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SISTEMA DE ENSINO PRESENCIAL CONECTADO
PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO PREVIDENCIÁRIO
DECIO ALVES COUTINHO
OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS:
CARATER CONTRIBUTIVO E SOLIDARIEDADE, PREMISSAS DE
SUSTENTABILIDADE DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA
DOS SERVIDORES PÚBLICOS
Cuiabá – Mato Grosso
2015
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DECIO ALVES COUTINHO
OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS:
CARATER CONTRIBUTIVO E SOLIDARIEDADE, PREMISSAS DE
SUSTENTABILIDADE DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA
DOS SERVIDORES PÚBLICOS
Monografia apresentada ao Curso de Pós-Graduação em Direito Previdenciário da UNOPAR - Universidade Norte do Paraná, polo UNIC/Cuiabá.
Orientador: Prof. Edval Luiz Mazzari Junior
Cuiabá – Mato Grosso
2015
2
AGRADECIMENTO
Primeiramente à Deus, pois sem ele não seria possível mais essa
vitória em minha vida!
A todos meus amigos e colegas pelo companheirismo nos bons e
maus momentos.
A todos os professores pelos ensinamentos, em especial ao meu
orientador Edval Luiz Mazzari Junior pelo tempo e compreensão dedicados a
esse trabalho monográfico.
E em especial a toda minha família, pela compreensão e apoio nos
momentos mais difíceis dessa minha jornada.
3
“O direito é um poder passivo ou pacificado
pelo Estado e é sinônimo de poder, pois sem
esta participação e legitimação democrática,
só resta a violência, a descrença e a
barbárie”.
(Hannah Arendt)
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO..........................................................................................................5
2 OBJETIVOS.............................................................................................................7
2.1 OBJETIVO GERAL................................................................................................7
2.2 OBJETIVO ESPECÍFICO.......................................................................................7
3 JUSTIFICATIVA.......................................................................................................8
4 A HISTORIA DA PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL.............................................10
4.1 O HISTÓRICO DIREITO À PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL.......................10
4.2 A ORIGEM DO DESEQUILIBRIO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO DOS
SERVIDORES PUBLICOS........................................................................................13
5 A INSTITUIÇÃO DOS REGIMES PRÓPRIOS ......................................................22
5.1 O CRESCIMENTO DOS REGIMES PRÒPRIOS DE PREVIDENCIA A
PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988.....................................................................22
5.2 O NOVO ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS......................................23
6 AS REFORMAS CONSTITUCIONAIS E A SUSTENTABILIDADE DOS RPPS....30
6.1 O CARÁTER CONTRIBUTIVO: A EVOLUÇÃO NAS PRESTAÇÕES
PREVIDENCIÁRIAS..................................................................................................44
6.2 FORTALECIMENTO DOS REGIMES DOS ENTES FEDERATIVOS – 2007......46
6.3 FORTALECIMENTO DOS REGIMES DOS ENTES FEDERATIVOS – 2011/
2013...........................................................................................................................48
6.3.1 Resultado Previdenciário dos RPPS – 2011/2013........................................49
6.3.2 Resultado Operacional – 2011/2013..............................................................50
6.3.3 Investimento dos RPPS – 2011/2013.............................................................50
6.4 A IMPORTANCIA DOS CONTROLES E DA GOVERNANÇA CORPORATIVA..52
6.5 O PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE ENTRE O ESTADO E A SOCIEDADE.....53
6.6 A LEI GERAL DA PREVIDENCIA DOS SERVIÇOS PUBLICOS.......................56
6.7 AS MUDANÇAS TRAZIDAS PELA LEI REGENTE NOS RPPS E O CRP.......57
6.8 A CONSTITUIÇÃO JURIDICA DE UM RPPS......................................................59
7 CONCLUSÃO.........................................................................................................64
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................67
5
1 INTRODUÇÃO
Diante da fragilidade do sistema previdenciário, das turbulências na
arrecadação e na concessão de benefício, a exigirem respostas iminentes, a
situação conduz a esta pesquisa, a partir das seguintes questões
problematizadas:
Quais os fatores proeminentes que suscitaram o desequilíbrio da
previdência dos servidores públicos efetivos ?
Quais os efeitos das mudanças constitucionais e a instituição do
caráter contributivo e da solidariedade para os regimes de previdência dos
servidores públicos?
Quais os mecanismos de controle a coagir os entes a cumprirem com
os princípios constitucionais e, com isto, evitar o colapso de uma política publica
de estado?
Com fulcro nestas demandas elencadas, levantamos as conseguintes
hipóteses abaixo que usaremos como métrica de nosso trabalho:
A vulnerável estabilidade dos regimes próprios de previdência dos
servidores públicos tem por origem a inexistência de normas prudenciais de
organização e funcionamento e a concessão indiscriminada de benefícios sem a
contraprestação do custeio;
As hipóteses formuladas foram elaboradas com base em premissas
examinadas a partir de estudos dos fenômenos extraídos de suas bases, onde
o método de pesquisa, hipotético-dedutivo, foi o caminho para certificar a
veracidade e possível correção. O estudo evolutivo da historia de criação dos
regimes previdência dos servidores e dados comparativos dos entes e suas
previdências instituídas, serviram de parâmetro para a constituição do método
procedimental efetivado para certificar os registros entabulados.
A despeito das mudanças constitucionais, em particular na
capitulação do Caráter Contributivo e da Solidariedade, através das Emendas
Constitucionais nº 20/1998 e nº 41/2003, respectivamente, e as normas
infraconstitucionais a imprimirem o modelo de organização e funcionamento dos
regimes de previdência dos servidores públicos, a resistência em aplicar os
preceitos normativos é cultural e proveniente do abissal desconhecimento das
6
conseqüências desta falta de recolhimento das contribuições, ao longo dos
anos, para o equilíbrio financeiro e atuarial;
A adimplência ao caráter contributivo da parcela dos atores
envolvidos quer seja dos segurados ativos e inativos quer seja da parcela do
ente federativo, exige consciência cidadã dos gestores, na qualidade de
representantes legais dos entes federativos e dos presidentes das unidades
gestoras, treinamento e capacitação do corpo técnico, mudança da natureza dos
regimes, investimento em infraestrutura, mecanismos que amplie o efetivo
acompanhamento tanto dos órgãos de controle como também da sociedade que
paga os impostos e assegura os serviços.
Por fim, o desvio dos recursos públicos ao longo do tempo e a
ausência de uma gestão voltada para a governança corporativa, onde o
funcionamento, a administração do custeio e concessão dos benefícios dos
RPPS geraram descompassos, déficit atuarial, criando o desequilíbrio no
sistema previdenciário dos regimes públicos dos servidores titulares de cargos
efetivos.
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2 OBJETIVOS
2.1 OBJETIVO GERAL
O objetivo deste trabalho é demonstrar a relevância do binômio
Caráter contributivo e solidariedade para a sustentação dos regimes próprios de
previdência dos servidores efetivos;
2.2 OBJETIVO ESPECÍFICO
Implementar serviços de qualidade e ações factíveis que intensifiquem
uma mudança corporativa de comportamento e de gerenciamento com vistas
assegurar o equilíbrio atuarial e perspectiva de longevidade financeira.
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3 JUSTIFICATIVA
O desequilíbrio do sistema de previdência dos servidores públicos, ao
longo de sua história, tem sua face estampada em três períodos onde o
princípio, junto aos séculos XVIII e XIX, foi marcado pela política protecionista
do Estado às categorias vinculadas a sua administração, mediante a visão
patrimonial da época. Um período de privilégios aos servidores públicos que
levaram a inúmeras distorções a exigir medidas de financiamento pelo conjunto
da sociedade.
No plano jurídico e constitucional a proteção previdenciária dos
funcionários públicos estendia-se da constituição republicana de 1981, da
burocrática de Getúlio Vargas em 1930, da casta de funcionários do Instituto
IPASE em 1939 até a Constituição cidadã de 1988, a qual embora trouxesse a
redação original do art. 40, manteve o acesso aos benefícios de aposentadoria
e de pensão sem estabelecer a forma de custeio e o equilíbrio entre receitas e
despesas, perdurando os dispêndios sem uma solução para a Previdência dos
Servidores públicos.
Diante deste relato é preciso ações sinérgicas de enfrentamento do
problema onde os princípios do caráter contributivo e da solidariedade têm um
papel de suma importância para os entes federativos quer seja a União, o
Distrito Federal, Estados e Municípios, querem seja os servidores na condição
de ativos, inativos ou pensionistas. E neste viés de sustentação aos regimes
próprios, subjaz a defesa inconteste dos direitos sociais, onde a austeridade na
implementação pelo Estado brasileiro, de tais medidas, certamente assegurará
aos trabalhadores e sua família o direito a saúde, a moradia, a educação, o
lazer e o pilar deste estudo construtivo que é a previdência social, no conjunto
da seguridade social.
Para tanto é imperioso que o Estado trabalhe de forma determinante
em 03 frentes sinérgicas de atuação, ou seja, planejamento centrado no custeio,
gestão participativa dos atores e mecanismo de controle, com atuação
transparente, a fim de possibilitar um efetivo resultado que venha mitigar os
efeitos nefastos das políticas passadas e divisar um futuro de maior
sustentabilidade aos servidores e ao conjunto da sociedade que contará com
9
regras hígidas e eficazes na resolução das demandas e dos direitos sociais e
previdenciários dos brasileiros.
Logo, os capítulos do presente trabalho foram edificados contendo a
seguinte composição estrutural:
a) O capítulo 4 se restringiu a trazer a história da Previdência Social
brasileira, em sua origem, evolução, fases, reformas e a proteção social no
Brasil. Nesta narrativa vislumbra-se a formação e vicissitudes ao longo da sua
formatação, avaliações, neste ínterim, do viés político, social e econômico; os
períodos críticos determinantes ao surgimento das crises no sistema
previdenciário e as decisões em se deflagrar as mudanças estruturais, cujos
extratos comparativos com os países latinos, serviram de parâmetro para
sedimentar as reformas no Brasil.
b) O capitulo 5 cingiu-se a colacionar o surgimento dos regimes de
previdência dos servidores públicos , demonstrando o que motivou a criação, a
expansão e o oportunismo político com a adoção do regime jurídico único.
c) O capitulo 6 consigna a importância vital da edição de regras
constitucionais estruturantes para o financiamento dos regimes de previdência
dos servidores públicos sob a ótica de um seguro social a garantir direitos
constitucionais sob a visão inter-geracional. Neste diapasão, exsurge o
provimento sinérgico dos órgãos de controle na busca da efetividade a este
esforço rumo à sustentabilidade dos regimes próprios de previdência dos
servidores públicos.
10
4 A HISTÓRIA DA PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL
4.1 O HISTÓRICO DIREITO À PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL
Mergulhar no passado do regime próprio de previdência social dos
servidores efetivos do Estado brasileiro representa, antes de qualquer inferência
pragmática, um processo cognitivo dos fatos pretéritos para entender e conjugar
de forma escorreita o momento do hodierno do regime. Isto pode ajudar
indubitavelmente a entender e a interferir no sistema, de forma segura, os
ajustes consentâneos e longe dos erros do passado, consoante preleciona
Marcelo Barroso Lima Brito de Campos, nas palavras de Maria Tereza Sadek :
(....) o estudo do passado não é um exercício de mera erudição, nem a história um suceder de eventos em conformidade com os desígnios divinos até que chegue o dia do juízo final, mas sim, um desfile de fatos dos quais se deve extrair as causas e os meios utilizados pra enfrentar o caos resultante da expressão da natureza humana.1
Segundo os historiadores brasileiros, a origem da Previdência Social
no Brasil, enquanto política de proteção social, em seu sentido maior, possui
como marco a edição do Decreto nº 4.682, de 24.01.1923, conhecido pelo nome
de Lei Eloy Chaves, em homenagem ao deputado paulista que formalizou o
projeto.
Não obstante a este reconhecimento, não se pode olvidar de outros
movimentos sociais que contrariam a este pontificado, no período do império ou
mais distante, nos idos de 1930, consoante três correntes apontadas por
Marcelo Barroso Lima Brito de Campos, que buscam reforçar este compasso:
A primeira segundo a qual as origens remontam á época do império;A segunda defende a Lei Eloy Chaves (Decreto 4.682, de 1923), como verdadeiro marco exordial;A terceira corrente, pela qual a proteção social originou-se a partir da estruturação dos institutos de aposentadorias e Pensões (IAP), na década de 30.2
1 CAMPOS, Marcelo Barroso Lima Brito de. Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos. 5.ed. Rev. e Atual. São Paulo: Juruá, 2004, p. 35. 2 Idem, p. 40.
11
Não obstante a esta abordagem, o fato é que há registro na linha
temporal, no interregno de 1795, de medidas legislativas reconhecendo aos
servidores públicos, alguns nacos de proteção, estendida aos Oficiais do
Ministério da Marinha, benefício aos órfãos e viúvas, Montepio do Exército
(1827), Correios, (Decreto nº 9.912-A, de 1888), das Estradas de Ferro Central
do Brasil (Decreto nº406, de 1980) do Ministério da Fazenda, (Decreto n 942-A,
de 1890), do Ministério da Guerra (Decreto n 1.318-E, de 1891), do Exército
Nacional (Lei n 1.860, de 1908), da Casa da Moeda (Decreto nº 9.284, de 1911),
Capatazias da Alfândega (Decreto nº 9.517, de 1912).3
Com o prenúncio da Lei Mater, capitulada de lei Eloy Chaves, as
instituições ganham contornos de implementação, de especificidade. No ano de
1923 criaram 24 Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPS) que contavam
com 22.991 associados. A conseqüência foi a edição de outros órgãos com o
mesmo objetivo e que passaram a ser incorporados pelos Institutos de
aposentadorias e Pensões (IAP), com o ápice deste movimento em 1936, com
183 órgãos de previdência (IAP), atrelando 722.093 associados.4
Após esta expansão política econômica liberal, ocorre a ruptura, a
cisão com este modelo, como enfatiza Wanderley Guilherme dos Santos:
Assim, pode-se considerar que a hegemonia ideológica do laissez-faire teve vida curta no Brasil, restrita à área urbana, entre 1888 e 1931, no que concerne à economia, e vulnerada a partir de 1923 no que diz respeito as relações sociais.5
Naquela época jazia um modelo que se caracterizava pela ausência
direta do Estado no custeio e, por conseguinte, na gestão previdenciária das
Caixas de Aposentadorias e Pensões – CAPs, como descreve Eli Gurgel
Andrade:
Livre de qualquer intervenção estatal, neste período, o financiamento originava-se de três fontes: a contribuição dos empregados (3% dos ganhos brutos), das empresas (1% da receita bruta, passando a 1,5% a partir de 1926) e dos consumidores dos produtos desta empresa, a chamada “quota previdenciária” (acréscimo de 1,5% a 2% nas tarifas). a arrecadação era feita pelas empresas e repassadas diretamente às
3 CAMPOS, Marcelo Barroso Lima Brito de. Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos. Op.cit., p. 71.4 Idem, p. 755 Ibidem, p. 75.
