condições sempre suficientes. (Tradução nossa).

Seguindo-se a ideia original de Hart (1949, p.181), o estudante de direito aprende que na lei inglesa9 existem condições positivadas exigidas

8 Obra publicada em 1949, na qual Hart fundamenta as bases da derrotabilidade das normas jurídicas.9 No Brasil, o sistema predominante é o do Civil Law, no qual se parte de construções teóricas para então se estabele-cer os princípios a serem aplicados ao caso problema, isto é, há construção do direito, com base em leis devidamente votadas. No direito inglês, que utiliza a Common Law, há um direito essencialmente jurisprudencial. Trata-se, este último, de um direito que tem como fonte principal a jurisprudência, possuindo caráter interpretativo.



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para a existência de um contrato válido. Porém, busca-se aprender o que pode derrotar a reivindicação de que há um contrato válido, mesmo quando todas essas condições são satisfeitas.

Indubitavelmente, a obra de Hart tem um valor histórico para o Direito, principalmente pela proposta na qual a presença de uma exceção pode fazer com que, mesmo preenchidos os requisitos necessários e sufi-cientes da norma jurídica, os seus efeitos jurídicos podem não ser aplicados ou, simplesmente, serem afastados.

Não é incomum Juízes, Advogados e Promotores defenderem uma solução excepcional a determinado caso concreto. Neste contexto, defen-de-se um posicionamento que vá de encontro ao previsto literalmente no direito positivado para aquela situação, promovendo-se, assim, a derrotabi-lidade da resposta oferecida pelo legislador.

Em que pese a frequência com que ocorre tal fenômeno, não havia, até aquele momento, nenhuma teoria que assinalasse para a existência de uma cláusula de exceção na estrutura da regra jurídica.

4 A DERROTABILIDADE DAS NORMAS JURÍDICAS

No que concerne ao significado da Derrotabilidade das normas jurí-dicas, aduz Fernandes (2017, p. 238) o que se segue:

Assim sendo, embora o termo “derrotabilidade” seja por demais amplo e, com isso, aberto a várias vertentes teóricas, é possível “afirmar a existência de um núcleo comum atribuído ao seu conceito, consistente na ideia segundo a qual a consequência da norma jurídica pode ser derrotada, afastada, não aplicada, em razão da existência de um fato, interpretação ou circunstância com ela incompatível”.

Segundo Cunha Junior (2015), a derrotabilidade da norma jurídica significa a possibilidade, no caso concreto, de uma norma ser afastada ou ter sua aplicação negada, sempre que uma exceção relevante se apresente, ainda que a norma tenha preenchido seus requisitos necessários e suficien-tes para que seja válida e aplicável.

Reforça o doutrinador que em razão dessa teoria, toda norma, seja ela qualificada como regra ou princípio, está sujeita a exceções que não são previstas de forma exaustiva, podendo, em face da incidência da exceção, ser superada ou derrotada de acordo com o caso concreto e a argumentação desenvolvida.

Sobre o signo “derrotabilidade” repousam variados entendimentos, circunstância que dificulta a construção de uma teoria geral sobre o tema. Na busca por tal teorização da matéria, houve enumeração das principais



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propriedades atribuídas à derrotabilidade. Nesse sentido, (Rodríguez e Su-car, 2003 apud Vasconcelos, 2009) realizaram o levantamento dos princi-pais aspectos outorgados à derrotabilidade, em uma análise crítica acerca da questão. São estes os onze principais “fatos geradores”10 de derrotabi-lidade:

1. A interpretação que se atribui a um enunciado jurídico em um certo mo-mento pode ser diferente em relação a que se atribui em um outro momento, de modo que a norma por ele expressada passe a compreender casos que antes não eram compreendidos ou deixe de resultar aplicável a casos antes compreendidos.2. Pode-se promulgar no sistema novos enunciados jurídicos que substituam a solução normativa estabelecida para um caso, ao introduzirem exceções antes não contempladas. 3. O conteúdo conceitual de um enunciado jurídico não pode ser precisado sem considerar-se o contexto no qual é formulado. Outros enunciados do sistema podem permitir exceções na norma por ele expressada. 4. Os enunciados jurídicos estão sempre sujeitos ao problema da textura aberta da linguagem, razão pela qual resta ineliminável um grau maior ou menor de incerteza a respeito da aplicabilidade de uma norma com relação a um caso particular. 5. Ao legislar, uma autoridade legislativa não pode considerar mais do que os casos normais, mas sempre pode pensar em casos reais ou imaginários atípicos que mereçam uma solução diferenciada. Por isso as obrigações e direitos consagrados em normas gerais devem ser entendidos como sujeitos a exceções implícitas. 6. Por ser o uso primário dos conceitos jurídicos adscritivo e não descritivo (isto é, que não podem validar-se em função da informação fática trazida em seu apoio), não se pode enquadrar os fatos dentro do alcance dos conceitos jurídicos em termos de condições necessárias e suficientes. Por isso um juiz, ao qualificar uma situação mediante um conceito jurídico, como por exem-plo o de “contrato”, possui uma margem não eliminável de discricionarieda-de. Ele não descreve o fato de que algo seja um contrato em função de certas características empíricas identificáveis, mas adscreve a algo a qualidade de ser um contrato. 7. Qualquer norma jurídica pode restar derrotada em sua aplicação a um caso particular levado ao conhecimento de um órgão jurisdicional, com fun-damento no preceituado em uma norma moral reconhecida por tal órgão, se este reputa injusta a solução normativa derivada do sistema jurídico.8. A norma geral que um órgão jurisdicional invoca como fundamento de validade da norma por ele criada para a resolução de um caso, não somente serve para convalidar essa norma individual efetivamente adotada, mas tam-bém toda uma classe de soluções igualmente válidas. 9. Para se determinar a qualificação normativa de certa conduta de um su-jeito em um caso particular, é necessário descrever a situação em que ele se encontra. Diferentes descrições podem determinar diferenças na qualifica-ção normativa. Como não há uma descrição que pode considerar-se “ver-dadeira” ou “completa”, sempre é possível que, em uma situação na qual se crê ser o sujeito detentor de uma obrigação, contenha-se ademais alguma particularidade que torne operativa uma exceção. 10. No ponto anterior se supõe informação completa. Todavia, nossa infor-mação acerca da realidade é sempre incompleta. Quando formulamos juízos normativos a respeito de casos particulares, somente podemos emitir juízos

10 Fatos geradores apresentados em debate sobre derrotabilidade por Rodriguez e Sucar em Universidade Externado de Colômbia, Bogotá, 2003.



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derrotáveis, pois uma maior informação poderia derrotá-los. 11. Qualquer pretensão formulada perante um juiz, com base no disposto em uma norma geral, pode ser derrotada pela parte contrária, se esta demonstrar que no caso em questão concorre uma exceção que também encontra apoio em uma disposição do sistema. (RODRÍGUEZ E SUCAR, 2003 apud VAS-CONCELOS, 2009)

Com efeito, é possível afirmar a existência de um núcleo comum atribuído ao seu conceito da derrotabilidade, consistente na presunção se-gundo a qual a consequência da norma jurídica pode ser derrotada, afasta-da, não-aplicada, em razão da existência de um fato, interpretação ou cir-cunstância com ela incompatível. Em termos processuais, pode-se falar em fatos impeditivos, modificativos ou extintivos capazes de fulminar a norma “prima facie”, derrotando-a a fim de ver aplicada uma norma excepcional, diferente daquela prevista a priori a partir da literalidade textual.

Neste ínterim, a lista demonstra uma série de hipóteses em que a norma jurídica pode ser derrotada, normativa ou faticamente. Não se trata, no entanto, de fatos geradores taxativos, pois diante das plúrimas perspec-tivas do fenômeno jurídico, podem surgir novas possibilidades de afasta-mento da solução prima facie.

Não se pode olvidar que a derrotabilidade ou superabilidade das normas jurídicas é tema que tem por objetivo abarcar situações em que o texto legal, por alguma razão, não atendeu a uma determinada situação em concreto ou se fosse aplicada numa determinada situação fática ge-raria perceptível distorção na interpretação legislativa ao caso concreto. Tal percepção é imprescindível para não se entender a derrotabilidade ou superabilidade como uma forma de permitir a aplicação indiscriminada do casuísmo jurídico.

5 POSICIONAMENTOS JURISPRUDENCIAIS QUE AFIRMAM A ACEITAÇÃO DA TESE DA DERROTABILIDADE DAS NORMAS JURÍDI-CAS NO DIREITO NACIONAL

A derrotabilidade das normas jurídicas é tema ainda novo no direito brasileiro. Verifica-se que, apesar de pouco explorado na doutrina nacional, há cada vez mais julgados que se utilizam de tal doutrina para fundamentar suas decisões.

Neste sentido, destacam-se julgados interessantes a respeito do tema, dentre os quais, Lenza (2015, p. 176) apresentou o que segue:

TRF1 – EDMS 5553 – GO 2001.35.00.005553-9 – J. 16.03.2005 – 6ª Turma, DJ de 18.04.2005 – discutia-se a regra contida no art. 99 da Lei n. 8.112/90, que assegura ao servidor estudante (ao seu cônjuge ou companheiro, aos filhos ou enteados do servidor que vivam na sua companhia, bem como aos



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menores sob sua guarda, com autorização judicial) que mudar de sede no interesse da administração, na localidade da nova residência ou na mais próxima, matricula em instituição de ensino congênere, em qualquer época, independentemente de vaga. Esse entendimento já foi, inclusive, confirmado pelo STF, no julgamento da ADI 3324, que destacou a necessidade de ser o estabelecimento de ensino congênere, ou seja, a transferência deverá ser de escola particular para particular e de pública para pública. No caso concre-to dos autos, contudo, como não havia na localidade instituição da mesma natureza, o TRF1 entendeu que “...a vedação em causa é ‘derrotável’, por-quanto o legislador, ao editar o dispositivo em referência, não considerou essa circunstância em sua formulação normativa, de forma que o princípio do direito constitucional à educação (Carta Magna, art. 205), bem como o de que as normas restritivas devem ser interpretadas restritivamente ‘derrotam’ a vedação contida no referido dispositivo legal”.(Grifos meus).

O advento da derrotabilidade - que por sua importância tem atraído muita atenção de constitucionalistas e permeado decisões judiciais contem-porâneas - já foi escopo, inclusive, de posicionamento do Supremo Tribu-nal Federal (STF) que afastou a tipificação do aborto constante no Código Penal Brasileiro, nos casos de aborto de feto anencefálico, in verbis:

ESTADO – LAICIDADE. O Brasil é uma república laica, surgindo absolu-tamente neutro quanto às religiões. Considerações.

FETO ANENCÉFALO – INTERRUPÇÃO DA GRAVIDEZ – MULHER – LIBERDADE SEXUAL E REPRODUTIVA – SAÚDE – DIGNIDADE – AUTODETERMINAÇÃO – DIREITOS FUNDAMENTAIS – CRIME – INEXISTÊNCIA. Mostra-se inconstitucional interpretação de a interrupção da gravidez de feto anencéfalo ser conduta tipificada nos artigos 124, 126 e 128, incisos I e II, do Código Penal.(...)Essa incerteza sobre a regulação de um fato concreto com base em mais de um princípio surge pela diferença de estrutura entre regras e princípios. Como dito, duas regras que se contrapõem não podem conviver no mesmo ordenamento. Assim, elas se anulam e as regras de derrogação são aplicadas não apenas para resolver o conflito de normas no caso concreto, mas a regu-lação das condutas em abstrato. Deste modo, a derrogação elimina uma das regras do sistema, retirando-lhe a validade. (Grifos meus).(...)(STF – ADPF: 54 DF, Relator: Min. MARCO AURELIO, Data de julga-mento: 12/04/2012, Tribunal Pleno, Data de Publicação: ACÓRDÃO ELE-TRÔNICO DJe-080 DIVULG 29-04-2013 PUBLIC 30-04-2013)

O julgado supramencionado é um importante exemplo da aceitação da tese da derrotabilidade por parte do Supremo Tribunal Federal. No caso em questão, o aborto só não era considerado crime nos casos de estupro e do chamado “aborto terapêutico” (quando há risco de vida para a mãe). O caso julgado não fazia parte do escopo no qual a conduta seria atípica. Consequentemente, o aborto, no caso de feto anencefálico, seria conduta típica, impondo à gestante a necessidade de responder criminalmente pela efetivação de tal conduta. O STF foi de clareza meridiana ao afastar tal



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modalidade de aborto das condutas consideradas típicas, não aplicando o que prega a lei naquele caso específico.

6 O CASO CONCRETO APLICÁVEL À LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA DO ESTADO DA PARAÍBA

Em âmbito estadual, já houve aplicação da tese da derrotabilidade das normas jurídicas no que concerne à legislação tributária estadual. Ela ocorreu na interpretação de matéria relacionada ao Imposto Transmissão “Causa Mortis” e Doação de Bens ou Direitos (ITCD), regulamentado pela Lei nº 5.123, de 27 de janeiro de 1989 (Lei do ITCD).

A situação problema foi verificada quando da alteração legislativa introduzida na Lei nº 10.507, de 18 de setembro de 2015, que modificou o art. 3º, IV, da Lei nº 5.123, de 27 de janeiro de 1989 (Lei que rege o Imposto Sobre Transmissão “Causa Mortis” e Doação de Quaisquer Bens ou Direi-tos e dá outras providências), in verbis:

Art. 2º O imposto de que trata o artigo anterior incide sobre a transmissão “causa mortis” ou a doação, a qualquer título, de:(...)Art. 3º Incluem-se entre as hipóteses definidas no artigo anterior, além de outras estabelecidas em regulamento:(...)IV - a instituição de usufruto ou a sua extinção;Nova redação dada ao inciso IV do “caput” do art. 3º pelo inciso I, do art. 10, da Lei 10.507/15 – DOE de 19.09.2015 (efeitos a partir de 1º de janeiro de 2016).IV - a instituição de usufruto; (Grifos meus).

Tal trecho se referia a uma das hipóteses de incidência do ITCD em âmbito estadual. Com a mudança legislativa oriunda da Lei nº 10.507/15, aparentemente, uma das situações deixaram de ser enquadradas como hipó-tese de incidência do imposto em questão.

Em razão da alteração legislativa, surgiu o questionamento se não mais haveria a incidência do imposto sobre a transmissão “causa mortis” e doação de quaisquer bens ou direitos, no caso de extinção de usufruto.

O usufruto está tipificado na Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002, o Código Civil (CC/02), em seus artigos 1.390 e seguintes.

Segundo define Tartuce (2016, p. 1113), usufruto é:

O usufruto pode ser apontado como o direito real de gozo ou fruição por ex-celência, pois há a divisão igualitária dos atributos da propriedade (GRUD) entre as partes envolvidas:a) Usufrutuário – como o próprio nome já diz, tem os atributos de usar (ou utilizar) e fruir (ou gozar) a coisa – GU. Repise-se que esses são os atri-butos diretos, que forma o domínio útil.



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b) Nu-proprietário – tem os atributos de reivindicar (ou buscar) e dispor (ou alienar) a coisa – RD. É assim chamado justamente por estar despido dos atributos diretos, que estão com o usufrutuário. (TARTUCE, 2016, p.1113)

O doutrinador esclarece que na prática, a situação mais comum de usufruto envolve a doação, em que o doador transmite a propriedade man-tendo para si a reserva de usufruto (chamado de usufruto deducto).

Tal usufruto é espécie do gênero usufruto voluntário ou convencio-nal que decorre da autonomia privada podendo ter origem em testamento ou contrato.

Tal observação se mostra extremamente importante para adentrar a análise da matéria regulada na Lei nº 5.123/89 (Lei do ITCD) e alterações aduzidas pela Lei nº 10.507/15, em razão dos fatos a seguir expostos.

O inciso IV, do art. 3º, da Lei nº 5.123/89, efetivamente foi alterado pela Lei nº 10.507/15, excluindo o termo extinção. Entretanto, a utilização de tal alteração legislativa deve acompanhar a alteração dos parágrafos 1º e 2º do art. 8º da Lei nº 5.123/89, em razão da necessidade de se utilizar a interpretação sistemática ao caso fático.

O parágrafo 1º, do art. 8º, na Lei nº 5.123/89, rezava o seguinte:

Art. 8º A base de cálculo do imposto é:

(...)§ 1º Nas doações com reserva de usufruto ou na instituição deste em favor de terceiros, a base de cálculo será igual a 50% (cinquenta por cento) do valor venal do bem, correspondendo o valor restante à propriedade separada do usufruto.(Grifos meus).§ 2º À extinção do usufruto aplicam-se as normas relativas à sua instituição

O art. 10º, da Lei nº 10.507/15 alterou o parágrafo 1º, do art. 8º, da Lei nº 5.123/89, in verbis:

§ 1º Na doação com reserva de usufruto, a base de cálculo será igual a 100% (cem por cento) do valor de mercado do bem. (Grifos meus).

Neste diapasão, verifica-se que a exclusão do termo “a sua extin-ção” (do usufruto), constante no art. 3º, IV, da Lei nº 5.123/89, se fundou no fato de ter havido a cobrança da totalidade do ITCD na sua instituição, no caso de doações com reserva de usufruto.

A base de cálculo, anteriormente empregada, era de 50% (cinquenta por cento) do valor venal do bem. A mesma lei que excluiu a extinção, o fez em razão de alterar a base de cálculo nas doações com reserva de usufruto para 100% (cem por cento) do valor de mercado do bem.



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Tal interpretação denota que o Estado não criou uma pretensa forma de isenção do ITCD. Ao contrário, estabeleceu a cobrança de uma só vez da sua totalidade no caso de doações com reserva de usufruto.

Todavia, é indiscutível a existência de uma brecha lacunosa no que concerne a todos os casos de doação com reserva de usufruto. Explica-se, todos os novos casos que se insiram na situação adstrita, terão a cobrança do ITCD sob a nova base de cálculo alterada conforme nova redação dada ao § 1º, do art. 8º, da Lei do ITCD, ou seja, 100% (cem por cento) do valor de mercado do bem e não mais 50% (cinquenta por cento) do valor venal do bem.

Repise-se que tal cobrança passou a se limitar às situações de insti-tuição do usufruto, não mais nos casos de extinção. Entretanto, como fica-riam as situações nas quais houve a instituição do usufruto com a cobrança sob o advento da norma que fora posteriormente alterada, isto é, os casos de instituição do usufruto anteriores à Lei nº 10.507/15 e que verificam a extinção de tal usufruto após o advento da supramencionada lei, excluindo a cobrança no caso de extinção do usufruto?

