XXXV CONGRESSO NACIONAL DE PROCURADORES DO ESTADO

RAMO DO DIREITO: DIREITO AMBIENTAL

TEMA: “PLANEJAMENTO URBANO E SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL

ASSEGURADOS PELO PLANO DIRETOR DAS CIDADES”

FORTALEZA – CEARÁ

2.009

CÉLIA MARIZA DE OLIVEIRA WALVIS

PROCURADORA DO ESTADO DE SÃO PAULO

PROCURADORIA JUDICIAL

FONE: (11) 3291- 7116

e-mail: cwalvis@sp.gov.br

ENDEREÇO RESIDENCIAL: RUA GUARARÁ, N. 350, AP. 112 – JARDIM PAULISTA

SÃO PAULO-SP

CEP: 01425-000

AUTORA: CÉLIA MARIZA DE OLIVEIRA WALVIS

TESE A SER SUBMETIDA À COMISSÃO DO XXXV CONGRESSO NACIONAL DE

PROCURADORES DO ESTADO A SER REALIZADO EM FORTALEZA/CEARÁ,

DE 19 A 23 DE OUTUBRO DE 2.009.

SUMÁRIO:

1. INTRODUÇÃO

2. URBANÍSMO - UM OLHAR SOBRE A HISTÓRIA

3. A SUSTENTABILIDADE DAS CIDADES

4. O MEIO AMBIENTE URBANO

5. NORMAS DE DIREITO URBANÍSTICO

6. A ORDEM URBANÍSTICA

7. PLANEJAMENTO URBANO - O PLANO DIRETOR

8. CONCLUSÃO

9. BIBLIOGRAFIA

“PLANEJAMENTO URBANO E SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL

ASSEGURADOS PELO PLANO DIRETOR DAS CIDADES”

1. INTRODUÇÃO

A partir de meados do século passado até o início deste milênio, as

cidades se transformaram em enormes centros de concentração humana e em gigantescas

áreas de ocupação, comumente denominadas de megalópolis. O desmedido crescimento da

população, unido à ausência de intervenção e planejamento do Poder Público, veio a causar

grandes problemas sociais, de modo que, considerável parcela da população não tem acesso à

infra-estrutura e aos serviços urbanos.

Analisando as características da urbanização em nosso país,

constatamos que a exclusão social e econômica sobrepõe-se ao aspecto da ocupação territorial

pela população, traduzida por injustiças e desigualdades, de tal modo que parte expressiva não

tem acesso às cidades e seus atributos.

Neste cenário de desigualdades multiplicam-se as diversas formas de

ocupação irregular do espaço urbano, no mais das vezes localizados em regiões da periferia,

corroborando com a multiplicação de favelas, cortiços, loteamentos clandestinos ou conjuntos

habitacionais criados sem qualquer planejamento ou infra-estrutura que propicie mínimas

condições de vida digna.

O crescimento desorientado das cidades aumenta dramaticamente a

degradação ambiental, a ponto de trazer sérios questionamentos quanto à racionalidade do

sistema social, dos valores, dos modos de produção e dos conhecimentos que até então

imperavam.

O Constituinte de 1.988 sensível aos problemas causados pela rápida

e intensa urbanização, de forma inovadora, estabeleceu pela primeira vez no ordenamento

jurídico brasileiro, um capítulo específico cuidando da política urbana, que contém um

conjunto de princípios, responsabilidades e obrigações do Poder Público e de instrumentos

jurídicos e urbanísticos para serem aplicados em prol da sadia qualidade de vida no meio

ambiente urbano.

A implementação desta nova ordem urbanística contou com novo

impulso por meio da promulgação da Lei nº. 10.257/01, mais conhecida como Estatuto da

Cidade. Esse diploma normativo disponibilizou novos instrumentos urbanísticos que poderão

ser utilizados pelo plano diretor.

Busca-se, assim, com o presente trabalho, abordar a realidade da crise

urbana, enfocando a importância do planejamento urbano sustentável, viabilizado por meio do

plano diretor, instrumento de política urbana, uma vez que a urbanização desorientada causa

os problemas supra mencionados, notadamente em relação ao crescente número de

populações pobres que residem em locais sem condições mínimas de habitabilidade.

2. URBANISMO - UM OLHAR SOBRE A HISTÓRIA

A palavra urbanismo, no seu sentido etimológico, do latim urbs, urbis,

significa cidade. Tecnicamente, é a ciência de ordenar os espaços habitáveis, visando o bem-

estar geral.1

Fustel de Coulanges, assevera que “cidade e urbe não eram palavras

sinônimas no mundo antigo. A cidade era a associação religiosa e política das famílias e das

tribos; a urbe, o lugar de reunião, o domicílio e, sobretudo, o santuário dessa cidade. (...)

