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PLANEJAMENTO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTALGOVERNAMENTAL

Martha Cassiolato

Escola Nacional de Administração Pública - ENAPCurso de Especialização em Gestão Pública Módulo 3: Macroprocessos da Gestão Pública (128 h)Disciplina 3.1 – Planejamento Estratégico e Planejamento Governamental (20h)Professora: Martha CassiolatoPeríodo: 28/02 a 07/03

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Objetivo do curso: ampliar os conhecimentos sobre planejamento estratégico das ações de governo, utilizando o método PES para a elaboração de programas.

Bibliografia:• Carlos Matus - “ O Plano Como Aposta”• Franco Huertas – “Entrevista com Carlos Matus”, capítulos Confusão sobre Planejamento e a Primeira Pergunta• Martha Cassiolato – “Guia Prático para o Processamento Tecnopolítico de Problemas”• caso para exercício – “agricultura Familiar”

MetodologiaAvaliação

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ProgramaçãoProgramação1ª aula 24/02 Apresentação dos conceitos básicos do PES• Leitura do caso selecionado (individual)• Identificação do problema/Descrição do Problema

(coletivo)2ª aula 28/02 Apresentação de conceitos • Explicação Situacional do Problema (coletivo) - Identificação das conseqüências - Levantamento das causas

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3ª aula 01/03 Apresentação de conceitos - Encadeamento das causas (coletivo) - Identificação dos nós críticos (coletivo) - Definição da Situação Objetivo (coletivo)4ª aula 03/03 Apresentação de conceitos - Desenho do Programa (grupo) - Identificação de Atores e seus recursos críticos (grupo) - Análise da Motivação de Atores (grupo)5ª aula 07/03 Apresentação de conceitos - Análise da vulnerabilidade do Programa (grupo)

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Métodos de PlanejamentoMétodos de Planejamento• Planejamento de Projeto Orientado por Objetivos –

Método Zoop Análise de Problemas – árvore Análise de Objetivos Marco Lógico• Planejamento Estratégico Coorporativo Missão Institucional e Visão de futuro Análise de Contexto: Interno (Pontos Fortes e Fracos)

Externo(Oportunidades e Ameaças)• Planejamento Estratégico Situacional - PES

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PRINCÍPIOS1.- No sistema social existe um número indeterminado de

sujeitos que governam e planejam a partir de perspectivas diferentes, o que impede qualquer ator de ter assegurada a capacidade de controlar todas as variáveis envolvidas no processo de condução social.

2.- Cada um desses atores se insere de maneira diferente na realidade, adere a distintas ideologias, tem interesses e intenções diferenciáveis, conta com distintas capacidades de governo e prioriza as situações a partir dessa perspectiva e segundo seus valores, ideologias e interesses. Como conseqüência, cada um explica a realidade de forma diferente e essa explicação particular será o fundamento de sua ação.

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3.- Os atores sociais são criativos e, portanto, ninguém pode predizer seu comportamento, senão, apenas prever algumas possibilidades de ação, e preparar-se para reagir velozmente ante as contingências que se originam na criatividade dos atores que interatuam, num sistema marcado por incertezas.

4.- O planejamento deve lidar, portanto, com a situação de enfrentar as restrições e vencer as resistências dos outros ao próprio plano.

5.- O planejamento é um processo incessante e contínuo, no qual se repetem, constantemente, o cálculo, a ação, a avaliação de resultados e a correção dos planos. O plano está pronto mas, ao mesmo tempo, sempre está sendo feito.

PLANEJAMENTO É O CÁLCULO QUE PRECEDE E PRESIDE A AÇÃO

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PL A N E JA M E N T O

T R A D IC IO N A L

PL A N E JA M E N T O E ST R A T É G IC O

S IT U A C IO N A L

1 – D eterm inista (predições “certas”) 1 – Indeterm inista (previsões incertas) 2 – O bjetivista (d iagnóstico) 2 – Subjetivista (apreciação situacional) 3 – P redições únicas 3 – V árias apostas em cenários

4 – P lano por setores 4 – P lano por problem as 5 – C erteza 5 – Incerteza e surpresas 6 – C álcu lo técnico 6 – C álcu lo tecnopolítico 7 – O s su jeitos são agentes 7 – O s su jeitos são atores 8 – S istem a fechado (m etas únicas) 8 – S istem a aberto (várias possib ilidades) 9 – T eoria do contro le de um sistem a 9 – T eoria de partic ipação em um jogo

C O N T R A S T E E N T R E O M É T O D O T R A D I C I O N A L E P E S

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A COMPLEXIDADE DO SISTEMA SOCIAL