12
CAP’s que assim detinham autonomia sobre a execução de seus planos.6
Não obstante a esta ausência na administração e bem assim no
custeio, o Ente Estatal participava do processo com a imposição legal, mesmo
não interferindo na gestão administrativa e financeira das Caixas de
Aposentadorias e Pensões (CAPs), na assertiva de Jaime A. de Araújo Oliveira
e Sônia M.Fleury Teixeira:
A não participação direta do Estado na administração e no custeio (a que chamaremos adiante de caráter “civil” ou “neoliberal” da previdência nos anos 20) corresponde apenas à forma especifica de intervenção do Estado sobre a questão previdenciária no período.7
É possível assegurar que havia na década de 1920, um modelo
abrangente, amplo e pródigo nas concessões de benefícios e na profusão dos
gastos. Além disto, se junta à natureza eminentemente civil das instituições de
Previdência, quer na gestão quer em sua estrutura financeira .
Apesar desta corrente adotada, o pensamento estado-novista,
defendido pela denominada “terceira corrente”, afirmava que a previdência
Social teve inicio com a criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões -
(IAPs),8 relevando com isto, as ações adotadas na década de 1920, por
entenderem que naquele momento havia uma parcela de trabalhadores
assalariados de pouca expressão e com registro ínfimo, aliado ao fato do Poder
Publico ter se ausentado em termos gerenciais, - no que se refere aos âmbitos
administrativo e financeiro – custeio- das Caixas de aposentadorias e Pensões.
Cabe ressaltar, entrementes, que o período pós-1930 encontrou uma estrutura
de previdência soerguida, recebendo apenas uns novos contornos.
Destarte, a despeito de todas as defesas alinhadas no tempo,
prevaleceu em convenção que o principio, o verbo, a gênese da proteção social
6 ANDRADE, Eli Gurgel. (Des) Equilíbrio da previdência social brasileira: 1945-1997 - Componentes econômico, demográfico e institucional. Belo Horizonte: CE-DEPLAR/FACE/ UFMG,1999, p. 47.7 OLIVEIRA, Jaime A. de Araujo; TEIXEIRA, Sonia M.Fleury (Im) previdência social: 60 anos de historia da previdência no Brasil. Petrópolis: Vozes, 1995, p.22.8 DRAIBE, Sônia Miriam Draibe (Década de 90: prioridades e perspectivas de políticas públicas.Brasília: IPEA/IPLAN,1990p.8).o Welfare State no Brasil , que posteriormente ela classifica de meritocrático-particularista, iniciou-se na década de 1930, em fase do “conjunto de transformações do Estado brasileiro e as formas de regulação social de corte inicial que aí tem inicio”, referindo-se expressamente à criação dos institutos de aposentadorias e pensões como ponto de partida.
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no Brasil teve como pedra angular a Lei Eloy Chaves, no preceito normativo do
Decreto nº 4.682, de 24.01.1923, logo, as providencias pretéritas tornaram-se
meros e esparsos registros.
4.2 A ORIGEM DO DESEQUILIBRIO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO DOS
SERVIDORES PÚBLICOS
Para se entender o movimento reformulador na previdência dos
servidores públicos é imperioso entender as nuances históricas que a permeou
da visão patrimonialista até a consagração do caráter contributivo e solidário,
sob o prelúdio discernimento do autor Marcelo Barroso Lima Brito de Campos:
Uma característica marcante dos regimes de previdência dos
servidores públicos consiste no fato de que a proteção social, desde o início,
sempre foi tratada como extensão da política de pessoal.
Este traço característico é demonstrado, principalmente, no
tratamento da aposentadoria, que foi o benefício de seguridade (previdenciário
pioneiro), sempre a cargo do Tesouro, ou melhor, da unidade da federação da
Administração Direta, enquanto os demais benefícios (como pensão, pecúlio
auxilia funeral, benefícios assistenciais em geral, etc., que posteriormente
vieram integrar o elenco da seguridade, ficava a cargo das Caixas ou dos
Institutos de Aposentadorias e Pensões integrantes da Administração Indireta).
A proteção sociais dos servidores públicos federais fixa marco antes
da previdência dos trabalhadores da iniciativa privada. A Constituição Imperial
de 1824 é silente sobre o assunto, mas a constituição da República Federativa
do Brasil, promulgada em 1891, já previa, em seu art. 75, a concessão da
aposentadoria por invalidez aos servidores, nos seguintes termos:
“Art.75 – A aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários em
Caso de invalidez no serviço da Nação”.9
Já a Constituição de 1934, nada dispôs sobre a pensão, entretanto foi
a primeira a estabelecer no seu art. 170, um conjunto de regras para a
9 BRASIL, República Federativa do. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 24 de fevereiro de 1891. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituica o91.htm> Acesso em 17 jun 2015.
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aposentadoria e para seus respectivos proventos em relação aos então
funcionários públicos:
Art.170. O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários Públicos, obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor:(.....)3º) salvo os caso previstos na Constituição, serão aposentados, compulsoriamente os funcionários que atingirem 68 anos de idade;4º) a invalidez para o exercício do cargo ou posto determinará a aposentadoria ou reforma, que, nesse caso, se contar o funcionário mais de trinta anos de serviço público efetivo, nos termos da lei será concedida com os vencimentos integrais;5º) o prazo para concessão da aposentadoria com vencimentos integrais, por invalidez, poderá ser excepcionalmente reduzido nos caos que a lei determinar;6º) o funcionário que se invalidar em conseqüência de acidente ocorrido no serviço será aposentado com vencimentos integrais, qualquer que seja o seu tempo de serviço;serão também aposentados os atacados de doença contagiosa ou incurável, que os inabilite para o exercício do cargo;7º) os proventos da aposentadoria ou jubilação não poderão exceder os vencimentos da atividade.10
A Constituição de 1937 se manteve silente quanto a pensão e tratou
da aposentadoria dos juízes (art.91,a) e dos funcionários públicos nos seguintes
termos:
Art. 56 O poder Legislativo organizará o Estatuto dos Funcionários Públicos, obedecendo aos seguintes preceitos desde já em vigor:(.....)d) serão aposentados compulsoriamente com a díade de sessenta e oito anos; a lei poderá reduzir o limite de idade para categorias especiais de funcionários, de acordo com a natureza do serviço;e) a invalidez para o exercício do cargo ou posto determinará aposentadoria ou reforma, que será concedida com vencimentos integrais, se contar o funcionário mais de trinta anos de serviço efetivo; o prazo pra a concessão da aposentadoria ou reforma com vencimentos integrais, por invalidez, poderá ser excepcionalmente reduzido nos caso que a lei determinar.f) o funcionário invalidado em consequência de acidente ocorrido no serviço será aposentado com vencimento integral, seja qual for o seu tempo de exercício.g) as vantagens da inatividade não poderão, em caso algum, exceder às da atividade.11
Ocorre que somente a partir de 1938 foi que os servidores federais
empreenderam um sistema de proteção com maior grau de organização, por
10 BRASIL, República Federativa do. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 16 de julho de 1934. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ Constituicao34.htm> Acesso em 17 jun 2015. 11 BRASIL, República Federativa do. Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 10 de novembro de 1937. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ Constituicao37.htm> Acesso em 17 jun 2015.
15
meio de criação do Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do
Estado – (Ipase), pois até então vigia as regras conhecidas pelas Constituições
de 1891 (art.75), 1934 (art. 170) e 1937 (art.156). O Ipase, instituído pelo
Decreto 288, de 23.02.1938, congregava um grupo heterogêneo com servidores
integrantes dos três poderes do âmbito federal, inclusive os Ministros do
Supremo Tribunal Federal, por força do Decreto 1.124, de 28.02.1939.
Caracterizava-se a proteção do servidor federal por benefícios
previdenciários e assistenciais, especialmente no que tange à saúde. Não se
tratava propriamente de um instituto de aposentadorias e pensões, mas de
previdência e assistência, diversamente dos demais institutos existentes na
época, mesmo porque as aposentadorias dos servidores públicos se constituíam
em encargos do Tesouro, enquanto os demais benefícios e serviços eram
prestados pelo Ipase.12
A Constituição de 1946, apenas referenda as três modalidades de
aposentadoria, apenas eleva para 70 anos a idade da aposentadoria
compulsória fixando, para aposentadoria voluntaria a integralidade dos
proventos para os funcionários que prestasse serviços por 30 anos,
resguardados a aposentadoria proporcional, caso o tempo fosse menor. Nesta
época já assegurava o tempo de serviço publico federal, estadual e municipal,
sendo computado integralmente e os proventos sofriam as revisões, nos caso
de alterações quer dos vencimentos dos ativos quer de ajustes da moeda,
referendando o instituto da paridade.
Em estudo aos desdobramentos relativos aos servidores do Estado,
cabe ressaltar que os chamados “extranumerários” que exerciam função de
caráter permanente era atribuído a esta aposentadoria como efetivos após 5
anos no cargo. Assim dizia o art. 23 do ADCT da Constituição de 1946:
Art.23: Os atuais funcionários interinos da União, dos Estados e municípios, que contem, pelo menos, cinco anos de exercício, serão automaticamente efetivados na data da promulgação deste Ato; e os atuais extranumerários que exerçam função de caráter permanente há mais de cinco anos ou em virtude de concurso ou prova de habilitação serão equiparados aos funcionários, para efeito de estabilidade, aposentadoria, licença, disponibilidade e férias.13
12 CAMPOS, Marcelo Barroso Lima Brito de. Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos. Op.cit., p. 48.13 BRASIL, República Federativa do. Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 18 de setembro de 1946. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
16
A constituição de 1967, com a redação da Emenda constitucional
1/69, assim estabelecia a plena integralidade aos servidores se contasse trinta e
cinco anos de serviço ao Estado, nos exatos termos dos arts. 101 a 103:
Art.101 o funcionário será aposentado:I- Por invalidez;II- Compulsoriamente, aos setenta anos de idade; ou.III- Voluntariamente, após trinta e cinco anos de serviço, ressalvado o disposto no art.165, item XX.Parágrafo único: \No caso do item III, o prazo de trinta anos para as mulheres.Art. 102 Os proventos da aposentadoria serão:I – Integrais, quando o funcionário:a)contar trinta e cinco anos de serviço, se do sexo masculino, ou trinta anos de serviço, se do feminino;oub) se invalidar por acidente em serviço, por moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificada em lei. II – proporcionais ao tempo de serviço quando o funcionário contar menos de trinta e cinco anos de serviço, salvo o disposto no parágrafo único do art. 101.§1º Os proventos da inatividade serão revistos sempre que, por motivo de alteração do poder aquisitivo da moeda, se modificar os vencimentos dos funcionários em atividade.§2º Ressalvado o disposto no parágrafo anterior, em caso nenhum os proventos da inatividade poderão exceder a remuneração percebida na atividade.§3º O tempo de serviço público federal, estadual ou municipal será computado integralmente para os efeitos de aposentadoria, transferência e disponibilidade para a inatividade e disponibilidade.14
Na mesma corrente manteve-se a Emenda Constitucional nº 01 de
1969, conferindo às aposentadorias dos servidores públicos as tratativas da
Constituição de 1967, com uma alteração alusiva ao tempo e a natureza de
serviço que para fins de aposentadoria, reforma transferência para inatividade
ou disponibilidade, será mediante lei complementar, de iniciativa do Presidente
da República.
O Mestre Gleison de Souza faz uma sinopse convergente deste
período dos servidores públicos até a constituição de 1988:
Neste sentido, é interessante observar que a previdência dessa categoria, também chamada de previdência funcional ou regime próprio desde o seu nascimento e durante sua trajetória evolutiva foi distinta
Constituicao46.htm> Acesso em 22 jun 2015. 14 BRASIL, República Federativa do. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao67.htm> Acesso em 22 jun 2015.
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dos trabalhadores da iniciativa privada, chamada de regime geral.Esta diferenciação está amparada no argumento de que a relação entre servidores e o Estado não se assemelha àquela que se estabelece entre os trabalhadores do setor privado e a empresa. Em primeiro lugar, enquanto estes sempre contribuíram para sua previdência aqueles contribuíram apenas, basicamente, para o custeio do benefício da pensão, ficando a aposentadoria integralmente a cargo do Tesouro. vários autores argumentaram que esse tratamento diferenciado deve-se à própria constituição do Estado no Brasil, sustentado em práticas de estilo patrimonialista, em que o servidor era visto como uma propriedade do Estado, ao qual devia obediência e dedicação.15
Havia, portanto, um acordo tácito de que à Administração restava a
responsabilidade pela solidez financeira dos servidores quando lhes faltassem a
capacidade laborativa, cujo benefício da aposentadoria decorria do serviço
prestado ao setor público e jamais em face de uma contribuição, uma
contraprestação recolhida aos cofres públicos.
Em outras palavras, a aposentadoria do funcionalismo não passava
de uma extensão da política de pessoal, uma prebenda pelos bons préstimos
dedicados ao Estado. Uma vez preenchido o tempo de serviço, isto é, o
requisito, alcançava-se a aposentadoria.
A concepção narrativa de Gleison de Souza, apud Vinicius Pinheiro,
insere a seguinte referencia ao tema:
Conforme os defensores dessa tese, em primeiro lugar, a garantia de uma aposentadoria melhor do que a do restante da população seria uma contrapartida a uma estrutura salarial baseada em progressão funcional (e não em regras de mercado).Em segundo lugar a aposentadoria dos servidores não representa o rompimento do vínculo empregatício , como ocorre na empresa. Assim, o benefício deveria ser uma espécie de extensão do pagamento do salário ou um salário diferido, configurando-se uma lógica distinta da perspectiva contributiva e atuarial do seguro social.16
Sob as proposições do Estatuto dos Servidores Públicos à época,
mormente a lei nº 1.711, de 1952, depara-se com um tratamento dispensado à
previdência funcional, ratificando a política de pessoal de outrora. Gleison
Pereira de Souza, não deixa margem à dúvida, quando cita de forma
peremptória:
15 SOUZA, Gleison Pereira de. Regime de previdência dos servidores públicos. São Paulo: Del Rey, 2005, p. 69. 16 Idem, p. 84.
18
De acordo com a referida lei, o funcionário seria aposentado com vencimento ou remuneração integral quando contasse com 30 anos de serviço, podendo esse tempo ser reduzido em casos específicos, de acordo com a natureza do trabalho.17
Complementa sua narrativa sobre um proposto “adicional” à guisa de
“merecimento” ao atingir um tempo maior de serviço ao Estado:
É interessante chamar a atenção para o fato de que o funcionário, quando contasse com 35 anos de serviço, receberia uma “promoção”, isto é, seria aposentado com proventos correspondente ao vencimento ou remuneração da classe imediatamente superior ou, quando ocupante da ultima classe da respectiva carreira teria seu provento aumento em 20%.18
Discorrendo em sua obra com perspicácia, salienta Gleison Pereira de
Souza, em outra passagem do Estatuto de forma a demonstrar a “bondade” com
o recurso público, vide abaixo:
O Estatuto continha uma norma curiosa, qual seja, o funcionário que
tivesse 40 anos de serviço e que viesse a exercer “de maneira relevante”,
interinamente, durante “1 ano”, cargo isolado, seria aposentado com os
vencimentos daquele cargo, com todas as vantagens dele decorrentes, in
verbis:
Art. 179 – O funcionário com 40 (quarenta) anos ou mais anos de serviço que, no último decênio da carreira, tenha exercido de maneira relevante, oficialmente consignada, cargo isolado, interinamente como substituto, durante 1 (um) ano ou mais, sem interrupção, poderá aposentar-se com os vencimentos desse cargo, com as alterações proventos e vantagens pertinentes ao mesmo cargo, na data da aposentadoria.19
Para complementar e ratificar a atmosfera de vantagens exacerbadas
sem a devida contrapartida, o autor Gleison Pereira de Souza, acrescenta
magistralmente:
Ainda de acordo com essa lei, o funcionário que contasse com mais
de 35 anos de serviço seria aposentado com as vantagens do cargo em
comissão ou função gratificada que estivesse exercendo desde que o estivesse
exercendo sem interrupção nos últimos 5 anos.Poderia também se aposentar
17 SOUZA, Gleison Pereira de. Regime de previdência dos servidores públicos. Op. cit., p. 84.18 Idem, p. 73.19 Ibidem, p. 74-75.