Ademais, a cidade, entre os antigos, não se formava com o decorrer do tempo, pelo lento

1 COSTA, Regina Helena, Urbanismo e Meio Ambiente, Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo,

dez/1.994.

desenvolvimento do número dos homens e das construções. Fundava-se a cidade de uma só

vez, em um só dia, mediante o ritual próprio do dia da fundação”.2

O urbanismo como ciência, técnica ou arte continha, em sua origem,

forte apelo estético voltado para o embelezamento da cidade – embellir la ville – segundo

concepção dos precursores da escola francesa,3 evoluindo para a concepção inglesa de

desenvolvimento integral dos recursos da área planificada, visando à unidade fundamental

entre a natureza e o Homem – Unity of Nature and Mankind - , para chegar ao conceito

trazido por Hely Lopes Meirelles de que:

“(...) constituindo um conjunto de medidas estatais técnicas,

administrativas, econômicas e sociais destinadas a organizar os espaços habitáveis, de modo a

propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade, entendendo-se por espaços

habitáveis todas as áreas em que o homem exerce coletivamente qualquer das quatro funções

sociais vitais, quais sejam, a habitação, o trabalho, a recreação e a circulação”.4

Urbanização consiste no “processo pelo qual a população urbana

cresce em proporção diversa à população rural, de forma superior. Não se trata de mero

crescimento das cidades, mas de fenômeno de concentração urbana. A sociedade em

determinado país reputa-se urbanizada quando a população urbana ultrapassa 50%. Por isso,

um dos índices apontados pelos economistas para definir um país desenvolvido está no seu

grau de urbanização”.5

O grande marco que deu impulso à urbanização no contexto mundial

foi, indubitavelmente, a Revolução Industrial, sendo voz corrente entre a maioria dos

historiadores, de que acarretou a transformação social mais importante do século XX.

No Brasil, o período de início da colonização do território brasileiro

pelos portugueses até o século XX, se caracterizou por uma sociedade eminentemente rural,

pois esta era a base da economia, com extração do pau-brasil e o plantio de cana-de-açúcar e,

2 COULANGES. Fustel de. A Cidade Antiga. São Paulo: Hemus, 1.975.

3 MEIRELLES, Hely Lopes, Urbanismo e Proteção Ambiental, Revista de Direito Público, nº. 39/40

4 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Municipal Brasileiro, 9ª. Edição, Malheiros.

5 DA SILVA, José Afonso, Direito Urbanístico Brasileiro, 5ª. Edição, Malheiros.

posteriormente, o do café na região sudeste do país. Existiam, então, somente vilas e pequenas

cidades, que sediavam as funções administrativas para garantir a ordem e coordenar a

produção agrícola, objetivando a exportação para os mercados europeus.

Sobre os assentamentos urbanos no Brasil-colônia, José Afonso das

Silva conclui que: “(...) o fenômeno urbano vincula-se à política de ocupação e povoamento

da Colônia e sua evolução liga-se aos ciclos econômicos brasileiros. O sistema inicial de

exploração grosseira dos recursos naturais (pau-brasil) deu origem às primeiras feitorias e

alguns agrupamentos humanos com rudimentos de agricultura. Com a expedição

colonizadora, Martin Afonso funda São Vicente, dando início à formação de vilas e povoados,

de sorte que, à época da instalação do governo Geral (1954), já haviam sido fundados 16

povoados e vilas no litoral brasileiro, e Tomé de Souza chega e funda a cidade de Salvador”.6

No início do século XX é que o Brasil, de forma incipiente, começa a

conhecer um processo de urbanização expressivo o suficiente para ser assim denominado. A

riqueza até então acumulada com o ciclo do café e a imigração da Europa para o Brasil de

mão-de-obra qualificada, permitiram o início de um processo de industrialização que, desde

então, nunca mais parou.

Assim, com a crescente industrialização localizada nas cidades, a

mecanização da atividade agrária e o modelo agrário de latifúndio, iniciou-se um fluxo

migratório das zonas rurais para as urbanas, ao longo das décadas do século XX, o que veio a

causar o rápido crescimento das cidades brasileiras.

De acordo com o último censo demográfico realizado pelo IBGE, a

população brasileira era de 169.799.170 habitantes, sendo que 137.953.959 habitantes

estavam em cidades e os restantes 31.845.211 habitantes estavam em áreas rurais, ou seja,

81% da população brasileira era urbana e apenas 19% era rural.7 Constata-se, assim, que o

Brasil de um país de população eminentemente rural em 1.950, passou a ser um país de

população predominantemente urbana em 2.000.

6 Idem

7 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Tendências Demográficas: Uma Análise dos Resultados

da Amostra do Censo Demográfico 2000. Rio de janeiro: IBGE, 2.004.

O processo de urbanização da população humana em nível mundial foi

semelhante ao brasileiro, variando nos diversos países somente o momento histórico em que

ocorreu, sua velocidade e a sua intensidade. O processo atual de urbanização mundial está

sendo mais intenso e rápido nos países em desenvolvimento, do que nos países desenvolvidos,

uma vez que nestes a urbanização já tinha ocorrido mais intensamente ao longo dos séculos

XVIII e XIX, diminuindo ao longo do século XX.

Conforme dão conta as estatísticas das Nações Unidas de 2.004,

durante o século XX a população urbana mundial aumentou mais de dez vezes, enquanto a

população rural aumentou somente duas vezes. Atualmente cerca de 50% da população

mundial vive em cidades, ao passo que em 1.900, este número era inferior a 15% e cidades

com mais de 1 milhão de habitantes eram raras, não existindo então cidades com mais de 10

milhões de habitantes. No ano de 2.000 já existiam no mundo 387 milhões de cidades e 18

delas com mais de 10 milhões de habitantes.8

Estudo recente realizado pelas Nações Unidas estima que, entre 2.000

e 2.030, a população urbana dos países menos desenvolvidos dobrará de um pouco menos de

2 bilhões, para quase 4 bilhões de pessoas, enquanto a população rural permanecerá mais ou

menos estável. Entre 2.015 e 2.020, estima-se que, pela primeira vez na história da

humanidade, a população urbana mundial superará a rural.

