Documento doBanco Mundial

SOMENTE PARA USO OFICIAL

Relatório nº 62267-BR

BANCO INTERNACIONAL PARA RECONSTRUÇÃO E DESENVOLVIMENTO

DOCUMENTO DE PROGRAMA

SOBRE EMPRÉSTIMO PROPOSTO

NO MONTANTE DE US$ 450 MILHÕES

AO ESTADO DE MINAS GERAIS

COM A GARANTIA DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

PARA O

TERCEIRO PROGRAMA DE PARCERIA PARA O DESENVOLVIMENTO DO ESTADO DE MINAS GERAIS

EMPRÉSTIMO PARA POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO (DPL)

25 de junho de 2012

Grupo do Setor PúblicoUnidade de Redução da Pobreza e Gestão Econômica Unidade de Gestão Nacional - BrasilRegião da América Latina e o Caribe

O presente documento é de distribuição restrita e só pode ser usado por quem o receber no desempenho de suas funções oficiais. O seu conteúdo não pode ser divulgado sem a autorização do Banco Mundial.

EXERCÍCIO FISCAL DO GOVERNO DO BRASIL1º de janeiro a 31 de dezembro

EQUIVALÊNCIA MONETÁRIA(Taxa de câmbio em 30 de abril de 2012)

Unidade monetária Real (R$)US$ 1,00 R$ 1,91

Pesos e medidasSistema métrico

SIGLAS E ABREVIAÇÕES

AFD Agência Francesa de Desenvolvimento French Development Agency AGEI Assessorias de Gestão Estratégica e

InovaçãoStrategic Management and Innovation Advisory Units

ARMBH Agência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte

Agency of the Metropolitan Region of Belo Horizonte

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

National Bank of Economic and Social Development

BsM Brasil Sem Miséria Brazil Without Extreme PovertyCEMIG Companhia Energética de Minas Gerais Energy Company of Minas GeraisCGT Comissão de Gestão Territorial Territorial Management CommissionCOPASA Companhia de Saneamento de Minas Gerais Minas Gerais Sanitation CompanyCPS Estratégia de Parceria com o País Country Partnership StrategyCRAS Centros de Referência de Assistência Social Social Assistance Reference CentersCRC Conta de Resultados a Compensar Compensation AccountDPL Empréstimo para Políticas de

DesenvolvimentoDevelopment Policy Loan

FDI Investimento Estrangeiro Direto Foreign Direct InvestmentFEAM Fundação Estadual do Meio Ambiente State Environment FoundationFEM Fundo de Erradicação da Miséria Fund for the Eradication of Extreme

PovertyFPE Fundo de Participação dos Estados State Participation FundLRF Lei de Responsabilidade Fiscal Fiscal Responsibility Law FPE Fundo de Participação dos Estados States Participation FundFUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento

da Educação BásicaFund for Maintenance and Development of Basic Education

AF Ano Fiscal Fiscal yearPIB Produto Interno Bruto Gross Domestic ProductGERAES Gestão Estratégica de Recursos e Ações do

EstadoStrategic Management of State Resources and Actions

GEE Gás de Efeito Estufa Green House GasGoMG Governo de Minas Gerais Government of Minas GeraisIBGE Instituto Brasileiro de Geografia e

EstatísticaBrazilian Institute of Geography and Statistics

IBRD Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento

International Bank for Reconstruction and Development

ICMS Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte

State Value Added Tax

Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação

IEF Instituto Estadual de Florestas State Forest InstituteIEG Grupo Independente de Avaliação Independent Evaluation GroupIGAM Instituto Mineiro de Gestão das Águas State Institute for Water ManagementIGP-DI Índice Geral de Preços Disponibilidade

InternaGeneral Price Index

IGD-M Índice de Gestão Descentralizada Municipal Index of Decentralized Municipal Management

INPC Índice Nacional de Preços ao Consumidor National Consumer Inflation IndexIMF Fundo Monetário Internacional International Monetary FundIPCA Índice de Preços ao Consumidor Consumer price inflationIPI Imposto Sobre Produtos Industrializados Tax on Industrial GoodsLDO Lei de Diretrizes Orçamentárias Budget Guidelines LawLIBOR Taxa Interbancária London Interbank Offered RateLOA Lei de Orçamento Anual Annual Budget LawRCL Receita Corrente Líquida Net Current RevenueONG Organização Não Governamental Non Governmental OrganizationRLR Receita Líquida Real Net Real RevenueOECD Organização para a Cooperação e

Desenvolvimento Econômico Organization for Economic Co-operation and Development

PAF Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal Fiscal Adjustment Program PDDI Plano Diretor de Desenvolvimento

Integrado da Região Metropolitana de Belo Horizonte

Integrated Regional Development Master Plan for the Metropolitan Region of Belo Horizonte

PEFA Método de despesa pública e responsabilidade financeira

Public Expenditure and Financial Accountability

PISA Programa Internacional de Avaliação de Alunos

Programme for International Student Assessment

PIP Programa de Intervenção Pedagógica Pedagogical Intervention ProgramPMDI Plano Mineiro de Desenvolvimento

IntegradoMinas Gerais Integrated Development Plan

PPA Plano Plurianual Multi-year PlanPPP Parcerias Público-Privadas Public-Private PartnershipsPROEB Programa de Avaliação da Rede Pública de

Educação BásicaEvaluation Program of the Public Basic Education Network

RMBH Região Metropolitana de Belo Horizonte Metropolitan Region of Belo HorizonteSEDESE Secretaria de Estado de Desenvolvimento

SocialState Secretariat of Social Development

SEDRU Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana

State Secretariat for Regional Development and Urban Policy

SEE Secretaria de Estado de Educação State Secretariat of EducationSEGEM Secretaria Extraordinária de Gestão

MetropolitanaSecretariat for Metropolitan Governance

SEMAD Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável

State Secretariat of Environment and Sustainable Development

SEPLAG Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão

State Secretariat of Planning and Management

SIAFI-MG Sistema Integrado de Administração Financeira

Integrated System of Financial Management

SRE Subsecretaria da Receita Estadual State Revenue Under-SecretariatSUAS Sistema Único de Assistência Social Single System of Social Assistance

ii

SWAP Abordagem Setorial Ampla Sector Wide ApproachIVA Imposto de Valor Agregado Value Added Tax

Vice-Presidente:Diretor de País:

Diretor de Setor:Gerente de Setor:

Líder de SetorLíderes do Grupo de Trabalho:

Hasan A. TuluyDeborah L. WetzelRodrigo A. ChavesArturo Herrera GutierrezPablo FajnzylberRoland ClarkeTarsila Velloso

iii

BRASIL

TERCEIRO PROGRAMA DE PARCERIA PARA O DESENVOLVIMENTO DO ESTADO DE MINAS GERAIS (DPL)

ÍNDICE

I. INTRODUÇÃO 1II. CONTEXTO NACIONAL E ESTADUAL 2

A. ACONTECIMENTOS ECONÔMICOS RECENTES NO BRASIL 2B. PANORAMA MACROECONÔMICO 7C. ESTRUTURA E DESEMPENHO RECENTE DA ECONOMIA DE MINAS GERAIS 11D. REFORMAS NO SETOR PÚBLICO EM MINAS GERAIS 11E. FINANÇAS PÚBLICAS EM MINAS GERAIS 13

III. PROGRAMA DO GOVERNO E PROCESSOS PARTICIPATIVOS 22IV. APOIO DO BANCO AO PROGRAMA DO GOVERNO 27

A. RELAÇÃO COM A CPS 27B. COLABORAÇÃO COM O FMI E OUTROS DOADORES 28C. RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO BANCO 28D. LIÇÕES APRENDIDAS 30E. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS 31

V. PROPOSTA DA TERCEIRA PARCERIA PARA O DESENVOLVIMENTO DO ESTADO DE MINAS GERAIS - EMPRÉSTIMO PARA POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO 34

A. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO 34B. ÁREAS DE RESULTADOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 37

VI. IMPLEMENTAÇÃO DA OPERAÇÃO 50A. POBREZA E IMPACTOS SOCIAIS 50B. ASPECTOS AMBIENTAIS 53C. IMPLEMENTAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO 54D. ASPECTOS FIDUCIÁRIOS 55E. DESEMBOLSO E AUDITORIA 56F. RISCOS E MITIGAÇÃO DE RISCOS 57

ANEXOS

ANEXO 1: CARTA SOBRE A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO 59ANEXO 2: MATRIZ DE POLÍTICAS E INDICADORES DE RESULTADOS 93ANEXO 3: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS NA ÁREA DE GESTÃO DO SETOR PÚBLICO 101ANEXO 4: MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ 106ANEXO 5: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS EM MATERIA DE PROTEÇÃO SOCIAL 108ANEXO 6: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS NO SETOR DA EDUCAÇÃO 110ANEXO 7: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS EM GESTÃO AMBIENTAL 113ANEXO 8: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS PARA A GOVERNANÇA METROPOLITANA 117ANEXO 9: ANÁLISE DE SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA 119ANEXO 10: O PAÍS EM REVISTA 136

A operação DPL Terceira Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais foi elaborada pela seguinte equipe do BIRD: Roland Clarke, Tarsila Velloso, Pablo Fajnzylber, Patricia Miranda, Rafael Barroso, Gianfranco Bertozzi, Miguel Navarro, Miguel-Santiago Oliviera, Barbara Bruns, Leandro Costa, Fanny Weiner, Anna Fruttero, Tiago Peixoto, Garo Batmanian, Barbara Farinelli, Augusto Mendonça, Alberto Costa, Joseph Kizito, Rogerio Santarosa, José Manuel Rodríguez, Alessandra Campanaro, Flavia Nahmias, Angela Nieves Porto, Tatianna Schlottfeldt, Patricia Mendez, Rocio Manrique e Ana Mie Horigoshi Reis.

iv

v

Brasil

TERCEIRO PROGRAMA DE PARCERIA PARA O DESENVOLVIMENTO DO ESTADO DE MINAS GERAIS (DPL)

RESUMO DO EMPRÉSTIMO E DO PROGRAMA

Mutuário Estado de Minas GeraisÓrgão implementador

Secretaria de Planejamento e Gestão

Informações sobre o empréstimo

Empréstimo no valor de US 450 milhões com a garantia da República Federativa do Brasil.

Tipo de Operação Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento (DPL) em uma única parcelaPrincipais áreas de políticas públicas

A operação proposta apoiará reformas políticas em quatro grandes áreas: Fortalecimento da gestão pública e orçamentária Inclusão social (contemplando educação) Gestão ambiental Governança metropolitana

Principais indicadores de resultados

Uma gestão eficaz e descentralizada de programas estratégicos baseada em resultados Maior número de programas estratégicos com índice de execução acima de 85% Maior transparência e credibilidade na execução orçamentária Redução de 50% do número de itens do orçamento que impliquem gastos acima da

dotação orçamentária anual Ampliação das avaliações de procedimentos de programas do Governo de 0,79% para

9,12% Maior participação da sociedade na identificação das prioridades regionais Outros cinco “cadernos de prioridades estratégicas regionais” publicados,

identificando as prioridades regionais para mais cinco regiões do Estado, produzidos por meio de consultas formais

Melhor prestação de serviços de assistência social, cofinanciado pelo Estado, através do Piso Mineiro A parcela de municípios que recebem cofinanciamento do Estado para a prestação de

serviços sociais aumentou de 25% para 70% Redução de 50% no número de municípios com IGD-M abaixo de 0,55.Fortalecimento da gestão e da qualidade do ensino Aumento do número de estudantes que atingiram níveis de aprendizado adequados ou

superiores no PROEB. Redução de 80% dos informativos de alteração de servidores da educação que

aguardam inclusão no SISAP-MG.Melhorar a qualidade da gestão ambiental 100% dos empreendimentos comerciais irregulares são monitoradas após serem

identificados por Operação Especial de Fiscalização, para assegurar que as medidas de mitigação estejam sendo implementadas.

São estabelecidos pelo menos 108.474 hectares de novas florestas plantadas para produzir carvão vegetal.

Fortalecer a governança na Região Metropolitana de Belo Horizonte Realização de reuniões periódicas (pelo menos uma a cada 60 dias) da Comissão de

Gestão Territorial da Região Metropolitana de Belo Horizonte Redução de 27,52 para 23 dias do tempo de espera médio de análise de pedidos de

autorização prévia para parcelamento do solo na RMBH. Objetivo(s) de Desenvolvimento do Programa e sua contribuição para a CPS

A operação proposta tem por objetivo auxiliar o Governo de Minas Gerais no aprofundamento do seu modelo de gestão inovador e no fortalecimento da sua gestão orçamentária e das políticas setoriais nas áreas de inclusão social, gestão ambiental e governança metropolitana. Esta parceria entre o Estado de Minas Gerais e o Grupo Banco Mundial se caracteriza pelo envolvimento e apoio a longo prazo deste às abordagens inovadoras em matéria de reformas, consideradas um modelo a ser seguido por outros estados. A operação proposta está plenamente alinhada e estreitamente relacionada com os

vi

objetivos da CPS. Esta operação é um dos vários Empréstimos para Políticas de Desenvolvimento (DPL) e das várias Abordagens Multissetoriais (SWAp) subnacionais concebidas para reforçar a disciplina fiscal, a gestão das finanças públicas e a prestação de serviços públicos como parte da Estratégia de Parceria de País do Banco Mundial no Brasil. Ao focar um estado como Minas Gerais, um dos maiores e mais importantes do ponto de vista econômico, a operação abrangerá todos os quatro pilares da CPS. As medidas de políticas públicas apoiadas pelo empréstimo estão alinhadas com os objetivos da CPS de (i) aumentar a eficiência dos investimentos públicos e privados; (ii) melhorar a qualidade dos serviços públicos oferecidos às famílias de baixa renda; (iii) promover o desenvolvimento econômico regional; e (iv) melhorar o manejo sustentável dos recursos naturais e a resiliência ao clima.

Riscos e mitigação de riscos

Riscos econômicos e fiscais: O Estado de Minas Gerais está consideravelmente exposto à situação econômica mundial e macroeconômica nacional. Uma desaceleração global de grandes proporções, que afete particularmente a China (e os preços das commodities), poderia ter um impacto no setor de mineração e em outras indústrias voltadas para a exportação, bem como nas receitas do Estado, especialmente em decorrência da queda no recolhimento do ICMS. De igual forma, uma redução na taxa de crescimento da economia brasileira resultado de choques nas políticas macroeconômicas de outros países ou do próprio Brasil pode afetar Minas Gerais. No entanto, esse risco é mitigado pela forte arrecadação e por ganhos de eficiencia na administração fiscal, assim como pela capacidade do Estado de se recuperar rapidamente de outras desacelerações e seu bom histórico econômico ao longo dos últimos nove anos. Além desses riscos fiscais, há aqueles associados a pressão nacional sobre os gastos com os servidores, incluindo a possibilidade de novos pisos salariais instituídos por lei para certas categorias do funcionalismo público. Mas o Governo já mostrou a sua capacidade de administrar essas pressões no passado, tendo inclusive implementado algumas das reformas apoiadas por esta operação.

Risco político e institucional: O principal risco político e institucional no Estado de Minas Gerais é que a implementação da agenda de reformas depende de um número relativamente pequeno de autoridades, entre as quais o Governador e os principais Secretários Estaduais. O sucesso de vários componentes do programa de reformas depende particularmente do comprometimento das Secretarias de Governo. Como exemplos podemos citar a estratégia de descentralização e a implementação de medidas de proteção social e de processos de participação popular. A substituição de um número significativo de autoridades públicas poderia enfraquecer as ações de reforma. Esse risco é mitigado pela estabilidade da equipe do alto escalão da administração ao longo dos últimos nove anos, o que permitiu que fosse construída uma forte base de apoio para as estratégias do Governo do Estado. Ademais, as principais autoridades vêm trabalhando com o Governador há muito tempo e é pouco provável que deixem seus cargos. Embora exista a possibilidade de que o programa venha a enfrentar obstáculos internos, estes provavelmente seriam localizados e, portanto, mais fáceis de solucionar pela forte “cúpula do governo”. A contratação de um grande número de gestores públicos formados pela Escola Nacional de Administração Pública (recrutados como “Empreendedores Públicos”), que vem se disseminando pela administração pública, também facilita na adesão pelas secretarias de governo, uma vez que estes servidores estão mais em sintonia com as modernas práticas de gestão pública. Os riscos enfrentados pelo programa de reformas também serão mitigados graças ao apoio contínuo do Banco Mundial.

Código da Operação

P121590

vii

DOCUMENTO DE PROGRAMA DO BIRD PARA APROPOSTA DA TERCEIRA PARCERIA PARA O DESENVOLVIMENTO DO

ESTADO DE MINAS GERAIS - EMPRÉSTIMO PARA POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTOAO ESTADO DE MINAS GERAIS Brazil

I. INTRODUÇÃO

1. Este documento de programa apresenta uma proposta de Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento (DPL) no valor de US$ 450 milhões para o Estado de Minas Gerais. O DPL foi concebido com a finalidade de apoiar o Governo de Minas Gerais (GoMG) nas suas ações de promoção de um desenvolvimento fiscal, ambiental e socialmente inclusivo com sustentabilidade no Estado de Minas Gerais. Apesar de ter sido solicitada como um DPL independente, a operação faz parte de uma parceria de longa data do Banco Mundial com o Estado, que remonta ao ano de 2003. Trata-se da quarta operação após o DPL1 em duas parcelas da Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais no montante de US$ 170 milhões; o Segundo Programa de Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais, um Empréstimo para Financiamento Específico com Abordagem Multissetorial (SWAp) no valor de US$ 976 milhões; e seu Financiamento Adicional, no montante de US$ 461 milhões.2 A operação proposta está plenamente alinhada e intimamente relacionada com os objetivos da Estratégia de Parceria com o País (CPS) para a República Federativa do Brasil para o período 2012-2015 e apoia medidas relacionadas com os seus quatro pilares.3

2. Ao longo dos últimos nove anos Minas Gerais fez importantes avanços, particularmente no que concerne ao desenvolvimento de práticas de gestão eficazes. Após uma série de erros de gestão e de quase ter ido à falência nos anos que antecederam 2003, Minas Gerais conseguiu reestruturar tanto a sua situação fiscal como os seus processos administrativos para prestação de servicos, tornando-se uma referência para os outros estados brasileiros. Mesmo assim, o GoMG reconhece a necessidade de outras reformas e inovações de forma a assegurar a sustentabilidade de seus avanços recentes e a continuidade do desenvolvimento social e econômico do Estado. Os progressos na área fiscal, na gestão pública e na prestação de serviços convivem com desafios persistentes associados a questões como pobreza, desigualdade, educação e diversificação econômica, entre outras. Assim, o GoMG enfrenta o duplo desafio de assegurar a sustentabilidade do processo de reformas e

1 Apesar de ser a quarta operação, ela representa o terceiro projeto, uma vez que o Segundo Projeto de Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais recebeu um Financiamento Adicional.2O Empréstimo para Política de Desenvolvimento do Programa Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais (P088543; BIRD-73770) foi aprovado pela Direção Executiva do Banco em 11 de abril de 2006. O Segundo Programa Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais (P101324; BIRD-75470) foi aprovado pela Direção Executiva do Banco em 1º de maio de 2008; e seu Financiamento Adicional (BIRD-78710) foi aprovado em 6 de abril de 2010.3Os pilares são: (i) aumentar a eficiência dos investimentos públicos e privados; (ii) melhorar a qualidade dos serviços públicos oferecidos às famílias de baixa renda e expandir a cobertura destes por meio de canais públicos e privados; (iii) promover o desenvolvimento econômico regional por meio de melhores políticas, investimentos em infraestrutura estratégica e apoio aos atores do setor privado nas regiões de fronteira; e (iv) continuar a aperfeiçoar o manejo sustentável dos recursos naturais, melhorar a resiliência à eventos climáticos extremos, concomitantemente à maximização das contribuições ao desenvolvimento econômico local, e auxiliar no atendimento à demanda crescente do mundo por alimentos.

1

intensificar a trajetória de inovação do setor público, estabelecendo, assim, as bases para um desenvolvimento continuado.

3. Nos últimos nove anos, o GoMG vem liderando o processo de reformas do setor público no Brasil, tornando-se referência nacional nessa área. Embora o programa mineiro não seja a única iniciativa recente no sentido de reformar o setor público no país, a magnitude do desafio enfrentado ao iniciarem as reformas e os esforços contínuos e as inovações implementadas na gestão pública posicionaram o Estado de Minas Gerais entre os casos mais notáveis de realização de uma ampla reforma do Estado no Brasil atual. Durante esse período, o Banco Mundial desenvolveu uma parceria bem-sucedida e mutuamente vantajosa com Minas Gerais. A operação de DPL proposta visa fornecer apoio para a nova etapa de reformas concebidas pelo Governo do Estado para avançar em direção ao objetivo de fazer de Minas Gerais o melhor estado brasileiro para se viver.

4. A operação proposta gira em torno do apoio para aprofundar o modelo de gestão desenvolvido ao longo dos dois últimos governos. A terceira geração de reformas de gestão iniciada em 2011 visa fortalecer as reformas institucionais, assegurando que a prática de gestão por resultados seja incorporada em cada Secretaria de Governo e em cada órgão estadual, ao invés de ser conduzida de maneira centralizada, como ocorria no passado. O fortalecimento institucional da gestão é considerado fundamental para melhorar a prestação de serviços em cada um dos quatro pilares da operação.

5. A operação proposta se sustenta sobre quatro pilares: (i) Orçamento e Gestão do Setor Público; (ii) Inclusão Social; (iii) Sustentabilidade Ambiental; e (iv) Governança Metropolitana. Cada um desses pilares contempla inovações substanciais de gestão e política, desenvolvidas com base nos últimos oito anos de reformas e na parceria com o Banco Mundial.

II. CONTEXTO NACIONAL E ESTADUAL

A. ACONTECIMENTOS ECONÔMICOS RECENTES NO BRASIL

6. A relativa resiliência do Brasil diante da crise financeira global foi reflexo de uma boa gestão macroeconômica e de um sistema financeiro robusto. Após a crise global de setembro de 2008, o Brasil sofreu uma redução brusca no crédito externo e interno e uma desvalorização cambial considerável. A rápida queda na demanda externa, somada à redução acentuada de investimentos, levou a uma retração de 4,2% no produto interno bruto (PIB) no quarto trimestre de 2008, seguida por uma queda de 2% no primeiro trimestre de 2009. Contudo, o período de recessão não foi além daqueles dois trimestres. A rápida resposta por parte das autoridades evitou uma crise de crédito e mitigou o impacto da crise financeira mundial sobre a economia brasileira, que conseguiu se recuperar rapidamente. A política fiscal anticíclica adotada em 2009 foi acertada e continuou vigorando em 2010, impulsionada por uma rígida contenção das despesas correntes, pelo ciclo político e pelas dificuldades em reverter rapidamente as medidas anticíclicas implementadas no ano anterior. Após uma contração de 0,3% em 2009, a economia cresceu a uma taxa anual de 7,5% em 2010.

7. Pelo menos até meados de 2011, a entrada de capital de grandes investidores exerceu uma forte pressão de alta sobre o real, acompanhada por um aumento do endividamento externo do setor privado. Após uma valorização de 11,9% em 2010, no final de agosto de 2011 o real foi negociado em alta, a R$ 1,59 por dólar norte-americano, uma valorização de 44% desde o início de 2009. O Banco Central (Bacen) acumulou reservas

2

internacionais rapidamente, indo de US$ 239,1 bilhões em dezembro de 2009 para US$ 374,3 bilhões em abril de 2012. No entanto, esse acúmulo de reservas veio acompanhado por um aumento de cerca de 50% da dívida externa total de Brasil, que passou de US$ 198 bilhões em dezembro de 2009 para US$ 297,3 bilhões no final de abril de 2012, dos quais 88% tinham vencimento com mais de 360 dias. A dívida externa bruta, definida em termos amplos, incluindo empréstimos entre empresas e participações de não residentes em instrumentos de renda fixa concedidos no Brasil, aumentou de US$ 373,4 bilhões para US$ 534,6 bilhões entre dezembro de 2009 e abril de 2012. Já a dívida externa bruta do setor privado teve um aumento de 69% no período, totalizando US$ 351,9 bilhões. O maior aumento ocorreu no setor bancário, no qual a dívida externa bruta atingiu US$ 136,9 bilhões em abril de 2012, um aumento de 115% com relação a dezembro de 2009.

8. Ao mesmo tempo, nos últimos anos a relação entre a dívida pública externa e o PIB apresentou uma queda acentuada no Brasil, refletindo em boa parte a prudência da política fiscal adotada pelo país. A dívida externa bruta do setor público como percentual do PIB caiu de 9,3% em 2005 para 2,7% em 2011 e deve permanecer estável nesse patamar durante os próximos anos. Outros indicadores de vulnerabilidade do setor externo vem apresentando um comportamento semelhante. Por exemplo, o total do serviço da dívida externa (como porcentagem das exportações) apresentou uma queda de 39% entre 2007 e abril de 2012. Mais impressionante ainda é que a dívida externa total como proporção das reservas internacionais caiu de 557,1% em 2002 para uma projeção de 82% em 2012. Além disso, a participação de não residentes na dívida pública, estimada em 3,8% em 2011, continua relativamente baixa em comparação com a média de 20,4% em mercados emergentes.

3

Tabela 1: Brasil - Principais indicadores macroeconômicos e projeções, 2005-2015

Indicator 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

National Accounts Real GDP Growth 3.2 4.0 6.1 5.2 -0.3 7.5 2.7 2.5 4.3 4.3 4.2

Gross domestic investment 15.9 16.4 17.4 19.1 18.1 19.5 19.3 19.9 20.6 21.2 21.2

External SectorCurrent account 14.0 13.6 1.6 -28.2 -24.3 -47.3 -52.5 -65.8 -69.4 -89.0 -101.9

Trade balance 44.7 46.5 40.0 24.8 25.3 20.1 29.8 18.2 14.8 4.4 1.0Exports (fob) 118.3 137.8 160.6 197.9 153.0 201.9 256.0 263.4 277.9 295.3 325.5Imports (fob) 73.6 91.4 120.6 173.1 127.7 181.8 226.2 245.2 263.1 290.9 324.5

Nonfactor services, net -8.3 -9.6 -13.2 -16.7 -19.2 -30.8 -38.0 -39.8 -45.2 -54.9 -59.3 Income and current transfers, net -22.4 -23.2 -25.3 -36.3 -30.3 -36.6 -44.3 -44.2 -39.0 -38.5 -43.5

Direct investment, net 12.5 -9.4 27.5 24.6 36.0 36.9 67.7 55.1 59.0 62.0 65.1Portfolio investment, net 4.9 9.1 48.4 1.1 50.3 63.0 35.3 25.9 26.4 28.8 31.2Gross international reserves 53.8 85.8 180.3 193.8 238.5 288.6 352.0 381.3 392.1 404.0 439.7Current account (% of GDP) 1.6 1.3 0.1 -1.7 -1.5 -2.2 -2.1 -3.0 -2.9 -3.2 -3.4

General Government Total Revenues and Grants 35.8 35.9 35.7 36.3 35.0 36.6 36.2 36.2 36.5 36.5 36.7 Total Expenditure 39.3 39.5 38.3 37.7 38.1 39.4 38.6 38.8 38.9 39.0 39.1

Current Expenditure 37.2 37.4 36.4 35.3 35.6 35.1 35.8 35.9 35.9 35.9 36.0of which: Interest payments 7.3 6.8 6.1 5.4 5.2 5.2 5.5 5.8 5.6 5.5 5.4

Capital Expenditure 2.1 2.1 2.0 2.4 2.4 4.3 2.8 2.9 3.0 3.1 3.1 Primary Balance 3.8 3.2 3.4 4.0 2.1 2.4 3.1 3.1 3.1 3.0 3.0 Overall Balance -3.5 -3.5 -2.7 -1.4 -3.1 -2.8 -2.4 -2.6 -2.4 -2.5 -2.4 Gross Public Sector Debt 69.2 66.7 65.2 63.5 66.9 66.8 63.0 61.0 58.1 55.4 53.2

Domestic Debt 59.9 60.0 60.6 58.4 63.2 63.7 60.1 57.9 55.0 52.6 50.4External Debt 9.3 6.7 4.6 5.1 3.7 3.1 2.9 3.1 3.0 2.9 2.8

Prices GDP Deflator 7.2 6.2 5.9 8.3 7.2 8.2 7.0 5.5 5.0 5.0 5.0 Consumer Price Index (eop) 5.7 3.1 4.5 5.9 4.3 5.9 6.5 5.0 5.6 5.1 4.8 Producer Prices ( eop) -1.0 4.3 9.3 9.8 -4.1 13.8 4.1 6.0 4.9 4.8 4.7

Memorandum items: Nominal GDP (in R$ billions) 2,147 2,369 2,661 3,032 3,239 3,770 4,143 4,366 4,781 5,236 5,729Source: IMF, BCB, IBGE, EIU, WB Calculation

(in US$ billions, unless noted)

(in percent of GDP)

(annual percent change)

Projection

(annual real percent change)

(in percent of GDP)

9. Para evitar o risco de superaquecimento, em 2010 o Banco Central adotou uma política monetária contracionista, que foi complementada por uma política fiscal mais restritiva em 2011. A inflação medida pelo índice de preços ao consumidor amplo (IPCA), conforme calculada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), encerrou 2010 em 5,91%. Para controlar a inflação, a partir de abril de 2010 o Banco Central começou a aumentar a taxa da política monetária em 375 pontos base, chegando a 12,5% em junho de 2011. Além disso, em fevereiro de 2011, o Governo anunciou cortes de R$ 50 bilhões nos gastos orçados, o que somado ao bom desempenho das arrecadações permitiu uma projeção do superávit primário de 3,1% do PIB em 2011, em comparação com os 2,4% de 2010 (veja os principais indicadores macroeconômicos na Tabela 1). 10. Apesar do rápido aumento da inflação ao longo de boa parte de 2011, em agosto de 2011 o Banco Central decidiu afrouxar a sua política em resposta ao agravamento da situação econômica global e nacional. As condições do mercado de trabalho melhoraram durante boa parte de 2011, com níveis recordes de geração de emprego e taxas de desemprego historicamente baixas (4,7% em dezembro). A inflação atingiu 6,5% em 2011, um aumento condizente com o limite superior da meta de inflação. No entanto, em resposta a uma aparente deterioração da perspectiva de crescimento global, e sabendo que essa situação poderia ter um impacto deflacionário no Brasil, desde 31 de agosto de 2011 o Banco Central reduziu a taxa

4

da política monetária em 400 pontos base, até atingir 8,5%. Além disso, em novembro de 2011 o Banco Central reduziu significativamente os requisitos de capital para empréstimos ao consumidor. Para empréstimos com prazos superiores a 60 meses essa redução foi de até 50%. De maneira análoga, em janeiro de 2012 o Banco Central permitiu que os grandes bancos usassem até 36% do depósito compulsório sobre depósitos a prazo para garantir a liquidez de bancos de pequeno e médio porte, e em maio de 2012 o Governo anunciou novas regras para reduzir o rendimento mínimo garantido das aplicações em caderneta de poupança isentas de imposto de renda, para facilitar novos cortes na taxa monetária. No que tange a política fiscal, o Governo pretende manter sua postura política atual de neutralidade. O Governo se comprometeu particularmente com metas de superávit primário de 3,1% do PIB em 2012 e 2013. Esse compromisso, respaldado pelo anúncio feito em fevereiro de cortes de R$ 55 bilhões nas despesas orçadas para 2012, gerou até agora um superávit primário de R$ 60,2 bilhões nos quatro primeiros meses de 2012, o que representa cerca de 43% da meta para o ano e acena com uma maior probabilidade de que o Governo atinja a sua meta.

11. O ritmo da atividade econômica caiu consideravelmente em 2011 em função de fatores domésticos e externos. Por um lado, a desaceleração foi causada por uma postura mais restritiva na política monetária e fiscal adotada pelo Governo no primeiro semestre. Por outro, a crise fiscal na zona do Euro levou a um agravamento do quadro econômico global, acompanhado por uma queda da confiança por parte do empresariado e dos consumidores. Nesse contexto, o crescimento do PIB caiu para 2,7% em 2011. Após um período de estagnação durante o terceiro trimestre de 2011, o PIB ensaiou uma tímida recuperação de 0,2% no último trimestre do ano, ficando abaixo da média observada nos quatro últimos trimestres (de 0,5%). No primeiro trimestre de 2012, o PIB cresceu mais 0,2%. Do lado da oferta, a fraca série de resultados se deve principalmente à contração do setor agrícola de 7,3% de trimestre a trimestre. A indústria e os serviços registraram um aumento de 1,7% e 0,6% respectivamente com relação ao trimestre anterior. Do lado da demanda, o crescimento foi impulsionado pelo consumo público (1,5%) e privado (1%), enquanto a formação bruta de capital fixo registrou queda de 1,8%.

12. Dados mais recentes sugerem que, apesar do crescimento robusto do consumo, o setor industrial continua limitando o crescimento econômico. A vendas do comércio varejista restrito registraram um aumento de 9,2% ao ano até abril, enquanto as vendas do comercio varejista ampliado (incluídos automóveis e material de construção) cresceram 6,2% ao ano. O desempenho mais tímido do comércio varejista ampliado se deveu principalmente à desaceleração das vendas de veículos. As vendas no varejo e o consumo privado apresentam perspectivas positivas, motivados pela queda nas taxas de juros, expansão do mercado de trabalho, inflação moderada e incentivos fiscais dirigidos ao consumidor. Apesar disso, a recuperação do setor industrial continua lenta, conforme ilustra a contração de 0,2% da produção industrial em abril de 2012. Como resultado desse desempenho negativo do setor industrial e da concomitante desaceleração de formação bruta de capital fixo associada à crescente incerteza externa, o crescimento do PIB projetado para 2012 caiu radicalmente nos últimos meses, mantendo-se em 2,5% desde meados de junho.

13. Para combater a recente desaceleração do crescimento, particularmente com relação à produção industrial doméstica, o Governo tomou medidas para conter a valorização da moeda e vem acenando com intervenções mais diretas na política industrial. Em termos específicos, o Governo vem aumentando as restrições à entrada de capital através da extensão do imposto sobre operações financeiras (IOF) aos fluxos de capital estrangeiro, cobrindo assim todos os empréstimos com vencimento nos próximos cinco anos.

5

Além disso, o Banco Central aumentou mais recentemente suas intervenções no mercado de câmbio primário. O resultado dessas ações, junto com a flexibilização da política monetária e a instabilidade econômica mundial, tem sido uma rápida desvalorização do real de mais de 19% em relação ao dólar, entre fevereiro e meados de junho (de uma média de R$ 1,71/US$ em fevereiro, para R$ 2,04/US$ na primeira quinzena de junho). Além disso, em abril foi lançado um novo pacote de medidas de estímulo à indústria, que visa reforçar o setor de manufatura. Entre tais medidas podemos citar uma desoneração da folha de pagamentos nas indústrias mais afetadas pelas condições internas e mundiais desfavoráveis, além de um novo aporte de R$ 45 bilhões no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Para compensar uma possível queda na receita, incluindo perdas em impostos à indústria retidos na fonte, estimados em R$ 7 bilhões atualmente, o Governo anunciou um aumento nas alíquotas do PIS/Cofins, duas contribuições aplicadas a pessoas jurídicas destinadas à seguridade social.

14. O sistema financeiro permanece estável e vem lidando bem com a intensificação da turbulência nos mercados globais. O estoque de crédito ao setor privado chegou a R$ 2,1 trilhões em abril de 2012 ou 49,6% do PIB brasileiro, um salto considerável de 4,1 pontos percentuais em um ano. Os indicadores de inadimplência em estágio inicial (empréstimos entre 15 e 90 dias em atraso) vem aumentando gradualmente, sobretudo no segmento de crédito ao consumidor (de 6,0% em dezembro de 2011 a 6,8% em abril de 2012). Embora essa evolução leve a crer numa elevação dos índices de empréstimos improdutivos nos próximos meses, a queda na taxa de juros deve ajudar a aliviar a pressão sobre os mutuários e a manter a inadimplência em níveis estáveis. Além disso, os bancos parecem estar bem preparados para resistir aos desdobramentos negativos na qualidade do crédito. Com a aumento no nível mínimo de capital exigido pelos supervisores em antecipação ao Acordo de Basiléia III e graças aos lucros substanciais obtidos e capitalizados pelos bancos, o índice de solvência do sistema como um todo vem se mantendo perto de 16% (desde abril de 2012). Além disso, a reserva para a cobertura de empréstimos não realizáveis continua amplamente saudável, chegando a 150% dos empréstimos improdutivos em abril de 2012. Os empréstimos imobiliários vem crescendo com força: 41% este ano até abril de 2012, respondendo assim por 18,6% do aumento de 18,1% no crédito total concedido ao setor privado no período. Contudo, existe um pequeno risco de que o mercado imobiliário brasileiro venha a desenvolver uma “bolha de ativos”. Na verdade, esses empréstimos ainda representam apenas 10% do crédito total do setor privado e suas taxas de inadimplência caíram significativamente graças a melhorias nos processos de execução de hipotecas.4 O sistema também contém vários “colchões” não-tributários para amortecer o impacto de uma possível crise de liquidez: não só as reservas internacionais atingiram um nível recorde como o Fundo de Garantia de Depósitos (FGC) tem R$ 19 bilhões em ativos líquidos e os recolhimentos compulsórios chegaram a R$ 396 bilhões.

15. A conta corrente manteve-se basicamente estável durante 2011, enquanto o investimento estrangeiro direto (IED) registrou um crescimento robusto apesar da piora do quadro econômico global. O déficit da conta corrente totalizou US$ 52,6 bilhões em 2011 (2,1% do PIB, contra 2,2% em 2010). No entanto, o investimento direto líquido aumentou de US$ 36,9 bilhões em 2010 para US$ 67,7 bilhões em 2011. O deficit em conta corrente deve aumentar em 2012, motivado pelo menor crescimento dos preços de exportação e pela redução no superávit comercial. Os fluxos de IED somaram US$ 19,6 bilhões até abril 4 Por exemplo, os empréstimos vencidos há mais de 90 dias caíram mais de 75% desde 2006. Além disso, a demanda por crédito habitacional está sendo impulsionada principalmente por aqueles que estão adquirindo seu primeiro imóvel, e não com fins especulativos.

6

de 2012 e devem permanecer fortes no médio prazo, apesar das incertezas causadas pelo cenário externo desfavorável e pela possibilidade de que alguns dos grandes fluxos de IED em 2011 tenham sido fluxos reversíveis sensíveis às taxas de juros que contornaram o IOF sobre investimentos estrangeiros em renda fixa. A grande liquidez nos mercados internacionais e a perspectiva de que a economia do país cresça mais nos próximos anos do que a maioria das economias desenvolvidas deve fazer com que o IED se mantenha forte o bastante para financiar a maior parte do déficit da conta corrente.

16. A perspectiva de crescimento dos investimentos estrangeiros de portfólio é menos positiva. Motivados principalmente pelas altas taxas de juros reais no mercado doméstico em um momento de taxas de juros excepcionalmente baixas no mercado internacional, esses ingressos exercem forte pressão de alta sobre a cotação do real e levaram as autoridades a aumentar o IOF sobre investimentos estrangeiros em renda fixa de 2% para 6% em outubro de 2010. Essa medida, junto com o recente aumento da aversão ao risco em nível mundial devido à crise financeira na Europa, já levou a uma redução nos investimentos de portfólio. O aumento da turbulência internacional pode vir a reduzir ainda mais essas entradas de capital. Além disso, embora os diferenciais de juros reais devam continuar elevados, a recente decisão do Banco Central de reduzir a taxa monetária deve desincentivar as operações de <i>carry trade<i>. Em termos positivos, os fluxos de portfólio entrantes devem beneficiar-se da suspensão do IOF sobre investimentos estrangeiros em renda variável, anunciada em dezembro de 2011, assim como sobre emissões da dívida externa e empréstimos estrangeiros com vencimento entre 2 e 5 anos. O IOF de 6% passará a ser cobrado apenas sobre títulos externos e empréstimos com vencimento de até 2 anos. Não obstante o recente aumento dos investimentos em portfólio, que chegaram a US$ 9,2 bilhões nos primeiros quatro meses de 2012, evidências preliminares sugerem que o efeito composto (mais IED, menos investimentos de portfólio) foi mais pronunciado que as mudanças de volume que resultaram das restrições à entrada de capital.

17. O aumento persistente das taxas de juros domésticas deve levar a um aumento nas reservas, mas também deve servir de incentivo para o aumento do endividamento externo por parte do setor privado. Nesse contexto, o Banco Central aumentou o monitoramento dos riscos prudenciais e macroprudenciais relativos a possíveis descasamentos cambiais por empresas financeiras e não financeiras, aumentando os requisitos de declaração de empréstimos externos por empresas não financeiras. Além disso, o Bacen tomou medidas para mitigar esses riscos endurecendo as regras relativas à posição aberta líquida dos bancos, além de, pelo menos até bem recentemente, aumentar os requerimentos de capital para desacelerar as concessões de crédito.

B. PANORAMA MACROECONÔMICO

18. O panorama macroeconômico de médio prazo indica que o PIB deve crescer a uma taxa de 4% a 4,5% ao ano. No curto prazo, a previsão de crescimento é menor que em períodos anteriores, já que a economia brasileira vem sofrendo as consequências da deterioração da situação econômica mundial. No médio prazo, a forte demanda doméstica agregada deve impulsionar o crescimento. O nível de investimento vai aumentar particularmente devido à exploração de novos campos de petróleo offshore e os preparativos para os megaeventos esportivos dos próximos anos.

19. Apesar da previsão de crescimento moderado, a inflação deve permanecer acima da meta de 4,5%. As recentes medidas de estímulo renovaram a preocupação quanto ao compromisso do Bacen de alcançar a meta central de inflação, e as expectativas inflacionárias

7

para 2012 e 2013 vem seguindo numa trajetória ascendente. A inflação média em 2012 deve ficar perto de 5%, motivada pelo aumento constante nos preços de alimentos e serviços. A previsão também leva em conta o repasse relativamente baixo para os preços de mercado da maior depreciação da taxa de cambio, no contexto de queda dos preços das commodities e do ritmo lento da atividade econômica.

20. No curto prazo, os possíveis impactos sobre o volume de comércio, termos comerciais e flutuações da taxa de câmbio tornam o setor externo um dos setores mais vulneráveis do Brasil a uma desaceleração global. Caso a crise da zona de euro estoure de vez e agrave ainda mais a economia mundial, a desaceleração dos EUA e/ou da China pode se traduzir em redução da demanda externa por exportações do Brasil devido à composição de seu mercado de exportação. Em 2011, as exportações para os EUA, Europa e China representaram 50% do total das exportações, com a China respondendo por 18%, a UE-25 por 21% e os EUA por 10%. A crescente participação da exportação de commodities, estimada pelo Governo Federal em 59% em 2011 devido em boa parte ao aumento dos preços dos principais produtos de exportação, também aumenta a vulnerabilidade do país a fatores externos. À medida que diminuem as perspectivas de crescimento econômico da China, que no passado sustentaram o alto preço das commodities, a expectativa é de que as condições comerciais do Brasil continuem a se deteriorar, enfraquecendo o real ainda mais. No entanto, a vulnerabilidade do Brasil a eventos externos continua moderada devido aos seus níveis elevados de reservas e à composição favorável de sua dívida externa.

21. Não obstante a sua posição estável, o setor bancário está vulnerável a uma persistente desaceleração global e doméstica. Os bancos de pequeno e médio porte, que atualmente detêm, respectivamente, 8% e 12% dos ativos do sistema bancário, estão expostos a riscos de liquidez devido à sua dependência de fontes de financiamento doméstico voláteis; já os grandes bancos, que tem mais acesso a financiamento externo, podem vir a enfrentar dificuldades em rolar a dívida externa. Na verdade, o crescente endividamento externo do setor privado, refletindo em boa parte a emissão de títulos por empresas e bancos, vem levantando dúvidas quanto à capacidade de algumas empresas de administrar suas dívidas. Contudo, a maioria das métricas tradicionais de estrutura de capital sugerem que, nesta etapa, o nível e a composição5 da dívida externa do setor privado não apresentam riscos específicos para a estabilidade do setor financeiro. De modo geral, a avaliação do sistema bancário como um todo indica que os riscos estão sendo bem gerenciados. O sistema bancário atualmente apresenta níveis sólidos de liquidez e colchões adequados de capital; além disso, o sistema tem uma exposição direta limitada em moeda estrangeira: 7,2% dos passivos e 4% dos ativos.

22. O agravamento da conjuntura económica mundial também representa um risco para o cumprimento das metas fiscais. O cumprimento das metas de superávit primário pode ser afetado pela desaceleração da atividade econômica, devido a uma possível queda na receita pública e ao aumento da despesas com proteção social. Ademais, em que pese o atual compromisso do Governo Federal de privilegiar o uso de alavancas de política monetária para enfrentar a desaceleração econômica, as recentes medidas adotadas para impulsionar o setor industrial sugerem que o Governo permanece aberto à adoção complementar de estímulos fiscais e quase-fiscais caso a atividade econômica venha a desacelerar bruscamente. Existem várias outras fontes de riscos fiscais para monitorar, como o aumento do salário mínimo de janeiro de 2012, as eleições municipais que se aproximam, a desoneração concedida a certas indústrias e as atividades quase-fiscais exercidas pelo BNDES.

5 Os níveis da dívida externa do setor privado a curto prazo continuam relativamente baixos, apesar do pequeno aumento desde 2007.

8

23. No médio prazo, o Brasil enfrenta desafios estruturais que limitam o seu potencial de crescimento a longo prazo. Entre os principais desafios estão o desenvolvimento de um mercado privado para o financiamento a longo prazo e a melhoria do ambiente de negócios (particularmente pela redução dos custos associados ao cumprimento das obrigações tributárias e à obtenção de autorizações e licenças comerciais). A necessidade de aumentar o investimento público e privado para lidar com os gargalos da infraestrutura e acelerar o aumento da produtividade, bem como de melhorar a efetividade e a custo-efetividade da despesa pública, também são questões importantes.