19
com as vantagens do cargo em comissão ou função gratificada, mesmo que não
mais o estivesse exercendo quando da aposentadoria.nessa hipótese, seria
exigido o exercício por um período de 10 anos consecutivos ou não.Neste último
caso, e isso é interessante de ser destacado, o funcionário que tivesse exercido
mais de um cargo naquele período de 10 anos poderia se aposentar com o
cargo de maior remuneração, bastando para isto tê-lo exercido paro apenas um
prazo de dois anos, como a seguir:
Art. 180. O funcionário que contar mais de 35 anos (trinta e cinco) anos de serviço público será aposentado:a) com as vantagens da comissão ou função gratificada em cujo exercício se achar, desde que o exercício abranja, sem interrupção os 5(cinco) anos anteriores.b) Com idênticas vantagens, desde que o exercício do cargo em comissão ou da função gratificada tenha compreendido um período de 10(dez) anos, consecutivos ou não, mesmo que ao aposentar-se o funcionário já esteja fora daquele exercício.§1º - No caso da letra b deste artigo, quando mais de um cargo ou função tenha sido exercido, serão atribuídas as vantagens do maior padrão, desde que lhe corresponda um exercício de 2(dois) anos, fora dessa hipótese, atribuir-se-ão as vantagens de remuneração imediatamente inferior.20
Como derradeiro registro do Estatuto do Servidor Público, Lei nº 1.711
de 1952, o Mestre professor Gleison Pereira de Souza, suscita em sua obra
literária:
Por fim, a Lei nº 1.711/52 estabelecia que ao funcionário fosse concedida licença de 6 meses a cada 10 anos de efetivo exercício, com todos os direitos e vantagens de seu cargo.Aquele que, no entanto, não fizesse uso efetivo dessa licença poderia usá-la pra completar o tempo de serviço necessário à aposentadoria, só que contado em dobro.ou seja, um funcionário que ao final de 30 anos de serviço não tivesse usufruído nenhuma vez suas licenças, teria direto a 18 meses de afastamento, que se transformariam em 36 meses de tempo de serviço para fins de contagem de tempo para passagem à inatividade.16
Neste período, relativo à pensão por morte, o funcionário público era
disciplinado pela Lei nº 3.373, de 12 de março de 1958 e correspondia a 50% do
salário de contribuição, para os membros da sua família.
20 SOUZA, Gleison Pereira de. Regime de previdência dos servidores públicos. Op. cit., p. 74-75.
20
Destarte, os acréscimos, vantagens e mimos aos servidores se
estendiam desde aposentadorias vultosas, pecúlio especial, a concessões pelo
Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado, com fulcro na
Lei nº 3.373/58, de empréstimos financeiros e hipotecários, para construção ou
aquisição de imóveis cujo retorno sequer cobria a atualização dos valores, quiçá
a taxa atuarial necessária para repor as obrigações a serem custeadas pelas
entidades de previdência.
O estudioso Narlon Gutierre Nogueira sinaliza sobre a Lei Orgânica da
Previdência Social aludindo sobre o rol de benefícios aos servidores mediante
um regime especial de contribuição e enaltece a responsabilidade do Tesouro e
uma divisão especial de responsabilidade, verbis:
A Lei Orgânica de Previdência Social – LOPS (Lei nº 3.807/1960) definia como segurados da previdência social, em seu artigo 2º. Inciso I, “todos os que exercem emprego ou atividade remunerada no território nacional, salvo as exceções expressamente consideradas nesta lei”. A primeira exceção encontrava-se prevista no art.3º, inciso I, que excluía do regime geral da previdência “os servidores civis e militares da União,dos Estados, Municípios e dos Territórios, bem como os das respectivas autarquias, que estivessem sujeitos a regimes próprios de previdência”.21
No parágrafo único do artigo 3º estabelecia-se, para os servidores
sujeitos a regime próprio que tivessem garantidos pelo Estado ou Municípios,
apenas a aposentadoria, um “regime especial de contribuição” pela qual fariam
jus aos seguintes benefícios da previdência social urbana: auxílio-reclusão e
auxílio-funeral para os dependentes (artigo 22, inciso II, alíneas “a”, “b” e “c”);
assistência médica, alimentar, habitacional, complementar, reeducativa e
readaptação profissional para os segurados e dependentes (art. 22, inciso III).
Diante dos fatos pode-se inferir que os servidores públicos
submetidos ao regime estatutário, que representavam uma minoria dentro de
seu quadro de pessoal, no período que antecedeu a Constituição de 1988,
recebiam suas aposentadorias diretamente dos cofres do Tesouro, como uma
extensão de sua relação de trabalho, sem que fossem destinadas contribuições
para essa finalidade. Outros benefícios, em especial a pensão por morte aos
seus dependentes e assistência à saúde, ressalta Narlon Gutierre Nogueira,
21 SOUZA, Gleison Pereira de. Regime de previdência dos servidores públicos. Op. cit., p. 75-76.
21
eram proporcionados por uma das seguintes formas, mediante contribuição do
servidor e do município:
a) Criação de instituto, serviço ou fundo de previdência municipal, opção muito rara, adotada por poucos Municípios; b) Celebração de convênios com os Institutos de Previdência dos Estados, fato comum em alguns Estados.c) Vinculação ao Instituto Nacional de Previdência Social – INPS, por meio do “regime especial de contribuição”.22
22 NOGUEIRA, Narlon Gutierre, O Equilíbrio financeiro e Atuarial dos RPPS:de Principio Constitucional a Política Pública de Estado. Op. cit., p. 124.
22
5 A INSTITUIÇÃO DOS REGIMES PRÓPRIOS
5.1 O CRESCIMENTO DOS REGIMES PRÒPRIOS DE PREVIDÊNCIA A
PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988
Na então vigente redação da Constituição de 1988 não havia um
regime jurídico previdenciário diferenciado do regime de trabalho aos
servidores. As aposentadorias, por sua vez, eram concedidas como um dos
benefícios de natureza estatutária ou de natureza administrativa. Concebidas,
não em razão de contribuição para o regime previdenciário, mas em razão do
vínculo funcional, cujo liame era o tempo de serviço e o provento era sempre a
última remuneração do servidor. O sistema a época ficou conhecido como pro
labore facto. Logo, o artigo 40 em sua origem não tratava diretamente do
custeio do regime, o qual fora localizado no artigo 149, como uma
“possibilidade” e não uma obrigatoriedade, deixando a constituição, neste
quesito, a disposição de cada ente federativo. Eis a sua configuração original:
Art.40. O servidor será aposentado:I- Por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando decorrentes de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei, e proporcionais nos demais caos;II- Compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço;III- Voluntariamente:a) Aos trinta e cinco anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais;;b) Aos trinta anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se professora, com proventos integrais;c) Aos trinta anos de serviço, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher, com proventos proporcionais a esse tempo;d) Aos sessenta e cinco anos de idade3, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de serviço.§1º - Lei complementar poderá estabelecer exceções ao disposto no inciso III, “a” e “c”, no caso de exercício de atividade considerado penosas, insalubre ou perigoso.§2º - a lei disporá sobre a aposentadoria em cargos ou empregos temporários.§3º - o tempo de serviço público federal, estadual ou municipal será computado integralmente para os efeitos de aposentadoria e de disponibilidade.§4º - Os proventos da aposentadoria serão revistos, na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração
23
dos servidores em atividade, sendo Também estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria, na forma da lei.§5º - O benefício da pensão por morte corresponderá à totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, até o limite estabelecido em lei, observado o disposto no parágrafo anterior.23
À guisa de esclarecimento, a mudança para os servidores da União,
atinente ao custeio, somente ocorre com a entrada em vigor da Constituição nº
3/1993, que literalmente acrescentou um §6º ao suso artigo 40, estabelecendo,
de forma clara, que as aposentadorias e pensões dos servidores públicos
federais seriam custeadas por recursos da União e contribuições dos
servidores.
A Lei nº 8.688/1993 instituiu esta obrigatoriedade no artigo 231 da Lei
nº 8.112/1990 e alíquotas variáveis aos servidores de 9% a 12% de sua
remuneração, com a União perfazendo sua parte na mesma proporção do
servidor, além de arcar com as chamadas insuficiências financeiras. Surge,
então, o conceito de seguro no serviço público, cuja base está na contribuição,
na contraprestação financeira para as aposentadorias, derrogando a concepção
errônea de prebenda concebida nos porões do império, atinente ao trabalho
desenvolvido no serviço público.
Ainda neste interregno temporal, da constituição de 1988, depara-se
com o art.39 da Constituição, caput, que expressa que cada um dos entes
federados deveria adotar regime jurídico único (RJU), para os servidores da
administração pública quer da União, Estados quer para os municípios.
5.2 O NOVO ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS
A regulamentação ao artigo 40 da Constituição de 1988, o qual cingia
a dispor sobre regras gerais (de concessão e manutenção da aposentadoria e
pensão do servidor público), e na expectativa de atender ao artigo 39 da Carta
23 BRASIL, República Federativa do. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10. 887. htm> Acesso em 25 jun 2015.
24
Magna,24 emerge o RJU, Regime Jurídico Único, publicado em dezembro de
1990, sob as vestes da Lei 8.112/1990, o novo estatuto dos servidores públicos
da União, um perfil novo ao Estatuto da Lei nº 1.711/52.
Em diversos embates, vários juristas criticaram o artigo 243 da Lei
8.112/90, consoante pondera Ivan Barbosa Rigolin, tanto no seu conteúdo
quanto por suas consequências, a saber:
(....) afrontou, ao transformar emprego em cargo efetivo, o disposto no art.19, §1º.do ADCT da Constituição Federal, que exigia, como exige, concurso (....)para o fim de efetivação de servidores estabilizados em empregos pela CLT (.....)A União os passou sem concurso,, por simples determinação de lei, em aberta afronta à exigência constitucional.25
A Lei 8.112/90 estabeleceu que ficassem submetidos ao regime
jurídico, por ela estabelecido, todos os servidores da União até então regidos
pela Lei nº 1.711/1952 e Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, com
exceção apenas os contratados por prazo determinado, consoante expressa o
seu art.243:
Art. 243 Ficam submetidos ao regime jurídico instituído por esta lei, na qualidade de servidores públicos, os servidores dos poderes da União, dos ex-territórios, das autarquias, inclusive os em regime especial e das fundações públicas, regidos pela Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952, Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, ou pela Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, exceto os contratados por prazo determinado..§1º Os empregos ocupados pelos servidores incluídos no regime instituídos por esta lei ficam transformados em cargos, na data de sua publicação.26
A conseqüência imediata foi à transferência de milhares de pessoas
do Regime Geral, as quais possuíam como expectativa uma aposentadoria
limitada por um teto e critérios específicos para cálculo do benefício,
automaticamente passaram a ter direito a se aposentar com remuneração
integral. O pior nesta equação de efeitos geométricos é que a partir da
publicação do RJU, segundo Gleison Pereira de Souza, se desdobrou da
seguinte forma:
24 BRASIL, República Federativa do. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Op. cit.25 RIGOLIN, Ivan Barbosa. Comentários ao Regime Único dos Servidores Públicos Civil. 4.ed. São Paulo: Saraiva, 1995, p.368.26 SOUZA, Gleison Pereira de. Regime de previdência dos servidores públicos. Op. cit., p. 88.
25
No entanto, quando da implantação do RJU, dos cerca de 750 mil servidores ativos da União, apenas em torno de 150 mil eram regidos pela Lei nº 1.711/52.27
Esta fórmula de conversão de servidores celetistas para o regime
estatutário na implementação do RJU, muito se deve a outras medidas
pretéritas, mormente o Decreto-Lei nº 200/67, que autorizou contratação nas
duas décadas seguintes, de Celetistas e Consultores, nas palavras de Delúbio
Gomes da Silva, verbis:
Mas foi a partir de 1967, em uma tentativa de modernização pública brasileira, que tinha como objetivo tornar a máquina administrativa mais ágil, mais próxima dos critérios existentes para a iniciativa privada que a contratação de servidores para CLT efetivamente ocorreu.28
A Emenda Constitucional nº 19 / 1998 suprimiu a exigência do
regime jurídico Único. Em ADI nº 2.135, o STF suspendeu, sob efeito ex nunc.
A constatação imediata dos estudiosos era que a medida causaria desajuste
das contas públicas da União, consoante destaca o emérito professor Celso
Antonio Bandeia de Mello, em seus comentários à questão da incorporação dos
servidores celetistas ao RJU:
A mencionada providencia inconstitucional causa e causará um rombo de proporções cataclísmicas nos cofres públicos. È que cerca de 80% dos servidores da União estavam sob regime de emprego, e não de cargo. Ora, o valor dos proventos de aposentadoria por tempo de serviços, no regime de previdenciário comum dos empregados em geral, corresponde a 95% da média dos 36 últimos meses de salário-contribuição. Além do mais, está limitado a 10 salários mínimos. Já a aposentadoria em cargo púbico por tempo de serviço dá direito a proventos integrais, ou seja, correspondentes aos vencimentos que o servidor recebia na ativa. Portanto, sem limitação estabelecida na legislação previdenciária. Tudo isso, sem falar nos contáveis direitos e vantagens que o regime de cargo proporciona em confronto com o regime de emprego.29
O avassalador crescimento das contas da União, também teve seus
efeitos nefastos nos estados e municípios que seguiram aprovando leis em
adoção ao regime jurídico único estatutário. Esta deliberação nas três esferas
de governo fez com que ampliasse o contingente de servidores e os efeitos
27 SOUZA, Gleison Pereira de. Regime de previdência dos servidores públicos. Op. cit., p. 89.28 SILVA, Delúbio Gomes Pereira da. Regime de Previdência Social dos Servidores Públicos no Brasil: perspectivas. São Paulo: LTR, 2003, p.20.29 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17.ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 242-243.
26
retumbantes: aumento abissal das despesas com pessoal e a adoção dos
critérios mais promissores de aposentadorias e benefícios consignados aos
servidores públicos, gerando um enorme passivo previdenciário atuarial.
