UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁINSTITUTO DE CIENCIAS SOCIAIS APLICADAS

FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃOESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

MODALIDADE A DISTÂNCIA

ROSANA MARIA DOS SANTOS ROCHA

A UTILIZAÇÃO DOS CRÉDITOS ADICIONAIS SUPLEMENTARES E ESPECIAIS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. UMA REVISÃO DE LITERATURA

Parauapebas/PA

2016

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁINSTITUTO DE CIENCIAS SOCIAIS APLICADAS

FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃOESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

MODALIDADE A DISTÂNCIA

ROSANA MARIA DOS SANTOS ROCHA

A UTILIZAÇÃO DOS CRÉDITOS ADICIONAIS SUPLEMENTARES E ESPECIAIS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. UMA REVISÃO DE LITERATURA.

Trabalho de Curso apresentado ao Curso Especialização em Gestão Pública da Universidade Federal do Pará, como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Gestão Pública.Orientador: Prof. Dr. José Raimundo Barreto Trindade

Parauapebas/PA2016

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁINSTITUTO DE CIENCIAS SOCIAIS APLICADAS

FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃOESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

MODALIDADE A DISTÂNCIA

ROSANA MARIA DOS SANTOS ROCHA

A UTILIZAÇÃO DOS CRÉDITOS ADICIONAIS SUPLEMENTARES E ESPECIAIS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. UMA REVISÃO DE LITERATURA.

Trabalho de Curso apresentado ao Curso Especialização em Gestão Pública da Universidade Federal do Pará, como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Gestão Pública.Orientador: Prof. Dr. José Raimundo Barreto Trindade

Aprovado em ___/___/2016

_____________________________________________________Professor José Trindade, (orientador)

Assinatura

_____________________________________________________ Professor

Assinatura

_____________________________________________________ Professor

Assinatura

Parauapebas/PA

2016A Utilização dos Créditos Adicionais Suplementares e Especiais na

Administração Pública. Uma Revisão de Literatura.

Rosana Maria dos Santos Rocha1

RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo contribuir para o enriquecimento do conhecimento teórico acerca da utilização dos créditos adicionais no orçamento público. Portanto, com o propósito de compreender as finanças públicas, o estudo do orçamento buscou conceituar as tipologias de créditos adicionais, bem com definir em que situações esses recursos devem ser aplicados. Para tanto, se fez necessária a pesquisa às obras referentes ao assunto, e à Legislação vigente.Palavras-Chave: Orçamento. Créditos Adicionais. Legislação. Executivo. Legislativo

Funcionária pública municipal. Bacharel em Administração Pública, pela Universidade Federal do Pará (UFPA), conclusão em 2015.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 051.1 PROBLEMA ...............................................................................................................041.2 JUSTIFICATIVA .........................................................................................................041.3 HIPÓTESE .................................................................................................................061.4 OBJETIVOS ..............................................................................................................06

1.4.1 Geral ...................................................................................................................061.4.2 Específicos ........................................................................................................06

2 METODOLOGIA ................................................................................................................073 REVISÃO DA LITERATURA .............................................................................................08

3.1 ORÇAMENTO PÚBLICO: ASPECTOS CONCEITUAIS E EVOLUÇÃO ..................083.2 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS..............................................................................093.3 PLANO PLURIANUAL...............................................................................................133.4 LEI DAS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS ..............................................................133.5 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL ..................................................................................143.6 CRÉDITOS ADICIONAIS.......................................................................................... 15

3.6.1 Parâmetros para Abertura de Créditos Adicionais Suplementares e Especiais............................................................................................................................... 17

3.6.2 Utilização de Créditos Suplementares e Especiais na Realidade de Alguns Municípios Relatados na Literatura .................................................................................. 20

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS...........................................................................................28REFERÊNCIAS .....................................................................................................................29

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INTRODUÇÃO

O orçamento é um dos mais antigos e tradicionais instrumentos utilizados na gestão de negócios públicos. Foi concebido inicialmente como um mecanismo eficaz no controle político dos órgãos de representação sobre os Executivos, entretanto, vem sofrendo mudanças evolutivas para acompanhar a as funções do Estado (GIACOMONI, 2010).

O tema proposto para este estudo trata-se dos créditos adicionais, com ênfase nos créditos adicionais suplementares e especiais, visto que, são as modalidades que mais se aplicam como alternativas para retificação do orçamento público, diante de necessidades insuficientes ou não contempladas quando da elaboração dos orçamentos no Brasil.

Esta revisão de literatura é composta de 04 capítulos nos quais os assuntos que embasam o conhecimento acadêmico sobre os créditos adicionais são apresentados e comentados. Neste primeiro capítulo, introdução, apresenta-se o problema de pesquisa, a justificativa para a realização do mesmo, bem como a hipótese e objetivos. O segundo capítulo refere-se à metodologia empregada para estruturação da revisão de literatura. No terceiro capítulo, apresenta-se de fato a Revisão de Literatura de acordo com os assuntos pertinentes e convenientes, e, finalmente no quarto capítulo têm-se as considerações finais.

1.1 Problema

Num cenário de gestão pública onde a banalização da utilização dos créditos adicionais se tornou praticamente uma regra ao invés de uma exceção, os municípios podem seguir tal tendência orçamentária, por isso tornam-se necessários estudos que norteiem os profissionais envolvidos nos trâmites burocráticos orçamentários a fim de moderar a utilização exagerada dos créditos adicionais, o que significa falhas de planejamento e, portanto, constitui uma disfunção gerencial.

1.2 Justificativa

A relevância social do tema reside no fato de que é importante que a administração pública tenha um planejamento orçamentário equilibrado, diminuindo a incidência da abertura desses créditos adicionais, o que significa evitar dificuldades de planejamento na gestão pública.

A relevância acadêmica reside no fato de que em sua maioria os estudos realizados tendo os créditos adicionais como tema de pesquisa visam os créditos extraordinários, ou seja, são estudos do orçamento diante de calamidade pública, em detrimento dos demais créditos adicionais suplementares e especiais, portanto, tal pesquisa poderá ser útil às áreas de Gestão Pública, Economia, Contabilidade e áreas afins.

Finalmente, a relevância pessoal para a pesquisadora deste estudo, Bacharela em Administração pública, se baseou no interesse pela melhoria dos serviços públicos da região na qual reside e atua.

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1.3 Hipótese

A utilização demasiada de créditos adicionais nos municípios é proveniente da ausência ou planejamento pouco aderente às realidades.

1.4 Objetivos

1.4.1 Objetivo Geral:

Contribuir para o enriquecimento do conhecimento teórico acerca da utilização dos créditos adicionais no orçamento público.

1.4.2 Objetivo específico:

Compreender as finanças públicas, no âmbito do orçamento público buscando conceituar as tipologias de créditos adicionais;

Definir e/ ou demonstrar em que situações esses recursos são legalmente aplicados, através de exemplos da literatura específica e/ou meios de divulgação orçamentária.