Para responder a tal indagação, necessário se aplicar a tese da der-rotabilidade das normas jurídicas (Defeasibility).

Em breve síntese, a legislação estabelecia a cobrança do ITCD na instituição e na extinção do usufruto. Alteração legislativa posterior encer-rou a tributação nos casos de extinção, aumentando a base de cálculo, em duas vezes, nas instituições de usufruto, por meio de doação.

Frente a tal situação e a lacuna existente, se afigura totalmente fac-tível a cobrança do ITCD nas extinções de usufruto oriundas de doação realizada, uma vez que aqueles contribuintes que anteriormente pagaram o ITCD na instituição e na extinção do usufruto o fizeram sob um mesmo aspecto econômico que fazem os eventuais contribuintes que busquem rea-lizar tal operação a partir da aplicação da lei nº 10.507/15.

Excluir a incidência do tributo, nos casos de extinção dos contri-buintes que pagaram 50% (cinquenta por cento) na instituição – em razão desse ser o valor quando da doação com reserva do usufruto - seria, por via reflexa, atribuir uma forma indireta de isenção.

Tal situação é incabível, vez que a Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, denominada Código Tributário Nacional (CTN), aduz o seguinte em seu art. 111, II, in verbis:

Art. 111. Interpreta-se literalmente a legislação tributária que disponha so-bre:(...)II - outorga de isenção;



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Nesse ínterim, considerar que não existe incidência do ITCD na ocorrência de extinção do usufruto nos casos que foram objeto de cobrança do ITCD, quando da doação com reserva de usufruto antes da existência da Lei nº 10.507/15, seria criar uma distorção muito mais grave que a lacuna legal que ensejou tal possibilidade fática. Pior, seria permitir que contri-buintes que se encontram na mesma situação econômica que aqueles que extinguiram o usufruto antes da Lei supramencionada e contribuintes que instituíram usufruto após este mesmo diploma legal, paguem valores muito maiores de ITCD do que estes contribuintes que realizaram a doação com reserva de usufruto sob o império da Lei nº 5.123/89 e tenham extinguido tal usufruto sob a batuta de um inciso da Lei nº 10.507/15, que não previu tal possibilidade, agredindo gravemente o ordenamento jurídico.

Diante de tal situação, a Gerência Executiva de Tributação da Se-cretaria de Estado da Receita da Paraíba foi instada a se pronunciar, a pe-dido da Vara de Feitos Especiais da Capital da Paraíba, por intermédio do Processo nº 0854506-17.2017.8.15.2001.

Nesse sentido, tal Gerência emitiu Parecer nº 2018.01.06.00002, su-gerindo que, enquanto não houvesse legislação superveniente que aprecias-se a matéria exposta, fosse cobrado o ITCD quanto à extinção do usufruto, relativo às doações com reserva de usufruto realizadas antes dos efeitos regulamentados na Lei nº 10.507/15.

Tal construção só foi possível em razão da aplicação da tese da der-rotabilidade das normas jurídicas. Instrumento que, como aqui explicado, ganha a cada dia mais adeptos. Mais do que isso, atualmente, faz parte do direito brasileiro, permitindo interpretar lacunas encontradas a fim de bus-car a solução mais justa no caso concreto, situação que se perfectibiliza ao exemplo alhures apresentado.

Assim, o recolhimento do ITCD referente à extinção de usufruto oriundo de doação com reserva de usufruto que foi instituída até dezembro de 2015, mesmo que tenha ocorrido posteriormente à data da produção de efeitos da Lei nº 10.507/15, haja vista a teoria da derrotabilidade e o não recolhimento da totalidade deste imposto, deve ser efetivada a fim de se preservar a justiça fiscal.

Consentâneo ao que foi exposto, segue tabela-resumo na qual se busca infirmar qualquer eventual dúvida que ainda paire existente a respei-to da matéria11 :

11 Quadro explicativo quanto a aplicação das legislações que regem a matéria.



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SITUAÇÃO FÁTICA

DATA OCORRÊN-CIA DA DOAÇÃO COM RESERVA DO DIREITO DE

USUFRUTO

DATA DA EXTINÇÃO DA RESERVA DE USU-FRUTO REALIZADA

POR DOAÇÃO

COBRANÇA DO ITCD NA EXTIN-

ÇÃO DO USUFRU-TO

DOAÇÃO COM RESERVA DO DIREITO DE USUFRUTO

Até 31/12/2015

Até 31/12/2015 DEVIDA (Art. 3º, IV, Lei 5.123/1989)

A partir de jan/2016

DEVIDA (Teoria da derrotabilidade das normas jurídicas e complementação de cobrança anterior (do-ação))

A partir de janeiro de 2016 A partir de Jan/2016 INDEVIDA (ausência

de previsão legal)

Fonte: elaborado pelo autor, 2018


Consoante todo o exposto, a aplicação da tese da derrotabilidade das normas jurídicas é uma realidade cada vez mais consistente no ambien-te acadêmico e na prática jurídica cotidiana. Tal percepção é, antes de tudo, positiva para o ordenamento jurídico nacional.

A tese da derrotabilidade pode ser entendida por alguns teóricos como a tentativa de se implementar o casuísmo jurídico, dando poderes demasiados a um julgador para não aplicar a lei em sentido estrito num caso concreto.

Tal pensamento não merece prosperar. O objetivo primordial de tal tese jurídica é permitir que, com fundamento na justiça, se possa evitar a aplicação de uma norma posta, quando percebido que ela teria um efeito distorcido no caso concreto.

Evidentemente que para ser aplicada, tal norma deve ser cuidadosa-mente interpretada. Assim, restando comprovado o eventual efeito nocivo que uma norma abstrata trará a uma situação em concreto (o que não é o objetivo da norma), abrir-se-á margem para a aplicação da derrotabilidade das normas jurídicas que é importante tese doutrinaria para construção do direito.



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REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de1966. Código Tributário Nacional - CTN. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municí-pios. Legislação Federal. 1966.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 54/DF. FETO ANENCÉFALO – INTERRUP-ÇÃO DA GRAVIDEZ – MULHER – LIBERDADE SEXUAL E REPRO-DUTIVA – SAÚDE – DIGNIDADE – AUTODETERMINAÇÃO – DI-REITOS FUNDAMENTAIS – CRIME – INEXISTÊNCIA.

BARROSO, L. R. Confederação Nacional dos Trabalhadores na Saúde, Presidente da República, Advogado-Geral da União. Relator: Min. MAR-CO AURELIO, Data de julgamento: 12/04/2012, Tribunal Pleno, Data de Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-080 DIVULG 29-04-2013 PUBLIC 30-04-2013)

CUNHA Jr. Dirley da – O que é derrotabilidade das normas jurídicas – 2015 - https://dirleydacunhajunior.jusbrasil.com.br/artigos/207200076/o--que-e-derrotabilidade-das-normas-juridicas - acesso em: 05 jul. 2018.

FERNANDES, B. G. Curso de Direito Constitucional. 9ª Edição. Salva-dor/BA. Ed. Juspodium. 2017.

HART, H. L.A. The Ascription of Responsability and Rights. Meeting of the Aristotelian Society at 21, Bedford Square, London. May 23rd, 1949.

LENZA, P. Direito Constitucional Esquematizado. 19ª Edição. São Paulo/SP. Ed. Saraiva. 2015.

NOVELINO, M. Curso de Direito Constitucional. 11ª Edição. Salvador/BA. Ed. Juspodium. 2016.

PARAÍBA. Lei nº 5.123, 27 de janeiro de 1989. Institui o Imposto sobre Transmissão “Causa Mortis” e Doação de Quaisquer Bens ou Direitos, e dá outras providências. Legislação Estadual.

PARAÍBA. Lei nº 10.507, 18 de setembro de 2015. Institui o Mutirão



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Fiscal, altera dispositivos das Leis nºs 5.123, de 27 de janeiro de 1989; 6.379, de 02 de dezembro de 1996; 7.131, de 05 de julho de 2002; 7.611, de 30 de junho de 2004; Lei nº 10.094, de 27 de setembro de 2013 e dá outras providências. Legislação Estadual.

PARAÍBA. Secretaria de Estado da Receita da Paraíba. PARECER Nº 2018.01.06.00002. ORIENTAÇÃO FISCAL. ITCD. Premência de Interpretação da Legislação Vigente. Art. 3º, IV, c/c art. 8º, § 1º (alterado), da Lei 5.123/89. Interpretação sistemática da lei. Isenção. Impossibili-dade. Necessidade de interpretação literal. Art. 111, II, do CTN. Direito Constitucional. Derrotabilidade das normas.

RODRIGUEZ, J. Relevância normativa en la justificación de las deci-siones judiciales. El debate Bayon-Rodriguez sobre la derrotabilidad de las normas juridicas. Bogotá: Universidade Externado de Colômbia, 2003. Apud Vasconcelos, Fernando Andreoni. O Conceito de Derrotabilidade Normativa. 2009. 132f. Universidade Federal do Paraná, 2009.

TARTUCE, F. Manual de Direito Civil. 6ª Edição. São Paulo SP. Ed. Método. 2016.



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AVALIAÇÃO DE IMPACTO - A REGRA DE OURO DA APRENDIZAGEM ORGANIZACIONAL: Um estudo de caso na Escola de Administração Tributária da Secretaria de Estado da Fazenda da Paraíba - SEFAZ-PB

Cleber Soares de Brito12

Elaine Carvalho César Felix13

RESUMO

O desenvolvimento da Aprendizagem Organizacional na Gestão Pública é condição sine quenon para efetividade com qualidade da prestação de serviço público estadual. Essa pesquisa tem como objetivo analisar o resul-tado com a aplicação do modelo impact, instrumento de Avaliação da Ca-pacitação com foco no impacto da aprendizagem organizacional, em cursos ofertados pela Escola de Administração Tributária - ESAT. Para alcançar o objetivo proposto, foi utilizada na metodologia pesquisas exploratórias, descritivas, estudos de caso, qualitativas e quantitativas, envolvendo uma amostra de 41 servidores públicos estaduais da Secretaria de Estado da Receita - SER. O modelo de avaliação de impacto das capacitações no ambiente de trabalho escolhido pela Esat foi o modelo de Abbad (1999). O instrumento utilizado foi um questionário com 22 (vinte e duas) perguntas. Para as perguntas objetivas, tem-se uma assertiva para cada variável, que foram mensuradas através de cinco categorias adaptadas da escala Likert. Nos resultados obtidos, a partir da aplicação do modelo Impact, foi possí-vel perceber que as capacitações em questão alcançaram um alto índice de concordância de 82,3%, fechando positivamente o ciclo de aprendizagem, inovando nesse campo de visão da Educação Corporativa da SER, já que até o momento só fazíamos avaliação de reação do participante e avaliação de aprendizagem dos conteúdos trabalhados em sala de aula.

PALAVRAS-CHAVE: Aprendizagem Organizacional. Avaliação de Ca-pacitação. Serviço Público Estadual.

12 Mestre em Gestão das Organizações Aprendentes pela UFPB. E-mail: <[email protected]>13 Especialista em Gestão Pública pela UEPB. E-mail: <[email protected]>



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1 INTRODUÇÃO

A Educação Corporativa nas Organizações Públicas, sobretudo nas Administrações Tributárias, ganharam contornos de visibilidade a partir da implantação do Programa de Reestruturação e Modernização da Ad-ministração Tributária – PROMOSAT, iniciado em 1997, com recursos provenientes do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, assim como, recursos do próprio erário, tendo por objetivo melhorar a eficiência administrativa, a racionalização e a transparência na gestão dos recursos públicos estaduais. Tal projeto de modernização foi responsável por inves-timentos em tecnologia da informação, tanto na parte de hardware, quanto software, por padronização de processos de trabalho, melhoria na infra-estrutura das repartições fiscais e, sobretudo, por altos investimentos em capacitação e qualificação profissional.

A área de Gestão de Pessoas, na Administração Pública, passa por um momento favorável para se reinventar e assumir um papel estratégi-co na educação corporativa e no desenvolvimento dos servidores gerando, cada vez mais, novos conhecimentos e garantindo bons retornos a partir do aperfeiçoamento das capacidades e motivações, tornando-os cada vez mais valiosos e valorosos para a organização.

Além de qualificar servidores, a área de Gestão de Pessoas precisa-va se aperfeiçoar para atender as necessidades de um mundo globalizado, interconectado e dinâmico, com cidadãos cada vez mais informados e cons-cientes de seu papel na sociedade e, por fim servidores que ansiavam por conhecimentos continuamente. Todo esse processo permitiu uma valoriza-ção das ações de treinamento que, de acordo com Abbad (1999, p.7) tem sido promovida pelo aumento da demanda por profissionais qualificados, gerada pelo ambiente competitivo. Também assevera Mari (2005, p.38) que “qualquer que seja o tamanho da empresa, o que satisfaz mesmo seus fun-cionários são as oportunidades de desenvolvimento profissional”.

A Escola de Administração Tributária tem como missão o desen-volvimento de pessoas através da educação continuada, promovendo um aperfeiçoamento profissional e o exercício da cidadania, com criatividade e inovação. Até o mês de julho de 2018, foram realizadas 18.044 (dezoito mil e quarenta e quatro) ações de capacitação, através das metodologias presencial e a distância pela instituição.

É fato que tanto investimento na educação corporativa demandava da escola respostas mais apropriadas, com cunho sobre a aprendizagem or-ganizacional, traduzidas através da avaliação do treinamento e seu impacto na melhoria dos processos de trabalho. Na visão de Hamblin (1978, p.310) avaliar passa a ser essencial, pois a medição visa examinar a melhoria do



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desempenho geral do treinando. Com uma equipe mais madura e ansiando por respostas que se-

dimentassem o trabalho da educação corporativa empreendido até então, ficou clara a necessidade de não apenas planejar a execução dos programas de capacitação, mas também evidenciar o ciclo do conhecimento, avalian-do a evolução do desempenho do servidor participante de curso, e caso tenha tido um desempenho positivo conhecer o impacto do treinamento na unidade de trabalho e na SER.

Conforme assevera Abbad (1999, p.24), “as pesquisas em avaliação de trei-namento são consideradas também atividades importantes para a organiza-ção, por fornecerem informações sobre o retorno dos investimentos feitos em treinamento e ainda permitir auxiliá-las na definição de políticas de dis-tribuição de recursos para instrução de seus colaboradores”.

Esse estudo de caso intitulado “Avaliação da Capacitação: A Re-

gra de Ouro da Aprendizagem Organizacional” versa sobre um projeto que está sendo desenvolvido com os servidores participantes do Curso de Excelência no Atendimento no Serviço Público, executado na modalidade presencial, realizado em cinco unidades de trabalho, para 41 (quarenta e um) servidores objetivando responder às perguntas que evidenciem ou não as mudanças percebidas, quando do retorno do servidor ao trabalho, após a participação em um programa de treinamento, encerrando assim um im-portante ciclo da aprendizagem organizacional.

Face ao exposto, questiona-se: qual instrumento de avaliação da capacitação pode ser implantado para medir o impacto da aprendi-zagem organizacional em cursos ofertados pela Escola de Administra-ção Tributária – ESAT?

O presente artigo tem como objetivo avaliar o resultado a partir do método aplicado com foco no impacto da aprendizagem organizacional, em cursos ofertados pela Esat. Para isso, busca-se definir a taxonomia do conhecimento da Esat, identificando dentre os modelos de avaliação da capacitação da aprendizagem qual melhor se adapta às necessidades da es-cola, como também, analisar os resultados do modelo aplicado para avaliar a capacitação com foco no impacto da aprendizagem.

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1 A TAXONOMIA DO CONHECIMENTO

O Conhecimento é considerado hoje uma das fontes de criação de riqueza para empresas, nações e indivíduos. Mas para que as organizações



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se beneficiem dele na construção de vantagem competitiva sustentável, é necessário comprometer-se com a educação e o desenvolvimento de seus colaboradores para gerar, cada vez mais, novos conhecimentos. (EBOLI, 2004, p.14)

A aquisição do saber consiste na atividade de captura sistemática do conhecimento. Segundo Ziulkoski (2003, p.23), é o processo de extrair informações de uma fonte de conhecimento, que pode ser um especialista ou um conjunto de documentos textuais, as quais podem ser utilizadas, posteriormente, na execução de uma tarefa particular, por um sistema com-putacional.

Sempre pouco compreendida a taxonomia é a ciência da identifi-cação. Fazer taxonomia é somar conhecimento, é realizar primeiro uma profunda análise para, só depois, efetuar a síntese desse conhecimento e chegar a um “simples” nome: o nome da espécie, do gênero, ou do que for.

Segundo Haydt (2002, p.106) “planejar é prever os conhecimentos a serem trabalhados, e organizar as atividades e experiências de ensino--aprendizagem mais adequadas para a consecução dos objetivos estabeleci-dos, levando em conta a realidade dos alunos, suas necessidades e interes-ses”.

Para avaliar o impacto dos seus programas de capacitação, priorita-riamente, a ESAT precisava explicitar o entendimento das práticas adota-das para a culminância da relação ensino-aprendizagem, levando em conta todo o planejamento didático, com ênfase nos objetivos da aprendizagem e nas características dos treinandos.

Outro aspecto relevante era correlacionar o processo de aprendi-zagem no âmbito da SER, para tanto adotou-se os níveis de aprendizagem defenidos por Fleury e Fleury (2001, p.183), a saber:

- Do Indivíduo: o processo de aprendizagem inicia-se no indivíduo, com suas emoções positivas e negativas e que pode acontecer por caminhos diversos;

- Do Grupo: a aprendizagem pode ser um processo social comparti-lhado por pessoas de determinados grupos;

- Da Organização: a partir do processo de aprendizagem individual, de entendimentos e análises divididas pelo grupo e a transferência para as organizações podem ser expressas através da estrutura, das normas e dos procedimento, gerando memória organizacional com intuito de retenção do conhecimento.

A taxonomia do conhecimento da escola também foi contextualiza-da com a taxonomia de Bloom (1956, p.354), ou taxonomia dos objetivos organizacionais, que é um instrumento que visa apoiar o planejamento di-dático-pedagógico, a estruturação, a organização, a definição de objetivos e



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por fim a escolha do instrumento de avaliação apropriado. Bloom dividiu as possibilidades de aprendizagem em três grandes

domínios: - Cognitivo: que abrange a aprendizagem intelectual e trata de co-

nhecimento, compreensão e o pensar sobre um problema ou fato. E possui as seguintes categorias: 1. Conhecimento; 2. Compreensão; 3. Aplicação; 4. Análise; 5. Síntese e 6. Avaliação.