No ano de 1991 foi lançada a edição da Lei nº 8.212/91 com
condições impeditivas de transferência de recursos da União para Municípios e
Estados que não tivessem débitos com o INSS, causando outro impacto no
regime de previdência dos servidores públicos, em razão da medida ulterior
tomada pelos dirigentes legais dos entes federativos, na conjugação dos fatos
narrados por Delúbio Gomes da Silva, abaixo:
Com a edição da Lei nº 8.212/1991, que instituiu o Plano de custeio da Seguridade Social, foi estabelecido em seu artigo 56, como condição para transferência dos recursos do Fundo de Participação dos Estados, Distrito Federal - FPE e do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, a inexistência de débitos em relação às contribuições devidas ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. Essa previsão se fundamentou no parágrafo único do artigo 160 da Constituição Federal, que definiu a possibilidade de a União condicionar a entrega dos recursos decorrentes da repartição das receitas tributárias para os entes federados a que estes efetuassem o pagamento dos créditos a ela devidos. Posteriormente, a Emenda Constitucional nº 3/1993 deixou expresso que essa regra alcançava também os créditos das autarquias federais. Com essa mudança, o INSS passou a contar com um novo e eficaz instrumento para realizar a cobrança das contribuições previdenciárias não repassadas pelos Estados e Municípios, cujos servidores encontravam-se vinculados ao Regime Geral de Previdência Social: a retenção do FPE e FPM.30
A partir desta dicção histórica, pode-se asseverar que nos próximos
10 anos, de 1988 até 1998, uma gama de medidas fomentaram o surgimento de
regimes próprios de Previdência Social dos servidores públicos nos Estados e
Municípios, a começar pela instituição obrigatória do RJU, as exigências de
retenção do FPE e do FPM, nas cobranças das contribuições pelo INSS e a
ausência de uma lei federal a disciplinar o regime de previdência dos servidores
públicos, a não ser o artigo 13 da Lei nº 8.212/1991, concedendo a Estados e
Municípios legislarem sobre seus regimes.
Com vistas a dimensionar o peso destas medidas, Narlon Gutierre
Nogueira traduz para seu livro, as pontuações de Vinicius Carvalho Pinheiro, o
qual comenta, em particular, a respeito da instituição desordenada de RPPS –
Regime Próprio de Previdência Social e o conseguinte reflexo desta criação
30 SILVA, Delúbio Gomes Pereira da. Regime de Previdência Social dos Servidores Públicos no Brasil: perspectivas. Op. cit., p. 25-27.
27
pelos entes federativos, de forma atabalhoada, e desprovido de estudos e
critérios:
A instituição de regimes próprios de previdência social nos Estados e Municípios, a partir de 1988, se transformou em uma armadilha para as finanças públicas dessas esferas governamentais. As vantagens imediatas se transformaram em enormes prejuízos, presentes e futuros.Os incentivos de curto prazo à proliferação dos fundos e institutos de previdência para os servidores públicos eram muitos claros (i) ausência de obrigação, por parte do poder público, de recolher INSS e FGTS, que oneravam em aproximadamente 30% a folha salarial; (ii) expectativa de transferência de recursos do INSS referentes à compensação financeira entre os regimes e (iii) disponibilidade de recursos originados das contribuições dos servidores.O alívio inicial foi amplamente anulado pela deterioração das finanças estaduais e municipais a médio e longo prazo, em função das responsabilidades assumidas pelos governos com relação ao pagamento dos benefícios aos seus servidores.31
É de ressaltar que a constituição de 1988 consigna o instituto da
compensação financeira entre os regimes de previdência social, no caso de
contagem recíproca de tempo de contribuição quer na atividade pública quer na
atividade privada, importante para restabelecer financeiramente os regimes de
previdência, sobretudo para os regimes próprios. Esta matéria foi tratada na
regência ulterior da Lei n. 9.796/1999 e Decreto n.3.112, de 06 de julho de
1999.
Para demonstrar este movimento crescente de criação de regimes
próprios, a contar de 1988 até 2014, o CADPREV, órgão sob a administração do
MPS – Ministério da Previdência Social, um Sistema de Informações dos
Regimes Próprios, registra todas as legislações recebidas dos entes federativos,
dados financeiros, contábeis, investimentos, enviados por meio de
demonstrativos bimestrais. No mês de 31 de dezembro de 2014 o sistema
contava com 2065 ativos32 no país, abrangendo os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios. Segue a tabela com esta conversão de RPPS criados:
TABELA 1. Ano de criação dos RPPS pelos Estados e Municípios
ANO QUANTIDADE % ANUAL ACUMULADO % ACUMULADOaté 1988 295 14,3% 295 14,3%
1989 18 0,9% 313 15,1%1990 231 11,2% 544 26,3%1991 193 9,3% 737 35,6%1992 193 9,3% 930 44,9%1993 343 16,6% 1273 61,5%
31 NOGUEIRA, Narlon Gutierre, O Equilíbrio financeiro e Atuarial dos RPPS: de Principio Constitucional a Política Pública de Estado. Op. cit., p. 429.32 Computados apenas os ativos, foram descartados os em extinção ou já extintos.
28
1994 91 4,4% 1364 65,9%1995 37 1,8% 1401 67,7%1996 23 1,1% 1424 68,8%1997 113 5,5% 1537 74,3%1998 40 1,9% 1577 76,2%1999 8 0,4% 1585 76,6%2000 16 0,8% 1601 77,4%2001 61 2,9% 1662 80,3%2002 67 3,2% 1729 83,6%2003 21 1,0% 1750 84,6%2004 19 0,9% 1769 85,5%2005 35 1,7% 1804 87,2%2006 21 1,0% 1825 88,2%2007 16 0,8% 1841 89,0%2008 20 1,0% 1861 89,9%2009 36 1,7% 1897 91,7%2010 34 1,6% 1931 93,3%2011 32 1,5% 1963 94,9%2012 28 1,4% 1991 96,2%2013 48 2,3% 2039 98,6%2014 26 1,3% 2065 99,8%2015 4 0,2% 2069 100,0%
Fonte : CCGEI/DRPSP/SPPS/MPS – CADPREV ( Extraído em 31.12.2015)
Desta tabela configurada pode-se extrair inúmeros ilações como :
a) No ano de 1990, Por força da Lei 8.112/90, art.43, milhares de
pessoas convergiram para o serviço público (Regime Jurídico Único);
b) Por força da Lei 8.212/91, art. 56, muitos entes federativos
convergiram para o regime próprio de previdência social (fugir da retenção pelo
INSS do FPE e FPM);
c) Logo, 76,2%, a grande maioria, foi constituída nos exercícios de
1988 a 1998.
d) Nos 295 RPPS constituídos até 1988 deu-se a criação do Distrito
Federal e os Estados, com exceção de Tocantins, Amapá e Roraima, instituídos
bem depois;
e) E, a partir da criação da lei 9.717/98, há uma diminuição na
criação de RPPS pelos entes federativos, efeito das novas regras para o
funcionamento, financiamento e organização dos regimes de previdência dos
servidores públicos.
Por força destes dados é possível vislumbrar este período através da
simulação gráfica que atesta esta variação e mudança de comportamento dos
entes federativos no tempo:
29
GRAFICOS A PARTIR DAS INFORMAÇÕES DA TABELA DE 1988 A 2015
0
500
1000
1500
2000
2500
até
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Crescimento por Ano
0
500
1000
1500
2000
2500
até
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Quantidade por Ano
Crescimento por Ano
6 AS REFORMAS CONSTITUCIONAIS E A SUSTENTABILIDADE DOS RPPS
30
Consoante levantamento de dados do Ministério da Previdência
Social, no ano de 1998 a diferença entre as receitas e as despesas dos regimes
de previdência dos servidores públicos (para cerca de 3 milhões de
aposentados e pensionistas) foi de R$ 34,9 bilhões equivalente a 3,8% do PIB,
assim distribuída : União – R$ 18,3 bilhões; Estados – R$14,1 bilhões;
Municípios – R$ 2,5 bilhões.No mesmo ano, o déficit do Regime Geral de
Previdência Social (para cerca de 18 milhões de beneficiários) foi de R$ 7,1
bilhões (0,8% do PIB).33
Na União, o total de servidores inativos e pensionistas subiu de 542
mil em 1991 para 905 mil em 1998, fazendo com que a relação ente o número
de ativos e o número de inativos e pensionistas, nesse mesmo período, caíssem
de 1,89 para 1,02. Em 1998 a contribuição dos servidores ativos financiava
apenas 12% das despesas com inativos e pensionistas. Entre 1987 e 1997,
enquanto os gastos com o pessoal ativo duplicaram (de R$ 12,5 bilhões para R$
24,7 bilhões), os gastos com inativos e pensionistas quadruplicaram ( de R$ 4,5
bilhões para R$ 18,8 bilhões), aumentando a sua participação nas despesas
totais com pessoal de 23,2 para 42,3%.34
Segundo Vinícius Carvalho Pinheiro, as causas que conduziram ao
desequilíbrio financeiro e atuarial crônico dos regimes de previdência dos
servidores públicos referem-se tanto ao modelo organizacional pelo qual esses
regimes foram sendo estruturados ao longo do tempo como às regras de acesso
aos benefícios, ou, em alguns casos, à ausência dessas regras, que permitiam
ou incentivavam grupos ou indivíduos a agirem em busca da obtenção de
benefícios mais vantajosos do que o sistema estaria apto a suportar. 35
A partir da confluência de dados deste período remoto até 1998,
pode-se atestar na percepção de Narlon Gutierre Nogueira, os fatores a debilitar
os regimes de previdência dos servidores públicos, culminando com o
desequilíbrio do sistema dos regimes próprios dos servidores efetivo:
33 CAMPOS, Marcelo Barroso Lima Brito de. Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos. Op.cit., p. 78.34 BRASIL, República Federativa do. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Boletim Estatístico de Pessoal, Brasília, v.1, n.32, dez.1998, p.36-3735 PINHEIRO, Vinicius Carvalho. Reforma de la Seguridad Social y Federalismo: El Caso Brasiliño, In: Seminário Regional de Política Fiscal, op.cit.,p.427-434.
31
a) A fragmentação e a heterogeneidade sob os aspectos legal e institucional, com a existência de diferentes poderes, órgãos e categorias profissionais, o que prejudicava a administração e a transparência do sistema, além de facilitar as fraudes e impedir o controle social.b) O modelo adotado onde as aposentadorias eram financiadas pelos recursos do Tesouro estadual ou municipal, enquanto as pensões juntamente com outros benefícios assistenciais e de saúde, ficavam sob a responsabilidade de Institutos que recebiam as contribuições para essa finalidade.Esse modelo teve como conseqüências: a generosidade dos planos de benefícios oferecidos pelos Institutos, que se afastaram da execução de suas funções estritamente previdenciárias e passaram a ofertar também políticas de assistência financeira e habitacional; o corporativismo; os elevados custos administrativos; a inadimplências dos Governos no repasse das contribuições ao Institutos, em virtude do aumento de seus gastos com as aposentadorias; o desvio de recursos para outras finalidades.c) A deficiência na gestão das reservas acumuladas pelos Institutos, pela ausência de profissionais capacitados para manejar uma política de investimentos que proporcionasse a melhor combinação entre o risco e rentabilidade.d) A ausência de estudos atuariais para a definição das alíquotas de contribuição, que eram fixadas sem estarem adaptadas à necessidade local;e) A elevada taxa de reposição dos benefícios, que eram calculados sobre as maiores remunerações da vida laboral do funcionário e permitiam a incorporação de vantagens e gratificações, chegando com muita freqüência a superar os ganhos dos funcionários em atividade.f) A idade de ingresso no serviço público, mais elevada do que a idade de ingresso encontrada na atividade privada, e, portanto, mais próxima da aposentadoria.g) A falta de renovação do quadro de pessoal, em parte causadas pelo aumento das despesas com pessoal, reduzindo as potenciais contribuições para o sistema.h) A ausência de regulamentação de compensação financeira entre os regimes de previdência, impedindo que os RPPS recebessem do INSS os valores devidos pela contagem recíproca de tempo de serviço.i) O aumento das despesas com pessoal após o término do ciclo inflacionário que até então corroia parte dos salários.j) Os expressivos passivos judiciais, decorrentes de medidas emergenciais adotados nos anos anteriores, como partem de planos econômicos de combate à inflação.36
A primeira grande reforma sob o palio da dicção primária da
Constituição foi provocada pela Emenda Constitucional nº 20, promulgada em
15 de dezembro de 1998, que, entre as diversas mudanças arroladas, elegeu a
fixação de dois pilares de sustentação: a imposição do caráter contributivo e o
estabelecimento do equilíbrio financeiro e atuarial. Segue as inovações por esta
Emenda elencadas, na visão de Daniela Mello Coelho:
36 NOGUEIRA, Narlon Gutierre, O Equilíbrio financeiro e Atuarial dos RPPS:de Principio Constitucional a Política Pública de Estado. Op. cit., p. 138-139.
32
1) Delimitação dos destinatários do regime próprio de previdência
social;
A mudança constitucional ressaltou o propósito de determinar os beneficiários da previdência funcional, sem prejuízo da indicação expressa daqueles que, embora vinculados à Administração mediante a formação de relação laboral, foram incorporados ao regime geral de previdência social, conforme dispõem o art.40, caput e §13Art.40 Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.§13. Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro cargo temporário ou de emprego público aplica-se o regime geral de previdência sócia.37
2) Fixação do caráter contributivo associado à preservação do
equilíbrio financeiro e atuarial.
A despeito de impor expressamente o caráter contributivo como característica do regime, direcionado a todos os entes federados, o dispositivo alia a regência do modelo previdenciário ao atendimento do equilíbrio financeiro e atuarial, exigindo a correspondência atual entre receitas e despesas,l bem como a montagem de um sustentável sistema atuarial, a médio e longo prazo, capaz de lidar com as incertezas e variáveis ínsitas à matéria previdenciária.38
3) Previsão do critério empregado no cálculo dos proventos , fixada a
vinculação ao valor do cargo efetivo.
O novo critério de fixação dos proventos passa a relacionar-se com o valor da remuneração auferida pelo servidor no cargo efetivo por ele titularizado, afastando a possibilidade de ser considerada a remuneração, eventualmente, recebida pelo agente em decorrência da ocupação de cargo público de provimento em comissão ou função de confiança, os moldes previstos no art. 40, §§2º e 3º
Art. 40 (.....)§2º Os proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de sua concessão, não poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referencia para a concessão da pensão.39
37 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Tese (Doutorado em Direito) – Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2007, p. 213.38 Idem, p. 213.39 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 214.
33
4) Novos critérios para de elegibilidade para a concessão do benefício
da aposentadoria, tal como disciplinado nos preceitos seguintes :
Art.40 (....)§1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculado os seus proventos a partir dos valores fixados na forma do §3º:I – por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificada em lei;II- compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição;III- voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições:a)sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher;b)sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.40
A principal alteração foi inserida na modalidade de aposentadoria
voluntária mediante a exigência de comprovação de tempo de contribuição, em
substituição ao tempo de serviço, conjugada aos fatores de idade, de tempo
mínimo de permanência no serviço público e no cargo efetivo.
5) Hipótese de adoção de requisitos e critérios diferenciados pra fins
de concessão de aposentadoria aos servidores públicos que exercem atividades
sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física e aos
professores integrantes de determinados setores do sistema educacional, com a
exclusão dos professores do ensino superior.