- OS PROBLEMAS SÃO O PRODUTO DO JOGO SOCIAL EM QUE PARTICIPAM VÁRIOS ATORES

- DIFERENTES PERSPECTIVAS PARA EXPLICAR A REALIDADE

- SISTEMA CRIATIVO, QUE APENAS EM PARTE SEGUE LEIS

- VÁRIOS TIPOS DE RECURSOS ESCASSOS, DIVERSAS RACIONALIDADES, VALORES, INTERESSES

- CARREGADO DE INCERTEZA DURA

- FINAL ABERTO A MUITAS POSSIBILIDADES

- DINÂMICA DE INTERCÂMBIO DE PROBLEMAS

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TRIÂNGULO DE GOVERNO

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TRIÂNGULO DE GOVERNOTRIÂNGULO DE GOVERNOPROJETO DE GOVERNO - Conteúdo da proposta de governo. Começa pela seleção de problemas e como serão enfrentados, e de oportunidades a serem aproveitadas.Limites de efetividade: a) nenhum governo pode ser melhor que sua seleção de problemas e oportunidades; b) nenhum governo pode ser melhor que a qualidade do processamento dos problemas e de oportunidades.

GOVERNABILIDADE - Relação entre o peso das variáveis que o ator controla e as que não controla.Limites de efetividade: nenhum governo pode fazer mais do que permite a governabilidade que limita seu projeto.

CAPACIDADE DE GOVERNO - Capital intelectual, experiência, capacidades pessoal e institucional de governo.Limites de efetividade: nenhum governo pode ser melhor que a capacidade pessoal e institucional de governo, o que lhe permite elaborar um projeto de governo inteligente, administrar a governabilidade e criar ferramentas de governo.

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Os Momentos do Os Momentos do Planejamento Planejamento

Estratégico Estratégico SituacionalSituacional

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OS QUATRO MOMENTOS DO PESOS QUATRO MOMENTOS DO PES

M1 = MOMENTO EXPLICATIVO (foi, é, tende a ser)

M2 = MOMENTO NORMATIVO-PRESCRITIVO (deve ser)

M3 = MOMENTO ESTRATÉGICO (pode ser do deve ser)

M4 = MOMENTO TÁTICO OPERACIONAL (fazer e recalcular)

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O Momento O Momento ExplicativoExplicativo

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Explicação SituacionalExplicação Situacional

Quem explica ? A partir de que posição explica ?

Os atores constroem sua explicação situacional a partir de informação sobre a realidade, que pode ser subsidiada por um diagnóstico.

Um diagnóstico com qualidade é uma boa informação para um ator, mas este processa a informação de acordo com seus valores, ideologia, tradições, crenças, teorias e interesses e constrói sua apreciação da situação.

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ConceitosConceitos

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Ator Social

É uma organização, uma personalidade ou um grupo social que atua no contexto, relacionando-se com os problemas de maneira ativa

O ator social é identificado a partir dos seguintes requisitos: Possui um projeto Controla um recurso relevante para o jogo Possui capacidade de produzir fatos no jogo socialExemplos:Não são atores sociais São atores sociais- Ministério da Previdência - Ministro da Previdência- As empresas - IBM- Os trabalhadores - Sindicato dos Metalúrgicos- População - Associação X de Moradores- Um cidadão - Papa João Paulo II - As ONGs - SOS Mata Atlântica

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Problema

É uma deficiência presente, detectada na observação do jogo social. É visto como uma desconformidade com o desejado por um ator social, que por isso resolve declarar a existência do problema. Antes que o ator declare essa desconformidade como um problema, configura apenas uma necessidade sem demanda política.

É situacional, ou seja, muda conforme cada ator

Ao declarar um problema, o ator assume o compromisso de enfrentá-lo

Um problema começa a ser foco de atenção para um ator pelo mal estar que produz ou pelas oportunidades que se abre com o seu enfrentamento

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Critérios para a Seleção de ProblemasCritérios para a Seleção de Problemas

Valor Político do Problema Tempo de maturação dos resultados Recursos exigidos para o enfrentamento do problema em

relação aos recursos controlados pelo ator Governabilidade sobre o problema: controle que o ator tem

sobre as causas do problema Posicionamento de outros atores sobre o problema:

colaboração, rejeição e indiferença dos outros atores com governabilidade sobre o problema

Custo de postergação da intervenção: imediato ou lento; alto ou baixo

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Descrição do Problema

Um problema é percebido ou se torna claro pela sua descrição. A descrição de um problema expressa seus sintomas, ou seja, os fatos verificáveis na percepção do ator que o declara. Esses sintomas se enumeram como um conjunto de descritores dos fatos que demonstram a existência do problema. A esse conjunto chamamos Vetor de Descrição do Problema ( V.D.P. ).

