20110831 acp acumulação indevida de cargos carmem lúcia

Ministério Público do Estado de Pernambuco

Promotoria de Justiça de Defesa da Cidadania da Capital

Rua 1º de Março nº 100 – Santo Antonio – Recife/PE – CEP: 50010-070 – Fone (81) 3182-7265 1 de 8

Excelentíssimo Senhor Juiz de Direito da Vara da Fazenda Pública da Capital. Ministério Público do Estado de Pernambuco, representado pelo Promotor de Justiça que a presente subscreve, no uso de suas atribuições legais em defesa dos interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis, notadamente do patrimônio público, diante do que consta das peças de informação em anexo (Inquérito Civil nº 84/09), na forma e com fundamento nos artigos 37, 127 e 129, III, da Constituição da República combinados com os artigos 1º, inciso IV e 5º da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985 (Lei da Ação Civil Pública); 1º e 25, inciso IV, alínea a da Lei nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público); 1º e 4º, inciso IV, alínea a da Lei Complementar nº 12, de 27 de dezembro de 1994 (Lei Orgânica do Ministério Público do Estado de Pernambuco) e nos dispositivos legais adiante invocados, vem à presença de Vossa Excelência propor a presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA em desfavor de Carmem Lúcia de Souza Silva, médica, servidora pública vinculada ao Estado de Pernambuco e à Prefeitura da Cidade do Recife, inscrita no Cadastro de Pessoas Físicas do Ministério da Fazenda sob o número 665.535.984-87; pelas razões de fato e de direito adiante aduzidas: DOS FATOS Em face do encaminhamento do Processo nº 56/08, por parte da Comissão de Acumulação de Cargos da Prefeitura da Cidade do Recife, a Promotoria de Justiça de Defesa da Cidadania – Defesa e Proteção do Patrimônio Público – instaurou o Procedimento de Investigação Preliminar nº 84/09, posteriormente convertido no Inquérito Civil nº 84/09, através do qual buscou apurar a regularidade dos vínculos funcionais mantidos pela demandada com o Estado de Pernambuco e o Município do Recife. Do conjunto probatório verifica-se que a Comissão de Acumulação de Cargos da Prefeitura da Cidade do Recife instaurou processo a partir do Ofício 2476/2008-DGGT/SS, da Secretaria de Saúde, o qual encaminhou a CI 1679/2007, do Distrito Sanitário IV, a qual relatava a frequente ausência de médicos servidores, entre os quais,




a senhora Carmem Lúcia de Souza Silva, matrícula nº 39.982-0, por possuírem mais de dois vínculos empregatícios. Verificou-se que a demandada efetivamente ocupava no Município do Recife dois cargos de médico, um com a matrícula nº 39.982-0 e admissão em 17 de setembro de 1999, e outro com matrícula nº 65.546-2, desde 15 de março de 2004. Notificada a apresentar declarações sobre os horários de trabalho de todos os vínculos públicos que possui, a servidora apresentou as declarações (folhas 18 e 19) e subscreveu a declaração datada de 23 de janeiro de 2008 (folhas 20), no qual afirma, com atenção aos rigores da legislação penal e administrativo funcional, possuir com a Administração Pública direta e indireta (federal, estadual, municipal ou distrital) somente os dois vínculos referidos, ocupados junto à municipalidade. Oficiado o Estado de Pernambuco para que informasse se a servidora mantem ou manteve vínculo estadual, respondeu aquele ente federativo, através de sua Secretaria de Gestão Financeira de Pessoal da Secretaria de Saúde (Ofício SAD/Gefid nº 339/2009 – folhas 33 e 34) que a demandada exerceu a função de médica, matrícula nº 223.487-4, mediante contrato administrativo temporário celebrado com o Estado, de 09 de março de 2003 a 01 de dezembro de 2005, e ocupa o cargo de médico, matrícula nº 245.790-3, desde 27 de outubro de 2005. O quadro a seguir evidencia os vínculos funcionais da demandada:

Matrícula Admissão Desligamento

Carga Horária

Unidade

39.982-0 17/09/99 40 hs USF Skylab

65.545-2 18/03/04 20 hs PM Professor Arnaldo Marques

223.487-4 09/03/03 01/12/05 Hospital Barão de Lucena

245.790-3 27/10/05 24 hs Hospital Barão de Lucena

Além dos vínculos com entes públicos, vale registrar que a demandada ainda possui outro vínculo com o IMIP com 20 horas semanais de jornada. DO DIREITO Dispõe o artigo 37, incisos XVI e XVII da Constituição Federal: "XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários observado em qualquer caso o disposto no inciso XI: a) - a de dois cargos de professor; b) - a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; c) - a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas; XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo




poder público;” Percebe-se que a regra geral é a proibição quanto à vedação das acumulações das funções remuneradas dos funcionários públicos, excetuando-se apenas com relação a dois cargos de professor; a de um cargo de professor com outro técnico ou científico e a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde desde que haja compatibilidade de horários. Afora essas exceções, inadmissível quaisquer outras acumulações. É o que ensina Hely Lopes Meirelles, conforme vemos: "A proibição de acumulação de cargos, empregos e funções, tanto na Administração Direta como na Indireta (Const. Rep., art. 37, XVI e XVII), visa impedir que um mesmo cidadão passe a ocupar vários lugares ou exercer várias funções, sem que as possa desempenhar proficientemente, embora percebendo integralmente os respectivos rendimentos". Conforme acentua a Procuradora do Município Maria Carolina Lindoso de Melo, nos autos do Processo nº 56/2009, da Comissão de Acumulação de Cargos da Prefeitura da Cidade do Recife, “a proibição constitucional é bastante abrangente, de forma a incluir, outrossim, as funções públicas para contagem de vínculos com o Poder Público. (…) Sendo assim, mesmo se considerando que o mister do médico se encontra enquadrada na exceção de acumulação de até dois vínculos, entre os quais se incluem cargos, empregos e funções, estas oportunizadas, inclusive, com a celebração de contrato administrativo. Além disso, para o cômputo de vínculos devem ser considerados todos os entes federativos, da Administração Direta ou Indireta. Assim sendo, a ré, Carmem Lúcia de Souza Silva, funcionária pública municipal com dois vínculos com a Prefeitura da Cidade do Recife não poderia, ao mesmo tempo, manter vínculos com o Estado de Pernambuco. Esta também é a conclusão da Comissão de Acumulação de Cargos, quando no referido parecer sustenta que “a interessada mantém, na atualidade, três cargos públicos de médico, sendo dois municipais e um estadual. Trata-se, portanto, inequivocamente, de hipótese de tríplice acumulação de cargos, situação não albergada por qualquer das exceções elencadas no inciso XVI do art. 37 da Carta Constitucional.” Convém lembrar os ensinamentos de José dos Santos Carvalho Filho, no sentido que “as hipóteses de permissividade cingem-se exclusivamente a duas fontes remuneradas, como é o caso de dois cargos, dois empregos ou um cargo e um emprego. Tais hipóteses são de direito estrito e não podem ser estendidas a situações não previstas. Desse modo, é inadmissível a acumulação remunerada de três ou mais cargos e empregos, ainda que todos sejam passíveis de dupla acumulação, ou mesmo que um deles provenha de aposentadoria. Na verdade, os casos de permissão espelham exceção ao sistema geral e além disso é de presumir-se que dificilmente o servidor poderia desempenhar eficientemente suas funções se fossem estas oriundas de três ou mais cargos, empregos ou funções”1