- Afetivo: abrange os aspectos de sensibilização e gradação de va-lores e trata de reações de ordem afetiva e de empatia. É dividido em cinco níveis: 1. Recepção; 2. Resposta; 3. Valorização; 4. Organização e 5. Inter-nalização de Valores.

- Psicomotor: que abrange as habilidades de execução de tarefas que envolvem o aparelho motor. Trata de habilidades relacionadas com manipular ferramentas ou objetos.

- Portanto, a taxonomia do conhecimento da Esat, foi delineada a partir do planejamento didático pedagógico, adequado aos objetivos estra-tégicos da SER, dos servidores e das áreas que demandaram o evento de capacitação, com vistas à efetividade da aprendizagem organizacional.

2.2 APRENDIZAGEM ORGANIZACIONAL

Não se pode mensuarar resultados de investimentos em capacitação e qual o seu impacto no trabalho, na vida dos servidores e na sociedade sem ressaltar a aprendizagem organizacional e o seu relevante destaque para empresas que buscam efetividade, perenidade e sustentabilidade. Na admi-nistração pública, face à escassez, cada vez mais, de recursos financeiros, faz-se necessário que os investimentos para capacitação sejam focados em treinamentos específicos, customizados e que aliem estratégias organiza-cionais, carências de conhecimentos profissionais e anseios pessoais e com isso haja uma convergência de interesses para instituições e servidores.

Segundo Hislop (2009, p.91), aprendizagem organizacional pode ser definida como “a incorporação da aprendizagem ocorrida em nível in-dividual ou grupal em estruturas e processos organizacionais”. Essa incor-poração possibilita o aprender, reaprender e desaprender que promovem modificações no trabalho, assim como o compartilhamento de saberes. O fato é que uma organização aprende por meio das suas próprias experiên-cias e com sua cultura, interagindo com o ambiente interno e externo, por meio da necessidade de atualizações conceituais, legais, e da inserção de inovações, através da formação de uma aliança com outra organização que detenha o conhecimento, ou pela contratação de pessoal com domínio do aprendizado desejado.



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Huber (1996, p.822) afirma que “uma organização aprende quando por meio do seu processamento de informações aumenta a probabilidade de que suas ações futuras promovam um acréscimo de performance”.

A aprendizagem organizacional depende de seus colaboradores para consolidar e materializar o conhecimento. Senge (1978, p.167) afirma que “as organizações só aprendem por meio de indivíduos que aprendem. A aprendizagem individual não garante a aprendizagem organizacional. En-tretanto, sem ela, a aprendizagem organizacional não ocorre.” Outro realce a ser dado é o de que a aprendizagem organizacional também depende de seus líderes. De acordo com Senge (1997, p.345) “os líderes são respon-sáveis pelo aprendizado”, nas organizações que aprendem, os líderes são responsáveis por construir organizações nas quais as pessoas possam estar continuamente expandindo sua capacidade de criar seu futuro, proporcio-nando e estimulando pessoas em uma ambiência laboral capaz de expandir as capacidades de aprender e gerar aprendizado.

Como já foi dito, a aprendizagem depende das pessoas, está ligada ao seu cognitivo e a fatores intrínsecos e extrínsecos. Surge por um rol diversificado de necessidades, visando sempre melhorias e inovações dos processos organizacionais, mitigando riscos e custos e maximizando resul-tados. Entender como se dá a aprendizagem organizacional para subsidiar as respostas que decorrem do impacto do treinamento é certamente um passo para responder as seguintes questões: Qual é o resultado desejável para as ações de capacitação? Como medir o resultado? Como saber o que produz ou causa o resultado desejável? Pois tudo que é importante deve ser medido e tudo que é medido pode ser gerenciado. Ora, se não soubermos de forma mensurável o resultado desejado, nunca saberemos se o resultado da capacitação foi atingido.

2.3 AVALIAÇÃO DAS AÇÕES DE CAPACITAÇÃO

Atualmente a educação corporativa vem sendo utilizada pelas em-presas com o objetivo geral de desenvolver pessoas, tanto na aprendizagem de novas habilidades quanto na ampliação daquelas já existentes, uma vez que as pressões sócio-culturais, tecnológicas, econômicas e políticas dire-cionam as organizações contemporâneas a se adaptarem às exigências que o mercado impõe, focando mais intensamente em seu capital humano.

A avaliação das ações de capacitação proporciona respostas sobre a verificação da eficácia da execução da ação, confirmando se o curso reali-zado teve total assertividade na sua aplicação, assim como se o tratamento aplicado atende a necessidade de conhecimento demandado.

Para Kirkpatrick (1998, p.75), a razão de se avaliar o treinamento é



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determinar a efetividade de um programa. Assim, sempre que uma organi-zação busca avaliar seus projetos de capacitação o faz com propósitos de mensurar o impacto dos resultados decorrentes da avaliação. Segundo Car-valho e Nascimento (1999, p.30), a avaliação do treinamento se desenvolve através de um ciclo de permanente e constante crescimento e aprimora-mento das atividades desenvolvidas na organização. Já Chiavenato (2000, p. 515) define a avaliação de treinamento sendo a etapa final do processo de treinamento e a avaliação dos resultados obtidos. O programa de treina-mento deve ter uma avaliação de sua eficiência”.

De acordo com Kirkpatrick (1998, p.79) existem quatro níveis em avaliação de treinamento que, se aplicados em sequência, são a única forma eficaz de avaliação de resultados. Para o autor, cada nível tem sua impor-tância apesar de que à medida em que se passa de um nível para o seguinte, o processo se torna cada vez mais complexo e aumenta também o dispêndio de tempo, mas em compensação provê informações cada vez mais valiosas. Assim, nenhum nível deve ser menosprezado, mesmo que o responsável pelo treinamento o considere (DUTRA, 2008, p.1).

Desse modo, Kirkpatrick (1998, p.79) propõe que a avaliação de treinamento seja conduzida em quatro níveis: 1) Reação: que avalia o con-teúdo do treinamento, seu programa, o material didático, a carga horária, seus instrutores e os recursos utilizados de maneira a melhorar sua reali-zação no futuro e até mesmo a eliminar programas que não satisfizerem os participantes ou patrocinadores do programa. 2) Aprendizagem: que avalia o que efetivamente os participantes aprenderam. 3) Mudança de Compor-tamento: que verifica se o participante colocou em prática, no trabalho, o conteúdo aprendido. 4) Resultados: verifica se a aplicação do conteúdo no trabalho foi capaz de causar impactos favoráveis no resultado da organiza-ção.

Merece destaque as quatro condições para que a mudança de com-portamento ocorra, conforme propõe (DUTRA, 2008, p. 5): 1. A pessoa precisa querer mudar; 2. A pessoa precisa saber o quê e como mudar; 3. A pessoa precisa trabalhar num ambiente com o clima correto; 4. A pessoa precisa ser premiada pela mudança.

2.4 MODELO ESCOLHIDO PARA AVALIAR A CAPACITAÇÃO DA ESAT

Mensurar o impacto que a ação de capacitação provoca no contexto organizacional é a grande resposta que a alta direção da empresa espera receber da área de capacitação e Recursos Humanos, para que sejam to-madas cada vez mais decisões assertivas, em relação as reais demandas de



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desenvolvimento de pessoal no ambiente corporativo.Adentrando em outras linhas de pesquisa para avaliação das ações

de capacitação, deparamos-nos com a influência dos resultados do treina-mento exercida no contexto organizacional, através de outras variáveis re-lacionadas ao ambiente, às clientelas e aos procedimentos instrucionais.

Há na literatura uma diversidade de modelos utilizados para ava-liar o impacto de treinamento. Entre estes modelos, destacam-se: o modelo CIPP (Contexto, Insumo, Processo e Produto) de Stufflebeam (1974), o de Modelo Hamblin (1978, p.310), o de Borges-Andrade (1982, p.29), que desenvolveu o Modelo de Avaliação Integrado e Somativo de Sistemas Ins-trucionais (MAIS), e o de Abbad (1999), que construiu o Modelo Integrado de Avaliação de Impacto do Treinamento no Trabalho (IMPACT), inspira-do principalmente no modelo MAIS de Borges-Andrade (1982, p.29).

Dentre estes, o foco deste trabalho é o modelo de Abbad (1999) que melhor se adequa as necessidades avaliativas que se propõe a Esat. Esse modelo contempla todas as fases já realizadas pela Esat, faltando medir somente a última fase, justamente o seu impacto, conforme descrição do modelo a seguir.

O modelo mais genéricos nos oferecerão quadros de referência para compreensão dos fenômenos relacionados a esses processos, não sendo su-ficientes para medir o impacto almejado.

O modelo Impact é o que melhor se enquadra as necessidades dessa pesquisa, por ser um modelo mais específico que os demais já menciona-dos, pois foi construído com o intuito de testar relações entre um conjunto de variáveis específicas e determinados resultados de TD&E no nível indi-vidual, no de grupo de trabalho (Freitas, 2005), ou no nível organizacional.

2.4.1 MODELO IMPACT – MODELO DE AVALIAÇÃO DO IM-PACTO DO TREINAMENTO NO TRABALHO

De acordo com Abbad (1999, p.99) o modelo desenvolvido serve

para medir o impacto em amplitude das capacitações no ambiente de traba-lho, ou seja, ele não considera somente os conteúdos aprendidos e retidos por ocasião do treinamento em si (profundidade), mas também considera a aprendizagem em seu sentido mais amplo (amplitude).

Para Abbad (1999, p.26) o impacto do treinamento no trabalho é medido em termos da transferência de treinamento e da influência que o evento instrucional exerce sobre o desempenho subsequente do participan-te do treinamento. Percebe-se, pelas definições, a intenção de Abbad em ve-rificar a efetividade das atividades de treinamento, sendo a principal delas a capacidade de promover melhorias em seus processos de trabalho por meio



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dos incrementos feitos pelos próprios servidores.Dessa forma o modelo IMPACT é constituído de sete componen-

tes que se relacionam. São eles: 1.Percepção do Suporte Organizacional: visa demonstrar a percepção dos participantes na pesquisa de avaliação do treinamento, as práticas organizacionais de gestão de desempenho, valo-rização do funcionário e apoio gerencial ao treinamento; 2.Características do treinamento: traduz os aspectos diretamente ligados à atividade instru-cional, tais como área de conhecimento do treinamento, duração, natureza e objetivo do treinamento, escolaridade, características gerais do material didático, desempenho do instrutor, entre outros; 3.Características da Clien-tela: são os dados demográficos, este terceiro componente nada mais é que o conjunto de informações acerca dos participantes do treinamento, bem como seus fatores motivacionais, funcionais e atitudinais; 4.Reações: trata da aplicabilidade e utilidade do treinamento, resultados, expectativas de su-porte organizacional e qualidade instrucional da atividade de capacitação; 5. Aprendizagem: diz respeito ao grau de assimilação e retenção dos conte-údos pelos participantes, e é mensurado por meio dos testes aplicados pelo instrutor ao final do treinamento; 6.Suporte à transferência: relaciona-se ao suporte material e ao apoio da organização no sentido de viabilizar a aqui-sição de novos conhecimentos e sua aplicação no ambiente de trabalho; e 7.Impacto do treinamento no trabalho: o mais importante componente do modelo IMPACT, é um resultado da atuação das demais variáveis. De acordo com Hanke (2006, p.46) “[...] o impacto do treinamento é definido como a auto e hetero-avaliação feita pelo próprio participante acerca dos efeitos produzidos pelo treinamento em seus níveis de desempenho, mo-tivação, autoconfiança e abertura a mudanças nos processos de trabalho”. Abbad (1999, p.99) relata que este componente está relacionado aos efeitos do treinamento sobre o desempenho do colaborador no trabalho, durante a execução de suas tarefas.

Neste modelo de avaliação, as seis primeiras variáveis influem dire-tamente na sétima variável – impacto do treinamento no trabalho. Ressalta--se que as primeiras são preditoras e se inter-relacionam.

2.5 TESTANDO O MODELO ESCOLHIDO

A implantação do modelo IMPACT se deu com os servidores, a posteriori, três meses após a realização da capacitação, num processo de avaliação com os participantes do curso de Excelência no Atendimento no Serviço Público, cujo objetivo era padronizar o atendimento da SER, a partir do reconhecimento da importância de se prestar um serviço de qua-lidade de forma humanizada, personalizada e ágil, que atendesse a efetiva



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necessidade do cidadão, respeitando-se os princípios da legalidade, impes-soalidade, moralidade, publicidade e eficiência que balizam a administra-ção pública, dispostos no artigo 37 da Constituição Federal de 1988.

O referido curso foi realizado nas seguintes unidades de trabalho: Recebedoria de Rendas de João Pessoa; Gerência Operacional do Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação de Quaisquer Bens ou Direitos – ITCD; Gerência Operacional de Informações Econômico-Fiscais – GOIEF; Gerência Operacional de Arrecadação – GOA; e 2ª Gerência Regional em Guarabira e buscou empoderar os servidores com conhecimentos que bali-zassem uma melhoria do atendimento e vivências que possibilitavam uma reflexão crítica sobre o atendimento prestado.

Para implantação do instrumento de avaliação – IMPACT, definiu--se um tempo mínimo de três meses, entre a absorção dos novos conheci-mentos e sua efetiva aplicabilidade no trabalho, traduzida, não só através de mudança de comportamento por parte do servidor, como também uma melhoria explícita do seu desempenho, perceptível pela chefia imediata, pelos colegas de trabalho e pelo cidadão.

A etapa seguinte foi um diálogo da equipe pedagógica da Esat com o facilitador para confrontar as informações contidas no Relatório Peda-gógico do curso. Na oportunidade, buscava-se evidenciar o feedback do facilitador, suas percepções e observações, com os dados da Avaliação de Reação e da Avaliação de Aprendizagem aplicada, para mensurar o alcance pedagógico dos objetivos propostos para o curso de Excelência no Aten-dimento no Serviço Público. A Avaliação de Reação apresentou resulta-dos considerados bem acima da média definida pela escola, cuja média 7,0 (sete). As 05 (cinco) turmas obtiveram os seguintes percentuais, res-pectivamente: 97,5%, 98%, 98,8%, 98,8%, 91,6%, do alcance do ensino--aprendizagem. A Avaliação da Aprendizagem corroborou com os índices já explicitados, visto que a média ponderada de todas as turmas foi 8,78, o que ratifica a absorção do conteúdo programático proposto.

3 METODOLOGIA

De acordo com a autora Vergara (2014, p.46), essa pesquisa se clas-sificou quanto aos fins: descritiva e exploratória; quanto aos meios: biblio-gráfica e estudo de caso; quanto à sua abordagem, pode ser classificada como: qualitativa e quantitativa.

Foram utilizados questionários que apresentavam variáveis distin-tas, cujas análises são geralmente apresentadas através de tabelas e gráficos (FACHIN, 2003, p.11).

O universo da pesquisa é composto por 41 (quarenta e um) servido-



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res da SER que compuseram as 05 (cinco) turmas do curso de Excelência no Atendimento no Serviço Público. Diante dos 73 participantes dos cur-sos apenas 41 deles responderam ao questionário de pesquisa. Portanto, a amostra corresponde a 56,2% dos servidores.

Quanto ao instrumento de coleta de dados, foi utilizado um ques-tionário do tipo semiestruturado, composto por 21 (vinte e uma) questões fechadas e 01 (uma) aberta, perfazendo um total de 22 (vinte e duas) ques-tões.

O instrumento utilizado foi um questionário dividido em 02 (duas) partes: Parte I – Perfil dos Respondentes, constando 09 (nove) questões fechadas. Parte II – Avaliação do Impacto do Treinamento no Trabalho, constando 12 (doze) questões fechadas e 01 (uma) aberta, conforme anexo I, deste projeto.

Para interpretação dos resultados, utilizou-se a escala de Likert, que é um tipo de escala de resposta psicométrica usada comumente em ques-tionários. Ao responderem a um questionário com esse tipo de escala, os respondentes especificam seu nível de concordância, neutralidade e/ou dis-cordância. O nível de concordância do questionário em relação aos fatores investigados foi numerado através de uma escala formada por 05 (cinco) níveis, sendo que “Concordância Plena” e “Concordo Parcialmente” cor-repondem à concordância total e parcial; “Nem Concordo Nem Discor-do”, correspondem à neutralidade ou indiferença, o que se pode considerar como um ponto imparcial ou negativo, “Discordância plena” e “Discordân-cia Parcial” corresponde à insatisfação.

3.1 TÉCNICA DE COLETA DE DADOS

Após a elaboração do instrumento de pesquisa, foi realizado um pré-teste com 03 (três) servidores da SER para identificar eventuais falhas na construção do documento, não tendo sido percebida a necessidade de ajustes no instrumento avaliativo.

A etapa seguinte foi uma entrevista com o chefe imediato dos servi-dores participantes do curso, para apresentação do instrumento avaliativo e alinhamento quanto a sua aplicação com o público alvo. Logo após, o ques-tionário avaliativo foi encaminhado aos setores envolvidos, tendo sido feita a recomendação ao gestor de respeitar a voluntariedade e confidencialidade dos servidores participantes.

4 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS

Os dados aqui analisados e interpretados foram obtidos através de



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um questionário aplicado com 56,2% dos servidores participantes do curso de Excelência do Atendimento no Serviço Público.

Feita a coleta, os dados foram quantificados e agrupados de acordo com o nível de concordância sobre as dimensões elencadas na literatura da pesquisa para o estudo e reproduzidos diretamente para a tabela, na qual foram feitos os cálculos dos totais e das porcentagens respectivas. Assim, foi possível tecer comentários e análises sobre os resultados obtidos com relação aos níveis de concordância, neutralidade e/ou discordância.

4.1 PARTE I – PERFIL DOS RESPONDENTES

Os dados foram analisados através de técnicas de estatística descri-tiva, para análise das variáveis relacionadas aos perfis sociodemográfico, profissional e impacto do treinamento no trabalho.

Dos 41 (quarenta e um) respondentes, percebeu-se que 56,1% fa-ziam parte do público masculino, enquanto 43,9% eram do público femi-nino, sendo possível observar, quanto a faixa etária dos servidores da SER, que a maioria, 61% deles possuíam mais que 50 (cinquenta) anos.

Quanto a escolaridade: 14 (quatorze) servidores possuem ensino médio, 02 (dois) servidores possuem ensino técnico, 13 (treze) servidores graduação, 08 (oito) são especialistas e somente 04 (quatro) deles possuem mestrado.