9

Quadro 1: O federalismo fiscal brasileiro e o controle do desempenho fiscal estadualA postura fiscal dos estados brasileiros sempre foi um elemento importante na gestão macroeconômica do Brasil. Até o final dos anos 90, as políticas tributárias expansionistas dos Estados e a falta de controles efetivos sobre o endividamento resultavam em crises frequentes de endividamento estadual. Em três diferentes ocasiões (1989, 1993 e 1997), o Governo Federal teve que assumir e reagendar as dívidas dos estados. A maior operação ocorreu em 1997, sob a Lei nº 9496, quando o Governo Federal reestruturou R$ 200 bilhões (12% do PIB nacional) das dívidas dos estados. Na operação de refinanciamento de 1997, as dívidas foram refinanciadas em 30 anos. A dívida refinanciada, chamada de dívida intralimite, tem uma taxa de juros real de 6%, sendo que o valor nominal da dívida aumenta de acordo com a inflação. O teto para o serviço da dívida foi estabelecido em 13% da receita corrente líquida dos estados. Qualquer serviço da dívida que ultrapassar o teto de 13% é recapitalizado e adicionado ao estoque da dívida intralimite. Caso existam saldos devedores residuais ao final dos contratos (em 2028), caberá ao Estado pagar o restante em um prazo de 10 anos.

O resgate de 1997 foi condicionado ao cumprimento por parte dos estados de programas de reforma estrutural e ajuste fiscal no médio prazo. Em troca do pacote de resgate, os contratos de renegociação da dívida obrigam à implementação de Programas de Ajuste Fiscal (PAF) com três anos de rolagem, a serem acordados pela Secretaria do Tesouro Nacional e os 25 estados que tiveram sua dívida resgatada pela Secretaria do Tesouro Nacional durante o período do contrato. Os PAF estabelecem metas anuais de endividamento, saldos primários, gastos com pessoal, arrecadação tributária e investimento público para garantir uma redução gradual do endividamento. Além disso, os PAF incluem reformas estruturais como privatização ou outras iniciativas de modernização do setor público.

Os controles do desempenho fiscal estadual foram reforçados com a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de 2000. A LRF institucionalizou a disciplina fiscal em todos os níveis de governo, incorporando rígidas restrições orçamentárias em um marco único e unificador. A Lei proíbe explicitamente acordos de refinanciamento da dívida entre os diferentes níveis de governo, resolvendo assim o problema de risco moral nas relações fiscais intergovernamentais causadas por resgates em série. Resoluções complementares do Senado também proíbem empréstimos sempre que: (i) a dívida consolidada líquida for superior a duas vezes a receita corrente líquida (RCL); (ii) uma nova operação de crédito exceder 16% da RCL; e (iii) o serviço da dívida exceder 11,5% da RCL. Também fica proibido tomar empréstimos caso estes deixem de cumprir os prazos de redução da dívida estabelecidos nos contratos de renegociação da dívida previstos na Lei nº 9496. Por fim, os governos subnacionais ficam de modo geral proibidos de emitir títulos da dívida até 2016, mas Estados cuja dívida líquida for inferior a sua receita corrente líquida poderão emitir títulos após 2011, porém nesses casos o Governo Federal se reserva o direito de revisar a decisão da emissão de títulos.

Esse sistema de controles vem levando os estados e municípios a obter repetidos superávits, um ajuste que vem sendo mantido ao longo de quatro governos federais. Além disso, o sistema também tem favorecido a adoção de programas apropriados de despesa por parte dos governos subnacionais. Além dos controles sobre o endividamento, as exigências da LRF melhoraram a transparência e reforçaram as práticas orçamentárias.

Transparência: a LRF prevê a divulgação periódica de relatórios sobre casos de orçamento excedido e descumprimento da LRF, incluindo as medidas corretivas tomadas em cada caso. Os Estados e Municipios que ultrapassarem os limites fiscais do ano precedente também devem prestar contas ao Ministério da Fazenda. O cumprimento das metas e tetos fiscais é monitorado pelo Poder Legislativo de cada esfera de governo, auxiliado pelo seu respectivo Tribunal de Contas.

Instituições Orçamentárias: a LRF introduz requisitos mais rigorosos para as metas fiscais na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), reforçando o seu papel na elaboração do orçamento e na gestão fiscal em geral. A LRF também prevê uma avaliação detalhada dos passivos contingentes do governo e reforça a ligação entre a Lei de Orçamento Anual (LOA) e a LDO. A Lei complementar de Crimes Fiscais tem aplicação em todos os níveis da administração pública e prevê pena de reclusão para qualquer servidor público que desobedecer à LRF.

24. Apesar dos riscos externos e desafios das políticas públicas domésticas descritos acima, a estrutura macroeconômica geral do Governo é considerada adequada e sustentável a médio prazo. A estrutura fiscal do Brasil (veja o Quadro 1 para mais detalhes sobre o federalismo fiscal brasileiro) proporcionou ao Governo Federal a flexibilidade necessária para responder com sucesso à crise financeira global de 2008/2009, bem como ao agravamento da situação externa causada pela crise fiscal europeia, através da implementação

10

de uma série de medidas fiscais, monetárias e externas para estimular a demanda doméstica. Apesar das dificuldades em manter o equilibrio fiscal em vista da grande necessidade de investimentos e da pressão exercida pelo aumento das despesas correntes, a expectativa é de que a dívida bruta do setor público caia de 63% do PIB em 2011 para 58,1% do PIB em 2013. Além disso, as taxas de câmbio flexíveis e as reservas relativamente grandes de moeda estrangeira devem ajudar o Brasil a lidar com as consequências de uma potencial crise externa, entre elas uma possível mudança repentina nas percepções do mercado e a inversão nos fluxos de capital relacionada a tal mudança.

C. ESTRUTURA E DESEMPENHO RECENTE DA ECONOMIA DE MINAS GERAIS

25. Minas Gerais é um dos maiores e mais importantes estados brasileiros do ponto de vista econômico, e tem se beneficiado com o maior crescimento e a estabilidade econômica do país. O estado tem a segunda maior população do país, de 19,5 milhões de habitantes (o equivalente a 10% da população do Brasil de acordo com o Censo de 2010). A economia do estado é a terceira maior do Brasil e pode ser comparada à do Peru em tamanho. Minas Gerais pode ser considerado um microcosmo do Brasil. O seu PIB per capita em 2008 foi ligeiramente inferior ao do Brasil como um todo (US$ 7.749 em comparação com US$ 8.706). Além disso, Minas apresenta profundas disparidades regionais, que se assemelham àquelas encontradas em nível nacional. Por exemplo, existe uma região pobre no Norte de Minas cujas condições de miséria, agricultura de subsistência, clima semiárido e seca intermitente assemelham-se às do Nordeste do Brasil, a região mais pobre do país. No outro extremo, o Estado tem algumas das regiões económicas mais dinâmicas do país, como o Triângulo Mineiro e a região metropolitana de Belo Horizonte, capital do Estado.

26. De 2003 a 2010, Minas Gerais cresceu a uma taxa média de 4,5% ao ano, ligeiramente superior à taxa de crescimento da economia nacional de 4,4%. Após enfrentar uma queda de produção de 4,0% em 2009 em decorrência da turbulência financeira global, o estado tornou a alcançar taxas de crescimento de dois dígitos (10,3%) em 2010. Embora tradicionalmente a taxa de crescimento do PIB do estado tenha basicamente acompanhado as taxas de crescimento nacionais, as flutuações tendem a ter um efeito maior no estado devido ao maior peso das exportações de minério na economia de Minas Gerais. Assim, a queda na produção do estado e sua recuperação em 2009 e 2010 foram mais pronunciadas do que no país como um todo. Em 2010, a produção industrial aumentou 14,8% em Minas Gerais e 10,4% no país. Enquanto o setor agrícola cresceu cerca de 6% tanto no estado como no país, os serviços aumentaram 7% em Minas, mas apenas 5% no Brasil como um todo. Esse rápido crescimento desacelerou em 2011, quando o estado e o país cresceram apenas 2,7%.

27. A estrutura econômica de Minas Gerais ainda reflete as suas raízes históricas de mineração, com uma participação razoavelmente forte nas áreas de produtos químicos industriais, ferro e aço, agroindústria e, mais recentemente, de produtos elétro-eletrônicos. A indústria de manufatura é a mais importante do estado, respondendo por 59% do seu PIB industrial.

D. REFORMAS NO SETOR PÚBLICO MINEIRO

28. Ao longo dos últimos nove anos a estratégia do Governo para o setor público evoluiu em resposta aos principais desafios identificados em cada um dos períodos administrativos (mandatos de quatro anos de duração). Em 2003, as principais

11

preocupações foram a evidente crise fiscal e a obsolescência, ineficiência e ineficácia das instituições e procedimentos do setor público estadual. A partir de 2007, o Governo mudou de foco para melhorar a prestação de serviços e os resultados de desenvolvimento. Desde 2011, o Governo vem se preocupando cada vez mais em garantir a sustentabilidade das conquistas alcançadas ao longo do tempo e assegurar a voz de seus cidadãos nas decisões políticas do Estado. Essas três gerações de reformas ficaram conhecidas pelos seguintes nomes, respectivamente: “Choque de Gestão”, “Estado para Resultados” e “Gestão para a Cidadania”.

O Choque de Gestão 2003 - 2006

29. Ao assumir o Governo do Estado em 2003, o novo governo se viu diante de uma evidente crise fiscal, que serviu para colocar em evidência a disfuncionalidade das instituições públicas. Consequentemente, a reorganização do aparato e dos procedimentos estatais e a resolução da crise fiscal foram consideradas pré-requisitos para a restauração da capacidade do Estado de prestar serviços de qualidade e promover o desenvolvimento econômico.

30. O “Choque de Gestão” estabeleceu um novo modelo de gestão e mecanismos de responsabilização. A terapia de choque teve por objetivo controlar o gasto público e estabelecer as bases institucionais para melhorar a gestão pública. Para modernizar a estrutura administrativa de base e introduzir um sistema de gestão baseado em resultados foram introduzidas atividades inovadoras junto com as medidas de ajuste tradicionais.

O Estado para Resultados 2007 - 2010

31. Em 2007, o Governo já tinha posto em ordem boa parte das finanças públicas, posicionando o Estado para a segunda fase (o Estado para Resultados), que viria a melhorar a prestação de serviços e promover o crescimento econômico. Um dos principais objetivos do Governo era a implementação mais efetiva de reformas na gestão de setores críticos para obter uma melhoria significativa no desempenho do setor público no curto prazo. Nesse sentido, o Banco Mundial apoiou um trabalho analítico focado tanto em questões transversais de gestão pública como em desafios e estratégias setoriais específicas. As estratégias setoriais foram incorporadas no plano de desenvolvimento do governo para os próximos quatro anos, do qual o sistema de gestão baseado em resultados era parte fundamental. O programa de reforma Estado para Resultados recebeu aportes do Segundo Projeto de Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais, uma operação SWAp no valor de US$ 976 milhões. O projeto adotou um desenho SWAp com uma série de componentes setoriais específicos articulados por um componente “guarda chuva” de gestão pública. A operação SWAp concentrou-se em sete das áreas de resultados priorizadas pelo Governo.

A Terceira Geração de Reformas: Gestão para a Cidadania 2011 - 2014

32. Na terceira fase de reformas o Governo agregou novas dimensões e arranjos participativos ao seu modelo de gestão. No entanto, o foco continua sendo a descentralização da gestão estratégica e o aperfeiçoamento contínuo das funções centrais de gestão para aumentar a sua eficiência e efetividade. Nesta fase, os esforços para a obtenção de resultados têm se concentrado no lado da demanda. A delegação de funções-chave às Secretarias de Governo permitirá uma maior institucionalização dos procedimentos de gestão estratégica na administração pública.

33. Os contínuos esforços no sentido de fortalecer os sistemas centrais de gestão vêm contribuindo para aumentar a eficiência e a efetividade da gestão pública. Nesse sentido,

12

as reformas em Minas Gerais têm se caracterizado principalmente pela melhoria constante nos sistemas e procedimentos da administração central. No inicio das reformas, tais melhorias foram fundamentais para a introdução de controles mais fortes sobre os gastos com pessoal e outras despesas e para aumentar a eficiência das compras governamentais, pelo qual foram também essenciais para as medidas de ajuste fiscal. As melhorias no planejamento e nos procedimentos orçamentários também contribuiram para estreitar o vínculo entre as políticas públicas e o orçamento. Essas mudanças produziram melhorias substanciais, particularmente no que concerne à carteira de programas prioritários, mas a meta do Governo é melhorar ainda mais a gestão orçamentária do exercício e introduzir elementos para fortalecer a gestão de despesas no médio prazo.

E. FINANÇAS PÚBLICAS EM MINAS GERAIS

34. Desde 2003, Minas Gerais vem implementando reformas para a criação de espaço fiscal no estado de modo a aumentar o investimento e melhorar a qualidade dos serviços públicos. Até 2008, esse esforço também implicou uma progressiva consolidação fiscal e a redução da razão da dívida. Durante esse periodo, o forte crescimento da receita junto com a expansão moderada das despesas correntes permitiram que o saldo operacional bruto e o saldo primário gerados pelo Estado fossem substanciais, permitindo o seu uso para aumentar o investimento público e reduzir o endividamento (Figura 1).

Figura 1 - Variáveis Fiscais do GoMG, 2004-11Receitas, Despesas e Saldos Fiscais Dívida Consolidada Líquida / Receita Corrente Líquida

Receitas

35. Entre 2004 e 2011, as receitas aumentaram 7,1% ao ano em termos reais devido a uma combinação de forte atividade econômica e dos esforços para melhorar a eficiência da arrecadação tributária.6 A taxa de crescimento foi maior entre 2004 e 2007 (9,1% ao ano) do que no período de 2007 a 2011 (5,6%). A principal causa dessa diferença foi a crise economica mundial, mas também o fato de que muitos dos ganhos rápidos obtidos na administração pública ocorreram no primeiro período. As receitas fiscais como porcentagem do PIB estadual aumentaram de 7,8% em 2004 para 9,7% em 20107. A principal fonte de receita é o ICMS, um imposto semelhante ao IVA, que respondeu por 57,9% das receitas correntes em 2011.6 Salvo indicação em contrário, todos os dados históricos são expressos em preços constantes de 2011 e todas as taxas de crescimento serão expressas em termos reais. Os valores das receitas também foram ajustados para que levassem em consideração o aumento das contribuições do FUNDEB e dos repasses, bem como suas regras contabilísticas e a reclassificação das contribuições sociais, garantindo a comparabilidade ao longo do período.7 Os dados do PIB estadual de 2011 ainda não foram divulgados.

13

36. Em 2009, Minas Gerais foi o estado com a menor arrecadação de ICMS do Brasil. A arrecadação de ICMS registrou queda de 6,9%. Os efeitos da crise foram mais acentuados em Minas Gerais devido ao maior peso das atividades de extração de minério e da indústria metalúrgica nesse estado do que no resto do Brasil. Na verdade, as receitas geradas por essas atividades caíram 58,8% e 45%, respectivamente.

37. Os principais repasses recebidos pelo Estado vem do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e das dotações orçamentárias para as áreas de saúde e educação. Os repasses para educação cresceram durante todo o período, enquanto os demais repasses principais registraram uma diminuição de 2008 para 2009, em decorrência da crise. Na verdade, o FPE só retornou ao seu nível pré-crise em 2011. A queda no FPE e na arrecadação do imposto sobre produtos industrializados (IPI) resultou tanto da atividade econômica deprimida quanto das desonerações concedidas pelo Governo Federal para mitigar os efeitos da crise econômica mundial.

Despesas

38. As despesas totais aumentaram de R$ 31,1 bilhões em 2004 para 50,8 bilhões em 2011, o que equivale a uma taxa anual média real de 7,3%. A participação das despesas correntes nas despesas totais diminuiu ligeiramente durante o período, de 91% para 88,9%, em função do objetivo político específico de aumentar o espaço fiscal para investimentos. Assim como ocorreu no caso das receitas, as despesas aumentaram mais rapidamente no periodo de 2004 a 2007 (9% ao ano) do que no periodo de 2007 a 2011 (6% ao ano).

Tabela 2 - Composição da despesa em 2004 e 2011 (bilhões de reais - valores de 2011)2004 2011 Taxa Média de Crescimento

(%)Valor % Valor % 2011/04 2011/07 2007/04

Despesa com Pessoal 16,4 52.7 26.3 51.8 7,0 7,7 6,0 Funcionários Públicos Ativos

7,7 24,7 12,6 24,7 7,2 6,6 8,1

Inativos e Pensionistas 6,4 20,7 9,2 18,1 5,2 6,0 4,1 Terceirizados 0,3 0,9 0,7 1,4 13,3 11,6 15,6 Outros 2,0 6,4 3,9 7,6 10,1 16,6 1,9Serviço da Dívida 2,6 8,3 4,2 8,3 7,2 6,8 7,7Repasses para os Municípios

5,6 18,1 8,9 17,6 6,8 5,6 8,6

Bens e Serviços 4,3 13,9 7,4 14,5 7,9 6,2 10,2Investimentos 2,2 7,0 4,0 7,9 9,0 -3,1 27,5TOTAL 31,1 100,0 50,8 100,0 7,3 6,0 9,0

39. A evolução da despesa com pessoal apresentou um padrão diferente das outras despesas. Durante o período de 2004 a 2011, a despesa com pessoal cresceu na mesma proporção que a receita, e um pouco menos que a despesa total. No entanto, houve variações significativas durante o período. De 2003 a 2005, o GoMG limitou os aumentos salariais de modo a respeitar o teto de despesa com pessoal estabelecido pela LRF (equivalente a 60% da receita líquida). De 2006 a 2008, o peso da folha aumentou significativamente. A taxa média anual de crescimento real no período foi de 11,7%, devido em parte à introdução da gestão por resultados. Os aumentos salariais foram interrompidos em 2009 devido à queda na arrecadação mas foram retomados em 2010, quando a pressão do funcionalismo se somou a exigências federais adicionais (incluindo, em particular, a instituição de um salário mínimo nacional para os professores) e à competição salarial nacional no setor público em uma economia dinâmica.

14

40. A despesa com investimentos aumentou de forma contínua de 2004 a 2008. Em 2004, o GoMG investiu apenas R$ 2,2 bilhões8, o equivalente a 9,5% da receita corrente líquida (RCL). Esse valor atingiu um pico de 15% em 2008, antes de cair para 8,9% em 2011, como reflexo da estratégia do Governo de aumentar o espaço fiscal para investimentos, especialmente em estradas, saúde e educação. A queda do investimento em 2009 e 2010 foi uma resposta à queda da arrecadação e à crescente pressão das despesas correntes, particularmente dos gastos com pessoal.

Quadro 2 – Despesa com Pessoal e Gestão de RH em Minas GeraisDe 2004 a 2011, a despesa com pessoal aumentou devido a vários fatores, incluindo as políticas de modernização de RH implementadas no Estado. De 2003 a 2005, o GoMG se esforçou em reduzir a despesa com pessoal para cumprir a LRF, ao mesmo tempo em que preparava um pacote abrangente de medidas para lidar com as questões de RH. Entre essas medidas estão a centralização da folha de pagamento na SEPLAG, o estabelecimento de um teto salarial geral para os servidores públicos estaduais, o aumento da contribuição do funcionalismo para a previdência social e a eliminação de mais de 1.300 cargos. Essas medidas, somadas ao rápido aumento da receita, ajudaram o Governo a cumprir prontamente com o limite de 49% estabelecido pela LRF para o Poder Executivo até o final de 2004.

Tabela B2.1 - Despesa com Pessoal - Poder Executivo (milhões de reais - valores nominais)2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Payroll Expenditures (A) 7,755 8,069 8,502 9,845 11,039 13,382 13,442 16,128 18,361

Net Current Revenues (B) 14,306 16,696 19,550 22,083 23,804 29,242 29,118 33,179 37,284(A)/(B) 54.2% 48.3% 43.5% 44.6% 46.4% 45.8% 46.2% 48.6% 49.2%

Obs.: A LRF estabelece um limite de 49% da RCL para a despesa com pessoal da esfera executiva.

A partir de 2005 foram implementados novos planos de carreira para os servidores públicos estaduais. O número de carreiras foi reduzido de 893 para 137 e os aumentos salariais por antiguidade foram substituídos por critérios baseados em desempenho e escolaridade. Essa política gerou um aumento de R$ 1,1 bilhão na folha de pagamento (12% da folha em 2006). Além disso, o número total de servidores públicos aumentou em 21,3% entre 2004 e 2011.

Tabela B2.2 - Funcionalismo público em números

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Law Enforcement 54,328 56,601 57,392 60,083 64,241 68,028 69,928 70,584Education 223,978 226,431 235,127 239,325 254,816 253,536 259,418 276,190Health 18,069 18,996 18,681 18,574 18,420 19,243 18,569 20,015Others 26,637 25,873 26,336 26,850 27,765 27,840 27,041 24,912TOTAL 323,012 327,901 337,536 344,832 365,242 368,647 374,956 391,701

Active Civil Servants

O Governo conseguiu conter a despesa com pessoal em 2009, no rescaldo da crise financeira global. Em 2010, no entanto, uma combinação de decisões judiciais, novas leis nacionais e efeitos tardios de decisões governamentais prévias levaram a um reajuste salarial real de 12,1%, o maior desde 2004.Entre os principais fatores do aumento da despesa com pessoal em 2010 estão a fixação por lei de um piso salarial nacional para professores, que acrescentou R$ 1,1 bilhão à folha de pagamento do Estado, e a efetivação das promoções previstas em lei que vinham sendo seguradas e foram implementadas de uma só vez, por ordem judicial, a um custo adicional de R$ 506 milhões. Por último, muitas carreiras tiveram aumentos salariais que tinham sido concedidos por leis previamente aprovadas e que tiveram que ser honrados pela administração em 2009 e 2010. Além disso, uma nova legislação estadual prevê um aumento salarial cumulativo de 107% para as carreiras de segurança pública entre 2010 e 2015.Daqui em diante, o Estado espera obter ganhos em eficiência e cortar despesas desnecessárias com pessoal por meio de um grande projeto de reengenharia de recursos humanos e reformas no processamento da folha de pagamento. Com isso, o Governo espera economizar de R$ 1,1 a R$ 2,1 bilhões nos próximos cinco anos. O Governo também promulgou uma lei que condiciona os aumentos salariais ao aumento da receita fiscal e ao cumprimento da LRF.

8 Incluindo investimentos físicos e financeiros.

15

Resultados Fiscais

41. O Estado de Minas Gerais alcançou resultados fiscais impressionantes, em boa parte graças ao rápido aumento da receita. As finanças estaduais foram equacionadas com a LRF. Além da redução da dívida, o saldo operacional bruto cresceu de R$ 2,5 bilhões em 2004 (15,2% da RCL) para R$ 6,4 bilhões em 2008 (21,9% da RCL). No mesmo periodo, a despesa com pessoal em percentual da RCL caiu de 58,2 para 52,2 entre 2004 e 2005, após o qual apresentou uma tendência de alta até atingir 58% 9 em 2011. Ter atingido a meta relativa ao limite de endividamento imposto pela LRF foi o que permitiu ao GoMG começar a tomar empréstimos novamente a partir de 2006, para auxiliar no custeio de novos investimentos. Além disso, o Estado tem conseguido cumprir a maioria das metas fiscais definidas nos Programas de Ajuste Fiscal (PAF)10. Embora os indicadores do PAF sejam substancialmente semelhantes aos da Lei de Responsabilidade Fiscal, suas definições podem apresentar pequenas diferenças.11 Minas Gerais concluiu a sexta avaliação sob o Contrato de Renegociação da Dívida de 1998 e vem atingindo boa parte das metas dos PAF desde 2004.

9 Os dados foram informados conforme publicados pelo Governo nos relatórios da LRF até 2010. Em 2011, o Governo informou um valor de 47,6% devido a uma revisão da metodologia. De acordo com a metodologia anterior, para fins de comparação a razão entre folha de pagamento e RCL atinge 58%. Note-se ainda que esses números incluem todos os poderes do Governo, em comparação com aqueles da Tabela B2.1, que se restringem ao Executivo.10 O PAF é um plano fiscal trianual permanente negociado com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e faz parte do acordo de renegociação da dívida contraído em 1997.11 Por exemplo, enquanto em 2011 a razão entre despesas com pessoal e receita corrente foi de 63% de acordo com os critérios do PAF, na definição da LRF esse valor foi de apenas 58%.

16

Tabela 3 - Demonstrativos Financeiros do Governo do Estado de Minas Gerais: 2004-2011(bilhões de reais - valores constantes de 2011)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011I. RECEITA 33,2 36,4 39,3 43,2 50,1 48,0 52.7 55,3Ib. RECEITA (excluído o FUNDEB) 31,2 34,1 37,0 40,2 46,2 44,0 48,2 50,4 Impostos 21,8 23,9 25,7 28,1 31,8 30,0 33,9 35,0 Contribuições Sociais 2,6 2,6 3,0 3,2 3,2 3,3 3,4 3,5 Repasses 6,7 7,2 7,7 8,4 10,4 10,3 11,1 11,7 Outras Receitas Correntes 2,2 2,7 3,0 3,5 4,8 4,5 4,3 5,0

II. DESPESAS 28,6 30,0 32,7 35,5 39,8 38,7 43,1 45,7Remuneração dos servidores 16,4 16,7 18,1 19,5 21,6 21,8 24,4 26.3Pagamento de juros 2,0 2,2 2,5 2,7 3,0 2,5 2,4 2,6Outras Despesas Correntes 10,3 11,1 12,1 13,3 15,3 14,5 16,3 16,8 Repasses aos municípios 5,9 6,5 6,9 7,5 8,5 7,9 9,2 9,4 Bens e Serviços 4,3 4,6 5,2 5,8 6,8 6,6 7,1 7,4

III. SALDO OPERACIONAL BRUTO (Ib - II) 2,5 4,1 4,4 4,8 6,4 5,2 5,1 4,7% da RCL 15,2 20,9 19,8 20,0 21,9 18,0 15,4 12,6

IV. TRANSAÇÕES COM ATIVOS NÃO FINANCEIROS

2,2 3,7 4,4 4,5 6,1 5,4 5,2 4,0

V. EMPRÉSTIMO / ENDIVIDAMENTO LÍQUIDO (III - IV)

0,3 0,4 0,0 0,2 0,3 -0,2 -0,1 0,7

VI. SALDO PRIMÁRIO (V + Juros Líquidos)

2,3 2,7 2,5 3,0 3,7 2,2 2,3 2,7

% da RCL 13,8 13,9 11,3 12,7 12,7 7,6 6,8 7,3

VII. TRANSAÇÕES COM ATIVOS NÃO FINANCEIROS

-0,1 0,0 0,2 0,2 0,6 0,8 1,0 -0,6

VIII. SALDO GLOBAL (VI + VII) 2,2 2,7 2,7 3,2 4,4 3,0 3,2 2,0Memo Items:Receita Corrente Líquida (RCL) 16,7 19,6 22,1 23,8 29,2 29,1 33,2 37,3Investimento Não Financeiro / RCL 9,5 13,9 15,8 14,7 15,0 13,8 12,8 8,9Dívida / RCL 224,5 203,1 189,1 187,8 175,4 179,5 182,2 181,8

42. Contudo, alguns dos ganhos anteriores foram parcialmente revertidos devido aos efeitos da crise. Em 2010, a taxa de endividamento atingiu 182,2% da RCL, enquanto a folha de pagamento representou 57,7% da mesma. O saldo primário ficou em média em 7,2% da RCL de 2009 a 2011, um índice inferior ao do período anterior, mas ainda suficiente para cobrir o pagamento de juros. O retrocesso enfrentado pelo estado em 2008 e 2009 mostrou a sua sensibilidade à perda de receita, mas também a sua capacidade de resposta, por exemplo pela imposição de limites aos aumentos salariais em 2009.

43. Em resumo, de 2004 a 2008 Minas Gerais consolidou as ações de ajuste fiscal iniciadas em 2003. O Estado manteve saldos operacionais brutos e superávits primários substanciais, graças aos quais conseguiu reduzir consideravelmente o seu endividamento, se manter em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal e alcançar a maioria das metas estabelecidas como parte dos Programas de Ajuste Fiscal acordados com o Governo Federal. Mais importante, a consolidação fiscal permitiu ao GoMG expandir o investimento e restaurar sua capacidade de promover o crescimento e melhorar o fornecimento de bens e serviços públicos. Em 2009 e 2010, os efeitos combinados da desaceleração do crescimento e do aumento salarial no setor público reverteram alguns dos ganhos anteriores, mas mesmo assim o Governo mostrou a sua capacidade de resposta.

17

Estrutura da Dívida

44. Apesar de ter piorado um pouco durante a crise, o grau de endividamento de Minas Gerais vem diminuindo desde 2004. A relação dívida consolidada líquida (DCL) / receita corrente líquida (RCL), um indicador monitorado pela LRF, caiu de 224,5% em 2004 para 175,4 em 2008. A desaceleração do arrecadamento devido à crise levou a taxa de endividamento relativa a aumentar para 182,2% no final de 2010, mas tornou a cair ligeiramente para 181,8% em 2011.

45. O Governo Federal é o maior credor do Estado, respondendo por 88% da dívida do Estado. Isso se deve ao resgate da dívida que o Governo Federal promoveu com todos os estados em 1997 (Lei nº 9.496/97), quando assumiu boa parte das dívidas estatais e concedeu a Minas Gerais um prazo de pagamento de 30 anos com uma taxa real de juros de 6% a 7,5%, indexada pelo índice geral de preços (IGP-DI), e estabeleceu um teto de 13% da receita líquida real (RLR) para o serviço da dívida. O Estado tem ainda um grande contrato de dívida com a Companhia Energética de Minas Gerais (CEMIG), que responde por 8% do estoque total da dívida. Apenas 4% de sua dívida é com credores estrangeiros – instituições multilaterais e agências governamentais estrangeiras.

Perspectivas Fiscais, Riscos e Sustentabilidade da Dívida em Minas Gerais46. O GoMG projeta suas receitas e despesas com base nas previsões macroeconômicas constantes da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) do Governo Federal. Para 2012, o crescimento do PIB está estimado em 5%. No entanto, essa estimativa pode ter sido excessivamente otimista; o crescimento do PIB não deve ultrapassar 2,5% em 2012. Espera-se, portanto, que tanto o Governo Federal quanto o Governo Estadual ajustem suas projeções de crescimento na próxima LDO.

47. No final de 2011 foram implementadas várias alterações na legislação que devem afetar as estimativas de receita de 2012 em diante. A Assembléia Legislativa de Minas Gerais aprovou oito leis relativas a impostos e tributos cobrados pelo GoMG. Entre elas está a criação de um novo tributo sobre as atividades de mineração e um adicional de 2% na alíquota do ICMS que incide sobre bebidas alcoólicas e cigarros, acompanhada de uma redução na alíquota de outros itens, como etanol e insumos para a construção civil. O efeito líquido esperado dessas mudanças é um aumento de R$ 1,1 bilhão na receita de 2012.

48. Do lado da despesa, o maior problema a médio prazo é o gasto com pessoal. A pressão deve vir sobretudo das áreas de educação e segurança pública. O piso salarial nacional para os professores tem aumento anual instituído por lei12. De 2011 a 2012, por exemplo, o aumento foi de 22,2% em termos nominais. Na área de segurança pública, o GoMG aprovou vários aumentos salariais até 2015. De modo geral, o orçamento vai incorporar um adicional de R$ 2 bilhões em 2012, enquanto a despesa adicional total no período de 2012 a 2015 será de R$ 12,4 bilhões.

49. Além de mudanças nas premissas macroeconômicas aplicadas às estimativas orçamentárias, a receita de Minas Gerais pode ser afetada pelas grandes reformas institucionais que vem sendo discutidas na esfera federal. A primeira delas é a reforma fiscal que vem sendo negociada, que afetará sobretudo as regras do ICMS. A redução da alíquota do ICMS interestadual pode levar o Estado a perder até R$ 810 milhões ao ano. Para contrabalançar essa perda, o Estado propõe a reintrodução do ICMS sobre as exportações de

12 O salário mínimo aumenta na mesma proporção do gasto mínimo por aluno no Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB). O Congresso Nacional está apreciando projeto de lei que propõe o ajuste do salário mínimo pelo índice de inflação (INPC).

18

bens não-renováveis como o minério de ferro, o que poderia gerar uma receita adicional de R$ 1 bilhão a R$ 1,6 bilhão. Outras reformas incluem mudanças nos pagamentos feitos pelas mineradoras ao Governo Federal, que são redistribuídos entre os governos subnacionais, e mudanças na distribuição do Fundo de Participação dos Estados (FPE)13, devido a uma decisão do Supremo Tribunal Federal que determinou a inconstitucionalidade das regras atuais. A mudança nas regras deve levar a uma desaceleração no crescimento nominal dos repasses do FPE. Finalmente, o Estado espera receber um adicional de R$ 280 milhões em royalties do pré-sal, caso as novas regras de partilha que estão transitando no Congresso sejam aprovadas.

Projeções

50. A receita deve aumentar em média 9,2% entre 2011 e 2015, enquanto a previsão de aumento da despesa para o mesmo período é de 10,5% . A receita e a despesa foram projetadas com base em uma taxa média de crescimento do PIB de 3,6% e uma inflação de 4,9% para o período.

51. As projeções mostram que embora o GoMG tenha tomado medidas para aumentar a receita, terá de exercer cautela no que tange aos planos de investimento. O aumento maior da despesa deve ocasionar uma leve queda no saldo operacional bruto (em relação à RCL), especialmente em 2014 e 2015, após a incorporação na base tributária das medidas para aumentar a receita. O saldo primário também apresenta uma tendência semelhante. Para manter a tendência de queda da relação dívida/receita, o investimento terá que ser limitado a menos de 8% da RCL entre 2012 e 2015, em comparação com a média de 13% no período de 2004 e 2011.

52. Além dos riscos de queda da receita destacados acima, existem também perspectivas positivas. Entre elas está o aumento na receita do ICMS arrecadado de novas empresas que já assinaram acordos com o Governo para expandir suas operações ou iniciar novas operações no estado14. Tais receitas não foram incluídas no cenário de linha de base, já que dependem da concretização de investimentos que ainda são incertos. Finalmente, o Governo está propondo o refinanciamento da dívida da CEMIG (veja abaixo e Anexo 10), o que vai resultar em receitas extraordinárias de dividendos pagos pela CEMIG ao Estado, no montante de R$ 281 milhões em 2013, e numa redução no pagamento de juros entre 2013 e 2015. Esses efeitos positivos poderão ter como efeito combinado um crescimento anual da receita de 11,4%, superando assim o crescimento anual da despesa de 11,2%.

53. O GoMG está adequadamente estruturado do ponto de vista macroeconômico. O Governo de Minas tem demonstrado um claro compromisso com uma gestão fiscal prudente. A recente deterioração é resultado da crise econômica mundial e das pressões políticas nacionais sobre os salários. O GoMG reconhece que no curto prazo a despesa com pessoal deve aumentar a um ritmo pouco prudente. No entanto, vem tomando medidas para aumentar a receita e compromete-se a tomar mais medidas caso seja necessário. Mantendo um crescimento moderado dos investimentos, o Estado será capaz de manter sua taxa de endividamento em declínio e cumprir suas obrigações no âmbito da LRF. Na verdade, apesar

13 O FPE é o maior repasse do Governo Federal para os estados. Ele é composto de 21,5% de receitas do imposto de renda, tanto de pessoas jurídicas como físicas, e do imposto sobre produtos industrializados (IPI). Em 2011, Minas Gerais recebeu R$ 2,7 bilhões, o que equivale a 5,4% da receita atual do Estado. Esse valor é relativamente baixo para o Estado de Minas Gerais, mas pode representar até 35% nos estados mais pobres, como Alagoas.14 As receitas incluíram os montantes de R$ 793,2 milhões em 2012, R$ 930,5 milhões em 2013, R$ 1.083,3 milhões em 2014 e R$ 1.135,8 milhões em 2015. Os dados foram fornecidos pelo Governo.

19

dos compromissos legais de aumento salarial assumidos pelo Estado, as políticas públicas em vigor permitem a redução da dívida do seu nível atual de 180% da receita corrente líquida para 140%. No entanto, as projeções indicam a importância de manter a despesa com pessoal sob controle, uma vez que os compromissos legais tenham sido honrados. Tabela 4 - Demonstrações Financeiras de Minas Gerais - Projeções de Linha de Base: 2012-2015

(em bilhões de reais)2011 2012 2013 2014 2015

I. Receita 55,3 59,2 65,2 71,7 78,6Ib. Receita (excluído o FUNDEB) 50,4 53,9 59,4 65,4 71,7 Impostos 35,0 38,6 42,6 47,0 51,7 Contribuições Sociais 3,5 4,0 4,5 5,0 5,5 Repasses 11,7 12,2 13,3 14,5 15,8 Outras Receitas Correntes 5,0 4,4 4,8 5,2 5,6

II. Despesa 45,7 49,7 54,7 61,6 68,1Remuneração dos servidores 26.3 28,6 31,3 36,1 40,1Pagamento de Juros 2,6 2,8 3,0 3,3 3,6Outras Despesas Correntes 16,8 18,3 20,3 22,2 24,3 Repasses aos municípios 9,4 10,3 11,4 12,5 13,7 Bens e Serviços 7,4 8,0 9,0 9,7 10,6

III. Saldo Operacional Bruto (Ib - II) 4,7 4,2 4,7 3,8 3,7% da RCL 12,6 10,2 10,4 7,7 6,7

IV. Transações com Ativos não Financeiros 4,0 4,6 5,0 5,5 6,1V. Empréstimo / Endividamento Líquido (III - IV)

0,7 -0,4 -0,3 -1,7 -2,5

VI. Saldo Primário (V + Juros Líquidos) 2,7 2,2 2,4 1,2 0,8% da RCL 7,3 5,2 5,4 2,5 1,5

VII. Transações com Ativos não Financeiros -0,6 0,2 0,1 1,9 2,6VIII. Saldo Global (VI + VII) 2,0 2,2 2,3 3,0 3,3Memo Items:Receita Corrente Líquida (RCL) 37,3 41,2 45,3 49,9 54,6Investimento Não Financeiro / RCL 8,9 7,6 7,3 7,4 7,5Dívida Consolidada Líquida / RCL 181,8 177,7 164,6 155,9 146,1

54. Os arranjos fiscais entre o Governos do Estado e os Governos Federal e Municipais também são considerados adequados, já que as transferências líquidas devem se manter estáveis no médio prazo. Os repasses são o resultado de um sistema baseado em regras estáveis, o que significa que as transferências líquidas devem continuar acompanhando as receitas como um todo.

Sustentabilidade da Dívida em Minas Gerais55. As estratégias projetadas para equacionar as questões fiscais e a dívida em Minas Gerais são consideradas sustentáveis no médio prazo. As projeções da linha de base apontam uma trajetória sustentável, embora com superavit operacional e superavit primário menores que no passado. A dívida consolidada líquida deverá cair para 146% da receita corrente líquida em 2015 (de 182% em 2011). No cenário de linha de base, a dinâmica da dívida é sustentável e cumpre com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Análise de Risco56. As projeções fiscais e da dívida foram feitas até 2020 e estão sujeitas a uma série de choques. O cenário de base mostrou uma queda continua na relação dívida/receita, chegando a 100,7% em 2020. A análise de risco explorou separadamente o impacto sobre a trajetória da dívida do crescimento mais lento do PIB (1% menos por ano ao longo do periodo), aumento mais rápido da despesa com pessoal (três pontos percentuais a mais por ano) e um choque na receita com uma arrecadação 5% abaixo do previsto durante dois anos

20

sucessivos (como poderia acontecer em caso de uma crise econômica mundial). Para terminar, a análise explorou a dinâmica de uma combinação das três condições (baixo crescimento do PIB, alto crescimento salarial e choque na receita).

57. Em cada um dos choques individuais, a redução da relação dívida/receita se manteve. O maior impacto veio do choque na receita (receita cinco por cento abaixo da previsão por dois anos sucessivos), durante o qual a relação aumentou ligeiramente antes de diminuir gradualmente até 2020. Nesse caso, o Estado só conseguiria atingir uma relação dívida/receita de 121,6% em 2020. Em uma situação de crescimento mais lento e maior aumento salarial o impacto seria muito semelhante, com a taxa de endividamento chegando a 111% e 120% por cento, respectivamente. A sustentabilidade só correria perigo no caso do choque combinado. Nesse caso, contudo, a taxa de endividamento cairia para 155,7 após subir para mais de 190% em 2014. Assim, mesmo nessa situação extrema a dinâmica da dívida não se revelou instâvel.

58. A conclusão geral da análise de sustentabilidade da dívida é que, sob qualquer conjunto plausível de condições externas, as dinâmicas da dívida e do déficit são sustentáveis e consistentes com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Perfil de amortização e operação de refinanciamento

59. Embora a análise da dívida/déficit até 2020 mostre que a dívida é sustentável sob qualquer conjunto plausível de condições externas, a análise do perfil de amortização do estoque existente de dívida indica a possibilidade de que ocorra um problema em 2035. O problema está na dívida da CEMIG com o Estado, como resultado da negociação generalizada da dívida com o Governo Federal nos anos 90 (para uma explicação detalhada, veja o Anexo 10). O contrato de dívida da CEMIG vai gerar um pico no cronograma do serviço da dívida em 2035. Basicamente, o atual mecanismo de pagamento da dívida da CEMIG, que envolve a compensação de 65% dos dividendos que a CEMIG deve ao Estado, deixa restos a pagar no montante de R$ 23,5 bilhões, a serem pagos em um ano (2035). Também vale notar que a dívida está indexada ao IGP-DI, a uma taxa de juros de 8,18%, sendo assim a dívida mais cara do Estado de Minas Gerais.

60. O GoMG reconheceu que as disposições atuais representam uma ameaça à sustentabilidade fiscal futura e entrou em negociações com a CEMIG para chegar um acordo de refinanciamento. O GoMG e a CEMIG negociaram um desconto para pagamento à vista de 35% sobre o valor nominal da dívida, desde que a dívida fosse paga imediatamente. Tal desconto de fato reconheceu tanto os termos pouco razoáveis do acordo original da dívida quanto a probabilidade de que as condições seriam insustentáveis no longo prazo. Com esse desconto, o valor da dívida a ser refinanciado (em dezembro de 2011) passaria para R$ 3,6 bilhões (US$ 1,94 milhões). Por conseguinte, o refinanciamento da dívida da CEMIG com o Estado é importante para garantir a sustentabilidade futura das finanças públicas. O refinanciamento também reduziria o valor nominal da dívida do Estado e o custo do seu pagamento, aumentando assim o espaço fiscal para investimentos ou fornecendo uma margem adicional para lidar com eventuais choques externos.

61. Durante a preparação da operação atual, a Tesouro do Banco Mundial prestou assessoria e orientação quanto à possível estrutura da operação de refinanciamento. Nessas discussões, o GoMG explorou a possibilidade de uma garantia bancária para um empréstimo do setor privado. No entanto, o GoMG foi finalmente capaz de obter um compromisso da Secretaria do Tesouro Nacional de avalizar um empréstimo do setor privado para refinanciar a dívida com a CEMIG.

21

62. O GoMG negociou um pacote financeiro com a Agência Francesa de Desenvolvimento (AFD) e com o banco Credit Suisse, para refinanciar a dívida com a CEMIG . A AFD fará um empréstimo de € 300 milhões com vencimento em 20 anos. O Credit Suisse, selecionado em um processo competitivo com outros bancos privados, garantiu ao GoMG que poderia emprestar até US$ 1,3 bilhões com vencimento em 15 anos e um período de carência de 5 anos. Assim, o Estado poderia refinanciar 80% da dívida da CEMIG a uma taxa de juros de 5,3%, com vencimentos entre 15 e 20 anos.

63. Esse pacote de refinanciamento representa uma das primeiras vezes desde a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal que um governo estadual obtém empréstimo do setor privado externo sem a garantia de uma agência de desenvolvimento multilateral ou bilateral. Nesse sentido, constitui uma inovação importante e representa o retorno do Estado de Minas Gerais ao mercado financeiro, servindo de exemplo para outros estados bem administrados e reformistas no Brasil. O empréstimo do Credit Suisse será coberto por uma garantia do Governo Federal, o que sinaliza para outros estados a importância de se manter uma gestão fiscal sólida para ganhar acesso a financiamento privado.

III. PROGRAMA DO GOVERNO E PROCESSOS PARTICIPATIVOS

64. O programa do Governo de Minas Gerais reitera o compromisso do Estado com o desenvolvimento, que será atingido a partir de uma sólida gestão fiscal e do setor público, tendo como objetivo maior gerar mais e melhores resultados para a população. Desde 2003, o Governo de Minas Gerais reafirma seu compromisso no sentido de “tornar Minas o melhor estado para se viver”. Embora a meta adotada pelo Governo não tenha mudado, a estratégia para atingi-la foi evoluindo de maneira a responder aos principais desafios identificados 15no início de cada governo. Após a posse, o novo governo começou se debruçou sobre a revisão e atualização plano estadual de desenvolvimento de longo prazo, o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), para identificar as principais prioridades e estratégias relativas à elaboração de projetos direcionados a estimular o desenvolvimento do estado e oferecer melhores condições de vida para a população. Nesse sentido, foram identificados quatro elementos fundamentais para um melhor lugar para viver: prosperidade, qualidade de vida, cidadania e sustentabilidade. A estratégia do Governo visa apoiar melhorias em cada um desses elementos. A estratégia manteve seu foco na melhoria da eficiência e da eficácia do setor público, tendo como base a gestão fiscal e da administração pública. Por último, introduziu-se um novo elemento, o da participação popular.