Art.40 (.....)§4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados os casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar.§5º os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos em cinco anos , em relação ao disposto no§1º, III, “a”, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio.41
40 Idem, p. 214.41 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 215.
34
Em relação aos professores, a exegese envolvendo a expressão
“funções de magistério” indispensável para a delimitação do alcance normativo,
encontrava-se sedimentada no âmbito da Suprema Corte, nos termos da
Súmula 726, que veda a cômputo do tempo prestado fora de sala de aula,
afastando, destarte, as demais atividades.
Contudo, a partir de 10 de maios de 2006, com a publicação da Lei n.
11.301/06, foi acrescentado o §2º ao art.67 da Lei n.9.394/96, nele
estabelecendo que, para os efeitos do disposto no §5º do art.40 e no §8º do
art.201 da Constituição da República, são consideradas funções de magistério
as exercidas por professores e especialistas em educação no desempenho de
atividades educativas, quando exercidas em estabelecimento de educação
básica em seus diversos níveis e modalidades, incluídas, além do exercício da
docência, as de direção de unidade escolar e as de coordenações.
6) Limitação do número de aposentadorias:consagrando o
posicionamento jurisprudencial já defendido pelos tribunais brasileiros,
constatado, notadamente, no aresto proferido no RE 163.204, rel. Min. Carlos
Veloso, publicado em 14/04/96, RTJ 166/267, a EC 20/98 conferiu a seguinte
redação ao art.40, §6º, da CR/88:
Art.40 (....)§6º Ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis na forma desta Constituição, é vedada a percepção de mais de uma aposentadoria à conta do regime de previdência previsto neste artigo.42
Nesta senda, o ordenamento constitucional passou a assegurar,
expressamente, a concessão de até duas aposentadorias à conta do regime
próprio de previdência social, em se tratando de dois cargos de professor, um
de professor com outro técnico ou científico, dois de cargos ou empregos
privativos da área de saúde, com profissões regulamentadas, um cargo de
magistrado ou de membro do Ministério Público com outro de magistério.
7) Disciplina o valor da pensão:
42 Idem, p. 215.
35
À semelhança do tratamento conferido pela Constituição de 1988, em
sua redação original, o valor do benefício da pensão, com o advento da EC
20/98, continuou adstrito ao valor dos proventos do servidor falecido,
correspondente à totalidade da sua remuneração, consoante determina o
dispositivo em destaque:
Art.40 (....)§7º Lei disporá sobre a concessão do benefício da pensão por morte, que será igual ao valor dos proventos do servidor falecido ou ao valor dos proventos a que teria direito o servidor em atividade na data de seu falecimento, observado o disposto no §3º.43
8) Garantia da paridade entre provento de inatividade, ora
compreendidas as aposentadoria e as pensão , e os vencimentos dos servidores
da ativa.
09) imposição de comprovação de tempo de contribuição, em
substituição ao tempo de serviço, e vedação do tempo fictício, nos termos
seguintes:
Art.40 (.....)§9º o tempo de contribuição federal, estadual ou municipal será contado para efeito de aposentadoria e o tempo de serviço correspondente para efeito de disponibilidade.§10º A lei na poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício.44
A priori, cabe frisar que a própria EC 20/98, consoante estabelecido
em seu art.4º, asseverou que o tempo de serviço considerado pela legislação
vigente para efeito de aposentadoria, cumprido até que a lei discipline a matéria,
será contado como tempo de contribuição, sem prejuízo do disposto no
art.40,§10, em epigrafe.
Em relação ao tempo de contribuição fictício, entendido como tempo
de serviço considerado para fins de aposentadoria, sem os correspondentes
exercícios da atividade e recolhimento da contribuição, a exemplo da contagem
em dobro das férias-prêmio não gozadas, verifica-se sua expressa vedação pela
EC 20/98, em face da sua incompatibilidade com a natureza contributiva do
43 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 216.44 Idem, p. 216.
36
regime previdenciária, estruturado sobre o principio do equilíbrio financeiro e
atuarial.
10) Incidência do limite remuneratório à soma dos proventos de
inatividade. A EC 20/98 condiciona ao limite fixado para os agentes públicos em
atividade, o valor pago aos inativos, independentemente da percepção de um ou
dois proventos, bem como da acumulação de proventos com remuneração,
conforme preceito ora destacado:
Art.40 (.....)§11º Aplica-se o limite fixado no art.37, XI, à soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrente da acumulação de cargos empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas à contribuição para o regime geral de previdência social, a ao montante resultante de adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e de cargo eletivo.45
Investigando o dispositivo, constata-se que o comando normativo
determina a adoção da regra do teto, previsto no art.37, da CR/88, em diversas
hipóteses, entre elas:
a) soma total dos proventos de inatividade – todos aqueles que recebem aposentadoria pelo regime próprio de previdência social terão os seus proventos limitados ao valor do teto; b) soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos – nesta hipótese, podem ser apreciadas duas situações: b1) duas aposentadorias pagas pelo RPPS decorrentes do exercício de dois cargos públicos; b2) uma aposentadoria paga pelo RPPS decorrente do exercício de um cargo público e outra paga pelo RGPS decorrente do exercício de um cargo ou emprego público;c) soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes de outras atividades sujeitas à contribuição pra o RGPS – neste caso, tem-se uma aposentadoria paga pelo RPPS e outra pelo RGPS;d) montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo – três situações podem advir desta proposição: d.1) uma aposentadoria paga pelo RPPS e uma remuneração decorrente do exercício de cargo, emprego ou função acumulável na forma da CR/88/; d.2) uma aposentadoria paga pelo RPPS e uma remuneração decorrente do exercício de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; d.3) uma aposentadoria paga pelo RPPS e um subsídio decorrente do exercício de cargo eletivo.46
45 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 217.
37
11) Aplicação subsidiária dos requisitos e critérios fixados para o
regime geral de previdência social no âmbito da previdência dos servidores
públicos, consoante redação atribuída ao §12 do art.40, in verbis :
Art.40 (.....)§12. Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos servidores públicos titulares de cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência social.47
A incidência de normas do regime geral revela o propósito de
aproximação da disciplina previdenciária dos regimes integrantes do sistema
público.
12) Previsão de previdência complementar: introduzindo nova
sistemática no contexto da previdência dos servidores públicos, a EC 20/98
passou a contemplar a criação de regime previdenciário complementar, cujo
enfoque inicial recebeu o seguinte tratamento:
Art. 40 (.....)§14. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art.201.
§15. Observado o disposto no art. 202, lei complementar disporá sobre as normas gerais para a instituição de regime de previdência complementar pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios para atender aos seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo.48
O principal propósito do regime complementar é assegurar o
pagamento de rendimento mínimo aos segurados, observado o teto
estabelecido para os benefícios do regime geral de que trata o art.201, com
recursos dos cofres públicos, mediante a preservação do regime de previdência
estruturado nos termos do art.40 da CR/88.49
A continuidade das reformas, desta feita pela Emenda Constitucional
n.41, levou cinco anos e centrou suas modificações constitucionais no cerne do 46 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 218.47 Idem, p. 218.48 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 21949 Idem, p. 219
38
regime de previdência funcional dos servidores públicos. A exposição de
motivos nº.29, de lavra do Governo, para apreciação do Congresso Nacional,
deixou claro que esta segunda etapa volveria primacialmente para novos
parâmetros e critérios de concessão de pagamento de benefícios no seio do
sistema de regime próprio, a fim de equacionar as discrepâncias e equilibrar a
relação entre receita e despesa.
Promulgada em 19 de dezembro de 2003, a Emenda Constitucional
nº 41 acrescentaram novos comandos no interior do art. 40, da Carta Maior,
alterando dispositivos que já vigoravam e estabeleceu novas regras de
transição, sobretudo no que tange a questão do principio da solidariedade, na
redação da autora Daniela Mello Coelho:
I) indicação expressa do caráter solidário do regime e ampliação do
rol de contribuintes, passando a compreender, ao lado dos ativos e do próprio
ente público, os inativos e os pensionistas, consoante prevêem os dispositivos
ora colacionados:
Art. 40 (.....)§ 18. Incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões concedidas pelo regime de que trata este artigo que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art.201, com percentual igual ao estabelecido pra os servidores titulares de cargos efetivos.50
Cabe sublinhar que a concepção do sistema público de previdência,
gravada n Carta Magna de 1988, assumiu, em sua versão primária, o caráter
solidário e distributivo, pois fundamenta no modelo de repartição simples, e
assentou suas bases no pacto social intergeracional e na distribuição de
riquezas entre todos os membros da coletividade e estabeleceu o rol dos
contribuintes, com a menção expressa dos inativos e pensionistas.
2) Fim da integralidade, da correspondência entre o valor dos
proventos e o montante recebido pelo servidor em atividade, a titulo de
remuneração do cargo efetivo.
Art. 40 (.....)
50 Ibidem, p. 220.
39
§1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§3º e 17:§3º Para o calculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam este artigo e o art.201, na forma da lei.§ 17. Todos os valores de remuneração considerados para o cálculo do benefício previsto no §3º serão devidamente atualizados, na forma da lei.51
No calculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de
cargos efetivo de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, prevê a nova
regra a aplicação da média aritméticas simples das maiores remunerações
utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de
previdência a que esteve vinculado, as quais devem ser correspondentes a 80%
de todo o período contributivo, desde a competência, conforme preceitua o
art.1º da lei 10.887, de 18/06/04. O valor não poderá ser inferior ao valor do
salário-mínimo nem exceder a remuneração do respectivo servidor no cargo
efetivo em que se deu a aposentadoria.
3) Alteração na regulamentação da aposentadoria por invalidez
A nova redação do §1º, inciso I, do art.40 substitui a expressão
“especificada em lei”, por “na forma da lei”, o que implica a transferência para a
esfera da legislação infraconstitucional de um campo regulamentador mais
amplo, que vai além da especificação das doenças consideradas graves,
contagiosas e incuráveis, para alcançar a disciplina afetas aos caso de acidente
em serviço, de moléstia profissional, bem como os demais aspectos atinentes a
essa modalidade de aposentadoria.
Art.40 (.....)§1º (.....)I – por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei(...).52 (grifo nosso)
51 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 221.52 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 222.
40
4) Novo critério pra o calculo das pensões
O instituto da pensão, acompanhado a sistemática implantada pela
EC 41/03, no tocante à mudança das regras para concessão de benefícios aos
inativos, torna-se objeto de alteração no parágrafo abaixo:
Art. 40 (.....)§Lei disporá sobre a concessão do benefício de pensão por morte, que será igual :I- ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso aposentado à data do óbito;53
Em oposição à redação primaria do texto constitucional e àquela
atribuída pela EC 20/98, o cálculo da pensão passa a sofrer um redutor quando
o montante do benefício extrapolar o limite fixado para o regime geral de
previdência social. Este redutor é de 30% sobre o que ultrapasse o teto do
RGPS.
5) Fim da regra de paridade entre ativos e inativos
O art. 40, § 8º, da CR/88 passa a contemplar redação similar
estipulada para o reajustamento dos benefícios do regime geral de previdência
social , a saber:
Art.40 (.....)§ 8º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes , em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei.54
6) Mudança na regulamentação da previdência complementar dos
servidores, conforme indicado no parágrafo a seguir transcrito:
Art.40 (.....)§ 15º o regime de previdência complementar de que trata o § 14º será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art.202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida.55
53 Idem, p. 222.54 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 224.55 Idem, p. 224.
41
Três alterações de relevo foram contempladas: a) retirada da
regulamentação da matéria por meio de lei complementar, no âmbito de cada
entidade política; b) previsão da natureza pública das entidades fechadas de
previdência complementar; c) definição do método de financiamento por regime
fixado na modalidade de contribuição definida.
7) Previsão do abono de permanência
O abono de permanência, instituto de natureza previdenciária, cumpre
duas finalidades precípuas: a) primeira, estimula a permanência no serviço
público dos servidores que já completaram as condições exigidas para a
aposentadoria voluntária, e acarreta redução dos impactos com os gastos
públicos na área da previdência, pois retarda o pagamento dos proventos; b)
segunda, afasta a necessidade premente de investidura no cargo público por
novo agente.
Art. 40 (.....)§ 19º o servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecida no § 1º, III, a, e q1ue opte por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição até completar as exigências para aposentadoria compulsórias contidas no § 1º, II.56
O valor do abono de permanência corresponde ao da contribuição
efetivamente descontada do servidor ou por ele recolhida, relativamente a cada
competência, de acordo com o art. 67, § 4º, da Orientação Normativa SPS n.
03?05, o pagamento do benefício é de responsabilidade do respectivo ente
federativo, sendo devido a partir do cumprimento dos requisitos para obtenção
do benefício, mediante opção expressa pela permanência em atividade.
Entende-se que a concessão do abono de permanência independe da
provocação do servidor, pois se reveste do caráter de dever imposto à
Administração.
8) Restrição no campo da instituição do regime próprio em cada
entidade da federação.
56 Ibidem, p. 224.
42
A limitação imposta pela EC 41/03 visa à unificação das regras nas
respectivas esferas estatais e evita a proliferação de distintos critérios no
ambiente de cada um dos poderes, com exceção do regime dos militares,
conforme exposto no parágrafo abaixo:
Art. 40 (.....)§ 20º. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social pra os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art.142, § 3º, X.57
Em continuidade as reformas constitucionais foram promulgadas, em
05 de julho de 2005, a Emenda Constitucional nº 47, com efeitos retroativos à
data de vigência da EC 41/03. A grande mudança desta reforma, segundo
Daniela Mello Coelho, em particular, foi voltada para as pessoas com deficiência
e os servidores que exerçam atividades de risco sendo, portanto, assegurado
requisitos e critérios diferenciados na obtenção da aposentadoria. Além disto,
também se ampliou o valor sobre qual irá incorrer a incidência da contribuição
previdenciária, no que tange aos segurados portadores de doença
incapacitante.58
Eis a redação abaixo:
Artigo 40 (......)§ 4º. É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores:I - portadores de deficiência;II – que exerçam atividades de risco;III – cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.(.....)§ 21º A contribuição prevista no § 18º deste artigo incidirá apenas sobre as parcelas de proventos de aposentadoria e de pensão que superem o dobro do limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art.21 desta Constituição, quando o beneficiário, na forma da lei, for portador de doença incapacitante.59
57 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 22658 Idem, p. 22659 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 227
43
Na percepção aguçada de Daniela Mello Coelho, a constatação da
doença incapacitante pode ocorrer em atividade, o que justificaria a
aposentadoria por invalidez, bem como após a jubilação. Neste caso, a
modalidade da aposentadoria do servidor pode ter sido a compulsória ou a
voluntária, o que não lhe retira o direito de pleitear a observância do disposto no
parágrafo em comento, desde que haja a comprovação da doença
incapacitante, inclusive cabe a mesma análise para os pensionistas. 60
A EC n.47 assegurou aos servidores inusitadas regras de grande
valia, aduz Daniela Mello Coelho, sendo primeiramente para quem entrou no
serviço público até a data de publicação da EC 41/03, em 31/12/2003, nos
termos do art. 6º, com a concessão de proventos integrais, no valor da ultima
remuneração no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, sob os mesmos
critérios de revisão dos valores previstos aos ativos. E, em segundo, assegurou
aposentadoria para os servidores públicos que tenham ingressado no serviço
público até a data da publicação da EC n.20/98, em 16/12/98, garantindo
também a paridade e a integralidade. Nos dois casos, o que muda são as regras
de permanência e tempo de serviço público.61
:
6.1 O CARÁTER CONTRIBUTIVO: A EVOLUÇÃO NAS PRESTAÇÕES
PREVIDENCIÁRIAS
A contribuição previdenciária, em sua concepção exordial, era
destinada ao benefício da pensão, sendo os gastos com as aposentadorias
totalmente assumidos pelo Tesouro, em razão de sua face assistencialista, ou
melhor, a sua visão de “premio” pelos serviços prestados pelos servidores
públicos.