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2 METODOLOGIA

Este estudo constitui-se de uma revisão de literatura especializada. Segundo Moreira (2004), este tipo de trabalho científico, ainda que seja reconhecido nos círculos acadêmicos, pela sua importância, há uma curiosa relação inversa quando se trata da produção de textos sobre o assunto. Virgo (1971), ao falar sobre as características e os problemas inerentes a esse tipo de estudo, atentou que a falta de boas revisões deve-se ao fato de que os próprios cientistas não colocarem a revisão de literatura como um trabalho de alto nível, que não traz prestígio. Tal realidade trata-se de um paradigma, preconceituoso no âmbito acadêmico. De qualquer maneira, Nice Figueiredo (1990), salientou que as revisões se constituem num espectro contínuo do trabalho original – talvez com referência a alguns poucos textos, considerados importantes pelo autor da revisão – até a revisão do assunto com lista contendo centenas de citações.

Explicada a importância da revisão de literatura como instrumento de conhecimento para o meio acadêmico, torna-se importante delimitar a presente pesquisa quanto aos aspectos metodológicos que trilharam o caminho para sua consecução:

A pesquisa bibliográfica necessária para o levantamento da base teórica para o tema proposto foi realizada entre setembro de 2015 a janeiro de 2016, na qual se realizou consulta a livros e artigos selecionados através de busca no banco de dados Scielo e no sítio eletrônico Google Acadêmico.

A busca nos bancos de dados foi realizada utilizando as palavras chaves Orçamento Público e Créditos Adicionais.

Os critérios de inclusão para os estudos encontrados foram a utilização dos Créditos Suplementares e Especiais. Foram excluídos estudos que relataram apenas a utilização dos créditos extraordinários.

Logo em seguida, buscou-se estudar e compreender os principais parâmetros empregados e formas de aplicação dos créditos suplementares e especiais nos estudos encontrados.

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3 REVISÃO DA LITERATURA

3.1 ORÇAMENTO PÚBLICO: ASPECTOS CONCEITUAIS E EVOLUÇÃO

O Orçamento Público é um planejamento, onde ocorre a fixação das despesas e as estimativas de receitas, realizado pela administração pública com o escopo de atingir as demandas de forma mais eficiente, eficaz e efetiva. (MORO, 2011).

Dada a multiplicidade de vertentes que o orçamento engloba, tais como os aspectos político, jurídico, econômico, financeiro e administrativo é mister que se entenda o processo de evolução do conceito do orçamento público e observar que o mesmo tem sofrido significativas mudanças ao longo do tempo, em decorrência da evolução de suas funções, hoje marcadamente diversas daquelas que o distinguiam no passado. (GIACOMONI, 2010). Por isso faz-se necessário breve relato de sua evolução histórica.

Do ponto de vista histórico, o orçamento possui duas fases conceituais: o orçamento tradicional e o orçamento moderno.

Antes da formalização do orçamento, na Inglaterra desenvolvia-se o embrião de tal técnica, pois em tempos remotos, imperava a arbitrariedade da Coroa na instituição de impostos; tal realidade só foi modificada após pressões dos barões ingleses que eram parte integrante do conselho comum (órgão de representação da época), levando o Rei John Lackland (João – Sem - Terra), a outorgar em 1217 a Carta Magna, que estabeleceu no seu artigo 12: “Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu conselho comum”. Esse foi um dos primeiros passos rumo ao controle orçamentário.

Com a Declaração dos Direitos em 1688, há um novo marco no orçamento público. Pois este documento estabeleceu que “a partir desta data nenhum homem será compelido a fazer qualquer doação, empréstimo ou caridade, ou pagar impostos, sem consentimento comum através da Lei do Parlamento” (BURKHEAD, 1971 apud Pires & Mota, 2006 p.17)

Segundo Giacomoni, (2010) o orçamento tradicional tem seus primórdios de utilização como instrumento formalizado na Inglaterra, por volta de 1822. Pode-se considerar essa data como a que marca o início do Orçamento, plenamente desenvolvido, na Inglaterra. Apesar de representar uma conquista importante como instrumento disciplinador de finanças públicas, sua principal função era o controle político por parte do Legislativo, sobre o Executivo.

Mesmo a Inglaterra tendo sido pioneira na embriogênese do Orçamento Público, cabe ressaltar que a França a partir de 1831 consolidou algumas características orçamentárias como a anualidade do orçamento; a votação do orçamento antes do exercício; o orçamento deveria conter todas as previsões financeiras para o exercício – universalidade; e não vinculação de itens da receita e despesas específicas – princípio da não afetação de receitas.

Outro país que também se destacou no que diz respeito à evolução do orçamento público foi os Estados Unidos, pois em 1802 a Câmara dos Representantes criou a Comissão de Meios e Recursos. Essa comissão fazia o papel de órgão do planejamento, consolidava os programas setoriais e possibilitava uma visão de conjunto das finanças do Estado. Entretanto, após anos de função esse tipo de comissão aumentou cada vez mais sua quantidade na Câmara e no Senado, sendo que em 1885, havia 8 comissões para cada uma das casas. Tudo isso culminou em níveis assustadores de corrupção e negociatas. Havia necessidade de modernização da administração federal, o que de fato aconteceria na virada do século, a pedido do então presidente Taft.

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Já o orçamento moderno nasceu quase junto com o século XX, sendo idealizado pela Comissão de Economia e Eficiência do presidente americano Taft (1910-12) e tem como principal função ser um instrumento de administração, ou seja, orçamento é algo mais que a simples previsão da receita ou estimativa de despesa. Segundo o relatório da Comissão Taft “(...) o administrador precisa ter diante de si informes regulares que reflitam resultados em termos de qualidade e quantidade; ele deve estar habilitado a medir qualidade e quantidade dos resultados por unidades de custo e unidades de eficiência” (LEE JR & JOHNSON, R., 1973, Apud Giacomoni, 2010 p.57).

No Brasil, a evolução do orçamento público tem sido demonstrada nas 07 (sete) constituições outorgadas ou promulgadas ao longo da história deste país. Na primeira constituição em 1824, época imperial, surgem as primeiras exigências para elaboração de orçamentos formais por parte das instituições vigentes. O artigo 172 estabelecia que:

O ministro da fazenda, havendo recebido dos outros ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balanço geral de receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas.

Depois de seis constituições federais, em 5 de outubro de 1988, foi promulgada a constituição atual na qual o tema orçamentário recebeu destaque pelos constituintes, pois era símbolo das conquistas parlamentares. Nesta constituição há inovações no que diz respeito à devolução ao Legislativo da possibilidade de propor emendas ao projeto de lei do orçamento, sobre a despesa. Além disso, há a explicitação da universalidade orçamentária, ou seja, é considerada a multiplicidade de formas organizacionais e jurídicas no setor público, explicitando quais as receitas e despesas públicas devem integrar o orçamento público e merecer, assim, a aprovação legislativa. Ademais, no novo texto constitucional, há a exigência de que, anualmente, o Executivo encaminhe ao Legislativo o projeto de lei das diretrizes orçamentárias a fim de que seja orientada a elaboração da lei orçamentária anual, que dispõe sobre a política de fomento a ser observada pelas agências oficiais. (BRASIL, Constituição Federal, 1988, art. 165 a 169)

3.2 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Segundo Giacomoni (2010), os princípios orçamentários nada mais são do que regras criadas com a função de auxiliar o controle parlamentar sobre o Executivo.

É importante salientar que essas regras não são mandamentos absolutos, mas uma seleção de princípios que norteiam o funcionamento da instituição orçamentária. Sendo assim, cabe enfatizar alguns dos princípios orçamentários que possuem maior representatividade e integração à legislação brasileira:

Princípio da unidade:Esse princípio é um dos que mais sofrem exceções, visto que a sua definição diz que

o orçamento deve ser “uno”, ou seja, cada unidade governamental deve possuir apenas um orçamento, mas na prática esse princípio é regularmente descumprido, pois o que se observa é a existência de orçamentos paralelos.