65. A estratégia do Governo tem como foco central a participação da sociedade, organizada em torno de 11 redes temáticas, que representam os principais desafios a ser superados. Tais redes substituíram as anteriores “áreas de resultados” e foram criadas para promover uma maior cooperação e integração entre os órgãos da administração pública de maneira a atingir os resultados de desenvolvimento traçados. Cada rede tem metas centrais, que são estabelecidas de acordo com os objetivos e estratégias para os quais está direcionada; além disso, as metas foram definidas de forma que se possa monitorar o progresso na consecução dos resultados de desenvolvimento. Por sua vez, os mecanismos de participação visam incorporar a percepção dos cidadãos na definição de prioridades e no monitoramento

15 Conforme rege a Constituição do Estado, o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado é um plano de desenvolvimento estadual de longo prazo com um horizonte de vinte anos, que estabelece os objetivos gerais e diretrizes para para as políticas governamentais.

22

das políticas governamentais, promovendo, assim, uma ativa participação popular. As redes e suas metas centrais estão representadas a seguir,Figura 2 acompanhadas de uma breve descrição.

Figura 2 - Mapa Estratégico do Programa do Governo

66. Rede de Governo Integrado, Eficiente e Eficaz. Esta rede reflete a preocupação central do Governo de Minas com uma gestão eficiente e eficaz como condição essencial à adequada aplicação das políticas em todas as demais redes. Portanto, representa a base da estratégia do Governo. Esta rede envolve uma busca constante pela inovação na gestão do setor público e nas políticas públicas, bem como o desenvolvimento de novos instrumentos de participação social. Ademais, considerando o papel fundamental do funcionalismo público na geração de resultados, a divulgação da gestão para resultados em todas as áreas da administração pública é um aspecto central da estratégia do Governo. São objetivos estratégicos dessa área: (i) ampliar a efetividade das políticas públicas; (ii) ampliar a capacidade de inovação do Governo para gerar mais e melhores resultados para a sociedade; (iii) ampliar e melhorar a produtividade e a qualidade dos serviços e do gasto público; (iv) ampliar a integração intragovernamental; e (v) aumentar a transparência, a participação e o controle social das ações de governo.

67. Educação e Desenvolvimento Humano. O objetivo central desta rede é promover o amplo acesso da população a uma educação de qualidade e melhorar sua empregabilidade. Nos últimos anos, Minas Gerais tem feito grandes avanços na área da educação, tendo conquistado o primeiro lugar na classificação de qualidade do ensino médio em 2010, e16

16 O Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA) é um estudo internacional para avaliar sistemas educacionais do mundo inteiro por meio de provas de habilidades e conhecimentos aplicadas em alunos de 15

Transformações Rede de Educação e Desenvolvimento do Capital Humano

TORNAR MINAS O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER

EDUCAÇÃO E DESENVOLVIMENTO

DO CAPITAL HUMANO

População com amplo acesso à educação de

qualidade e com maior empregabilidade

ATENDIMENTO À SAÚDE

População com maior qualidade e

expectativa de vida

DEFESA E SEGURANÇAMinas com alta

sensação de segurança, menos violência e

criminalidade

DESENVOLVIMENTO SOCIAL E PROTEÇÃOMinas sem pobreza e com baixa desigualdade social

GOVERNO INTEGRADO, EFICIENTE E EFICAZGestão pública efetiva e próxima da sociedade

QUALIDADE E PRODUTIVIDADE DO

GASTO

GESTÃO PARA CIDADANIA

PROSPERIDADE

QUALIDADE DE VIDA

SUSTENTABILIDADE CIDADANIA

GESTÃO PARA RESULTADOS

CIDADESCidades com mais

qualidade de vida e ordenamento

territorial

CIÊNCIA, TECNOLOGIA E

INOVAÇÃOCiência, tecnologia e

inovação para o desenvolvimento e

cidadania

INFRAESTRUTURAInfraestrutura adequada

proporcionando mais competitividade e qualidade de vida.

IDENTIDADE MINEIRAMinas singular, diversa e criativa na

cultura, no esporte e no turismo.DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SUSTENTÁVELEconomia dinâmica, mais diversificada, competitiva, com crescimento sustentável

e inclusivo

DESENVOLVIMENTO RURALMais produção e qualidade na

agricultura familiar e no agronegócio de Minas Gerais

23

quarto entre os estados brasileiros na avaliação PISA. Apesar dos avanços recentes, ainda há desafios a ser superados para atingir o acesso universal ao ensino e uma educação de qualidade no Estado. Uma das preocupações centrais do Governo é poder capacitar a força de trabalho, para elevar a sua produtividade e facilitar o seu ingresso no mercado de trabalho. Os esforços do Governo para melhorar a qualidade da educação em todos os níveis se concentram em três programas-chave: (i) Programa de Intervenção Pedagógica 2, que dá continuidade a um bem sucedido programa de reforma curricular, desenvolvimento de material didático-pedagógico e apoio direcionado às escolas do ensino médio que apresentem deficiências; (ii) Reinventando o Ensino Médio, que envolve ações voltadas para reduzir o número de escolas noturnas de baixa qualidade, bem como uma colaboração mais estreita com o setor privado; e (iii) uma escola modelo para a formação continuada de professores. Além disso, o Governo vem apoiando ações para aperfeiçoar a gestão do sistema de ensino, particularmente com a realização de concursos para gestores educacionais e diretores de escola.

68. Rede de Desenvolvimento Social e Proteção. A meta síntese desta rede é erradicar a pobreza no estado e reduzir a desigualdade social. Com uma abordagem integrada de desenvolvimento social que considera suas diferentes dimensões, visa promover o bem-estar da população. Esta rede inclui ações de assistência social com foco nos direitos humanos e sociais e em políticas voltadas para a juventude. Tais ações também levam em conta a persistência da desigualdade de gênero e racial no estado, que se for medida em termos de remuneração por hora de trabalho fica acima da média nacional17. Além disso, as iniciativas que tem como objetivo identificar os “pobres invisíveis” também têm potencial para reduzir as desigualdades de gênero, uma vez que o número de lares comandados por mulheres está superestimado neste grupo. Os objetivos estratégicos do Governo para esta rede são: (i) erradicar a miséria em Minas Gerais; (ii) romper o ciclo da pobreza e reduzir a desigualdade social; (iii) aumentar as expectativas dos jovens quanto ao futuro e o seu protagonismo na sociedade; (iv) promover os direitos humanos; e (v) ampliar e efetivar o sistema de garantias de direitos da criança e do adolescente.

69. Rede de Desenvolvimento Econômico Sustentável. O Governo objetiva alcançar uma economia dinâmica, mais diversificada e competitiva, com crescimento sustentável e inclusivo. Apesar de ocupar uma posição central na economia nacional, o PIB per capita do Estado é apenas o nono no país, inferior ao dos outros estados da região Sudeste. A produtividade total dos fatores de produção do estado também é menor que a de outros das regiões Sul e Sudeste, devido à menor produtividade da mão-de-obra. Assim, a estratégia estadual busca promover uma maior produtividade da mão-de-obra e um desenvolvimento econômico competitivo e estável, que atraia investidores. Esse desenvolvimento deve basear-se em um crescimento mais limpo e mais inclusivo.

70. Rede de Cidades. Por se tratar de um estado predominantemente urbano (85% da população vive em cidades), o Governo mineiro busca melhorar gradualmente a qualidade dos centros urbanos como forma de melhorar a qualidade de vida da sua população. Portanto, esta rede tem como objetivo garantir o acesso a serviços públicos e privados de qualidade e

anos de idade nos paises/economias que participam do estudo. A pontuação de Minas Gerais foi de 422, melhor que a média do Brasil, de 401, porém bem abaixo da média da OCDE, de 496,67.17 Em 2009, a remuneração por hora trabalhada no principal emprego de trabalhadores negros e pardos foi de 56,8% e 64,3%, respectivamente, da remuneração de trabalhadores brancos, contra a média nacional de 57,4% em ambos os casos. Quanto ao gênero, a renda média das trabalhadoras ocupadas de 16 anos de idade ou mais em Minas Gerais foi de 68,7% da renda média dos trabalhadores do sexo masculino, contra uma média nacional de 70,8%.

24

assegurar o cumprimento das normas de uso do solo, por meio de uma governança e um planejamento da infraestrutura adequados. Outro objetivo estratégico desta rede é reduzir as desigualdades regionais.

71. Rede de Atenção à Saúde. O objetivo central desta rede é elevar a qualidade e a expectativa de vida da população. Com a atual transição demográfica em Minas Gerais (e no Brasil em geral), os desafios enfrentados pelo setor de saúde têm uma característica dupla. Por um lado, é necessário assegurar o acesso universal ao atendimento básico com foco na redução das desigualdades regionais no Estado e combatendo a mortalidade infantil. Por outro, é necessário consolidar as redes de saúde do estado de maneira que possam atender às mudanças no perfil de saúde causadas pelo aumento da morbidade e da mortalidade por doenças crônicas e cardiovasculares e por causas externas. A estratégia do Governo para o setor de saúde visa enfrentar esse duplo desafio.

72. Rede de Defesa e Segurança. O objetivo central desta rede é reduzir a violência e a criminalidade em geral no Estado, com o qual aumentaria a sensação de segurança entre a população. Desde 2005, Minas Gerais vem experimentando uma melhoria gradual no índice de homicídios, passando do 15º maior do país em 2005 para o 5º18 menor em 2010. Outros tipos de crime apresentaram reduções ainda mais impressionantes do que a de homicídios. No entanto, a taxa de homicídios permanece acima dos níveis observados na década de 1990 e a sensação de segurança por parte da população ainda é relativamente baixa: 51,3 % da população teme ser vítima de algum crime. Assim, os objetivos estratégicos do Governo no âmbito desta rede são reduzir a violência por meio do aperfeiçoamento da gestão estratégica dentro das forças policiais19 (Polícias Militar e Civil), da integração das ações destas corporações e do combate a fontes específicas de violência, como o consumo e o tráfico de drogas.

73. Rede de Ciência, Tecnologia e Inovação. Com as ações empreendidas no âmbito desta rede o Governo pretende promover o desenvolvimento, a difusão e a aplicação de conhecimentos e tecnologias em diferentes áreas para aumentar a competitividade económica e a qualidade de vida em Minas Gerais. O objetivo estratégico desta rede é reestruturar e ampliar a oferta de ensino tecnológico de maneira alinhada à demanda do setor empresarial, bem como ampliar os ambientes de inovação, atraindo e retendo talentos.

74. Rede de Desenvolvimento Rural. A meta síntese desta rede é elevar a produção e a qualidade dos produtos da agricultura familiar e do agronegócio em Minas Gerais. Essa meta será alcança por meio de medidas que promovam uma maior produtividade e mais competitividade na área rural e que elevem o valor agregado da produção agrícola do estado.

75. Rede de Identidade Mineira. O Governo tem como objetivo desta rede promover a produção cultural e o turismo no estado, bem como a prática de esportes. Minas Gerais tem uma forte identidade, caracterizada pela importância histórica do estado no desenvolvimento nacional. Essa singularidade representa uma oportunidade para o desenvolvimento do setor turístico no estado. Nos últimos anos, Minas vem recebendo um número cada vez maior de turistas estrangeiros e criou novos postos de trabalho em torno desse setor. O Governo pretende apoiar novos empreendimentos na área, inclusive relacionados aos novos investimentos em eventos esportivos internacionais no país.

76. Rede de Infraestrutura. Apesar dos avanços na última década, a infraestrutura de Minas Gerais precisa ser ampliada e modernizada para suportar um novo ciclo de 18 Núcleo de Estudos em Segurança Pública da Fundação João Pinheiro (NESP-FJP).19 Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança Pública de UFMG (CRISP-UFMG)

25

desenvolvimento. Assim, o objetivo do Governo é desenvolver uma infraestrutura adequada para proporcionar maior competitividade e qualidade de vida. Os objetivos estratégicos desta rede incluem a redução do tempo e dos custos de deslocamento de bens, pessoas e cargas no Estado; a ampliação e diversificação da infraestrutura, proporcionando maior dinamismo e integração; e a expansão e modernização da infraestrutura econômica social.

Processos Participativos77. Como descrito acima, o GoMG tem como tradição promover amplas consultas durante o processo de elaboração do seu plano de desenvolvimento de longo prazo (o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado) e do seu plano plurianual (PPA). Conforme determina a legislação estadual, ambos os documentos devem ser elaborados através de um processo participativo, com a participação ativa da sociedade civil. As consultas são realizadas com a participação de uma ampla gama de atores, entre eles os governos municipais, o setor privado, a sociedade civil e organizações não governamentais. O PMDI é desenvolvido pela Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, que é integrado por representantes do governo, do setor privado e da sociedade civil. Na composição do Conselho, as organizações não governamentais têm mais da metade de integrantes. A proposta do PPA é debatida em audiências públicas pela Comissão de Participação Popular da Assembléia Legislativa, nas quais são incorporadas algumas alterações a partir dos subsídios apresentados pelos cidadãos. Essa mesma Comissão de Participação Popular analisa o PPA anualmente e realiza audiências públicas para debatê-lo. Por último, há 41 Conselhos de Políticas Públicas, compostos por representantes de órgãos governamentais estaduais e municipais e da sociedade civil organizada e atuante no Estado.

78. Todos estes processos se caracterizam pela total transparência com relação às informações, que são divulgadas com a devida antecedência na internet e através de redes da sociedade civil existentes no Estado. A participação da população com opiniões e sugestões é um elemento inerente ao processo participativo, uma vez que o Governo presta contas periodicamente às organizações da sociedade civil. Essas ocasiões são uma oportunidade para colher as impressões dos diferentes setores da sociedade a respeito do processo participativo em curso e para propor medidas corretivas no processo e no programa de governo.

79. Em 2011, o Governo começou a introduzir novos mecanismos de participação como parte do seu processo de planejamento. Tais mecanismos buscam promover consultas intersetoriais e dentro do governo, porém com um foco regional para fomentar um diálogo entre a administração pública estadual e as regiões e, ao mesmo tempo, consolidar a coordenação entre os diferentes setores do Estado em nível regional. Numa segunda fase serão realizadas reuniões regionais tendo como participantes organizações da sociedade civil da região, com o objetivo de apresentar a estratégia do governo aos diferentes setores e áreas de políticas públicas. Com a apresentação dessas estratégias, é dada à sociedade civil a oportunidade de escolher que políticas priorizar na sua região. Nesse sentido, assegurar uma representação adequada e diversa é um aspecto que recebe particular atenção. Além de mapear as organizações da sociedade civil, o Governo empreendeu algumas iniciativas de divulgação para garantir que o processo seja o mais abrangente possível. Cabe observar que os resultados preliminares dos pilotos sugerem que o processo participativo vem tendo sucesso em integrar sectores da sociedade que no passado foram sistematicamente excluídos dos processos decisórios no Estado, e com isso ampliou-se a representatividade global das preferências da sociedade, se comparada com a situação anterior.

26

80. Os produtos gerados pelo processo deliberativo conduzido junto aos atores da sociedade civil são um “caderno de prioridades estratégicas regionais” e a eleição de representantes para acompanhar as atividades do Governo na região, além da criação de um Fórum Participativo Regional após a realização de dois encontros regionais, integrado por representantes da sociedade civil e do governo e por outros atores, como membros do legislativo estadual, empresários locais, associações da indústria e universidades. Do ponto de vista de inovação na área de políticas públicas, a abordagem atual pode vir a representar uma contribuição significativa para a segunda geração de arranjos participativos estaduais no âmbito do sistema federativo, com um bom potencial de replicação.

IV. APOIO DO BANCO AO PROGRAMA DO GOVERNO

A. RELAÇÃO COM A CPS

81. O Estado de Minas Gerais tem uma parceria de longa data com o Grupo Banco Mundial. Esta parceria se caracteriza pelo envolvimento e apoio a longo prazo do Banco às abordagens inovadoras em matéria de reformas, que são consideradas um modelo a ser seguido por outros estados. A 20 Estratégia de Parceria para o Brasil (CPS) 2012-2015 reconhece conquistas significativas no enfrentamento dos desafios ao desenvolvimento por meio de abordagens inovadoras. A CPS também atende à demanda por produtos mais flexíveis, eficazes e adequados às necessidades nacionais e, ao mesmo tempo, mantém a mira nas principais questões relativas ao desenvolvimento a longo prazo.

82. O objetivo desta operação é a manter o apoio às reformas que Minas Gerais está realizando e desenvolver soluções para os entraves ao desenvolvimento, que possam ser usadas por outros Estados e outros países. Apesar de Minas ser um estado relativamente bem desenvolvido, seus desafios refletem aqueles enfrentados de modo geral pelo país, tanto no que se refere ao desenvolvimento institucional como à pobreza e marginalização. Trabalhando com um Estado como Minas Gerais, que possui uma capacidade relativamente alta, as políticas e inovações apoiadas pelo Banco podem servir de modelo para outros estados brasileiros. A operação proposta ajudará Minas a continuar desenvolvendo e institucionalizando a sua capacidade de gestão e de prestação de serviços, ao mesmo tempo em que fortalecerá a disciplina fiscal e financeira, em face da crescente pressão sobre as despesas.

83. A operação proposta está plenamente alinhada e estreitamente relacionada com os objetivos da CPS 2012-2015. Esta operação é um dos vários Empréstimos para Políticas de Desenvolvimento (DPL) e das várias Abordagens Multissetoriais (SWAp) subnacionais concebidas para reforçar a disciplina fiscal, a gestão das finanças públicas e a prestação de serviços públicos como parte da Estratégia de Parceria com o País do Banco Mundial no Brasil. Ao focar um estado como Minas Gerais, um dos maiores e mais importantes do ponto de vista econômico do país, a operação abrangerá todos os quatro pilares da CPS. As medidas de políticas públicas apoiadas pela operação estão alinhadas com os objetivos da CPS de (i) aumentar a eficiência dos investimentos públicos e privados; (ii) melhorar a qualidade dos serviços públicos oferecidos às famílias de baixa renda; (iii) promover o desenvolvimento econômico regional; e (iv) melhorar o manejo sustentável dos recursos naturais e a resiliência ao clima.

20 Estratégia de Parceria com o País 2012-2015 (Relatório nº 63731-BR) discutido pela Direção Executiva em 1º de novembro de 2011.

27

84. Ao apoiar políticas direcionadas a fortalecer o modelo de gestão por resultados e a gestão do orçamento, a reduzir a exclusão social, melhorar a gestão ambiental e desenvolver a governança metropolitana, a operação irá contribuir para melhorar em todo o país os respectivos indicadores de resultados da CPS. Estão previstas contribuições indiretas na forma de transferência de conhecimentos e de lições aprendidas no Brasil.

85.

B. COLABORAÇÃO COM O FMI E OUTROS DOADORES

Colaboração com o FMI86. Como o Fundo Monetário Internacional (FMI) não trabalha diretamente com governos estaduais, não houve colaboração direta com esse organismo na operação em questão. No entanto, as equipes do Banco e do Fundo trabalham em estreita colaboração quando se trata do programa geral para o Brasil. Essa colaboração atende ao disposto no Plano de Ação de Gestão Conjunta, que orienta as equipes do Banco e do Fundo a se consultar pelo menos uma vez por ano durante a preparação dos seus programas de trabalho, a fim de melhorar sua coordenação no nível nacional. As equipes do Banco e do Fundo no Brasil também se reuniram regularmente.

Colaboração com outros parceiros nacionais e internacionais87. A equipe do Banco vem trabalhando em estreita colaboração com a Agence Française de Développement (AFD), que está preparando um aporte paralelo de € 300 milhões destinado à redução das desigualdades sociais e regionais no Estado de Minas Gerais. A AFD tem como mandato geral financiar investimentos que conduzam a um crescimento inclusivo, de maneira ambientalmente sustentável. Assim, esta operação terá o formato de complementação orçamentária e se baseará na estratégia do Governo de ampliar a cobertura da infraestrutura básica e da habitação nas regiões mais carentes do estado. A operação da AFD se direciona a apoiar o refinanciamento da dívida do estado com a CEMIG. Embora o financiamento de amplas reformas na administração pública não figure entre os mandatos da AFD , a agência reconhece o progresso feito pelo Governo de Minas Gerais com o apoio do Banco Mundial e a importância do programa de reformas atual. Disso resulta que a aprovação da operação proposta pela Direção Executiva do Banco Mundial seja condição para a assinatura do acordo de empréstimo entre a AFD e o Estado de Minas Gerais. Na preparação da presente operação houve uma estreita cooperação com a equipe da AFD, inclusive missões conjuntas em Minas.

C. RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO BANCO

88. A operação proposta é o terceiro programa financiado pelo Banco no âmbito da Parceria com Minas Gerais.21 O primeiro empréstimo, o DPL Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais (Empréstimo nº 73770) foi aprovado pela Direção Executiva em 11 de abril de 2006 e acompanhou a primeira fase do “Choque de Gestão”. Suas principais áreas de atuação foram gestão fiscal, gestão pública e desenvolvimento do setor privado. O sucesso na execução desse projeto teve como resultado o fortalecimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e a geração de superávits fiscais, assim como um melhor desempenho da economia e dos investimentos.

89. O segundo programa Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais(Empréstimo nº 75470) seguiu o modelo de sucesso da primeira operação. 21 Apesar de ser o terceiro projeto, esta é a quarta operação, já que o Segundo Projeto de Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais recebeu um Financiamento Adicional.

28

Aprovado pela Direção Executiva em 1º de maio de 2008, teve como objetivo estender as principais realizações na área fiscal e de gestão para resultados alcançadas na segunda fase do “Choque de Gestão” às principais Secretarias de Governo. As principais áreas apoiadas são os programas de investimentos prioritários e as reformas dos setores público, privado, de saúde, educação e transportes. Em 31 de março de 2010, foi aprovado pela Direção Executiva do Banco o Financiamento Adicional (Empréstimo nº 78710) deste projeto.

90. O Programa também contempla o apoio a ações de capacitação no Ministério Público de Minas Gerais. O Banco está implementando o Fundo de Desenvolvimento Institucional (FDI) para o Fortalecimento Institucional do Ministério Público de Minas Gerais (Carta-acordo TF095718), que tem como objetivo fortalecer a capacidade institucional do MP e, particularmente, aperfeiçoar a administração do sistema de gestão ambiental. Este projeto surgiu de uma solicitação do Ministério Público em consequência do sucesso dos dois primeiros projetos com o Estado.

91. As iniciativas de redução dos gases de efeito estufa e de sustentabilidade ambiental tem estado presentes nos programas de apoio do Banco no Estado de Minas Gerais desde 2001. A área 3 da operação proposta se soma ao esforço do Estado para reduzir a emissão de gases de efeito estufa e promover o crescimento verde. Essa área vem recebendo apoio do Banco desde 2001 através do Projeto Plantar Minas Gerais em parceria com o Fundo Protótipo de Carbono (TF050682), um fundo fiduciário que disponibiliza recursos a projetos voltados para a redução das emissões de gases de efeito estufa. A experiência da empresa Plantar, que é apoiada com recursos desse subsídio, é tida hoje como um modelo em expansão do uso do carvão vegetal renovável no estado e no resto do país.

92. Fortalecer a eficiência do setor público é um tema transversal da carteira estadual do Banco Mundial no Brasil. Na esteira do sucesso de operações estaduais bem-sucedidas, o Banco tem uma parceria de longa data com vários estados por meio de sucessivas operações DPL e SWAp. O Banco vem aprofundando a sua participação no nível estadual e está preparando vários projetos com foco na reforma da gestão pública e em governança: Paraná (Projeto de Desenvolvimento Multissetorial P126343), Recife (Programa de Desenvolvimento da Educação e da Gestão Pública no Município de Recife - SWAp P126372), Rio Grande do Norte (Desenvolvimento Regional e Governança P126452), Rio de Janeiro (Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento do Estado do Rio de Janeiro III P126465), Bahia (DPL Desenvolvimento Econômico e Inclusão Social na Bahia P126351), Pernambuco (Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento de Expansão de Oportunidades e Aumento da Equidade no Estado de Pernambuco P106753) e o SWAp Rio Grande do Sul (P120830).

Escolha do Instrumento

93. DPL v. Empréstimo para investimento. A operação apoia uma abordagem multissetorial diretamente ligada aos objetivos estratégicos traçados pelo Governo de Minas Gerais no seu plano de desenvolvimento estratégico. O programa de reformas do Estado é robusto e traz incorporados temas transversais como o aprofundamento da abordagem gerencial, na qual Minas tem sido pioneiro nos últimos oito anos. A operação apoia o processo de reformas políticas com o qual o governo estadual está firmemente empenhado. A operação de DPL é, portanto, o veículo apropriado. A estratégia global de desenvolvimento, as áreas prioritárias de gastos públicos e a gestão das finanças públicas dão sólidos motivos para acreditar que os recursos vão contribuir para a redução da pobreza. Além disso, o histórico de Minas Gerais na bem-sucedida implementação de dois programas de reformas ao

29

longo dos últimos oito anos – ambos apoiados pelo Banco – constitui uma garantia da capacidade do Estado de ter êxito na implementação do programa proposto e de atingir seus objetivos de desenvolvimento.

94. DPL v. Garantias de Apoio às Políticas (PBG). Nas primeiras fases de identificação da operação proposta, explorou-se a opção pelo instrumento PBG, a pedido do Governo de Minas Gerais. A principal vantagem do PBG era a possibilidade de alavancar um maior volume de recursos do setor privado, em lugar de se recorrer a empréstimos tradicionais para obter o mesmo valor. Como o Governo Federal conseguiu oferecer garantias para o empréstimo pelo setor privado, acordou-se que a maneira mais eficiente de aplicar os recursos do Banco seria na forma de uma operação DPL padrão, dado o custo mais baixo do empréstimo.

95. DPL em parcela única v. DPL em duas parcelas. A opção por um DPL em uma única parcela deveu-se a dois motivos. Em primeiro lugar, a parceria de longa data entre o Banco e o Estado de Minas Gerais, através de duas operações anteriores que constituem um apoio semiprogramático do Banco ao Estado. Em segundo lugar, a capacidade relativamente maior do Governo mineiro em comparação com os outros estados e seu firme compromisso com a elevação da capacidade e da eficiência da administração pública, que reafirmam a escolha pela parcela única.

96. Empréstimo programático para políticas de desenvolvimento (DPL) v. série de operações independentes. Embora uma série de DPLs programáticos pudesse ter sido um bom veículo para apoiar as reformas em curso no Estado de Minas, as exigências impostas pela legislação brasileira para que os estados tomem empréstimos inviabilizam esse tipo de operação. Em consequência, desde o início da parceria com Minas o Banco vem utilizando operações independentes para apoiar o programa de governo. Além disso, o uso de operações independentes viabilizou o apoio ao estado tanto na forma de um DPL como de empréstimos para investimento, em consonância com as reformas em questão. Por exemplo, a presente operação proposta, semelhante à primeira, apoia as reformas transversais e setoriais lideradas por secretarias-chave. No caso do Programa Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais II, um empréstimo para investimento com um enfoque SWAp foi a maneira ideal encontrada para estimular mais as secretarias a focar na consecução de resultados. A operação SWAp reforçou o sistema de Estado para Resultados introduzido pelo Governo.

D. LIÇÕES APRENDIDAS

97. Por tratar-se de um DPL subnacional, a operação se assemelha em termos de projeto e natureza a outras operações do Banco junto a governos estaduais no Brasil. A preparação e supervisão de diversas operações estaduais recentes no Brasil proporcionaram ao Banco experiência substancial em apoiar programas de reformas na esfera subnacional. O Banco encontra-se numa boa posição para apoiar Minas Gerais nas suas iniciativas direcionadas a melhorar a igualdade, a eficiência e a governança. Entre as principais lições baseadas na experiência do Banco encontram-se:

a. Manter um diálogo estreito com o Estado durante a preparação da operação proposta é importante. A equipe do projeto trabalhou em estreita parceria com o Governo estadual na definição das reformas e ações que serão apoiadas pelo DPL e para que sejam estabelecidas medidas que auxiliem na sua implementação.

b. Saber utilizar o instrumento adequado é importante. O Governo de Minas Gerais está bem preparado para uma operação DPL em uma única parcela graças à robustez da

30

sua estrutura política, à boa definição dos seus programas e à solidez de seus sistemas de monitoramento e avaliação.

c. As ações prévias ao programa devem se restringir a um pequeno número de reformas políticas e institucionais chave. Sem esse enfoque, tanto a implementação por parte do mutuário como a supervisão pelo Banco correm o risco de perder de vista as prioridades da operação. Esta operação consiste em 10 ações prioritárias, divididas em quatro áreas: (i) fortalecimento da gestão pública e orçamentária; (ii) promoção da inclusão social; (iii) melhoria da sustentabilidade ambiental; e (iv) desenvolvimento de uma estrutura de governança metropolitana.

d. Apropriação do programa pelo cliente. Um firme comprometimento do cliente com o programa de reformas é fundamental para a eficácia na elaboração e na implementação do projeto. O GoMG desempenhou um papel proativo na definição do seu programa de reformas no início do mandato e está comprometido com a sua implementação. O sucesso de Minas na implementação dos programas de reformas anteriores, contando para tanto com o DPL e o projeto SWAp, também sugere que o GoMG possui um sólido histórico em implementação de reformas. O GoMG encontra-se atualmente implementando a terceira fase dessa reforma, que acrescenta novas dimensões e mecanismos de participação ao seu modelo de gestão e se volta para a melhoria da sua eficiência e eficácia. A matriz política proposta contempla medidas viáveis e de alto impacto para o curso da operação.

e. Forte liderança. É importante que haja uma liderança forte nos escalões mais altos do Governo para que as reformas sejam bem-sucedidas. Como prova o histórico de mais de oito anos no governo, o GoMG conta com a necessária liderança na cúpula do Governo. O sucesso das reformas no âmbito das políticas públicas propiciaram um ambiente político estável, que levou à reeleição em 2006 e 2010, com uma vantagem esmagadora, o governo eleito em 2002. Minas Gerais tornou-se uma referência para outros estados e municípios em reformas do setor público, além do que conta com um forte estímulo para seguir avançando nesse caminho de reformas.

f. Estreita coordenação com o Governo Federal: A experiência com as operações DPL estaduais mostra a importância da coordenação dos trabalhos com o Governo Federal. Nesse sentido, a operação conta com a participação e o apoio do Tesouro Nacional desde o início.

E. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS

98. Resultados de estudos setoriais e nacionais utilizados como subsídios na concepção da presente operação. Como já descrito em parágrafos anteriores deste documento, a atual CPS e o plano de desenvolvimento do Estado de Minas Gerais constituem a base para a seleção das áreas de políticas públicas e do alinhamento da operação com os objetivos estratégicos desses dois documentos. Conforme descrito em vários Relatórios de Conclusão de Execução (ICR) e na seção anterior, as lições aprendidas a partir das operações anteriores também foram levadas em consideração e, o que é mais importante, foram utilizadas na concepção do programa as lições aprendidas a partir da experiência de Minas com reformas. Como foi mencionado, as medidas propostas objetivam promover o modelo de gestão para resultados e trabalhar os pontos fracos identificados na implementação anterior.

31

99. Um estudo do IEG22 sobre o envolvimento do Banco Mundial no nível estadual confirmou a relevância e o impacto das operações subnacionais para o desenvolvimento. O IEG descobriu que o envolvimento do Banco com os estados brasileiros que apresentam alto desempenho ajudou claramente a fortalecer a capacidade interna do Estado e estimulou uma transferência de conhecimento entre estados. O IEG concordou com a ênfase dada pelo Banco ao aperfeiçoamento da gestão no setor público estadual. A gestão das finanças públicas continua sendo a principal área de envolvimento, servindo frequentemente de ponto de entrada para estendê-lo a outras áreas. Descobriu-se também que o trabalho de análise e o compartilhamento e a transferência de conhecimentos tem um impacto mais importante que os conceitos e as teorias no que se refere à prática do que fazer e o que não fazer.

100. As avaliações das práticas adotadas pelo setor público nacional e estadual nas áreas de gestão financeira e de investimentos identificaram problemas semelhantes entre os governos estaduais brasileiros. Em 2009, o Banco realizou uma avaliação de Despesas Públicas e Responsabilidade Financeira (PEFA) e uma da Gestão dos Investimentos Públicos na esfera federal, bem como avaliações PEFA de algumas unidades federativas (Minas Gerais, Ceará, Distrito Federal e Pernambuco), que indicaram em sua totalidade que os problemas relativos a orçamento e investimentos do setor público mineiro são comuns em muitos estados brasileiros. Minas Gerais tem sido pioneiro no campo das reformas e melhorou significativamente sua relação entre orçamento e políticas públicas. No entanto, ainda há espaço para melhorias na área de gestão das finanças públicas. Uma das áreas que atrai a atenção do Banco é a de Gestão dos Investimentos Públicos, para a qual tem sido utilizada a “Matriz de análise da eficácia dos investimentos públicos”.

101. Assim como ocorre em muitos outros países em desenvolvimento, o Brasil enfrenta o duplo desafio de promover o desenvolvimento e de reduzir as emissões de gases de efeito estufa. O Estudo de Baixo Carbono no Brasil aponta os desafios que o país deve enfrentar para tornar sua matriz energética menos intensiva em carbono e que exigirão mais investimentos em opções de baixas emissões. No entanto, tais iniciativas para reduzir as emissões de gases de efeito estufa, que proporcionam outros importantes benefícios, não deveriam encarecer o custo do desenvolvimento. Reduzir o congestionamento e a poluição atmosférica no setor de transporte urbano, melhorar a coleta de resíduos, gerar empregos, cortar custos na indústria e conservar a biodiversidade são alguns dos benefícios que essas opções podem proporcionar. No futuro, tudo isso poderá representar uma vantagem competitiva na produção de bens e serviços graças à associação de índices de emissões mais baixos ao ciclo de vida dos produtos.

102. Um estudo recente sobre o sistema de educação no Brasil reconheceu as melhorias significativas ocorridas nas últimas duas décadas. A média de escolaridade e a parcela de adultos com o ensino médio completo quase dobraram nesse período, conforme aponta o estudo; no entanto, o índice de desistência e a falta de incentivos para os professores ainda são questões que precisam ser enfrentadas. O estudo sugere reforçar o desempenho dos professores, apoiar as crianças na fase inicial de desenvolvimento e reformar o ensino médio. Como o sistema educacional no Brasil é muito descentralizado, cabe ao Governo do Estado o papel de aprofundar as iniciativas de reforma do sistema.

Quadro 3 : Fundamentos AnalíticosRedução da pobreza

Uma perspectiva comparativa sobre redução da pobreza no Brasil, na China e na Índia, Banco Mundial, 2009. Relatório nº WPS 5080

22 O Grupo de Avaliação Independente (IEG) é uma unidade autônoma dentro do Banco Mundial que avalia o resultado de projetos e programas.

32

Educação Atingindo uma educação de nível mundial no Brasil: Próximos Passos. Estudo sobre o Brasil, Banco Mundial, 2011

Meio ambiente

Estudo de Baixo Carbono no Brasil. Banco Mundial, 2010. Relatório nº 63029-BR

Carbon Rights in Brazil, World Bank, 2010 Report No. 65866-BRÁreas urbanas

Brasil - Elementos para Uma Estratégia Urbana e de Cidades para o Brasil: uma contribuição com foco nas cidades e municípios, Banco Mundial, 2008. Relatório nº 35749-BR

Estadual Participação do Banco Mundial no nível estadual: Os casos de Brasil, Índia, Nigéria e Rússia. Banco Mundial, IEG, 2010.

Leis de responsabilidade fiscal para a disciplina subnacional - A experiência internacional. Banco Mundial, 2011

Pro-cyclical Fiscal Policy in Brazil - Evidence from the States, World Bank 2009CPS Estratégia de Parceria de País para a República Federativa do Brasil. Exercícios

Fiscais 2012-2015. Banco Mundial, 2011. Relatório nº 63731-BR Relatório de Progresso da Estratégia de Assistência ao País para 2008-2011.

República Federativa do Brasil. Banco Mundial, 2010ICRs Empréstimo para Política de Desenvolvimento do Programa Parceria para o

Desenvolvimento de Minas Gerais. Relatório nº ICR0000845, 2008 DPL do Projeto de Políticas de Sustentabilidade Fiscal, Desenvolvimento

Humano e Competitividade. Relatório nº ICR00001836, 2011 DPL do Programa de Sustentabilidade Fiscal para o Crescimento do Rio Grande

do Sul. Relatório nº ICR00001926Budget and Public Sector Management

The World Bank’s Approach to Public Sector Management 2011-2020: “Better Results from Public Sector Institutions”, World Bank, 2012

Rajaram, A; Le Minh, T; Biletska, N. and Brumby, J. ‘Framework for Reviewing Public Investment Efficiency’, World Bank, 2008

Brumby, J. et al. (2011) Investing in Public Investment: An Index of Public Investment Efficiency. IMF, Washington DC.

“Minas Gerais-World Bank Partnership: Building on a Strong Foundation and Leading to Next Steps” Report No. 40036-BR, June 2007

Minas Gerais. Escritório de Prioridades Estratégicas. (2011) Caderno de Indicadores 2011: Indicadores da Gestão para Cidadania Governo de Minas Gerais. Minas Gerais. Escritório de Prioridades Estratégicas, Belo Horizonte.

Relatórios do Projeto Agenda de Melhorias 23

Programa de Governo

Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, PMDI 2011-2030 - Gestão para a cidadania, 2011

O Choque de Gestão em Minas Gerais - Políticas da gestão pública para o desenvolvimento, Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, 2006

V. PROPOSTA DA TERCEIRA PARCERIA PARA O DESENVOLVIMENTO DO ESTADO DE MINAS GERAIS - EMPRÉSTIMO

PARA POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO

23 Em 2010, com o apoio de parceiros, o Governo de Minas Gerais desenvolveu uma avaliação do seu sistema de entrega de resultados e de práticas específicas, bem como propostas para o avanço da agenda de reformas. Os relatórios estão disponíveis em: < http://www.agendademelhorias.org.br/>.

33

A. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO

103. O objetivo da operação proposta é auxiliar o Governo de Minas Gerais a aprofundar o seu modelo de gestão inovador, reforçar a sua gestão orçamentária e sua gestão de políticas setoriais nas áreas de inclusão social, gestão ambiental e governança metropolitana. Cada um desses objetivos está diretamente vinculado a aumentar a qualidade da prestação de serviços e a assegurar que os ganhos obtidos nos últimos anos possam ser sustentados no futuro, para além da atual administração. Além disso, a operação apoiará reformas que irão fornecer lições úteis e a possibilidade de transferência de conhecimento para outros estados do Brasil.

104. A operação proposta consiste em um Empréstimo de Política de Desenvolvimento (DPL) independente, parte de um compromisso semiprogramático de longo prazo com o Estado de Minas Gerais. O empréstimo de US$ 450 milhões será desembolsado em uma única parcela assim que a operação se tornar efetiva. O empréstimo está subordinado aos seguintes fatores: (i) progresso satisfatório na realização do Programa de Governo, incluindo notadamente a conclusão, por parte do Governo, de ações anteriores, (ii) manutenção de um programa de despesas adequado, níveis sustentáveis de dívida e arranjos fiscais adequados com o Governo Federal; e (iii) presença de um estrutura macroeconômica nacional aceitável para o Banco. As quatro áreas de resultados apoiadas pela operação proposta são descritas na próxima seção e maisTabela 5. As referidas áreas são: (i) fortalecimento da gestão pública e orçamentária; (ii) promoção da inclusão social; (iii) melhoria da sustentabilidade ambiental; e (iv) desenvolvimento de uma estrutura de governança metropolitana. As ações listadas como pré-requisito à apresentação da operação à Direção Executiva do Banco Mundial para aprovação foram acordadas entre o Banco e o Governo de Minas Gerais.

105. Além do conjunto de ações de políticas governamentais nas quatro áreas citadas acima, o Banco continua apoiando a implementação do programa de reforma através do componente de assistência técnica da Parceria SWAp com Minas Gerais. A operação SWAp vem apoiando as reformas no setor público e o desenvolvimento do Plano Integrado de Desenvolvimento Metropolitano ao longo dos próximos 18 meses. Seguindo os princípios de boas práticas de condicionalidades, a matriz de políticas da operação usará previamente um número limitado de ações, escolhidas de acordo com sua importância para a consecução de resultados. Essas ações fazem parte de um plano geral de reforma com um sólido histórico de implementação.

34

Tabela 5. Resumo dos objetivos operacionais propostos, áreas de resultados de políticas e ações prévias ao desembolso

Objetivos Ações Prévias ao Desembolso do EmpréstimoÁrea 1. Fortalecimento do Setor Público e Gestão Orçamentária 1.1 Aumentar a robustez e sustentabilidade do Modelo de Gestão Baseada em Resultados

Ação Prévia 1. O Mutuário: (i) estabeleceu 22 Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação com vistas a descentralizar as funções de gestão baseada em resultados do Mutuário, como evidenciado pela Lei Delegada nº 180, de 20 de janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do Mutuário, em 21 de janeiro de 2011; e (ii) operacionalizou as 22 Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação, como evidenciado por 22 Decretos promulgados pelo Mutuário e devidamente publicados no seu Diário Oficial, cada Decreto estabelecendo a competência de cada uma das 22 assessorias.

1.2 Aumentar a previsibilidade e o controle da execução orçamentária

Ação Prévia 2. O Mutuário adotou medidas para incentivar o plantio de florestas em seu território com o objetivo de fornecer matéria-prima para as indústrias nele localizadas, como evidenciado pelo Decreto nº 45.906, de 6º de março de 2012, publicado no Diário Oficial do Estado em 7 de março de 2012.Ação Prévia 3. O Mutuário adotou medidas para avaliar projetos de valor superior a R$ 5 milhões e cofinanciados através de Transferências Voluntárias pelo Garantidor, efetuadas no território do Mutuário antes de apresentar tais projetos à Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças para aprovação, como evidenciado pelo Decreto nº 45.906 do Mutuário, de 6 de fevereiro de 2012, publicado no Diário Oficial em 7 de fevereiro de 2012.

1.3 Aumentar a participação cidadã na definição de prioridades regionais

Ação Prévia 4. O Mutuário: (i) criou dois comitês regionais no seu território, um para a região Norte de Minas e um para a região do Rio Doce, para implementar em caráter piloto um processo participativo para aumentar a participação da sociedade. O objetivo é identificar as prioridades regionais no âmbito das políticas públicas do Mutuário dentro das respectivas regiões sob jurisdição de cada Comitê, como evidenciado pelo Decreto nº 45.584 do Mutuário, de 8 de abril de 2011, publicado no Diário Oficial do Estado em 9 de abril de 2011, e alterado pelo Decreto do nº 45.753 do Mutuário, de 6 de outubro de 2011, publicado no Diário Oficial do Estado em 7 de outubro de 2011; e (ii) operacionalizou os dois comitês regionais, como evidenciado por: (A) uma cópia da ata da reunião do Comitê Regional para a região Norte de Minas, realizada em 16 de junho de 2011; (B) uma cópia da ata da reunião do Comitê Regional para a região do Rio Doce, realizada em 31 de maio de 2011; (C) uma cópia da lista de participantes da reunião do Comitê Regional para a região Norte de Minas com organizações da sociedade civil, em 17 e 18 de outubro de 2011; (D) uma cópia da lista de participantes da reunião do Comitê Regional para a região do Rio Doce com organizações da sociedade civil, em 18 de agosto de 2011; (E) uma cópia do Caderno Regional Norte de Minas; e (F) uma cópia do Caderno Regional do Rio Doce.

Área 2. Promoção da Inclusão Social 2.1 Reduzir a pobreza nas áreas mais desfavorecidas, a fim de reduzir a exclusão e as desigualdades regionais

Ação Prévia 5. O Mutuário, através da SEDESE: (i) estabeleceu o Piso Mineiro, como evidenciado pela Resolução nº 459 da SEDESE, de 29 de dezembro de 2010, publicada no Diário Oficial do Estado, em 30 de dezembro de 2010; e (ii) está implementando o Piso Mineiro, como evidenciado por carta enviada pela SEPLAG em 2 de maio de 2012. A carta contém o relatório orçamentário de janeiro até dezembro de 2011, que trata da transferência do orçamento necessário do Mutuário para 214 municípios no seu território no âmbito do Piso Mineiro. Essa transferência foi efetuada de acordo com o artigo 4º da Resolução da SEDESE nº 459, de 29 de dezembro de 2010, publicado no Diário Oficial do Estado em 30 de dezembro de 2010.

Ação Prévia 6. O Mutuário alterou a regulamentação sobre o Programa Travessia de forma a incluir, entre outras disposições, uma que prevê a realização pelo Mutuário de um diagnóstico sobre educação, saúde e qualidade de vida nos municípios selecionados que se encontrem em áreas de vulnerabilidade social no

35

Objetivos Ações Prévias ao Desembolso do Empréstimoterritório do Mutuário, como evidenciado pelo Decreto nº 45.694 do Mutuário, de 12 de agosto de 2011, publicado no Diário Oficial do Estado em 13 de agosto de 2011.

2.2 Fortalecimento da gestão da educação

Ação Prévia 7. O Mutuário adotou e está implementando um processo de seleção baseado no mérito para superintendentes escolares regionais e diretores escolares do seu território, como evidenciado pelas seguintes disposições: (i) Lei Delegada nº 182, de 21 de janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado, em 22 de janeiro de 2011; (ii) Resolução nº 1.812, publicada pela Secretaria de Educação do Mutuário, de 22 de março de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado em 23 de março de 2011; e (iii) carta enviada pela SEPLAG em 2 de maio de 2012, que confirma a nomeação de superintendentes escolares regionais e diretores de escola e remete cópias dos instrumentos formais para a sua nomeação.

Área 3. Melhoria da Sustentabilidade Ambiental 3.1 Aumentar a capacidade do Estado de fazer frente aos desafios ambientais

Ação Prévia 8. O Mutuário estabeleceu, dentro de sua Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, uma Subsecretaria de Gestão e Regularização ambiental e uma Subsecretaria de Controle e Fiscalização Ambiental, como evidenciado pelas disposições: (i) Decreto nº 45.824 do Mutuário, de 20 de dezembro de 2011, publicado no Diário Oficial do Estado em 21 de dezembro de 2011; e (ii) Lei Delegada nº 180, de 20 de janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado, em 21 de janeiro de 2011.

Ação Prévia 9. O Mutuário adotou medidas para incentivar o plantio de florestas em seu território com o objetivo de fornecer matéria-prima para as indústrias nele localizadas, como evidenciado pelo Decreto nº 45.919, de 1º de março de 2012, publicado no Diário Oficial do Estado em 2 de março de 2012.