Em se tratando do tempo de serviço na instituição, tem-se 12 (doze) servidores com mais de 30 anos de serviço, 11 (onze) servidores possuem de 21 a 30 anos de serviço, 02 (dois) servidores possuem entre 11 a 20 anos e a maioria de 16 (desesseis) servidores, possui de zero a 10 anos de serviço público na SER.

Os servidores efetivos são maioria, cerca de 70,7%, corresponden-do a 29 (vinte e nove) servidores e os 12 (doze) participantes restantes são comissionados.

Em se tratando do cargo, percebe-se que 17 (dezessete) são fazen-dários, 15 (quinze) são terceirizados, 09 (nove) são servidores fiscais tribu-tários, lotados em sua maioria na 1ª Gerência com 30 (trinta) respondentes, enquanto na 2ª Gerência foram 11 (onze) respondentes.

4.2 Parte II – AVALIAÇÃO DO IMPACTO DO TREINAMENTO NO TRABALHO.

A medida de impacto em amplitude foi aplicada, no local de traba-lho do treinando, três meses após o término do mesmo.

A segunda parte do instrumento avaliativo foi composta pelas va-



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riáveis propostas no modelo de Abbad (1999, p.99), tendo sido efetuado a análise descritiva dos dados coletados, de modo a identificar se o curso causou ou não impacto no trabalho.

Quadro 1 – Média, Desvio Padrão e Moda das variáveis do impacto do treinamento no trabalho

Nr ord Variáveis MédiaM

DesvioPadrão - DP

ModaMD

Q10 Utilizo com frequência, em meu trabalho atual, o que foi ensinado no treinamento. 4,07 0,98 4

Q11 Aproveito as oportunidades que tenho para colocar em prática o que me foi ensinado no treinamento.

4,32 0,614

Q12 As habilidades que aprendi no treinamento fizeram com que eu cometesse menos erros, em meu trabalho, em atividades relacionadas ao conteúdo do treinamento.

4,29 0,754

Q13 Recordo-me bem dos conteúdos ensinados no treinamento. 4 0,77 4

Q14 Quando aplico o que aprendi no treinamen-to, executo meu trabalho com maior rapidez. 4,2 0,78 4

Q15 A qualidade do meu trabalho melhorou nas atividades diretamente relacionadas ao conte-údo do treinamento.

4,22 0,724

Q16 A qualidade do meu trabalho melhorou mes-mo naquelas atividades que não pareciam es-tar relacionadas ao conteúdo do treinamento.

4,02 0,794

Q17 Minha participação no treinamento serviu para aumentar minha motivação para o trabalho.

4,17 0,84

Q18 Minha participação nesse treinamento au-mentou minha autoconfiança. Agora tenho mais confiança na minha capacidade de executar o meu trabalho com sucesso.

3,98 1,015

Q19 Após minha participação no treinamento, tenho sugerido, com mais frequência, mu-danças nas rotinas de trabalho.

3,78 0,854

Q20 Esse treinamento tornou-me mais receptivo às mudanças no trabalho. 3,95 0,87 4

Q21 Após minha participação no treinamento pude compartilhar, com os colegas de traba-lho, algumas novas habilidades.

4,15 0,95



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Fonte: elaborado pelo autor 2018

Fazendo uma análise dos resultados obtidos no quadro 2, percebe--se que as médias variaram de 3.78 a 4.32, o desvio padrão variou de 0,61 a 1,01 e a moda variou entre 4 e 5.

Esses dados revelam o aspecto positivo dos treinandos em relação ao impacto das atividades de capacitação promovidas pela Esat em suas atividades no ambiente de trabalho.

Os valores das modas confirmam também este aspecto, pois em 10 de 12 oportunidades as respostas receberam valor 4 ‘concordo com a afir-mativa’ e as demais, valor 5 ‘concordando totalmente com a afirmativa’.

As médias mais altas foram observadas nos itens a seguir: “Apro-veito as oportunidades que tenho para colocar em prática o que me foi en-sinado no treinamento” = Q11 (M=4.32); “As habilidades que aprendi no treinamento fizeram com que eu cometesse menos erros, em meu trabalho, em atividades relacionadas ao conteúdo do treinamento” = Q12 (M=4.29); “A qualidade do meu trabalho melhorou nas atividades diretamente relacio-nadas ao conteúdo do treinamento” = Q15 (M=4.22); “Minha participação no treinamento serviu para aumentar minha motivação para o trabalho” = Q17 (M=4.17). Dessa forma, podemos perceber que houve impacto da ca-pacitação na melhoria do trabalho do servidor.

Outro indicador favorável foram os resultados dos desvios padrão (DP) dessas mesmas variáveis, Q11 (M=4.32; DP=0.61), Q12 (M=4.29; DP=0.75), Q15 (M=4.22; DP=0.72) e Q17 (M=4.17; DP=0.8), onde se pode perceber a pouca dispersão, a começar pela variável Q11, onde a questão: Aproveito as oportunidades que tenho para colocar em prática o que me foi ensinado no treinamento teve um DP de 0,61, corroborando de forma positiva com a média obtida.

Das 12 (doze) questões existentes apenas uma delas obteve um des-vio padrão acima de um. A variável Q18 (Minha participação nesse trei-namento aumentou minha autoconfiança. Agora tenho mais confiança na minha capacidade de executar o meu trabalho com sucesso), obteve uma DP = 1,01, demonstrando alta dispersão dos dados.

Dessa forma, observa-se que nas cinco turmas de Excelência no Atendimento no Serviço Público existe um processo favorável de transfor-mação da aprendizagem na dimensão individual, grupal e organizacional, tornando assim o atendimento de qualidade, agilidade e com a efetividade e a resolutividade demandada pelo cidadão.

Quanto à última questão aberta Q22, no que diz respeito ao relato pessoal, deixamos uma questão aberta para que o respondente pudesse ci-tar algo que não foi contemplado durante o preenchimento do questionário



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e que considerasse relevante para a efetividade da aplicação do referido questionário. No entanto, os respondentes não se posicionaram em relação a essa questão, deixando-a em branco.

Tabela 1 - Resultado Agrupado da Aplicação do Model Impact

Fonte: elaborado pelo autor 2018

Gráfico 1 – Resultado Agrupado da Aplicação do Modelo Impact

Pode-se concluir, a partir do resultado da aplicação do Modelo IM-PACT contido na tabela 1, como também no gráfico 1, que os servidores envolvidos nessa pesquisa têm uma percepção positiva de todas as vari-áveis do Modelo de Avaliação do Impacto, no que se refere ao curso de Excelência do Atendimento no Serviço Público da SER, pois de acordo com o percentual de concordância, observa-se um resultado muito positivo de 82,30%, a neutralidade foi de 13,16% e a discordância de apenas 4,14%.

Outra conclusão evidenciada com a aplicação do Modelo IMPACT é a de que os servidores envolvidos, nessa pesquisa, apresentaram uma



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percepção positiva do seu próprio comportamento no ambiente de trabalho e na melhoria do atendimento prestado.

A próxima etapa será a realização de uma oficina prática, com todos os servidores envolvidos, para retroalimentar os conceitos, vivenciar técni-cas comportamentais que melhorem a qualidade do atendimento prestado, fazendo valer o preceito de uma formação continuada.


Com a definição da taxonomia do conhecimento da Esat e da es-colha do Modelo IMPACT para avaliar a efetividade da capacitação e seu impacto na aprendizagem, a escola culmina seu ciclo avaliativo, embasada em métodos cientifícos mais apropriados, pois até então eram feitas ape-nas a Avaliação de Reação e a Avaliação da Aprendizagem, sem confrontar seus dados e sem mensurar a aplicabilidade dos conhecimentos adquiridos na melhoria dos processos de trabalho.

Dessa forma, a Esat inova ao aplicar um modelo que se traduz em respostas mais apropriadas sobre a efetividade dos investimentos em ca-pacitação, explicitando, claramente, que o egresso de um curso se traduz na transferência de habilidades adquiridas pelo servidor treinado e, ainda, evidencia a mudança na cultura organizacional, inspirada na relevância do aprendizado continuado e do conhecimento das pessoas como alavanca im-pulsionadora para a efetividade dos resultados organizacionais.

Outro aspecto que foi considerado nesse estudo é que a aprendi-zagem organizacional aconteceu de forma integrada, com o envolvimento dos elementos necessários para a conversão do conhecimento tácito em explícito, nos níveis individual e organizacional, caracterizada pela trans-ferência da eficiência individual para a coletiva e, consolidando, de forma mais efetiva, a educação corporativa na SER com a aplicação do Modelo IMPACT na medição da aprendizagem. Há que se ressaltar, que o estudo de caso em questão, corrobora com o impacto positivo do modelo escolhido e da avaliação feita, cujo percentual de concordância alcançou um índice de 82,30% na percepção dos egressos, chefia e colegas de trabalho.

Ao analisar o desenvolvimento da aprendizagem organizacional no serviço público, a Esat demonstra uma preocupação em obter respostas que possam mensurar o grau de efetividade das capacitações ofertadas, a partir de estudos e da necessidade da equipe gestora e pedagógica da escola, sem a contratação de consultoria externa, apenas baseada numa aprendizagem colaborativa e investigativa de métodos para serem experienciados e ade-quados ao preenchimento das lacunas até então, identificadas no ciclo ava-liativo da aprendizagem organizacional da SER.



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O Modelo IMPACT, adaptado e customizado, foi aplicado para ava-liar a efetividade da capacitação ofertada pela Esat e balizou a Educação Corporativa como uma arma poderosa para o alcance dos objetivos orga-nizacionais, pois a efetividade no serviço público somente poderá ser al-cançada pela qualificação profissional, que envolve também a moderniza-ção do aparelho estatal, através da melhoria da gestão pública e da busca, continuada, pela excelência na prestação de serviços públicos à sociedade.

REFERÊNCIAS

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A EXONERAÇÃO DO ICMS NAS OPERAÇÕES DE ENERGIA ELÉ-TRICA DESTINADAS AO PRODUTOR RURAL NO ESTADO DA PARA-ÍBA: uma análise jurídica da regra concessiva prevista no inciso XIII do

art. 4º da Lei nº 6.379, de 2 de dezembro de 1996.

Francisco Alessandro Alves14

Francisco Alekson Alves15

RESUMO

Este artigo trata da exoneração do Imposto sobre operações relativas à Cir-culação de Mercadorias e sobre prestações de Serviços de transporte in-terestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS) nas operações de energia elétrica destinadas ao produtor rural no Estado da Paraíba, prevista no inciso XIII, do art. 4º da Lei n° 6.379, de 2 de dezembro de 1996. Ini-cialmente, o estudo demonstra a importância da referida regra exonerativa, como mecanismo de política de incentivo ao desenvolvimento econômico e social do setor agrícola na Paraíba. Em um segundo momento, buscou-se evidenciar na Constituição Federal de 1988 os parâmetros constitucionais para concessão de benefício fiscal, no âmbito do ICMS, especialmente, quanto à exigência de Convênio de ICMS, autorizado no âmbito do Conse-lho de Política Fazendária – CONFAZ, nos termos da Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975. Por último, foi analisada uma decisão oriunda da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba sobre o tema, que, ao nosso vê, mostrou-se equivocada, já que não foi conside-rada nesse decisum a existência de Convênio de ICMS prévio a edição da lei concessiva do benefício fiscal, levando-nos a concluir que essa decisão foi equivocada, já que restou demonstrado no presente trabalho que a regra legal concessiva do aludido benefício fiscal observou as balizas impostas pela Constituição Federal de 1988, como também, as normas infraconstitu-cionais, sem falar de sua finalidade no caminho ao encontro dos objetivos e fundamentos previstos pela Carta Magna de 1988, dentre eles, promover o desenvolvimento econômico e social no setor agropecuário.

Palavras-chave: Benefício fiscal. Convênio de ICMS. Operações com energia elétrica. Produtor rural.

14 Auditor Fiscal Tributário Estadual – AFTE. Bacharel em Direito e Ciências Contábeis pela UFPB.15 Auditor Fiscal Tributário Estadual – AFTE. Mestre pela UFRN. Bacharel em Direito pela UFPB.



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1 INTRODUÇÃO

Ao longo da história brasileira os produtos agrícolas sempre ocu-param um lugar de destaque nas discussões da sociedade em torno desse tema, quase sempre envolvendo governo e os diversos atores que partici-pam de toda cadeia produtiva que conglomera o setor rural. Essa importân-cia se dá em grande parte pelo lugar de relevância16 que esse setor ocupa na economia nacional, em razão dos benefícios trazidos pelas exportações de diversos produtos, oriundos do campo, bem como, pela considerável demanda de mão de obra que esse segmento requer, credenciando-o como um segmento estratégico para o crescimento da economia brasileira e, po-tencialmente, o desenvolvimento social do país.

Em razão dessa relevância, o setor agrícola brasileiro, no decorrer de vários governos, sempre foi escolhido como protagonista de diversas políticas voltadas para o seu fortalecimento, dentre as mais comuns, estão as políticas públicas direcionadas à concessão de incentivos fiscais e finan-ceiros, envolvendo normalmente as três esferas de governo.

Nesse contexto, o presente artigo tem por objeto construir uma aná-lise jurídica da norma prevista no inciso XIII do art. 4º da Lei nº 6.379, de 2 de dezembro de 1996, que trata da exoneração do ICMS nas operações de energia elétrica destinada ao produtor rural no estado da Paraíba, buscando identificar sua legitimidade na Constituição do Estado da Paraíba, como também, investigar se essa regra exonerativa está em conformidade com as balizas impostas pela nossa Lei Maior de 1988 e a legislação infraconsti-tucional, quando se refere à concessão de benefícios ou incentivos fiscais pelos Estados ou Distrito Federal.

Como objetivo geral, o trabalho tem o propósito de demonstrar se a referida regra legal foi concebida em observância das balizas constitu-cionais impostas aos Estados e Distrito Federal, quando se está a tratar de renúncia fiscal no âmbito do ICMS. De forma específica, abordar dispositi-vos na Constituição do Estado da Paraíba que legitime a concessão do be-nefício fiscal destinado ao produtor rural; constatar se a regra legal está em consonância com os ditames constitucionais; e, por último, analisar decisão recente do Tribunal de Justiça da Paraíba envolvendo o presente tema, en-focando trechos que conduziram ao julgamento da inconstitucionalidade do dispositivo legal que ampara a renúncia fiscal em comento.

No que tange ao método, utilizado na elaboração desse trabalho,

16 A agropecuária cresceu 13% em 2017 e a alta do Produto Interno Bruto (PIB) no ano foi de 1% graças ao desem-penho do setor. Crescimento médio dos últimos 22 anos é de 3,8% e taxa alcançada é a maior desde 1996, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) revisou as Contas Nacionais.



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partiu-se da abordagem indutiva na análise de eventos concretos – julgado do Tribunal de Justiça da Paraíba e tratamento adotado em outros entes estatais sobre o tema, e a partir dessas observações extrair certas conclu-sões, envolvendo a regra legal contida no inciso XIII, do art. 4º, da Lei n° 6.379/96, e suas implicações jurídicas.

As técnicas de pesquisas utilizadas foram bibliografa e a documen-tal, ambas as espécies de documentação indireta. A pesquisa bibliográfica se deu por meio de consultas de livros, artigos e periódicos, impressos ou disponíveis portais eletrônicos, bem como averiguação da legislação vigen-te sobre o tema, e a documental por meio do manuseio e análise de julga-dos, principalmente, do Tribunal de Justiça da Paraíba.

O trabalho está estruturado da seguinte forma: no primeiro capí-tulo tratou-se acerca da possibilidade da tributação como instrumento de incentivo ao desenvolvimento, abordando conceitos desenvolvidos por doutrinadores no sentido de evidenciar a utilização da tributação como ins-trumento de indução ao desenvolvimento econômico, em consonância com os objetivos traçados na Constituição Federal de 1988; o capítulo seguinte será dedicado aos limites constitucionais quando se está a tratar de renún-cia fiscal, principalmente, os impostos pela Constituição Federal de 1988, como também, as leis infraconstitucionais relacionadas ao tema, como a Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975, e a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

E por fim, no último capítulo, será realizada uma abordagem sobre a regra legal exonerativa, incluindo nesse capítulo, uma análise de um jul-gado realizado pela 4ª Câmara Especializada Cível do Tribunal de Justiça da Paraíba, na qual se discutiu a constitucionalidade do dispositivo que ampara a renúncia fiscal, tratada no presente trabalho.

2 POSSIBILIDADE DE USO DA TRIBUTAÇÃO COMO INSTRU-MENTO DE INCENTIVO AO DESENVOLVIMENTO

Historicamente a tributação é estudada como a forma de retirada de parte do patrimônio privado para custear os serviços que são oferecidos para toda coletividade, como: saúde, segurança pública, educação, apenas para citar alguns. Contudo, ela também pode ser utilizada para outros fins, dentre eles, como instrumento de incentivo ao desenvolvimento econômico e social da sociedade.

Nesse sentido, o Estado, por meio da edição de normas jurídicas, detém o atributo da coerção, e assim, pode dirigir determinados compor-tamentos da sociedade. Mas além de impor comportamentos aos adminis-trados, através do que se denominam normas de direção, pode também, o



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Estado, valer-se da indução.Sobre normas de caráter econômico intervencionista, cabe aqui

pontuar a diferenciação trazida por Grau (1999, p. 157-158) quanto às nor-mas de direção e indução, senão, vejamos, abaixo:

A intervenção por direção é aquela que se apresenta por meio de “comandos imperativos, dotados de ‘cogência’, impositivos de certos comportamentos a serem necessariamente cumpridos pelos agentes que atuam no campo da atividade econômica em sentido estrito – inclusive pelas próprias empresas que a exploram. Norma típica de intervenção por direção é a que instrumen-taliza controle de preços para tabelá-los ou congelá-los.

Conforme conceituado acima, permite-se concluir que a norma de direção vincula a determinadas hipóteses em um único consequente, sem deixar liberdade de escolha àqueles destinatários de seus comandos.

Quanto às normas de intervenção por indução, caracteriza-as o fato de serem normas dispositivas. “O agente não se vê sem alternativas, ao contrário ele recebe estímulos e desestímulos que, atuando no campo de sua formação de vontade, levam-no a decidir pelo caminho proposto pelo legislador” (GRAU, 1999, p. 158). Assim, nesse caso, o agente econômico vendo que o estímulo ou desestímulo que irá influenciar a decisão de agir do mesmo. Em outras palavras, na indução o Estado abre mão de seu po-der coercitivo (dar ordens), substituindo-o por seu poder econômico, com efeito equivalente. Assim, já que nem sempre se apresenta a direção eficaz na busca dos seus objetivos, portanto, as políticas indutoras se revelam de grande relevância (SCHOUERI, 2005, p. 32).