1 José dos Santos Carvalho Filho, in Manual de Direito Administrativo, 15ª. Edição, Lúmen Júris

Editora, página 540




Deste modo, verifica-se que, a partir de 27 de outubro de 2005, quando a demandada assumiu o vínculo com o Estado de Pernambuco sob a matrícula nº 245.790-3, passou a ter uma jornada semanal de 84 horas com os entes públicos, perfazendo uma média de 12 horas diárias. Além desta extensa carga horária, a demandada mantinha outro vínculo com mais 20 horas semanais junto ao Imip, totalizando 104 horas semanais ou praticamente 15 horas diárias todos os dias da semana. Ao fim, restava-lhe menos de dez horas diárias para descanso, alimentação e locomoção. Da Improbidade Administrativa O artigo 37, da Constituição Federal dispõe que a administração pública direta, indireta ou fundacional de qualquer dos poderes da União, dos Estados e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e também que (...) § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Regulamentando citado dispositivo constitucional, foi promulgada em 02 de junho de 1992, a Lei nº 8.429/92, que, em seu artigo 11 afirma que constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência. O ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11, I, da citada lei deve ser interpretado em consonância com a vedação imposta no artigo 37, incisos XVI e XVII da Constituição Federal. Segundo Pedro Roberto Decomain, “toda atividade administrativa, todo ato praticado por qualquer das entidades mencionadas no art. 1º da Lei nº 8.429/92, deve ser realizada como o único propósito de atingir o fim que lhe é inerente”.2 No presente caso, observa-se que a demandada, visando ao seu objetivo de obter mais vínculos laborais que o permitido constitucionalmente, chegou a fornecer declaração falsa sobre os seus vínculos com a Administração Pública. É a hipótese de desvio de finalidade radicado na má-fé, conforme leciona Fazzio Júnior. Para quem, de tal desvio “resulta a mais tosca espécie de distorção das metas administrativas, vale dizer, a inversão absoluta do ato de administrar, pelo fato de

2 Pedro Roberto Decomain, in Improbidade Administrativa. São Paulo, Editora Dialética, 2007, página 152




subtrair o caráter coletivo da função pública e acrescentar-lhe artificial fito particular”.3.

Em outro passo, cumpre destacar que a acumulação de cargos, por parte da demandada, ora questionadas, atentaram contra os princípios norteadores da Administração Pública, quais sejam: o da legalidade e moralidade, inobservando, desta feita, o art. 4º da Lei nº 8.429/92. Quanto à legalidade, resume-se ao dever do agente público de atuar em conformidade com os ditames legais, ou seja, respeitando o ordenamento jurídico vigente, constatando-se sua violação no caso em comento no preciso instante em que a demandada assumiu o terceiro cargo público, conforme acima demonstrado. Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, o princípio da legalidade explicita a subordinação da atividade administrativa à lei e surge como decorrência natural da indisponibilidade do interesse público, noção esta que, conforme foi visto, informa o caráter da relação de administração. Em outra oportunidade, obtempera: fora da lei, portanto, não há espaço para atuação regular da Administração. Donde, todos os agentes do Executivo, desde o que lhe ocupa a cúspede até o mais modesto dos servidores que detenha algum poder decisório, hão de ter perante a lei - para cumprirem corretamente seus misteres - a mesma humildade e a mesma obsequiosa reverência para com os desígnios normativos. É que todos exercem função administrativa, a dizer, função subalterna à lei, ancilar - que vem de ancilla, serva, escrava4. No tocante ao princípio da moralidade é necessário observar o ensinamento de Maria Sylvia Zanella de Pietro no sentido em que “não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o conteúdo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa-fé, ao trabalho, à ética das instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os encargos impostos à maioria dos cidadãos. Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos quando a Administração Pública é pródiga em despesas legais, porém inúteis, como propaganda ou mordomia, quando a população precisa de assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no mínimo indispensável à existência digna. Não é preciso, para invalidar despesas desse tipo, entrar na difícil análise dos fins que inspiraram a autoridade; o ato em si, o seu objeto, o seu conteúdo, contraria a ética da instituição, afronta a norma de conduta aceita como legítima pela coletividade administrada. Na aferição da imoralidade

administrativa, é essencial o princípio da razoabilidade”.5

3 Waldo Fazzio Júnior, in Atos de Improbidade Administrativa, São Paulo, 2007, Atlas, página 170. 4 Celso Antonio Bandeira de Mello, in “Desvio de Poder”, in RDP 89/24, p. 24. e

“Discricionariedade e Controle Jurisdicional”, Malheiros Editores, 2ª ed., 1993, p. 50. 5 Maria Sylvia Zanella di Pietro, in Discricionariedade administrativa na Constituição de 1998. São