Área 4. Desenvolvimento de uma estrutura de governança metropolitana4.1 Fortalecer a Governança Metropolitana para permitir a coordenação de políticas públicas estaduais e municipais na Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)

Ação Prévia 10. O Mutuário, através do Conselho Deliberativo de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte, adotou um plano diretor de desenvolvimento regional integrado para a região metropolitana de Belo Horizonte, como evidenciado pela ata de reunião de 11 de julho de 2011, que registra a reunião do Conselho Deliberativo de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte naquele dia.

36

Quadro 4. Princípios das Boas Práticas em matéria de CondicionalidadesPrincípio 1: Reforçar a adesão A operação baseia-se na estratégia e nas prioridades do Governo, como refletido em seu plano multianual de desenvolvimento integrado (PMDI), no seu plano plurianual (PPA) e em outros documentos de setores específicos. As prioridades de desenvolvimento do Governo refletem não apenas as rigorosas análises técnicas conduzidas, mas também um processo verdadeiramente participativo de tomada de decisão. A administração do Estado tem um sólido histórico de reformas e de inovação na gestão do setor público e das políticas públicas. Seu atual programa foi construído sobre os sólidos alicerces do Choque de Gestão e do Estado para Resultados, e implementado com o objetivo de continuar avançando em direção aos seus objetivos de desenvolvimento. A operação tem contado com uma forte adesão pelos altos níveis do Governo do Estado. Todas as Secretarias envolvidas no DPL têm demonstrado compromisso com o programa de reformas do Governo. A equipe trabalhou intensamente com o Governo para acordar o conjunto de ações prévias que ocupa o centro da estratégia de desenvolvimento do Governo.

Princípio 2: Acordar, desde o início, uma estrutura de articulação de responsabilidades entre Governo e outros parceiros financeiros. O apoio oferecido pelo Banco encontra-se resumido em uma matriz de políticas breve e específica, baseada nas metas prioritárias do Governo. Indicadores de resultados e metas foram identificados e discutidos com o Governo, que possui vasta experiência na definição e monitoramento de indicadores. Os indicadores de resultados da operação serão monitorados pelo sólido sistema de monitoramento e avaliação do Governo.

Princípio 3: Personalizar a estrutura de responsabilidades e as modalidades de apoio do Banco às circunstâncias de cada país O rigoroso regime de controle fiscal do Brasil, que tem contribuído muito para a sustentação da responsabilidade fiscal desde a década de 90, tem proporcionado uma poderosa estrutura para garantir que todas as formas de empréstimo, inclusive as do BIRD, sejam consistentes com um ambiente fiscal sustentável. O programa reflete as prioridades do Governo do Estado. O Governo Federal deu sua autorização para que a operação seja preparada.

Princípio 4: Escolher somente ações que sejam essenciais para a obtenção de resultados como condições para o desembolso. A Matriz de Políticas do Banco utiliza um número limitado de ações prévias. Tais ações fazem parte de um plano de reformas das políticas públicas abrangente com um histórico sólido. O compromisso do Governo com seu programa de reformas está claramente expresso na Carta de Política de Desenvolvimento.

Princípio 5: Realizar avaliações de progresso transparentes que proporcionem um apoio financeiro previsível e baseado em desempenho. O programa foi desenvolvido através de estreita e regular colaboração da equipe com o Estado. Essa colaboração continuará durante o processo de supervisão de forma a garantir que o progresso esperado seja realizado. A matriz de políticas contém um número limitado de indicadores que serão avaliados como parte da implementação da operação e estão intimamente vinculados às ações das políticas apoiadas.

B. ÁREAS DE RESULTADOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Área 1: Fortalecimento do Setor Público e Gestão Orçamentária

106. O objetivo do Governo nesta área é aprofundar seu modelo de gestão inovador, fortalecer a gestão do seu orçamento e promover maior uma participação da sociedade na definição de suas prioridades regionais. Como mencionado acima, a base da estratégia do GoMG consiste em fortalecer sua administração pública. Uma gestão eficaz e eficiente é vista como pré-requisito para melhorar a prestação de serviços e a implementação de políticas públicas. Portanto, esta tem sido uma das principais preocupações do Governo, tanto nos dois governos anteriores quanto no atual.

1.1 Aumentar a robustez e sustentabilidade do Modelo de Gestão Baseada em Resultados

107. O Governo pretende continuar consolidando as práticas de gestão baseadas em resultados na máquina do Estado através da descentralização das práticas de gestão estratégica e do fortalecimento das competências das Secretarias de Governo. A

37

estratégia nesta área baseia-se na criação das Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação em 22 secretarias estaduais e na delegação de funções-chave de gestão estratégica originalmente detidas pela SEPLAG para secretarias de Governo. Esta delegação de funções está sendo acompanhada por atividades de capacitação e monitorada de perto pela SEPLAG, de forma a garantir que as secretarias de Governo sejam capazes de utilizar eficazmente as ferramentas e metodologias de gestão baseada em resultados desenvolvidas pelo Governo ao longo dos últimos dois governos. À medida que mais funcionários são treinados para realizar essas atividades e que esses procedimentos são regularmente utilizados na gestão das Secretarias de Governo, o modelo se torna cada vez mais institucionalizado e menos dependente da existência de uma Secretaria de Planejamento central forte.

108. Um dos principais desafios identificados pelo Governo foi a necessidade de consolidar os avanços obtidos em matéria de gestão do setor público para evitar deslizes ao longo do ciclo político e superar as fraquezas restantes. Como discutido acima, as fases anteriores da reforma tinham um forte viés de “centro do governo” e como tal eram altamente dependentes dos papéis exercidos pelas Secretarias da Fazenda e Planejamento e da Unidade de Estado para Resultados. Embora isto tenha sido fundamental para a introdução de novas práticas e para a melhoria contínua do modelo baseado em resultados, em estágios mais avançados da implementação das reformas do Estado para Resultados este “controle” exercido pelo centro do governo na implementação das políticas setoriais começou a ser considerado contraproducente. Além disso, uma fraqueza fundamental do modelo foi o fato de que este poderia facilmente ser desmontado a partir do centro por uma futura administração, bem como, por exemplo, pela definição de metas mais fáceis ou pelo afrouxamento dos controles. Tais medidas poderiam manter a aparência de um modelo de gestão baseado em resultados forte mas que de fato promoveria incentivos mais fracos no campo da aplicação para a obtenção de resultados. Para corrigir tais deficiências, o Governo desenvolveu uma estratégia de descentralização para delegar funções-chave para as secretarias de Governo, promovendo, portanto, uma maior institucionalização dos procedimentos de gestão estratégica na administração pública e a construção de capacidades em todo o aparato administrativo.

109. O processo de criação das Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação e de institucionalização de novas funções de gestão estratégica dentro das Secretarias de Governo constitui uma ação prévia para esta operação.

Ação Prévia 1. O Mutuário: (i) estabeleceu 22 Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação com vistas a descentralizar as funções de gestão baseada em resultados do Mutuário, como evidenciado pela Lei Delegada nº 180, de 20 de janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do Mutuário, em 21 de janeiro de 2011; e (ii) operacionalizou as 22 Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação, como evidenciado por 22 Decretos promulgados pelo Mutuário e devidamente publicados no seu Diário Oficial, cada Decreto estabelecendo a competência de cada uma das 22 assessorias.

110. As Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação foram criadas em janeiro de 2011, por meio da Lei Delegada nº 180. Tais assessorias são responsáveis por liderar a gestão estratégica dentro da Secretaria, incluindo o fornecimento de suporte direto às equipes de programas e projetos sobre o uso de metodologias de gestão de projetos e na definição de indicadores e metas de monitoramento. Estas unidades também oferecem suporte direto ao Secretário de Estado na gestão da estratégia do setor e para assegurar que as metas do governo sejam alcançadas. Algumas medidas foram introduzidas para garantir a coerência do trabalho feito nas Assessorias de vários setores, tais como: (i) a adoção de Decretos uniformes

38

instituindo as competências das unidades; (ii) o desenvolvimento de planos de trabalho para cada unidade, que são monitorados de perto pela SEPLAG; (iii) a revisão das metodologias e ferramentas pela SEPLAG e o desenvolvimento de manuais; (iv) a condução de treinamentos com o pessoal destas unidades; e (v) a adoção de um sistema de TI unificado para a gestão da estratégia de governo com o objetivo de reunir informações sobre os progressos alcançados em todas as Secretarias. Como próximos passos, a SEPLAG planeja revisar os planos de trabalho, desenvolver indicadores de desempenho para facilitar o acompanhamento das unidades, e atuar cada vez mais como uma empresa de consultoria, oferecendo suporte imediato às unidades quando necessário. Como mencionado acima, o resultado esperado dessas medidas é a consolidação de práticas de gestão baseada em resultados no aparato do Estado. Espera-se que as Unidades setoriais sejam inicialmente capazes de pelo menos manter os bons índices de execução dos programas estratégicos observados durante os últimos anos, quando a administração estratégica foi realizada de maneira centralizada pela SEPLAG, e aumentar esses índices ao longo do tempo. Espera-se também que ao longo do tempo as práticas de gestão estratégica sejam usadas para um conjunto mais amplo de programas e projetos de governo, melhorando a eficiência e eficácia da administração pública do Estado.

1.2 Aumentar a previsibilidade e o controle da execução orçamentária

111. Embora o Estado tenha sido bem sucedido em instituir ampla disciplina fiscal, particularmente durante os primeiros anos do processo de reforma, reconheceu-se que o simples controle agregado e centralizado de recursos não era uma ferramenta de gestão eficiente para a gestão do orçamento. Apesar de terem sido observadas importantes melhorias na credibilidade do orçamento e no alinhamento entre planejamento e orçamento nos últimos anos, alguns pontos fracos têm persistido no processo de execução do orçamento, que por vezes impediram que este fosse executado de forma ordenada e previsível, especialmente quando as receitas ficavam aquém das estimativas iniciais. Além disso, a falta de integração (ou mesmo a inexistência) de dados sobre os compromissos contratuais com o sistema de execução orçamentária implicou que os ajustes no orçamento realizados durante o curso da sua execução fossem conduzidos necessariamente de forma ad hoc e fossem ineficientes no que se refere ao seu impacto na implementação do projeto. A crise de 2009 reforçou fortemente essa mensagem e mostrou a necessidade de controles mais eficazes que sejam baseados em uma melhor gestão do processo de execução orçamentária dentro das Secretarias. Uma análise do processo de execução orçamentária realizado em 2010 mostrou que uma das grandes fraquezas no processo de execução orçamentária foi a má qualidade do planejamento dentro das Secretarias para ajustes durante o exercício, além da ausência de tais informações dentro do sistema de execução orçamentária.24

112. Na área de execução orçamentária, o principal objetivo das reformas é aumentar a previsibilidade e eficiência da execução orçamentária, assim como garantir que os projetos de investimento sejam rentáveis e sustentáveis a médio prazo. Isso está sendo alcançado através da introdução e institucionalização de melhores controles sobre as despesas e de requisitos de planejamento financeiro dentro das unidades de gastos. Além disso, o Estado está introduzindo procedimentos para avaliar, e se necessário rever, todos os projetos de investimento financiados por acordos com o Governo Federal. Os objetivos deste processo incluem tanto melhorar a qualidade dos investimentos quanto garantir que seus custos sejam

24 Embora as Secretarias de Governo tenham preparado os planos de execução do orçamento que foram apresentados à SEPLAG, o fizeram em planilhas de Excel. Isso basicamente tornou impossível para a SEPLAG conciliar a informação e usá-la de forma eficaz para orientar a execução orçamentária.

39

sustentáveis no futuro. A intenção também é desenvolver esses processos e, no futuro, institucionalizá-los para todos os programas principais em curso.

113. A falta de dados sistemáticos sobre os compromissos contratuais e de um processo ordenado para rever investimentos prejudicou a alocação eficiente de recursos ao longo do ciclo orçamentário. A outra área de fraqueza relacionada foi a falta de programação abrangente sobre os compromissos contratuais dentro do sistema orçamentário. Embora as Secretarias tivessem a obrigação de manter os registros de compromissos contratuais, estes eram mantidos fora do sistema de execução orçamentária, em planilhas Excel, com dados atualizados apenas esporadicamente e de forma não sistemática. O resultado foi o aparecimento frequente de pagamentos “inesperados”, que acabaram exigindo ajustes de orçamento no curto prazo, ou alegações de que tais pagamentos eram necessários enquanto os fundos eram utilizados para outros fins. Por último, a iniciativa de avaliar projetos de investimento cofinanciados pelo Governo Federal reflete uma resposta ao fato de que esses projetos não foram previamente avaliados, e que, em alguns casos, acabaram sendo muito mais caros do que o previsto ou apresentando mais dificuldades na implementação e menos benefícios do que inicialmente previsto. No entanto, o desenvolvimento de procedimentos de avaliação e seleção sistemáticos também é visto como parte de um amplo processo de introdução de seleção prévia de todos os principais programas de despesas. O mesmo pode ser dito da institucionalização de tais técnicas de avaliação para garantir que as despesas sejam eficientes e sustentáveis.

114. A introdução de novos procedimentos de planejamento da execução orçamentária e de avaliação de investimentos constituem uma ação prévia para esta operação.

Ação Prévia 2. O Mutuário adotou o Módulo de Programação Orçamentária do Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI/MG, como evidenciado pelo Decreto nº 45.906 do Mutuário, de 6 de fevereiro de 2012, publicado no Diário Oficial em 7 de fevereiro de 2012.

115. Os procedimentos adotados para exigir o planejamento financeiro foram concebidos com base em um estudo de processos de execução orçamentária conduzido em 2010. Tais procedimentos foram introduzidos informalmente em meados de 2011 através de adaptações no sistema de execução orçamentária, bem como com a integração dos sistemas de compras e de execução orçamentária. Eles se tornaram obrigatórios em 2012 e tiveram como efeito que os planos financeiros e o registo de compromissos contratuais se tornassem pré-requisitos para a liberação de recursos para as unidades de gastos. Os novos procedimentos asseguram que os compromissos futuros sejam completamente registrados e ao mesmo garantem que haja incentivos no âmbito das unidades de gastos para que o planejamento financeiro elaborado por elas seja preciso. Por sua vez, isso permite que a execução orçamentária ocorra de forma mais organizada, com muito menos ajustes no meio do exercício e permitindo um processo de ajuste orçamentário intra-exercício mais coerente no caso de contingências externas. O resultado esperado destas medidas é o aumento da previsibilidade e da eficiência na execução orçamentária.

Ação Prévia 3. O Mutuário adotou medidas para avaliar projetos de valor superior a R$ 5 milhões e cofinanciados através de Transferências Voluntárias pelo Garantidor, efetuadas no território do Mutuário antes de apresentar tais projetos à Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças para aprovação, como

40

evidenciado pelo Decreto nº 15.906 do Mutuário, de 6 de fevereiro de 2012, publicado no Diário Oficial em 7 de fevereiro de 2012.

116. Esta reforma também foi precedida pelo desenvolvimento de uma metodologia de triageme avaliação. Tal metodologia foi formalmente utilizada durante 2011 para avaliar 10 projetos de investimento (com valor total de R$ 296 milhões) e implementada informalmente em caráter piloto para analisar o portfólio de 81 programas estratégicos (com valor total de R$ 24 bilhões). O decreto de Programação Orçamentária tornou obrigatória a avaliação (e se necessário o ajuste) de todos os projetos cofinanciados com valor superior a R$ 5 milhões. A intenção é formalizar também a exigência de avaliação de programas estratégicos até 2013, à medida que a metodologia é desenvolvida. O resultado esperado da medida é a progressiva institucionalização de um processo de seleção de projetos de investimento e programas de governo, garantindo assim que estes sejam rentáveis e sustentáveis a médio prazo. Embora o Governo inicialmente pretenda estabelecer um processo de seleção para todos seus projetos e programas de investimento, este também pretende (como parte de seus próximos passos) desenvolver medidas adicionais para uma avaliação mais detalhada dos projetos de investimento.

1.3 Aumentar a participação cidadã na definição de prioridades regionais

117. Uma das principais metas do Governo é introduzir a participação cidadã inovadora e eficaz no planejamento e implementação de políticas, com representação regional. As medidas apoiadas no âmbito desta área de resultados reúnem ferramentas (p.ex., tecnologias da informação e comunicação) e metodologias (p.ex., modelos descentralizados de participação) inovadoras para criar instituições participativas mais inclusivas, eficazes e adaptadas às características do Estado (p.ex., sua grande área geográfica e população). A nova abordagem participativa é estruturada de forma a promover a integração e colaboração intersetoriais dentro do governo para resolver os desafios regionais e promover a participação efetiva dos cidadãos no nível regional. O novo modelo foi, portanto, organizado de acordo com as regiões do estado. Além disso, se divide em três fases: mapeamento da sociedade civil regional, encontros regionais e, finalmente, criação de fóruns participativos regionais. Este novo modelo de participação, que combina colaboração intersetorial e processos participativos em nível regional, representa uma inovação importante, com potencial de replicação em nível estadual no Brasil e em outros sistemas federativos.25

118. Embora o GoMG tenha assegurado a participação através de consultas e conselhos de políticas públicas, a participação mais ampla da sociedade civil ainda se fazia necessária, especialmente com um foco regional, para permitir uma priorização mais precisa das políticas voltadas para a redução das desigualdades regionais. Anteriormente, o governo promoveu consultas significativas com uma ampla gama de atores como parte do processo de desenvolvimento e aprovação de seus planos de desenvolvimento a longo prazo e dos planos plurianuais. Além disso, por meio dos Conselhos de Políticas Públicas foi assegurada a criação de um foro permanente de diálogo26.No entanto, um grande 25A participação da população com opiniões e sugestões é um elemento inerente ao processo participativo, uma vez que o Governo presta contas periodicamente às organizações da sociedade civil. Essas ocasiões são uma oportunidade para colher as impressões dos diferentes setores da sociedade a respeito do processo participativo em curso e para propor medidas corretivas no processo e no programa de governo. As informações sobre as diversas etapas do processo participativo são totalmente abertas ao público com a devida antecedência pela internet e pelas redes da sociedade civil existentes no estado.26 Os Conselhos de Políticas Públicas foram instituídos pela Constituição Federal de 1988. Em Minas Gerais, existem 48 conselhos. Estes conselhos podem ter funções variadas, entre elas as de: fiscalização, consulta,

41

desafio identificado pelo Governo com este arranjo participativo permanente foi o fato de que ele se limitou a uma dimensão setorial (saúde, por exemplo), o que tende a favorecer a participação de alguns poucos setores da sociedade civil organizada: muitas vezes apenas os maiores, aqueles com ampla cobertura estadual, forte representação na capital do Estado e melhor capacidade organizacional. O novo modelo proposto pelo Estado atende a este desafio, adicionando uma camada de representação territorial no arranjo participativo. Os dados coletados durante os pilotos sugerem que o novo processo é de fato bem-sucedido na integração de um número maior de organizações da sociedade civil (incluindo representantes de minorias étnicas e comunidades tradicionais) caracterizadas por sua esfera de ação local e estrutura organizacional pequena. Em outras palavras, a nova proposta de projeto participativo obteve sucesso na integração de setores da sociedade civil que eram anteriormente excluídos sistematicamente dos processos de tomada de decisão do Estado. Os resultados preliminares dos pilotos sugerem que o processo participativo tem sido até agora bem-sucedido na integração de setores da sociedade que anteriormente eram sistematicamente excluídos de processos de tomada de decisão do Estado.27

119. A introdução e aplicação destes novos mecanismos participativos em caráter piloto constituem uma ação prévia para esta operação.

Ação Prévia 4. O Mutuário: (i) criou dois comitês regionais no seu território, um para a região Norte de Minas e um para a região do Rio Doce, para implementar em caráter piloto um processo participativo para aumentar a participação da sociedade. O objetivo é identificar as prioridades regionais no âmbito das políticas públicas do Mutuário dentro das respectivas regiões sob jurisdição de cada Comitê, como evidenciado pelo Decreto nº 45.584 do Mutuário, de 9 de abril de 2011, e alterado pelo Decreto do nº 45.753 do Mutuário, de 6 de outubro de 2011, publicado no Diário Oficial do Estado em 7 de outubro de 2011; e (ii) operacionalizou os dois comitês regionais, como evidenciado por: (A) uma cópia da ata da reunião do Comitê Regional para a região Norte de Minas realizada em 16 de junho de 2011; (B) uma cópia da ata da reunião do Comitê Regional para a região do Rio Doce realizada em 31 de maio de 2011; (C) uma cópia da lista de participantes da reunião do Comitê Regional para a região Norte de Minas com organizações da sociedade civil, em 17 e 18 de outubro de 2011; (D) uma cópia da lista de participantes da reunião do Comitê Regional para a região do Rio Doce com organizações da sociedade civil, em 18 de agosto de 2011; (E) uma cópia do Caderno Regional Norte de Minas; e (F) uma cópia do Caderno Regional do Rio Doce.

120. Os pilotos foram conduzidos em duas regiões do Estado, mais especificamente as regiões do Rio Doce e Norte Grande. Do ponto de vista legal, a descentralização administrativa a e colaboração intersetorial em nível regional já fazem parte da legislação (Lei Delegada nº 180/2011). De igual maneira, os Comitês Regionais, que têm o mandato específico de conceber os processos participativos, já foram regulamentados legalmente

deliberação, gestão, execução, normatização ou formulação de propostas. Os conselhos reúnem uma grande variedade de atores, e alguns deles, como o Conselho Estadual de Promoção da Igualdade Racial (CONEPIR) e o Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável (CONSEA), incluem representantes de minorias étnicas. O Estado também demonstra o seu compromisso com as minorias étnicas ao incluir a promoção dos direitos humanos de minorias historicamente discriminadas como um dos principais objetivos do PMDI 2011-2030. 27 Os pilotos têm se concentrado nas regiões mais pobres do estado, onde vive a maioria dos povos indígenas, comunidades quilombolas e comunidades tradicionais. As reuniões e oficinas incluíram representantes desses grupos sociais vulneráveis. Foi dada especial atenção a garantir uma representação adequada. Além de mapear as organizações da sociedade civil em cada região, o Governo tem feito esforços de divulgação para garantir que o processo seja o mais inclusivo possível.

42

(Decreto nº 45.584/2011). O processo de consulta é realizado de forma sequencial. No primeiro estágio, foi realizado um mapeamento das organizações da sociedade civil de acordo com seu domínio de intervenção. Este mapeamento foi seguido por reuniões regionais conduzidas com organizações da sociedade civil, que lhes permitiram priorizar políticas no âmbito de suas regiões. Os resultados desse processo deliberativo realizado com os atores da sociedade civil são um “Caderno de Prioridades Estratégicas Regionais” e a eleição de representantes para monitorar as atividades governamentais na região. Após isso foi estabelecido um Fórum Participativo Regional, que inclui membros da sociedade civil, representantes do governo e outros atores, como membros da Assembleia Legislativa Estadual, setor privado, associações da indústria e universidades. O resultado esperado dessas medidas é aumentar a participação da sociedade na definição de prioridades de políticas para reduzir desigualdades regionais.

Área 2. Promoção da Inclusão Social

2.1 Reduzir a pobreza nas áreas mais desfavorecidas, a fim de reduzir a exclusão e as desigualdades regionais

121. O Governo reconhece que o fortalecimento da gestão dos serviços de proteção social e o aumento da oferta de serviços para os mais pobres questões fundamentais para erradicar a pobreza extrema em Minas Gerais. Nesse sentido, o Governo desenvolveu um conjunto de medidas que expandem o quadro definido pelo Governo Federal para o Programa Brasil Sem Miséria (BsM) e tem como objetivo reforçar e melhorar a coordenação entre os programas de transferência de renda, inclusão produtiva e maior acesso a serviços públicos. Estas medidas visam fortalecer a prestação de serviços através do cofinanciamento de serviços sociais prestados pelos municípios, além da melhoria na identificação das famílias pobres que têm direito a receber assistência de programas sociais federais, estaduais e municipais.

122. Minas Gerais tem mostrado um bom progresso recentemente em termos de redução da pobreza. No entanto, ainda há desafios a ser superados. 28 Em 2001, 9% da população vivia na pobreza extrema, enquanto em 2009 esse número havia caído para apenas 3%, o que sugere uma redução maior que a observada nos demais estados da região Sudeste.29

No mesmo período, na região Sudeste a pobreza extrema diminuiu de 5,6% para 2,3%. No entanto, cerca de 6% da população vive em áreas rurais em extrema pobreza e há uma grande variação nas taxas de pobreza extrema nos 853 municípios do Estado. Um dos desafios em um estado como Minas Gerais é a capacidade desigual de gestão entre os municípios, o que prejudica a implementação de programas de inclusão social em nível municipal. Embora a Constituição Federal de 1988 tenha estabelecido a responsabilidade compartilhada e a divisão do trabalho com relação a políticas sociais entre entes federativos, por muitos anos o papel dos estados foi marginal e dependia amplamente dos governos federal e municipal. Isso mudou recentemente, e tem havido um movimento na direção do “federalismo social”. A instituição do BsM e a criação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) fortaleceu o papel dos estados na complementação das ações tomadas pelos governos federal e municipal. O GoMG está cumprindo seu papel e lançou um ambicioso programa de repasses para os municípios, a fim de reforçar a oferta de serviços sociais.

123. Alinhado com as recentes mudanças no âmbito da assistência social no Brasil, o GoMG tomou medidas para apoiar o esforço nacional para erradicar a pobreza 28 Isto é, com uma renda mensal per capita inferior a R$ 67,07 por mês, em setembro de 2009.29 As taxas nacionais são de 10,5% e 5,2% para 2001 e 2009, respectivamente (IPEA, 2012).

43

extrema. Desde 2008, o GoMG vem implementando um programa inovador para reduzir a pobreza e a vulnerabilidade, focando os municípios com baixo Índice de Desenvolvimento Humano. O Programa Travessia é coordenado pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (SEDESE) e implementado de forma integrada por diversos órgãos e entidades do governo estadual com o objetivo de melhorar as condições de vida da população. As políticas públicas são implementadas de forma coordenada e integrada às necessidades específicas de cada município selecionado. Em 2011, o programa foi reestruturado para incluir ações de apoio ao Cadastro Único de Beneficiários do Governo Federal (CadÚnico), que atualmente representa um marco fundamental para vários programas sociais no país30. A principal ação nesse sentido é a realização de diagnóstico para identificar ativamente as principais vulnerabilidades e necessidades de cada município, bem como a busca de famílias pobres que deveriam estar cadastradas no CadÚnico. Esta iniciativa foi chamada de Programa “Porta-a-Porta.

124. A instituição de um regime de cofinanciamento para apoiar a prestação de serviços sociais no nível municipal e a implementação do programa “Porta-a-Porta” constituem ações prévias para o DPL proposto.

Ação Prévia 5. O Mutuário, através da SEDESE: (i) estabeleceu o Piso Mineiro, como evidenciado pela Resolução nº 459 da SEDESE, de 29 de dezembro de 2010, publicada no Diário Oficial do Estado, em 30 de dezembro de 2010; e (ii) está implementando o Piso Mineiro, como evidenciado por carta enviada pela SEPLAG em 2 de maio de 2012. A carta contém o relatório orçamentário de janeiro até dezembro de 2011, que trata da transferência do orçamento necessário do Mutuário para 214 municípios no seu território no âmbito do Piso Mineiro. Essa transferência foi efetuada de acordo com o artigo 4º da Resolução da SEDESE nº 459, de 29 de dezembro de 2010, publicado no Diário Oficial do Estado em 13 de dezembro de 2011.

125. Em consonância com a política nacional de assistência social, o GoMG tem trabalhado com os municípios para fortalecer a rede de Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), que são responsáveis pelo prestação e coordenação de serviços de assistência social no âmbito municipal, inclusive do Bolsa Família e do BsM. Para apoiar os serviços de assistência social prestados pelos municípios, o GoMG estabeleceu sua Rede de Seguridade Social (Piso Mineiro de Assistência Social). O Piso Mineiro consiste em uma transferência básica para o cofinanciamento dos serviços e benefícios por parte do Estado, complementando as verbas federais e municipais. Esta medida responde a uma antiga reivindicação dos gestores municipais, tanto em termos do custo de cofinanciamento de benefícios de assistência social e serviços, mas também em termos de assegurar os recursos flexíveis necessários para atender às demandas e necessidades da população local em situação de vulnerabilidade e risco social. O montante do cofinanciamento é regulamentado pela Resolução da SEDESE nº 459/2010, em dezembro de 2010. A base de cálculo para a transferência, nos primeiros quatro anos de implantação, é de R$ 1,80 por família cadastrada no CadÚnico, com exceção dos 100 municípios que já recebem cofinanciamento estadual para

30 Embora na última década o CadÚnico tenha sido utilizado quase que exclusivamente como um registro para o Bolsa Família, atualmente vem cumprindo o papel mais amplo para o qual foi concebido, servindo de instrumento de identificação e caracterização de pessoas e famílias em situação de pobreza em todos os municípios do Brasil, para todos os programas sociais. Na verdade, hoje em dia é visto como um meio de promover a convergência de iniciativas governamentais dirigidas a pessoas de baixa renda. Considerando a função central que o CadÚnico exerce como o cadastro único para os beneficiários de programas sociais, sua qualidade e abrangência são essenciais. Estados e municípios de todo o Brasil estão trabalhando para melhorar o sistema de identificação e registo de famílias que se enquadram no CadÚnico.

44

a manutenção de CRAS, que já vêm recebendo R$ 2,20 por família cadastrada. Até 2015, todos os 853 municípios vão receber cofinanciamento de R$ 2,20 por família cadastrada. O resultado que se espera desta medida é o aumento da oferta de serviços para as populações em situação de pobreza extrema e moderada em Minas Gerais.

Ação Prévia 6. O Mutuário alterou a regulamentação sobre o Programa Travessia de forma a incluir, entre outras disposições, uma que prevê a realização pelo Mutuário de um diagnóstico sobre educação, saúde e qualidade de vida nos municípios selecionados que se encontrem em áreas de vulnerabilidade social no território do Mutuário, como evidenciado pelo Decreto nº 45.694 do Mutuário, de 12 de agosto de 2011, publicado no Diário Oficial do Estado em 13 de agosto de 2010.

126. Com o objetivo de universalizar os benefícios para os pobres e a consolidação do Sistema Único de Assistência Social no Estado, o GoMG está trabalhando em parceria com os municípios para melhorar sua capacidade de gestão para a realização de buscas ativas de famílias pobres e o desenvolvimento de programas sociais. O Governo reconhece que aperfeiçoar a gestão das atividades de assistência social é fundamental para reduzir a pobreza no estado. O programa Porta-a-Porta apoia os municípios mapeando as principais vulnerabilidades, identificando famílias pobres ainda não incluídas no CadÚnico e dando suporte à definição de programas sociais para abordar as principais necessidades sociais dos municípios. Com este apoio, a GoMG desenvolve trabalhos de capacitação em nível municipal e garante que os fundos de assistência social sejam melhor alocados pelos governos municipais. Os resultados esperados desta medida são o fortalecimento da capacidade dos municípios de identificar as famílias pobres e as suas principais necessidades e vulnerabilidades, o desenvolvimento de programas adequados para abordá-las e a melhoria da gestão dos serviços de proteção social no nível municipal.

2.2 Fortalecimento da gestão da educação

127. O setor da educação tem um papel fundamental na promoção da inclusão e da igualdade social. Nos últimos 15 anos, o Brasil fez enormes progressos na melhoria da igualdade e do acesso à educação. Enquanto em 1993 uma criança cujos pais não tinham instrução formal completaria uma média de apenas quatro anos de estudo, em 2009 a média de anos de estudo completos dos alunos brasileiros foi de 11 anos, independentemente do nível de educação de seus pais. Isso representa um enorme passo para a conquista da educação universal em uma única geração no Brasil. Além disso, ao contrário de muitos outros países da América Latina, o Brasil elevou sua pontuação no teste PISA, da OCDE, para estudantes de baixa renda mais rápido do que para estudantes de quinto ano de renda mais alta. Em Minas Gerais, as estratégias-chave da Secretaria de Educação (SEE) estão bem alinhadas com os objetivos de uma educação mais equitativa. Seus programas de melhoria da qualidade (Planos de Intervenção Pedagógica - PIP 1 e PIP 2) têm forte ênfase em garantir que todas as crianças desenvolvam sólidas habilidades de leitura e matemática, e incluem programas com foco específico naquelas crianças que não acompanham a turma. O programa da SEE de “reinventar o ensino secundário” está melhorando a qualidade do currículo, oferecendo mais opções profissionais relevantes e reduzindo o número de alunos que frequentam cursos noturnos, o que traz mais benefícios a alunos de grupos de baixa renda.

128. Embora com um público-alvo menos amplo, as ações da SEE criadas para melhorar a eficiência global do sistema da gestão do sistema educacional apoiadas por este DPL podem ter um grande impacto positivo sobre os alunos de baixa renda em bairros mais pobres e com pior desempenho escolar. Garantir que todos os gestores do

45

sistema atendam aos padrões mais elevados de formação profissional e que sejam selecionados e nomeados via concurso elevará a qualidade média dos gestores do sistema, eliminando os menos eficazes e melhorando o desempenho dos piores distritos escolares e escolas.

129. A introdução de novos processos meritocráticos para a seleção dos superintendentes regionais e diretores de escola é, portanto, uma ação prévia para esta operação.

Ação Prévia 7. O Mutuário adotou e está implementando um processo de seleção baseado no mérito para superintendentes escolares regionais e diretores escolares do seu território, como evidenciado pelas seguintes disposições: (i) Lei Delegada nº 182, de 21 de janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado, em 22 de janeiro de 2011; (ii) Resolução nº 1.812, emitida pela Secretaria de Educação do Mutuário, de 22 de março de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado em 23 de março de 2011; e (iii) carta enviada pela SEPLAG em 2 de maio de 2012, que confirma a nomeação de superintendentes escolares regionais e diretores de escola e remete cópias dos instrumentos formais para a sua nomeação.

130. Em janeiro de 2011, a Lei Delegada nº 182 determinou, pela primeira vez, a condução de um processo transparente e meritocrático para a seleção dos 47 diretores regionais da SEE. Os diretores regionais são responsáveis perante a Secretaria da Educação pelo desempenho de todas as escolas de seu distrito, com cada diretoria regional supervisionando cerca de 75 escolas. A aplicação do novo processo em 2011 resultou na substituição de 26 dos 47 diretores regionais, com melhoria significativa na média de suas qualificações técnicas. Ao mesmo tempo, foram criados departamentos de Recursos Humanos em cada diretoria regional para substituir o sistema centralizado e ineficiente anteriormente em vigor, que havia gerado uma acumulação de informativos de alteração de dados dos servidores e na folha de pagamento. Os 47 novos diretores de RH estão sendo alocados nas diretorias regionais de ensino com o objetivo de gerir o pessoal no nível regional, fazendo-o com a orientação e supervisão técnica do Departamento de Recursos Humanos central da Secretaria de Estado de Educação, mas sempre sob gestão direta dos Diretores Regionais, que também têm o objetivo de melhorar a gestão de pessoal em seu distrito com um todo. Por último, em março de 2011 a SEE aprovou um conjunto de novas reformas destinadas a tornar o processo de seleção para diretores de escolas mais transparente e meritocrático. As mudanças incluem um teste de conhecimentos pedagógicos e de gestão aplicado externamente, uma avaliação objetiva da experiência e do histórico dos candidatos e um mesa de entrevista. Como resultado do novo processo, 1.202 (de um total de 3.557) diretores do sistema mineiro foram substituídos.

131. Os novos diretores regionais e de escolas assumiram suas funções em janeiro de 2012, e espera-se que um melhor desempenho gerencial deste novo quadro seja visível a curto prazo, além de gerar impactos a longo prazo no desempenho das escolas sob sua supervisão. Os novos diretores de recursos humanos foram nomeados em 2011, com o objetivo específico de reduzir a acumulação de alterações pendentes nos registros do pessoal. Os resultados esperados com estas medidas são uma melhoria global na gestão de serviços de educação no estado e uma melhoria na qualidade da educação, avaliada em termos de níveis de aprendizagem dos alunos pelo exame anual PROEB (Programa de Avaliação da Rede Pública de Educação Básica).

46

Área 3. Aumentar a Sustentabilidade Ambiental

3.1 Aumentar a capacidade do Estado de fazer frente aos desafios ambientais

132. Embora o sistema de regulação ambiental existente em Minas Gerais seja efetivo, o Governo reconhece a necessidade de esforços contínuos no sentido de melhorar sua eficiência. Até recentemente, uma empresa rural precisaria de até três licenças diferentes ou autorizações de três órgãos diferentes para funcionar: uma para autorizar o uso da terra, outra para estabelecer o volume de consumo de água permitido e, finalmente, uma como parte dos requisitos de mitigação de impactos ambientais. Além disso, com a equipe predominantemente envolvida na análise e expedição de licenças, o monitoramento pós-licenciamento se mostrou ineficaz. E mesmo quando uma empresa não cumpre com as normas ambientais, não há um real acompanhamento para garantir que as medidas de mitigação definidas estejam sendo adotadas. Para mudar esse cenário, o GoMG tomou medidas para integrar as funções de gestão ambiental na administração de maneira que as ações de regulação e fiscalização ocorram de forma mais sistemática e coordenada. Uma revisão dos papéis dos diferentes órgãos ambientais levou à centralização de todas as competências regulatórias em uma única subsecretaria e de todas as funções de controle e fiscalização em outra subsecretaria, subordinada à Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD).

133. Outro desafio é a necessidade de promover um crescimento de baixo carbono no estado, especialmente no que se refere à produção de aço e ferro. Minas Gerais é o maior produtor nacional de aço e ferro, responsável por 60% da produção nacional. O estado tem 62 usinas de ferro-gusa para abastecer o setor. Muitas destas usam carvão vegetal para gerar energia e como termo-redutor. No entanto, a maior parte do carvão vegetal provém do desmatamento ilegal do bioma Cerrado (um mosaico que inclui de florestas secas a vegetação tipo savana). Para lidar com esse problema, o GoMG promulgou a Lei nº 18.365/09, que praticamente proíbe o uso de carvão vegetal oriundo de desmatamento a partir de 2018, já que até essa data pelo menos 95% do carvão consumido no estado deverá vir de plantações sob manejo. Um desafio importante, porém, é que o plantio de árvores tem que começar logo para poder atender à demanda a partir de 2018. O risco é que, em resposta a esta lei, a indústria decida usar carvão mineral em vez de carvão vegetal de origem nativa, com o qual aumentariam as emissões de gases do efeito estufa (GEEs) do estado. O Governo do Estado está preocupado com esta possibilidade e assinou um memorando de entendimento com o Banco Mundial e a Agência Alemã de Desenvolvimento KfW em 2010, com o objetivo de desenvolver alternativas para promover o plantio de árvores a fim de suprir a demanda de carvão vegetal. Um objetivo-chave do governo é criar incentivos e condições para que essa lei seja seguida como previsto originalmente, levando a uma redução de emissões de GEE.

134. A operação está apoiando duas ações prévias na área de gestão ambiental para adotar medidas que reestruturem as instituições de gestão ambiental e promovam alternativas de incentivo ao plantio de árvores para produção de carvão.

Ação Prévia 8. O Mutuário estabeleceu, dentro de sua Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, uma Subsecretaria de Gestão e Regularização Ambiental e uma Subsecretaria de Controle e Fiscalização Ambiental, como evidenciado pelas disposições: (i) Decreto nº 45.824 do Mutuário, de 20 de dezembro de 2011, publicado no Diário Oficial do Estado em 21 de dezembro de 2011; e (ii) Lei Delegada nº 180, de 20 de janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado, em 21 de janeiro de 2011.

47

135. Como mencionado acima, essas medidas irão melhorar a eficiência do sistema de controle e fiscalização ambiental. Como ação prévia, aprovou-se a Lei Delegada nº 180/2011, que cria a Subsecretaria de Controle e Fiscalização Ambiental e a Subsecretaria de Gestão e Regularização. As competências dessas novas duas Subsecretarias também foram definidas e institucionalizadas por meio do Decreto nº 45.824. Esta medida consolida todas as emissões de licenças numa única Subsecretaria e todas as funções de execução em outra Subsecretaria. Como resultado, o processamento de licenças deve ser mais rápido e mais completo, já que todos os aspectos regulatórios ambientais serão analisados em conjunto. No lado do controle, o planejamento centralizado da fiscalização permitirá um acompanhamento mais eficaz do cumprimento das normas. Tal acompanhamento terá também uma perspectiva mais abrangente das diferentes dimensões ambientais (por exemplo, a do uso do solo, a gestão de recursos hídricos e os impactos ambientais) que antes eram competência de diferentes entidades. Por último, essa reestruturação permite a alocação de mais funcionários para monitorar a adequada implementação das condições previstas nas autorizações/licenças. Tais medidas de reestruturação também contemplam alterações nas competências de outros órgãos ambientais do Estado, a saber, o Instituto Estadual de Florestas (IEF), o Instituto Mineiro de Gestão das Águas (IGAM) e a Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM). O resultado que se deseja alcançar por meio dessas medidas é que 100% das empresas encontradas em situação de não conformidade com a legislação ambiental sejam monitoradas de perto para garantir que as medidas de mitigação sejam plenamente implementadas.

Ação Prévia 9. O Mutuário adotou medidas para incentivar o plantio de florestas em seu território com o objetivo de fornecer matéria-prima para as indústrias nele localizadas, como evidenciado pelo Decreto nº 45.919, de 1º de março de 2012, publicado no Diário Oficial do Estado em 2 de março de 2012.

136. A medida proposta é um passo significativo para a promoção da produção de carvão vegetal sustentável. O Decreto supracitado apoia a implementação da Política Estadual de Biodiversidade e Florestas. Ele define os mecanismos financeiros e técnicos a ser utilizados para promover o plantio de árvores sob rigorosos parâmetros de sustentabilidade ambiental para propriedades rurais de todos os portes. Além disso, o Decreto estabelece o processo para o desenvolvimento de um Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) programático no âmbito do Protocolo de Quioto, com o objetivo de aumentar a atratividade das plantações e fornecer importantes recursos iniciais aos agricultores. Isso resolve uma das principais limitações à promoção do plantio de árvores, já que os agricultores requerem financiamento seis anos antes da primeira colheita de carvão vegetal. O processo descrito pelo Decreto também assegura o envolvimento de toda a cadeia produtiva, desde o plantio até o consumo nas usinas, incluindo o processo de carbonização. O resultado esperado almejado por esta proposta de DPL para produção de carvão vegetal sustentável é que cerca de 108 mil hectares de novas plantações para produção de carvão vegetal sejam estabelecidos até 2013.

Área 4. Desenvolvimento de uma estrutura de governança metropolitana

4.1 Fortalecer a Governança Metropolitana para permitir a coordenação de políticas públicas estaduais e municipais na Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)

137. O Governo tem como objetivo melhorar a qualidade de vida de sua população urbana através da promoção do desenvolvimento integrado das áreas metropolitanas, conduzido com base em acordos de governança metropolitana. Desde 2004, o Governo vem introduzindo a legislação necessária para permitir o reconhecimento formal das regiões metropolitanas do Estado e para a criação de mecanismos de governança que promovam uma

48

maior coordenação entre as políticas estaduais e municipais nestas áreas. Atingir um nível elevado de coordenação é visto como um requisito para a melhoria da qualidade dos serviços públicos e, por conseguinte, da qualidade de vida nas áreas urbanas. É necessário que haja uma coordenação eficaz não só entre o Estado e os municípios que compõem a RMBH, mas também entre os órgãos do Governo estadual que têm competência no âmbito das políticas públicas da área metropolitana, e a sociedade civil. Nos últimos anos, notadamente em 2011, foram dados importantes passos na introdução efetiva de mecanismos de Governança Metropolitana para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), a capital do Estado.

138. Minas Gerais é um Estado predominantemente urbano, com 85%da população vivendo em cidades. Portanto, o foco na melhoria do entorno urbano beneficia a maioria da população. Diferente de outros estados, Minas Gerais tem um número significativo de cidades de pequeno e médio porte. A RMBH concentra cerca de 25% da população de Minas Gerais, enquanto esse percentual é de 74% no Estado do Rio de Janeiro. A Região Metropolitana de Belo Horizonte é o grande centro de prestação de serviços avançados, seguido pela Região Metropolitana do Vale do Aço e Juiz de Fora. A qualidade dos serviços públicos nas áreas urbanas depende de um alto grau de coordenação das ações de Governo nas cidades.

139. O Estado de Minas Gerais adotou o conceito de “cidades sustentáveis”, que exige um alto nível de governança e de compromisso tanto com a comunidade quanto com o meio ambiente, envolvendo um novo conceito de gestão urbana e qualidade de vida. Tal conceito também é crucial para atrair investimentos, especialmente para assegurar a disponibilidade de mão-de-obra altamente especializada para incentivar o desenvolvimento de serviços avançados. Embora a promoção de arranjos de governança seja vista como requisito para alcançar tais metas, o Governo também se concentra em perseguir os seguintes objetivos estratégicos: (i) intervir em áreas urbanas onde a pobreza e a vulnerabilidade social se concentram através de uma combinação de investimentos estruturais e medidas coordenadas de desenvolvimento social, qualidade ambiental, geração de empregos e distribuição de serviços públicos locais; (ii) melhorar a mobilidade e a acessibilidade nas principais cidades através da ampliação, integração e melhoria dos diferentes modais de transporte; (iii) promover o fortalecimento do planejamento e das práticas de gestão no nível municipal; (iv) apoiar a elaboração de planos de desenvolvimento regional de forma participativa e facilitar a criação de consórcios intermunicipais, quando for o caso; e (v) promover a cooperação entre o Estado, municípios e entidades privadas para acelerar a redução do déficit habitacional por meio de projetos sustentáveis.

140. O fortalecimento dos mecanismos de Governança Metropolitana para a RMBH é apoiado pelo DPL proposto. Embora várias medidas tenham sido tomadas pelo Governo no ano passado, a ação prévia descrita a continuação foi selecionada porque representa a culminação de um longo trabalho conduzido pelo Estado em estreita parceria com os municípios que compõem a RMBH.