No passado se justificava a presença dos orçamentos paralelos para situações de excepcionalidade, como guerras, calamidades etc., mas com a descentralização do aparelho estatal generalizou-se a prática de orçamentos especiais. Então para tentar remediar tais distorções, criou-se um novo princípio, o da totalidade, que possibilitaria a coexistência de múltiplos orçamentos que seriam consolidados, permitindo uma visão geral das finanças do governo.

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Giacomoni (2010) esclarece que a Constituição de 1988, descreve a concepção de totalidade orçamentária ao elencar a composição anual do orçamento de forma integrada em:

Orçamento fiscal, compreendendo as receitas e despesas de todas as unidades e entidades da administração;

Orçamento de investimento das empresas estatais Orçamento das entidades de seguridade social

Princípio da universalidade:A literatura da área de finanças públicas, através do renomado professor acadêmico

francês Gaston Jèze aponta que tal princípio tenha sido introduzido pelo Primeiro Ministro Joseph Villèle na França em 1822. De acordo com esse princípio, nas palavras de Giacomoni (2010), “o orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado”.

Esse princípio ficou estabelecido assim na Constituição de 1988 no § 5º do artigo 165:

A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

A constituição de 1988, então inovou ao incluir as finanças das empresas estatais na peça orçamentária anual, justificando-se pelo fato de que tal inclusão possibilita o controle parlamentar sobre os investimentos programados por este segmento importante do Estado. Da mesma forma, a inclusão dos orçamentos das entidades previdenciárias, que apesar de não serem caracterizados como tributos, não deixam de ser receitas públicas e como tal estão também sujeitas ao controle parlamentar. Todos esses aspectos caracterizam a universalidade como princípio orçamentário importante na legislação brasileira.

Princípio do orçamento brutoA regra básica de tal princípio estabelece que todas as parcelas da receita e da

despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. Esse princípio estaria intimamente ligado ao da universalidade, uma vez que:

No momento em que o parlamento é chamado a votar o imposto e a fixar despesas que são o seu fundamento e sua medida, é necessário que o orçamento lhe apresente a lista de todas as despesas e de todas as receitas. Não há razão alguma para subtrair uma despesa qualquer ao controle do Parlamento. (SILVA, SANT’ANNA, 1962, Apud GIACOMONI, 2010, p.72)

O princípio do orçamento bruto na verdade buscava impedir o florescimento das atividades empresariais do Estado que não pudessem ser conciliadas com o cumprimento da regra. Entretanto, os empreendimentos econômicos do Estado foram cada vez mais se

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dinamizando e a violação desse princípio acabou por se evidenciar, pois seria impossível que todas as receitas e despesas dessas entidades sofressem tratamento centralizado.

O resultado disso foi que, os valores líquidos resultantes da operação dessas organizações é que passaram a integrar o orçamento governamental. Exemplo disso são as receitas provenientes do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS). A legislação aponta que do total arrecadado pelo governo estadual, 25% cabem aos municípios. Então, a fim de demonstrar o orçamento estadual, na receita devem constar as estimativas da arrecadação integral do tributo e na despesa, o correspondente aos 25% como transferências aos municípios. Dessa forma os princípios de universalidade e orçamento bruto são observados.

Princípio da anualidade ou periodicidadeSegundo Bocaccio (1988) para que haja o princípio da anualidade ou periodicidade,

a regra é a elaboração, autorização e execução do orçamento referido a um determinado período de tempo (anual; plurianual).

Tal “princípio é consagrado pela CF/88 e pela lei Federal 4.320/64. O orçamento tem seu período limitado a um ano, isto é, decorrido o decurso desse prazo terá que pedir autorização ao legislativo para arrecadar receitas e efetivar despesas” (MORO, 2011 p.19).

Princípio da não afetação das receitasSegundo esse princípio todas as receitas orçamentárias devem ser recolhidas ao

Caixa Único do Tesouro, sem qualquer vinculação em termos de destinação. Os propósitos básicos desse princípio são: oferecer flexibilidade na gestão do caixa do setor público - de modo a possibilitar que os seus recursos sejam carreados para as programações que deles mais necessitem - e evitar o desperdício de recursos (que costuma a ocorrer quando as parcelas vinculadas atingem magnitude superior às efetivas necessidades) (PORTAL DO ORÇAMENTO - SENADO FEDERAL, 2016).

Nas palavras de Giacomoni (2010, p. 75):

“(...) a exigência de que as receitas não sofram vinculações, antes de qualquer coisa, é uma imposição de bom senso, pois qualquer administrador prefere dispor de recursos não comprometidos para atender às despesas conformes as necessidades. Recursos excessivamente vinculados sinalizam dificuldades, pois podem significar sobra em programas de menor importância e falta em outros de maior prioridade.”

Princípio da discriminação ou especializaçãoConsiste numa regra que tem por finalidade apoiar o trabalho fiscalizador dos

parlamentos sobre as finanças executivas. Segundo Giacomoni (2010) as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação. É também chamado de especialização visto que especifica as contas das despesas e receitas de acordo com as exigências do controle interno e externo, além de subsidiar o planejamento administrativo

Princípio da exclusividadeEsse princípio garante a exclusividade da matéria financeira, ou seja, exclui qualquer

dispositivo ou matéria estranha que nada tenha a ver com as estimativas da receita e à fixação da despesa para o próximo exercício. Havia no Brasil na época da Primeira

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República, um histórico de inclusões de matérias estranhas rotuladas de “caudas orçamentárias” que não se encaixavam com questões financeiras, daí o surgimento desse princípio orçamentário.

O princípio da exclusividade aparece na Constituição de 1988, no § 8º do artigo 165 da seguinte forma:

A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Princípio do equilíbrioA principal função desse princípio é assegurar que as despesas autorizadas não

sejam superiores à previsão das receitas.

Giacomoni (2010) observou que na Constituição de 1967 o princípio do equilíbrio foi exigido de maneira explícita no caput do art. 66: “o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período”. Havendo exceções somente para os casos de recessão econômica e situações onde é recomendada a abertura de créditos extraordinários. A Constituição de 1988 por sua vez, pontua o princípio do equilíbrio ao vedar em seu artigo 167, III:

“a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;”

Outros princípios tradicionais:a) Princípio da clareza. O orçamento público deve ser apresentado em linguagem

clara e compreensível a todas aquelas pessoas que tenham interesse ou que precisem manipulá-lo.

b) Princípio da publicidade. O orçamento público deve merecer ampla publicidade. Os diários oficiais cumprem tal propósito, entretanto, a publicidade ideal envolve clareza na divulgação e ampla divulgação para que o maior número possível de pessoas possa inteirar-se dos interesses da administração pública.

c) Princípio da exatidão. De acordo com esse princípio as estimativas devem ser tão exatas quanto possível, de forma a garantir à peça orçamentária um mínimo de consistência afim de que se possa utilizá-las como instrumento de programação, gerência e controle.