Acerca da possibilidade de indução econômica do Estado, Caliendo (2017, p. 16), destaca o art. 174 e seu § 1º da Constituição Federal de 1988, conforme vejamos, abaixo:

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.§ 1º A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvi-mento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

A partir do texto constitucional citado acima, percebemos que o Es-tado, como agente regulador da atividade econômica, exercerá as funções de fiscalização, incentivo e planejamento. Ressalte-se que a norma consti-tucional se refere à função de planejamento deixa claro que esta é deter-minante para o setor público e meramente indicativa para o setor privado.

Outro ponto a se destacar é que, ao se dirigir às funções de fiscali-zação e incentivo, o texto constitucional alerta que estas serão realizadas



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na forma da lei. Sobre a função incentivadora, Caliendo (2017) alerta que nem toda a função indutora é incentivadora, já que ela pode ser igualmente indutora por “desincentivo a determinado comportamento”, ou seja, o le-gislador pode gravar determinados produtos e não outros, e com isso, indu-zir determinadas condutas. Esta indução, por ser gravosa, exige autorização constitucional e lei expressa.

Ainda, no âmbito constitucional, pode-se observar que a Constitui-ção Federal de 1988, permite, em certo sentido avalizar a atividade inter-vencionista do Estado em prol de interesses públicos e coletivos, como se denota no texto do art. 23, abaixo transcrito:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:(...)X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promo-vendo a integração social dos setores desfavorecidos;

Assim, nota-se que em função desses objetivos previstos no texto constitucional, todos os entes políticos nacionais podem utilizar suas com-petências na tentativa de combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, por meio da atividade intervencionista. Registre-se ainda, que dada a importância desse desiderato, a Constituição de 1988 outorgou a competência comum para todos os entes políticos.

Sem sair do âmbito constitucional, o art. 43, § 2º, III, por sua vez, enumera, entre os instrumentos de ação do Estado para reduzir as desigual-dades regionais, incentivos fiscais, consistentes em “isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos federais”.

No plano federal, a carta constitucional de 1988 expressamente ad-mitiu a concessão de incentivos fiscais, sob a condição de promover o equi-líbrio e o desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País, conforme se extrai do art. 151, inciso I da referida norma:

Art. 151. É vedado à União:I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econô-mico entre as diferentes regiões do País; (grifo nosso)

Assim, uma das formas de incentivar o desenvolvimento sócio-eco-nômico de determinadas regiões, principalmente, aquelas que se encontram em regiões menos favorecidas do País, é sem dúvida, a redução ou elimina-ção de encargos fiscais, como ocorreu, por exemplo, em relação à criação da Zona Franca de Manaus, pela Lei nº 3.137/57, alterada pelo Decreto-Lei



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nº 288/67, mantida pela Constituição Federal de 1988, na forma do art. 40 do ADCT.

Percebe-se que a utilização do incentivo fiscal como instrumento utilizado pela União na finalidade promover o equilíbrio do desenvolvi-mento sócio-econômico entre as diferentes regiões do Brasil, buscando compensar fatores desfavoráveis em algumas regiões, principalmente, por conta de sua localização distante dos polos mais centrais economicamente, tendo na Zona Franca de Manaus um de seus principais exemplos na utili-zação desse mecanismo de política de Estado.

2.1 INCENTIVOS E/OU BENEFÍCIOS FISCAIS

Inobstante a difícil tarefa de trazermos uma definição para ambos instrumentos jurídicos-tributários, já que persiste um dissenso doutrinário no campo conceitual envolvendo ambos institutos. Sendo assim, alguns doutrinadores, a exemplo de Nabais (2012, p. 390-391), baseado no Es-tatuto dos Benefícios Fiscais e na Lei Geral Tributária portugueses, está dentre os autores que faz distinção entre benefícios e incentivos fiscais. Esse autor classifica os benefícios fiscais lato sensu em duas modalidades: ‘estáticos’ stricto sensu e ‘dinâmicos’ (incentivos ou estímulos fiscais). Os primeiros não visam, pelo menos diretamente, incentivar ou estimular, mas proporciona beneficiar por razões outras, ou seja, de política geral de de-fesa econômica, social, cultural, religiosa etc. Já os ‘dinâmicos’, por outro lado, visam estimular determinadas atividades, sendo altamente seletivos, têm carácter temporário e possuem casa a adoção de comportamento futuro do beneficiado.

No entendimento semelhante caminham autores como Roberto Fer-raz corroborando que os incentivos devem ser efetivamente incentivos, isto é, “induzir um resultado diretamente e não apenas por via reflexa ou ale-atória” (FERRAZ, 19898, p. 105), assim, caso não haja qualquer tipo de compromisso associado à concessão do incentivo fiscal, ou, ainda, não há exigência de contrapartida pela norma jurídica vinculada à promoção do bem comum não instituiu incentivo fiscal, mas sim benefício fiscal.

Além desse autor, também trilham por esse caminho Ribeiro e Di-niz (2003, p. 298), quando lecionam que o benefício fiscal é estático, ou seja, geralmente concedido em razão de um fato consumado, o qual visa amenizar a situação gravosa do contribuinte, enquanto o incentivo fiscal é dinâmico e programático, já que esse objetiva obter resultados de índole extrafiscal ao longo do tempo.

Por outro lado, há autores no Brasil, a exemplo de Correia Neto não fazem distinção entre benefícios fiscal e incentivo fiscal, empregando-as



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como expressões sinônimas, como leciona esse autor: “na Constituição Fe-deral e, grosso modo, também na legislação infraconstitucional as expres-sões ‘benefícios fiscais’ e ‘incentivos fiscais’ são sinônimas, perfeitamente intercambiáveis [...]” (CORREIA NETO, 2014, p. 36)

Vale ressaltar também, que o próprio texto constitucional, quando cita expressamente ambas expressões ‘benefício fiscal’ e ‘incentivo fiscal’, não faz diferenciação para o procedimento de revogação ou concessão, ou até quando demarca os limites constitucionais ao exercício das competên-cias dos entes17.

Ante essas considerações, no presente trabalho, optou-se em não fazer distinções para o uso das expressões benefícios ou incentivos fiscais, não obstante a importância jurídica da discussão travada na seara doutri-nária envolvendo esses institutos, não se enquadra nesse estudo dentre os objetivos a serem perseguidos, como também não se evidenciado qualquer prejuízo finalidade deste trabalho em tratá-los como expressões sinônimas.

2.2 PREVISÃO CONSTITUCIONAL DE INCENTIVOS AO SETOR AGRÍCOLA

Ainda focando o texto constitucional de 1988, o legislador Consti-tuinte Originário, ao tratar da política agrícola do país, enumerou uma série de benefícios e incentivos de naturezas diversas a fim de fomentar o desen-volvimento do segmento agrícola da nação, dentre eles, pode-se identificar os instrumentos creditícios e fiscais, como previsto no inciso I, do art. 187, da Constituição Federal de 1988, a seguir:

Art. 187. A política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armaze-namento e de transportes, levando em conta, especialmente:I - os instrumentos creditícios e fiscais; (g. n.)II - os preços compatíveis com os custos de produção e a garantia de comer-cialização;III - o incentivo à pesquisa e à tecnologia;IV - a assistência técnica e extensão rural;V - o seguro agrícola;VI - o cooperativismo;VII - a eletrificação rural e irrigação;

17 Tal fato está bem evidenciado pela leitura do art. 155, § 2º, XII, da Constituição Federal de 1988: [...] cabe à lei complementar: [...] g) regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados. (grifo nosso). Art. 151 da Constituição Federal de 1988: É vedado à União:I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País; [...] (grifo nosso)



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VIII - a habitação para o trabalhador rural.§ 1º Incluem-se no planejamento agrícola as atividades agro-industriais, agropecuárias, pesqueiras e florestais.§ 2º Serão compatibilizadas as ações de política agrícola e de reforma agrá-ria.

Desta feita, percebe-se que o legislador vendo a importância social e econômica desse segmento procurou garantir o seu fortalecimento por meio de políticas diversas, inclusive de incentivos fiscais para garantir que, tanto os produtores com os trabalhadores rurais, trabalhem em ambientes que lhes proporcionem meios mínimos necessários para constante desen-volvimento do setor, passando pela fase de armazenamento, transporte e comercialização de produtos.

O Estado brasileiro observando a importância estratégica desse se-tor para toda sociedade o cercou de garantias, algumas delas elevadas ao patamar de normas constitucionais com as já citadas acima.

3 LIMITES CONSTITUCIONAIS NA CONCESSÃO DE INCENTI-VOS FISCAIS NO ÂMBITO DO ICMS

Não obstante a importância dos incentivos fiscais para o desenvol-vimento social e econômico, a Constituição Federal de 1988 traçou parâ-metros a serem observados quando de sua concessão pelos entes estatais.

Ressalte-se, que tais limitações, constituem-se importantes meca-nismos na proteção dos direitos assegurados aos contribuintes.

De início, podem-se ser mencionados os limites constitucionais tri-butários aplicáveis aos incentivos fiscais, como os princípios: da legalidade (art. 150, I), da isonomia (art. 150, II), da irretroatividade (art. 150, III, “a”), da anterioridade (art. 150, III, “b” e “c”), da vedação à limitação ao tráfego de pessoas ou bens (art. 150, V) e da capacidade contributiva (art. 145, § 1º).

Continuando no campo das limitações constitucionais ao poder de tributar, há limites específicos previstos no art. 150, § 6º, da CF, conforme se vê, abaixo:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:(...)§ 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou con-tribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, “g”. (grifo nosso)



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Nessa senda, o texto constitucional é claro ao subordinar a criação de benefício fiscal a uma lei específica, respeitando a competência dos en-tes nacionais, ou seja, União, Estados, Distrito Federal e os Municípios, tal subordinação a uma lei com um quórum de aprovação qualificado cons-titui-se numa importante baliza constitucional a ser observada por esses entes.

Ainda, no âmbito do ICMS, a Constituição Federal de 1988 reser-vou à lei complementar estabelecer a “forma de como, mediante delibe-ração dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados”, conforme art. 155, § 2º, XII, “g”, CF de 1988”. Assim, entende-se que só podem ser concedidos em vista de deliberação, o que induz ao raciocínio de decisão conjunta, dos Estados e Distrito Federal, cabendo à lei complementar disciplinar a forma com se dará essa deliberação.

Atualmente, a Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975, é utilizada como regulador geral para concessão de benefícios e incentivos fiscais, no âmbito desse imposto, estabelecendo a forma e os requisitos ne-cessários para que os Estados e o Distrito Federal instituam regras para au-torização de exoneração desses tributos, conforme se vê os termos a seguir:

Art. 1º - As isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias serão concedidas ou revogadas nos termos de convênios cele-brados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal, segundo esta Lei.Parágrafo único - O disposto neste artigo também se aplica:I - à redução da base de cálculo;II - à devolução total ou parcial, direta ou indireta, condicionada ou não, do tributo, ao contribuinte, a responsável ou a terceiros;III - à concessão de créditos presumidos;IV - à quaisquer outros incentivos ou favores fiscais ou financeiro-fiscais, concedidos com base no Imposto de Circulação de Mercadorias, dos quais resulte redução ou eliminação, direta ou indireta, do respectivo ônus;V - às prorrogações e às extensões das isenções vigentes nesta data.Art. 2º - Os convênios a que alude o art. 1º, serão celebrados em reuniões para as quais tenham sido convocados representantes de todos os Estados e do Distrito Federal, sob a presidência de representantes do Governo federal.§ 1º - As reuniões se realizarão com a presença de representantes da maioria das Unidades da Federação.§ 2º - A concessão de benefícios dependerá sempre de decisão unânime dos Estados representados; a sua revogação total ou parcial dependerá de apro-vação de quatro quintos, pelo menos, dos representantes presentes.

Pode-se asseverar de forma resumida que a lei complementar cria em seu art. 1º a figura dos Convênios como espécie normativa que são acor-dos celebrados e ratificados pelos Estados e Distrito Federal, aprovados por unanimidade pelos representantes dos Estados-membros, no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ).



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Considerando o atual sistema jurídico tributário brasileiro que con-cede especial relevo à autonomia das pessoas de direito constitucional in-terno, a cada qual cabendo legislar sobre os tributos de sua competência, nessa linha de raciocínio, os Convênios relativos à isenção, incentivos ou benefícios de ICMS assumem caráter autorizativo, isto é, ficando na de-pendência de produção legislativa pelos Estados e pelo Distrito Federal. Esse fato decorre do corolário do princípio federativo, e, ao preceito que assegura a isonomia das pessoas políticas internas de exercerem o direito de disciplinar os tributos que lhe foram constitucionalmente atribuídos.

Ademais a Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), consolidou-se como um importante normativo criado para, dentre outras finalidades, conscientizar o gestor pú-blico quanto à importância da responsabilidade na gestão fiscal, incluindo aí a preocupação no combate ao desperdício de dinheiro público, além da transparência fiscal. Tais objetivos já se encontram expressos logo no § 1º do art. 1° da LRF, senão vejamos:

Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas vol-tadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e trans-parente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resul-tados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da segurida-de social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (grifo nosso).

Como vemos, pelo dispositivo citado acima, a LRF se estabeleceu como um instrumento legal de relevância na questão da responsabilidade pelo zelo e transparência com as contas na seara governamental. No § 1º do art. 1° da LRF, observa-se também que houve uma preocupação por parte do legislador com a renúncia de receita, visto que a concessão de incentivos fiscais sem nenhum critério ou controle poderia vir a comprometer orça-mentos dos entes públicos concedentes. Na tentativa de se evitar um efeito não desejado, a LRF submeteu a concessão de incentivos fiscais a limites e condições previstos nessa lei.

Mais adiante, no Capítulo III da LRF que trata da Receita, em sua Seção II, temos o disciplinamento dado por essa lei no tocante à renúncia de receita.

Borges (2000, p. 91), nos ensina que Renúncia é “[...] o ato pelo qual o titular de um direito voluntariamente o abandona”. Ora, se consi-derarmos que todos os incentivos, previstos no art. 14 da LRF, são todos



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correlacionados com a matéria tributária e autuam no âmbito da relação respectiva, nesse sentido, concluir-se que Renúncia de receita tributária é renúncia de crédito tributário.

Nos incisos I e II do art. 14 da LRF estão definidos os limites e as condições impostas por essa lei no tocante à renúncia de receita, assim ve-jamos os citados dispositivos, in verbis:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de di-retrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: (Vide Medida Provisória nº 2.159, de 2001) (Vide Lei nº 10.276, de 2001)I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na es-timativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período menciona-do no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

Por meio das medidas acima, descritas os incisos I e II, deixa claro o cuidado do legislador ordinário na busca de se evitar a criação irrespon-sável de incentivos fiscais, como também a sua preocupação em não onerar os orçamentos públicos ao ponto de comprometer de forma acentuada a gestão governamental. Assim, se justificam plenamente as medidas com-pensatórias previstas que procuram de certa forma equilibrar a perda de receita, proveniente da renúncia fiscal.

4 ANÁLISE JURÍDICA DA REGRA EXONERATIVA DO ICMS DES-TINADO AO ESTABELECIMENTO DO PRODUTOR RURAL NA PARAÍBA

Como já foi ressaltado neste trabalho, não de se negar a importância do setor agropecuário para o desenvolvimento do país, justificado em parte pela capacidade de produção de empregos e alimentos, refletindo positi-vamente em toda cadeia produtiva, ou seja, da colheita ao produto final comercializado.

Ante esse cenário, no Estado da Paraíba não poderia ser diferente, levando governos a darem uma atenção especial ao setor agrícola como um todo sempre na busca de alcançar uma maior produtividade no campo, provendo as condições necessárias de apoio e incentivo ao homem do cam-po. E, uma das formas, de que o Estado tem se valido para alcançar esses objetivos é por meio da tributação, buscando a finalidade extrafiscal.