Ação Prévia 10. O Mutuário, através do Conselho Deliberativo de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte, adotou um plano diretor de desenvolvimento regional integrado para a região metropolitana de Belo Horizonte, como evidenciado pela ata de reunião de 11 de julho de 2011, que registra a reunião do Conselho Deliberativo de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte naquele dia.

141. A aprovação do PDDI representa a conclusão bem-sucedida de um longo processo de fortalecimento da coordenação de mecanismos de governança metropolitana

49

para a RMBH, considerados únicos tanto no Brasil quanto na América Latina. Um primeiro passo rumo à implementação desse modelo foi a Emenda nº 65 da Constituição Estadual, aprovada em 25 de novembro de 2004, que introduziu uma disposição que permite a criação de regiões metropolitanas para facilitar a implementação de planos diretores de desenvolvimento integrados. Outras leis complementares promulgadas entre 2006 e 2009 implementaram os mecanismos para a governança de fato da RMBH, como o Fundo Metropolitano, a Assembleia Metropolitana, o Conselho Metropolitano e, finalmente, a Agência Metropolitana, em 2009. Além disso, em 2011 o Estado criou uma Secretaria Extraordinária de Gestão Metropolitana, separando os assuntos relacionados às áreas metropolitanas da Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana e, portanto, conferindo maior importância à governança metropolitana. O Estado vem promovendo desde 2008 um processo conjunto de planejamento para a RMBH, com ampla participação dos municípios e da sociedade civil, para promover a coordenação política eficaz dos diferentes atores governamentais na RMBH. Tal processo participativo culminou na produção do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da RMBH (PDDI), que foi aprovado pelo Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano em julho de 2011. O PDDI é tido como o principal instrumento que norteará a coordenação e articulação de políticas públicas na RMBH e orientará a atualização dos planos diretores municipais para alcançar uma maior coerência no desenvolvimento da RMBH. O PDDI é um plano estratégico para o desenvolvimento integrado da RMBH. Como tal, traz diretrizes e sugestões de políticas públicas e investimentos que possam promover o desenvolvimento da região. Não se trata de um plano de investimento. Como resultado dessas medidas espera-se uma melhoria da qualidade de vida da população da RMBH por meio da promoção do desenvolvimento integrado da área metropolitana.

VI. IMPLEMENTAÇÃO DA OPERAÇÃO

A. POBREZA E IMPACTOS SOCIAIS

142. Ao focar as principais barreiras para o desenvolvimento sustentável, a inclusão social e os processos democráticos de governança pública, as políticas apoiadas por esta operação devem ter um impacto positivo considerável na redução da pobreza e das desigualdades sociais e regionais em Minas Gerais. As mudanças nas politicas públicas apoiadas pela operação visam: (i) aumentar a participação cidadã no planejamento das políticas e processos decisórios, fortalecer o controle da sociedade civil sobre as políticas públicas e promover o fortalecimento da cidadania; (ii) melhorar a eficiência, a qualidade e a sustentabilidade fiscal do Estado; (iii) promover a sustentabilidade ambiental por meio da criação de incentivos e instrumentos que facilitem o cumprimento de medidas para assegurar um crescimento com baixa emissão de carbono, que são fundamentais paras as atividades centrais da economia estadual (ferro-gusa, liga de ferro e aço); (iv) promover a inclusão social pelo ajuste das politicas de assistência social e educação para alcançar os grupos sociais mais vulneráveis nos municípios mais carentes; e (v) reduzir as disparidades regionais, direcionando as ações para as regiões mais pobres do Estado. Espera-se que tais mudanças tenham impactos sociais e econômicos positivos para a população mais vulnerável.

143. Para avaliar os potenciais efeitos distributivos que essas mudanças nas políticas públicas tiveram na sociedade e na pobreza, a equipe se baseou na análise de dados secundários, entrevistas e consultas com grupos focais envolvendo os principais atores e

50

especialistas.31 A análise enfocou o contexto socioeconômico de referência e seus atributos, os potenciais impactos benéficos e adversos e os principais riscos relacionados com essas políticas. Os efeitos distributivos dessas políticas foram desagregados de acordo com fatores como região, situação rural/urbana, gênero e geração, que historicamente tem tido um papel determinante na intensidade da pobreza e na desigualdade social.

144. A informação de linha de base que compõe o perfil de entrada contra o qual os impactos das políticas poderão ser comparados revela uma redução na pobreza e na pobreza extrema nos últimos anos. No entanto, 4,6% da população do estado ainda vive abaixo da linha de pobreza extrema e 9,5% vive abaixo da linha da pobreza. A pobreza extrema atinge com mais intensidade os domicílios chefiados por mulheres solteiras e/ou pessoas analfabetas, os domicílios rurais e os habitantes de municipios pequenos. Os índices de pobreza e de pobreza extrema variam bastante de uma região para outra. Apesar da redução das desigualdades regionais, estas continuam significativas nas regiões do Norte de Minas, Rio Doce, Jequitinhonha e Mucuri. Quase todos os municípios dessas quatro regiões apresentam índices de pobreza e pobreza extrema acima da média estadual.

145. As consultas com os principais atores envolvidos mostraram que as mudanças nas políticas públicas relativas a gestão pública, participação civil e inclusão social não enfrentam oposição e devem ter impactos sociais e distributivos positivos . Ao aumentar a transparência, a participação da sociedade, a apropriação social e a responsabilização, os processos participativos são amplamente considerados como sendo capazes de aumentar a legitimidade e o controle social no planejamento e na implementação de políticas públicas, contornando assim as interferências políticas e o clientelismo e melhorando as respostas do Estado às reais necessidades locais e regionais. Os resultados esperados das mudanças nas políticas de gestão pública são os seguintes: uma sociedade civil mais consciente de seus direitos e deveres, autoridades políticas que respondem mais por seus atos públicos e instituições estaduais mais fortes e eficientes. Os atores envolvidos também expressaram o seu forte apoio aos esforços envidados pelo estado para abordar a pobreza como fenômeno multidimensional, buscando ativamente as famílias miseráveis e com frequência “invisíveis”, e adequando os serviços de proteção social às suas demandas reais. Considerando que essas políticas devem ajudar a superar as visões tradicionais da assistência social como caridade e concessão de favores pessoais, que criam um sentimento de dívida para com os políticos, o projeto deve produzir impactos positivos mais amplos. Espera-se ainda que as políticas tenham um impacto forte e positivo na redução das desigualdades de gênero, já que os domicílios chefiados por mulheres solteiras representam a vasta maioria entre os “pobres invisíveis”. Tais domicílios são mais vulneráveis aos efeitos negativos das desigualdades de gênero na medida em que a gravidez na adolescência e a responsabilidade única pela criação dos filhos se somam às normas culturais tradicionais baseadas em gênero para aumentar a pobreza das mulheres, comprometer o seu nível de escolaridade, restringir a sua entrada formal (e mais bem remunerada) no mercado de trabalho e ameaçar as suas oportunidades e realizações econômicas.

31 As entrevistas foram realizadas durante os meses de setembro e outubro de 2011. Entre os entrevistados participaram representantes das segunites entidades: AMDA (Associação Mineira de Defesa Ambiental), AMS (Associação Mineira de Silvicultura), FAEMG (Federação da Agricultura e Pecuária do Estado de Minas Gerais), FETAEMG (Federação dos Trabalhadores da Agricultura do Estado de Minas Gerais), Sindifer (Sindicato da Indústria de Ferro no Estado de Minas Gerais), Sinfersi (Sindicato da Indústria de Ferro Ligas e Silício Metálico de Minas Gerais); Comissão Pastoral da Terra (CPT); Fundação João Pinheiro, a Procuradoria do Estado e outros órgãos estaduais relevantes; e, finalmente, participantes da primeira oficina do “Estado em Rede (Vale do Rio Doce)”.

51

146. As reformas nas políticas públicas relativas à governança metropolitana foram implementadas por meio de um amplo processo participativo e devem produzir impactos sociais positivos no desenvolvimento metropolitano como um todo. As políticas propostas fortalecerão a articulação entre os órgãos estaduais e municipais, promoverão uma maior coerência e sinergia entre os planos diretores municipais elaborados no futuro e aumentarão o engajamento da sociedade civil em processos decisórios sobre questões metropolitanas. O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI) foi elaborado de forma muito participativa, envolvendo milhares de representantes da sociedade civil, e servirá de orientação para o processo de fortalecimento da governança metropolitana. As melhoras nos processos de articulação e governança também trarão resultados sociais positivos à medida que permitirem a implementação de ações para lidar com as questões fundamentais e desafios relativos a condições de vida precárias em áreas mais periféricas da região metropolitana. Entre elas estão o acesso limitado a infraestrutura e serviços públicos, falta de oportunidades de emprego, insegurança nas condições habitacionais, transporte caro e ineficiente, maior exposição à violência e ao crime e maior vulnerabilidade aos riscos e desastres naturais. Os resultados gerais positivos dessas políticas irão beneficiar sobretudo os grupos sociais mais vulneráveis, que representam a maioria da população nessas periferias.

147. O nível de consenso em torno das mudanças nas políticas públicas para promover a sustentabilidade ambiental e o crescimento verde é menor. As consultas realizadas sugerem que as mudanças nas políticas relativas à centralização do ambiente regulatório e às funções de fiscalização contam com apoio amplo e generalizado. Os resultados esperados são (i) maior eficiência e efetividade no controle/resposta e menor impunidade para os crimes ambientais; (ii) redução da concorrência desleal enfrentada por aqueles que reduzem seus custos de produção pelo não cumprimento da legislação ambiental; e (iii) acesso mais fácil e rápido aos órgãos estatais de regulação e fiscalização, com resposta mais ágil às demandas. Espera-se que ao fortalecer a organização e a gestão do controle ambiental e aumentar a capacidade de resposta do governo estadual aos desafios ambientais as políticas possam reforçar o cumprimento da legislação ambiental e levar a uma ampliação das áreas florestais protegidas (Reservas Legais e Áreas de Proteção Permanente). Caso isso ocorra, poderão ainda reduzir as pressões sobre os recursos naturais advindas da expansão tanto da fronteira agrícola quanto do setor florestal. Considerando que as comunidades tradicionais e os agricultores familiares dependem destes recursos para sua subsistência e bem-estar, as políticas devem trazer benefícios para as populações mais vulneráveis que residem em áreas rurais. No entanto, e considerando as tendências históricas de desenvolvimento do setor florestal, os atores envolvidos diferem quanto aos efeitos distributivos que podem ser esperados das mudanças nas políticas públicas relativas ao desenvolvimento das normas de implementação e dos arranjos institucionais necessários para a efetivação da Lei nº 18.365/09, que proíbe o uso do carvão vegetal de fontes não renováveis a partir de 2018.

148. O desenvolvimento do setor florestal está vinculado a um legado de degradação ambiental e expectativas frustradas quanto à criação de empregos, redução da pobreza e desenvolvimento socioeconômico nas regiões mais deprimidas do estado, o que têm alimentado um debate acalorado. Por um lado, alguns movimentos sociais e ONGs ambientais mostram-se desconfiados, relutantes ou radicalmente opostos à concessão de incentivos para o carvão vegetal renovável, já que associam o desenvolvimento da silvicultura para fins energéticos a impactos ambientais e sociais adversos. Por outro, aqueles que apoiam o setor florestal e a proibição do uso de carvão vegetal de fontes não renováveis destacam o

52

papel fundamental dos setores florestal e metalúrgico na economia de muitos municípios das regiões mais deprimidas do 32 estado. Os apoiadores também têm enfatizado o papel positivo das florestas renováveis como sumidouros de carbono em um cenário de aquecimento global; na proteção e recuperação de áreas degradadas pela erosão, pecuária extensiva e mineração; na melhoria da fertilidade do solo, reciclagem de nutrientes e proteção de bacias e da biodiversidade; e como barreiras às pressões sobre as matas nativas. Finalmente, foram observadas melhorias nas condições socioeconômicas de municípios cuja principal atividade econômica é o desenvolvimento da silvicultura. Outros benefícios incluem as melhorias que estão acontecendo nas relações trabalhistas dentro do setor e os resultados sociais e ambientais benéficos esperados da ampliação dos incentivos e do uso do carvão vegetal renovável. 33

149. Apesar das controvérsias e riscos descritos acima, espera-se que as reformas nas políticas propostas para promover o crescimento verde por meio da proibição do uso de carvão vegetal renovável tragam impactos positivos e beneficiem algumas parcelas da população rural nas regiões mais deprimidas do estado. Para começar, a expansão das florestas renováveis é fundamental para atender à demanda de carvão vegetal dos segmentos de ferro-gusa, ligas de ferro e aço, assim como para evitar o aumento da pressão sobre as matas nativas dentro e fora de Minas Gerais que aumentará à medida que a indústria metalúrgica baseada em carvão vegetal se recupere e alcance o seu nível médio de produtividade. O estado apresenta um grande potencial para ampliar o uso e a produção de carvão vegetal renovável em áreas de pastagens ociosas, subutilizadas e degradadas, motivo este pelo qual a expansão de florestas renováveis não precisa competir com outros usos da terra – sobretudo com a produção de alimentos – ou ameaçar o sustento dos agricultores familiares. 34 Considerando que o desenvolvimento da silvicultura baseia-se em modelos que limitam a área de cada terreno que pode ser destinada a florestas renováveis e/ou concedem incentivos para a combinação de florestas renováveis e nativas, pode ocorrer uma diminuição nos conflitos agrários entre o setor florestal e os pequenos e médios proprietários rurais e o desenvolvimento da silvicultura pode vir a se tornar uma fonte de renda adicional e ambientalmente sustentável em pequenas e médias propriedades rurais.35 Finalmente, espera-se que a intensificação das atividades de fiscalização por parte de órgãos ambientais federais e estaduais e órgãos de fiscalização do trabalho reduzam as atividades ilegais, a degradação ambiental e as condições de trabalho insatisfatórias.

B. ASPECTOS AMBIENTAIS

32 Esses setores são responsáveis pela oferta de aproximadamente 511 mil postos de trabalho diretos e indiretos no estado. O setor florestal desenvolve-se sobretudo nas regiões mais carentes e tem papel de destaque na economia de 56 municípios, cujos índices de pobreza e de miséria são muito mais elevados que a média estadual.33 Quais sejam: potencial de geração de empregos no setor florestal, fixação de pessoas em áreas rurais, promoção de nova fonte de renda para produtores rurais e redução da pressão do setor florestal sobre pequenas propriedades de agricultura familiar.34Na verdade, a área de pastagens plantadas degradadas é superior a 1,2 milhão de hectares, o equivalente a quase 80% da área de florestas plantadas.35 Há uma demanda garantida para o carvão vegetal renovável e mercados competitivos para produtos florestais. Devido a economias de escala, é possível que os pequenos proprietários rurais não consigam se beneficiar do desenvolvimento da silvicultura e continuem sendo assediados pelas carvoarias ilegais (que costumam se oferecer para comprar as árvores de seus terrenos). Assim, na ausência de outras fontes de renda, continuarão sendo uma ameaça para as matas nativas. O programa estadual “Bolsa Verde”, que prevê incentivos para proprietários rurais que preservam as florestas nativas em suas propriedades, junto com uma fiscalização ambiental mais eficiente por parte dos órgãos estaduais, podem tornar essas ofertas menos atrativas e contrabalançar a tentação das propostas feitas pelas carvoarias ilegais.

53

150. De modo geral, espera-se que ao promover melhorias na gestão pública e no cumprimento da legislação ambiental as reformas das políticas públicas apoiadas por este DPL tenham impactos ambientais positivos e significativos. Tais melhorias na gestão do setor público podem ser muito importantes para melhorar a sustentabilidade ambiental. As políticas apoiadas por esta operação, que visam fortalecer a capacidade de gestão pública para o gerenciamento de riscos ambientais e promover o crescimento verde, deverão ter impactos positivos diretos consideráveis nas condições ambientais do estado.

151. O fortalecimento da capacidade de gestão do setor público deve aumentar a eficiência e a efetividade dos programas de manejo ambiental. Os principais desafios ambientais identificados em Minas Gerais têm a ver com a ocupação não planejada de áreas ambientalmente sensíveis. As melhorias na governança e na articulação do setor social devem gerar efeitos regionais positivos, melhorando o cumprimento dos instrumentos de gestão territorial e reduzindo o desmatamento.

152. É fundamental garantir e monitorar o cumprimento da legislação ambiental. A criação da Subsecretaria de Controle e Fiscalização Ambiental Integrada, criada pela Lei Delegada nº 180/2011, responsável pela implementação da legislação ambiental, é fundamental para melhorar o seu cumprimento. A medida consolidou a emissão de autorizações/licenças ambientais em um único lugar, permitindo uma análise mais abrangente dos possíveis impactos causados por qualquer empreendimento. Além disso, a reorganização do quadro do pessoal junto com a implementação de planos de monitoramento mais abrangentes devem melhorar o monitoramento e a fiscalização do cumprimento da legislação, após a emissão de autorizações/licenças.

153. Os programas associados devem contribuir para a proteção do meio ambiente na região. O fortalecimento da capacidade de gerenciamento e avaliação do projeto tem impactos positivos na proteção ambiental, e a inclusão de aspectos ambientais na elaboração do projeto tem um papel importante para assegurar o desenvolvimento sustentável do estado.

154. A medida proposta para incentivar a produção de carvão vegetal renovável visa promover resultados ambientais positivos. Tal medida deve contribuir para a redução da pressão pelo desmatamento sobre o já ameaçado bioma Cerrado, diminuindo ao mesmo tempo as emissões de GEE do estado e levando assim ao crescimento verde. Na ausência dessa medida o maior cumprimento da legislação ambiental resultaria em uma diminuição do desmatamento, porém também acabaria promovendo o uso do carvão mineral em substituição do carvão vegetal, o que levaria ao aumento das emissões de GEE.

155. A capacidade jurídica, regulatória e institucional do Estado de Minas Gerais indica que o programa proposto pode ser desenvolvido em conformidade com as práticas adequadas de gestão ambiental, minimizando os efeitos ambientais negativos, mitigando os impactos de implementação e produzindo resultados líquidos positivos para a sociedade.

C. IMPLEMENTAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO

156. A Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG) responderá pela implementação global da operação proposta, pela elaboração e apresentação de relatórios de progresso e pela articulação das ações com as outras secretarias de Governo envolvidas no programa. A SEPLAG ficará a cargo de liderar as ações da Área 1 (Orçamento e Gestão dos Órgãos do Setor Público), monitorar a implementação do programa cuidadosamente e coletar as evidências e dados necessários. As Secretarias Estaduais de Desenvolvimento Social (SEDESE) e Educação (SEE) serão co-responsáveis pela execução

54

das reformas da Área 2 (Inclusão Social e Produtiva). A Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD) e o Instituto Estadual de Florestas (IEF) liderará a implementação das reformas da Área 3 (Sustentabilidade Ambiental). Por último, a Secretaria de Governança Metropolitana (SEGEM) e a Agência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte (ARMBH) responderão pelas ações da Área 4 (Governança Metropolitana).

D. ASPECTOS FIDUCIÁRIOS

157. O Banco Mundial realizou uma avaliação do ambiente fiduciário para a gestão de recursos públicos em Minas Gerais. No geral, o Estado tem um forte histórico de implementação de reformas na gestão pública destinadas a melhorar a eficiência, a transparência e a responsabilização no uso dos recursos públicos. Entre elas estão atividades para fortalecer os vínculos entre o planejamento estratégico e o processo de elaboração do orçamento, aumentar a capacidade no que se refere às funções de contabilidade e auditoria interna e modernizar os sistemas de informação. A estratégia de desenvolvimento do Governo traduz o seu desejo de seguir fortalecendo a gestão dos recursos públicos no estado.

158. O ambiente de gestão financeira do setor público baseia-se em um marco jurídico sólido caracterizado por sólidas regras e controles internos e uma definição clara das responsabilidades e arranjos institucionais. O grau de transparência das informações financeiras prestadas no Brasil, de modo geral, e no Estado de Minas Gerais, em particular, costuma ser elevado. O processo de elaboração do orçamento é governado por regras claras e um calendário; nos últimos anos houve um fortalecimento do vínculo entre as políticas públicas e o orçamento. O Estado vem conseguindo sistematicamente preparar demonstrações financeiras detalhadas dentro dos prazos estipulados. As obrigações relativas à preparação dessas demonstrações financeiras estão claramente descritas nas leis e regulamentos pertinentes. O Estado vem tomando medidas para garantir que essas obrigações sejam cumpridas, incluindo, entre outras, a manutenção de um ambiente de forte controle interno.

159. Minas Gerais e o Governo Federal do Brasil possuem um grau elevado de transparência orçamentária. O Governo Estadual publica oportunamente versões impressas e eletrônicas de sua proposta orçamentária anual e de seu orçamento aprovado. Também apresenta relatórios periódicos de execução orçamentária para o público em geral. O Governo Federal, por sua vez, apresenta o mesmo nível de transparência. De fato, a avaliação PEFA concedeu ao Governo Federal a pontuação “A” com relação ao acesso do público a informações-chave sobre as finanças públicas (PI-10).

160. Destacam-se ainda as iniciativas do Estado de preparação para a convergência das normas brasileiras de contabilidade aplicadas ao setor público com as normas internacionais de contabilidade aplicadas ao setor público (IPSAS)36 e o progresso nesse sentido. Em preparação para a convergência, o Estado criou um Comitê de Coordenação das Atividades de Preparação e o Contador Geral vem participando ativamente no desenvolvimento de diretrizes para apoiar a convergência. Além disso, Minas Gerais adotou e adequou o Quadro dos Dados Contábeis Consolidados nacional, que será utilizado para

36 O Governo Federal vem liderando uma iniciativa para a convergência das normas brasileiras de contabilidade aplicadas ao setor público com as normas internacionais de contabilidade aplicada ao setor público (IPSAS), e estabeleceu um cronograma para que todos os entes federativos concluam o processo até 2013. Este processo de convergência visa melhorar a qualidade e a relevância da informação financeira disponível para a tomada de decisões pelos gestores públicos.

55

registrar as transações contábeis sob o novo regime e recebeu prioridade alta na implementação do Sistema Integrado de Gestão Governamental (GRP Minas)37.

161. Minas Gerais também vem implementando ações para fortalecer o controle interno. A principal reforma da área nos últimos anos foi a reestruturação da Auditoria Geral do Estado, com a atribuição de mais autonomia e a reestruturação de seus departamentos internos. A modernização das metodologias de auditoria utilizadas está em andamento, particularmente para introduzir uma abordagem mais baseada em riscos.

162. O Tribunal de Contas do Estado (TCE), órgão estadual de auditoria externa, tem o mandato constitucional de auditar o uso de todos os recursos estaduais. A avaliação inicial do Banco Mundial indica que esta é uma das instituições de auditoria mais fortes do Brasil. A instituição vem implementando uma série de reformas dirigidas à introdução de modernas práticas de auditoria e ao alinhamento de sua abordagem com as normas internacionais.

Ambiente de Controle Cambial

163. O FMI realizou uma avaliação das medidas de salvaguarda tomadas pelo Banco Central do Brasil (Bacen) e concluiu que este não apresenta vulnerabilidades generalizadas que pudessem vir a comprometer os recursos do Fundo. O Banco Mundial examinou ainda as demonstrações financeiras do Bacen referentes aos exercícios findos em 31 de dezembro de 2006 a 2010 para determinar se o ambiente de controle cambial continuava adequado. O Banco Mundial concluiu que o ambiente de controle permanece adequado.

E. DESEMBOLSO E AUDITORIA

164. O empréstimo proposto seguirá os procedimentos de desembolso do Banco Mundial para empréstimos para políticas de desenvolvimento.  Os recursos do empréstimo serão desembolsados com a condição de que o programa de políticas de desenvolvimento seja implementado de maneira satisfatória e não estarão vinculados a compras específicas.O Banco Mundial depositará os recursos do empréstimo em conta designada pelo Estado no Banco do Brasil S.A. (Nova Iorque) assim que o empréstimo for aprovado pelo Conselho Diretor. (Nova Iorque).  O Banco do Brasil S.A. (Nova Iorque) é um banco comercial considerado aceitável pelo Banco Mundial por ser uma instituição financeira: (i) financeiramente sólida; (ii) autorizada a manter a conta na moeda acordada entre o Banco Mundial e o Estado; (iii) auditada regularmente, tendo recebido relatórios de auditoria satisfatórios; (iv) capaz de executar um grande volume de transações de maneira expedita; (v) capaz de desempenhar uma ampla gama de serviços bancários satisfatoriamente; (vi) capaz de fornecer demonstrativos detalhados da conta; (vii) que integra uma rede satisfatória de correspondentes bancários; e (viii) que cobra tarifas razoáveis pelos seus serviços.

165. A conta no Banco do Brasil S.A. (Nova Iorque) é mantida em moeda estrangeira e  não faz parte das reservas oficiais de moeda estrangeira do país.  Contudo, o Bacen será informado do depósito dessa quantia.  O Estado garantirá o crédito de igual quantia no sistema de gestão orçamentária do Estado assim que os recursos do empréstimo forem depositados na conta supracitada.O Estado fornecerá uma confirmação ao Banco Mundial de

37 Espera-se que o Sistema Integrado de Gestão Governamental melhore o atual nível de integração de sistemas dentro do SIAFI, o sistema estatal de informações financeiras, e facilite a introdução das novas normas contáveis. Além disso, deve aumentar a capacidade dos sistemas de informação do Estado de coletar, manter e gerar os dados financeiros necessários para a preparação de demonstrativos financeiros.

56

que: (i) os recursos do empréstimo foram recebidos na conta em moeda estrangeira, e (ii) uma quantia equivalente foi creditada na conta que financia as despesas orçadas.Tal confirmação deverá ser enviada ao Banco Mundial no prazo de 30 dias após o pagamento. Caso os recursos do empréstimo forem utilizados para propósitos não elegíveis no âmbito do Contrato de Empréstimo, o Banco Mundial solicitará ao Estado a restituição da quantia utilizada.Em virtude das conclusões sobre a adequação do ambiente de gestão das finanças públicas do Estado, não serão estabelecidas outras disposições fiduciárias para esta operação.

F. RISCOS E MITIGAÇÃO DE RISCOS

166. Considera-se que a operação proposta apresenta riscos moderados.

167. Riscos econômicos e fiscais: O Brasil tem boas condições de lidar com uma nova crise, mas poderia ser afetado mesmo assim. Os seguintes riscos devem ser monitorados: a dívida soberana e a crise financeira da Europa, um nova recessão da economia dos EUA, um pouso forçado da economia chinesa e o aumento dos preços do petróleo. Os principais riscos para o Brasil são a forte dependência da exportação de commodities e as necessidades elevadas de financiamento bruto do setor público (perto de 20% do PIB). Também será preciso monitorar de perto o endividamento externo do setor privado. Pelo lado positivo, as crescentes reservas internacionais e o colchão fiscal do Brasil para pagamentos da dívida são fortes fatores de mitigação de riscos. A exposição de Minas Gerais à economia global e particularmente à economia chinesa é igualmente relevante devido à importância da mineração e de outros setores de exportação na receita pública do Estado, particularmente pelo impacto nas receitas do ICMS. A redução da taxa de crescimento da economia brasileira também pode ter um impacto no Estado. No entanto, esse risco é mitigado pela forte arrecadação e ganhos de eficiencia na administração fiscal, assim como pela capacidade do Estado de se recuperar rapidamente de outras desacelerações e seu bom histórico econômico ao longo dos últimos 9 anos. Além desses riscos fiscais, há aqueles associados a pressão nacional sobre os gastos com os servidores, incluindo a possibilidade de novos pisos salariais instituídos por lei para certas categorias do funcionalismo público. Mas o Governo já mostrou a sua capacidade de administrar essas pressões no passado, tendo inclusive implementado algumas das reformas apoiadas por esta operação.

168. Risco político e institucional: O principal risco político e institucional no Estado de Minas Gerais é que a implementação da agenda de reformas depende de um número relativamente pequeno de autoridades públicas, entre as quais o Governador e os principais Secretários Estaduais. O sucesso de vários componentes do programa de reformas depende particularmente do comprometimento das Secretarias de Governo. Entre estes componentes estão a estratégia de descentralização, a implementação de medidas de proteção social e os processos de participação da sociedade. A mudança de um número significativo de autoridades públicas poderia enfraquecer as ações de reforma. Esse risco é mitigado pela estabilidade do quadro superior da administração ao longo dos últimos nove anos pelo Governo Estadual, o que permitiu que fosse construída uma forte base de apoio para as suas estratégias. Ademais, as principais autoridades já trabalham com o Governador há muito tempo e é pouco provável que deixem seus cargos. Embora exista a possibilidade de que o programa venha a enfrentar obstáculos internos, estes provavelmente seriam localizados e portanto mais fáceis de solucionar pela forte “cúpula do governo”. A contratação de um grande número de gestores públicos formados pela Escola Nacional de Administração Pública (recrutados como “Empreendedores Públicos”), que vem se disseminando pela administração pública, também facilita na adesão pelas Secretarias de Governo, uma vez que estes

57

servidores estão mais em sintonia com as modernas práticas de gestão pública. Os riscos enfrentados pelo programa de reformas também serão mitigados pelo apoio contínuo do Banco Mundial.

58

ANEXOS

ANEXO 1: CARTA SOBRE A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO

59

60

61

62

63

64

65

66

67

68

69

70

71

72

73

74

75

76

77

Unofficial English translation

Belo Horizonte, 30 May, 2012Mr. Robert ZoellickPresident World BankWashington, DCUnited States

Dear Mr. Zoellick,

In this Letter of Development Policy, I intend to present the achievements of the strategy adopted by the state of Minas Gerais for promoting the sustainability and enhancement of its management model and the ongoing reforms, for which we would like to count on the assistance of the World Bank. As you are aware, in 2003, the first round of public administration reforms, called “Management Shock,” was launched and focused on the pillars of fiscal adjustment and public sector modernization. In 2007, improvements were made to the “Management Shock” program and a second round of reforms was started, called “State for Results,” which sought to strengthen and enhance the change process started in 2003, with priority being accorded to the monitoring and evaluation of results based on outcome indicators. During both rounds of reforms, the World Bank served as an important partner for the state, providing not only financial and technical resources, but also making it possible for Minas Gerais to participate in international networks that offer public policy discussions and learning opportunities.

At this juncture, we are seeking World Bank assistance with third generation public sector reforms aimed at strengthening the quality of fiscal policy and public service delivery, promoting social inclusion and reducing regional inequalities, improving metropolitan governance and promoting environmentally sustainable growth. It is our hope that the assistance sought be in the form of a Development Policy Loan. All the loan proceeds, disbursement of which is being sought in a single tranche, will be used to put Minas Gerais on a more viable fiscal path and expand its investment capacity.

Progress Made with Results-Based Management in Minas Gerais

The results obtained, as evidenced by the positive trend in outcome indicators, demonstrate how the model implemented, which began with the “Management Shock” program and was strengthened with the “State for Results” program, helped restore the role of the state, significantly improved responsiveness to the needs of the people of Minas Gerais, and fueled the growth of the state’s economy.

The achievement of fiscal balance and the improvement in public accounts made it possible for the state to fulfill the requirements of the Fiscal Responsibility Law, which paved the way for the state’s access to new sources of investment via credit operations that were previously unavailable. Improvement in the state’s fiscal position was achieved in the context of a new management policy focused on delivering results to the population. Brazil has a poor track record with respect to its capacity to execute public programs and projects. Over the past eight years, the government of Minas Gerais has improved its capacity in this area through the adoption of intensive management approaches to priority projects as well as performance-based contracts. As a result, in 2009, the average rate of execution for Strategic Projects,

78

which are a priority of the government of Minas Gerais and yield the highest benefit for citizens, exceeds 80 percent.

More effective work by the state has produced tangible results for the citizens of Minas Gerais, thus improving their quality of life. This improvement is reflected, based on objective indicators, in the priority areas of education, health, public safety, economic development, and the poverty level of the population. By combining management improvements with tangible results for the population, Minas Gerais is now recognized as a model of good practices in the area of public management.

Fostering Social Inclusion and Reducing Inequalities

Social assistance policies were only recently introduced in Brazil. The year 1993 is viewed as a milestone year for social assistance in the country. That year, the Social Assistance Organic Law [Lei Orgânica da Assistência Social LOAS] No. 8,742 was enacted. It regulates social assistance public policies and establishes standards and criteria for the organization of social assistance. The LOAS made decentralization and participation into guidelines and gave states and municipalities more latitude with respect to the execution of social assistance policies while paving the way for greater input by civil society in the formulation of these policies.

Since 1993, social assistance policies have followed LOAS guidelines. A National Social Assistance Policy [Política Nacional de Assistência Social PNAS] was formulated and revised periodically, and in 2005 the Unified Social Assistance System [Sistema Único de Assistência Social SUAS] was introduced. States were required to coordinate and execute programs at the state level and provide technical and financial support to municipalities so that they could offer social assistance services and technical and financial support to poverty reduction services, programs, and projects.

In line with the new responsibilities assumed by states, given the LOAS and the effects thereof, the government of Minas Gerais has been developing its capacity to formulate social assistance policies. In June 2011, the Unified Social Assistance System (SUAS) became a state law. As a result, social assistance was organized in a decentralized and participatory manner. Two major programs should be noted in the context of the social assistance policies of the state of Minas Gerais: the Social Assistance Floor Program [Piso Mineiro de Assistência Social] and the Door-to-Door [Porta a Porta] Program, which is part of the Travessia Program [Programa Travessia]. Each offers different but complementary approaches in the broader effort to eradicate extreme poverty at the federal level, and we would appreciate it if they were considered as priority actions by the World Bank in its assistance.

In addition to the social assistance policies, we highlight the evolution of the state’s educational policy, which can have a major impact in the lives of our young citizens. The state of Minas Gerais has shown successive improvements in education indicators, and the Basic Education Development Index [Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDEB], for instance, places the state in the higher ranks among the states in the country, with regard to both the initial and the final years of elementary school.

One of the goals of the education program of the state, and underlying these advancements, is the improvement of the quality of education in state schools by way of a more efficient management of the educational system. In this regard, the State Secretariat of

79

Education is renowned for its reforms and innovative programs that serve as examples for education systems across the country. Therefore, we would like to select the actions to improve management in education as priorities for the World Bank in its assistance.

Minas Gerais Social Assistance Floor Program. The Social Assistance Floor Program offers a basic amount of state government funding, in addition to federal and municipal funding (co-financing), for the payment of social assistance benefits and services. During the first year of its implementation, the plan was to extend benefits to 214 municipalities. Of these municipalities, 100 were already receiving state co-financing for their Social Assistance Reference Centers [Centros Referenciais de Assistência Social CRASs]. The remaining 114 will be added based on the general priority criterion that has been adopted—i.e., population of the municipality, from the smallest to the largest.

All 853 municipalities in Minas Gerais will receive state co-financing by 2014. They will be gradually incorporated into the program as funds become available, following the general priority criterion. Calculation of the pass-through to the municipalities will be based on the number of families they have on the Unified Social Programs Registry [Cadastro Único para Programas Sociais CADÚNICO]. The funds will be transferred to municipal accounts after verifying that the computer-based service plans are consistent with the municipal plans approved by the Municipal Social Assistance Councils.

The current state of implementation of the Unified Social Assistance System in the country as a whole makes it challenging to improve current financing modalities as a means of expanding opportunities for the investment of available resources. The old model for the application of these resources would only allow them to be used to cover costs and services provided by the CRASs; they could not be used to address other social assistance needs. With establishment of the Social Assistance Floor, it is now possible to give social assistance managers the flexibility to tailor allocation of the financial resources in the special funds so that they can be used to meet the needs of the most vulnerable users of social assistance services. Based on local diagnoses and planning, municipalities will be able to use the Social Assistance Floor to finance social assistance projects and activities where the needs are greatest.

Door-to-Door and Social Deprivation Map. The effort to eradicate extreme poverty and inequality in the state’s population has involved not only more effective work with the municipalities, but also the reorientation of public policy to incorporate socially vulnerable groups. For this purpose, the government of Minas Gerais has adopted a Multidimensional Poverty Index [Índice de Pobreza Multidimensional IPM], in keeping with the methodology introduced by the UNDP in 2010, to gain a broader picture of conditions for people living in deprivation. The IPM seeks to portray those aspects of poverty that go beyond economic variables and include health, education, and living conditions.

The Door-to-Door Program was created in Minas Gerais because leaders recognized the importance of identifying broader criteria to define the dimensions of poverty. The project aims to perform a complete household diagnosis that will reveal the vulnerability status of families in terms of the three dimensions of the IPM. The information gained will enable public policies to reach the people who have been “invisible.” The information entered in the database will make it possible to construct a Deprivation Map, a tool that will provide a detailed picture, from the municipal level down to individual homes, of the critical variables that are holding back the development of vulnerable groups.

80

Drawing up the Deprivation Map is a fundamental step in planning government actions in the social area. It is also a requirement for implementing the Travessia Plan, which contains specific and detailed plans of work based on local need, to be agreed upon by the state and the municipalities in question. As of the end of 2011, a Deprivation Map will be prepared for each of 61 municipalities in the state, to be selected according to the following criteria: low Human Development Index (HDI) score, small population, and planning region in which it is located. The methodology used to select the municipalities has made it possible to cover all the planning regions in the state and to identify various situations of social vulnerability, rather than focusing on a single region. In addition, the Door-to-Door Program is also reaching out to shantytowns and poor neighborhoods in large cities such as Juiz de Fora and Sabará.

Thus, the policies mentioned here are aimed at rectifying the weaknesses and deficiencies that have pervaded social policies for many years. Working in concert with federal poverty-reduction programs, the government of Minas Gerais is committed to making an effective contribution toward enabling the people of the state to transition from exclusion to inclusion in the social protection networks in the medium term, and ultimately, to eradicate poverty in its multiple dimensions.

Strengthening Education Management. The State Secretariat of Education [Secretaría de Estado de Educação SEE] has implemented two important actions that could have great repercussions on the management of regional and local educational systems, and deliver tangible medium and long term results to the improvement of the quality of education in the state.

The first of these actions refers to a new selection process for Regional Superintendence Directors of the SEE. This new procedure is based on the principle of meritocracy, as determined under Delegated Law No. 182 of 2011. The certification of superintendents was established under Bidding Document No. 02/2011, which outlines the processes of certification, appointment and swearing-in of 47 new regional superintendents of the SEE. Interviews and analyses of CVs are steps of the process that are worth mentioning.

Similarly, and in seeking to achieve excellence in the management of state schools, the SEE restructured the selection process for school principals. SEE Resolution No. 1812, published on March 22, 2011 determines that principals be nominated by the community, and that occupational certification be a requirement.

It is expected that the quality of the service provided in the locations will improve as a direct result of ensuring that all education managers fulfill professional qualification requirements in order to perform their duties. And indirectly, this will contribute to improve the performance of students in the public schools.

Strengthening Public Sector and Budgetary Management

In recent years, the state of Minas Gerais has been making progress in the modernization of state-level public management. Following on what has already been accomplished, a new round of reforms has been introduced under the title “Management for Citizen Empowerment: The Networked State” [Gestão para Cidadania–Estado em Rede]. It is premised on (i) planning and implementation of region-wide policies with a view to reducing the regional inequalities that affect the state; and (ii) operating in a network, being receptive to the needs of the people, and turning their requests into local results. At the same

81

time, the new reforms seek to enhance and consolidate the robustness of the latest management model by drawing on the experience of previous rounds, and to guarantee that it remains in place.

From this perspective, the government strategy for public management can be divided into three sets of reforms: (i) enhancement and sustainability of the results-based management model that has been adopted for the state; (ii) increased fiscal quality and sustainability, with greater predictability and control of public spending and (iii) promotion of increased citizen participation in setting regional priorities and implementing policies at the local level.

Enhancement and sustainability of the model. In recent years, the government has been able to introduce a results-oriented management model that promotes greater assumption of responsibility and commitment by civil service agencies, with the results passed on to the population. The monitoring and evaluation systems that were implemented have been key to this process because they have made it possible to construct verifiable indicators that are capable of measuring the effects of an intervention outside the scope of the actual activities that were carried out. The positive evolution of socioeconomic indicators and improvements in the delivery of services to the population suggest that the new management model has been capable of promoting major progress in the state.

Despite this progress, sizable challenges remain, especially the development of crosscutting programs that enlist action from several areas of government. The planning and implementation of projects and programs that involve different areas of intervention—health, education, social welfare, transportation, etc.—call for a high degree of articulation between the secretariats in order to achieve a synergistic effect. In the previous model, responsibility for this articulation was concentrated in the secretariats at the central level (especially the State Secretariat for Planning and Management [Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão SEPLAG] and the Office of the Vice Governor). Regular meetings of the so-called “results committees” [comitês de resultados] brought together the responsible officials in the different areas to work toward an intersectoral outcome. This strategy made it possible to introduce an intersectoral approach in state-level public administration, even though it was centered on the Governor and the Vice Governor.

Now, the government has decided to de-concentrate this existing and tested model in an effort to turn the intersectoral approach into an ongoing central activity with project planning and implementation carried out in all the secretariats. Thus, with a view to promoting progress in enlisting the participation of all areas, the government is now seeking to create arrangements in which not only the central agencies but also the secretariats assume responsibility; encouraging the sectoral areas to commit to target outcomes; and offering incentives for articulation between the different areas to become routine.

This approach implies the adoption of networking as a management tool for strengthening the crosscutting programs. Networking, in turn, assumes that the sectoral areas are ready to use management tools to ensure both horizontal and complementary articulation between the different areas and, above all, to channel their interests toward shared results. Two strategies were adopted within the framework of the new management round—i.e., the “Networked State.”

In the first strategy, with the decision to de-concentrate the results-based management model, support is being given to empower the sectoral secretariats and shore up their institutional capacity. Accordingly, management tools and methodologies tested and adopted

82

under the leadership of SEPLAG have been disseminated to all the sectoral secretariats. Thus, the secretariats now have their own management units, called Strategic Management and Innovation Advisory Units (Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação AGEIs). Creation of the Advisory Units is intended to strengthen results-based management at all levels of public administration, and in so doing, to expand the capillarity of this management methodology to reach the sectors closest to the target areas. The aim is not only to enhance the model, but also to promote its sustainability once its survival ceases to depend on the presence of a strong central secretariat.

In the second strategy, designed to correct distortions in the previous model, in which responsibility for crosscutting outcomes was concentrated at the center, the government has introduced the concept of Program Managers and Project Managers. The Program Manager will be responsible for ensuring intersectoral coordination and a crosscutting perspective in the implementation of public policies. The Project Managers, in turn, will be responsible for sectoral activities under specific programs. Thus, the Program Manager will be the main liaison to ensure that the work of a given project is integrated with that of other projects in the network, that they are complementary, and that optimal use has been made of resources.

In this model, the SEPLAG projects office will continue to monitor the programs actively, but now from a crosscutting perspective, and it will also monitor and evaluate target outcomes. On the other hand, the close monitoring of sectoral projects is the responsibility of the respective sectoral project offices (in the AGEIs). This new institutional arrangement for management introduces, in practice, a clear line of responsibility for sectoral and crosscutting results, while also creating incentives for achieving the desired results for the networks.

Fiscal Quality and Sustainability. The reform process initiated under “Management Shock” in 2003 was focused mainly on achieving fiscal balance, given a history of budget shortfalls and the need to create a fiscal space for investment. At that time, the notion of fiscal quality was still associated primarily with meeting the requirements of the Fiscal Responsibility Law and reducing costs, based on a logic that emphasized improving public accounts. Once the goal of fiscal balance was achieved starting in 2004, fiscal quality was expanded to include the idea of optimizing allocation efficiency by gearing it to budget priorities using the mechanism of Strategic Projects, in which expenditures are tied to actions, and the latter in turn are linked to the government’s strategic objectives.

This model paved the way for what has been a positive fiscal path in recent years, but the global financial crisis of 2008-2009 exposed the fragility of the fiscal quality approach adopted by the government, which was not prepared with institutionalized contingency mechanisms to deal with adverse conditions and had little control over expenditures committed for future years. In this context, the government took on the challenge of retuning its approach to fiscal quality and proceeded to incorporate new institutional tools for improving risk management and adopt a multi-year approach to budget execution in order to ensure the sustainability of outcomes.

The government strategy for fiscal management has two kinds of policies to ensure that the new approach to expenditure quality will be effective: (i) reforms to the Integrated System for the Administration of Materials and Services [Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços SIAD], for the management of contracts; and (ii) introduction of a triage system for investments funded under Federal Government agreements.

83

Reforms in the SIAD system . The main weakness found in the above-mentioned system was that despite being connected to the budget execution system, it did not permit the programming of contractual payments during budget execution. For example, information on the dates of financial disbursements under contracts was not computerized, so that obtaining and managing this information was difficult. There was no mechanism to allow budget managers to identify commitments for contract payment flows already recorded, and thus there was no way to avoid making commitments in excess of the funds available under the respective budget lines, especially when these payments referred to contracts recorded in previous years. Moreover, without a general idea of the payments to be made, managers could not prioritize payments in the event of falling revenues or identify the need for intra-year budget adjustments.

The impact of this poor contract management became apparent when adjustments had to be made in the budget as a result of the financial crisis. At that time, it was possible to delay contract payments on an ad hoc basis. However, this solution ended up resulting in losses due to not only the inefficient contract management but also higher contract costs, since suppliers then incorporated these risks into their contract prices.

The recent reforms in the SIAD system are aimed at enabling policy makers to have control over cumulative contract commitments so that they can make any budget adjustments that are needed, especially in the event of adverse external conditions. Thus, in requiring the agencies to use this operational and financial programming module, the government effectively introduced multi-year management of commitments, which has helped to make budgetary management more efficient and has provided the central secretariats—Planning and the Treasury—with an important fiscal risk management tool for the future.