Um marco deste momento ficou registrado nos anais da história
quando Rui Barbosa, em discurso, durante a condução dos trabalhos que
resultaram na Constituição de 1891, retrata a concepção do instituto de
60 Idem, p.227 61 Ibidem, p. 227
44
aposentadoria, que Daniela Mello Coelho cita em sua obra, em transcrição de
Claudia Fernanda de Oliveira Pereira
O cidadão que a lei aposentou, jubilou ou reformou, assim como o a quem ela conferiu uma pensão,não recebe esse benefício, a paga de serviços que esteja prestando, mas a retribuição de serviços que já prestou, e cujas contas se liquidaram e encerraram com um saldo a seu favor, saldo reconhecido pelo Estado como a estipulação legal de lhe amortizar mediante uma renda vitalícia, na pensão, na reforma, na jubilação ou na aposentadoria.O aposentado, o jubilado, o reformado, o pensionista do Tesouro são credores da Nação, por títulos definidos, perenes e irretratáveis. (....)A aposentadoria, a jubilação, a reforma são bens patrimoniais que encontraram no ativo dos beneficiados como renda constituída e indestrutível para toda a sua vida numa situação jurídica semelhante à de outros elementos da propriedade individual, adquiridos, à maneia de usufruto, com a limitação de pessoas, perpétuas e intransferíveis.Na espécie das reformas, jubilações ou aposentadorias, a renda assume a modalidade especial de um crédito contra a Fazenda, e, por isto mesmo, a esta não seria dado jamais exonerar-se desse compromisso essencialmente contratual, mediante ato unilateral da sua autoridade.62
Como retratado em páginas anteriores, na década de 30, nos idos do
século XX, a concessão dos benefícios previdenciários estava sob os cuidados
do IPASE – Instituto de Previdência e Assistência dos servidores Públicos. No
Decreto-Lei nº. 288, de 23 de fevereiro de 1938, que erigiu o Instituto, a alíquota
de contribuição, voltada para o custeio da Pensão e pecúlio, incidia de 4 a 7%,
sobre a remuneração dos funcionários.
Em seguida com a edição do Decreto-Lei n. 3.347, de 12 de junho de
1941, o qual instituiu o regime de benefícios de família dos segurados do
IPASE, sob as prestações de pensão e pecúlio, a contribuição mensal dos
segurados foi estabelecida em 5% sobre o salário-base, descontado na folha de
pagamento.
Em 1952, já sob a vigência do Estatuto dos Servidores Públicos
Federais, que editou o Plano de Assistência aos servidores e seus dependentes,
foi publicada a Lei nº 3.373, de 12/03/58, que previu o custeio por parte dos
segurados no percentual de 5% exclusivamente para a pensão.
A lei nº 6.439/77, devidamente regulado pelo Decreto nº 83.081/79,
que também sofreu alteração do Decreto-Lei n º 1.910/81, a contribuição sobre
62 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 228.
45
as remunerações dos servidores públicos foi fixada em seis pontos percentuais
(6%).
E surge o então Estatuto dos servidores Públicos Federais – Lei nº
8.112/90, em vigência sob os termos da Constituição Cidadã de 1988, que
segundo Daniela Mello Colho, reiterou as normas de caráter previdenciário,
atestando nos termos do art. 183 que à União caberia suster um Plano de
Seguridade Social para o servidor público e sua família. O custeio por sua vez
sofreu alterações, contendo no art.231 a seguinte redação:
Art.231. O plano de Seguridade Social do servidor será custeado com o produto da arrecadação de contribuições sociais obrigatórias dos servidores dos três poderes da União, das autarquias e das fundações públicas.§1º A contribuição do servidor, diferenciada em função da remuneração mensal, bem como dos órgãos e entidades, será fixada em lei.§2º (vetado).63
O dispositivo vetado pelo Presidente da República foi restabelecido
pelo Congresso Nacional em 18/04/91, com a seguinte redação:
Art.231 (.....)§2º o custeio da aposentadoria é de responsabilidade integral do Tesouro Nacional.64
Em 08/01/1991, foi publicada a Lei nº 8.161, que instituiu contribuição
mensal do servidor pra o gozo dos benefícios da seguridade cujas alíquotas
variavam de 9% a 12%, de acordo com o valor da remuneração, permanecendo,
entretanto, vedação em relação à cobrança de contribuição para o custeio da
aposentadoria.
No ano de 1993, nova legislação atingiu o regime próprio de
previdência e inaugurou o caráter contributivo da aposentadoria, tendo o
respaldo constitucional do art.40, § 6º, acrescido pela EC nº 03, de 18/03/1993,
atualmente com nova redação em virtude da EC 20/98. A eficácia do citado
comando operou-se a partir de 21/07/93, com a publicação da Lei nº 8.688, que
conferiu a seguinte redação ao art. 231 da Lei n. 8112/90:
Art.231 (.....)
63 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 229.64 Idem, p. 229.
46
§ 2º O custeio das aposentadorias e pensões é de responsabilidade da União e de seus servidores.65
6.2 FORTALECIMENTO DOS REGIMES DOS ENTES FEDERATIVOS – 2007
Para efeito de análise do crescimento dos números dos RPPS, a partir
do princípio do caráter contributivo, segue alguns parâmetros dos entes
federativos com RPPS, desta feita, em 2007. Verificou-se que os 26 estados e o
Distrito Federal, as 26 capitais e 1.841 municípios mantém regime próprio para
seus servidores ativos, inativos e pensionistas além da capital e 275 municípios
continuarem com obrigações previdenciárias para servidores inativos e
pensionistas geradas em período de vigência de regime próprio, mesmo tendo
aderido ao RGPS. ( Regime em Extinção)
Quantidade de Servidores filiados a Regimes Próprios: consta o
número de servidores existentes já no final do mês de dezembro de cada
exercício, distribuído segundo a situação funcional: ativos, inativos e
pensionistas. Em dezembro de 2007, verifica-se que 6.514.741 (seis milhões,
quinhentos e quatorze mil, setecentos e quarenta e um) servidores ativos,
inativos e pensionistas estão cobertos por regime próprio de previdência
instituído pelos estados, municípios e Distrito Federal, enquanto na União a
cobertura atinge 2.096.209 (dois milhões, noventa e seis mil e duzentos e nove)
servidores ativos, inativos e pensionistas. Assim sendo, tem-se no Brasil
8.611.060 (Oito milhões, seiscentos e onze mil e sessenta servidores) filiados a
regimes próprios.
Resultado Previdenciário – são apresentados com “Receitas” os
valores efetivos de contribuições previdenciárias, e como “Despesas” os valores
efetivamente pagos à titulo de proventos de aposentadoria e valor de pensões.
65 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 231
47
Resultado Operacional – são apresentados como “Receitas” os
valores efetivos de contribuições previdenciárias, de receitas de investimentos,
de aportes financeiros feitos com recursos dos Tesouros estaduais, municipais e
distrito Federal e de receitas de compensação, dente outras e, como
“Despesas”, os valores efetivamente pagos à titulo de proventos de
aposentadoria e valor de pensões dentre outras despesas inclusive as
operacionais.
Investimentos dos RPPS por Unidade da Federação – são
apresentados os valores dos recursos alocados nos segmentos de aplicação de
renda fixa e renda variável, aplicados no mercado financeiro de acordo com
norma do Conselho monetário Nacional. Em cada UF estão registrados o valor
de recursos do governo do estado, da prefeitura da capital e dos demais
municípios.
A receita previdenciária dos servidores dos governos estaduais e
municipais foi de R$ 36,7 bilhões, o que correspondeu a um aumento de 17.3%,
quando comparada com o ano anterior. A despesa previdenciária foi de R$ 56,8
bilhões, aumento de 6,9% em relação ao ano anterior, fazendo com que o
resultado previdenciário fosse negativo em 20 bilhões. Cabe ressaltar que
apenas os governos dos municípios do interior apresentam resultado
previdenciário positivo que, em 2007 atingiram R$ 3,6 bilhões, o que
corresponde a 43,5% da receita previdenciária.
Em 2007, a receita operacional dos servidores dos governos
estaduais e municipais atingiu R$ 62,4 bilhões e a despesa operacional R$ 58,2
bilhões, fazendo com que o resultado operacional fosse positivo em R$ 4,2
bilhões, sendo que este valor é constituído do resultado operacional negativo de
R$ 2,4 bilhões dos governos estaduais e do resultado operacional positivo dos
governos municipais de R$ 6,6 bilhões.
Dos 5.590 municípios, 60,1% estavam no RGPS, 34,7% do RPPS e
4% do RPPS em extinção.
A quantidade de servidores da União em 2007 foi de 2,1 milhões, dos
quais 53,3% estavam em atividade.
O valor dos investimentos dos RPPS em 2007 foi de R$ 31,2 bilhões,
o que corresponde a um aumento de 24,3% em relação ao ano anterior.Cerca
48
de 98,5% foram em renda fixa, sendo 58,8% em títulos do TN pré-fixado e
32,5% em fundo do Art.3º, Inciso II-b.66
6.3 FORTALECIMENTO DOS REGIMES DOS ENTES FEDERATIVOS – 2011/ 2013
Quantidade de Servidores filiados a Regimes Próprios: em 2013, a
quantidade total de pessoas vinculadas aos Regimes Próprios de Previdência
Social atingiu 9,39 milhões, sendo 4,46 milhões nos Governos Estaduais,
representando 48% do total, 0,84 milhões vinculados as capitais dos Governos
Municipais, representando 9% do total, 1,97 milhões nas cidades do interior dos
Governos Municipais, representando 21’% do total, e 2,12 milhões vinculados ao
Governo Federal, representando 22,6% do total. Desta análise, percebe-se que
do total de pessoas, um pouco menos de 23% são de vínculo federal, um pouco
mais de 30% são do âmbito municipal e em torno de 47% são dos Estados.
Além da segregação por governo, a classificação por tipo de vinculo com a
previdência, assim ocorre: dos 9,39 milhões de indivíduos, 64% são servidores
e 36% sã representados por aposentados e pensionistas.
Quantidade de Entes Federativos por Tipo de Regime – Em 2013, a
quantidade total de entes federativos que oferecem algum tipo de regime de
previdência social para seus servidores atingiu 5.593, sendo 3.431 municípios
que oferecem o regime geral de previdência social- RGPS, representando 61%
do total, 27 governos estaduais e 2.030 municípios que oferecem o regime
próprio de previdência social – RPPS, representando 36% do total e, 132
municípios que oferecem regime próprio em extinção, que é um regime de
previdência somente para manutenção dos participantes e assistidos que
estavam nesse regime antes da extinção, representando 2% do total.
66 BRASIL, República Federativa do. Ministério da Previdência Social. Anuário Estatístico da Previdência Social 2007, Seção XVI- Previdência do Servidor Público, p. 751-752. Disponível em: http://www.previdencia.gov.br/dados-abertos/aeps-2007-anuario-estatistico-da-previdencia-social-200 7/anuario-estatistico-da-previdencia-social-2007-secao-vii-previdencia-do-servidor-publico/anuario-est atistico-da-previdencia-social-2007-secao-vii-previdencia-do-servidor-publico-tabelas/> Acesso em 25 jun 2015.
49
6.3.1 Resultado Previdenciário dos RPPS – 2011/2013
O montante da receita previdenciária foi de R$ 67,76 bilhões; o
montante da despesa previdenciária foi de R$ 108,71 bilhões, tendo,
consequentemente, como resultado previdenciário, o montante negativo de R$
41,04 bilhões. Esse resultado previdenciário, no global, é reflexo da despesa
previdenciária ser em torno de 161% da receita previdenciária. Quando a
análise é pelas grandes regiões, percebe-se que a Região Sul é a que
representa a maior disparidade, já que a despesa previdenciária representa em
torno de 197% da receita previdenciária, vindo logo em seguida a Região
Sudeste, onde tal proporção é em torno de 190%, e as Regiões Nordeste e
Centro-oeste com proporções similares em torno de 142%. A Região Norte é a
única que representa uma situação do resultado previdenciário positiva, cuja
despesa previdenciária representa apenas 87% da receita previdenciária. 67
67 BRASIL, República Federativa do. Ministério da Previdência Social. Anuário Estatístico da Previdência Social 2007, 788. Op. cit.
50
6.3.2 Resultado Operacional – 2011/2013
Em 2013, o montante da receita operacional foi de R$ 123,07 bilhões
e o montante da despesa operacional foi de R$ 111,88 bilhões, tendo,
consequentemente, como resultado previdenciário o montante positivo de R$
11,19 bilhões. Esse resultado operacional, no global, é reflexo da despesa
operacional ser em torno de 91% da receita operacional. Quando a análise é
pelas grandes regiões, percebe-se que a maioria das regiões, Nordeste,
Sudeste, Sul e Centro-oeste, representam o equilíbrio financeiro, já que a
despesa operacional cinge-se a 83% da receita operacional, tendo apenas a
região Norte com um resultado operacional mais expressivo, já que a proporção
despesa/receita operacional está em tono de 62%.68
6.3.3 Investimento dos RPPS – 2011/2013
Em 2013, o montante dos investimentos dos recursos dos entes
federativos atingiu R$ 174 bilhões. Deste recurso, em torno de 59% está
concentrado na Região Sudeste, em torno de 3% na Região Sul, e em torno de
38% nas demais Regiões. Quando a análise é temporal percebe-se que em
2011, no global, os investimentos montavam o valor de R$ 114,34 bilhões, o que
representou um crescimento nominal em tono de 53% de 2011 a 2013, já que o
montante atual é de R$ 174,9 bilhões. Esse crescimento está atrelado ao
resultado operacional positivo do período supracitado. 69 Segue abaixo a
evolução dos investimentos em 2014, segundo os entes estaduais e municipais.
68 BRASIL, República Federativa do. Ministério da Previdência Social. Anuário Estatístico da Previdência Social 2007, 789. Op. cit.69 BRASIL, República Federativa do. Ministério da Previdência Social. Anuário Estatístico da Previdência Social 2007, p. 789-791, Op. cit.