Quando nos deparamos com a legislação infraconstitucional, no



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âmbito do ICMS, percebemos várias situações de isenções de produtos re-lacionados à atividade rural, os quais estão elencados, pincipalmente, nos art. 5º e 6º, do Regulamento do ICMS do Estado da Paraíba – RICMS/PB, aprovado pelo Decreto n° 18.930, de 19 de junho de 1997, abaixo:

Seção IDas Isenções sem Prazo Determinado

Art. 5º São isentas do imposto:(...)XVII - as saídas internas e interestaduais dos produtos a seguir enumerados, em estado natural, desde que não se destinem à industrialização (Convênios ICM 44/75, 07/80, 24/85 e ICMS 78/91, 17/93, 124/93 e 21/15):a) hortifrutícolas em estado natural, observados os §§ 42 e 43 deste artigo:1. abóbora, abobrinha, acelga, agrião, aipim, aipo, alface, almeirão, alca-chofra, araruta, alecrim, arruda, alfavaca, alfazema, aneto, anis, azedim, aspargo;2. batata inglesa, batata doce, berinjela, bertalha, beterraba, brócolis;3. camomila, cará, cardo, catalonha, cebola, cebolinha, cenoura, chicória, chuchu, coentro, couves, couve-flor, cogumelo, cominho;4. erva cidreira, erva de santa maria, ervilha, espinafre, escarola, endívia;5. funcho, frutas frescas nacionais ou provenientes dos países membros da Associação Latino - Americana de Livre Comércio (ALALC), exceto avelã, castanha, noz e amêndoa (Decretos nºs 19.282/97 e 29.198/08);6. gengibre, inhame, jiló, losna;7. milho verde, manjericão, manjerona, maxixe, moranga, macaxeira;8. nabo, nabiça;9. palmito, pepino, pimentão, pimenta;10. quiabo, repolho, rabanete, rúcula, raiz-forte, ruibarbo, salsa, salsão, se-gurelha;11. taioba, tampala, tomate, tomilho, vagem;12. brotos de vegetais, cacateira, cambuquira, godo, hortelã, mostarda, repo-lho chinês e demais folhas usadas na alimentação humana (Convênio ICM 24/85);b) ovos, observado o disposto no inciso XXII do “caput” do art. 87, e pintos de um dia;XVIII - as saídas internas ou interestaduais de reprodutores e matrizes de animais vacuns, ovinos, suínos, bufalinos e de fêmeas de gado girolando, puros de origem, puros por cruza ou de livro aberto de vacuns, desde que possuam registro genealógico oficial e sejam destinados a estabelecimentos agropecuários devidamente cadastrados na repartição fiscal a que estiverem jurisdicionados (Convênio ICMS 74/04);XIX - as entradas de reprodutores e matrizes de animais vacuns, ovinos, suínos ou bufalinos, importados do exterior pelo titular do estabelecimento, em condições de obter no País o registro genealógico a que se refere o inciso anterior (Convênios ICMS 78/91 e 124/93);XX - as saídas de leite “in natura” ou pasteurizado, tipos “B” e “C”, com destino a consumidor final, situado neste Estado, assegurado ao varejista o não recolhimento do imposto diferido, inclusive nas hipóteses de respon-sabilidade por substituição de que trata o inciso VI, do art. 41, observado o disposto no § 1º, do art. 10 (Convênios ICM 7/77, 25/83, ICMS 121/89, 43/90, 78/91 e 124/93);XXI - as operações interestaduais com estacas de amoreira e lagartas de 3ª idade destinadas à criação do bicho-da-seda, bem como casulos verdes des-tinados às unidades de secagem (Convênio ICMS 131/93);

Seção IIDas Isenções com Prazo Determinado



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Art. 6º São isentas do imposto:(...)XIII - até 30 de abril de 2019, as operações internas com os seguintes pro-dutos, observado o disposto nos §§ 9º a 17 deste artigo (Convênios ICMS 36/92, 21/96, 68/96, 20/97, 48/97, 67/97, 100/97, 05/99, 53/08, 71/08, 138/08, 69/09, 119/09, 01/10,101/12, 14/13, 191/13, 27/15, 107/15, 49/17 e 133/17):a) inseticidas, fungicidas, formicidas, herbicidas, parasiticidas, germicidas, acaricidas, nematicidas, raticidas, desfolhantes, dessecantes, espalhantes, adesivos, estimuladores e inibidores de crescimento (reguladores), vacinas, soros e medicamentos, produzidos para uso na agricultura e na pecuária, inclusive inoculantes, vedada a sua aplicação quando dada ao produto desti-nação diversa (Convênio ICMS 99/04);b) ácido nítrico e ácido sulfúrico, ácido fosfórico, fosfato natural bruto e enxofre, saídos dos estabelecimentos extratores, fabricantes ou importadores para:1. estabelecimento onde sejam industrializados adubos simples e/ou com-postos, fertilizantes e fosfato bi-cálcio destinados à alimentação animal;2. estabelecimento de produtor agropecuário;3. quaisquer estabelecimentos com fins exclusivos de armazenagem;4. outro estabelecimento da mesma empresa daquela onde se tiver processa-do a industrialização;c) rações para animais, concentrados, suplementos, aditivos, premix ou nú-cleo, fabricados pelas respectivas indústrias, devidamente registradas no Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA, desde que (Convênio ICMS 93/06):(...)

Sendo assim, o Estado da Paraíba vem conservando uma política por meio da tributação direcionada ao auxílio do setor rural. Isso é feito, mediante a desoneração do imposto estadual de produtos e insumos, oriun-dos do setor rural, desde produtos hortifrúti em estado natural até rações para consumo de animais, apenas para citar algumas exonerações de ICMS.

Cuidou, ainda, o Estado da Paraíba de exonerar o ICMS nas opera-ções com energia elétrica destinada ao estabelecimento do produtor rural, dada a importância acentuada desse custo no desempenho da produção no campo.

A partir deste momento, faremos uma breve construção desse bene-fício fiscal, voltado ao produtor rural, destaque do presente estudo.

4.1 CONSIDERAÇÕES DA REGRA EXONERATIVA CONTIDA NA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA PARAÍBA E INFRACONSTITUCIONAL

A Constituição do Estado da Paraíba, promulgada em 5 de outubro de 1989, já trazia a previsão de exonerar o ICMS nas operações sobre ener-gia elétrica rural, conforme se vê:

Art. 159. Compete ao Estado instituir tributos sobre:(...)II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ain-



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da que as operações e as prestações se iniciem no exterior;(...)§ 5º O imposto de que trata o inciso II deste artigo:(...)II - não incidirá:(...)d) sobre energia elétrica rural. (g. n.)

Conforme previsão acima, a Lei Maior paraibana utiliza a expres-são não incidência ao tratar do afastamento da tributação nessas operações. Desta feita, o legislador paraibano, no âmbito de sua competência, deixou de fora do campo da incidência do ICMS operações sobre energia elétrica rural.

Sobre esse fato, entendemos ser esdrúxulo já que em matéria tribu-tária o Sistema Tributário Nacional cinge-se nas fortes amarras da legalida-de estrita, por conta da forte influência exercida pelo princípio da tipicida-de fechada ou cerrada. Nesse sentido, os fatos presuntivos de riqueza que estariam fora do campo da incidência tributária estariam restritos a uma área de estrita reserva, a exemplo daqueles consignados no texto da Carta Magna de 1988.

Ademais, o serviço de energia elétrica encontra-se dentre os servi-ços que estão no campo de incidência tributária do ICMS, onde ocorre a realização de todos os elementos da hipótese contida na regra-matriz de in-cidência desse imposto. Por outro lado, quando nos detemos ao conceito de não incidência, aqui trazendo a doutrina de Carraza (2013, p. 847), enten-dendo esse instituto, apenas como o “fenômeno puro e simples de um fato estranho à regra jurídica da tributação, pois nunca esteve, ontologicamente, dentro da hipótese de incidência possível do tributo”.

Feita essas considerações, entendemos que o Constituinte Originá-rio paraibano equivocou-se, ao menos tecnicamente, ao inserir a já citada norma no seio da Constituição do Estado da Paraíba, já que se trata de uma hipótese de não incidência tributária distinta daquelas previstas na Consti-tuição Federal de 1988, o que se permite concluir que o legislador paraiba-no foi além ao criar uma situação imunizante não compreendida no texto da Constituição Federal de 1988.

Observa-se, mais adiante, que a Lei nº 6.573, de 18 de dezembro de 1997, acrescentou o inciso XIII ao art. 4º à Lei nº 6.379, de 02 de dezembro de 1996, com a redação que destacamos abaixo, utilizando-se da mesma expressão retirada da Constituição Paraíba, ou seja, “não incidência”, con-forme se vê in verbis:

Art. 4º O imposto não incide sobre:(...)



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XIII - o fornecimento de energia elétrica para consumo em estabelecimento de produtor rural; (grifo nosso)

Perceber-se, pelo destaque legal acima, que o legislador ordinário utilizou a expressão “não incidência”, a qual é idêntica ao utilizado no texto da Constituição Paraibana para tipificar a hipótese de exclusão do ICMS nessas operações, fato que demonstra impropriedade técnica da expressão utilizada, já que a mesma se amolda tecnicamente a uma verdadeira hipó-tese de isenção.

Quanto à isenção, tem-se observado dentre os doutrinadores diver-gências no campo conceitual, principalmente, envolvendo a doutrina clás-sica encabeçada por Souto Maior Borges, o qual conceitua isenção como “hipótese de não incidência tributária legalmente qualificada” (BORGES, 2007, p. 101), e a defendida por tributaristas, como por exemplo, Carraza (2013, p. 842), asseverando esse autor, que a isenção é uma limitação do âmbito de validade da norma jurídica tributária, impedindo que o tributo nasça ou faz com que surja de modo mitigado, a exemplo da isenção par-cial.

De forma geral, tem-se que a isenção impede o surgimento da obri-gação tributária, modificando como consequência alguns dos elementos que compõem a regra matriz de incidência. Essa é a forma que entendemos ser mais adequada ao caracterizar o incentivo fiscal do ICMS nas operações com energia elétrica destinadas ao produtor rural na Paraíba.

Ao averiguar à legislação de alguns Estados do Nordeste, dentre eles, Rio Grande do Norte, Pernambuco e Bahia, ao tratarem da regra legal exonerativa em situação semelhante a aqui estudada, percebe-se que esses entes federativos estatais, em suas respectivas legislações que norteiam o ICMS, apresentam a regra legal como verdadeira isenção, conforme desta-camos a seguir:

Da Isenção nas Operações Realizadas por Concessionárias de Energia Elé-trica Art. 14. São isentas do ICMS as operações com energia elétrica: (g.n) (...)IV - no fornecimento de energia elétrica para consumo por produtor rural, desde que atendidas as seguintes condições (Conv. ICMS 76/91 e 08/98): a) o produtor rural: 1. esteja inscrito no Cadastro de Contribuintes deste Estado, inclusive na forma prevista no art. 662-B, IV, “g”, deste Regulamento; e, 2. se enquadre nas condições definidas no § 4º do art. 5º da Resolução nº 414, de 9 de setembro de 2010, da Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL; b) a empresa fornecedora de energia elétrica: 1. repasse ao produtor rural o valor equivalente ao imposto dispensado, me-diante redução do valor da operação; e,2. demonstre expressamente no documento fiscal a dedução do imposto.



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(Regulamento do ICMS do Rio Grande do Norte, aprovado pelo Decreto nº 13.640, de 13 de novmebro de 1997).

DA ISENÇÃO

Art. 264. São isentas do ICMS, podendo ser mantido o crédito fiscal re-lativo às entradas e aos serviços tomados vinculados a essas operações ou prestações:(...)IV - os fornecimentos de energia elétrica para consumo em estabelecimento de produtor rural (Conv. ICMS 76/91): (g.n)a) sobre o consumo total da energia destinada a irrigação, com a condi-ção de que os produtores rurais, as entidades sem fins lucrativos que pos-suam termo de delegação ou convênio firmado com a Companhia de De-senvolvimento dos Vales do São Francisco (CODEVASF) e as instituições cadastradas como produtor junto ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento que utilizarem energia elétrica para irrigação se recadastrem junto à empresa fornecedora de eletricidade, declarando a destinação da energia elétrica a ser consumida como sendo para fins de irrigação; (Regula-mento do ICMS do Estado da Bahia, Decreto nº 13.780, de 16 de março de 2012).

Art. 396. Relativamente à energia elétrica, são isentos do imposto:(...)c) em estabelecimento de produtor que se dedique à produção agrícola ou animal ou à captura de pescado, observado o disposto no § 3º (Convênio ICMS 76/1991); (Regulamento do ICMS do Estado de Pernambuco, Decre-to nº 44.650, de 30 de junho de 2017, e suas alterações) (g.n.)

Pois bem, conforme visto acima, todos esses Estados tratam a regra exonerativa do ICMS nas operações de fornecimento de energia elétrica destinadas ao consumo no estabelecimento do produtor rural como isenção, editadas com base no Convênio ICMS nº 76/91, diferentemente do Estado da Paraíba onde a mesma é tratada como não incidência, inclusive, no pró-prio texto constitucional desse Estado.

Sendo assim, apesar do Estado da Paraíba se reportar em sua legis-lação ao termo da regra exonerativa como não incidência, entendemos não ser o termo tecnicamente mais adequado, já que sua natureza indica estar-mos diante de uma verdadeira regra isentiva, sendo, portanto, nesse sentido que o mesmo será tratado ao longo do presente estudo.

4.2 ANÁLISE DO PRONUNCIAMENTO DO TRIBUNAL DE JUSTI-ÇA DO ESTADO DA PARAÍBA SOBRE A REGRA EXONERATIVA

O Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba já teve a opor-tunidade de se pronunciar sobre o tema em questão, quando do julgamento da Apelação Cível n.º 0005065-07.2012.815.0181, proveniente da decisão proferida pela Quarta Câmara Cível da relatoria do Desembargador Rome-



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ro Marcelo da Fonseca Oliveira, cuja ementa segue transcrita, abaixo:

EMENTA: AÇÃO ORDINÁRIA. COBRANÇA DE ICMS NAS FATU-RAS DE ENERGIA ELÉTRICA. IMÓVEL RURAL. ALEGAÇÃO DE NÃO INCIDÊNCIADO TRIBUTO ESTABELECIDA NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E EM LEI ORDINÁRIA ESTADUAL. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DAS REFERIDAS DISPOSIÇÕES LE-GAIS. IMPROCEDÊNCIA. APELAÇÃO. PRELIMINAR DE CERCE-AMENTO DE DEFESA. MATÉRIA EMINENTEMENTE DE DIREITO. DISPENSA DA DILAÇÃO PROBATÓRIA. JULGAMENTO ANTECI-PADO DA LIDE. POSSIBILIDADE. REJEIÇÃO. MÉRITO. ART. 159, II, §5º, “D”, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA PARAÍBA, E ART. 4º, XIII, DA LEI ESTADUAL Nº 6.379/1996. PREVISÃO DE ISENÇÃO DO ICMS SOBRE ENERGIA ELÉTRICA RURAL. NECESSIDADE DE PRÉVIO CONVÊNIO INTERESTADUAL E POSTERIOR LEI ESPECÍ-FICA REGULADORA. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 150, §6º, E 155, §2º, XII, ALÍNEA “G”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE DIFU-SO. PRECEDENTES DO PLENÁRIO DO STF. DESNECESSIDADE DE SUBMISSÃO DO TEMA AO TRIBUNAL PLENO DESTA CORTE. IN-TELIGÊNCIA DO ART. 949, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC DE 2015. DESPROVIMENTO. (Apelação Cível n° 0005065-07.2012.815.0181, TJPB, 4ª Câmara Especializada Cível do Tribunal de Justiça da Paraíba. Rel. Des. Romero Marcelo da Fonseca Oliveira, julgado em 22.11.2016).

Destarte, como já havíamos defendido neste estudo, conforme se vê acima, não obstante a Lei n° 6.379, de 02 de dezembro de 1996, tratar o aludido benefício fiscal previsto no inciso XIII do art. 4º como “não inci-dência”, essa Egrégia Corte de Justiça entendeu estar diante de uma verda-deira isenção do ICMS sobre energia elétrica, inclusive com a necessidade de prévio Convênio de ICMS, nos termos delineados pela Constituição Fe-deral de 1988.

No que se refere à necessidade de prévio Convênio que autorize a isenção do ICMS no fornecimento de energia elétrica a estabelecimento de produtor rural, não foi observada, na citada decisão do Tribunal de Justiça da Paraíba, que já existia o Convênio ICMS nº 76, de 05 de dezembro de 1991, autorizando os Estados e o Distrito Federal a conceder o mencionado incentivo fiscal ao produtor rural, como se vê a seguir:

CONVÊNIO ICMS 76/91Publicação DOU de 09.12.91.Ratificação Nacional DOU 27.12.91, pelo Ato COTEPE/ICMS 13/91Alterado pelo Conv. ICMS 08/98O Conv. ICMS 113/98 autoriza o RN a revogar o benefício previsto neste convênio.Ver Convênio ICMS 71/04

Autoriza os Estados e o Distrito Federal a conceder isenção do ICMS no fornecimento de energia elétrica a estabelecimento de produtor rural.



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O Ministro da Economia, Fazenda e Planejamento e os Secretários de Fa-zenda, Economia ou Finanças dos Estados e do Distrito Federal, na 65ª Reu-nião Ordinária do Conselho Nacional de Política Fazendária, realizada em Brasília, DF, no dia 05 de dezembro de 1991, tendo em vista o disposto na Lei Complementar n° 24, de 07 de janeiro de 1975, resolvem celebrar o seguinte

C O N V Ê N I O

Cláusula primeira Ficam os Estados e o Distrito Federal autorizados a isen-tar do ICMS o fornecimento de energia elétrica para consumo em estabe-lecimento de produtor rural, até a faixa de consumo definida na legislação estadual.(...)

Ante o exposto acima, percebe-se que já existia o Convênio n° 76, de 05 de dezembro de 1991, o qual autoriza os Estados e Distrito Federal a conceder a isenção do ICMS no fornecimento de energia elétrica a estabe-lecimento do produtor rural, fato que não foi evidenciado na decisão profe-rida pelo Tribunal de Justiça da Paraíba. Em outro norte, a Lei nº 6.573, de 18 de dezembro de 1997, a qual acrescentou o inciso XIII ao art. 4º à Lei nº 6.379, de 02 de dezembro de 1996, que trata da regra exonerativa do ICMS nas operações com energia elétrica, destinado ao estabelecimento do pro-dutor rural na Paraíba, foi editada posteriormente a edição do mencionado Convênio, ou seja, este já estava plenamente vigente.

Portanto, entendemos que o dispositivo contido no inciso XIII do art. 4º da Lei n° 6.379, de 02 de dezembro de 1996, não padece de vício de constitucionalidade, já que existia, à época de sua edição, o Convênio ICMS n° 76/91, celebrado nos termos da Lei Complementar n° 24, de 7 de janeiro de 1975, legitimando o Estado da Paraíba a editar norma sobre o aludido benefício fiscal.

Feitas essas considerações, conclui-se que a regra contida no inciso XIII do art. 4º da Lei n° 6.379, de 02 de dezembro de 1996, encontra-se em perfeita sintonia com o estabelecido no art. 155, § 2º, XII, “g” da Constitui-ção Federal de 1988, já que a mesma está amparada por Convênio ICMS n° 76/91, autorizado por unanimidade no âmbito do CONFAZ.


Sabe-se que o setor agropecuário sempre contribuiu de forma con-tundente na melhoria dos índices econômicos brasileiro. Pode-se dizer que alguns fatores naturais auxiliaram na conquista desse desempenho econô-mico, como por exemplo, clima, solos propícios para cultura de grãos, irri-gação etc., outros advindos da automação aplicada na agricultura de larga



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escala, como também, a atuação direta pelo Estado, por meio da concessão de incentivos e benefícios fiscais.

No Estado da Paraíba não poderia ser diferente, pois esse Estado, por meio de sua competência legal de legislar sobre o ICMS, tem utilizado da tributação como mecanismo de alavancar o desenvolvimento social e econômico no meio rural.

Dessa feita, pode-se apontar como mecanismo utilizado pelo Estado da Paraíba, valendo-se de sua competência tributária outorgada constitu-cionalmente, está o que desonera o produtor rural do pagamento do ICMS nas operações sobre energia elétrica consumidas em seu estabelecimento, conforme previsão do art. 4º, XIII, da Lei nº 6.379, de 2 de dezembro de 1996, objeto do presente artigo.