Após esta breve revisão teórica, acerca do orçamento público e seus princípios, pode-se fazer o encadeamento dos conceitos inframencionados relativos ao Plano Plurianual, que é o instrumento que contém o planejamento de receitas e despesas e metas para um período de quatro anos e que orientará a gênese da Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, que também são instrumentos de planejamento de receitas e despesas, porém para um período de um ano. Esses instrumentos necessitam ser apresentados para que, seqüencialmente, se faça o estudo específico dos Créditos Adicionais, que é o objetivo principal deste artigo.

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3.3 PLANO PLURIANUAL

De acordo com o art. 165, § 1º, da Constituição Federal de 1988 e com o Manual Técnico de Orçamento (MTO/2013), o PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

No que concerne aos prazos, o Poder Executivo deverá fazer o encaminhamento do projeto de lei do PPA ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro do mandato eletivo - 31 de agosto - e a devolução para sanção ao Poder Executivo, pelo Poder Legislativo deverá ser realizada até 22 de dezembro, data de encerramento da sessão legislativa.

Quanto ao período de vigência do PPA, é importante salientar que o mesmo não coincide com os mandatos eletivos, ou seja, esse instrumento de planejamento é elaborado por um governo somente no seu segundo ano de mandato, isso significa que no primeiro ano de mandato, o PPA utilizado será o do governo anterior. Em outras palavras, o PPA cobrirá o período compreendido entre o início do segundo ano de mandato e o final do primeiro exercício do mandato subseqüente. Dessa forma há garantia de continuidade dos programas e projetos previstos no planejamento administrativo.

3.4 LEI DAS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS

Instituída pela Constituição Federal de 1988, a Lei de Diretrizes Orçamentárias é um instrumento de conexão entre o planejamento (PPA) e o orçamento (Lei Orçamentária Anual – LOA), previsto na CF/1988 em seu art. 165, inciso II. Sua principal função é orientar a elaboração, aprovação e execução da Lei Orçamentária Anual (LOA). De acordo com o MTO/2013, para cada exercício financeiro, a LDO dispõe sobre:

As prioridades e metas da Administração Pública Federal; A estrutura e organização dos orçamentos; As diretrizes para elaboração e execução dos orçamentos da União e suas

alterações; A dívida pública federal; As despesas da União com pessoal e encargos sociais A política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de

fomento; As alterações na legislação tributária da União; e A fiscalização pelo Poder Legislativo sobre as obras e os serviços com

indícios de irregularidades graves.

Segundo Moro (2010), a competência para elaboração da LDO é privativa do chefe do Executivo e este deverá enviar o projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias ao Poder Legislativo até oito meses antes do encerramento de cada exercício financeiro.

Giacomoni (2010, p. 225-226) comenta que:Uma lei de diretrizes, aprovada previamente composta de definições sobre prioridades e metas, investimentos, metas fiscais mudanças na legislação sobre tributos e políticas de fomento a cargo de bancos oficiais, possibilitará

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a compreensão partilhada entre o Executivo e Legislativo sobre os vários aspectos da economia e da administração do setor público, facilitando sobremaneira a elaboração da proposta orçamentária anual e sua discussão e aprovação no âmbito legislativo.Afora manter o caráter de orientação à elaboração da lei orçamentária anual, a LDO progressivamente vem sendo utilizada como veículo de instruções e regras a serem cumpridas na execução do orçamento. Essa ampliação das finalidades da LDO tende a suprir a incapacidade, em face ao princípio da exclusividade, de a lei orçamentária disciplinar temas que não sejam definidos pela Constituição Federal.

3.5 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

A lei orçamentária Anual compreende a realização operacional das ações a serem executadas no curto prazo (1 ano), mediante a arrecadação de receitas e a realização de despesas. A LOA viabiliza as diretrizes, os objetivos e as metas programadas no PPA, concretizando-os em consonância com as diretrizes estabelecidas na LDO.

A LOA é de iniciativa do chefe do Poder Executivo e estabelecerá a previsão da receita e a fixação da despesa. Em atendimento ao disposto do art. 165, § 5 º, da CF/1988, a LOA compreenderá o:

Orçamento Fiscal; Orçamento de Investimento; Orçamento da Seguridade Social

Orçamento Fiscal: Referem-se aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, inclusive instituídas e mantidas pelo Poder Público.

Orçamento de Investimento: Trata-se do orçamento de investimento das empresas, em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

Orçamento da Seguridade Social: Abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. O orçamento da Seguridade Social é um gênero composto de três espécies: Previdência Social, Assistência Social e Saúde.

Logo abaixo, discorre-se sobre os Créditos Adicionais, que constituem o tema central deste estudo e necessitam de maior detalhamento em relação ao que já foi conceituado até aqui sobre Orçamento, Plano Plurianual, LDO e LOA. Portanto, é conveniente a distinção entre as modalidades existentes para esses Créditos Orçamentários.

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3.6 CRÉDITOS ADICIONAIS

Segundo Giacomoni (2010), seria impraticável, se durante sua execução, o orçamento não pudesse ser retificado, visando atender a situações não previstas quando de sua elaboração ou, mesmo, viabilizar a execução de novas despesas, que só se configuraram como necessárias durante a própria execução orçamentária. Para esses casos, o mecanismo a ser utilizado é o crédito adicional. Na definição do art. 40 da Lei nº 4.320/64, são créditos adicionais as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

A literatura designa tal fenômeno como “alterações orçamentárias” ou “mecanismos retificadores do orçamento”. Em suma, o que acontece é que por ter suas propostas de despesas elaboradas em determinado exercício para realização apenas no ano seguinte, a LOA já entra em vigor “desatualizada”. Fatores como inflação, desequilíbrio econômico, de ordem nacional ou internacional, calamidade pública e/ou comoção interna fazem com que a dotação para a realização das despesas contempladas na LOA tornem-se insuficientes, ou que novas despesas, não contempladas na LOA, sejam necessárias. Para todos esses casos há a instituição dos créditos adicionais que servirão para atualizar, corrigir e/ou aperfeiçoar a LOA.

Torna-se relevante esclarecer que Crédito Orçamentário não é dinheiro, mas uma autorização (dotação) para se gastar. Por isso a terminologia Crédito, em contabilidade pública, significa como mencionado acima, uma autorização para realizar gastos ou despesas públicas e não se deve confundir com recursos financeiros disponíveis no orçamento. Entretanto, segundo Moro (2010), para que haja a abertura de créditos adicionais (especial e suplementar) são necessários os recursos para custear as despesas e, além disso, deve ainda haver uma justificativa prévia.

As fontes de recursos para a abertura de Créditos Adicionais são mencionadas na Lei Federal 4.320/64:

Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.         (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:        (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;          (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

II - os provenientes de excesso de arrecadação;         (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei;          (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

IV - o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.        (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

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§ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles vinculadas. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)             (Vide Lei nº 6.343, de 1976)

§ 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.       (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Os créditos adicionais foram classificados em três espécies, sendo utilizados em situações específicas, segundo a necessidade do agente público, e respeitando o previsto na legislação quanto à sua aplicabilidade, vigência, instrumento de autorização, recursos e forma de abertura. De acordo com o art. 41 da Lei nº 4.320/1964, classificam-se em três tipos:

Quadro 1: Classificação dos Créditos Adicionais

TIPOSCréditos

Suplementares Créditos Especiais Créditos Extraordinários

Conceito

Destinados a reforçar a dotação orçamentária

que se tornou insuficiente durante a

execução do orçamento. Não criam novas

despesas, apenas reforçam uma já existente na LOA

Destinados a atender despesas para as quais

não haja dotação orçamentária específica, ou seja, cria uma nova

despesa não contemplada na LOA. Sua ocorrência

indica, geralmente, a existência de falhas de

planejamento

Destinados somente ao atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (art. 167, § 3º, da CF/1988). Porém, o art. 41, inciso III da Lei nº 4.320/1964 conceitua como aqueles para as despesas urgentes e imprevistas.