Screening system for investments funded under Federal Government agreements. With regard to the introduction of a project evaluation checklist, the motivation behind the reform has been to improve fiscal quality and reduce fiscal risks. The system was initially introduced as a form of triage for projects funded at the federal level with co-financing by the state. Traditionally, these projects have not been very precise in terms of their design, their alignment with the strategic objectives of the state government, or their fiscal implications, since the targeted areas, in a desire to capture resources, tended to adjust their needs to the requirements of the funds being offered by the Federal Government, which did not always coincide with the strategic objectives of the state government.

The state government recognizes that this practice poses the risk that projects of poor quality or little relevance are agreed to with the Federal Government, resulting in co-financing commitments at the state level, as well as a contingent liability in the form of financial responsibility for covering the cost of project over-runs. Moreover, once project execution has initiated, the state is responsible for future operating and maintenance costs.

Therefore, accepting resources from the Federal Government must take into account the state’s ability to assume new financial commitments in the short and medium term and has to be in line with the list of strategic projects. To make this initial assessment, a project triage process has been introduced. It currently covers projects financed by agreements amounting to over US$5 million and will eventually be extended to all large investment projects.

The selection methodology considers the following main points: (i) rationale for alignment with the government’s strategic policy objectives; (ii) implementation methodology, including how the project will be managed, participation of civil society, and the complementary and

84

maintenance activities required; (iii) technical viability of the project considering the resources available; (iv) cost-benefit analysis; (v) analysis of impact on the parties and partners concerned; and (vi) assessment of environmental impact.

Thus, the main objective of the prior review process is to gain a general overview of all qualified projects in each network and indicate the extent to which they contribute to attainment of the strategic objectives of the Minas Gerais Integrated Development Plan [Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PMDI]. Projects and programs can be classified to allow identification of gaps and ensure consistency throughout the portfolio, but they can be taken out of the portfolio if they make only limited contributions to the government’s strategic objectives. In this way, prior analysis will provide a solid basis for the management and monitoring of programs and contribute to the planning of a more realistic budget, including, in particular, the ability to forecast future maintenance needs and operating costs.

Promotion of region-wide citizen participation. The government’s strategy to promote increased intersectoral and crosscutting articulation in state-level public policies stems from the need for public administration to establish stronger ties with citizens through participatory arrangements. The intersectoral approach imposes the challenge to understand the people who benefit from public policy in their totality, taking into account every aspect of their individual and collective needs. In order for crosscutting policies to be deemed effective, they must take into account the pressing needs of the most vulnerable groups, as well as the priorities identified by the people in each territory.

In a state as large as Minas Gerais, a spatial approach involves considering the particular circumstances in each region. Therefore, the government’s strategy for getting closer to the people of Minas Gerais has two axes: on the first axis, reaching out to the regions, and on the second axis, as a necessary consequence of the first, opening up to citizen participation.

With this perspective in mind, representatives of organized civil society from each of the regions are being invited to participate in regional meetings for the purpose of setting priorities for each territory within state-level public policies. Once the list of priorities has been defined, these stakeholders will be called in to participate in monitoring and implementing the policies on an ongoing basis. Incorporation of the regional dimension in the state-level participatory process—a process that has heretofore been limited to a sectoral perspective within the sectoral councils concerned with public policy—represents an innovative approach to public policy-making before society.

The spatial focus, as opposed to the sectoral approach, makes it possible to include social groups that had previously been excluded from decision-making processes, which in turn makes it possible to go beyond the agenda proposed by organized civil society. Moreover, holding regional meetings with members of civil society who are active locally offers the opportunity to have a more qualified discussion of all aspects of a region’s needs. The first round of meetings produced a List of Priorities [Caderno de Prioridades], which became the subject of an agreement between the Governor and the representatives of each region.

Once the List of Priorities, which will guide government action with regard to each region, citizen participation will also take place during implementation of the priority projects. Representatives of organized civil society will be invited on a regular basis to follow the status of execution of the projects, lending greater transparency and accountability to the initiatives under way. In these meetings, the representatives will not only be briefed on the

85

initiatives, but also given access to information that will better qualify them to participate in the process.

At the same time, the sectoral secretariats will be responsible for execution of the actions itemized in the regional List of Priorities, thus guaranteeing that the needs expressed by civil society have in fact been incorporated into the government’s agenda and that their solutions are becoming a reality. It should be noted that the model is still in its pilot phase, but it is already receiving strong support from various offices in the government, especially the secretariats affected by the initiative, as well as from organized civil society.

Increasing Environmental Sustainability

In recent years, Minas Gerais has been recognized as a pioneer in the way it has handled the environmental factor in public policy making. Making the brown, green, and blue agendas operational at the state level has involved direct action by the State Secretariat of Environment and Sustainable Development [Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável SEMAD] to establish baselines for the implementation of policies. Still, many challenges remain, especially in terms of the state’s ability to respond to the sometimes conflicting demands of civil society and the business sector. Moreover, despite government efforts to create the legal and institutional parameters for promoting and regulating environmental issues, there is still much to be done to extend the reach of these policies throughout the state.

The government’s environmental strategy is based on two sets of reforms: (i) increasing management capacity to address environmental challenges, and (ii) promoting a low-carbon economy, especially in the steel sector, which is the linchpin of the state’s economy.

Increasing management capacity to address environmental challenges. If the state is to be capable of timely intervention in environmental matters, environmental management needs to be more efficient, especially with regard to licensing businesses and agricultural modules, regulating conservation areas, and, above all, overseeing compliance with environmental legislation. The key lies in being able to generate a better business climate that evolves in the context of environmental guidelines while at the same time ensuring protection of the environment, since environmental supervision and regulation are the basis of an effective environmental policy.

Recently, SEMAD implemented a policy to unify environmental supervision and regulation by creating an Under-Secretariat for Environmental Control and Inspection [Subsecretaria de Controle e Fiscalização Ambiental] and an Under-Secretariat for Management and Regulation [Subsecretaria de Gestão e Regulamentação]. This institutional reform is intended to improve the efficiency of the activities in question by centralizing the management of both processes and, at the same time, decentralizing environmental actions. In addition, the reform opens the way for more proactive policies focused on specific areas in institutions that have also been engaged in these activities, namely: the State Institute for Water Management [Instituto Mineiro de Gestão das Águas IGAM], the State Environment Foundation [Fundação Estadual de Meio Ambiente FEAM], and the State Forest Institute [Instituto Estadual de Florestas IEF], with operational support from the Minas Gerais Military Police.

86

Supervision is handled by the State Environment System [Sistema Estadual de Meio Ambiente SISEMA], an important player in environmental management. In addition to its educational function and its enforcement power in dealing with environmental violations, its environmental regulation component provides feedback from oversight that can give new direction to the use of natural resources based on typologies shared by different ecosystems.

Up until 2011, the Steering Committee on Integrated Environmental Supervision [Comitê Gestor de Fiscalização Ambiental Integrada CGFAI] was responsible for organizing inspection operations, which were carried out by teams from agencies linked to SEMAD, IEF, IGAM, and FEAM. The state considered that inspection had improved under CGFAI, which sought to integrate the work of all SISEMA agencies. However, its uncoordinated execution of inspection was perceived as a problem that was undermining the effectiveness of government action. Under the old model, inspection ran into challenges because of the size of the territory and the many settlements on the land. Minas Gerais has 550,000 rural establishments and more than 700,000 producers engaged in a wide range of undertakings, plus more than 100,000 industrial establishments in a variety of industries, and these are spread across 853 municipalities and approximately 4,000 rural communities. The vast distances made it logistically challenging to conduct inspection activities.

Other difficulties included lack of integrated procedures, inconsistent guidelines, and poor coordination between the different SEMAD agencies responsible for supervision and monitoring. In addition, there was a shortage of needed human resources, equipment, and appropriate vehicles. In the face of these challenges, the model was the target of constant public criticism, especially by the production sector. Response delays were common, with an average of two years waiting time.

The need to restructure the environmental oversight process was clear. It was concluded that decentralization, this time coordinated by only one agency, offered the prospect of greater effectiveness in the deployment of environment-related resources. These resources would be closer at hand to gauge the impact of environmental degradation and take advantage of knowledge about the environment available in local communities.

The process of regulating the environment depends on consistent application of all the enforcement measures included in the environmental standard popularly known as Environmental Licensing [Licenciamento Ambiental]. In the state of Minas Gerais, the regulatory process is integrated, taking into account the various agendas involved, and the task is carried out by the nine regional offices of SEMAD, called Regional Superintendencies for the Environment and Sustainable Development [Superintendências Regionais de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável SUPRAMs]. In this scenario, the entrepreneur with a business that is subject to regularization can meet the requirements by adopting interventions that affect both forest and water resources, if applicable, in a single administrative process.

In light of the criticisms and difficulties faced by SISEMA, similar to those cited in connection with supervision, a bold project was undertaken by the government programs involved, working in concert, to improve the management of environmental regulation throughout the state. A number of initiatives have been taken over the last year, and this work has been consolidated as part of a foundation for further progress.

In line with this effort, Delegated Law 180 of January 20, 2011, modified the organic structure of the state’s Executive Power in the area of public administration. The new

87

structure of SEMAD includes an Under-Secretariat of Integrated Environmental Control and Supervision [Subsecretaria de Controle e Fiscalização Ambiental Integrada SUCFIS] and a newly created Under-Secretariat of Integrated Environmental Management and Regulation [Subsecretaria de Gestão e Regularização Ambiental Integrada]. The actions of both these under-secretariats are decentralized to the SUPRAMs and their many regional nuclei, but the management of both processes continues to be centralized.

Promoting a low-carbon economy. Much of the state’s energy matrix is fueled by organic matter, based on a cultural and economic tradition of using charcoal and firewood to produce energy and other inputs. A high proportion of the firewood is used by the so-called “green iron and steel industry,” which uses charcoal to produce pig iron and steel—a unique situation in the world that traces back to the introduction of this practice in the state during the first half of the twentieth century.

Since the 1970s, Minas Gerais has been investing in the scientific and technological development of forest plantations. Currently, some 1.4 million hectares of eucalyptus forest supply companies that produce pig iron, steel, alloy iron, paper, and cellulose. The state’s forest plantation activity has nationwide impact. Today this sector represents 7 percent of state GDP, accounts for R$3.8 billion in exports, and employs 731,000 people. According to the State Secretariat of Science, Technology, and Higher Education [Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior SECTES], forest plantations in Minas Gerais account for approximately 20 percent of total national production. It is the state with the largest planted area in Brazil.

Meanwhile, the production of pig iron for steel-making still exerts strong pressure on the remaining indigenous peoples in Minas Gerais and neighboring states because a large proportion of the charcoal comes from native species. In 2010, approximately 23.9 percent of the charcoal used in the state’s iron and steel industry came from native plant species. The demand is putting heavy pressure on this vegetation and thus posing a threat to the ecosystems of Minas and other states.

Providing industries that make forest-based products with inputs that preserve biodiversity and promote social inclusion in rural areas is a major challenge for the state and its production sectors. In this regard, Law 18,365, enacted in 2009, on forest policy and protection of the state’s biodiversity, provides an excellent opportunity to reduce greenhouse gas emissions. Adoption of the measures established in this law and its regulatory decree 45,166/2009 has both direct and indirect implications for carbon balance in the agriculture and forest sectors, since CO2 emissions and removal are addressed, as well as deforestation, especially stemming from the collection of native wood for charcoal production, and reforestation on rural lands.

With this concern in mind, the state published Decree No. 45919/2012 on 2 March 2012, which, inter alia, proposes a specific program for exchanging the use of charcoal from native forests for charcoal from planted forests in order to meet the goal of reducing the use of native charcoal to 5 percent by 2018, as announced in Law 18,365.

“Art. 4: As an additional instrument to comply with the obligations foreseen in articles 64 and 66 of decree No. 43710 of 2002, the Executive will develop, within one hundred days of the publication of this decree, a program of incentives for the acquisition and planting of forests based upon sustainable production, including existing systems for trading of carbon credits, such as the Clean Development

88

Mechanism (CDM), among others, in order to generate additional economic incentives for the planting of new forests.

Metropolitan Governance Development

Although the consolidating and expansion of Brazil’s industrial sector has triggered the rapid growth of cities, development has not always brought equal distribution of the benefits and opportunities afforded by the country’s industrial and economic progress. Urbanization has been an intense phenomenon in Brazil, characterized historically by such processes as the rise of marginal communities on the outskirts of cities, metropolitan sprawl, informalization, poor environmental quality, and social and spatial inequalities.

This situation means that it is essential for the country’s states and municipalities to turn their attention to metropolitan governance. In Minas Gerais, the issue has been being addressed since 1974, although the process has run into a number of setbacks. At that time, a planning body was created, Belo Horizonte Metropolitan Region Planning [Planejamento da Região Metropolitâna de Belo Horizonte PAMBEL], and entrusted with the task of preparing a plan for the metropolitan region surrounding the state capital, Belo Horizonte, as well as overseeing its implementation. However, the political influence of PAMBEL was undermined by creation of the State Secretariat of Metropolitan Affairs [Secretaria de Estado de Assuntos Metropolitanos] in 1987. In 1989, the administrative structure of the Belo Horizonte Metropolitan Region [Região Metropolitana de Belo Horizonte RMBH] was modified following promulgation of the Minas Gerais State Constitution [Constituição do Estado de Minas Gerais CEMG/89], and as a result, PLAMBEL was sidelined. Metropolitan affairs were turned over to the Belo Horizonte Metropolitan Assembly [Assembleia Metropolitana de Belo Horizonte AMBEL]. Thus weakened, PLAMBEL was disbanded in 1996 under State Law 12,153 and its functions were assumed by SEPLAG and the João Pinheiro Foundation [Fundação João Pinheiro FJP].

Since 2004, it can be seen that the state of Minas Gerais has made a significant effort to resume metropolitan planning and management, starting with the promulgation of State Constitutional Amendment 65, which introduced a structural change. This amendment was followed by Supplementary Laws 88, 89, and 90 of January 2006, which confirmed the new institutional arrangement for planning and management of the Metropolitan Region and established the following bodies: the Metropolitan Development Agency [Agência de Desenvolvimento Metropolitano], the Metropolitan Assembly [Assembleia Metropolitana], and the Metropolitan Development Consultative Council [Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano CDDM].

In 2009, the executive arm of metropolitan governance became a reality when the work of the Belo Horizonte Metropolitan Region Development Agency [Agência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte ARMBH] got under way. ARMBH is a territory-based independent body established under State Supplementary Law 107/2009, which has the specific functions of planning, overseeing urban regulation, introducing integrated development solutions in the Belo Horizonte Metropolitan Region, and supporting the execution of common interest public functions.

Capping this momentum, State Delegated Law 180/2011 created the Secretariat for Metropolitan Governance [Secretaria Extraordinária de Gestão Metropolitana SEGEM], which complements the institutional architecture already described. This move sends a clear signal that metropolitan governance is a priority issue at the high levels of administration in

89

Minas Gerais. Under the new law, SEGEM is responsible for helping the government to put the state’s metropolitan strategy into effect, which includes, specifically, strengthening RMBH, implementing an arrangement for metropolitan governance of Vale do Aço (“Steel Valley,” where the state’s steel industry is concentrated), and urban regulation of this region. The new law also moves ARMBH from the Secretariat for Regional Development and Urban Policy [Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana SEDRU], where it had been until 2010, to SEGEM.

Democratic participation. The state’s current model of metropolitan governance has become a national example for the resumption of metropolitan planning in the post-democratization period. The agencies and instruments used in Brazil in the past to address metropolitan issues were technocratic, managed from the top down, and imposed on society. By contrast, the current arrangement is premised on the participative process, in which decisions at the metropolitan level are submitted to deliberative bodies. In these forums—namely, the Metropolitan Development Consultative Council and the Metropolitan Assembly—the programs to be carried out in the metropolitan territory are discussed and agreed upon by stakeholders representing civil society and the executive and legislative powers at the state and municipal levels.

The strengthening of democratic institutions engaged in discussion and decision-making on metropolitan public policies culminated in the preparation and consolidation of the Master Plan for Integrated Development of the Belo Horizonte Metropolitan Region [Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana de Belo Horizonte PDDI]. The plan sets medium- and long-term guidelines for the region and establishes an economic, social, and environmental development strategy for implementing policies related to common interest public functions. Just as important as the work outlined in the PDDI was the democratic approach used to develop it. The process involved the participation of more than 3,000 stakeholders in society: representatives of the academic community, business, civil society, municipal governments, and the state government. With validation of the PPDI by the Metropolitan Assembly in August 2011, it became an effective instrument for guiding the policies of ARMBH.

Integrated transverse planning. Use of this approach to planning, an innovation in metropolitan governance, has created a new model for territorial governance and economic planning in the state of Minas Gerais. Still in the development stage is a transverse directive to promote planning, organization, and land use and settlement in the Belo Horizonte Metropolitan Region. It is transverse because five state secretariats—Planning, Metropolitan Governance, Economic Development, Environment, and Transportation and Public Works—serve on a Mixed Commission that will be responsible for proposing policies to stimulate constructive economic development as a basis for spatial planning, with observance of environmental guidelines, as well as for assessing the economic impact of business undertakings in the outlying municipalities on the urban fringe of the RMBH, among other functions.

The Mixed Commission, formally established by a joint resolution, has seats for the heads of each of the secretariats, thus creating a strategic and integrated perspective on issues of regional governance. The value of this new forum that is about to become a reality lies in the integrated perspective that it provides the state on the subjects of land use and land settlement. Input is being received from not just one state secretariat but a technical

90

multisectoral deliberative body that is equipped to assess the viability and impacts of new economic undertakings and infrastructure on the urban fabric.

Request for Financial Assistance

Bearing in mind the reform program that has been presented, the government of the state of Minas Gerais stands firmly committed to the sustainability of the measures outlined above and would appreciate financial assistance from the World Bank.

We would be grateful for early consideration of a Development Policy Loan to support the reforms currently being implemented by the government of Minas Gerais.

Cordially,

Antonio Augusto AnastasiaGovernor of the State of Minas Gerais

91

ANEXO 2: MATRIZ DE POLÍTICAS E INDICADORES DE RESULTADOS

Tabela A2.1. Matriz de Políticas

Objetivos do Governo Estratégia Ações prévias apoiadas por este DPLÁrea 1. Fortalecimento do Setor Público e Gestão Orçamentária

1.1 Aumentar a robustez e sustentabilidade do Modelo de Gestão Baseada em Resultados

Continuar consolidando as práticas de gestão baseadas em resultados na máquina do Estado através da descentralização das práticas de gestão estratégica e do fortalecimento das competências das Secretarias de Governo.

Ação Prévia 1. O Mutuário: (i) estabeleceu 22 Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação com vistas a descentralizar as funções de gestão baseada em resultados do Mutuário, como evidenciado pela Lei Delegada nº 180, de 20 de janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do Mutuário, em 21 de janeiro de 2011; e (ii) operacionalizou as 22 Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação, como evidenciado por 22 Decretos promulgados pelo Mutuário e devidamente publicados no seu Diário Oficial, cada Decreto estabelecendo a competência de cada uma das 22 assessorias.

1.2 Aumentar a previsibilidade e o controle da execução orçamentária

Introdução e institucionalização de melhores controles sobre as despesas e de requisitos de planejamento financeiro dentro das unidades de gastos.

Introdução de procedimentos de avaliação em todos os projetos de investimento financiados por acordos com o Governo Federal, para melhorar a qualidade dos investimentos e garantir que seus custos sejam sustentáveis no futuro.

Ação Prévia 2. O Mutuário adotou o Módulo de Programação Orçamentária do Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI/MG, como evidenciado pelo Decreto nº 45.906 do Mutuário, de 6 de fevereiro de 2012, publicado no Diário Oficial em 7 de fevereiro de 2012.

Ação Prévia 3. O Mutuário adotou medidas para avaliar projetos de valor superior a R$ 5 milhões e cofinanciados através de Transferências Voluntárias pelo Garantidor, efetuadas no território do Mutuário antes de apresentar tais projetos à Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças para aprovação, como evidenciado pelo Decreto nº 45.906 do Mutuário, de 6 de fevereiro de 2012, publicado no Diário Oficial em 7 de fevereiro de 2012.

1.3 Aumentar a participação cidadã na definição de prioridades regionais

Criar oportunidades para a participação cidadã na priorização e no monitoramento das políticas públicas e promover uma integração transversal e a colaboração dentro governo para solucionar os desafios regionais.

Ação Prévia 4. O Mutuário: (i) criou dois comitês regionais no seu território, um para a região Norte de Minas e um para a região do Rio Doce, para implementar em caráter piloto um processo participativo para aumentar a participação da sociedade. O objetivo é identificar as prioridades regionais no âmbito das políticas públicas do Mutuário dentro das respectivas

92

Objetivos do Governo Estratégia Ações prévias apoiadas por este DPLregiões sob jurisdição de cada Comitê, como evidenciado pelo Decreto nº 45.584 do Mutuário, de 8 de abril de 2011, publicado no Diário Oficial do Estado em 9 de abril de 2011, e alterado pelo Decreto do nº 45.753 do Mutuário, de 6 de outubro de 2011, publicado no Diário Oficial do Estado em 7 de outubro de 2011; e (ii) operacionalizou os dois comitês regionais, como evidenciado por: (A) uma cópia da ata da reunião do Comitê Regional para a região Norte de Minas realizada em 16 de junho de 2011; (B) uma cópia da ata da reunião do Comitê Regional para a região do Rio Doce realizada em 31 de maio de 2011; (C) uma cópia da lista de participantes da reunião do Comitê Regional para a região Norte de Minas com organizações da sociedade civil, em 17 e 18 de outubro de 2011; (D) uma cópia da lista de participantes da reunião do Comitê Regional para a região do Rio Doce com organizações da sociedade civil, em 18 de agosto de 2011; (E) uma cópia do Caderno Regional Norte de Minas; e (F) uma cópia do Caderno Regional do Rio Doce.

Área 2. Promoção da Inclusão Social

2.1 Reduzir a pobreza nas áreas mais desfavorecidas, a fim de reduzir a exclusão e as desigualdades regionais

Fortalecer a gestão de serviços de proteção social no âmbito municipal e aumentar a oferta de serviços para a população em situação de pobreza extrema a moderada.

Fortalecer a capacidade dos municípios para identificar as famílias pobres e as suas principais necessidades e vulnerabilidades, e desenvolver programas adequados para abordá-las.

Ação Prévia 5. O Mutuário, através da SEDESE: (i) estabeleceu o Piso Mineiro, como evidenciado pela Resolução nº 459 da SEDESE, de 29 de dezembro de 2010, publicada no Diário Oficial do Estado, em 30 de dezembro de 2010; e (ii) está implementando o Piso Mineiro, como evidenciado por carta enviada pela SEPLAG em 2 de maio de 2012. A carta contém o relatório orçamentário de janeiro até dezembro de 2011, que trata da transferência do orçamento necessário do Mutuário para 214 municípios no seu território no âmbito do Piso Mineiro. Essa transferência foi efetuada de acordo com o artigo 4º da Resolução da SEDESE nº 459, de 29 de dezembro de 2010, publicado no Diário Oficial do Estado em 30 de dezembro de 2010.

Ação Prévia 6. O Mutuário alterou a regulamentação sobre o Programa Travessia de forma a incluir, entre outras disposições, uma que prevê a realização pelo Mutuário de um diagnóstico

93

Objetivos do Governo Estratégia Ações prévias apoiadas por este DPLsobre educação, saúde e qualidade de vida nos municípios selecionados que se encontrem em áreas de vulnerabilidade social no território do Mutuário, como evidenciado pelo Decreto nº 45.694 do Mutuário, de 12 de agosto de 2011, publicado no Diário Oficial do Estado em 13 de agosto de 2011.

2.2 Fortalecimento da gestão da educação Garantir que todos os gestores do sistema atendam aos padrões mais elevados de formação profissional para elevar a qualidade média dos gestores do sistema, especialmente nos distritos escolares e escolas que apresentam pior desempenho.

Ação Prévia 7. O Mutuário adotou e está implementando um processo de seleção baseado no mérito para superintendentes escolares regionais e diretores escolares do seu território, como evidenciado pelas seguintes disposições: (i) Lei Delegada nº 182, de 21 de janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado, em 22 de janeiro de 2011; (ii) Resolução nº 1.812, publicada pela Secretaria de Educação do Mutuário, de 22 de março de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado em 23 de março de 2011; e (iii) carta enviada pela SEPLAG em 2 de maio de 2012, que confirma a nomeação de superintendentes escolares regionais e diretores de escola e remete cópias dos instrumentos formais para a sua nomeação.

Área 3. Aumentar a Sustentabilidade Ambiental

3.1 Aumentar a capacidade do Estado de fazer frente aos desafios ambientais

Integrar as funções de gestão ambiental na administração de maneira que as ações de regulação e fiscalização ocorram de forma mais sistemática e coordenada.

Criar incentivos para novos empreendimentos associados à sustentabilidade ambiental e ao crescimento com baixa emissão de carbono.

Ação Prévia 8. O Mutuário estabeleceu, dentro de sua Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, uma Subsecretaria de Gestão e Regularização ambiental e uma Subsecretaria de Controle e Fiscalização Ambiental, como evidenciado pelas disposições: (i) Decreto nº 45.824 do Mutuário, de 20 de dezembro de 2011, publicado no Diário Oficial do Estado em 21 de dezembro de 2011; e (ii) Lei Delegada nº 180, de 20 de janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado, em 21 de janeiro de 2011.

Ação Prévia 9. O Mutuário adotou medidas para incentivar o plantio de florestas em seu território com o objetivo de fornecer matéria-prima para as indústrias nele localizadas, como evidenciado pelo Decreto nº 45.919, de 1º de março de 2012, publicado no Diário Oficial do Estado em 2 de março de 2012.

94

Objetivos do Governo Estratégia Ações prévias apoiadas por este DPLÁrea 4. Desenvolvimento de uma estrutura de governança metropolitana

4.1 Fortalecer a Governança Metropolitana para permitir a coordenação de políticas públicas estaduais e municipais na Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)

Melhorar a qualidade de vida de sua população urbana através da promoção do desenvolvimento integrado das áreas metropolitanas, conduzido com base em acordos de governança metropolitana.

Ação Prévia 10. O Mutuário, através do Conselho Deliberativo de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte, adotou um plano diretor de desenvolvimento regional integrado para a região metropolitana de Belo Horizonte, como evidenciado pela ata de reunião de 11 de julho de 2011, que registra a reunião do Conselho Deliberativo de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte naquele dia.38

38 O PDDI é um plano estratégico para o desenvolvimento integrado da RMBH. Como tal, traz diretrizes e sugestões de políticas públicas e investimentos que possam promover o desenvolvimento da região. Não se trata de um plano de investimento.

95

Tabela A2.2. Indicadores de Resultados

Objetivos do Governo Próximos passos Indicadores de Resultados(Linha de base 2011)

Resultados esperados em dezembro de 2013

Protocolo/Evidências para verificação

Área 1. Fortalecimento do Setor Público e Gestão Orçamentária

1.1 Aumentar a robustez e sustentabilidade do Modelo de Gestão Baseada em Resultados

Desenvolver procedimentos para monitorar o progresso feito pelas Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação e identificar as necessidades de fortalecimento.

Parcela de Projetos Estratégicos com índice de execução acima de 85%. (Linha de base: Média 2009-2011: 61%)

Maior número de programas estratégicos com índice de execução acima de 85%. (Meta: 63%)39

Relatório de Progresso a ser elaborado pela SEPLAG.

1.2 Aumentar a previsibilidade e o controle da execução orçamentária

Implementar o orçamento com base nas informações fornecidas pela nova estrutura de planejamento financeiro.

Analisar a dispersão entre itens planejados e executados e fornecer feedback para os diferentes setores.

Revisar a matriz de avaliação do projeto de investimento com base nas lições aprendidas.

Treinar as Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação no uso e aplicação da matriz de avaliação.

Percentual de itens do orçamento com contratos acima da dotação orçamentária anual. Linha de base 16,12% (1º trimestre de 2012)40

Percentual de programas e projetos de governo para os quais os procedimentos de triagem e avaliação se encontram operacionais (baseado no montante em relação ao valor total do PPA) (Linha de base: 0,79%)

Redução no percentual de itens do orçamento com contratos acima da dotação anual. (Meta 8% - redução de 50% em 2013)

Maior número de programas e projetos de governo para os quais os procedimentos de triagem e avaliação se encontram operacionais (baseado no montante em relação ao valor total do PPA) (Meta: 9,12%)

Relatórios trimestrais elaborados SEPLAG a partir de dados do data warehouse identificando o número de itens contratados a mais.

Relatório de Progresso a ser elaborado pela SEPLAG.

39 Este indicador tem por objetivo medir se o modelo de gestão descentralizada baseada em resultados continua sendo pelo menos tão eficaz como o modelo anterior, centralizado. Portanto, o objetivo proposto encontra-se apenas ligeiramente acima da linha de base.40 Não há dados disponíveis para o período anterior à implementação do novo sistema, em janeiro de 2012. No entanto, espera-se que com a implementação do sistema o planeamento financeiro venha a melhorar com o tempo e reduzir o número de alterações pontuais introduzidas no orçamento. A maneira mais eficaz de se medir isso é o número de itens do orçamento que tenham contratos por montantes acima das dotações orçamentárias.

96

Objetivos do Governo Próximos passos Indicadores de Resultados(Linha de base 2011)

Resultados esperados em dezembro de 2013

Protocolo/Evidências para verificação

1.3 Aumentar a participação cidadã na definição de prioridades regionais

Conduzir a fase de planejamento regional dentro do governo para identificar as prioridades regionais para as demais oito regiões do Estado.

Planejar o cronograma de consultas para identificar as prioridades regionais para as demais oito regiões do estado.

Nível de participação cidadã na identificação de prioridades regionais. (Linha de base: cinco prioridades estratégicas identificadas para cada uma das duas regiões do Estado - Norte e Rio Doce - com a participação da sociedade civil).

Maior participação da sociedade na identificação de prioridades regionais. (Meta: cinco prioridades estratégicas identificadas para outras cinco regiões do Estado com a participação da sociedade civil).

Ata do Fórum Regional41

Área 2. Promoção da Inclusão Social

2.1 Reduzir a pobreza nas áreas mais desfavorecidas, a fim de reduzir a exclusão e as desigualdades regionais

Melhorar o cadastramento das famílias no CadÚnico.

Aumentar a oferta de serviços para as populações carentes.

Percentual de municípios que recebem cofinanciamento do Estado para prestação de serviços sociais (Linha de base: 25%)

Número de municípios com IGD-M abaixo de 0,55 (validação e qualidade dos cadastros). (Linha de base: 90 municípios)

Aumentar a porcentagem de municípios que recebem cofinanciamento do Piso Mineiro de Assistência Social. (Meta: 70%)

Reduzir o número de municípios com IGD-M abaixo de 0,55 (validação e qualidade dos cadastros). (Meta: 45 municípios)

Declaração sobre o número de Planos de Serviços firmados com municípios e relatório do SIAFI-MG sobre transferências (empenhos) efetuadas no âmbito do Programa Piso Mineiro para os municípios participantes.

Relatório Bianual de Desempenho do IGD-M para os municípios.

2.2 Fortalecimento da gestão da educação

Treinar os novos Superintendentes Regionais e Diretores de Escola.

Acompanhar o trabalho dos recursos humanos e dos funcionários de contabilidade nas superintendências regionais.

Acumulação de Informativos de Alteração dos servidores da educação que aguardam inclusão no SISAP-MG42.(Linha de base: 91.917 alterações a serem incluídas)

Percentual de estudantes que

Redução do número de informativos de alteração de servidores da educação que aguardam inclusão no SISAP-MG. (Meta: redução de 80% em relação à linha de base de 2011)

Aumento do número de estudantes

Relatório de Progresso a ser elaborado pela SEPLAG.

Relatório a ser elaborado

41 Atualmente não são confeccionadas atas nos Fóruns Regionais. No entanto, a fim de facilitar a verificação deste indicador a SEPLAG irá preparar as atas dessas reuniões nas próximas cinco regiões.42 O SISAP-MG é o Sistema de Administração de Pessoal do Estado.

97

Objetivos do Governo Próximos passos Indicadores de Resultados(Linha de base 2011)

Resultados esperados em dezembro de 2013

Protocolo/Evidências para verificação

atingiram níveis de aprendizado adequados ou superiores no PROEB. [Linha de base: Português: 5º ano - 42,1%; 9º - 33,7%; 12º - 29,7 %. Matemática: 5º ano - 57%; 9º - 21,2% ; 12º - 3,7% (2011)]

que atingiram níveis de aprendizado adequados ou superiores no PROEB. [Meta: Português: 5º ano - 46,5%; 9º - 36,3%; 12º - 37,5 % . Matemática: 5º ano - 61,5 %; 9º - 25,8% ; 12º - 5,5%

pela SEE a partir de dados do PROALFA e PROEB fornecidos pelo Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação da Universidade Federal de Juiz de Fora (CAEd / UFJF).

Área 3. Aumentar a Sustentabilidade Ambiental

3.1 Aumentar a capacidade do Estado de fazer frente aos desafios ambientais

Percentual de empreendimentos irregulares monitorados após serem identificados em operações especiais de fiscalização43 para garantir que as medidas de mitigação sejam postas em prática. (Linha de base: zero)

Área (em hectares) de florestas plantadas para servir de matéria-prima para a produção de carvão. (Linha de base: 94.325 hectares, 2011)

Maior número de empreendimentos irregulares monitorados após serem identificados em operações especiais de fiscalização para garantir que as medidas de mitigação sejam postas em prática. (Meta: 100%)

Maior área de florestas plantadas para servir de matéria-prima. (Meta: pelo menos 108.474 hectares de novas plantações florestais )

Planilhas de monitoramento para cada Operação Especial de Fiscalização identificando as empresas irregulares (as atividades de monitoramento também devem ser registradas nessas planilhas).

Relatório da Associação Mineira de Silvicultura , publicado anualmente em abril.

Área 4. Desenvolvimento de uma estrutura de governança metropolitana

4.1 Fortalecer a Governança Metropolitana para permitir a coordenação de políticas públicas estaduais e municipais na Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)

Continuar aperfeiçoando a coordenação intersectorial em matéria de uso do solo na Região Metropolitana de Belo Horizonte

Implementar o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da

Realização de reuniões ordinárias da Comissão de Gestão Territorial (CGT) da RMBH. (Linha de base: zero)

Duração média, em dias, da análise de requerimento de autorização

São realizadas reuniões ordinárias da Comissão de Gestão Territorial da Região Metropolitana de Belo Horizonte (Meta: pelo menos uma a cada 60 dias)

Reduzir a duração média, em dias, da

Atas dessas reuniões.

Relatórios de progresso elaborados pela SEGEM.

43 Essas operações especiais de fiscalização são planejadas pela SEMAD com base na percepção de risco de descumprimento da legislação ambiental. Foi acordado que seriam realizadas pelo menos 10 dessas Operações Especiais de Fiscalização. O número de empreendimentos que se encontram em situação irregular com relação à legislação ambiental identificados nestas operações será o conjunto-base que será considerado para avaliar este indicador.

98

Objetivos do Governo Próximos passos Indicadores de Resultados(Linha de base 2011)

Resultados esperados em dezembro de 2013

Protocolo/Evidências para verificação

RMBH prévia para parcelamento do solo na RMBH. (Linha de base: 27,52 dias)

análise de requerimento de autorização prévia para parcelamento do solo na RMBH. (Meta: 23 dias)

99

ANEXO 3: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS NA ÁREA DE GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

1. Ao longo dos últimos nove anos a estratégia do Governo para o setor público evoluiu em resposta aos principais desafios identificados em cada um dos períodos administrativos (mandatos de quatro anos). Em 2003, as principais preocupações foram a evidente crise fiscal e a obsolescência, ineficiência e ineficácia das instituições e procedimentos do setor público estadual. A partir de 2007, o Governo mudou de foco para a melhoria do desempenho do setor público, a fim de melhorar a prestação de serviços e os resultados de desenvolvimento. Desde 2011, o Governo vem se preocupando cada vez mais em garantir a sustentabilidade das conquistas alcançadas ao longo do tempo e a voz de seus cidadãos nas decisões políticas do Estado. Essas três gerações de reformas ficaram conhecidas pelos seguintes nomes, respectivamente: “Choque de Gestão”, “Estado para Resultados” e “Gestão para a Cidadania”. A figura A3.1 traz os elementos-chave de cada fase da reforma.

100

Figura A3.1 – Reformas no setor público em Minas Gerais

O Choque de Gestão e o Estado para Resultados

2. Em 2003, no início do mandato, o novo governo se viu diante de uma evidente crise fiscal, que serviu para colocar em evidência a disfuncionalidade das instituições públicas. Consequentemente, a reorganização do aparato e dos procedimentos estatais e a resolução da crise fiscal foram consideradas pré-requisitos para a restauração da capacidade do Estado de prestar serviços de qualidade e promover o desenvolvimento econômico.

3. O “Choque de Gestão” estabeleceu um novo modelo de gestão e mecanismos de responsabilização. A terapia de choque teve por objetivo controlar o gasto público e

2003-20061a Geração

2007-2010

2a Geração

2011-2014

3a GeraçãoCHOQUE DE GESTÃO

ESTADO PARA RESULTADOS

GESTÃO PARA A CIDADANIA

Medidas de ajuste fiscalRevitalização do planejamentoConj. claro de prioridadesAperfeiçoamento do vínculo entre políticas e orçamentaçãoNovo modelo de gestãoDepartamento de projetosMec. de responsabilizaçãoAcordos de resultadosAperfeiçoamento de Proc. Administrativos CentraisCentralização da folhaReforma das práticas e sistemas de compras

Qualidade fiscalEquilíbrio fiscal é pré-requisitoMaior investimentoMaior foco nos resultadosM&A pela Unid. do Estado para ResultadosUso de indicadores e metas

Consolidação do novo mod. de gestãoAcordos de resultados desmembrados em nível de equipesUnid. de Projeto do 1º setorMelhoria de procedimentos setoriais específicos

Qual. Fiscal e SustentabilidadeControle e previsibilidade da exec. orçamentáriaMelhor gestão de riscos fiscais e pressões salariaisPlanej. Participativo e por Regiões e RedesDescentralização do novo Modelo de GestãoCriação de Unidades de Gestão Estratégica SetorialGestão estratégica de Projetos e ProcessosGestão setorial aperfeiçoada

Equilíbrio fiscal

Eficiência na gestão para

melhores resultados

Estado em Rede: voz e

participação

101

estabelecer as bases institucionais para melhorar a gestão pública. Para modernizar a estrutura administrativa de base e introduzir um sistema de gestão baseado em resultados foram introduzidas atividades inovadoras junto com as medidas de ajuste tradicionais. O Governo criou a unidade de Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado (GERAES) para gerenciar a implementação de seus projetos estratégicos. Esta unidade recebeu funções de controle orçamentário sobre a carteira de programas estratégicos, passando a poder fixar estrategicamente tetos para empenhos e pagamentos ao longo do ano, em consonância com a situação de execução dos projetos. Além disso, foram definidos acordos de resultados entre cada secretaria e o Governador, que foram acompanhados de perto. Por último, para reforçar o modelo geral o Estado introduziu novo talento gerencial para a administração pública, na forma de “Empreendedores Públicos” (Empreendedores Públicos) Que eram jovens gestores profissionais treinados, que poderiam ajudar a mudar a cultura burocrática da administração.

4. Em 2007, o governo tinha posto boa parte das finanças públicas em ordem, posicionando o Estado numa segunda fase que iria melhorar a prestação de serviços e promover o crescimento econômico.44 Um dos principais objetivos do Governo foi implantar de maneira mais eficaz reformas de gestão em setores críticos para melhorar significativamente o desempenho do setor público a curto prazo. Nesse sentido, o Banco Mundial apoiou um trabalho analítico focado tanto em questões transversais de gestão pública como em desafios e estratégias setoriais específicas. As estratégias setoriais foram incorporadas no plano de desenvolvimento do governo para os próximos quatro anos, do qual o sistema de gestão baseado em resultados, o chamado Programa “Estado para Resultados”, era parte fundamental.

5. O Programa “Estado para Resultados” identificou 11 áreas de resultados, cada uma com objetivos específicos para o médio e longo prazo. Além disso, o programa estabeleceu uma lista de projetos e mudanças na gestão que contribuiriam para a consecução desses objetivos, bem como definições claras para medir a consecução dessas metas. O programa também introduziu um sistema de monitoramento e avaliação mais intensivo e formal na Coordenação do Programa Estado para Resultados, bem como estabeleceu acordos de resultados de segundo nível entre cada Secretário e suas equipes, que mostraram ser mais flexíveis e eficazes do que os acordos de resultados estabelecidos no âmbito do Programa “Choque de Gestão”. Os acordos de resultados especificam um conjunto de metas para resultados, produtos (implementação de projetos estratégicos), aperfeiçoamento de processos e utilização de insumos (redução das despesas correntes). Os gerentes são responsáveis não só pelas metas de resultados de seus programas, mas também por melhorias na eficiência dos gastos, pela introdução de inovações nos processos e pelo tempo de entrega de resultados.

6. O programa de reforma Estado para Resultados recebeu aportes do Segundo Projeto de Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais, uma operação SWAp no valor de US$ 976 milhões. O projeto adotou um desenho SWAp com uma série de componentes setoriais específicos articulados por um componente “guarda chuva” de gestão pública. A operação SWAp concentrou-se em sete das áreas de resultados priorizadas pelo Governo. Em cada uma dessas áreas o Banco prestou apoio técnico e financeiro ao governo, para enfrentar questões transversais e fortalecer as estratégias setoriais correspondentes. No início de 2010, um financiamento adicional no montante de US$ 461 milhões foi preparado para o SWAp de Minas Gerais em virtude de um déficit de financiamento decorrente de

44 Veja “Minas Gerais-World Bank Partnership: Building on a Strong Foundation and Leading to Next Steps” Relatório nº 40036-BR, de junho de 2007, preparado como parte do Programa de Assistência de Análise e Assessoramento.

102

circunstâncias imprevistas relacionadas com a desaceleração económica ocorrida em 2009, resultado da crise financeira de 2008.

A Terceira Geração de Reformas: Gestão para a Cidadania

7. Na terceira fase de reformas o Governo agregou novas dimensões e arranjos participativos ao seu modelo de gestão. No entanto, o foco continua sendo a descentralização da gestão estratégica e o aperfeiçoamento contínuo das funções centrais de gestão para aumentar sua eficiência e efetividade. Nesta fase, os esforços para a obtenção de resultados têm se concentrado no lado da demanda. Assim, foram criados mecanismos para permitir uma participação mais explícita da sociedade no processo de planejamento e implementação de políticas. Simultaneamente, o desafio de consolidar os avanços conquistados na gestão do setor público e na superação dos pontos fracos existentes no modelo deu origem a uma estratégia de descentralização. A delegação de funções-chave às Secretarias de Governo permitiria uma maior institucionalização dos procedimentos de gestão estratégica na administração pública.

8. Embora a orientação para resultados tivesse se disseminado amplamente em Minas Gerais, uma grande preocupação do novo Governo foi a dependência que o modelo de gestão baseado em resultados tinha da liderança do então Governador e de Secretarias Estaduais chave. Contar com um “centro de Governo” forte era fundamental para a introdução de medidas de ajuste fiscal durante a primeira fase de reformas e a implementação do Estado para Resultados, mas o forte “controle” exercido a partir dele na execução de políticas setoriais começou a ser considerado contraproducente à medida que se avançava na implementação da segunda fase de reformas. Confrontado com esta situação, e com o objetivo de continuar a melhorar o seu modelo de gestão, o GoMG desenvolveu a estratégia de descentralizar para as Secretarias de Governo as principais práticas de gestão estratégica. Tal estratégia tem a dupla vantagem de consolidar ainda mais o modelo de gestão, uma vez que institucionaliza nos diferentes setores metodologias de gestão estratégica e ferramentas comprovadas, e de fortalecer as secretarias, o que gera um maior apoio às reformas a médio e longo prazo.

9. A principal medida desta estratégia de descentralização foi a criação de 22 Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação (AGEIS) no âmbito das Secretarias de Governo, por meio da Lei Delegada nº 180/201145. Esta medida veio acompanhada de mudanças na estrutura organizacional da Secretaria de Planejamento com o objetivo de concentrar a supervisão das práticas de gestão estratégica em uma Subsecretaria. A fim de garantir que tais unidades agiriam conforme pretendido, bem como de assegurar o sucesso das reformas, foram produzidos um plano de implementação detalhado e mecanismos de condução para a estratégia. Por exemplo, embora a nomeação dos chefes das AGEIS fosse feita pelas Secretarias do Governo, os nomes indicados tinham antes que ser aprovados pela SEPLAG, de maneira a garantir que possuiam o perfil adequado e conhecimentos de práticas de gestão estratégica. A fim de assegurar que todas as unidades estariam preparadas para o desempenho de suas funções, foi implantado um programa de treinamento, foram revistas as metodologias e ferramentas adotadas pelo Estado e foram preparados manuais. Por último, foi criado um fórum de diálogo permanente para as AGEIS e a SEPLAG e foi desenvolvida uma dinâmica

45 Três outras AGEIS informais foram estabelecidos nas Secretarias Extraordinárias, dado que as metodologias e ferramentas utilizadas pelas unidades foram consideradas muito úteis para garantir a consecução dos objetivos dessas secretarias.

103

de monitoramento para permitir à SEPLAG identificar potenciais pontos fracos e desempenhos deficientes a serem abordados.

10. Uma característica fundamental das reformas no Estado de Minas Gerais são os esforços contínuos para fortalecer a gestão financeira pública e os sistemas de gestão centrais. Ambos são vistos como pré-requisitos para se alcançar maior eficiência e eficácia na administração do Estado e como elementos fundamentais para uma melhor gestão fiscal a curto e médio prazo. Apesar de terem sido observadas importantes melhorias nos sistemas subjacentes, na credibilidade do orçamento e no alinhamento entre planejamento e orçamento nos últimos anos, alguns pontos fracos têm persistido no processo de execução do orçamento, que por vezes impediram que este fosse executado de forma ordenada e previsível, especialmente quando as receitas ficavam aquém das estimativas iniciais. Além disso, a falta de integração (ou mesmo a inexistência) de dados sobre os compromissos contratuais com o sistema de execução orçamentária implicou que os ajustes no orçamento realizados durante o curso da sua execução fossem conduzidos necessariamente de forma ad hoc e fossem ineficientes no que se refere ao seu impacto na implementação do projeto.