Ao longo do trabalho, evidenciou-se a importância de qualquer ente federativo, ao dispor de parte de sua arrecadação para políticas de incen-tivos e benefícios fiscais, deve se fazer tendo em vista as balizas constitu-cionais impostas a todos os entes federativos, como a prevista no § 6º, do art. 150 da Constituição Federal de 1988, e, no caso específico do ICMS, soma-se ao disposto no art. 155, § 2º, XII, “g”, da nossa Lei Maior, além do previsto na Lei Complementar n° 24, de 7 de janeiro de 1975, mecanis-mo legislativo específico desse imposto que regulamentou a celebração de convênios no âmbito do CONFAZ, para fins de concessão de benefícios e incentivos fiscais.

Nessa esteira, verificou-se que o benefício previsto no art. 4º, XIII, da Lei nº 6.379, de 2 de dezembro de 1996, satisfez as condições impostas tanto pela Constituição Federal de 1988, como também, o disposto em nor-ma infraconstitucional, já que o aludido benefício foi criado por lei ordiná-ria estadual nº 6.573, de 18 de dezembro de 1997, com base no Convênio ICMS nº 76/91 que se encontrava em plena vigência.

Por fim, compreendeu-se que a norma legal que cuida do benefício fiscal, objeto do presente estudo, está em harmonia com todo o sistema constitucional, além de que sua finalidade caminha em direção ao encontro dos objetivos e fundamentos inspirados pelo constituinte originário, que é o desenvolvimento econômico e social no campo, buscando alcançar a justiça social.



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REFERÊNCIAS

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PACTO FEDERATIVO-TRIBUTÁRIO E DESENVOLVIMENTO SOCIOECO-NÔMICO LOCAL: A questão do modelo de financiamento estatal e seus

desdobramentos materiais no Estado da Paraíba18

Alexandre Henrique Salema Ferreira19

Diego Barbosa da Silva20

Izabel da Silva Rodrigues21

RESUMO

A atribuição de encargos financeiros (despesas públicas) aos entes federa-dos subnacionais superiores às receitas tributárias resultou na necessidade de previsão das transferências constitucionais. Evidencia-se, por um lado, a incapacidade financeira estadual na promoção de políticas públicas de combate a situações de pobreza, miséria, desemprego e de vulnerabilida-de social; e, por outro, o distanciamento do poder central em relação aos problemas locais e regionais. Dentro deste contexto, o objetivo geral da pesquisa foi analisar como o pacto federativo-tributário afetou o desenvol-vimento socioeconômico da Paraíba, no recorte temporal de 1995 a 2014. A pesquisa teórico-empírica adotou o método de procedimento comparativo. Os resultados da pesquisa demonstram que o modelo de financiamento es-tatal não impactou positivamente a realidade socioeconômica local. Ainda há forte dependência financeira da União, com as transferências correntes representando cerca de 45% das receitas correntes. Ademais, no período analisado não foram encontradas correspondências estatísticas entre cres-cimento econômico da Paraíba e incremento nas receitas públicas estaduais com os indicadores do mercado de trabalho local.

Palavras-chave: Pacto Federativo-Tributário. Transferências Constitucio-nais. Desenvolvimento Socioeconômico.

18 O presente artigo é fundamentado em resultados de pesquisa desenvolvida pelos autores no Programa Institucional de Iniciação Científica UEPB/CNPq.19 Auditor Fiscal Tributário Estadual do Estado da Paraíba, Professor do Centro de Ciências Jurídicas a UEPB, Doutor em Direito pela UFPE20 Graduado em Direito pela UEPB21 Graduada em Direito pela UEPB



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1 INTRODUÇÃO

Em nossa história republicana, a autonomia financeira e a compe-tência tributária sempre foram objeto de discussões22. É que com o adven-to da República em 1889, ao ser adotada a forma federativa de Estado, criou-se para os entes federados inúmeras atribuições que precisavam da correspondente fonte de financiamento. A Constituição de 1891 represen-tou avanço significativo no delineamento das competências tributárias da União e dos Estados. Contudo, a descentralização financeira representa-va, por evidente, iminente perigo ao poder central e, consequentemente, à unidade nacional, porque enfraquecia sobremaneira a União. Transcorrido mais de um século, o Estado brasileiro ainda não avançou na questão mate-rial do pacto federativo-tributário. A Constituição Federal de 1988 manteve o arquétipo do sistema tributário anterior, mas, com notável centralização financeira e atribuição de competência tributária plena aos municípios, que passaram a integrar formalmente a federação brasileira. O atual pacto fe-derativo-tributário pouco contribui para a solução dos problemas socioeco-nômicos, intimamente relacionados ao âmbito local e regional. Na prática, a incapacidade material de gerar receitas próprias e a distância do poder central em relação às questões locais e regionais tem contribuído para a inaptidão do modelo de financiamento estatal no desenvolvimento socioe-conômico brasileiro.

Diante deste quadro, coloca-se, então, o seguinte problema: a par-tir do modelo de financiamento estatal previsto na Constituição de 1988, como o pacto federativo-tributário afetou o desenvolvimento socioeconô-mico no Estado da Paraíba, no recorte temporal23 de 1995 a 2014? A fim de responder a esta questão, partimos do pressuposto de que a atual repartição constitucional das competências tributárias se mostra incapaz de promover o desenvolvimento socioeconômico local e regional. Tal pressuposto tem fundamento na evidência concreta de que a centralização financeira tem privado os entes estaduais e municipais de recursos financeiros necessários a consecução de suas atribuições constitucionais.

A presente pesquisa tem o objetivo geral de descrever, a partir do modelo financiamento estatal previsto na Constituição de 1988, como o

22 Apenas para termos ideia, em duas obras históricas de autores contemporâneos à Proclamação da República, os financistas Amaro Cavalcanti (1896) e Viveiros de Castro (1989), cuja primeira edição data de 1915, já tratavam no século XIX da questão da centralização das receitas públicas na União.23 A pesquisa inicial previa a investigação no lapso temporal de 1990 a 2017. Contudo, durante a realização da coleta de dados nos deparamos com a inexistência ou não divulgação oficial de alguns dados e indicadores anteriores ao ano de 1995. Em associação, nos deparamos com o fato de a agudização da crise fiscal a partir de 2014 deturpar os resulta-dos estatísticos obtidos. Com isso, tivemos que restringir o lapso da pesquisa quantitativa ao período de 1995 a 2014.



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pacto federativo-tributário afetou o desenvolvimento socioeconômico no Estado da Paraíba, no recorte temporal de 1995 a 2014. A fim de alcançar esse objetivo, fez-se necessário cumprir os seguintes objetivos específicos: i) descrever as relações entre o federalismo-tributário brasileiro e a centra-lização financeira; ii) apurar, no recorte temporal de 1995 a 2014, o mon-tante de receitas tributárias próprias e o total de transferências constitucio-nais no Estado da Paraíba; iii) apurar, no recorte temporal de 1995 a 2014, os indicadores sociais relacionados às áreas temáticas emprego e renda no Estado da Paraíba; e iv) correlacionar dados das receitas tributárias e das transferências constitucionais com os indicadores sociais relacionados às áreas temáticas emprego e renda no Estado da Paraíba.

A presente pesquisa encontra justificativa na imperiosa necessidade de compreender o direito não como foi idealizado, mas como, de fato, ele se concretiza. Para tanto, utilizamos recursos teóricos da perspectiva em-pirista da sociedade de Niklas Luhmann. Sua relevância científica advém, então, da junção de um referencial teórico-empírico da sociedade à possi-bilidade de mensuração da realidade socioeconômica, capaz de apreender o contexto político-econômico dos anos 1980 em que se deu o processo de elaboração da Constituição Federal de 1988, assim como o contexto socioeconômico brasileiro posterior à sua promulgação. Certamente, isso exige o afastamento das análises meramente retóricas do direito, as quais, no plano dos direitos fundamentais, em especial os sociais, prendem-se ao discurso jurídico que dá prevalência à mera enumeração quantitativa desses direitos. Em sentido oposto, em uma perspectiva empirista – atenção! Não confundir com o positivismo –, compreender o direito significa compreen-der os resultados socioeconômicos (re)produzidos a partir dele. Essa mu-dança de perspectiva, com certeza em nada altera o objeto a ser investiga-do: o direito. Apesar de desnecessário, desejamos ressaltar que o objeto da presente pesquisa não poderia ser outro que não o direito, associado, claro, ao contexto que dele derivou. Mas, isso não significa um grande passo, por-que sobre um mesmo objeto podem incidir diversas perspectivas teóricas, muitas vezes, incomunicáveis. Luhmann (2005a), por exemplo, descreve duas perspectivas distintas para abordar os limites do direito, conforme se-jam postos pelo observador (perspectiva analítica) ou pelo próprio objeto (perspectiva concreta). Na perspectiva analítica, os limites são delimitados pelo observador, que carrega, claro, sua própria objetividade24 e, com isso, possibilita traçar tantas perspectivas teóricas quanto são os observadores.

24 Se não fossemos cair em uma redundância, talvez fosse melhor dizer nesse caso que o observador carrega sua própria subjetividade. Talvez por isso as ciências sociais se deparem com a inata dificuldade acerca da fixação de uma pretensa objetividade universal.



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Por sua vez, na perspectiva concreta o “[...] próprio direito determina quais são os limites do direito. O direito determina, portanto, o que é que pertence ao direito e o que é que não.”25 (LUHMANN, 2005a, p. 68). Evidentemen-te que essa perspectiva também tem de enfrentar a figura do observador, mais especificamente daquele indivíduo que observa o objeto separado de si, em outras palavras, que observa o objeto a partir dos limites impostos pelo próprio objeto. Nessa perspectiva, o observador apenas pode enxergar o direito a partir dos limites fixados pelo próprio direito, ou seja, a partir de uma observação externa. Antes que a discussão se alongue, faz-se neces-sário reconhecer que apenas nessa última perspectiva é possível descrever o direito como sistema social, integrado a outros sistemas operativos da sociedade.

A questão dos limites do direito torna-se relevante porque permi-te identificar como se processam as relações entre observador/objeto. Por exemplo, quando os limites são colocados pelo observador (em outras pa-lavras, quando o observador se situa no interior do objeto investigado), por um lado, a observação interna impede que os resultados externos ao direito sejam apreendidos, porque o observador interno apenas dispõe de instru-mentos de observação especializados (jurídicos); e, por outro, a observação externa não pode se comunicar com o direito, porque foi excluída dos seus limites. Em ambas as situações, o observador não dispõe de recursos hábeis a observar os desdobramentos exteriores ao direito. A prevalência das dis-cussões acerca do controle formal do direito, por exemplo, evidencia com muita precisão essa questão: o controle da constitucionalidade e da legali-dade nem sempre apresenta as melhores respostas às complexas sociedades contemporâneas. Com isso, desejamos ressaltar o afastamento da presen-te investigação daquelas questões adstritas à coerência interna do direito, tais como, por exemplo, o controle da constitucionalidade e da legalidade, questões que, evidentemente, não conseguem – na verdade, nunca conse-guiram e nunca conseguirão – dar respostas aptas à complexa realidade social. Esse afastamento, por evidente, traz transtornos irremediáveis. Por exemplo, uma observação interna ao direito possibilita afirmar que os di-reitos fundamentais foram estendidos a todos os indivíduos. Apesar disso, a observação interna não proporciona ao direito recursos especializados (não-jurídicos) que possibilitem a um observador interno apreender como esses direitos se efetivam: se os indivíduos se reconhecem como porta-dores desses direitos; como eles são exercidos e em que medida; se são

25 Tradução livre do texto original: “[...] derecho mismo determina cuáles son los límites del derecho. El derecho mismo determina, por lo tanto, qué es l que pertenece al derecho y qué es lo que no.” (LUHMANN, 2005a, p. 68).



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suficientes para atender às expectativas humanas (materiais e simbólicas), dentre outros. Assim, quando os limites do direito são postos a partir do observador (perspectiva analítica) a realidade social (externa ao direito) torna-se imperceptível à linguagem especializada do direito (linguagem ju-rídica). Em sentido contrário, a perspectiva concreta apenas pode reconhe-cer os limites do objeto quando a observação é externa ao objeto, ou seja, apenas é possível reconhecer os limites do direito enxergando-o de fora (LUHMANN, 2005a). Essa perspectiva permite o diálogo entre as diversas ciências sociais que se debruçam sobre o objeto direito. Com isso, disponi-biliza elementos não-jurídicos (sociológicos, políticos, econômicos, histó-ricos, estatísticos etc.) aptos a descrever o processo conformador do direito (em especial, o positivado) a partir de contextos externos ao direito. Só a partir da observação externa do direito é possível adotar uma abordagem sociológica e, especialmente, desvencilhar-se da retórica, da mera autorre-presentação linguística do direito.

A fim de descrever o modelo de financiamento estatal albergado na Constituição Federal de 1988, não como foi idealizado pelo constituin-te (como um fato isolado), mas como ele, de fato, se concretiza (inserida em contextos), propomos um modelo empírico de investigação qualitativa com base no método descritivo-funcionalista de Luhmann (1998). Neste particular é necessário indicar que a proposta metodológica de Luhmann vai de encontro à propalada lógica objetiva científica, porquanto descarta a existência de pressupostos axiológicos a partir dos quais é possível funda-mentar uma descrição da realidade social. Nesse sentido, Luhmann (2007) propõe uma teoria social cuja lógica está fundada em muitos centros (po-licêntrica)26 , assentada, na verdade, em uma lógica cujas respostas estão fundamentadas em problemas já resolvidos (autorreferência). Isso corres-ponde a dizer que Luhmann assume uma lógica científica baseada na circu-laridade que a própria lógica é capaz de produzir. Dinamismo e relativismo são, portanto, características inerentes à teoria social de Luhmann.

Na perspectiva teórica de Luhmann (1992), os fenômenos (por exemplo, as constituições) apenas adquirem significado quando associados à realidade social em que foram produzidos. Em outras palavras, é possível dizer que os fenômenos apenas adquirem significado quando associados aos contextos em que foram produzidos. Assim, o fenômeno investigado na presente pesquisa (qual seja, o modelo de financiamento estatal na Consti-tuição Federal de 1988 e os desdobramentos socioeconômicos nas décadas

26 Para Luhmann (2007, p. 43) “[...] una sociedad organizada en subsistemas no dispone de ningún órgano central. Es una sociedad sin vértice ni centro. Na sociedad no se representa a sí misma por uno de sus, por así decir, propios subsistemas genuinos”.



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subsequentes) não pode ser compreendido de forma distanciada da realida-de social.

A partir dessa perspectiva, abre-se caminho para investigar, no re-corte temporal de 1995 a 2014, como a centralização das receitas tributárias na União se relaciona com o desenvolvimento socioeconômico no Estado da Paraíba. Nesse contexto, buscamos identificar relações entre as receitas tributárias estaduais e as transferências constitucionais com os indicadores sociais relacionados às áreas temáticas emprego e renda no Estado da Para-íba, de forma a esclarecer os comportamentos convergentes ou divergentes entre pacto federativo-tributário (modelo de financiamento estatal) e desen-volvimento socioeconômico local.

A pesquisa empírica restringiu-se ao recorte temporal relativo ao período de 1995 a 2014. O período analisado coincide com os efeitos con-cretos do novo modelo de financiamento estatal disposto na Constituição Federal de 1988, e com o início de nossa abertura econômica e da estabili-zação inflacionária. Ademais, em especial nos anos 2000, o Brasil experi-mentou um vigoroso crescimento econômico. De toda forma, a escolha do recorte temporal levou em consideração, claro, o fato de os dados primá-rios necessitarem refletir realidades políticas, sociais e econômicas seme-lhantes, sem desvirtuar os resultados obtidos. Ressalte-se, mais uma vez, a restrição imposta na presente pesquisa ao lapso temporal ao analisado, em vista do processo de agudização da crise fiscal do Estado brasileiro em fins do ano de 2014 e que perdura até a presente data, fato este capaz de detur-par os resultados encontrados posteriormente.

É prudente salientar que a pesquisa empírica se destina, exclusiva-mente, a mostrar tendências, nunca relações de causa-e-efeito. Neste ponto, é pertinente apontar que, em uma investigação meramente descritiva, os dados, sejam eles qualitativos (não-numéricos) ou quantitativos (numéri-cos), não se prestam a indicar relações de causa e efeito, a descobrir leis sociais ou padrões de resposta que regem os fenômenos sociais. A comple-xa realidade social, evidentemente, não é passível de ser revelada de forma objetiva. Pelo contrário, os dados são achados pelo investigador para auxi-liá-lo na construção da descrição do fenômeno objeto de sua investigação. Isso significa dizer que o processo de escolha dos dados, necessariamente, é subjetivo. Por isso, a necessidade de ressaltar a questão da impossibili-dade da neutralidade na investigação qualitativa, seja porque o investiga-dor é afetado pela própria realidade social que investiga, seja porque elege os dados mais adequados ao seu constructo (DEMO, 1995; MARCONI e LAKATOS, 2005).



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2 PACTO FEDERATIVO-TRIBUTÁRIO BRASILEIRO

Regimes federativos impõe a consideração de problemas adicionais quando se trata da formatação de sistemas tributários. Nesses sistemas, a conexão entre a captação da receita fiscal e sua alocação final no dispêndio público é operada por diversos orçamentos dotados de graus variáveis de autonomia. Em países peculiares como o Brasil, onde os governos locais têm estatuto constitucional que os equipara ao governo central e governos estaduais, esses problemas assumem proporções inimagináveis.

De modo geral, a atribuição de encargos entre níveis de governo não coincide com a mais eficiente distribuição da competência tributária. Mas a maior parte das federações democráticas existentes atribui um valor elevado à preservação de algum grau de equidade horizontal entre os diver-sos âmbitos de poder, inclusive por uma questão de manutenção da estabi-lidade do pacto político-social que as sustenta. Por isso, a exigibilidade de lidar com as disparidades na capacidade própria de financiamento de cada ente federado. Esses são os dois fatores básicos que levam, como regra, à constituição de sistemas normativos e dispositivos fiscais que viabilizam a redistribuição de recursos entre os entes federados. Por outro lado, na medi-da em que a capacidade financeira de cada ente federado e, por decorrência, a arrecadação potencial que ela pode gerar, dado o sistema tributário vigen-te, sofrem alterações ao longo do tempo. Associado a isso, os movimentos populacionais e diferenças em sua taxa de crescimento alteram o nível e o perfil das demandas por serviços públicos, trazendo à tona o problema do ajustamento dinâmico na distribuição de recursos públicos.