3. A SUSTENTABILIDADE DAS CIDADES

O ponto de partida para a consolidação da expressão “cidades

sustentáveis” deu-se na conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento realizado no Rio de Janeiro em 1.992, seguida da Segunda Conferência das

Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos – Habitat II, realizado em 1.996 na cidade de

Istambul, na Turquia. Na ocasião da Rio-92 aprovou-se um documento denominado Agenda

8 World Water Assessment Program (UN) – The 2

nd World Water Development Repor: Water, a Shared

Responsibility. Barcelona: UNESCO e Berghahn Books, 2.006.

21, que estabelece um pacto pela mudança do padrão de desenvolvimento global para o século

XXI.

Concluiu-se, no encontro, que o futuro das cidades depende cada vez

mais de uma integração cooperativa entre Organizações Internacionais e os Países, o Poder

Local e os diversos setores da sociedade, através do que se convencionou chamar de “o

princípio da cooperação descentralizada”. Valorizou-se a participação popular, com a garantia

de um diálogo contínuo entre todos os setores envolvidos (público, privado e as

comunidades).

Sinalizou-se, dessa feita, claramente para o Brasil, a determinação de

pautar o seu modelo de desenvolvimento, fundamentado pelo conceito de sustentabilidade

social e ambiental, de acordo com as potencialidades e vulnerabilidades dos recursos de que

dispõe o país.

Oportuno trazer a lume as certeiras ponderações de Nelson Saule

Júnior, para quem “a noção de direito à cidade, que deve compreender os direitos inerentes às

pessoas que vivem nas cidades, de terem condições de vida dignas, poderem exercitar a

cidadania em sua plenitude, de participar da gestão da cidade, de desfrutar de um meio

ambiente ecologicamente equilibrado e sustentável, ampliando seus direitos fundamentais

individuais, econômicos, sociais, políticos e ambientais”.9

Os problemas causados pela superpopulação vêm, cada vez mais, se

tornando objeto de atenção. Desde o alerta lançado por Malthus, no século XVIII, com a

publicação de seu Essay on the Principle of Population (1978), no qual sustenta que a curva

demográfica cresce em progressão geométrica, enquanto que a dos alimentos se desenvolve

em progressão aritmética, o homem tem se questionado sobre a possibilidade de uma vida

saudável nas megalópolis, juntamente com a questão de que se seria possível conciliar o meio

ambiente protegido com o crescimento geográfico desordenado.10

9 JUNIOR, Nelson Saule. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro. Ordenamento Constitucional da

Política Urbana. Aplicação e Eficácia do Plano Diretor. Editor Sergio Antonio Fabris. 1.997. 10

“Cabe anotar que no início da década de 70, uma relevante pesquisa foi efetuada por cientistas do Instituto de

Tecnologia de Massachussetts – o MIT. Com o emprego sofisticado modelo cibernético, apto a simular a iter-

relação de numerosas e complexas variáveis, demonstrou-se como, no caso de se manterem inalteradas as taxas

de crescimento da população, da utilização de recursos não-renováveis, da produção de bens industriais e de

Pertinente a colocação de Vladimir Passos de Freitas, “de que o

Brasil, no que se refere à concentração populacional, apresenta um quadro bastante grave.

Apesar da extensão territorial, a população habita poucos e grandes centros, e a crescente

migração no sentido campo-cidade agrava ainda mais a situação. O excesso populacional e a

má distribuição das pessoas acarretam inúmeros problemas, desde a captação da água, os

problemas de saneamento básico, os bolsões da pobreza e a poluição e agressão ao meio

ambiente deles decorrentes.11

O doutrinador urbanista Nelson Saule Júnior afirma que: “(...) as

cidades informais caracterizadas pelas áreas onde se localizam as favelas, os loteamentos

populares irregulares e clandestinos nas periferias urbanas, nas áreas declaradas de proteção

ambiental, as ocupações coletivas de área urbana, conjunto habitacional em condições

precárias nas regiões centrais das cidades, são situações concretas que evidenciam a

necessidade de construir uma política, contendo um novo marco legal para as cidades com o

objetivo de promover a integração social da população que vive em assentamentos urbanos”.12

Assim, é premente a necessidade de se estabelecer a importância de se

construir e conduzir as aglomerações urbanas para formação de metrópoles e cidades

sustentáveis, o que significa o comprometimento dos processos de urbanização que

incorporem a dimensão ambiental na produção e na gestão do espaço urbano.

alimentos e do aumento da poluição, o mundo seria arrastado, na segunda metade do século XXI, a incontrolável

cataclismos, ou por falta de alimento, ou por envenenamento da água e do ar, ou, mais provavelmente, pela falta

de recursos não-renováveis. O relatório resultado dessa pesquisa, publicado sob orientação de Donella Meadows,

em 1974, com o título “The Limits Of Growth”foi encaminhado ao Clube de Roma, constituído por várias

sumidades preocupadas com o futuro do Homem e da Terra, e teve enorme repercussão internacional. Num certo

sentido era o retorno da velha idéia de Malthus”. 11

FREITAS, Vladimir de Passos. A Constituição Federal e a Efetividade das Normas Ambientais, 3ª. Edição,

Editora Revista dos Tribunais, 2.005.