ExemploPROBLEMA: Escassez de água potável no bairro Zequinha de AbreuATOR: Diretor Presidente da Associação de VizinhosV.D.P. d1= o bairro recebe água durante seis horas apenas dois dias por semana.d2= 50% das casas do bairro não dispõem de serviço de água encanada.d3= tendência de d1 e d2

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VDP (Vetor de Descrição do Problema): marcador do problema que cumpre 4 funções:

1.   reúne as distintas interpretações do problema a um só significado para o ator ou equipe que o analisa;

2.   torna preciso o que deve ser explicado (na explicação do problema, deve-se identificar as causas responsáveis pelos descritores d1, d2, d3,etc..);

3.   torna o problema monitorável;

4.   verifica a eficácia da ação para enfrentá-lo (se o problema piora ou melhora).

 Requisitos dos Descritores:

1.  precisos e monitoráveis;

2. o conjunto dos descritores deve ser suficiente para construir uma interpretação sem ambigüidade;

3. não podem ser confundidos nem com causas e nem com conseqüências do problema;

4.   não pode haver relações causais entre os descritores;

5. um descritor não deve reiterar o que foi dito de outra forma por outro descritor.

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Explicação do Problema

O que se deve explicar é o VDP do problema. O que causa o VDP do problema? O modelo explicativo do PES exige inter-relacionar as causas indicando se são fluxos (jogadas), acumulações (incapacidades) ou regras .REGRAS: são as causas que definem o espaço de possibilidades do jogo social que produz o problema (leis, normas formais ou informais, cultura, tradição)ACUMULAÇÕES: são as causas que revelam capacidades ou incapacidades no desenvolvimento do jogo social (processos sedimentados e internalizados, patrimônio cognitivo, político, econômico, estoques)

FLUXOS: são as causas mais recentes (ações, produções, movimentos, jogadas)

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Governabilidade

é uma relação entre as variáveis que o ator controla e as que não

controla no processo de governo (enfrentamento do problema).

Quanto maior o número de variáveis decisivas estão sob controle,

maior é a liberdade de ação do ator e maior sua governabilidade

do sistema. A governabilidade de um sistema expressa o poder

que determinado ator tem para realizar seu projeto. É relativa a

um determinado ator, às demandas ou exigências que o projeto de

governo impõe a ele, e à sua capacidade de governo.

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FLUXOGRAMA SITUACIONAL

ATOR :PROBLEMA:

REGRAS ACUMULAÇÕES FLUXOS V.D.P.

CONSEQUÊNCIAS

I

II

(DENTRO DA GOVERNABILIDADE)

(FORA DA GOVERNABILIDADE)

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Nós Críticos

Alguns dos nós explicativos do fluxograma situacional são críticos para concentrar e tornar prática a ação destinada a mudar o placar do problema. São chamados nós críticos ou causas críticas do problema.

São nós críticos, os que satisfazem simultaneamente as seguintes condições:

- têm alto impacto sobre o VDP do problema (se o fluxograma for bem feito, qualquer nó deve cumprir esta primeira condição)

- são um centro prático de ação, ou seja, o ator deve poder agir de modo prático, efetivo e direto sobre a causa, sem a necessidade de ver-se obrigado a agir sobre as causas da causa;

- são um centro oportuno de ação política durante o período do plano, o que implica o julgamento preliminar de sua viabilidade política e da relação custo-benefício político.

Se um nó explicativo cumpre estas três condições, é declarado nó crítico.

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MOMENTO MOMENTO NORMATIVONORMATIVO

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Desenho do Plano de Ação

“Meu plano é uma das várias forças que mudam a realidade de um jogo em que vários atores perseguem metas conflitivas e cooperativas. Escolho meu plano mas não posso escolher as circunstâncias, os planos de meus adversários e a ocorrência de surpresas.”

Uma vez identificados os nós críticos ou causas críticas devemos pensar no modo de atacá-los desenhando as ações que irão compor o programa para a mudança da situação problema .

Uma ação é o ato de transformar recursos (poder, financeiro, materiais, conhecimento, organização) em produtos. O conjunto das ações do programa será responsável pelo alcance de resultados.

RECURSOS PRODUTOS RESULTADOS

eficiência eficácia

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O PLANO COMO APOSTAO PLANO COMO APOSTA

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Construção de Cenários de Planejamento

A análise de cenários serve para visualizar caminhos e selecionar opções para se transitar nesses caminhos.  A realidade contém circunstâncias fora do controle do ator , que podem ser de distinta natureza: invariantes; variantes e surpresas

INVARIANTES: variáveis que o ator não controla, mas conhece sua lei de mudança futura e, portanto, tem capacidade de predição sobre seu comportamento num prazo determinado. VARIANTES: variáveis que o ator não controla e tampouco conhece sua lei de mudança, portanto não tem capacidade de predição sobre seu comportamento. SURPRESAS: eventos com baixa probabilidade de ocorrência, mas com sensível impacto sobre os objetivos do plano de um ator. .