1)Autorização/2)Abertura

1) Autorizados por Lei: lei ordinária de iniciativa do Poder Executivo e específica para cada tipo de crédito.2) Abertos por Decreto do Poder Executivo (art. 42, Lei nº 4.320/1964): é necessária a indicação dos recursos financeiros disponíveis que sustentarão a abertura dos respectivos créditos. Na União, é possível a abertura automática logo após a sanção e publicação da referida lei, não necessitando do Decreto (art. 38,§ 15º, Lei nº 12.708/2012 – LDO/2013). Os créditos suplementares podem vir autorizados na própria LOA, conforme art. 165, § 8º, da CF/1988.

1) Serão abertos por Medida Provisória (art. 62 da

CF/1988);2) Dar imediato conhecimento

ao Poder Legislativo.Aos entes que não dispuserem

da Medida Provisória, a abertura será por Decreto do Executivo (art. 44 da Lei nº

4.320/1964)

VigênciaAdstrita (vinculada) ao exercício financeiro de sua abertura. É vedada

a sua prorrogação.

Os especiais e extraordinários terão, em regra, sua vigência também adstrita ao exercício financeiro de sua abertura, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos 4 meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício subseqüente (art. 167, § 2º, da CF/1988).

Fonte

O ato que abrir crédito adicional suplementar ou especial deverá indicar previamente a fonte de recursos disponíveis para cobrir a despesa, sendo precedida de exposição justificativa (art. 167, V, da CF/1988).

Pelo caráter urgente, sua abertura independe de indicação prévia de fonte. Porém, há indicação posterior.

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Fonte: LOPES et al, 2013.

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Tendo em vista que o escopo de estudo deste trabalho refere-se ao impacto dos Créditos Adicionais Suplementares e Especiais na administração pública (excluindo-se assim os créditos extraordinários), torna-se necessário detalhá-los, bem como descrever algumas peculiaridades relativas como: demonstrar como são utilizados na Administração Pública; identificar o instrumento legal para sua autorização e abertura; em casos de saldos no fim do período, a possibilidade se serem utilizados para o exercício subseqüente; e enfatizar o impacto da abertura desses créditos adicionais no orçamento público. Desse modo, abaixo segue o detalhamento dos Créditos Adicionais Suplementares e Especiais.

3.6.1 Parâmetros para a abertura de créditos adicionais suplementares e especiais

Nesta seção, (dispensa-se a conceituação dos créditos Suplementares e Especiais, visto que no quadro 1 tal necessidade foi primariamente suprida e seus aspectos serão mais bem desenvolvidos mais adiante em exemplos da utilização dos mesmos) são mencionados os parâmetros empregados e formas de aplicação dos créditos suplementares e especiais. Os parâmetros são: autorização legislativa, recursos para a abertura dos créditos adicionais, vigência dos créditos adicionais.

O Decreto-Lei n.º 4.320 (BRASIL, 1964), citado por Braga & Ferreira (2015), apresenta quatro exigências para o ato que abrir créditos adicionais, conforme o art. 46 deve conter a importância, espécie, classificação da despesa e o número no qual a lei autorizou a abertura do crédito.

A importância representa o valor declarado na sua abertura, pois o inciso VII, do art. 167, Constituição (BRASIL, 1988) veda a concessão de créditos ilimitados. A espécie refere-se ao tipo de crédito. Na classificação da despesa deve-se incluir a classificação funcional e pela sua natureza de despesa.

Autorização legislativa

A abertura de créditos suplementares e especiais depende de prévia autorização legislativa. Segundo Giacomoni (2010) p. 310:

A própria lei orçamentária anual poderá ser utilizada para autorizar o Poder Executivo a abrir, durante o exercício, créditos suplementares até determinado montante, em geral representado por meio de percentual da despesa autorizada. Tal possibilidade, cujo amparo reside no art. 7º da Lei nº 4.320/64 e no art. 165, § 8º da Constituição Federal, busca garantir certo grau de flexibilidade à execução orçamentária, tornando desnecessária a autorização legislativa em todos os casos de retificação na modalidade suplementação. Já para a autorização para a abertura de crédito especial só pode ser concedida por meio de lei específica.

De acordo com Moro (2011), há duas formas de abertura de Créditos Suplementares: uma genérica e outra específica, conforme o quadro esquemático elaborado pelo referido autor:

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Quadro 2: Autorização genérica e específica para abertura de Crédito Adicional Suplementar

Autorização Genérica

O Poder Executivo realiza a abertura de Crédito adicional suplementar sem autorização do Poder Legislativo, quando o limite da Lei orçamentária para essa modalidade de crédito não foi excedido, agilizando, dessa forma, os recursos necessários para uma complementação de uma determinada despesa (dependendo do teor da LOA, essa pode dar uma ampla liberdade para o Poder Executivo abrir créditos adicionais suplementares sem autorização do Poder Legislativo).

Autorização Específica

O Poder Executivo precisa da autorização do Poder Legislativo para a abertura de crédito adicional suplementar, pois o limite da lei Orçamentária Anual para esta modalidade foi excedido. Essa autorização se dá por intermédio de lei específica.

Fonte: MORO, 2011, p. 33

Recursos para a abertura de créditos adicionais.

Assim como na lei orçamentária, em que a receita estimada (recursos) possibilita que a despesa seja autorizada, também nas retificações orçamentárias são necessários recursos para que os créditos adicionais possam ser autorizados e abertos. De acordo com a norma geral, essa exigência é dispensada apenas para os créditos extraordinários.

Os recursos a serem utilizados na abertura de créditos suplementares e especiais são os seguintes:

- superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;- os provenientes de excesso de arrecadação;- os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais- produto de operações de crédito.

- superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;

É a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro. A utilização dessa modalidade de recurso deve considerar os saldos dos créditos adicionais transferidos do exercício anterior e as operações de crédito a eles vinculadas. Exemplos de receita cujo compromisso com a despesa deve ser respeitado no novo exercício são as contribuições, o produto da arrecadação tributária a ser compartilhada e as receitas de fundos especiais.

- os provenientes de excesso de arrecadação;

O excesso de arrecadação é constituído pelo saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada. Giacomoni (2010) salienta que só há ocorrência de excesso de arrecadação quando se considera a receita orçamentária total, pois a arrecadação maior de determinada fonte pode ser compensada com a arrecadação a menor de outra fonte.

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- os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais

Esta é a modalidade de recurso mais utilizada na abertura de créditos adicionais. Alguns autores, como é o caso de Machado Jr & Reis (1995) acreditam que tal procedimento é incorreto, pois visando reforçar a dotação de um Projeto ou Atividade qualquer, o Poder Executivo indica como recurso, a anulação de dotações orçamentárias, isto é, outros Projetos ou Atividades. Na visão dos autores supramencionados tal procedimento vai contra os objetivos concretos e expressos na lei e, conseqüentemente, de interesse da comunidade. Seria até aceitável que o Poder Executivo, com base em prioridades, retirasse parte das dotações do Projeto ou Atividade menos prioritário, mas não anulá-lo pura e simplesmente. Assim defendem os autores.