4. O MEIO AMBIENTE URBANO

É tradicional o estudo e a defesa do meio físico natural, constituído

pela flora e fauna, pela biosfera e seus componentes, como o solo (litosfera), os rios, lagos e

oceanos (hidrosfera), o ar atmosférico e o clima (atmosfera). Todavia, a expressão meio

ambiente não exprime somente o conjunto de condições naturais e de influência que atuam

sobre os seres humanos e demais organismos vivos, integrando, também o meio ambiente

artificial, que decorre das alterações que os seres humanos impõem no correr dos tempos,

objetivando aumentar o conforto de suas vidas.

De grande valia para o estudo do meio ambiente artificial, sendo um

marco fundamental do século XX, são os elementos constantes da “Carta de Atenas”,

documento que sintetiza os princípios do urbanismo moderno, no qual o arquiteto Le

Corbusier sintetizou as conclusões do IV Congresso de Arquitetura Moderna de 1.933, onde

buscava-se propor uma cidade que funcionasse adequadamente para o conjunto de sua

população, distribuição equitativamente a todos as possibilidades de bem-estar.13

Aquele importante documento enfatiza que o urbanismo tem quatro

funções principais, quais sejam, habitação, trabalho, recreação e circulação. Rebeca Scherer,

na apresentação da tradução do francês para o português da referida “Carta de Atenas”, em

1.986, observou que: “O crescimento desmensurado das cidades é visto como produto da ação

de interesses privados conjugados à displicência do poder público „e reafirmou que‟ o

urbanismo é chamado para conceber as regras necessárias para assegurar aos citadinos as

condições de vida que salvaguardem não somente sua saúde física, mas também sua saúde

moral e a alegria de viver delas decorrentes”.14

O constituinte brasileiro de 1988, além de ambiência natural tutelada

no artigo 225, caput e parágrafo 1º., concebeu três outras formas de meio ambiente, conforme

12

JUNIOR, Nelson Saule. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro. Ordenamento Constitucional

Da Política Urbana. Aplicação e Eficácia do Plano Diretor. Sergio Antonio Fabris Editor. 1.997. 13

FREITAS. José Carlos. Dos Interesses Metaindividuais Urbanístico, in Temas de Direito Urbanístico,

Imprensa Oficial do Estado: Ministério Público de São Paulo, 1.999. 14

SCHERER. Rebeca. Apresentação in: Le Corbusier (Org). A Carta de Atenas. 1ª. ed. São Paulo:

HUCITE/EDUSP, 1.986.

elucida Hugo Nigro Mazzili: (a) o cultural, formado pelo patrimônio histórico, artístico,

arqueológico, paisagístico, turístico e científico (artigo 216); (b) o do trabalho, caracterizado

pelas condições de salubridade e segurança que envolvem as atividades laborais (artigo 200,

inciso VIII); (c) o artifical, integrado pelo espaço urbano construído (artigos 182 e 225)”.15

A lei nº. 6.938/81, instituidora da Política Nacional do Meio

Ambiente, que considera o meio ambiente como patrimônio público e pauta-se pela

racionalização do uso do solo (artigos 2º. e 4º.), não fez nenhuma distinção entre as

modalidades de meio ambiente quando da sua definição (artigo 3º. , inciso I), abrangendo,

assim, o urbanismo, conforme entendimento de Hugo Nigro Mazzilli.16

Sob o ponto de vista espacial, o meio ambiente artificial representa a

geografia construída pela indústria humana. Resulta da inspiração criativa antrópica sobre o

meio físico, onde o homem exerce as principais funções urbanas de habitar, circular, trabalhar

e recrear. Essa modalidade de ambiente constitui-se pelo espaço urbano construído, que

segundo José Afonso da Silva,17

comporta subdivisões em:

a)espaço urbano fechado, que abrange as unidades edilícias ou

conjuntos de edificações (casas, prédios de apartamentos, centros de compras...) onde os

integrantes da coletividade moram ou exercem atividades comerciais, industriais, de prestação

de serviços, intelectuais, religiosas, etc.; sua regulamentação urbanística compreende

limitações que interferem com o direito de construir, restringindo o aproveitamento do solo e

sua edificação, no tocante ao gabarito (altura do prédio), do percentual de superfície do lote a

ser ocupado pela edificação (taxa de ocupação), à relação entre a área do lote a área edificada

(coeficiente de aproveitamento), aos recuos laterais, frontal, e dos fundos (áreas “non

aedificandi”), visando assegurar a qualidade de vida para os moradores quanto à insolação,

iluminação e aeração dos espaços livres reservados nos lotes, evitando que moradias sejam

15

DA SILVA, José Afonso, Direito Urbanístico Brasileiro, Editora RT, 1.981 e Direito Ambiental

Constitucional, Malheiros, 2ª Edição, tiragem, 1.998; COSTA, Regina Helena, Urbanismo e Meio Ambiente,

Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, dez/1994; GOMES, Sebastião Valdir, Novas Questões de

Direito Ambiental, Revista dos Tribunais, vol. 744; MAZZILI, Hugo Nigro, A Defesa dos Interesses Difusos em

Juízo, Saraiva, 1.998; GIANNINI, Massimo Severo, Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, Revista

Trimestrale di Direito Pubblico, n 2, 1.974. 16

MAZZILLI, Hugo Nigro, idem, idem. 17

Direito Ambiental Constitucional, Malheiros, 2ª Edição. 3ª tiragem, 1.998.

devassadas por outras, bem como riscos de propagação de incêndio pela proximidade das

casas;

b) espaço urbano aberto, composto pelos equipamentos e bens

públicos ou sociais criados para servir às unidades edilícias e destinadas a atender às

necessidades dos habitantes, consistentes nas áreas geográficas, de terra ou de água, quem

circundam os espaços edificados, e que exercem influência direta na qualidade de vida urbana

(ruas, avenidas, pontes, rios, viadutos, túneis, parques, praças, jardins, lagos, áreas verdes,

espaços livres, etc.).

Os conflitos de interesse urbanísticos pertencem, pois, ao meio

ambiente artificial ou construído, competindo sua tutela ao Ministério Público, instituição

vocacionada à defesa da ordem jurídica e do patrimônio público e social por meio da ação

civil pública (artigos 127, caput, e 129, inciso II e III da Constituição Federal; artigos 1º. , 5º.

e 21 da Lei nº. 7.347/85; artigos 81, 82, 83, 110 e 117 da Lei nº. 8.078; artigo 25, “a”, da lei

nº. 8.625/93).

No dizer de Wladimir Passos de Freitas,18

“é da consciência geral que

de nada adiantaria o direito material consagrar os princípios que norteiam o Direito Ambiental

e o Direito Urbanístico se eles não pudessem ser reivindicados em juízo. O acesso à justiça é,

pois, requisito indispensável à defesa do meio ambiente, quer seja ele natural, do trabalho ou

artificial”.

5. NORMAS DE DIREITO URBANÍSTICO

Estas normas têm como características marcantes o balizamento de

atividades individuais e a intervenção do Poder Público na propriedade privada, mediante

imposições de obrigações de fazer ou não fazer, visando à ordenação dos espaços habitáveis.

18

FREITAS, Vladimir de Passos. A Constituição Federal e a Efetividade das Normas Ambientais, 3ª Edição,

Editora Revista dos Tribunais, 2.005.

Essa ingerência do urbanismo rege-se por normas legais, por força do princípio da reserva

legal, insculpido no artigo 5º. , inciso II, da Constituição Federal.

Os conflitos de interesses e, bem assim, os direitos que derivam das

relações jurídicas afetas ao urbanismo, sujeitam-se a uma categoria de normas informadoras

do Direito Urbanístico. Tais normas são de ordem pública, no dizer de Hely Lopes

Meirelles,19

cogentes, gerais e, portanto, impessoais, não se lhes podendo contrapor, em certos

casos, direito adquirido.

Ainda de acordo com o saudoso administrativista, Hely Lopes

Meirelles, “as limitações urbanísticas, genuínas imposições de ordem pública, por atingiram

indistintamente os membros da coletividade administrada, são imprescindíveis, irrenunciáveis

e, porque revestidas de imperium, vinculam os particulares e a própria Administração”.20

O conteúdo não se destina à solução de conflitos, como as normas

civis, penais e comerciais. São normas de coesão. Buscam ordenar e transformar a realidade,

conformar as condutas e as propriedades dos particulares às disposições urbanísticas ditadas

em prol do interesse coletivo.

Visam atender ao bem comum, sobrepondo o interesse público ao

privado, pois “o urbanismo tem uma missão social a cumprir na ordenação dos espaços

habitáveis”, para assegurar à população as melhores condições de vida.21

Na feliz observação de Nelson Saule Jr., apoiado em Miguel Reale:

“Por sua natureza, as normas urbanísticas compreendem uma visão prospectiva, pois estão

voltadas ao futuro apontando projeções e etapas para o Estado intervir na complexidade e na

dinâmica da vida na cidade a partir da constatação da realidade, tendo por finalidade a sua

transformação”.22

19

RT 670/72 20

MEIRELLES, Hely Lopes, As restrições, Direito Municipal Brasileiro, 9ª Edição, 1.997, Malheiros 21

MEIRELLES, Hely Lopes, As Restrições de loteamento, idem. 22

SAULE JR. Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro. Ordenamento Constitucional da

Política Urbana. Aplicação e Eficácia do Plano Diretor.

Ressalte-se que a autonomia desse ramo do Direito aqui apregoada é

controvertida, diante da discussão que se alastra na doutrina, de que ora se trata de um ramo

do Direito Administrativo, ora está inserto no Direito Econômico, ora se apresenta como

espécie do gênero Direito Ambiental. Alguns afirmam sua independência pelo fato de conter

método e sistematização científica próprios, ordenamento peculiar e autonomia didática.23

Ainda que se lhe qualifique como uma disciplina de síntese ou ramo

multidisciplinar do Direito, José Afonso da Silva assevera que “é incontestável que o nosso

ordenamento jurídico, a partir da Constituição Federal de 1988, deu tratamento diferenciado e

especial ao Direito Urbanístico”24

. A autonomia desse ramo do direito no plano legal ficou

reconhecida pelo constituinte no artigo 24, inciso I, ao conferir competência concorrente à

União, aos Estados e ao Distrito Federal para sua produção legislativa.