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CENÁRIOS“Os atores escolhem seus planos, mas não podem escolher as

circunstâncias em que devem realizá-los.”

O plano pensado é um texto fora de contexto. Em que contexto o plano será implementado? Será a continuidade do hoje com suas tendências ? Será melhor? Será pior?Trabalhar com cenários é antecipar possíveis contextos futuros para o período de realização do plano. Trabalha-se com grandes variantes (variáveis fora do controle do ator planejador) combinadas. A construção de cenários permite antecipar a reflexão do que pode ser feito, caso ocorra uma mudança de contexto.

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Construção do Arco Direcional

SITUAÇÃO OBJETIVO

O plano é uma aposta com uma direcionalidade definida pelos valores, interesses e ideologia do ator planejador. Essa grande aposta, que é o plano, depende das apostas parciais, que são formuladas para os nós críticos.

A situação inicial se transformará em uma situação modificada no futuro, pela ação desenvolvida pelo ator planejador, mas também pelos demais atores, e pelas transformações do contexto.

Imaginar uma situação objetivo para cada nó crítico e para o problema é elaborar uma aposta de transformação da situação inicial em função da apreciação situacional, da percepção de possível cenário, e do tempo de implementação do plano.

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MOMENTO ESTRATÉGICO

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“A arte da política consiste em fazer possível amanhã aquilo que hoje parece impossível. A estratégia não se refere ao cálculo do possível, mas à construção de viabilidade. Toda estratégia requer força. Ninguém é persuadido a negociar com um ator sem força. O confronto, como sinônimo de competição e mediação de forças é essencial ao sistema democrático.”

A análise estratégica deve responder a duas perguntas:

Que ações do plano são viáveis hoje ?

Posso construir viabilidade às ações inviáveis durante o período de governo ?

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O CONCEITO DE ESTRATÉGIA

Estratégia é um modo para avançar de situação em situação, em uma série de movimentos táticos, até alcançar a situação-objetivo.

Tática é o uso dos recursos escassos na produção da mudança situacional imediata.Estratégia é o uso da mudança situacional imediata para alcançar a situação-objetivo do plano..

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MOTIVAÇÃO DOS ATORES FRENTE AO PLANO

Em qualquer processo de mudança social há atores ou jogadores que têm posições diversas em relação ao programa de um ator no seu conjunto ou emrelação a cada ação em particular. Nesse sentido, existem reações deapoio ou rejeição que podem viabilizar politicamente a implementação das ações do programa ou ao contrario inviabilizá-las.

Na geração dessas posições pesam: a inércia, a desconfiança, a rivalidade, os preconceitos, a cegueira situacional, os interesses e as pequenas parcelas de poder.

Tendo em vista ajudar o planejador a analisar o movimento dos diferentes atores em relação a um jogo específico, o método propõe uma análise das motivações dos atores em relação a cada uma das ações planejadas como parte da análise estratégica.

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ANÁLISE DE MOTIVAÇÃO DOS ATORES

A viabilidade política de um plano é resultado das pressões exercidas pelos atores, contra ou a favor da materialização das ações do plano. Portanto, é necessário saber como eles desejam atuar (motivação), e como podem efetivamente jogar (capacidade e força).

VALOR : Cada ator social atribui um valor a cada operação, e esse valor indica a importância que a operação representa para ele, calculada a partir da estimativa da magnitude do seu impacto. Podemos qualificar o valor em uma escala, tal como: A = alto, M = médio, e B = baixo.

INTERESSE: pode ser de: apoio (+), rejeição (-), ou indiferença pura (O),

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MOMENTO ESTRATÉGICO

interesse valor motivação(+) A + A (forte apoio )(-) A - A (forte rejeição)(+) B + B (apoio débil)(-) B - B (rejeição débil)

MOTIVAÇÃO: Sintetiza a convergência do interesse e do valor. Expressa o ânimo, os desejos e a intenção dos atores ante as ações do plano.

QUADRO DE MOTIVAÇÃO DOS ATORES

Atores Ação 1 Ação 2 Ação 3 D Ação 4 D Ação 5 A1 +A +A +A +A +A A2 +A 00 +M +M +M A3 0 +A +A +M +M A4 -A -M +M +M +M A5 -A -A +M +A +A A6 -A -A +M +A +A

conflito conflito consenso consenso consenso