- produto de operações de crédito.

Constitui recurso para abertura de créditos adicionais se houver autorização para realização da operação e se existirem condições jurídicas que possibilitem ao Poder Executivo realizá-las. É necessário que a operação apontada conte com amparo nas normas específicas e atenda às exigências da legislação local. Cabe lembrar que segundo a Constituição Federal - Art. 167, III: É vedada a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

Vigência dos créditos adicionais

Segundo Braga & Ferreira (2015), os créditos adicionais devem ser executados no exercício de sua autorização, em observância ao princípio da anualidade do orçamento. Todavia, caso algum crédito especial ou extraordinário seja autorizado mais para o fim do ano, a Constituição Federal (BRASIL, 1988) permite no art. 167, § 2º, a reabertura do eventual saldo desse crédito no próximo exercício.

Como os créditos suplementares estão relacionados com a LOA, eles não criam despesas, logo, tem vigência no exercício sem a possibilidade de reabertura.

Para finalizar o entendimento dos diversos parâmetros utilizados para a abertura de créditos adicionais deve-se ter em mente que depois dos trâmites da legislação obedecidos, os créditos adicionais serão acompanhados como os demais créditos orçamentários. No caso dos créditos especiais, por ser um crédito novo, deverão sofrer o registro inicial. No caso de abertura de crédito suplementar, ocorrerá o reforço da dotação de crédito orçamentário existente. Neste caso, só se deve cogitar em suplementar um crédito quando todas as cotas estiverem liberadas.

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3.6.2 Utilização de Créditos Suplementares e Especiais na realidade de alguns municípios relatados na literatura.

A exemplificação da utilização dos Créditos Adicionais é de grande valia aos que se iniciam no estudo do Orçamento Público, produzindo algum grau de familiaridade ao leitor. Por isso, convém detalhar casos de realidades cotidianas na gestão pública de alguns municípios brasileiros:

Abertura de Créditos Adicionais Suplementares e Especiais na cidade de Osório – RS

No estudo de Moro (2011) realizado na cidade de Osório - RS, intitulado “A integração e a importância do Orçamento e dos Créditos Adicionais na Administração Pública” o autor relata que o gestor daquele município utilizou créditos adicionais suplementares no limite da Lei Orçamentária Anual, ou seja, sem autorização do Poder Legislativo e, além disso, utilizou demasiadamente este instrumento, demonstrando dessa forma a inabilidade no processo de planejamento em relação às demandas do município. O autor destacou que houve mudança substancial no orçamento original de maneira que as alterações foram significativas, pois os créditos suplementares representaram 77,44% do total dos créditos adicionais naquele município no ano de 2011.

Ainda referente ao estudo supracitado, o autor demonstrou um exemplo de crédito adicional aberto pelo Poder Executivo naquele município:

Decreto executivo Nº 313/2011 com as especificações impostas pela Lei Orçamentária Anual – LOA (Lei nº 4.676 de 15 de dezembro de 2010).

Segundo o autor, na abertura deste crédito adicional suplementar a Administração Pública demonstrou seguir parâmetros legais, pois indicou as fontes dos recursos e abriu o crédito, pois ele era insuficiente para a Manutenção do Desporto e Lazer. Então para a abertura deste Crédito Suplementar, houve remanejamento dentro da própria Secretaria da Juventude, Esporte e Lazer, a fonte do recurso de R$ 7.330,00 originou-se da conta OUTROS SERVIÇOS DE TERCEIROS – 876, que suplementou com o mesmo valor a conta EQUIPAMENTOS E MATERIAIS PERMANENTES – 905.

Esse é um caso de crédito adicional suplementar aberto sem necessidade de autorização do Poder Legislativo, porque ele se enquadra na autorização geral, mencionada no quadro 2, ou seja, o Poder Executivo utilizou o limite permitido pela Lei Orçamentária Anual – LOA, que permite a abertura de crédito suplementar sem autorização do Poder Legislativo.

No mesmo estudo a modalidade Crédito Especial foi utilizada em 22,56% dos Créditos Adicionais. Segue um exemplo desse tipo de crédito adicional citado pelo autor:

A administração Pública de Osório, tendo em vista uma demanda não presente no orçamento, solicitou por intermédio de uma lei específica (Lei Específica nº 4.886/11) autorização para abertura de crédito adicional especial no valor de R$ 68.000,00.

O Poder Executivo através do projeto de lei especial, após sanção e publicação, recebeu autorização para abertura do crédito adicional conforme as exigências legais (CF/88; Lei Federal 4.320/64 e legislações pertinentes).

A abertura do Crédito Adicional Especial deu-se a partir do Decreto Executivo nº 310/2011, no valor de 68.000,00. Esta verba foi destinada a uma dotação não prevista na Lei Orçamentária Anual – LOA, a qual foi o objeto adicional especial. Para esse crédito

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adicional, Moro (2011) menciona que o decreto demonstra a matéria (o que de fato é visível no anexo IV da sua pesquisa) da nova dotação (Subvenção para Recuperação de Dependentes Químicos) e, além disso, apresenta discriminadamente a fonte dos recursos.

Segundo o autor, quanto aos preceitos legais a Administração Pública daquele município seguiu rigorosamente as exigências para a utilização da abertura do Crédito Adicional Especial para suprir a necessidade de novas dotações não previstas na Lei Orçamentária Anual – LOA.

Abertura de Crédito Adicional Especial na cidade de Teresina – PI

Outro exemplo pertinente à abertura de crédito adicional na modalidade Especial se deu no município de Teresina, capital do estado do Piauí, através do Parecer nº 005/2013 da Câmara Municipal, que é o órgão de autorização específica nesse tipo de crédito adicional assim dizia:

O Prefeito Municipal de Teresina apresentou o projeto de lei que “Autoriza o Poder Executivo Municipal a abrir Crédito Especial ao Orçamento Programa vigente, em favor da Fundação Hospitalar de Teresina – FHT”, no valor de R$ 228.698.686,00 (DUZENTOS E VINTE E OITO MILHÕES, SEISCENTOS E NOVENTA E OITO MIL E SEISCENTOS E OITENTA E SEIS REAIS), para o fim que especifica.

O objetivo da proposição, segundo noticiou a mensagem, seria criar as ações: “Administração da FHT”, “Estruturação De Unidades De Saúde”, “Implementação da Rede de Atenção Materna e Infantil (Rede “Cegonha” – Média e Alta Complexidade”), “Contrapartida SAMU – SESAPI”, “HUT – Hospital de Urgência de Teresina”, e Manutenção das várias unidades Básicas de Saúde do Município. “Manutenção de Unidades de Pronto Atendimento – UPA”, “Manutenção do Hospital de Urgência de Teresina – HUT”, com recursos de transferências da Fundação Municipal de Saúde - FMS e sendo incluídos no orçamento municipal de 2013 por anulação de dotações orçamentárias.

Adentrando na análise da proposição legislativa propriamente, a assessoria jurídica da câmara observou que o projeto encontrava-se em conformidade com a técnica legislativa, estando de acordo com a legislação aplicável.