51
Evolução dos Investimentos dos RPPS - 2011 a 2014
53,1
93,781,8
59,0
12,1 8,7 11,7 15,9 19,6 24,8 31,8
19,8
24,323,7
30,01,5
1,82,1
1,8
7,0 12,0 15,5 15,518,7
20,120,1
41,4
52,656,5
67,9
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
R$
Bilh
ões
Demais Ativos Estaduais Recursos Estaduais Demais Ativos Municipais Recursos Municipais
Evolução dos Investimentos dos RPPS - 2011 a 2014
41,4252,65 56,49
67,891,51
1,80 2,071,75
19,8224,35 23,69
29,9953,10
93,75 81,8259,05
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
2011 2012 2013 2014
R$
Bilh
ões
Recursos Municipais Demais Ativos Municipais Recursos Estaduais Demais Ativos Estaduais
Fonte: Ministério da Previdência Social, DAIR extraído em 13/01/2015, relatório Gerencial de Parcelamentos.Autor: Narlon Gutierre Nogueira
52
E para um enlace desta moderna visão de austeridade, gerada pelas
unidades gestoras de cada RPPS e pelos órgãos de supervisão, mormente o
Ministério da Previdência Social, em seus controles (CADPREV), há um volume
de parcelamento dos entes federativos que denota o acompanhamento destes
valores formalizados, por esta via administrativa, da ordem de R$
11.088.028.302,95 (onze bilhões, oitenta e oito milhões, vinte e oito mil,
trezentos e dois reais e noventa e cinco centavos), sem o desconto da primeira
parcela e de quanto já foi recolhido deste montante, no decorrer do ano em
curso, aos cofres dos entes federativos.70
6.4 A IMPORTANCIA DOS CONTROLES E DA GOVERNANÇA CORPORATIVA
O comparativo acima retrata, a despeito do resultado previdenciário
ainda alto, nos exercícios declinados, que os regimes próprios com as novas
regras emanadas (Lei de regência nº 9.717/98, Decreto nº 3.788/2001 que exige
o Certificado de Regularidade Previdenciária, Lei 10.887/04, de cálculo dos
proventos e aposentadoria pela média simples das maiores remunerações,
correspondente a 80% de todo o período contributivo, desde julho de 1994) e a
estrutura de governança incorporada aos entes federativos, da Diretoria
Executiva aos Conselhos de Administração e Conselho Fiscal, buscam
implementar uma direção e funcionamento centrados em metas, objetivos
claros, segundo a eficácia e eficiência que a moderna gestão espera das
organizações públicas, aliado a transparência e a participação das partes
envolvidas quer sejam os representantes dos entes quer sejam dos ativos,
aposentados e pensionistas.
Acresce ainda que as Resoluções do Conselho Monetário Nacional e
as demais regras ulteriores passaram a gerar mais efetividade à medida que
cobram dos agentes públicos à frente das administrações dos recursos que
70 BRASIL, República Federativa do. Dados extraídos do CADPREV – Sistema de Informações dos Regimes de Previdência no Serviço Público. Disponível em: http://www.google.com.br/url? sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CB0QFjAAahUKEwjUkbHLlLXHAhVFHB4KHePwBqs&url=http%3A%2F%2Fwww.agu.gov.br%2Fpage%2Fdownload%2Findex%2Fid%2F27245098&ei=WnjUVdT8A8W4eOPhm9gK&usg=AFQjCNF9cdUOet3fLVj7p6qDh-25d9oTXA&bvm=bv.99804247,d.d mo> Acesso em 30 jan 2015.
53
tenham conhecimento de mercado de capitais e Certificação; que todas as
possíveis aplicações sejam incluídas na Política Anual de Investimentos (no
final de cada ano) e aprovadas previamente pelo Órgão superior competente,
com acompanhamento no exercício seguinte quer pelo Demonstrativo da
Política de Investimentos – DPIN, quer pelo Demonstrativo das Aplicações e
Investimentos dos Recursos - DAIR;
Além disto, a Resolução do CMN, em vigência, cobra relatórios
detalhados, trimestralmente, sobre rentabilidade e riscos das diversas
modalidades de operações nas aplicações de recursos dos RPPS, cada
movimentação dos ativos devem ser processados em um documento chamado
APR – Autorização de Aplicação e Resgate que conta com assinatura dos
responsáveis pelos recursos, além de constar em ata e ter a devida assinatura
dos gestores; processo de credenciamento de instituições para receber as
aplicações dos recursos dos RPPS, disponibilidade de todas as informações aos
segurados e pensionistas; adoção de plano de contas ao Serviço Público e a
separação orçamentária e financeira sob a administração das unidades gestoras
dos RPPS e a contabilidade do orçamento do ente federativo enfim, cada vez
mais é visto uma mudança erigida pela governança corporativa em curso, cujos
controles e a transparência editam uma fase que suscita expectativas de
resultados alvissareiros.71
6.5 O PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE ENTRE O ESTADO E A SOCIEDADE
A noção de solidariedade está atrelada ao contexto de Seguridade
Social, inserto na Constituição Federal no artigo 194, que preleciona ser “um
conjunto integrado de ações de iniciativa do poder público e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social”. È justamente no dever do Estado de promover a
organização do sistema que vamos encontrar este bem maior.
71 BRASIL, República Federativa do. Regras emanadas do Ministério da Previdência Social: Lei 9.717/98, Decreto nº3.788/2001, Lei 10.887/20104, Resolução 3922/2010, Portaria nº 519/2011. Portaria nº 509/2013. Disponível em: http://www.previdencia.gov.br/> Acesso em 25 jun 2015.
54
Para Wladimir Novaes Martinez, o princípio da solidariedade significa
a contribuição pecuniária de uns em benefícios de outros, no espaço e no
tempo, de acordo com a capacidade contributiva das diversas categorias da
clientela de protegidos, coadunando a possibilidade de oferta com a
necessidade do recebimento.72
Para Daniela Mello Coelho o princípio da solidariedade apresenta-se
como um dos pilares dos sistemas previdenciários de repartição simples, em
que se afasta a correlação direta entre contribuinte e beneficiário, característica
típica dos modelos privados de previdência, nos quase se vislumbra a formação
de poupanças ou reservas individuais ou coletivas. Em decorrência do principio
da solidariedade, toda a sociedade e o poder público são chamados para
assegurar a sustentabilidade das medidas sociais afetas à área da seguridade,
sendo oferecidos benefícios aos necessitados, independentemente do quantum
arrecadado pela entidade previdenciária.73
O Ministro Luís Roberto Barroso informa que existe solidariedade
entre aqueles que integram o sistema em um dado momento, atuando como
contribuintes e beneficiários contemporâneos entre si, bem como existe
solidariedade entre as gerações, revelando um pacto de confiança entre elas. 74
Segundo Daniela Mello Coelho, o principio da solidariedade,
consagrador da justiça social material e distributiva, foi reconhecido pela
Suprema Corte em alguns arestos, dentre eles a ADI n. 240-6/RJ, rel. Min.
Octávio Galloti, DJ 13/10/02, no qual restou registrado o divórcio entre o
princípio da solidariedade, inerente ao sistema previdenciário oficial brasileiro, e
o disposto no art. 283 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, que admitia
a designação de qualquer pessoa, indicada pelo servidor, para qualificar-se
como pensionista do regime próprio de previdência social fluminense, nos casos
em que o segurado não tivesse cônjuge, companheiro ou dependente, e a ADI
72 MARTINEZ, Wladimir Novaes. Princípios de Direito Previdenciário. 4.ed. São Paulo: Ltr, 2011, p. 93.73 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 88.74 BARROSO, Luis Roberto. Constitucionalidade e legitimidade da reforma da previdência – ascensão e queda de um regime de erros e privilégios. Procuradoria Geral Rio de Janeiro, 2004, p. 137. Disponível em: http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&v ed=0CB0QFjAAahUKEwiQ-Z75l7XHAhVIHx4KHTymDpI&url=http%3A%2F%2Fdownload.rj.gov.br%2 Fdocumentos%2F10112%2F762965%2FDLFE-46226.pdf%2FRevista_58_Doutrina_pg_125_a_160.p df&ei=33vUVdCNIci-eLzMupAJ&usg=AFQjCNG3nJAhgCjP1NYjb3U53gZRDTgQyw&bvm=bv.9 9804247,d.dmo> Acesso em 25 jun 2015.
55
n. 3.105-8/DF, rel. Min. Ellen Gracie e rel. para acórdão Min. Cezar Peluso, DJ
18/02/05, que envolveu o debatido julgamento acerca da suscitada
inconstitucionalidade da cobrança de contribuição previdenciária dos
aposentados e pensionistas do regime próprio de previdência social, em razão
da promulgação da Emenda constitucional.75
Acresce Daniela Mello Coelho, em arremate, o que o Ministro Cezar
Peluso asseverou sobre os objetivos fundamentais da Republica Federativa do
Brasil, em especial os preceitos contidos no art.3º, I e II, da CR/88, in verbis:
A previdência social, como conjunto de prestações sociais (art.7º XXIV), exerce relevante papel no cumprimento desses objetivos e, nos claros termos do art.195, caput, deve ser financiado por toda a sociedade, de forma equitativa (art.194, parágrafo único, V). De modo que, quando o sujeito passivo paga a contribuição previdenciária, não está apenas subvencionando, em parte, a própria aposentadoria, senão concorrendo também, como membro da sociedade, para alimentação do sistema, só cuja subsistência, aliás, permitirá que, preenchidas as condições, venha a receber proventos vitalícios ao aposentar-se.76
Logo, o financiamento da seguridade está calcado suas bases, neste
pilar solidário e expressamente contemplado no art.195 da Constituição Federal,
verbis:
Art.195. A seguridade social será financiada pero toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da união, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e das seguintes contribuições sociais: I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;b) a receita ou faturamento; c) o lucro; II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, na incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art.201;III – sobre a receita de concursos de prognósticos; e, IV – do importador de bens e serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.77
______________
75 COELHO, Daniela Mello. Aspecto Contemporâneo e Prospectivo do Regime de Previdência dos Servidores Públicos. Op. cit., p. 232.76 Idem, p. 232.77 BRASIL, República Federativa do. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Op. cit.
56
6.6 A LEI GERAL DA PREVIDENCIA DOS SERVIÇOS PUBLICOS
Neste momento é oportuno relevar a importância da Lei 9.717/98, um
marco divisor depois da emenda suso citada, que traz em seu art. 1º e seus
incisos, o pensamento estruturante, via a contribuição dos atores, capaz de
suster efetivamente a criação e a manutenção dos regimes próprios dos entes
federativos.
Em 27 de novembro de 1998, quando a medida provisória nº 1.723 foi
aprovada, converteu-se na Lei nº 9.717/98, chamada de “Lei Geral da
Previdência dos Serviços Públicos.”
É interessante recordar que a Constituição da República de 1988, até
antes da Emenda nº 20/98, limitava-se a estabelecer critérios básicos e gerais
para concessão de aposentadoria e pensão, o que dava condições para que os
entes federados estabelecessem regras específicas para a previdência de seus
servidores.78
A Lei em comento estabeleceu os parâmetros a serem seguidos pelos
entes no que tange à instituição e a manutenção de regime de previdenciário
para os servidores titulares de cargo efetivo, sendo obrigatórios para União,
Distrito Federal, os Estados e os Municípios, gerando uniformização, através de
diretrizes e regras extensivas a todos os regimes próprios de previdência Social,
a começar pelo artigo 1º, caput, que assevera:
Os regimes de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir seu equilíbrio financeiro e atuarial, observados os seguintes critérios:
Os critérios e exigência da Lei, foram constituídos da seguinte forma:
► realização de avaliação atuarial anual, bem como de auditorias, utilizando parâmetros gerais para a organização e revisão do plano de custeio e de benefícios;► financiamento do regime mediante recursos sprovenient4es dos entes e dos servidores sativos, inativos e dos pensionistas;► exigência de que os recursos previdenciários fossem utilizados exclusivamente para pagamento de benefícios do regime próprio de previdência social, salvo despesas com administração;
78 SOUZA, Gleison Pereira de. Regime de previdência dos servidores públicos. Op. cit., p. 160.
57
► cobertura de um número mínimo de segurados que garantisse a auto-sustentabilidade do regime do ponto de vista financeiro e atuarial;► vedação de pagamento de benéficos pro meio de convênio ou consórcio entre os entes;► registro contábil individualizado das contribuições de cada serviço e dos entes;► vedação de inclusão no valor dos benefícios de parcelas remuneratórias percebidas em decorrência do local de trabalho ou do exercício de função confiança ou cargo em comissão;► vedação de constituição de regimes a municípios com receita diretamente arrecadada inferior à receita proveniente de transferências constitucionais da União;►contribuição previdenciária do ente ao seu regime próprio de previdência não excedente ao dobro da contribuição do segurado;► vedação de concessão pelo regime de benefícios distintos daqueles previstos no âmbito do RGPS, salvo disposição em contrario da Constituição Federal.79
A partir desta Lei, outras normas foram editadas com vistas a
parametrizar, além da contributividade, outros procedimentos a fim de imprimir
mais visibilidade no acompanhamento dos atos emanados dos regimes próprios
dos entes federativos.80
6.7 AS MUDANÇAS TRAZIDAS PELA LEI REGENTE NOS RPPS E O CRP
As principais mudanças introduzidas pela Lei 9.717/98, embora
sofressem alterações posteriores, impactaram positivamente no
desenvolvimento dos regimes próprios e trouxeram mais rigor na gestão e
acompanhamento, na visão do Mestre Gleison Pereira de Souza, a saber:
Com a introdução desse dispositivo, benefícios como assistência à saúde, auxílio-natalidade e pecúlio não mais puderam ser contemplados no rol das prestações concedidas pelos regimes próprios de previdência. Essa regra, no entanto, vale esclarecer, não impediu que esses ou outros benefícios fossem mantidos ou criados no escopo de outras políticas, como as de caráter estatutário, desde que, nesse caso, na houvesse qualquer utilização dos recursos previdenciários para seu custeio.81
79 BRASIL, República Federativa do. Portaria MPS nº 4.992, de 05 de fevereiro de 1990, regulamentou a Lei nº 9.717/98. Disponível em: http://www.belem.pa.gov.br/app/c2ms/v/?Id=22&c conteúdo=2754> Acesso em 27 jun 2015. 80 SOUZA, Gleison Pereira de. Regime de previdência dos servidores públicos. Op. cit., p. 160.81 Idem, p. 164.
58
Além disso, outras regras inovadoras foram aplicadas pela lei em
destaque e que trouxeram certa austeridade normativa e uma padronização,
comparado a heterogeneidade de regras de outrora, como por exemplo:
Estabelecimento de estrutura com autonomia financeira composta
de conselho de administração e conselho fiscal;
Existência de conta distinta daquela do tesouro do respectivo ente;
Aporte inicial;
Aplicação de recursos conforme estabelecido pelo Conselho
Monetário Nacional (CMN);
Vedação de uso dos recursos do fundo para empréstimos tanto á
Administração Público quanto aos segurados;
Vedação de aplicação em título público, à exceção de títulos do
Governo Federal;
Estabelecimento de limites para a taxa de administração;
Constituição e extinção do fundo mediante lei.