11. O planejamento financeiro foi elaborado pelas Secretarias de Governo em planilhas de Excel até 2011, o que significa que era praticamente impossível consolidar a informação. Na prática, isso significa que a SEPLAG não era capaz de monitorar de maneira eficaz se as unidades de gastos estavam executando o orçamento como planejado. Embora as despesas totais fossem controladas, a capacidade da SEPLAG de conduzir a execução do orçamento de acordo com as prioridades do Governo era limitada, exceto no caso dos programas estratégicos, que foram objeto de um acompanhamento intensivo pela GERAES46.

12. Como resultado, o Governo desenvolveu uma estratégia para aumentar a previsibilidade e eficiência da execução orçamentária, assim como garantir que os projetos de investimento sejam rentáveis e sustentáveis a médio prazo.

13. As principais medidas do Governo com relação a esta situação foram: (i) adotar novos requisitos e procedimentos para o planejamento financeiro nas unidades de gastos; (ii) implementar o planejamento de compras; e (iii) introduzir novos requisitos para o registro de despesas contratuais. Essas três medidas foram possibiltadas com a adoção de novos módulos no sistema integrado de gestão financeira do Estado, o SIAFI-MG, e no Portal de Compras, e foram estabelecidas através do Decreto de Programação do Orçamento de 2012. Esses novos procedimentos e módulos no sistema mudaram significativamente as práticas em todo o governo e parecem ter sido bem recebidos pelas secretarias de Governo, especialmente pelos Superintendentes de Planejamento, Gestão e Finanças, que são responsáveis pela execução do orçamento e pelas compras nas secretarias. Da mesma forma que ocorria com a SEPLAG, eles não tinham dados sistematizados e abrangentes sobre os diferentes planos de despesas dos programas e sobre os recursos empenhados, o que dificultou o seu trabalho. Os novos módulos e a sua integração com o SIAFI-MG permitem um maior controle e um melhor planejamento dos gastos; por conseguinte, espera-se que o planejamento geral da execução do orçamento melhorará progressivamente no Estado.

14. No caso das mudanças introduzidas no processo de aprovação dos projetos de investimento cofinanciados pelo Governo Federal, a explicação é que elas respondem ao fato de que esses projetos não foram previamente avaliados, e que, em alguns casos, acabaram sendo muito mais caros do que o previsto ou apresentando mais dificuldades na implementação e menos benefícios do que inicialmente previsto. De modo geral, o Brasil

46 A GERAES é a Unidade de Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado.

104

carece de uma tradição forte em matéria de realização de avaliações prévias de projetos de investimento. Tais projetos geralmente estão sujeitos a um processo de seleção preliminar para avaliar o seu vínculo com a estratégia global do Governo antes de entrar no orçamento, e pouco mais além disso. Em Minas Gerais, essa situação começou a mudar em 2003 com o desenvolvimento de uma Estratégia de Governo coesa, que foi usada na identificação de projetos de investimento. Quase todos os investimentos públicos em Minas Gerais foram feitos por meio de programas estratégicos, que representaram o cerne da Estratégia do Governo. Uma exceção foram aqueles investimentos cofinanciados pelo Governo Federal, que se basearam nas oportunidades oferecidas por determinados ministérios. Tais investimentos geralmente são negociados pelas Secretarias de Governo e quando são confirmados pelo Governo Federal requerem que o o Estado faça aportes. Como em muitos outros estados do Brasil, normalmente são alocados recursos de contrapartida do Estado para a execução do projeto. Uma característica comum desses projetos é que os custos excedentes normalmente são responsabilidade do Estado.

15. As medidas tomadas pelo Governo para introduzir um processo de seleção e avaliação desses investimentos buscam assegurar que os projetos cofinanciados estejam alinhados com as prioridades do Governo e melhorar o desenho do projeto antes de iniciar sua implementação. Além disso, esses procedimentos oferecem uma avaliação prévia dos custos de manutenção e operação futuros, que geralmente não são cofinanciados pelo Governo Federal, para avaliar sua sustentabilidade no futuro. Embora tais procedimentos sejam hoje aplicáveis formalmente apenas aos investimentos cofinanciados, o Governo tem feito avaliações dos seus Projetos Estratégicos usando a mesma matriz de avaliação. Com isso pretende-se que no futuro esses processos estejam formalizados em todos os grandes programas.

105

ANEXO 4: MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ

1. “O Estado em rede: Gestão Regionalizada, Gestão Participativa” é o título da reforma institucional sendo executada atualmente pelo Governo de Minas Gerais (GoMG), para fomentar novos mecanismos de participação cidadã na definição de prioridades e no monitoramento de políticas públicas. Embora o GoMG já conte com outros processos participativos que garantem uma participação efetiva através de consultas e conselhos de políticas públicas, a promoção de uma maior participação da sociedade civil em geral, especialmente com um enfoque regional, foi considerada necessária para melhor priorizar as políticas públicas de forma a reduzir desigualdades regionais. Como tal, a nova participação cidadã tem um novo enfoque regional e é baseada em dois pilares de intervenção. O primeiro refere-se à descentralização administrativa e à colaboração intersetorial entre diferentes áreas (por exemplo, entre secretarias estaduais) do Governo Estadual, em nível regional. Este pilar visa promover um diálogo entre a administração estadual e as regiões e, ao mesmo tempo, reforçar a coordenação entre os diferentes setores do Estado em nível regional.

2. O segundo pilar de intervenção refere-se ao componente de “gestão participativa” propriamente dito e introduz novos mecanismos de participação cidadã com foco regional, baseando-se nas dez regiões do Estado. A implementação dos novos arranjos teve início em 2011, nas duas regiões mais pobres do estado, e será expandida para todas as 10 regiões até o final de 2013. O modelo é dividido em três fases: mapeamento da sociedade civil regional, encontros regionais e, finalmente, criação de fóruns participativos regionais. Na primeira etapa, será conduzida a identificação e classificação das organizações da sociedade civil na região. As organizações são classificadas de acordo com seus domínios de intervenção nas diferentes áreas de políticas públicas (por exemplosaúde, educação). Este mapeamento é feito tanto por meio de entidades da administração pública que operam em nível regional quanto com 47 a assistência de uma organização sem fins lucrativos que trabalha com questões de governança48.

3. Posteriormente, serão realizados “encontros regionais” com organizações da sociedade civil, onde será apresentada a estratégia do governo para as diferentes áreas e setores de influência das políticas e para conduzir um processo participativo de priorização das políticas. Os produtos gerados pelo processo deliberativo conduzido junto aos atores da sociedade civil são um “caderno de prioridades estratégicas regionais” e a eleição de representantes para acompanhar as atividades do Governo na região, além da criação de um Fórum Participativo Regional após a realização de dois encontros regionais, integrado por representantes da sociedade civil e do Governo e por outros atores, como membros do legislativo estadual, empresários locais, associações da indústria e universidades.

4. O projeto institucional proposto surge como um ponto positivo do Estado em Rede. A referida combinação de participação e colaboração intersetorial com um foco regional permite que o Governo possa tanto perceber quanto resolver as preocupações e exigências da sociedade civil de forma integrada. Entre outros aspectos positivos, o novo modelo inclui a capacidade de promover a inclusão de setores da sociedade que se encontravam antes excluídos dos processos de consulta mais tradicionais institucionalizados no Estado (como, por exemplo, audiências públicas sobre o plano plurianual e Conselhos de Políticas Públicas) e a introdução de uma dimensão territorial, indo além da dimensão setorial que prevalecia nos Conselhos de Políticas Públicas. A dimensão setorial tende a favorecer o predomínio de 47 As entidades regionais apresentam uma lista de organizações que operam em sua região e área de política.48 Instituto de Governança Social

106

alguns setores da sociedade civil organizada: em geral as maiores, com forte representação na capital do Estado. Embora o novo projeto participativo tenha sido executado em caráter de piloto em apenas duas regiões do estado (Rio Doce e Norte), os dados coletados durante as reuniões sugerem que o novo processo integra de forma bem-sucedida setores da sociedade civil anteriormente excluídos de outros processos participativos.49

5. Uma questão importante é o grau de influência da participação cidadã no processo de tomada de decisão, ou seja, até que ponto os insumos gerados nas consultas são capazes de subsidiar as ações do governo e alterar o seu curso. O novo modelo inclui mecanismos para assegurar a visibilidade dos impactos. A partir das prioridades estratégicas e políticas públicas selecionadas pelos encontros regionais, o Fórum Participativo Regional irá selecionar alguns produtos específicos, que serão promovidos 50 na região. Tais produtos serão validados pelo governador do Estado e formalizados através de um “acordo” com a região. Eles se tornarão parte de uma Agenda Regional, que será incluída nos acordos de resultados das secretarias de Governo, passando a ser monitorados no âmbito do modelo do Estado de gestão para resultados51. Finalmente, estes resultados também serão monitorados pelo Fórum Participativo Regional, que representará uma instância adicional de supervisão externa e controle social. Em resumo, o conjunto dos mecanismos acima descritos, contendo uma série de dispositivos limitantes e de reforço, assegurará que os resultados do processo participativo se tornem prioridades governamentais de fato.

6. Uma questão que resta resolver diz respeito a até que ponto o processo participativo está institucionalmente incorporado à estrutura do Estado. O Governo optou por realizar a experiência em caráter piloto durante o ano de 2011 como uma forma de gerar apoio político e administrativo e de promover a colaboração na concepção do projeto. Nesse sentido, o modelo atual foi moldado pela interação com as diferentes instituições governamentais, organizações da sociedade civil e especialistas em participação pública. Do ponto de vista legal, a descentralização administrativa e a colaboração intersetorial em nível regional já estão previstas na legislação (Lei Delegada nº 180/2011). De igual maneira, os Comitês Regionais, que têm o mandato específico de conceber os processos participativos, já foram regulamentados legalmente (Decreto nº 45.584/2011).

7. Em conclusão, da perspectiva de inovação em políticas, a abordagem atual representa uma contribuição significativa para uma segunda geração de arranjos participativos estaduais inseridos nos sistemas federativos, com grande potencial de replicação em outros estados. A existência de um ambiente propício a inovações institucionais, o que exige constante experimentação, avaliação e adaptação, sugere que o governo também seria capaz de superar quaisquer eventuais obstáculos. Isso fica reforçado pelo fato de que as reformas têm forte apoio político e administrativo de diferentes segmentos do governo.

49 A maioria das organizações da sociedade civil que participam do piloto da região do Rio Doce se caracteriza por sua esfera de ação local e pequena capacidade organizacional.50 Estes produtos variam consideravelmente em termos de objeto e âmbito. Por exemplo, podem consistir de objetivos de política (como o aumento da qualificação profissional) ou de obras públicas (como a construção de escolas profissionalizantes).51 É interessante notar que integrantes de diferentes Secretarias enfatizaram a capacidade fortalecedora dos acordos de resultados e a posição privilegiada de que desfruta a Secretaria de Planejamento para exercer pressão sobre os atores responsáveis pelos resultados.

107

ANEXO 5: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS EM MATERIA DE PROTEÇÃO SOCIAL

1. Apesar dos progressos recentes, Minas Gerais ainda enfrenta desafios no que se refere à redução da pobreza e da extrema pobreza. Em 2001, 9% da população do estado vivia em situação de extrema pobreza (isto é, com renda mensal per capita inferior a R$ 67,07 por mês em valores de setembro de 2009), parcela que caiu para 3% em 2009 . No mesmo período, na região Sudeste a pobreza extrema diminuiu de 5,6% para 2,3%. Nacionalmente, os índices de pobreza caíram de 10,5% para 5,2% entre 2001 e 2009, respectivamente (IPEA 2012). No entanto, ainda há desafios a ser superados. Cerca de 6% da população rural vive em situação de extrema pobreza. Além disso, há uma grande variação entre os 853 municípios do estado.

2. O GoMG está empenhado em melhorar as condições de seus cidadãos e preparou um conjunto de medidas para combater a pobreza e a pobreza extrema no estado. Suas ações incluem um ambicioso programa de transferências para os municípios a fim de fortalecer os serviços públicos prestados à população. O Programa Estadual complementa o Brasil Sem Miséria (BsM), que tem por objetivo fortalecer os programas de transferência de renda, o acesso a serviços públicos e a inclusão produtiva. O BsM foi criado para chegar até os extremamente pobres, para quebrar barreiras sociais, políticas, econômicas e culturais que segregam regiões e pessoas. Entre as ferramentas centrais dessa estratégia estão os Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) e o Cadastro Único de Beneficiários (CadÚnico). Os CRAS são os pontos de atendimento dos programas englobados pelo BsM; o CadÚnico é o registro utilizado para determinar a elegibilidade da população.

3. O GoMG reconhece a importância de fortalecer a gestão dos CRASs e do CadÚnico para atingir esse objetivo, bem como de aumentar a oferta de serviços para os que vivem em situação de pobreza extrema e moderada. Um dos desafios em um estado como Minas Gerais é a disparidade de níveis de gestão entre os diferentes municípios. Nesse sentido, o programa do Governo visa fortalecer a prestação de serviços através do cofinanciamento dos serviços sociais prestados pelos municípios, além de melhorar a identificação das famílias pobres que têm direito a receber assistência de programas sociais federais, estaduais e municipais.

4. Entre 2003 e 2010, o GoMG investiu R$ 5,9 bilhões para reduzir a pobreza e as desigualdades regionais, tanto através de programas sociais como através de mais investimentos em infraestrutura. O GoMG também desenvolveu um programa de combate à pobreza rural no estado. Com um investimento de R$ 95,3 milhões, o Estado dá assistência a 115.800 famílias em 188 municípios, apoiando mais de 2.000 projetos de associações de trabalhadores, pequenos agricultores, artesãos, pescadores e donas de casa. Nas áreas rurais, 86 mil famílias ganharam acesso à energia elétrica, graças a investimentos de R$ 770 milhões do Programa Luz para Todos. O governo tem vários programas específicos para mitigar a pobreza extrema: O programa Travessia , o Piso Mineiro de Assistência Social e o Fundo de Erradicação da Miséria.

5. Em 2008, Minas iniciou um programa focado nos municípios com baixo Índice de Desenvolvimento Humano. O programa Travessia é coordenado pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (SEDESE) e implementado de forma integrada por diversos órgãos e entidades do governo estadual com o objetivo de melhorar as condições de vida da população. Ao contrário de ações setoriais, as políticas públicas são implementadas de forma coordenada e integrada de acordo com as necessidades específicas de cada município selecionado. Em 2011, o programa foi reestruturado de maneira a incluir a busca ativa de cidadãos por meio do

108

Programa Porta a Porta , que visa identificar as principais vulnerabilidades e necessidades de cada município de forma ativa.

6. O Governo também está trabalhando com os municípios na identificação de mecanismos para fortalecer a rede de CRAS, onde convergirão todos os programas do Brasil Sem Miséria.Esses centros, que são responsáveis pela prestação e coordenação dos serviços de assistência social, também tratam de questões como documentação da população e acesso ao Bolsa Família e a outros programas de assistência social. O Estado tem 1.111 CRAS e 237 CREA (CRAS especializados). Para apoiar os serviços de assistência social prestados, o governo estabeleceu a o Piso Mineiro de Assistência Social). O Piso Mineiro de Assistência Social consiste em um valor básico para o cofinanciamento estadual, dos serviços e benefícios, em complementaridade ao financiamento federal e municipal. A base de cálculo para a transferência, nos primeiros quatro anos de implantação, é de R$ 1,80 por família cadastrada no CadÚnico, com exceção dos 100 municípios que já recebem cofinanciamento estadual para a manutenção de CRAS, que já vêm recebendo R$ 2,20 por família cadastrada. Até 2015, todos os 853 municípios receberão um cofinanciamento de R$ 2,20 por família cadastrada.

7. O GoMG pretende universalizar os benefícios para a população pobre e consolidar no estado as SUAS e o Sistema de Segurança Alimentar. Para alcançar esses objetivos, o GoMG está trabalhando estreitamente com os municípios a fim de melhorar sua capacidade de gestão para realizar buscas ativas de pessoas carentes e ao à sua inclusão nos programas de assistência social. O Governo reconhece que aperfeiçoar a gestão das atividades de assistência social é fundamental para reduzir a pobreza no estado. O Governo priorizou o estabelecimento de um sistema de monitoramento e avaliação de programas de assistência social para apoiar a SEDESE e outros órgãos estaduais no cumprimento dos objetivos estaduais de combate à pobreza.

8. O Governo também aprovou a legislação que cria o Fundo de Erradicação da Miséria (FEM), para financiará programas e ações de combate à pobreza e à pobreza extrema no estado. O FEM receberá cerca de R$ 200 milhões por ano, que serão utilizados em programas de capacitação, habitação, saneamento, acesso a serviços de água e assistência. O fundo está alinhado com os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio relacionados a Desenvolvimento Social e Erradicação da Pobreza Extrema no Mundo, com o BsM e com o Programa Travessia. Serão atendidas pelo FEM tanto famílias com renda abaixo de R$ 70 per capita (valor definido pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome com base em dados do censo/IBGE de 2010) ou aquelas identificadas pelo Programa Travessia que se encontrem em situação de privação social. Os municípios e as localidades urbanas ou rurais atendidas pelo Brasil Sem Miséria e pelo Programa Travessia também receberão recursos.

109

ANEXO 6: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS NO SETOR DA EDUCAÇÃO

1. O Estado de Minas Gerais tem um longo histórico de inovações na área da educação e possui alguns dos melhores resultados educacionais no país. Segundo a avaliação de qualidade da educação nacional mais recente (2009), o Índice de Desenvolvimento do Ensino Básico (IDEB), Minas Gerais ficou em primeiro lugar no país nas primeiras séries do fundamental (1ª a 5ª) e em terceiro lugar tanto no ciclo fundamental superior (6ª a 9ª) quando no ciclo secundário (10ª a 12ª). A rede estadual é composta de 3.848 escolas e 2,4 milhões de alunos matriculados (2009), ou cerca da metade do total de matrículas escolares em Minas. No sistema escolar dos municípios, há 1,9 milhão de estudantes matriculados em cerca de 10.000 escolas, praticamente todas do ensino fundamental, a maioria de pequeno porte (menos de 5 salas de aula). A rede de 2.093 escolas secundárias administradas pelo governo de Minas tem cerca de 700 mil alunos (86% do total de matrículas no ensino médio no estado); o restante dos alunos estão matriculados em escolas particulares e escolas técnicas federais. O Estado emprega 180 mil professores no ensino fundamental e 20.000 servidores da educação.

2. Qualidade da educação. Dois aspectos se destacam sobre o sistema de ensino de Minas Gerais. O primeiro são os 20 anos de inovação na área de educação do estado. Minas liderou a implementação da gestão participativa escolar no início dos anos 90: os diretores de escolas são eleitos pela comunidade; as escolas têm controle de seus próprios orçamentos; e o planejamento da escola é uma função bem desenvolvida. O programa mineiro de leitura nas séries iniciais (Alfabetização no Tempo Certo) e os testes de habilidades de leitura no nível fundamental (PROALFA), introduzidos em 2006, são considerados responsáveis por uma melhoria substancial nos resultados de todo o estado e pelo primeiro lugar de Minas Gerais no ranking nacional (Prova Brasil) para habilidades de leitura até a quarta série. A abordagem mineira inspirou o governo federal a lançar um teste nacional de habilidade de leitura nas séries iniciais (Provinha Brasil).

3. Em 2007, o Estado foi um dos primeiros no Brasil a introduzir um programa de bônus para premiar escolas que atinjam melhorias nos resultados de aprendizagem dos aluno e nas taxas de aprovação, algo que outros estados e municípios replicaram desde então. Outra inovação recente é o programa de avaliação da nona série chamado Programa de Avaliação de Aprendizagem Escolar (PAAE), introduzido em 2008, que oferece aos professores do ensino médio um banco de dados on-line de exercícios e questões de provas que cobrem todas as áreas do currículo. Ao entrar no sistema, o professor pode gerar uma prova de duas horas que mede o domínio dos alunos daquela área do currículo. Como as provas do PAAE são aplicadas em salas individuais para disciplinas específicas (e o professor também faz a prova), o mecanismo oferece aos professores um feedback confidencial e em tempo real de cada sala de aula sobre os níveis de aprendizagem dos alunos nas salas correspondentes no início e no final do ano letivo, proporcionando uma medição verdadeira do valor agregado pelos professores, um recurso valioso para professores que buscam aumentar a eficácia do ensino.

4. Outra iniciativa inovadora lançado em 2007 é o Programa de Ensino Profissionalizante (PEP), um programa de vouchers para diversificar e expandir as opções de formação técnica e profissional, voltado para jovens e jovens adultos. O Estado paga a taxa de matrícula para que os estudantes possam participar de qualquer programa de treinamento credenciado pelo estado, que pode ser oferecido por uma escola particular, escola municipal ou um centro profissionalizante. Os cursos duram tipicamente de 14 a 24 meses e muitas vezes são organizados em parceria com os empregadores, de maneira a garantir a relevância das habilidades ensinadas. Muitos desses parceiros também se comprometem a contratar os

110

formandos ao longo dos cinco anos seguintes à sua formatura. Um bom exemplo é o centro de treinamento localizado em Sete Lagoas, especializado em metalomecânica e eletrônica.

5. Em seus dois primeiros anos, o PEP foi um incentivo para o desenvolvimento de novos cursos em 350 dos 853 municípios do estado e para o aumento do número de instituições educacionais credenciadas, de 72 para 296. Em 2010, 158.000 estudantes se candidataram para as 28.000 vagas disponíveis para cursos do PEP. As escolas recebem incentivos para ajudar os alunos a permanecer na escola e a obter um bom desempenho acadêmico: a Secretaria de Educação transfere pagamentos em forma de voucher para as instituições a cada dois meses com base em um relatório auditado do número de alunos e da sua assiduidade.

6. Uma segunda característica fundamental do sistema educacional do Estado de Minas Gerais é a tradição de parceria com os sistemas municipais de educação. Minas há muito disponibiliza suas avaliações de aprendizagem do PROEB (quarto e oitavo anos) e PROALFA (leitura na terceiro ano) para todos os municípios, e a participação é praticamente universal. Os programas de alta qualidade do estado para formação de docentes também são sempre oferecidos aos professores dos municípios, contando com a assistência da maioria dos professores. O Estado oferece às escolas municipais os mesmos livros didáticos e materiais didáticos que utiliza em suas próprias escolas, e a iniciativa focada na alfabetização – chamado de Alfabetização no Tempo Certo– foi implementada em coordenação com os sistemas de ensino municipais.

7. Prioridades do governo atual. Minas continua a lutar para ter um dos sistemas educacionais mais bem administrados do Brasil. As duas novas reformas de gestão apoiadas no âmbito desta operação foram introduzidas em 2011, a fim de aumentar a qualidade técnica dos superintendentes regionais e diretores de escola e de garantir que ambos os cargos sejam selecionados (ou eleitos, no caso de diretores de escolas) somente após um processo de verificação transparente e pautado na meritocracia.

8. Outras prioridades da SEE incluem:

O PIP 2 (Programa de Intervenção Pedagógica 2) está estendendo a abordagem ampla que se mostrou bem-sucedida nos anos iniciais (PIP 1) para os anos finais do fundamental, incluindo uma reforma curricular para garantir mais tempo para matemática e linguagem, material didático de melhor qualidade, formação de professores, extensão da jornada escolar (sempre que as restrições de espaço não o impeçam) e aulas de reforço escolar.

O Programa Reinvenção do Ensino Médio envolve ações para eliminar as escolas noturnas de baixa qualidade, focar o currículo escolar no desenvolvimento de competências sólidas nas áreas de matemática, ciências, linguagem e pensamento crítico, e promover uma colaboração mais estreita com o setor privado para oferecer programas profissionalizantes que reflitam a evolução da indústria e das demandas do mercado por serviços.

Magistra: A Escola da Escola, inaugurada em fevereiro de 2012, é um centro de ponta para formação continuada de professores. A unidade inclui um grande Centro de TI/videoconferência para dar suporte aos programas de formação a distância de professores, através do canal de televisão da Secretaria de Saúde, e ao desenvolvimento de novos cursos de formação baseados em evidências globais e melhores práticas na formação docente, contando para tanto com dormitórios para os professores que estejam participando de cursos presenciais de longa duração.

111

112

ANEXO 7: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS EM GESTÃO AMBIENTAL

I. Situação ambiental no Estado de Minas Gerais

1. Durante os últimos 10 anos, Minas Gerais vem apresentando um crescimento econômico significativo, e se tornou o segundo estado mais industrializado e o terceiro mais rico do Brasil. A estrutura econômica do Estado ainda reflete suas raízes históricas na mineração, com relativa força nos setores de produtos químicos, ferro e aço industriais, agroindústria e, mais recentemente, eletroeletrônicos. A rápida industrialização e desenvolvimento do estado aumentaram os impactos sobre o meio ambiente. De acordo com as legislações ambientais federais e estadual, as licenças ambientais devem ser obtidas sempre que estiver implicada a construção, instalação, ampliação ou operação de qualquer empreendimento que utilize recursos naturais, cause degradação do meio ambiente, polua ou tenha o potencial de causar degradação ou de poluir o meio ambiente. Consequentemente, a demanda por serviços ambientais no Estado aumentou. De 2007 a 2011, a demanda por licenciamento ambiental dobrou, passando de 942 para 2.225 pedidos por ano.

2. Em Minas Gerais, a legislação ambiental é gerida pelo Conselho Estadual de Política Ambiental (COPAM), através das Câmaras Especializadas, das Unidades Regionais Colegiadas (URCs), da Superintendência Regional de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (Suprams), da Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM), do Instituto de Gestão de Recursos Hídricos (IGAM) e do Instituto Estadual de Florestas (IEF), como regulamentado pelo Decreto Estadual nº 44.844/08.

3. O processo de licenciamento de empreendimentos com significativo impacto ambiental segue um procedimento de três etapas, durante as quais as seguintes licenças devem ser obtidas: (i) licença prévia, atestando que o projeto é ambientalmente viável; (ii) licença de instalação, permitindo que as instalações seja construídas; e (iii) licença de operação, para o início do projeto em si. Esse processo é feito de forma descentralizada nos nove escritórios regionais da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD) distribuídos pelo Estado.

4. Junto com as normas para o licenciamento ambiental e a licença ambiental de operação, a SEMAD classifica violações à legislação que protege o meio ambiente e os recursos hídricos. O Estado também estabeleceu programas de proteção ambiental para desenvolver o marco legal e institucional para sua gestão ambiental. Os principais programas são:

5. Zoneamento Ecológico-Econômico.Como em muitos outros países, a ocupação e o uso do espaço urbano no Brasil é regulamentado pelo Plano Diretor de cada município, como manda a Constituição. Desde a aprovação da primeira lei ambiental no Brasil (Lei do Sistema Nacional de Meio Ambiente, nº 6.938, de 1981), a ocupação e o uso de paisagens rurais também devem seguir os planos estabelecidos no “Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE)”. Espera-se que o ZEE se baseie em conhecimentos técnicos e científicos e que seja debatido democraticamente com a sociedade civil e o setor privado. O conceito subjacente é que diferentes extensões de paisagem têm diferentes aptidões de uso (lavouras diversas, pastagens e florestas) e necessidades variáveis de conservação ou mesmo preservação. O ZEE foi aplicado pela primeira vez nos estados da Amazônia, mas está sendo gradualmente considerado por outros estados brasileiros.

113

6. O GoMG baixou um decreto definindo o processo e os arranjos institucionais do Zoneamento Econômico-Ecológico do Estado, no qual se cria uma Comissão de Coordenação Interinstitucional de ZEE composta de representantes do governo estadual e dos seus órgãos, de órgãos do governo federal, das procuradorias federais e estadual, de organizações da sociedade civil, de associações do setor privado e do setor acadêmico. Os membros da comissão já foram nomeados.

7. O zoneamento deverá gerar leis municipais e/ou estaduais e ser utilizado, entre outros fins, na definição de novas áreas protegidas, na identificação de terras ambientalmente críticas ou vulneráveis (onde a atividade agrícola não seria licenciada ou seria restrita, e onde não haveria cessões ou venda de terras públicas), na orientação das decisões de investimento em infraestrutura e na orientação aos bancos para a avaliação de pedidos de crédito oficial para atividades econômicas com impacto no uso da paisagem.

8. Conservação do Cerrado e recuperação da Mata Atlântica. Minas Gerais tem hoje grande parte de sua Mata Atlântica devastada, com apenas alguns bolsões isolados restantes. Considerando que o Cerrado foi rapidamente ocupado por atividades humanas nos últimos 30 anos, se o processo não for revertido o bioma poderá ter o mesmo destino da Mata Atlântica. Em Minas Gerais, a pressão sobre o Cerrado advém de atividades de mineração e do processamento de minério de ferro em ferro-gusa e aço, bem como da expansão da fronteira agrícola.

9. O objetivo do programa é promover a conservação do Cerrado e a recuperação da Mata Atlântica, através das seguintes medidas: (i) expansão e intensificação de esforços para controlar o desmatamento; (ii) promoção da eliminação de carvão vegetal proveniente de vegetação nativa; (iii) incentivo ao plantio de florestas em parceria com a indústria florestal e agricultores; (iv) criação de incentivos econômicos para os proprietários de terras que preservem a vegetação nativa; (v) criação e expansão das áreas protegidas; (vi) ajuste e recuperação das reservas legais; (vii) proteção da biodiversidade, inclusive por meio de estímulos para a conservação de espécies da flora e da fauna ameaçadas de extinção no estado; (viii) recuperação de florestas nativas através da criação de corredores ecológicos, principalmente na Mata Atlântica; (ix) incentivo ao desenvolvimento de empresas e mecanismos (Mecanismos de Desenvolvimento Limpo - MDL) que operem de forma sustentável.

10. Consolidação da gestão de recursos hídricos por bacias. Com um dos sistemas hídricos mais importantes do Brasil, o Estado de Minas Gerais também registra recordes de picos de contaminação ao longo de cursos d'água, com impactos negativos sobre a qualidade de vida e as atividades produtivas. Assim, além de ações para combater o lançamento de efluentes sem tratamento, é necessário otimizar a gestão de recursos para minimizar conflitos e maximizar o uso da água existente.

11. As ações do Estado serão consolidadas da seguinte maneira: elaboração e execução de planos de recursos hídricos; promoção e consolidação de cobrança de tarifas pelo uso de recursos hídricos;implantação de monitoramento da qualidade da água; elaboração de estudos sobre a disponibilidade de água em relação à demanda; cadastramento de usuários; campanhas para a regularização do uso dos recursos hídricos; e apoio aos comitês de bacia.

12. Gestão de resíduos sólidos. Até 2005, menos de 30% da população urbana de Minas Gerais tinha infraestrutura adequada para o manejo de resíduos. A ausência de formas adequadas de se eliminar resíduos é responsável por graves danos ambientais e pela

114

contaminação de águas subterrâneas e de superfície, além de prejudicar a saúde pública com a proliferação de insetos, roedores e outros vetores. Além de causar problemas locais, os resíduos não tratados geram gases de efeito de estufa em altas proporções, contribuindo para o problema do aquecimento global.

13. O objetivo deste programa é promover e incentivar a não geração, a reutilização, a reciclagem e a eliminação adequadas de resíduos sólidos com o objetivo de melhorar a situação ambiental. Como parte das ações do programa, o Estado irá: desenvolver instrumentos de incentivo para incentivar a implementação de estações de tratamento de resíduos adequadas; promover a erradicação de aterros sanitários; realizar ações de educação ambiental e de divulgação; e implantar a coleta seletiva, a reutilização e a reciclagem.

II. Principais questões ambientais

Reforma dos processos de licenciamento e fiscalização ambiental

14. Embora o marco regulatório ambiental de Minas esteja funcionando efetivamente, o Governo reconhece a necessidade de se trabalhar continuamente para melhorar sua eficiência. Até recentemente, um empreendimento rural precisaria de até três licenças diferentes ou de autorizações de três órgãos diferentes: uma para autorizar o uso da terra, outra para estabelecer o volume de consumo de água permitido e, finalmente, uma como parte dos requisitos de mitigação de impactos ambientais. Além disso, com a equipe predominantemente envolvida na análise e expedição de licenças, o monitoramento pós-licenciamento se mostrou ineficaz E mesmo quando uma empresa não cumpre com as normas ambientais, não há um real acompanhamento para garantir que as medidas de mitigação definidas estejam sendo adotadas. Para mudar esse cenário, o GoMG tomou medidas para integrar as funções de gestão ambiental no Estado de maneira que as ações de regulação e fiscalização ocorram de forma mais sistemática e coordenada. Uma revisão dos papéis dos diferentes órgãos ambientais levou à centralização de todas as competências regulatórias em uma única subsecretaria e de todas as funções de controle e fiscalização em outra subsecretaria, subordinada à Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD).

Uso de carvão na produção de ferro e aço

15. Outro desafio é a necessidade de promover um crescimento de baixo carbono no estado, especialmente no que se refere à produção de aço e ferro. Minas Gerais é o maior produtor nacional de aço e ferro, responsável por 60% da produção nacional. O estado tem 62 usinas de ferro-gusa para abastecer o setor. O carvão é uma das principais fontes de energia utilizadas na produção do ferro-gusa usado pela indústria siderúrgica de Minas Gerais. A grande maioria da produção de carvão vegetal atual provém de fontes não sustentáveis e muitas vezes ilegais, de matas nativas, acarretando degradação ambiental e desmatamento. Uma alternativa para reduzir a pressão sobre as florestas nativas no Brasil (além de reduzir as emissões de CO2 ) é a substituição de fontes não renováveis por carvão vegetal renovável, produzido de plantações florestais em terrenos de pastagem ociosos ou degradados. Para resolver essa questão, o Governo promulgou a Lei nº 18.365/09, que praticamente proíbe o uso de carvão vegetal de origem nativa a partir de 2018, ao estabelecer que até essa data pelo menos 95% do carvão consumido no estado deverá vir de plantações sob manejo. Isso traz consigo um importante desafio: o plantio de árvores precisa começar logo para atender à demanda em 2018. O risco é que, em resposta a esta lei, a indústria decida usar carvão mineral em vez de carvão vegetal de origem nativa, com o qual aumentariam as emissões de

115

gases do efeito estufa (GEEs) do estado. Para alcançar este objetivo, o Estado pode criar 1,5 milhão de hectares de novas plantações e trabalhar com investidores e empresas da área de florestas plantadas para respaldar a credibilidade da capacidade de fornecimento e para assegurar o sucesso de projetos de MDL e das decisões tomadas em políticas relacionadas.

16. O Governo de Minas Gerais reconheceu as proporções desses desafios e vem ampliando sua capacidade para enfrentá-los de maneira sistemática. A fim de melhorar a eficiência do sistema de controle e fiscalização ambiental, o Estado está adotando medidas para reestruturar as instituições de gestão ambiental e promover alternativas que estimulem o plantio de árvores para produção de carvão vegetal.

Projeto Plantar para a produção de ferro-gusa

17. Uma importante alternativa para estimular a oferta de carvão vegetal renovável é replicar o Projeto de Biomassa Cultivada como Fonte de Energia Renovável para a Produção de ferro-gusa (Projeto Plantar), financiado pelo Fundo Protótipo de Carbono do Banco Mundial. Através deste projeto, o Grupo Plantar desenvolveu três metodologias aprovadas pela UNFCCC que cobrem toda a cadeia de produção de energia do setor de ferro-gusa. A primeira metodologia abrange o plantio de florestas plantadas de eucalipto em terras não florestais, para a produção de carvão vegetal renovável. A segunda é visa reduzir as emissões do processo de carbonização. A última trata da utilização de carvão vegetal renovável como agente termorredutor, em substituição ao carvão de coque, no processo de produção do ferro.

18. Nesta operação, o Banco Mundial vai adquirir dois diferentes ativos do Grupo Plantar: a) Certificados de Redução de Emissões temporária (CREts) do componente de reflorestamento do projeto; e b) RCEs, ou Reduções Certificadas de Emissões (última versão, iniciando em 2013) do componente de ferro-gusa (industrial). Na verdade, como resultado desta iniciativa, em 25 de janeiro de 2012 a UNFCCC confirmou a emissão de RCEts para esta atividade de MDL.

19. Em conclusão, tem-se que o modelo de negócios do Grupo Plantar para a produção de ferro-gusa a partir de carvão vegetal renovável reduz a pressão sobre as florestas nativas, evita o uso de combustíveis fósseis e sequestra carbono através do estabelecimento de novos estoques de biomassa em plantações altamente produtivas de eucalipto. O modelo tem grande potencial de ser replicado no Estado de Minas Gerais com empresas e outras instituições financeiras capitalizadas e que planejam permanecer na indústria de ferro-gusa no longo prazo.

116

ANEXO 8: PRINCIPAIS QUESTÕES E DESAFIOS PARA A GOVERNANÇA METROPOLITANA

1. O Estado de Minas Gerais possui uma agenda metropolitana focada na promoção do desenvolvimento sustentável de suas regiões metropolitanas através da coordenação de suas diferentes políticas setoriais. A principal região metropolitana a se beneficiar dessa agenda é Belo Horizonte, onde vive 25% da população do Estado. O modelo de coordenação adotado na região não tem igual no Brasil e na América Latina. Esta experiência é de particular relevância para o Banco Mundial por causa de seu valor como retrato de novas possibilidades de governança metropolitana como parte de sua agenda de gestão do setor público, onde a governança metropolitana é uma das arenas de “fronteira”.

2. Um primeiro passo para a implementação deste modelo foi a Emenda nº 65 da Constituição do Estado, aprovada em 25 de novembro de 2004, que permitiu ao Estado a criação de regiões metropolitanas. Esta alteração dispõe que (art. 46) cada região metropolitana terá: (i) uma Assembleia Metropolitana; (ii) um Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano; (iii) uma Agência de Desenvolvimento, com caráter técnico e executivo; (iv) um Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI); e (v) um Fundo de Desenvolvimento Metropolitano.

3. Diferentes leis complementares aprovadas em 2006 e 2009 expandiram este modelo e facilitaram sua implementação:

a. A Lei Complementar nº 88/2006 regulamentou a criação e gestão de regiões metropolitanas e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano;

b. A Lei Complementar nº 89/2006 criou a Região Metropolitana de Belo Horizonte;c. A Lei Complementar nº 107/2009 criou a Agência da Região Metropolitana de

Belo Horizonte (ARMBH), cuja regulamentação detalhada foi aprovada pelo Decreto nº 45.083/2009, de 3 de abril de 2009.

4. Em 2011, o Estado de Minas Gerais criou a Secretaria Extraordinária de Gestão Metropolitana (SEGEM) através da Lei Delegada nº 180/2011, separando os assuntos metropolitanos da Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana (SEDRU) e integrando-os à nova Secretaria da ARMBH. Antes de sua criação, entre 2007 e 2011 houve uma Sub-secretaria de Desenvolvimento Metropolitano dentro da estrutura da SEDRU. A decisão de criar esta nova instituição demonstra coerência na política metropolitana do Governo do Estado. De acordo com a Lei Delegada, a SEGEM fica responsável por apoiar a meta do Estado de estabelecer uma estratégia metropolitana coesa para ajudar a consolidar a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) e facilitar a gestão metropolitana do Vale do Aço.

5. Em junho de 2011, foi dado um novo passo em termos qualitativos com a aprovação do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) da RMBH pelo Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano da RMBH. Como resultado de um um amplo processo de consulta com a participação de mais de 3.500 atores envolvidos, o PDDI constituiu-se em um marco regulatório estratégico para o desenvolvimento territorial da região metropolitana. O PDDI articulou a região metropolitana de Belo Horizonte, facilitando a sua transição de um sistema urbano monocêntrico e radial para um policêntrico, criando novas centralidades na região metropolitana de Belo Horizonte. O plano deve facilitar o estabelecimento de planos estruturais para sistemas metropolitanos de informação, o planejamento ambiental (“Belo Horizonte sem Lixões”) e a mobilidade e a criação e/ou

117

fortalecimento de novas centralidades na região metropolitana (“Nova Metrópole”). O PDDI deve ainda ajudar a modelar os Planos Diretores municipais no sentido de promover um desenvolvimento metropolitano coerente.

6. Por último, o Comitê de Gestão Territorial da RMBH (CGT RMBH) foi criado por meio do Decreto nº 45.819/2011, de 16 de dezembro de 2011, fortalecendo a coordenação intersetorial dentro dos órgãos estaduais e ampliando as competências da antiga “Comissão Mista”, que desempenha importantes funções proativas no processo de gestão das regiões metropolitanas. A criação do Comitê de Gestão Territorial da RMBH é um importante passo dado na direção certa. O Comitê é integrado pelas Secretarias Estaduais de: (i) Planejamento e Gestão; (ii) Desenvolvimento Econômico; (iii) Transporte e Obras Públicas; (iv) Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável; (v) Gestão Metropolitana; e a ARMBH. O Comitê também inclui a Secretaria de Estado da Casa Civil e Relações Institucionais. As competências mais amplas concedidas ao CGT da RMBH vão ajudar a fortalecer a coordenação horizontal em nível estadual.

7. Há três principais desafios que devem ser enfrentados para se alcançar uma governança metropolitana de sucesso no Estado de Minas Gerais:

a. Melhorar a coordenação no processo de formulação de políticas entre os diferentes setores em nível estadual. A criação da Secretaria Extraordinária de Gestão Metropolitana, em 2011, demonstrou a relevância dada pelo Poder Executivo Estadual às questões metropolitanas. No entanto, a cooperação entre as secretarias precisa ser melhorada. A criação do Comitê de Gestão Territorial da RMBH, em dezembro de 2011, é um importante passo dado na direção certa.

b. Envolver os governos municipais na política metropolitana. Os municípios têm representação nos principais arranjos institucionais da RMBH, como a Assembleia de Desenvolvimento Metropolitano e O Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano, mas isso talvez não seja suficiente. A Secretaria Extraordinária de Gestão Metropolitana e a ARMBH devem empregar todos os esforços necessários para tornar a governança metropolitana não só uma questão de legalidade, mas também uma de legitimidade. O processo de elaboração do PDDI, em que os municípios foram consultados e em que o engajamento da sociedade foi incentivado em nível local na região metropolitana de Belo Horizonte, é uma boa prática que deve ser seguida. Os esforços feitos pela ARMBH para cooperar com os governos municipais da RMBH na elaboração de seus Planos Diretores Municipais, seguindo as orientações do PDDI, também são um passo na direção certa, já que permitem que as autoridades municipais identifiquem o PDDI como um instrumento eficaz de planejamento.

c. Engajar a sociedade civil no processo decisório da política metropolitana do estado, propiciando o sucesso das políticas implementadas no nível metropolitano e garantindo sua legitimidade. Universidades, associações da sociedade civil, associações empresariais, sindicatos, câmaras de comércio e outros atores devem ser formalmente integrados aos diferentes estágios de planejamento urbano. O Governo de Belo Horizonte deve expandir os espaços de participação para os atores da sociedade civil na governança metropolitana.

118

ANEXO 9: ANÁLISE DE SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA

A. Finanças públicas em Minas Gerais

1. Desde 2003, Minas Gerais vem implementando reformas para a criação de espaço fiscal no estado de modo a aumentar o investimento e melhorar a qualidade dos serviços públicos. Até 2008, esse esforço também implicou uma progressiva consolidação fiscal e a redução da razão da dívida. Durante esse periodo, o forte crescimento da receita, combinado com a expansão moderada das despesas correntes, permitiu ao Estado gerar saldos operacionais e primários robustos, que foram utilizados para aumentar o investimento público e reduzir o endividamento (Figura A9.1).

Figura A9.1- Variáveis Fiscais do GoMG, 2004-11

Receitas, Impostos e Transferências Despesas com Pessoal, Investimentos e Bens e Serviços

119

B. Perspectiva Fiscal Atual

Receitas

2. As receitas aumentaram de R$ 30,8 bilhões em 2004 para R$ 49,7 bilhões em 2011, o que equivale a 7,1% de crescimento médio anual em termos reais.52 As receitas aumentaram mais rápido entre 2004 e 2007 (9,1% ao ano) do que no período de 2007 a 2011 (5,6%). A diferença é principalmente devido à crise mundial, mas também para o fato de que muitos dos ganhos rápidos na administração tributária foram implementadas no primeiro período.

Tabela A9.1 - Composição de Receitas Corrente de 2004 e 2011(R$ Bilhões - valores de 2011)

  2004 2011 Taxa Média de Crescimento   Valor % Do total Valor % Do total abr/11 jul/11 abr/07Receita Corrente 30.816,5 100,0% 49.728,0 100,0% 7,1% 5,6% 9,1%Receita Tributária 21.794,5 70,7% 35.019,9 70,4% 7,0% 5,6% 8,9%

Imposto 20.995,1 68,1% 33.493,5 67,4% 6,9% 5,6% 8,7%ICMS 18.526,6 60,1% 28.795,4 57,9% 6,5% 5,1% 8,3%IPVA 1.335,1 4,3% 2.629,3 5,3% 10,2% 7,5% 13,9%ITCMD 70,2 0,2% 408,5 0,8% 28,6% 27,1% 30,6%

Taxas 799,5 2,6% 1.526,4 3,1% 9,7% 7,1% 13,2%Contribuições Sociais 2.571,0 8,3% 3.528,1 7,1% 4,6% 2,4% 7,7%Receitas com Propriedades 604,7 2,0% 2.646,1 5,3% 23,5% 7,5% 48,6%

Receitas de Atividades Agropecuária, Industrial e de Serviços

558,2 1,8% 905,4 1,8% 4,7% 7,6% 1,8%

Transferências Correntes 4.276,3 13,9% 6.143,0 12,4% 6,1% 5,7% 6,5%Outras Receitas Correntes 1.011,7 3,3% 1.485,4 3,0% 5,6% 13,4% -3,9%

3. O aumento das receitas se deveu a uma combinação de forte atividade econômica e das iniciativas para melhorar a eficiência na arrecadação de impostos. Como porcentagem do PIB estadual, as receitas fiscais aumentaram de 7,8% em 2004 para 9,7% em 201053. A mais importante fonte de receitas é o ICMS, um imposto sobre valor agregado que representou 57,9% das receitas correntes em 2011. De 2004 a 2011, as receitas do ICMS

52 Ao longo deste texto, salvo indicação em contrário, os números são expressos em valores constantes de 2011 e todas as taxas de crescimento estarão em termos reais. Os valores das receitas também foram ajustados de maneira que levassem em consideração o aumento das contribuições do FUNDEB e dos repasses, bem como suas regras contabilizarias e a reclassificação das contribuições sociais, garantindo compatibilidade ao longo do período.53 Os dados do PIB estadual de 2011 ainda não foram divulgados.