Além disso, a assessoria jurídica ressaltou que o projeto de lei estava “redigido em termos claros, objetivos e concisos, em língua nacional e ortografia oficial, estando devidamente subscrito por seu autor, além de trazer o assunto sucintamente registrado em ementa, tudo na conformidade do disposto nos artigos 99 e 100 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Teresina – RICMT. A distribuição do texto também estaria “dentro dos padrões exigidos pela técnica legislativa, não merecendo qualquer reparo, restando, pois, cumpridos os requisitos de admissibilidade”.

Sobre a fonte dos recursos, no caso em tela, o projeto de lei indicou como recurso disponível para abertura do crédito adicional especial a transferência de recursos da Fundação Municipal de Saúde - FMS, portanto, sendo incluído no orçamento municipal de 2013 por anulação de dotações orçamentárias.

Quanto aos aspectos de ordem orçamentária e financeira, a assessoria jurídica chegou à conclusão de que a matéria em destaque na época “não causará (causaria) nenhum impacto ao orçamento municipal, pois não ocorrerá (ocorreria) aumento de despesa. O que ocorrerá como já mencionado, é (seria) a criação de uma nova despesa que será custeada com recursos de transferências e anulação de outra dotação que já estava prevista na Lei Orçamentária Anual”.

Por essas razões, a Assessoria Jurídica Legislativa “opina favoravelmente no sentido de que seja autorizada a abertura do crédito especial em favor da Fundação Hospitalar de Teresina - FHT, permitindo-se, assim, que as ações propostas sejam

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implementadas pela municipalidade, uma vez que a situação esposada no projeto de lei sob exame se enquadra bem no ordenamento jurídico aplicável”.

No primeiro caso, pôde-se observar o Decreto de lei elaborado pelo poder executivo na cidade de Osório, para sua autorização pela Câmara Municipal daquele município. Já no segundo exemplo, tem-se o olhar do Parecer de outra realidade, a vertente do lado autorizativo, com a utilização de vocábulos que compatibilizam a concessão do Crédito solicitado, ou seja, o parecer favorável à obtenção do Crédito adicional. É importante, poder analisar as duas faces dos trâmites enfrentados e guiados sob a ótica da legislação brasileira, bem como perceber que os princípios orçamentários estão embutidos, nesses assuntos e devem ser respeitados, inclusive pode-se notar o respeito ao Princípio do Equilíbrio, ou seja, as despesas não excedem as receitas da LOA nos municípios, daí a legalidade para autorização.

Abertura de Créditos Adicionais Suplementares na cidade de Belém – PA

Em novembro de 2015 pôde-se observar através de pesquisa ao Diário Oficial do Município de Belém, dois exemplos de abertura de Créditos Suplementares publicados no dia 26 do referido mês.

O decreto nº 84.320/2015 - PMB de 25 de novembro de 2015 abriu à Secretaria Municipal de Esporte Juventude e Lazer, Órgão da Administração Direta, pertencente ao Orçamento Fiscal, o Crédito Suplementar com recurso proveniente de Anulação de Dotação, no valor de R$60.000,00, (SESSENTA MIL REAIS) para reforço de dotação consignada no orçamento vigente.

O decreto trazia como anexo a conta em que se fazia a anulação do crédito e a que seria suplementada:

Figura 1. Anexo ao decreto nº 84.320/2015- PMB de 26 de novembro de 2015

No caso em questão o recurso 33504300- EVENTOS ESPORTIVOS, da Secretaria Municipal de Esporte Juventude e Lazer seria suplementado com a anulação da dotação do recurso 33903900 - CHEFIA DO GABINETE DO PREFEITO - OPERACIONALIZAÇÃO DAS AÇÕES ADMINISTRATIVAS .

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No mesmo diário oficial, do dia 25 de novembro de 2015 o prefeito fez uso do decreto Nº 84.328/2015-PMB de 26 de novembro de 2015 para abrir à Secretaria Municipal de Educação, Órgão da Administração Direta, pertencente ao Orçamento Fiscal, o Crédito Suplementar com recurso proveniente de Anulação de Dotações, no valor de R$5.535.000,00, (CINCO MILHÕES E QUINHENTOS E TRINTA E CINCO MIL REAIS) para reforço de dotações consignadas no vigente orçamento. O anexo demonstrava as operações de anulação e suplementação oriundas de várias contas, para poder suprir o recurso necessário da ordem de mais de cinco milhões de reais em prol da Secretaria de Educação daquele município:

Figura 2. Anexo ao decreto nº 84.328/2015- PMB de 26 de novembro de 2015

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Abertura de Créditos Adicionais Suplementares e Especiais na cidade de Parauapebas – PA

Quatro projetos de lei, de autoria do Poder Executivo Municipal de Parauapebas, autorizaram o prefeito a fazer abertura de crédito adicional no orçamento 2015 no valor total de R$ 128,9 milhões. Esses projetos foram aprovados durante sessão extraordinária da Câmara Municipal realizada no dia 23 de outubro de 2015.

No dia 26 de Outubro de 2015, o Prefeito Municipal de Parauapebas, sancionou e promulgou para publicação no quadro de avisos da Prefeitura Municipal de Parauapebas 02 decretos de abertura de Créditos Adicionais Suplementares e 02 decretos de Créditos Adicionais Especiais.

É interessante notar a ausência de um diário oficial do município. Verdade é que

existe o Diário Oficial dos Municípios do Estado do Pará no qual Parauapebas tem filiação através da Federação das Associações de Municípios do Estado do Pará – FAMEP, porém nem sempre o decreto do município é publicado em igual data de promulgação das leis, isso dificulta a transparência necessária para o efetivo controle social. Desse modo a publicidade das ações da prefeitura deixa a desejar pela dificuldade de acesso aos decretos em meio on line. Abaixo segue o resumo dos decretos municipais:

Através da Lei nº 4.612 de 26 de Outubro de 2015, no seu art. 1º o Chefe do Poder Executivo Municipal de Parauapebas foi autorizado pelo Poder Legislativo a proceder à abertura de Crédito Adicional Especial no valor de R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais), para inclusão de elementos de despesas no orçamento referentes à Implantação e Manutenção do Instituto Legislativo Parauapebense (ILP) da Câmara Municipal de Parauapebas. Por se tratar de um elemento de despesa não previsto na LOA 2015, o Crédito Adicional teve caráter Especial.

Pela Lei nº 4.613 de 26 de Outubro de 2015, o Chefe do Poder Executivo Municipal de Parauapebas procedeu à abertura de Crédito Adicional Suplementar no valor de R$ 53.762.250,00 (cinqüenta e três milhões setecentos e sessenta e dois mil e duzentos e cinqüenta reais), dentro do limite de 3,98% (três vírgula noventa e oito por cento) daquele exercício. Segundo Executivo tal recurso serviria para atender a insuficiência de dotações orçamentárias, referentes às despesas com Pessoal e Encargos Sociais.

É interessante notar a observação da Procuradoria Especializada de Assessoramento Legislativo da Câmara Municipal de Parauapebas, que verificou que “o projeto não se fez acompanhar de cópia digitalizada conforme determina o at. 135, inciso XII do Regimento Interno do órgão”. As cópias apresentam-se de má qualidade e parecem borradas.