De fato, no Brasil, nas duas últimas décadas do século XX, tem ocorrido uma nítida tendência de deslocamento no poder de gasto e dos en-cargos efetivos para os governos intermediários e locais. Esse movimento não é acompanhado, porém, na mesma dimensão, pela descentralização das competências tributárias, o que tem elevado a duas importantes consequ-ências, interconectadas: a expansão e crescente complexidade dos sistemas de transferências e um papel cada vez maior da União como arrecadadora e repassadora de recursos, ao invés de produtor direto de bens e serviços.

2.1 A EMBLEMÁTICA SITUAÇÃO FISCAL DO ESTADO DA PARA-ÍBA

Passadas 2 (duas) décadas da promulgação da Constituição Cidadã, observa-se que o modelo de financiamento estatal adotado pouco contribuiu para a resolução dos infindáveis problemas sociais brasileiros. Coincidên-cia ou não, mas a verdade é que a redemocratização brasileira ocorre con-



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comitantemente com o ressurgimento do liberalismo econômico, travestido agora do neoliberalismo. O resultado concreto desta infeliz coincidência histórica se fez presente no texto constitucional, que no caso específico do modelo de financiamento estatal adota três linhas centrais: i) severa tri-butação sobre a renda e o consumo individuais; ii) desoneração do capital e do lucro; e iii) centralização das receitas públicas no poder central. A situação se agrava a partir do final do século XX quando a carga tributária brasileira apresenta considerável elevação em relação ao PIB, sem, contu-do, este aumento representar melhorias sociais significativas. Pelo contrá-rio, a sociedade se depara com crescentes situações de privação de renda e vulnerabilidade social, decorrentes da precarização e flexibilização das relações de trabalho e da incapacidade financeira dos entes subnacionais locais e regionais de estabelecerem políticas públicas de desenvolvimento socioeconômico.

A particular situação do Estado da Paraíba é emblemática da reali-dade federativa brasileira. O Estado-membro apresenta severo grau de sub-desenvolvimento industrial, mercado de trabalho extremamente limitado e notáveis restrições orçamentárias. Os trabalhadores locais além de convi-ver com as regras globais do mercado de trabalho – que impõem a precari-zação e flexibilização das relações de trabalho – tem sua renda individual subtraída por uma excessiva tributação sobre a renda e o consumo. Em adição, evidencia-se a incapacidade financeira estadual na promoção de políticas públicas de combate a situações de vulnerabilidade social e o dis-tanciamento do poder central em relação aos problemas locais e regionais.

No plano político-econômico é possível mensurar as tendências de comportamento das variáveis PIB e receitas públicas estaduais. Um pri-meiro passo analítico direciona a investigação a compreender as principais fontes de financiamento do Estado da Paraíba27 (gráficos 1 a 2). As recei-tas públicas, conforme art. 11, da Lei n° 4.320/1964, são classificadas por categorias econômicas em receitas correntes e receitas de capital. A preva-lência das receitas correntes no financiamento estatal é mostrada através do gráfico 1, que apresenta os índices (percentuais) das receitas correntes em relação ao total das receitas e das receitas tributárias e transferências correntes em relação às receitas correntes do Estado da Paraíba, no período de 1995 a 2014.

27 Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/download/exec_orc_estados.xls. Acesso em: 03 abr. 2017.



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Índice Rec. Correntes/Total de Receitas Índice Rec. Tributárias/Rec. Correntes Índice Transf. Correntes/Rec. Correntes

Elaborado por: AutoresFonte: IBGE/STN/IPEADATA

Gráfico 1 – Índices das receitas correntes em relação ao total das receitas e das receitas tributárias e transferências correntes em relação às receitas correntes

No período analisado, os dados indicam em receitas correntes em 1995 representam 96,67% do total das receitas do Estado da Paraíba, en-quanto esse índice em 2014 alcançou 92,57%. Os dados apontam, por evi-dente, a prevalência dessa fonte de financiamento no período analisado. Resultado obtido é extremamente positivo, na medida em que as receitas de capital, em especial as operações de crédito, ocupam parcela insignificativa no financiamento estadual.

O gráfico 1 ainda aponta que em 1995 as receitas tributárias repre-sentavam 44,14% das receitas correntes, enquanto as transferências corren-tes, 52,71%. Já em 2014, as receitas tributárias e as transferências correntes representavam, respectivamente, 48,88% e 44,76% das receitas correntes. Apesar de um comportamento tendencial muito tímido, os dados indicam que a partir de 2012 as receitas tributárias ultrapassaram as transferências correntes, indicando uma menor dependência do Estado da Paraíba em re-lação às transferências da União. De qualquer forma, a dependência dessas duas fontes de financiamento é patente. Quando somadas, os dados apon-tam que em 1995 as receitas tributárias e as transferências correntes repre-sentavam 96,85% das receitas correntes e em 2014, 93,64%.



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Além de forte dependência das receitas correntes no financiamento estatal, os dados da pesquisa ainda indicam que no Estado da Paraíba as receitas tributárias e as transferências correntes não apresentam diversifi-cação das fontes de financiamento, com elevada dependência das receitas do ICMS e da cota-parte do FPE, conforme mostrado no gráfico 2, a seguir.

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Índice ICMS/Rec. Tributária Índice FPE/Transf. Correntes Índice (ICMS+FPE)/Total receitas

Elaborado por: Autores Fonte: IBGE/STN/IPEADATA

Gráfico 2 – Índices das Receitas do ICMS em relação às Receitas Tributárias, da cota-parte do FPE em relação às Transferências Correntes e do ICMS+FPE em relação ao total das receitas

O gráfico 2 aponta que em 1995 as receitas do ICMS representa-vam 96,24% das receitas tributárias, enquanto a cota-parte do FPE, 85,06% das transferências correntes. Já em 2014, as receitas do ICMS alcançaram 84,06% das receitas tributárias, enquanto a cota-parte do FPE, 73,37% das transferências correntes. Mais uma vez, observa-se um comportamento tendencial ainda tímido no sentido de menor dependência das receitas do ICMS e da cota-parte do FPE. Em duas décadas, o índice das Receitas do ICMS em relação às Receitas Tributárias experimentou uma redução de 12,18%, enquanto o índice da cota-parte do FPE em relação às Transferên-cias Correntes caiu 11,69%.

De qualquer forma, os dados da pesquisa não indicam uma forte di-



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versificação das fontes de financiamento. No período analisado, verifica-se elevada dependência do Estado da Paraíba em relação a apenas duas fontes de financiamento, no caso das receitas do ICMS e da cota-parte do FPE. Em 1995, o índice das receitas do ICMS somas à cota-parte do FPE em relação ao total das receitas era de 84,41% e em 2014, de 68,44%.

Uma vez identificada as principais fontes de financiamento do Esta-do da Paraíba, é possível verificar como essas fontes de financiamento esta-duais se comportaram, no período analisado, em relação ao PIB da Paraíba. Com isso, pretende-se correlacionar as receitas públicas com a realidade econômica estadual. É o que se fará a seguir. Nos gráficos 3 a 6 estão dis-postas as variações reais28 acumuladas, no lapso temporal de 1995 a 2014 do PIB a preços correntes29, do total das receitas, das receitas correntes, das receitas tributárias, das transferências correntes, das receitas do ICMS e das cotas-parte do Fundo de Participação do Estados (FPE) e da receita do ICMS, todos referentes ao Estado da Paraíba.

O gráfico 3 apresenta as variações reais acumuladas do PIB a pre-ços correntes, do total das receitas e das receitas correntes da Paraíba, no período de 1995 a 2014.

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PIB à preços correntes Total receitas Receitas correntes


28 Descontadas o deflator implícito do período.29 Disponível em:http://www.ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata?SessionID=230754955&Tick=1254613591125&VAR_FUNCAO=-Ser_Temas%28127%29&Mod=R. Acesso em: 03/04/2017.



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Gráfico 3 – Variação real acumulada do PIB, do Total das Receitas e das Receitas Correntes

No período analisado, o PIB a preços correntes teve um incremen-to real acumulado de 112,73%, enquanto o total das receitas e as recei-tas correntes experimentaram incrementos reais cumulados de 198,70% e 174,65%, respectivamente, muito superiores, portanto, ao do PIB a preços correntes no mesmo período. Este resultado implica reconhecer que, em geral, as fontes de financiamento do Estado da Paraíba não encontram cor-respondência na realidade econômica estadual. Esta conclusão, por eviden-te, enquanto simplificação da realidade material, despreza outras variáveis que, sem dúvidas, afetaram o crescimento das fontes de financiamento no período, tais como as novas tecnologias de controle e fiscalização das re-ceitas tributárias, a modernização e a capacitação das Administrações Tri-butárias (ALINK e KOMMER, 2000).

Por sua vez, o gráfico 4 apresenta as variações reais acumuladas do PIB a preços correntes, das receitas tributárias e das transferências corren-tes, no período de 1995 a 2014, da Paraíba.

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PIB à preços correntes Receita tributária Receita do ICMS Transferências correntes FPE

Elaborado por: Autores Fonte: IBGE/STN/IPEADATA

Gráfico 4 – Variação real acumulada do PIB, das receitas tributárias, das receitas do ICMS, das Transferências correntes e da cota-parte do FPE



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Como mostrado no gráfico 4, enquanto o PIB a preços correntes teve um incremento real acumulado de 112,73%, as receitas tributárias e as transferências correntes experimentaram incrementos reais acumulados de 204,12% e 133,24%. Mais uma vez, não se observa qualquer corres-pondência na tendência de comportamento das receitas tributárias e das transferências correntes em relação ao PIB a preços correntes. No caso es-pecífico nas receitas tributárias da Paraíba, a distância no incremento real acumulado desta em relação ao do PIB a preços correntes denota que, no período analisado, a tributação na paraíba passou a alcançar uma riqueza econômica que sequer foi gerada, com possíveis desdobramentos sobre a renda individual disponível.

De forma similar, o gráfico 4 ainda indica que as receitas do ICMS apresentam incremento real acumulado superior ao do PIB a preços corren-tes no período analisado. A Constituição Federal de 1988 atribui competên-cia tributária aos Estados, conforme art. 155, de três impostos: o ITCMD, o ICMS e o IPVA. No Estado da Paraíba, a arrecadação do ICMS, no período analisado, responde por cerca de algo em torno de 96% a 84% das receitas tributárias, conforme visto no gráfico 2. E o gráfico 4 mostra que, no lapso temporal de 1995 a 2014, as receitas do ICMS alcançaram um incremento real acumulado de 165,64%, superior, portanto, ao do PIB a preços corren-tes (112,73%) no mesmo período.

Por sua vez, no período analisado, enquanto o PIB a preços cor-rentes teve um incremento real acumulado de 112,73%, as transferências correntes e a cota-parte do FPE experimentaram incrementos reais cumula-dos de 133,24% e 101,18%, respectivamente. Saliente-se que as transferên-cias correntes e, consequentemente, a cota-parte do FPE estão vinculadas ao esforço arrecadatório da União, sem qualquer ingerência do Estado da Paraíba. De qualquer forma, no período analisado o incremento real acu-mulado das transferências correntes superou ao do PIB a preços correntes, enquanto o da cota-parte do FPE foi inferior a este.

A partir da identificação das principais fontes de financiamento do Estado da Paraíba (gráficos 1 e 2), e de como essas fontes se comportaram em relação à realidade econômica do Estado (gráficos 3 e 4), é importante investigar os desdobramentos socioeconômicos locais. Por evidente, a ati-vidade financeira do Estado (AFE) não é um fim em si mesmo. Isto signifi-ca dizer que o Estado ao obter e despender recursos públicos deverá fazê-lo com o fim de proporcionar bem-estar à sociedade. E, neste ponto, faz-se necessário lembrar que nenhum direito, absolutamente nenhum, é gratuito (NABAIS, 2007). Pelo contrário, o plexo de direitos – de qualquer espécie, desde os patrimoniais aos sociais – consomem vultosas somas de recursos públicos. E, de fato, a presente pesquisa constata que no período analisado



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o Estado da Paraíba conseguiu elevar suas receitas públicas de forma con-siderável, superior, inclusive, ao crescimento econômico experimentado no período analisado (gráficos 1 a 4). Neste ponto, então, a investigação é direcionada a analisar, de fato, como os incrementos nas receitas públicas impactaram os indicadores socioeconômicos estaduais. Para isso, foram escolhidos indicadores sociais relacionados ao tema emprego e renda. A seguir os resultados obtidos.

O gráfico 5 apresenta as variações reais acumuladas do PIB a preços correntes, da renda média e da população ocupada na Paraíba, no período de 1995 a 2014.

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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

PIB à preços correntes População ocupada Renda média


Gráfico 5 – Variação real acumulada do PIB, da população ocupada e da renda média

No período analisado, enquanto o PIB a preços correntes teve um incremento real acumulado (descontado o deflator implícito) de 112,73%, o incremento real no indicador população ocupada foi de apenas 21,53% e, pior ainda, o indicador renda média experimentou, no período analisado, um decréscimo de 61,26%. Saliente-se que as diferenças das variações re-ais acumuladas são expressivas. Em resumo, é possível afirmar que o cres-



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cimento econômico no período analisado não afetou positivamente a quan-tidade de pessoas economicamente ocupadas nem a renda média, ou seja, a média dos rendimentos mensais brutos auferidos pelas pessoas ocupadas.

O resultado inesperado identificado através do gráfico anterior vai além, quando se expande a análise à taxa de desemprego. O gráfico 6 mos-tra a taxa de desemprego na Paraíba, no período analisado.

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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Taxa de desemprego

Fonte: IBGE/STN/IPEADATAElaborado por: Autores

Gráfico 6 – Taxa de desemprego

O gráfico 6 aponta que a taxa de desemprego, no período analisado subiu de 2,82%, em 1995, para 8,50%, em 2014, apesar do crescimento econômico extraordinário verificado no mesmo período.

O gráfico 7, por sua vez, mostra a taxa de informalidade no período.



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Grau de informalidade


Gráfico 7 – Grau de informalidade

No período analisado, o grau de informalidade decresceu de 78,30%, em 1995, para 64,50% em 2014, o que se apresenta extremamente positivo. Contudo, o elevado número de empregados sem carteira, trabalhadores por conta própria e trabalhadores não-remunerados ainda é bastante elevado, indicando que na Paraíba o mercado de trabalho formal ainda é bastante precário. A redução no grau de informalidade, portanto, não se mostra con-dizente com o crescimento econômico no período analisado.


A obtenção de receitas públicas, apesar de seu caráter instrumen-tal, assume relevância a medida que todas as demais atribuições estatais dependem da disponibilidade de recursos financeiros a fim de que sejam executadas. Apesar de sua importância, a atividade de obtenção de recursos públicos se depara com a questão do pacto federativo-tributário brasileiro e a consequente concentração de recursos públicos na União, em detrimen-to dos entes subnacionais. Essa questão se agudiza nos Estados-membros



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mais pobres da federação brasileira em decorrência da dependência finan-ceira desses entes em relação às transferências correntes, em especial a cota-parte do FPE.

No caso específico do Estado da Paraíba, apesar de os resultados (gráficos 1 a 4) apresentarem pequena melhor, a pesquisa mostra que ainda há uma forte dependência financeira das transferências correntes, denotan-do a ausência de autonomia financeira do Estado. No período de 1995 a 2014, apenas a partir de 2012 as receitas tributárias superaram as transfe-rências correntes. De todo modo, mesmo após 2012 as transferências cor-rentes representaram cerca de 45% (ou seja, quase a metade) das receitas correntes. Por isso, conclui-se que em todo o período analisado o Estado da Paraíba apresenta forte dependência financeira da União.

Para além dessa dependência financeira da União, um outro fenô-meno – que se soma a este e termina por agravá-lo – é a forte dependência das receitas públicas estaduais de apenas duas fontes de financiamento: o ICMS e a cota-parte do FPE. No período analisado, no Estado da Paraíba as receitas do ICMS somadas à cota-parte do FPE representam mais de 70% do total das receitas. Uma temeridade! O esgotamento de uma dessas fontes de financiamento estatal resultaria, obviamente, em uma crise fiscal, com consequências inimagináveis para a sociedade.

A pesquisa também demonstra (gráfico 3 e 4) que no período de 1995 a 2014 as receitas públicas na Paraíba tiveram um vigoroso incre-mento real acumulado. O total das receitas, no período investigado, experi-mentou um incremento real acumulado de 198,70%. As receitas correntes, principal fonte de financiamento do Estado da Paraíba, no mesmo período, teve um incremento real acumulado de 174,65%. Já as duas principais re-ceitas correntes, as receitas tributárias e as transferências correntes, apre-sentaram incrementos reais acumulados de 204,12% e 133,24%. Por fim, as duas principais fontes de financiamento do Estado da Paraíba, as receitas do ICMS e a cota-parte do FPE, alcançaram, no mesmo período, incremen-tos reais acumulados de 165,64% e 101,18%. Tudo isso, em um contexto econômico de crescimento real acumulado de 112,73%. Com isso, cons-tata-se que o crescimento das receitas públicas, no período analisado, não apresenta correspondência na realidade econômica estadual. Em especial, os incrementos das receitas tributárias (245,12%) e das receitas do ICMS (165,64%) superiores ao do PIB (112,73%), indicam que a política tributá-ria estadual alcançou uma riqueza privada que sequer foi gerada. Ademais, como a principal receita tributária advém do ICMS, a preocupação reside no fato de o incremento na tributação indireta possibilitar alcançar aquela parcela da renda individual necessária a sobrevivência humana digna.

Por fim, os resultados da pesquisa que tratam dos indicadores so-



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ciais referentes ao tema emprego e renda (gráficos 5 a 7) apontam que, no período analisado, nem o crescimento econômico nem o incremento nas receitas públicas afetaram positivamente o mercado de trabalho na Paraíba. Enquanto o PIB estadual teve um incremento real acumulado de 112,73%, o indicador população ocupada teve um incremento real acumulado de ape-nas 21,53% e o indicador renda média, um decréscimo real acumulado de 61,26%. Além disso, a pesquisa ainda aponta que, no período analisado, a taxa de desemprego subiu de 2,82% para 8,50%, e que o grau de informa-lidade ainda insiste em ser elevada, de 64,5% em 2014. Estes resultados encontrados na pesquisa apontam que o crescimento econômico, por si só, não resulta em desenvolvimento socioeconômico. Por tudo isso, é possí-vel afirmar que, no período analisado, o mercado de trabalho na Paraíba não encontra correspondência na realidade econômica estadual. Ademais, diante da ausência de uma política pública de geração de emprego e renda, o incremento nas receitas públicas, por si só, não teve o condão de afetar positivamente o mercado de trabalho no Estado da Paraíba.

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