Paulo, Atlas, 1991, pagina 111




À vista do relatado, a acumulação de três cargos públicos por parte da demandada configura ato de improbidade administrativa, previsto no artigo 11, Inciso I, da Lei 8.429/92. A punição para aqueles que cometem atos de improbidade administrativa como os mencionados acima está definida no artigo 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92: Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações: III – na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Da Responsabilidade da Ré A demandada, na qualidade de agente público, responde pelo ato de improbidade administrativa praticado por força dos artigos 1º e 2º da Lei nº 8.429/92. Sem embargo, a regra é o impedimento de acumulação de cargos por parte dos servidores públicos, à exceção das hipóteses previstas no texto constitucional. Na vertente situação, a servidora pública, mesmo podendo acumular dois cargos técnicos privativos de profissionais de saúde, extrapolou o permissivo constitucional ao desempenhar concomitantemente três cargos, chegando a perceber por quatro cargos no período entre 27 de outubro e primeiro de dezembro de 2005. Assim e considerando tudo que foi apurado, vê-se que a demandada, de modo livre e consciente, acumulou indevidamente cargos públicos referentes às matrículas 39.982-0 e 65.545-2 (Prefeitura da Cidade do Recife) e 223.487-4 e 245.790-3 (Estado de Pernambuco). O elemento volitivo é tanto mais evidente na medida em que a demandada buscou encobrir a sua acumulação indevida através da omissão quanto aos vínculos mantidos com o Estado de Pernambuco em declaração fornecida à municipalidade. Noutro giro, cumpre acrescentar que a Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem sido no sentido de que basta o dolo genérico na hipótese do artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa. Com efeito, no julgamento do Recurso Especial nº 1.141.721 – MG, a Segunda Turma entendeu que a configuração dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11) exige a comprovação de dolo genérico.




No mesmo sentido foi o julgamento do Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 1.331.116, ocasião em que o relator Herman Benjamin sustentou que “o que configura ato de improbidade tratado no art. 11 é a ofensa aos princípios da Administração Pública, seja por ação, seja por omissão. O foco da figura típica reside na preservação dos valores abstratos e intangíveis da administração proba, lastreada em princípios de fundo constitucional e legal. É certo que a Lei 8.429/1992 não comporta responsabilidade objetiva, sendo cabíveis as ponderações e eventuais comprovações quanto à existência de justificativa legítima para o ato. Não se exige, porém, intenção específica para a configuração de improbidade, e sim o dolo genérico decorrente do descumprimento deliberado de dever legal.” DOS PEDIDOS

1. Do Pedido de Mérito Ante todo o exposto, depois de autuada e recebida a presente petição inicial com os documentos que a instruem (arts. 282/283 do Código de Processo Civil), requer o Ministério Público a Vossa Excelência seja julgada procedente a presente ação para:

i. Nos termos do art. 12, inciso III, da Lei n. 8.429/92, para condenar a demandada Carmem Lúcia de Souza Silva na perda da função pública, na suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil equivalente a cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos;

ii. Sejam os valores relativos às multas civis destinados aos cofres da

Fazenda do Município do Recife.

2. Dos Requerimentos Finais Como medida de ordem processual, requer a notificação e posterior citação para que, querendo, apresente resposta, no prazo legal, sob pena de presumirem-se verdadeiros os fatos ora alegados (art. 17 da Lei n. 8.429/1992) da demandada: Carmem Lúcia de Souza Silva, com endereço na Avenida Rui Barbosa, 264, apartamento 102, Graças, Recife;




A intimação do Município do Recife, com sede no Cais do Apolo, 925, Bairro do Recife, nesta cidade, na pessoa do seu Procurador-Chefe, para que, querendo, intervenha nos autos no pólo ativo ou passivo desta ação; Requer, por derradeiro:

1. O recebimento da presente ação sob o rito ordinário;

2. Isenção de custas, emolumentos, honorários e outras despesas na conformidade do que dispõe o artigo 18 da LACP;

3. A produção de todos os meios de prova em direito permitidos.

Dá à causa o valor de R$ 1.000,00 (mil reais) para efeitos fiscais. Nestes Termos P. Deferimento Recife, 30 de abril de 2011. Charles Hamilton Santos Lima 26º Promotor de Justiça de Defesa da Cidadania da Capital

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