Avaliação de bens, direitos e ativos de qualquer natureza
integrados ao fundo em conformidade com o disposto na Lei n.4.320/64. 82
E para completar o rol de exigências e critérios definidos pela Lei
n.9.717/98 foi erigido no artigo 9º às funções de orientação, supervisão e o
acompanhamento dos RPPS, ao Ministério da Previdência Social. Aqueles que
não cumprissem as determinações ou não estivessem com a situação
regularizada o MPS poderia inviabilizar de plano:
► suspensão das transferências voluntárias de recursos pela União;
► impedimento para celebrar acordos, contratos, convênios ou
ajustes, bem como receber empréstimos, financiamentos, avais e subvenções
em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União;
► suspensão de empréstimos e financiamentos por instituições
financeiras federais;
► suspensão do pagamento dos valores devidos pelo RGPS, em
decorrência da Lei n.9.796, de 5 de maio de 1999.83
82 SOUZA, Gleison Pereira de. Regime de previdência dos servidores públicos. Op. cit., p. 164.83 Idem, p. 165.
59
Não obstante estas sanções existentes no corpo da lei, esta carecia
de um mecanismo que de fato atestasse tal acompanhamento. Este instrumento
somente veio a ser edificado em abril de 2001 com o Decreto n. 3.788, que
instituiu o Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP).
A emissão do Certificado ficou a cargo da Secretaria de Previdência
do MPS e, para tanto, foi publicada a Portaria nº 2.346, de 10 de julho de 2001,
que definiu que parte dos critérios da Lei nº 9.717/98 deveria ser cumprida a
partir de 1º de novembro de 2001 e parte a partir de 1º de julho de 2002. A
complexidade envolvida no cumprimento das disposições da Lei. Nº 9.717/987,
aliada às dificuldades políticas de aprovação de leis de reforma dos RPPS em
diversos Estados e Municípios (este, na verdade, o principal fator) que fez com
que as exigências de regularidade previdenciária e, portanto, de emissão do
CRP fossem adiadas no todo ou em parte, pelo menos até 2004.
A constituição, destarte, do Certificado de Regularidade
Previdenciária, foi outro passo de grande efeito e imprimiu maior controle e
acompanhamento efetivo da regularidade dos regimes próprios de previdência
dos servidores públicos.
6.8 A CONSTITUIÇÃO JURIDICA DE UM RPPS
Cabe debater este tema, como subsídio, por sua importância e sua
interface com o tema, já que a omissão dos entes federativos gera impacto no
sistema de Previdência do país, à medida que transfere a responsabilidade das
prestações beneficiárias para o RGPS, sob a tutela do Governo Federal. Diante
da oscilação no tempo, de constituição de RPPS pelos entes federativos, é
pertinente perquirir se, de fato, esta regra constitucional ínsita no artigo 40,
quanto à instituição de um RPPS, possui aplicação imediata ou carece de algum
provimento para sua instituição e, mais, se depois de constituído pode ser
extinto.
Preliminarmente, após estudos no Ministério da Previdência Social, foi
definido o Parecer 2.955/2003, pela existência de um RPPS após lei publicada,
de Estados e Municípios, garantindo as prestações básicas de aposentadoria e
60
pensão, definidos no artigo 40 da Constituição Federal. Evidente que a criação
expressa apenas na Constituição Estadual ou Municipal destas prestações, não
configura existência de um regime de previdência, há que se ter, em sentido
estrito, definido tal lei com este desiderato.
Não obstante esta definição no MPS, ainda no meio acadêmico
permanece o questionamento se, na definição de criação de um RPPS, reside
uma deliberação de cunho pessoal por força da chamada autonomia do ente
federativo ou decorre, ipso facto, do imperativo constitucional e, portanto, de
aplicação para todos os entes federativos?
A Constituição e, segundo os ensinamentos jurídicos de academia,
preleciona nos termos do artigo 40, sob um verbo inflexível e determinante ( “é
assegurado” ) aos servidores titulares de cargo efetivo um regime de
previdência próprio, de caráter contributivo, nos exatos termos nela definido.
Neste desiderato, constata-se que apenas um pouco mais de 2000
entes federativos possuem seus respectivos regimes de previdência e diante
desta constatação, o professor e Máster em Gestão de sistemas de Previdência
pela Universidade de Alcalá – Madri – Espanha, Delúbio Gomes Pereira da
Silva, pondera e alinha-se com o entendimento de “aplicação imediata e Jamais
de faculdade ou aplicação diferida”, nos termos abaixo:
Primeiramente, importante registrar que o sistema previdenciário público brasileiro, previsto no texto constitucional é composto por três regimes previdenciários: 1-Regime Geral de Previdência Social – art.201;2-Regime Próprio de Servidor titular de cargo efetivo – art.40;3-Regime de Previdência Militar – arts.42 e 142.Não interessando nesta abordagem a análise do Regime de Previdência Militar. O Regime Geral de Previdência social – RGPS é regra geral, ou seja, qualquer pessoa que exerça atividade remunerada está vinculada obrigatoriamente a ele, na forma do art.201 da Constituição Federal, in verbis: “Art.201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:.........."Com a regulamentação prevista no texto constitucional, foram editadas as Leis 8.212/91(Lei do Custeio do RGPS) e a Lei 8.213/91 (Lei de Benefícios do RGPS), que disciplinaram, entre outros pontos, a vinculação de servidor público ao RGPS, da seguinte forma:
“Art.13. O servidor civil ocupante de cargo efetivo ou o militar da união, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, bem como o das respectivas autarquias e fundações, são excluídos do Regime Geral de
61
Previdência Social consubstanciado nesta Lei, desde que amparados por regime próprio de previdência social”.
Lembrando ainda, que o art.10 da Lei 9.717/98 disciplina o tratamento dado aos servidores públicos no caso de extinção de Regime Próprio de Previdência Social , in verbis:“Art.10. No caso de extinção de regime próprio de previdência social, a União, o Estado, o Distrito Federal e os Municípios assumirão integralmente a responsabilidade pelo pagamento dos benefícios cujos requisitos necessários a sua concessão foram implementados anteriormente à extinção do regime próprio de previdência social.
Estariam o art.13 da Lei 8.212/91, bem como o art.10 da Lei 9.717/98 em harmonia com o disposto no texto constitucional, ou os referidos artigos deveriam ser considerados inconstitucionais, por afronta ao disposto no art.40 da Constituição Federal?84
O Mestre Délubio Gomes continua em seu texto a provocar uma
reflexão e um desfecho contundente, diante deste movimento da maioria dos
Municípios em continuar no Regime Geral de Previdência Social que, para ele,
fere o dispositivo constitucional ínsito no artigo 40, vejam:
A expressão “é assegurado” está presente no texto constitucional vigente em diversos artigos, tendo sido largamente utilizada pelos constituintes, em especial no Título II – Dos Direitos e Garantia Fundamentais em seu Capítulo I – DOS DIREITOS E DEVERES INDIVIDUAIS E CDOLETIVOS, onde em vários inciso constam a expressão, in verbis: “art.5º.................IV- é assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, além da indenização por dano material, moral ou à imagem;VII – é assegurada, nos termos da lei, a prestação de assistência religiosa nas entidades civis e militares de internação coletiva;...............XIV – é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional;85
E neste tópico do texto desfere sua posição em relação ao tema em
questão de forma enfática e bem sustentada, e, logo à frente, cita uma
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:
Da interpretação do contido no artigo 5º, parágrafo 1º da Constituição
Federal não paira qualquer dúvida sobre a obrigatoriedade de aplicação destas
normas, não admitindo faculdade do poder público em sua aplicação.
84 SILVA, Delúbio Gomes Pereira da. Regime Próprio dos Servidores – Garantia Constitucional para Servidor de Cargo Efetivo.Revista Regimes Próprios,p.249-251. Aspectos Relevantes, Vol.7, ano 2013, Abipem, Ind.Graf.Senador.SP.85 Idem, p. 251.
62
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolida e retifica este
entendimento, quando, de forma clara, determina:
Já se firmou na jurisprudência desta Corte que, entre os princípios de observância obrigatória pela Constituição e pelas leis dos Estados-membros, se encontram os contidos no art.40 da Carta Magna Federal ( assim, nas ADI 101, ADI 178 e ADI 755).” (ADI 369 de 12-3-1999).No mesmo sentido:ADI 4.698-MC, Rel.Min.Joaquim Barbosa, julgamento em 1º-12-2011, Plenário, DJE de 25-4-2012;ADI 4.696-MC, Rel.Min.Ricardo Lewandowski, julgamento em 1º-12-2011,Plenário, DJE de 16-3-2012.86
Sobre este foco em debate, Marina Andrade Pires Sousa desenvolveu
outra versão, sob o Estudo do artigo 40 da Constituição Federal, e chegou à
seguinte conclusão:
Pela clareza e incisividade dos termos do dispositivo, especialmente da expressão é assegurado parece, à primeira vista, que se está diante de uma norma de eficácia plena ou preceptiva exeqüível por si mesma de aplicabilidade direta e imediata, Ademais, não há, no caput do artigo remissão à necessidade de edição de lei integradora. Entretanto, em que pese a exigência expressa no texto da lei, a análise mais minuciosa do dispositivo revela que o constituinte derivado incluiu regras ou critérios para instituição do regime e para assegurar a concessão dos benefícios que, implicitamente, na permitem sua aplicação imediata. Esses critérios requerem a edição de lei, além da adoção de outras providencias de natureza administrativa, necessária a conceder plena eficácia ao artigo. (...) Como norma jurídica integrante de uma Constituição rígida, o art.40 da Constituição possui força normativa, devendo ser aplicado por todos os entes federados: União, Estado, Distrito Federal e Município, não encontrando amparo, no ordenamento jurídico constitucional vigente, o entendimento de que seria permitido ou facultado aos entes vincular seus servidores titulares de cargo efetivo ao Regime Geral de Previdência Social.87
A estudiosa autora reconhece que o artigo em análise (art.40), apesar
de não estar condicionada a existência de leis para sua integração, é norma de
efeito diferido, por conter exigências de mecanismos para aplicação do direito
nele assegurado, mormente aquelas que assegurem o cumprimento do caráter
contributivo e à sustentação do equilíbrio financeiro e atuarial. Contudo, não
está desprovida de eficácia jurídica e aplicação devendo, destarte, na omissão
86 SILVA, Delúbio Gomes Pereira da. Regime Próprio dos Servidores – Garantia Constitucional para Servidor de Cargo Efetivo. Op. cit., p. 252.87 SOUSA, Marina Andrade Pires. Regime Próprio de Previdência Social: Eficácia e Aplicabilidade do Artigo 40 da Constituição Federal. Monografia (Especialização em Direito Tributário e Fin. Públicas)-Instituto Brasiliense de Direito Público, DF, 2007, p. 53.
63
do ente federativo que não instituir o RPPS, ser considerada uma
descaracterização do texto constitucional, por suprimir a sua força “erga omnes”
e sua efetividade.88
88 SOUSA, Marina Andrade Pires. Regime Próprio de Previdência Social: Eficácia e Aplicabilidade do Artigo 40 da Constituição Federal. Op. cit., p. 53.
64
7 CONCLUSÃO
Destarte, o cenário de instituição dos regimes próprios, pelos estados
e municípios desde a sua formação histórica, a contar da Lei Eloy Chaves em
1823, o período do Estatuto dos servidores públicos – Lei 9.112/90, ao período
reformista de 1998 a 2005, deixou divisas para reflexões no meio acadêmico
quanto ao caminho, se foi certo, errado ou se estruturou de forma adequada,
segundo os desdobramentos políticos, administrativa e técnica ao tema. Por
certo houve uma evolução da subserviência do Tesouro ao acesso a prestações
previdenciárias (modelo corporativista, envolvido com ações fora de sua missão,
como políticas assistenciais, habitação, financeiro aos segurados e de regras
generosas na liberação de aposentadorias ou a falta das mesmas, contribuindo
para a formação do passivo atuarial nos entes federativos), para um movimento
de compromisso com a sustentabilidade, mediante planejamento,
acompanhamento e controle, com vistas a assegurar os resultados a cada
exercício, a cada investimento ao longo dos anos.
Um movimento seguramente de afastamento do viés político para uma
proximidade técnica, construção de regras centradas em vetores contábeis,
atuarias e legais e de mais consciência no trato com a coisa pública e com os
recursos dos atores que passaram a acompanhar os desdobramentos de seus
ativos, a cada gestão nas unidades dos RPPS.
Apesar de reconhecer o desequilíbrio das contas, onde receitas são
menores que as despesas, resultado previdenciário a cada exercício
impactando no resultado operacional, por força dos desvios históricos, benesses
e falta de lógica atuarial no passado, emergiu a partir da década de 90, uma
sinergia impulsionada por regras mais austeras, governança voltada para
resultado, controle, acompanhamento contábil, atuarial e avaliação dos
investimentos. Por outro lado, os sinais claros de cidadania mediante atos de
publicidade, de transparência sinalizando o fortalecimento do exercício
democrático da gestão compartilhada pelos segurados ativos, aposentados,
pensionistas e pelos representantes dos entes federativos, um objetivo afinal
conquistado a partir da concretização da seguridade social.
65
Neste diapasão, apesar das falhas pela ausência de profissionais
capacitados nas diversas áreas, causado geralmente pelo aumento de despesas
com pessoal, o crescimento de ativos demonstra uma mudança cultural. E mais,
um avanço estruturado na idéia de um seguro social, mediante uma previdência
contributiva, solidária e inclusiva.
O caminho parece certo e as medidas contemporâneas demonstram
isto, a partir da edição da Lei 9.717/98, seus critérios e exigências para a
organização e funcionamento; a Lei 10.887/10 e as novas regras para a
concessão dos benefícios pela média, sem integralidade e sem paridade dos
proventos da inatividade com os reajustes concedidos aos servidores em
atividade; o Decreto 3788/.01 a liberar o Certificado de Regularidade
Previdenciária – CRP uma vez comprovado a correção com os critérios
verificados pelo MPS e as mudanças enfim, erigidas pelas Emendas
Constitucionais nº 20/98, nº 41/03 e nº 47/05.
Esta percepção por trás do estudo ajuda antever que a correção de
postura, de métodos era necessária, incorporando base sustentáveis, regras
cogentes de concessão mais consentâneas com os recursos, bases técnicas na
gestão profissional dos ativos, a fim de corrigir a trajetória e impactar
positivamente o funcionamento e a administração dos RPPS, com o fito final de
convergência ao equilíbrio financeiro e atuarial, nas três esferas e, com isto,
suster os regimes próprios de previdência dos servidores públicos.
Entrementes este ar alvissareiro que permeia a previdência social dos
servidores públicos, a contar das medidas corretivas administrativas, técnicas e
legais, é cediço por todos que o déficit atuarial exige, para mitigar seus efeitos
nefastos, alternativas constitucionais, previstas nos arts.194 e 195, quanto a
diversidade de financiamento a fim de regar o sistema de outros componentes a
colacionar recursos para o fundo, como por exemplo, parcela do presal que
recentemente aprovou recursos para a educação e, que também possa ser
repensado pelo Congresso Nacional e aprovar um percentual para a seguridade
social.
Por fim, a condução securitária do sistema previdenciário brasileiro,
por imposição legal do caráter contributivo e da solidariedade, foi o remédio
amargo que trouxe vida e expectativa aos clientes segurados, já que a ordem
inversa, isto, a contraprestação imperativa da concessão dos benefícios aos
66
atores contribuintes, impõe esta lógica justaposta de esforço coletivo de toda
organização, de ações diuturnas e eficazes na construção adequada deste novo
cenário de sustentabilidade dos regimes próprios de previdência, dos entes
federativos brasileiros.
Cuiabá, agosto de 2015.
DECIO ALVES COUTINHO
67
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