Além disso, dedicou dispositivos afetos à proteção da propriedade e

seu atrelamento à função social (artigos 5º, incisos XXII, XXIII e XXIV; 170, incisos II e II;

182; 184; 185 e 186); ao planejamento urbanístico, ao uso e à ocupação do solo urbano (artigo

21, incisos IX, XX e XXI; 23, inciso IX; 25, parágrafo 3º. ; 30, inciso VIII; 43; 48, inciso IV;

174; 178, inciso I; 182, parágrafos 1º. e 2º. ) e aos instrumentos de intervenção urbanística

(artigos 5º. , inciso XXIV; 22, inciso II; 182, parágrafos 3º. e 4º. ; 184, caput; 185 e 216,

parágrafos 1º. e 5º. ).25

Assim, de acordo com o regramento constitucional, compete: a) à

União editar normas gerais de urbanísmo e estabelecer o plano urbanístico nacional e planos

urbanísticos macroregionais (artigos 21, incisos XX e XXI e 24, inciso I, parágrafo 1º. da

Constituição Federal); b) aos Estados dispor sobre normas urbanísticas regionais (normas de

ordenação do território estadual) e panos urbanísticos regionais (artigo 24, inciso I, parágrafo

2º.) e c) aos Municípios estabelecer a política de desenvolvimento urbano, com o objetivo de

ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus

habitantes (artigo 182), promover o adequado ordenamento do seus território, mediante o

23

PIOVEZANE, Pedro de Milanelo, Elementos de Direito Urbanístico, RT, p. 52/3, apud FEDERIGHI, 24

DA SILVA, José Afonso, Direito Urbanístico Brasileiro, 2ª ed., Malheiros, p. 37 25

COSTA, Regina helena, Princípios de Direito Urbanístico na Constituição de 1988, temas de Direito

Urbanístico – 2, Coord. Adilson Abreu Dallari e Lúcia Valle Figueiredo, São Paulo, RT, 1991, p. 119

planejamento e o controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, elaborando

para tanto o plano diretor (artigo 30, inciso VIII).

Abrange as regras jurídicas que cuidam do “planejamento urbanístico,

do uso e da ocupação do solo urbano (parcelamento, loteamento e proteção ambiental), da

ordenação da atividade edilícia (zoneamento, licenças urbanística) e da utilização de

instrumentos de intervenção urbanística (desapropriação, tombamento, servidão

administrativa)”.26

Diante de robusta legislação urbanística é forçoso admitir, portanto,

que o Direito Urbanístico encontra-se positivado em nosso país e que se ocupa de um feixe de

normas jurídicas que regulam as atividades do Poder Público, destinadas ao ordenamento

territorial dos espaços habitáveis, para a garantia do bem-estar da coletividade.

6. A ORDEM URBANÍSTICA

A ordem urbanística é expressão que o Estatuto da Cidade, Lei nº.

10.257/01, nos artigos 53 e 54 agregou ao rol dos interesses difusos e coletivos tutelados pela

Lei nº. 7.347/85, também denominada Lei da Ação Civil Pública.27

Trata-se de um conceito jurídico de ampla latitude, que abrange o

planejamento, a política do solo, a urbanização, a ordenação das edificações (tamanho em sua

projeção horizontal e vertical, recuos, volumetria), a racionalização do traçado urbano, o bom

funcionamento dos serviços públicos, a correta distribuição da concentração demográfica, a

criteriosa utilização das áreas públicas e a localização das atividades humanas pelo território

da polis (moradia, trabalho, comércio, indústria, prestação de serviços, lazer) tudo para

26

COSTA, Regina Helena, Urbanismo e Meio Ambiente, Revista da Procuradoria Geral do Estado, dez/1994, p.

267. 27

O artigo 53 da EC havia numerado a ordem urbanística como inciso III, do art. 1, da Lei n. 7.347/85. No

entanto, com a 35ª edição da Medida Provisória. 2.180, de 24.08.2001, publicada no Diário Oficial da União de

27.08.2001, passou ao inciso VI. Vale conferir a quase revogação desse dispositivo, na análise de Bueno, Cássio

Scarpinella. Ação civil pública e estatuto da cidade. Estatuto da Cidade – Comentários ä lei Federal 10.257/2001,

Dallari, Adilson Abreu e Ferraz, Sérgio (coordenadores), Malheiros, 2002.

viabilizar o conforto da coletividade, mantendo a equação de equilíbrio entre população e

ambiente, assim como entre área, habitantes e equipamentos urbanos, enfim, as relações entre

a Administração e administrados e o conjunto de medidas estais técnicas, administrativas,

econômicas e sociais que visam organizar os espaços habitáveis e propiciar melhores

condições de vida ao homem no meio ambiente artificial ou construído.28

Caracterizando-se o urbanismo por quatro funções vitais, como a

habitação, o trabalho, a circulação no espaço urbano e a recreação do corpo e do espírito,29

pode-se dizer que o conceito de ordem urbanística transita por essas funções.