Um exemplo grotesco de mau planejamento por uma das secretarias trata-se das suplementações feitas pela Secretaria Municipal de Obras. Dos R$ 16.360.000,00 (dezesseis milhões, trezentos e sessenta mil reais) disponíveis para a Secretaria de obras. Foram anuladas várias despesas previstas no orçamento, como a construção do Restaurante Popular do município, que dispunha de um recurso de R$ 6.000.000,00 (seis milhões de reais) que se localizaria ao lado do SINE da cidade, um órgão necessário aos desempregados e pessoas de baixa renda com suas necessidades básicas de alimentação. Tal recurso foi anulado para haver suplementações como a da conta 2678205021.034 – Abertura, Rec. M. Pav Vias Urbanas que recebeu R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais). O restante do recurso se distribuiu em Despesas com pessoal (R$ 1.145.000,00 – um milhão, cento e quarenta e cinco mil) e R$ 215.000,000 (duzentos e quinze mil reais) com despesas de custeio. Essas suplementações podem ser visualizadas na figura abaixo:

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Figura 3. Detalhamento das Suplementações e Anulações da Secretaria Municipal de Obras. Prefeitura Municipal de Parauapebas, 26 de Outubro de 2015.

Dando continuidade à seqüência de decretos para a abertura Créditos Adicionais do dia 26 de outubro de 2015, o prefeito de Parauapebas, no uso de suas atribuições, promulgou a Lei nº 4.614 de 26 de Outubro de 2015, na qual também faz saber à Câmara Municipal de Vereadores de Parauapebas, a abertura de um crédito adicional suplementar no valor de R$ 27.300.000,00 (vinte e sete milhões e trezentos mil reais), no limite de 2,02% ao orçamento daquele exercício, para atender a insuficiência de dotações orçamentárias, referentes às despesas com Investimento em Obras Estruturais e Equipamentos e Materiais Permanentes, especificando os itens num anexo da referida lei.

Na mesma lei no seu art. 2º há a descrição de mais um crédito suplementar, desta vez, no valor de R$ 47.391.590,00 (quarenta e sete milhões, trezentos e noventa e um mil, quinhentos e noventa reais) no limite de 3,51% ao orçamento daquele exercício. Tal recurso seria para atender a insuficiência de dotações orçamentárias referentes às despesas relativas à conta “OUTRAS DESPESAS CORRENTES”. As despesas seguiram discriminadas no anexo da referida lei.

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Ao se observar as dotações do Fundo Municipal de Saúde, em que existia um recurso de R$ 21.068.000,00 (vinte e um milhões, e sessenta e oito mil reais), pode-se notar que um recurso que seria destinado à conta “Manut. Assistência Farmacêutica” de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) foi anulado, bem como o recurso de R$ 1.600.000,00 (um milhão e seiscentos mil), destinado à conta “Manut. Centro de Zoonozes”, (na verdade para as obras e instalações desse órgão no município). O recurso destinado à compra de remédios deu lugar a suplementações de despesas para a conta “Passagens e Des. Com Locomoção”, “Vencimentos e Vant Fixas Pessoal Civil” e uma série de subcontas. Essas informações podem observadas na figura abaixo:

Figura 4. Detalhamento das Suplementações e Anulações da Secretaria Municipal de Saúde. Prefeitura Municipal de Parauapebas, 26 de Outubro de 2015.

Observa-se o total descontrole do planejamento no município. Há uma espécie de “malabarismo” orçamentário. Para tentar suprir as áreas que o governo prioriza como é o caso da Secretaria de Obras e ao mesmo tempo, recursos necessários ao uso cotidiano

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como é ao caso dos remédios, são deixados de lado, mesmo havendo reclamações nas mídias do município pela falta dos mesmos.

Em suma, o total dos créditos adicionais somente para a Lei 4.614 de 26 de Outubro de 2015 chegou a R$ 74.691.590,00 (setenta e quatro milhões, seiscentos e noventa e um mil, quinhentos e noventa reais). Esse valor resultou do somatório de R$ 27.300.000,00 + R$ 47.300.000,00 especificados acima.

O mais interessante é que ao se analisar as contas dos anexos das Leis 4.613 e 4.614 de 26 de Outubro de 2015, se observam que elas mesclam elementos de despesas em caráter de suplementação, pois as duas leis têm idênticos anexos, denominados de “DETALHAMENTO DAS SUPLEMENTAÇÕES E ANULAÇÕES POR ELEMENTOS DE DESPESAS E ÓRGÃOS”. A apresentação das despesas desta forma traz confusão para o leitor, pois leis específicas deveriam conter detalhamentos específicos.

Ainda continuando o expediente de promulgação de leis do dia 26 de outubro de 2015 o prefeito, sancionou através de prévia autorização pela Câmara Municipal de Vereadores de Parauapebas, a Lei 4.615 de 26 de Outubro de 2015, em que o Chefe do Poder Executivo foi autorizado a proceder à abertura de Crédito Adicional Especial ao Orçamento Geral do Município, no valor de R$ 64.000,00 (sessenta e quatro mil reais), para inclusão da dotação orçamentária em favor do Fundo Municipal de Saúde para a conta – “ELEMENTO DE DESPESA: 3.3.90.48.00 – OUTROS AUXÍLIOS FINANCEIROS A PESSOAS FÍSICAS”. Tal recurso seria utilizado como ajuda de custo, fazendo face às despesas de aluguel e alimentação do programa “Mais Médicos”.

A diferença fundamental nas suplementações do município de Belém e as de

Parauapebas é que na capital do estado, esses créditos adicionais parecem realmente ser utilizados apenas em pequenas retificações orçamentárias, de casos isolados, mas ao contrário dessa realidade, no município de Parauapebas, percebe-se a notória desarticulação do planejamento orçamentário do município, pois são requeridos mais de 128 milhões de reais não previstos nos programas adequados. Tal situação significa falhas no planejamento orçamentário.

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4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Esta revisão de literatura buscou compreender os mecanismos de utilização dos créditos adicionais suplementares e especiais no orçamento público, contribuindo assim para o enriquecimento do conhecimento teórico da gestão pública.

No que concerne à compreensão das finanças públicas, no âmbito do orçamento público, as tipologias de créditos adicionais foram esmiuçadas e detalhadas ao longo da revisão de literatura.

Em relação às situações em que os recursos oriundos dos créditos adicionais são legalmente utilizados, conclui-se através dos exemplos citados na literatura e divulgados através dos órgãos competentes que os municípios procedem aos trâmites de autorização prescritos pelas câmaras legislativas.

De acordo com a literatura analisada, pode-se concluir a veracidade da hipótese de que a utilização demasiada dos créditos adicionais é proveniente de ausência de planejamento ou mesmo à presença de planejamento pouco aderente às realidades municipais. Tal afirmação confirma-se pela observação de que municípios maiores, (apesar de sua complexidade econômica de caráter conhecidamente insuficiente para atender os anseios de populações com grandes densidades demográficas), como é o caso de Belém, ter demonstrado menor procedência à abertura de créditos adicionais se comparado ao sudeste do estado, onde na cidade de Parauapebas, a utilização dessa modalidade de retificação orçamentária foi demasiadamente elevada. Este fato pode estar relacionado com assessoramento mais privilegiado na capital do estado gozando assim de planejamento orçamentário mais equilibrado.

Espera-se que este estudo sobre créditos adicionais suplementares e especiais seja útil aos estudantes de administração pública, economia, contabilidade e áreas afins. Sabendo que o assunto não se limitará apenas ao escopo deste estudo, ressalta-se a importância de mais pesquisas sobre esta temática.

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5 REFERÊNCIAS

GIACOMONI, JAMES. Orçamento público. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2010

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