Ela está inserida na categoria de direitos difusos e coletivos, aqueles

que se dispersam pela coletividade, que não podem ser apropriados por um indivíduo

isoladamente, por pertencerem a todos, indistintamente. Reside nas relações entre

proprietários, moradores, trabalhadores, comerciantes, turistas, migrantes, transeuntes, dentre

outros, que utilizam e disputam um mesmo espaço territorial, a cidade, um bem de vida

difuso, querendo extrair cada um os seus interesses pessoais.

7. PLANEJAMENTO URBANO – O PLANO DIRETOR

O Estatuto da Cidade, mediante instrumentos próprios, dá ênfase ao

planejamento como indutor do desenvolvimento e da expansão urbana, para alcançar o

equilíbrio social e ambiental. Distante de ser o remédio para todos os males que afligem a

cidade moderna, a Lei nº. 10.257/01 credencia-se a tutelar o meio ambiente físico natural,

cultural e artificial, ao dispor que o uso da propriedade urbana deve ser exercido em prol do

bem coletivo, do equilíbrio ambiental, de acordo com o parágrafo único do artigo 1º. e

respeitar sua função social.

28

Para melhor definição, consultar Revista de Direito Imobiliário, RT, vol. 51, julho-dezembro/2001:

MANCUSO, Rodolfo de Camargo. O valor ordem urbanística e sua tutela judicial; e CARVALHO PINTO,

Victor. A ordem urbanística. 29

DA SILVA, José Afonso, Direito Urbanístico Brasileiro, Malheiros, 2ª ed., p. 25. LE CORBUSIER, Princípio

de Urbanismo (La Carta de Atenas), Barcelona, ed. Ariel, 1989, p. 119, tradução de Juan-Ramón Capella.

E não é por acaso que a premissa do planejamento urbano tenha sido

eleita pelo Estatuto da Cidade, pois a idéia do planejamento tem base constitucional30

e,

portanto, consagração normativa, além do que a doutrina vem reconhecendo o princípio da

remissão ao plano urbanístico como ponto de partida para a ordenação urbana e o

desenvolvimento das cidades, em prol do interesse coletivo e da garantia da qualidade de vida

à população.31

Portanto, não se concebe, hodiernamente, que a sorte das cidades

fique ao alvedrio da conveniência, e porque não dizer, da negligência do administrador

público, nem que o planejamento urbano ocorra entre quatro paredes, restrito aos interesses

imediatos de políticos e investidores do mercado imobiliário, o que reduz substancialmente

qualquer margem de discricionariedade ao administrador e legislador locais nessa seara ou

nesse campo.

O planejamento urbano encerra a idéia de uma ação prolongada no

tempo. Portanto, em tese, a planificação sobrevive aos governos, que são periódicos, efêmeros

e parciais. Não por outra razão, o legislador elegeu situações em as cidades devem fazer seu

planejamento mediante um processo orientado por técnicos, debatido com a população e

aprovado pela Câmara de Vereadores.

Dessa forma, devem elaborar um plano diretor os municípios com

mais de 20 mil habitantes, de acordo com o artigo 182, parágrafo 1º. da Constituição Federal,

os localizados nas regiões metropolitanas, em aglomerações urbanas e naquelas outras

situações listadas pelo artigo 41 do Estatuto da Cidade (Lei nº. 10.257/01).

O plano diretor é o instrumento básico de planejamento de uma

cidade, que dispõe sobre sua política de desenvolvimento, ordenação territorial e expansão

urbana, de acordo com o disposto no artigo 182, parágrafo 1º. da Constituição Federal e do

artigo 40 do Estatuto da Cidade (Lei nº. 10.257/01).

30

Artigos 21, XI, XX e XXI; 23, IX; 25, parágrafo 3º; 30, VIII; 43; 48, IV; 174; 178;182, parágrafo 1º. e 2º., da

Constituição Federal 31

COSTA, Regina Helena. Reflexões sobre os princípios de direito urbanístico na constituição de 1988. Temas

de Direito Urbanístico, 1.999, co-edição Ministério Público de São Paulo e IMESP.

Sua elaboração implica, ao mesmo tempo, um processo destrutivo,

porque propõe a ruptura dos padrões de desenvolvimento do “status quo”, e outro construtivo,

com a idealização de uma nova realidade urbanística. Demanda um diagnóstico dos

problemas da cidade, projeto, estudos técnicos para aferir os benefícios e prejuízos das

mudanças propostas, debates, audiências públicas, aprovação e implementação.

A aprovação do plano diretor se dá por lei municipal, portanto, pelo

Poder Legislativo. É a Câmara Municipal que aprova o plano, de acordo com o artigo 182,

parágrafo 1º. da Constituição Federal, mas é o Poder Executivo que o elabora. Portanto, é um

ato complexo. Não há consenso entre os doutrinadores acerca da sua natureza jurídica, ora

havendo quem o conceba como ato administrativo, ora como ato normativo, ora como ato em

parte normativo e em parte administrativo.32

Victor Carvalho Pinto, fazendo coro com abalizada doutrina, diz que

as normas do plano diretor “não apresentam, no entanto, natureza jurídica de lei em sentido

material. Esta caracteriza-se pelo atributos de generalidade e abstração, ou seja, deve

estabelecer normas iguais para um conjunto de situações jurídicas indeterminadas. Isto não é

o que se espera do plano diretor, que, como visto, determina concretamente o direito de

construir de cada terreno em particular e localiza as áreas destinadas a futuras obras

públicas”.33

Ainda segundo o escólio de Vitor Carvalho Pinto, “a elaboração do

pano diretor é privativa do profissional do urbanismo, que é uma especialização

regulamentada pelo CONFEA (Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia),

por meio da Resolução nº. 218/73. Mas é preciso lembrar que „o urbanismo trabalha a partir

de insumos produzidos por outros especialistas, como o arquiteto ou engenheiro arquiteto

(artigo 2º.), o agrimensor, o topógrafo (artigos 4º. e 6º.) e, o geólogo (Lei nº. 6.664/79)”.34

32

DA SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro, 2ª. Edição. Malheiros. 33

CARVALHO PINTO, Victor. Regime Jurídico do Plano Diretor. Temas de Direito Urbanístico 3. FREITAS,

José Carlos de (coordenador), co-edição Ministério Público de São Paulo e Imprensa Oficial de São Paulo –

IMESP, 2.001. 34

Ob. Cit., p. 424-425.

Os Municípios que não têm a obrigação legal ou constitucional de

elaborar o plano diretor, não estão isentos de promover o planejamento territorial, uma vez

que as diretrizes do artigo 2º. do Estatuto da Cidade (Lei nº. 10.257/01), como normas gerais,

apontam o rumo da política urbana para todos os municípios, de acordo com o artigo 182,

caput, da Constituição Federal, e nessa condição de normas diretoras, introduzem

condicionamentos ao direito de propriedade, ao direito de parcelas, usar, edificar e ocupar o

solo de qualificação urbana.

8. CONCLUSÃO

Diante do exposto, permitimo-nos lançar as seguintes conclusões:

1. Com o advento da Constituição Federal de 1988, o urbanismo alçou

patamar constitucional, permitindo que o legislador infraconstitucional implemente políticas

urbanas, aptas a atenderem os objetivos fundamentais de promoção da justiça social, de

erradicação da pobreza e redução das desigualdades sociais, tornando plena a cidadania e a

dignidade da pessoa humana.

2. Os princípios constitucionais norteadores da política urbana, as

responsabilidades atribuídas às entidades federadas, e as normas constitucionais específicas da

política urbana, apontam para necessidade do direito urbanístico se tornar um ramo próprio do

direito público, por ter finalidade e objetivos próprios, de disciplinar as diretrizes, os

instrumentos e os sistemas de gestão da política urbana, o regime jurídico da propriedade

urbana com base no princípio da função social da cidade, exigindo a formação de um

arcabouço de normas em nível federal, estadual e municipal que configure uma disciplina

própria.

3. A Constituição Federal tornou como exigência a formação do

sistema de normas de direito urbanístico, que deve ser composto pelas normas constitucionais

referentes à política urbana, lei federal de desenvolvimento urbano, o conjunto de normas

sobre a política urbana estabelecidas nas Constituições dos Estados, a lei estadual de política

urbana e a legislação estadual urbanística, o conjunto de normas municipais referentes à

política urbana estabelecidas nas Leis Orgânicas dos Municípios, no plano diretor e na

legislação municipal urbanística.

4. A implementação da ordem urbanística, redistributiva e includente,

procurando difundir o acesso à cidade, contou com novo impulso por meio da promulgação

do Estatuto da Cidade (Lei nº. 10.257/01), que dispõe dos instrumentos necessários para um

planejamento urbano que reavive o debate em torno da cidade, de forma a contribuir para o

aperfeiçoamento do ideal democrático. Esses instrumentos que estão inseridos no Capítulo II,

enunciam claramente a fidelidade do legislador ordinário com a real abrangência do artigo

182 da Constituição Federal de 1988.

5. O plano diretor, previsto no parágrafo 1º. do artigo 182 da

Constituição Federal, obrigatório para as cidades com mais de 20 mil habitantes, é o

instrumento central de planejamento da cidade, e tem como pressuposto para sua eficácia

jurídica o planejamento democrático e participativo com base no princípio de participação

popular, como meio de garantir a apropriação e o reconhecimento institucional da realidade

social e cultural local para formação das regras, procedimentos e instrumentos destinados a

tornar efetivo o direito à cidade. Os Municípios que não têm obrigação legal ou constitucional

de elaborar o plano diretor, devem seguir as diretrizes estabelecidas no artigo 2º. do Estatuto

da Cidade (Lei nº. 10.257/01).

6. Por fim, cabe concluir que o planejamento urbano, pautado nas

diretrizes traçadas pelo plano diretor, e em consonância com o Estatuto da Cidade (Lei nº.

10.257/01), deve garantir cidades ambientalmente sustentáveis, no legítimo interesse de todos

os seus habitantes, uma vez que todas as pessoas, físicas ou jurídicas, de direito público ou de

direito privado, ali existentes, têm direito ao equilíbrio ambiental propício à vida saudável,

presente e futura, por expressa determinação constitucional contida no Título VIII, Capítulo

VI, que cuida do Meio Ambiente, precisamente no artigo 225.

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