120

aumentaram, em média, 6,5% ao ano. O recolhimento de ICMS se distribui da seguinte maneira: indústria (52,7%), comércio (21,2%) e serviços (25,7%). Além disso, entre 2008 e 2010 as receitas de ICMS foram alavancadas por uma anistia fiscal especial que arrecadou R$ 286 milhões e R$ 700 milhões, respectivamente, do pagamento de impostos atrasados, o que também explica o aumento anual de 26% no item Outras Receitas Correntes de 2007 a 2010.

4. Em 2009, Minas Gerais foi o estado com a menor arrecadação de ICMS do Brasil. Na comparação com o ano anterior, a arrecadação de ICMS registrou queda de 6,9%. Os efeitos da crise foram mais acentuados em Minas Gerais devido à sua estrutura econômica, na qual as atividades de extração de minério e a indústria metalúrgica têm mais peso do que no resto do Brasil. Como resultado, as receitas provenientes do ICMS em setores como atividades extrativistas e metalurgia de ferrosos caíram, respectivamente, para 58,8% e 45%.

Quadro A9.1 - Práticas de Administração Tributária em Minas Gerais

A Subsecretaria da Receita Estadual ( SRE) de Minas Gerais tem implementado diversas inovações que lhe permitiram expandir a arrecadação de impostos em níveis acima do crescimento da atividade econômica. A SRE opera dentro de uma estrutura de planejamento estratégico, elaborando diretrizes plurianuais que, em última instância, se traduzem em planos operacionais anuais. Além disso, a SRE gera relatórios regulares sobre a implementação da estratégia e os resultados alcançados. A mesma também emprega técnicas de gestão baseada em resultados e remuneração baseada em desempenho. Metas de receita são acordadas entre o Governador e o Secretário de Finanças e então repassadas para todas as subdivisões da SRE. Também são acordadas metas específicas de resultados de fiscalizações tributárias. A combinação de uma unidade para grandes contribuintes e de unidades setoriais permitiu à SRE acompanhar de perto a contabilidade dos contribuintes que representam 85% das receitas do ICMS. Entre seus próximos passos, a SRE investirá pesado em software de análise que a ajudará a automatizar diversas rotinas de cruzamento de dados e melhorar a precisão de suas estimativas de receitas, tanto agregadas quanto por empresa.

Quanto às estimativas de receitas fiscais, a SRE avalia cerca de 200 diferentes modelos e especificações econométricas. As estimativas são feitas de maneira agregada, mas uma abordagem “bottom-up” (de baixo para cima) será iniciada em breve. Além dessas estimativas se inclui um componente de esforço fiscal para obter a chamada “supermeta”, que serve como a meta de resultados acordada. Segundo suas estimativas, há uma correlação direta de quase 100% entre a inflação medida pelo IPCA e as receitas fiscais do Estado. A relação entre as receitas fiscais e o crescimento do PIB é estimada como positiva, da ordem de 75%. Desvalorizações de moeda tendem a impactar direta e positivamente as receitas do Estado devido ao ICMS cobrado sobre as importações. Por fim, a cotação do petróleo também tende a aumentar a arrecadação, especialmente quando a Petrobras repassa aumentos de preços para os consumidores.

5. Os principais repasses recebidos pelo Estado vem do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e das dotações orçamentárias para as áreas de saúde e educação54. O

54 Os repasses do FUNDEB foram excluídos da receita do Governo para evitar dupla contagem. O FUNDEB se destina a financiar a educação básica, e seus recursos vêm dos governos estaduais e municipais. O governo federal também contribui para o fundo no caso dos estados que não cumprem com o nível mínimo de gastos por aluno definido por lei. Em 2011, o GoMG contribuiu com R$ 5,4 bilhões e recebeu R$ 4,9 bilhões, com uma perda líquida de R$ 476 milhões.

121

montante dos repasses para o setor da educação cresceram durante todo o período analisado, enquanto os outros repasses principais caíram entre 2008 e 2009 devido à crise. Na verdade, o FPE só voltou ao seu nível pré-crise em 2011. O FPE e o IPI caíram não só devido à retração da atividade econômica, mas também devido aos incentivos fiscais concedidos pelo governo federal para minimizar os efeitos decorrentes da crise econômica mundial. Repasses de Compensações Financeiras advieram de royalties de petróleo, mineração e atividades relacionadas à geração de energia hidrelétrica. Estes representaram 5,2% de todos os repasses em 2011, o maior nível desde 2007, recuperando as quedas em atividades de mineração e do preço das commodities baseadas em metais, enfrentadas durante a crise.

6. Outros destaques na área de receitas incluem o aumento das receitas com propriedades e taxas. O principal fator por trás do aumento das receitas patrimoniais são os dividendos recebidos pelo governo das empresas estatais, que cresceram de R$ 208,6 milhões em 2004 para R$ 1.054,2 milhões em 2010, caindo ligeiramente para R$ 820 milhões em 2011. O maior ativo do governo é a companhia energética CEMIG55, mas os dividendos da COPASA e da CODEMIG também são consideráveis. As receitas patrimoniais também são influenciadas por receitas extraordinárias, como a venda do direito de fazer os pagamentos da folha de pagamento para o Banco do Brasil entre 2007 e 2009 e em 2011. Receitas advindas de taxas, por outro lado, cresceram lideradas pelas taxas judiciais, devido a uma melhor execução de cobranças.

Gastos

7. As despesas totais aumentaram de R$ 31,1 bilhões em 2004 para 50,8 bilhões em 2011, o que equivale a uma taxa anual média real de 7,3%. A participação das despesas correntes nas despesas totais diminuiu ligeiramente durante o período, de 91% para 88,9%, em função do objetivo político específico de aumentar o espaço fiscal para investimentos. Assim como ocorreu no caso das receitas, as despesas aumentaram mais rapidamente no periodo de 2004 a 2007 (9% ao ano) do que no periodo de 2007 a 2011 (6% ao ano).

8. O pagamento de juros subiu de R$ 2 bilhões em 2004 para R$ 2,6 bilhões em 2011, um aumento de 30,7%. O pagamento de juros cresceu menos do que o resto das despesas devido à restrição de endividamento imposta pela CRC-CEMIG, pela Lei nº 9.496/97 e pelo relativamente baixo volume de novos empréstimos. Por último, apesar do volume de pagamentos da dívida, o peso do pagamento de juros caiu de 6,9% das despesas correntes em 2004 para 5,7% em 2011. O endividamento total, no entanto, se manteve no mesmo nível porque a queda do pagamento de juros foi alcançada pelo aumento das amortizações.

Tabela A9.2 - Composição das despesas - 2004 e 2011(R$ milhões - valores de 2011)

2004 2011 Taxa Média de Crescimento (%)

Valor % Valor % 2011/04 2011/07 2007/04Despesas de Pessoal 16,4 52,7 26,3 51,8 7,0 7,7 6,0 Servidores Públicos na Ativa

7,7 24,7 12,6 24,7 7,2 6,6 8,1

Aposentados e Pensionistas

6,4 20,7 9,2 18,1 5,2 6,0 4,1

Terceirizados 0,3 0,9 0,7 1,4 13,3 11,6 15,6 Outros 2,0 6,4 3,9 7,6 10,1 16,6 1,9

55 Os dividendos da CEMIG estão integralmente contabilizados nas contas do governo, apesar de 65% destes estarem vinculados ao pagamento da dívida do governo com a Companhia.

122

Pagamentos da Dívida 2,6 8,3 4,2 8,3 7,2 6,8 7,7Repasses aos municípios 5,6 18,1 8,9 17,6 6,8 5,6 8,6Bens e Serviços 4,3 13,9 7,4 14,5 7,9 6,2 10,2Investimentos 2,2 7,0 4,0 7,9 9,0 -3.1 27,5TOTAL 31,1 100,0 50,8 100,0 7,3 6,0 9,0

123

9. A evolução da despesa com pessoal apresentou um padrão diferente das outras despesas. Durante o período de 2004 a 2011, a despesa com pessoal cresceu na mesma proporção que a receita, e um pouco menos que a despesa total. No entanto, houve variações significativas durante o período. De 2003 a 2005, o GoMG limitou os aumentos salariais para respeitar o teto de despesa com pessoal estabelecido pela LRF (equivalente a 60% da receita líquida). De 2006 a 2008, o peso da folha aumentou significativamente. A taxa média anual de crescimento real no período foi de 11,7%, devido em parte à introdução da gestão por resultados. O aumento dos salários foi interrompido em 2009 devido à queda na arrecadação mas foi retomado em 2010, quando a pressão do funcionalismo se somou a exigências federais adicionais (incluindo, em particular, a instituição de um salário mínimo nacional para os professores), à competição salarial nacional no setor público em uma economia dinâmica (particularmente para a polícia e outros setores de segurança) e ao período eleitoral.

10. A despesa com investimentos aumentou de forma contínua de 2004 a 2008. Em 2004, o GoMG investiu apenas R$ 2,2 bilhões56, o equivalente a 9,5% da receita corrente líquida (RCL). Este número atingiu um pico de 15% em 2008, antes de cair para 8,9% em 2011, como reflexo da estratégia do Governo de aumentar o espaço fiscal para investimentos, especialmente em estradas, saúde e educação. A queda do investimento em 2009 e 2010 foi uma resposta à queda da arrecadação e à crescente pressão das despesas correntes, particularmente dos gastos com pessoal.

Resultados Fiscais

11. O Estado de Minas Gerais alcançou resultados fiscais impressionantes, em boa parte graças ao rápido aumento da receita. As finanças do estado passaram a estar em conformidade com a LRF. Além da redução da dívida, o saldo operacional bruto cresceu de R$ 2,5 bilhões em 2004 (15,2% da RCL) para R$ 6,4 bilhões em 2008 (21,9% da RCL). O saldo primário manteve-se positivo ao longo do período, em média 12,9% da RCL. Essa mudança permitiu maiores investimentos até 2008. No mesmo periodo, a despesa com pessoal como porcentagem da RCL caiu de 58,2 para 52,2 entre 2004 e 2005, após o qual apresentou uma tendência de alta até atingir 58% 57 em 2011. Ter atingido a meta relativa ao limite de endividamento imposto pela LRF foi o que permitiu ao GoMG começar a tomar empréstimos novamente a partir de 2006, para auxiliar no custeio de novos investimentos. Além disso, o Estado tem conseguido cumprir a maioria das metas fiscais definidas nos Programas de Ajuste Fiscal (PAF)58. Embora os indicadores do PAF sejam substancialmente similares aos da Lei de Responsabilidade Fiscal, suas definições são às vezes um pouco diferentes. 59. Adicionalmente, além de metas de pagamento de pessoal e de endividamento, o PAF inclui metas para o superávit primário, arrecadação de receitas e despesas com investimento. Minas Gerais concluiu a sexta reavaliação no âmbito do Contrato de Renegociação da Dívida de 1998, e desde 2004 tem alcançado a maioria das metas fixadas nos PAFs.

12. Contudo, alguns dos ganhos anteriores foram parcialmente revertidos devido aos efeitos da crise. Em 2010, a taxa de endividamento atingiu 182,2% da RCL, enquanto a folha de pagamento representou 57,7% da mesma. O saldo primário ficou em média em 7,2% da 56 Incluindo investimentos físicos e financeiros.57 Os dados foram informados conforme publicados pelo Governo nos relatórios da LRF até 2010. Em 2011, o Governo informou um valor de 47,6% devido a uma revisão da metodologia. De acordo com a metodologia anterior, para fins de comparação a razão entre folha de pagamento e RCL atinge 58%. 58 O PAF é um plano fiscal trianual permanente negociado com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e faz parte do acordo de renegociação da dívida contraído em 1997.59 Por exemplo, enquanto em 2011 a razão entre despesas com pessoal e receita corrente foi de 63% de acordo com os critérios do PAF, na definição da LRF esse valor foi de apenas 58%.

124

RCL de 2009 a 2011, um índice inferior ao do período anterior, mas ainda suficiente para cobrir o pagamento de juros. O revés enfrentado pelo estado em 2008 e 2009 deu uma amostra da sua sensibilidade à quedas na arrecadação, mas também demonstrou sua capacidade de responder, por exemplo, restringindo o crescimento de salários em 2009.

Tabela A9.3 - Demonstrações financeiras do Governo do Estado de Minas Gerais: 2004-2011 (em bilhões de reais - valores constantes de 2011)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011I. RECEITA 33,2 36,4 39,3 43,2 50,1 48,0 52,7 55,3Ib. RECEITA (excluído o FUNDEB) 31,2 34,1 37,0 40,2 46,2 44,0 48,2 50,4 Impostos 21,8 23,9 25,7 28,1 31,8 30,0 33,9 35,0 Contribuições Sociais 2,6 2,6 3,0 3,2 3,2 3,3 3,4 3,5 Repasses 6,7 7,2 7,7 8,4 10,4 10,3 11,1 11,7 Outras Receitas Correntes 2,2 2,7 3,0 3,5 4,8 4,5 4,3 5,0

II. DESPESA 28,6 30,0 32,7 35,5 39,8 38,7 43,1 45,7Remuneração dos servidores 16,4 16,7 18,1 19,5 21,6 21,8 24,4 26,3Pagamento de juros 2,0 2,2 2,5 2,7 3,0 2,5 2,4 2,6Outras Despesas Correntes 10,3 11,1 12,1 13,3 15,3 14,5 16,3 16,8 Repasses aos municípios 5,9 6,5 6,9 7,5 8,5 7,9 9,2 9,4 Bens e Serviços 4,3 4,6 5,2 5,8 6,8 6,6 7,1 7,4

III. SALDO OPERACIONAL BRUTO (Ib - II) 2,5 4,1 4,4 4,8 6,4 5,2 5,1 4,7% da RCL 15,2 20,9 19,8 20,0 21,9 18,0 15,4 12,6

IV. TRANSAÇÕES COM ATIVOS NÃO FINANCEIROS

2,2 3,7 4,4 4,5 6,1 5,4 5,2 4,0

V. EMPRÉSTIMO / ENDIVIDAMENTO LÍQUIDO (III - IV)

0,3 0,4 0,0 0,2 0,3 -0.2 -0,1 0,7

VI. SALDO PRIMÁRIO (V + Juros Líquidos)

2,3 2,7 2,5 3,0 3,7 2,2 2,3 2,7

% da RCL 13,8 13,9 11,3 12,7 12,7 7,6 6,8 7,3

VII. TRANSAÇÕES COM ATIVOS NÃO FINANCEIROS

-0.1 0,0 0,2 0,2 0,6 0,8 1,0 -0.6

VIII. SALDO GLOBAL (VI + VII) 2,2 2,7 2,7 3,2 4,4 3,0 3,2 2,0Memo Items:Receita Corrente Líquida (RCL) 16,7 19,6 22,1 23,8 29,2 29,1 33,2 37,3Investimento Não Financeiro / RCL 9,5 13,9 15,8 14,7 15,0 13,8 12,8 8,9Dívida / RCL 224,5 203,1 189,1 187,8 175,4 179,5 182,2 181,8

13. Em resumo, de 2004 a 2008 Minas Gerais consolidou as ações de ajuste fiscal iniciadas em 2003. O Estado manteve saldos operacionais brutos e superávits primários substanciais, graças aos quais o governo conseguiu reduzir significativamente o seu endividamento, cumprir com a Lei de Responsabilidade Fiscal e alcançar a maioria das metas estabelecidas menos parte dos Programas de Ajuste Fiscal acordados com o governo Federal. Mais importante, a consolidação fiscal permitiu ao GoMG expandir o investimento e restaurar sua capacidade de promover o crescimento e melhorar o fornecimento de bens e serviços públicos. Em 2009 e 2010, os efeitos combinados da desaceleração do crescimento e do aumento salarial no setor público reverteram alguns dos ganhos anteriores, mas mesmo assim o Governo mostrou a sua capacidade de resposta.

Estrutura da Dívida

14. Apesar de ter piorado um pouco durante a crise, o grau de endividamento de Minas Gerais vem diminuindo desde 2004. A relação dívida consolidada líquida (DCL) / receita corrente líquida (RCL), um indicador monitorado pela LRF, caiu de 224,5% em 2004

125

para 175,4 em 2008. A desaceleração das receitas devido à crise levou a taxa de endividamento relativa a aumentar para 182,2% no final de 2010. No entanto, em dezembro de 2011 a relação DCL/RCL havia baixado para 181,8%.

15. O Governo Federal é o maior credor do estado, respondendo por 88% da dívida do estado. Isso se deve ao resgate da dívida que o Governo Federal promoveu com todos os estados em 1997 (Lei nº 9.496/97), quando assumiu boa parte das dívidas estatais e concedeu a Minas Gerais um prazo de pagamento de 30 anos, com uma taxa real de juros de 6% a 7,5% e indexação pelo índice geral de preços (IGP-DI), e estabeleceu um teto de 13% da receita líquida real (RLR) para o serviço da dívida. Outra grande dívida contraída pelo Estado é com a CEMIG (Companhia Energética de Minas Gerais), que responde por 8% do estoque total da dívida. Apenas 4% de sua dívida é com credores estrangeiros – instituições multilaterais e agências governamentais estrangeiras.

16. 94% da dívida estão indexados a índices de preços e tem taxas de juros fixas. O restante é indexado ao dólar e ao iene (contratos externos) ou ao índice da poupança (TR) e à Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP). Com exceção de alguns contratos externos vinculados à taxa LIBOR, todos os outros contratos de dívida têm taxas de juros fixas. No entanto, as taxas de juros reais podem chegar a 8,2%, como no caso da dívida com a CEMIG.

17. O GoMG vai gastar cerca de 15% de sua RLR anual com o pagamento da sua dívida até 2027. Depois disso, prevê-se que o endividamento deva diminuir significativamente para a casa de 4% a 5% até 2035. No entanto, em 2035 o GoMG poderá ter que honrar o pagamento de uma enorme parcela da dívida da CEMIG caso esta não seja refinanciada.

Tabela A9.4: Estrutura da dívida do Estado do Minas Gerais, R$ milhões2007 2008 2009 2010 2011

Dívida Consolidada - DC (I) 52.149 60.121 58.967 67.813 74.423 Dívida Contratual 48.960 55.993 56.406 64.476 69.230 Interna 48.398 54.751 54.561 61.409 65.614 Governo Federal - Lei nº 9.496/97 43.147 48.888 48.759 54.844 58.627 Governo Federal - Leis 7.976/89 e 8727/93 1.460 1.443 1.095 911 754 CRC/CEMIG 3.661 4.191 4.329 5.070 5.580 Externa 562 1.242 1.845 3.067 3.616 Precatórios 1.536 1.419 1.147 2.045 2.747 Outras Dívidas 1.652 2.710 1.415 1.292 2.445Deduções (II) 7.456 8.560 6.711 7.313 6.643 Disponibilidade Bruta de Caixa 4.224 4.939 3.567 3.449 3.672 Outros Recebíveis Financeiros 6.093 5.107 4.507 5.358 5.141 (-) Restos a pagar 2.861 1.486 1.364 1.493 2.170Dívida Consolidada Líquida (DCL) (III) = (I - II) 44.693 51.561 52.257 60.499 67.780Receita Corrente Líquida- RCL 23.804 29.242 29.118 33.179 37.284DCL / RCL (%) 187,8 176,3 179,5 182,3 181,8

C. Perspectivas Fiscais

18. O GoMG projeta suas receitas e despesas com base nas previsões macroeconômicas constantes da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) do Governo Federal. Para 2011, a expansão do PIB foi projetada em 4,5%, enquanto para 2012 estima-se um crescimento de 5%. O Brasil cresceu exatos 2,7% em 2011. Da mesma forma, espera-se que o crescimento do PIB em 2012 seja de 2,5%, no máximo. Espera-se, portanto, que tanto o Governo Federal quanto o Governo Estadual ajustem suas projeções de crescimento na próxima LDO.

126

19. No final de 2011 foram implementadas várias alterações na legislação que devem afetar as estimativas de receita de 2012 em diante. A Assembléia Legislativa de Minas Gerais aprovou oito propostas de Lei do Executivo que mudarão a legislação tributária e os tributos cobrados pelo GoMG. A título de exemplo, tais leis criaram um novo tributo sobre as atividades de mineração e um adicional de 2% na alíquota do ICMS que incide sobre bebidas alcoólicas e cigarros, acompanhada de uma redução na alíquota de outros itens, como etanol e insumos para a construção civil. Outra lei mudou a contribuição do Estado para o plano de aposentadoria dos servidores públicos. O efeito líquido esperado dessas mudanças é um aumento de R$ 1,1 bilhão na receita de 2012.

Tabela A9.5 - Impactos estimados de mudanças na legislação da receita

Ato Legal Descrição Impacto (R$ Milhões - anual)

Lei 19.970/2011 Melhora a cobrança do ICMS sobre a energia vendida nos mercados grossistas 30,0

Lei 19.976/2011 Institui nova taxa sobre atividades de mineração 361,0

Lei 19.978/2011 Altera alíquotas do ICMS para charutos, munição, bebidas alcoólicas e outros itens 226,0

Lei 19.989/2011 Reduz alíquota do ICMS sobre o etanol -65,0

Lei 19.999/2011Cria novas taxas e atualiza valores para as taxas existentes do Departamento de Trânsito

59,0

Decreto 45.728/2011 Aumenta alíquotas do ICMS sobre o óleo diesel 463,0

TOTAL   1074,0

20. Do lado da despesa, o maior problema a médio prazo é o gasto com a folha de pagamento. A pressão deve vir sobretudo das áreas de educação e segurança pública. Na educação, haverá novas contratações para substituir professores substitutos. O piso salarial nacional para os professores tem aumento anual instituído por lei60. De 2011 a 2012, por exemplo, o aumento foi de 22,2% em termos nominais. Na área da segurança pública, o governo aprovou vários aumentos salariais até 2015. De modo geral, o orçamento vai incorporar um adicional de R$ 2 bilhões em 2012, enquanto a despesa adicional total no período de 2012 a 2015 será de R$ 12,4 bilhões (veja tabela A9.6).

60 O salário mínimo aumenta na mesma proporção do gasto mínimo por aluno no FUNDEB. O Congresso Nacional está apreciando projeto de lei que propõe o ajuste do salário mínimo pelo índice de inflação (INPC).

127

Tabela A9.6 - Aumentos Salariais Concedidos pelo GoMG: 2010-2015

Ato Legal DescriçãoImpacto (R$ Milhões - anual)

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Lei 18.802/10

Aumento de 10% para diversas carreiras 163,9          Aumento de 15% para policiais, bombeiros e agentes penitenciários 685,9          

Aumento de 10% e incorporação de bônus para médicos 23,5          

Aumento de 10% e instituição do salário mínimo do professor de R$ 935 569,5          

Realinhamento salarial para o pessoal administrativo da educação 81,0          

Lei 18.798/10

Aumento de 15% para procuradores estaduais 5,6          

Lei 18.975/10

Aumento de 5% para todos os servidores da educação e instituição do modelo de "subsídio"  

1.060,0        

Aumentos salariais para o pessoal administrativo da universidade   5,2        

Lei 19.837/11

Implementação integral do modelo de subsídio e aumentos salariais para os servidores da polícia militar

    828,8 1.320,0

1.720,0

2.110,0

Lei 18.801/11

Aumento de 45% para advogados do serviço público   ND ND      

Lei 19.973/11

Benefícios concedidos para o pessoal técnico da saúde     2,7      

Equaliza os salários dos agentes penitenciários com os da polícia militar     5,2 34,8 79,5 141,8

Aumento de 5% para diversas carreiras (outubro de 2011)     132,9      

Aumento de 5% para diversas carreiras (abril de 2011)     91,6 45,8    

Definição de salário mínimo para todos os funcionários públicos     24,2      

Lei 19.576/11

Aumento de 100,7% para policiais, bombeiros e agentes penitenciários   199,3 910,1 952,2 2.570,

91.428,

3

TOTAL1.529,

41.264,

51.995,

52.352,

84.370,

43.680,

1

21. Outros impactos de médio prazo sobre o orçamento virão das Parcerias Público-Privadas (PPP) que entrarão em operação. Atualmente o Estado de Minas Gerais tem apenas quatro PPPs contratadas, das quais apenas três em operação, o que demandará o pagamento de R$ 81,8 milhões em 2012. No entanto, devido à intensificação dos atuais contratos e a entrada em operação do quarto contrato, os pagamentos aumentarão para R$ 286,6 milhões em 2013.

22. Outras pressões sobre as despesas estão sendo acomodadas de acordo com a disponibilidade do orçamento. Essas despesas englobam novas instalações prisionais, tanto para infratores juvenis como adultos, a implementação do”Piso Mineiro”, escolas de formação técnica e profissional e seis universidades privadas, previstas para ser incorporadas à

128

Universidade Estadual. No geral, o crescimento das despesas correntes varia de 8 a 10% ao ano, exceto para despesas nas áreas de saúde e educação, que aumentam de acordo com as receitas vinculadas.

Riscos Fiscais

23. Além de mudanças nas premissas macroeconômicas aplicadas às estimativas orçamentárias, a receita de Minas Gerais pode ser afetada pelas grandes reformas institucionais que vem sendo discutidas na esfera federal. A primeira delas é a reforma fiscal que vem sendo negociada, que afetará sobretudo as regras do ICMS. A redução da alíquota do ICMS interestadual pode levar o Estado a perder até R$ 810 milhões ao ano. A fim de compensar esta perda, o Estado propõe reintroduzir a tributação do ICMS sobre exportações de bens não-renováveis, como minério de ferro, que poderia representar de R$ 1 bilhão a R$ 1,6 bilhão em receitas adicionais. Outras reformas incluem mudanças nos pagamentos feitos pelas mineradoras ao Governo Federal, que são redistribuídos entre os governos subnacionais, e mudanças na distribuição do Fundo de Participação dos Estados (FPE)61, devido a uma decisão do Supremo Tribunal Federal que determinou a inconstitucionalidade das regras atuais. A mudança nas regras deve levar a uma desaceleração no crescimento nominal dos repasses do FPE. Finalmente, o Estado espera receber um adicional de R$ 280 milhões em royalties do pré-sal, caso as novas regras de partilha que estão transitando no Congresso sejam aprovadas.

24. Do lado das despesa, a aprovação pelo Congresso de um salário mínimo nacional obrigatório para servidores da área de segurança pública é um risco para a sustentabilidade fiscal do Estado. A proposta de emenda constitucional (PEC 300) tem como objetivo estabelecer um salário mínimo nacional para policiais e bombeiros equivalente aos salários pagos aos servidores do Distrito Federal62. A discussão tem alimentado um debate em todo o país sobre os salários dessa categoria, o que provavelmente continuará a pressionar os salários desse setor.

25. O Estado também tem R$ 12,8 bilhões listados como passivos contingentes, de acordo com a última LDO. Os passivos são diversos, no entanto 89% deles vêm de apenas três itens: discussão judicial com o governo federal sobre contribuições previdenciárias, compensações por desapropriações de terra além das que já foram pagas pelo Estado e diferenças de salários decorrentes do Plano Real, de 1994. O primeiro já foi resolvido pelo estado, tornando-se uma dívida de R$ 1,3 bilhões com o Governo Federal a ser paga em 30 anos. O último está sendo gradualmente examinado pelo GoMG, a solução para o qual seria a redução dos valores devidos pelo GoMG em até 80% com a inclusão dessa parcela na dívida de Precatórios.

26. Finalmente, no final de 2011 o Estado de Minas Gerais teve um estoque de R$ 3,7 bilhões em Precatórios. Os Precatórios são ações judiciais movidas contra o Estado nas quais a sentença tenha sido proferida contra ele (isto é, o GoMG perdeu a ação). Como resultado, o Estado tem de pagar determinado valor, decidido pelo tribunal, como indenização. O governo pagou R$ 185 milhões em Precatórios em 2011 e estima-se que irá pagar R$ 409 milhões em

61 O FPE é o maior repasse do Governo Federal para os estados. Ele é composto de 21,5% de receitas do imposto de renda, tanto de pessoas jurídicas como físicas, e do imposto sobre produtos industrializados (IPI). Em 2011, Minas Gerais recebeu R$ 2,7 bilhões, o que equivale a 5,2% da receita atual do Estado. Esse valor é relativamente baixo para o Estado de Minas Gerais, mas pode representar até 35% nos estados mais pobres, como Alagoas.62 Os salários dos policiais e bombeiros do Distrito Federal são definidos pelo Congresso Nacional e pagos com fundos repassados do Governo Federal, como deteminado pela Constituição.

129

2012. O Estado vem conduzindo negociações diretas com seus credores para amortizar parte das dívidas com impostos atrasados e também para obter descontos para pagamentos diretos. De acordo com a legislação em vigor, o Estado quitará suas dívidas com Precatórios até 2024, porém estimativas recentes sugerem que tal dívida poderá ser quitada inclusive antes disso.

Projeções Fiscais

27. Com base nos pressupostos econômicos e fiscais descritos nos parágrafos anteriores, foi construído um cenário de base para o desempenho fiscal até 2015. Os cenários baseiam-se em um crescimento médio do PIB de 3,6% e em uma inflação de 4,9% ao ano, entre 2012 e 2015. As alterações previstas nas receitas e salários causadas pela legislação já aprovada (ver A9.5 e A9.6) também estão incluídas. A Tabela A9.7 detalha o conjunto completo de pressupostos em que se baseou a projeção da linha de base. No cenário-base, as receitas aumentam 9,8% em média de 2011 a 2015, enquanto o aumento das despesas no mesmo período ficou em 10,8%.

Tabela A9.7 - Linha de base de projeções fiscais. PressupostosPressupostos

I. RECEITASICMS Crescimento do PIB e inflação + 654 milhões em 2012 devido a mudanças na legislação + fator de

crescimento da arrecadação (2013-15)IPVA Crescimento do PIB e inflação

ITCMD Crescimento do PIB e inflação - 80 milhões em 2012 devido à receitas não-recorrentes em 2011

IRRF Aumentos no mesmo ritmo que a taxa de crescimento dos salários pagos aos empregados

Taxas Crescimento do PIB e inflação + 329,8 milhões em 2012 e 90,2 milhões em 2013 devido à mudanças na legislação

Contribuições Sociais Crescimento do PIB e inflação + 200 milhões em 2012 devido a alterações nas contribuições para o IPSEMG

Transferências Correntes Crescimento do PIB e inflação

Transferências de Capital Estimativas do governo de acordo com a LDO (até 2014) e crescimento do PIB e inflação (2015)

Receitas com Juros Média 2008-2011 ajustada pelo aumento da inflação

Receitas de Ativos Não-Financeiros Crescimento do PIB e inflação - 775 milhões em 2012 (venda da folha de pagamento para o Banco do Brasil)

Outras Receitas Correntes Crescimento do PIB e inflação

II. DESPESA

Remuneração dos servidores Aumenta em montantes previstos pelo governo para os itens principais e com o crescimento do PIB e da inflação (fator de menor redução) para o restante

Pagamento de juros Imputada por exercício de sustentabilidade da dívida + pagamentos da dívida do INSS

Repasses aos municípios Aumenta com a mesma taxa de crescimento das receitas fiscais

Serviços Contratados (Terceiros) Crescimento do PIB e inflação + pagamentos de PPPs contratadas

Outros Bens e Serviços Crescimento do PIB e inflação + projeção do governo para Precatórios + fator de redução em 2014 e 2015

IV. TRANSAÇÕES COM ATIVOS NÃO FINANCEIROSInvestimento em Ativos Não Financeiros Estimativas do governo de acordo com a LDO (2012 e 2013) e crescimento do PIB e inflação +

fator de crescimento (2014 e 2015)Investimento em Ativos Financeiros Estimativas do governo de acordo com a LDO (2012 e 2013) e crescimento do PIB e inflação +

fator de crescimento (2014 e 2015)Concessões de empréstimos Estimativas do governo de acordo com a LDO

VII. TRANSAÇÕES EM ATIVOS E PASSIVOS FINANCEIROS

Novos Empréstimos Estimativas do governo de acordo com o PAF (2012-2013) e soma de empréstimos líquidos + amortização líquida

Amortizações, líquido Estimativa fornecida pelo governo durante a última missão

Amortizações recebidas Estimativas do governo de acordo com a LDO

Amortizações pagas Imputada por exercício de sustentabilidade da dívida + pagamentos da dívida do INSS

Vendas de ativos Estimativas do governo de acordo com a LDO

130

28. Apesar das medidas tomadas pelo governo para aumentar as receitas, as projeções mostram que será necessário ter cautela com os planos de investimento. O aumento maior da despesa deve ocasionar uma leve queda no saldo operacional bruto (em relação à RCL), especialmente em 2014 e 2015, após a incorporação na base tributária das medidas para aumentar a receita. O saldo primário também apresenta uma tendência semelhante. Para manter a tendência de queda da relação dívida/receita, o investimento terá que ser limitado a menos de 8% da RCL entre 2012 e 2015, em comparação com a média de 13% no período de 2004 e 2011.

29. Além dos riscos de queda na receita destacados acima, também existem perspectivas positivas. Entre elas está o aumento na receita do ICMS arrecadado de novas empresas que já assinaram acordos com o Governo para expandir suas operações ou iniciar novas operações no estado63. Tais receitas não foram incluídas no cenário de linha de base, já que dependem da concretização de investimentos que ainda são incertos. Finalmente, o governo está propondo refinanciar o débito da Conta de Compensação CRC/CEMIG (veja abaixo), que implicará em receitas extraordinárias de dividendos pagos pela Cemig ao Estado, no montante de R$ 281 milhões em 2013, e uma redução dos pagamentos de juros de 2013 a 2015. Esses efeitos positivos poderão ter como efeito combinado um crescimento anual da receita de 11,4%, superando assim o crescimento anual da despesa de 11,2%.

Tabela A9.8 - Projeções da Linha de Base das Demonstrações Financeiras de Minas Gerais: 2012-2015 (em bilhões de reais)

2011 2012 2013 2014 2015I. Receita 55,3 59,2 65,2 71,7 78,6Ib. Receita (excluído o FUNDEB) 50,4 53,9 59,4 65,4 71,7 Impostos 35,0 38,6 42,6 47,0 51,7 Contribuições Sociais 3,5 4,0 4,5 5,0 5,5 Repasses 11,7 12,2 13,3 14,5 15,8 Outras Receitas Correntes 5,0 4,4 4,8 5,2 5,6

II. Despesa 45,7 49,7 54,7 61,6 68,1Remuneração dos servidores 26,3 28,6 31,3 36,1 40,1Pagamento de juros 2,6 2,8 3,0 3,3 3,6Outras Despesas Correntes 16,8 18,3 20,3 22,2 24,3 Repasses aos municípios 9,4 10,3 11,4 12,5 13,7 Bens e Serviços 7,4 8,0 9,0 9,7 10,6

III. Saldo Operacional Bruto (Ib - II) 4,7 4,2 4,7 3,8 3,7% da RCL 12,6 10,2 10,4 7,7 6,7

IV. Transações com Ativos não Financeiros 4,0 4,6 5,0 5,5 6,1V. Empréstimo / Endividamento Líquido (III - IV)

0,7 -0.4 -0.3 -1.7 -2.5

VI. Saldo Primário (V + Juros Líquidos) 2,7 2,2 2,4 1,2 0,8% da RCL 7,3 5,2 5,4 2,5 1,5

VII. Transações com Ativos não Financeiros -0.6 0,2 0,1 1,9 2,6VIII. Saldo Global (VI + VII) 2,0 2,2 2,3 3,0 3,3Memo Items:Receita Corrente Líquida (RCL) 37,3 41,2 45,3 49,9 54,6Investimento Não Financeiro / RCL 8,9 7,6 7,3 7,4 7,5Dívida Consolidada Líquida / RCL 181,8 177,7 164,6 155,9 146,1

30. O GoMG está estruturado adequadamente do ponto de vista macroeconômico. O Governo de Minas tem demonstrado um claro compromisso com uma gestão fiscal prudente. 63 As receitas incluíram os montantes de R$ 793,2 milhões em 2012, R$ 930,5 milhões em 2013, R$ 1.083,3 milhões em 2014 e R$ 1.135,8 milhões em 2015. Os dados foram fornecidos pelo Governo.

131

A recente deterioração é resultado da crise econômica mundial e das pressões políticas nacionais sobre os salários. O GoMG reconhece que no curto prazo a despesa com pessoal deve aumentar a um ritmo pouco prudente. No entanto, vem tomando medidas para aumentar a receita e compromete-se a tomar mais medidas caso seja necessário. Mantendo um crescimento moderado dos investimentos, o Estado será capaz de manter sua taxa de endividamento em declínio e cumprir suas obrigações no âmbito da LRF. Na verdade, mesmo com os compromissos legais existentes que influem nos salários, com o quadro de políticas atuais é possível reduzir a dívida para 140% da receita corrente líquida (de seu nível atual de mais de 180%). No entanto, as projeções indicam a importância de manter a despesa com pessoal sob controle, uma vez que os compromissos legais tenham sido honrados.

31. Os arranjos fiscais entre o Governos do Estado e os Governos Federal e Municipais também são considerados adequados, já que as transferências líquidas devem se manter estáveis no médio prazo. Os repasses são o resultado de um sistema baseado em regras estáveis, o que significa que as transferências líquidas devem continuar acompanhando as receitas como um todo.

Sustentabilidade da Dívida em Minas Gerais

32. As estratégias projetadas para equacionar as questões fiscais e a dívida em Minas Gerais são consideradas sustentáveis no médio prazo. As projeções da linha de base apontam uma trajetória sustentável, embora com superavit operacional e superavit primário menores que no passado. A dívida consolidada líquida deverá cair para 146% da receita corrente líquida em 2015 (de 182% em 2011. No cenário de linha de base, a dinâmica da dívida é sustentável e cumpre com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

33. Em particular, o crescimento médio das despesas excede ligeiramente o das receitas, levando a um lento declínio do superavit primário. Do lado das despesas, as despesas correntes estão subindo como resultado de aumentos reais nos salários, especialmente em 2014 e 2015, para quando estão previstos os maiores aumentos salariais nominais para os servidores da área de segurança. Do lado das receitas, os principais fatores de crescimento são os impostos (principalmente o ICMS, fortemente dependente do crescimento econômico) e os repasses do governo federal (a partir de Convênios e do FUNDEB).

Análise de Risco

34. As dinâmicas fiscais e de endividamento foram projetadas para 2020 e estão sujeitas a uma série de choques. Inicialmente, o cenário-base foi estendido para 2020. Tal cenário estendido apontou um declínio continuado da relação dívidas/receitas até o valor de 100,7% do PIB em 2020, com base em um saldo operacional bruto médio de 8% das receitas e um superávit primário médio de 2,1% das receitas ao longo do período 2016-2020 (ambos inferiores aos do passado). A análise de risco explorou separadamente o impacto sobre a trajetória da dívida do crescimento mais lento do PIB (1% menos por ano ao longo do periodo), aumento mais rápido da despesa com pessoal (três pontos percentuais a mais por ano) e um choque na receita com uma arrecadação 5% abaixo do previsto durante dois anos sucessivos (como poderia acontecer em caso de uma crise econômica mundial significativa). Para terminar, a análise explorou a dinâmica de uma combinação das três condições (baixo crescimento do PIB, alto crescimento salarial e choque na receita).

35. Em cada um dos choques individuais, a redução da relação dívida/receita se manteve. Os resultados dessas simulações são apresentados nas Figura 4 a 8. Em cada choque

132

houve simplesmente uma diminuição mais lenta na taxa de endividamento. Notadamente, o choque que teve o maior impacto foi o choque na receita (receitas 5% abaixo da previsão por dois anos sucessivos), durante o qual a taxa aumentou ligeiramente antes de diminuir gradualmente até 2020. Neste caso, o Estado só seria capaz de atingir uma relação dívidas/receitas de 121,6%. Em uma situação de crescimento mais lento e maior aumento salarial o impacto seria muito semelhante, com a taxa de endividamento chegando a 111% e 120% por cento, respectivamente. A sustentabilidade só correria perigo no caso do choque combinado. Nesse caso, porém, a taxa de endividamento cai para 155,7%, depois de subir para mais de 190% em 2014. Assim, mesmo nessa situação extrema a dinâmica da dívida não se revelou instâvel.

Figura A9.2: Dinâmica da dívida - menor crescimento Figura A9.3: Dinâmica da dívida - crescimento de salários mais elevado

Figura A9.4: Dinâmica da dívida - choque na receita Figura A9.5: Dinâmica da dívida - choque combinado

36. A conclusão geral da análise de sustentabilidade da dívida é que, sob qualquer conjunto plausível de condições externas, as dinâmicas da dívida e do déficit são sustentáveis e consistentes com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Perfil de amortização e operação de refinanciamento

37. Embora a análise das dinâmicas da dívida e do déficit até 2020 mostre que a dívida é sustentável sob qualquer conjunto plausível de condições externas, a análise do perfil de amortização do estoque existente de dívida revela a possibilidade de problemas em 2035. Como a maior parte da dívida é de longo prazo e de natureza contratual, a maioria dos determinantes da dívida já está definida nos contratos. Além disso, uma vez que não existem títulos pendentes, não houve necessidade de se partir de suposições sobre o seu refinanciamento. O exercício exigiu fazer suposições quanto ao índice geral de preços (IGP-DI) e às taxas de câmbio e LIBOR. O IGP-DI tem previsão de crescer 5% ao ano, enquanto a taxa de câmbio deve desvalorizar a 3% ao ano. As projeções para a LIBOR foram fornecidas pelo Tesouro do Banco Mundial. Partiu-se do pressuposto de que as Taxas de Juros de Longo Prazo (TJLP) permanecerão constantes durante todo o período e, por último, de que a Receita Líquida Real (RLR) deve aumentar em 3% em termos reais ao ano, número alinhado com as regras da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que regem as projeções do PAF.

133

38. As principais dívidas contratadas são as da Lei nº 9.496/97 e a do CRC/CEMIG. A dívida da Lei 9.496/97 originou-se do terceiro e último pacote de regaste das dívidas estaduais promovido pelo governo federal. O vencimento da dívida ocorre em fevereiro de 2028, mas como seu pagamento se limita a 13% da RLR, isso gerou no passado dívidas residuais que teriam de ser pagas até 2038. Atualmente, o Estado tem condições de cumprir com o serviço da dívida na totalidade, ou seja, a parcela de 13% da RLR é suficiente para pagar os juros e a amortização programados. Estimativas mostram que até o final do contrato Minas Gerais terá um residual de R$ 36 bilhões a amortizar em 10 anos. Este pagamento não será um problema para o governo, uma vez que se traduzirá em uma carga de dívida menor que a presente.

39. No entanto, a dívida contratada com a CRC/CEMIG é responsável por um pico no cronograma de endividamento em 2035, como pode ser visto na Figura A9.6 . O pagamento da dívida da CRC/CEMIG também tem um limite. Este limite de pagamento está gerando um débito residual que terá de ser quitado até o final do contrato. (Veja o Quadro A9.2 para uma explicação sobre a origem e o mecanismo de pagamento desta dívida). Seu efeito no pagamento e no estoque de dívidas é apresentado na Figura A9.6. Basicamente, o atual mecanismo de pagamento da dívida da CEMIG, que envolve a compensação de 65% dos dividendos que a CEMIG deve ao estado, deixa restos a pagar no montante de R$ 23,5 bilhões, a serem pagos em um ano (2035). Vale observar que a dívida é indexada pelo índice de preços IGP-DI com uma taxa de juros de 8,18%, estando entres as dívidas mais caras do Estado de Minas Gerais.

Figura A9.6: Cronograma de serviço da dívida, contratos atuais

134

Quadro A9.2: Origem da dívida da CEMIG

A dívida do Governo de Minas Gerais com a CEMIG (Companhia Energética de Minas Gerais) originou-se como parte da ampla reestruturação da dívida da maioria dos estados com o Governo Federal. Durante os anos 80 e início dos 90, as tarifas dos serviços públicos, como a de energia, haviam sido congeladas como forma de controlar a inflação. A diferença entre o preço real e o preço de mercado da energia tornou-se, assim, um crédito do governo federal com as empresas de energia, que em sua maioria eram empresas públicas estaduais. A CEMIG, por exemplo, tinha um crédito de cerca de R$ 600 milhões com o Governo Federal na chamada “Conta de Resultados a Compensar - CRC”.

Em 1993, no contexto de um resgate geral das dívidas do governo estadual, o governo federal promoveu um ajuste de contas entre o Estado, o Governo Federal e a CEMIG nos termos da Lei nº 8.727/93. O montante devido pelo governo federal à CEMIG foi utilizado para abater a dívida com o estado, que foi refinanciada pelo governo federal, e o GoMG se tornou um devedor da CEMIG. A dívida do Estado foi refinanciada em 20 anos, sem período de carência. Por sua vez, o Governo do Estado prometeu pagar a dívida com a CEMIG em 36 parcelas mensais a partir de junho de 1995, garantidas por meio de repasses federais (FPE). Naquela época, a dívida era de R$ 600 milhões.

O Estado não conseguiu honrar os pagamentos prometidos à Cemig devido à sua situação financeira. Como resultado, o contrato original teve de ser renegociado cinco vezes (a última em 2005). Nos termos do contrato atual, a CEMIG retém 65% dos dividendos e dos juros devidos por ela ao GoMG (que é seu acionista majoritário) como pagamento da dívida. A taxa real de juros do contrato é de 8,18%, e o saldo e os juros a pagar (os não cobertos pela retenção de 65% dos dividendos) são capitalizadas na dívida original e ajustados pelo Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna (IGP-DI), que na última década vem crescendo cerca de 1,8% por ano acima do índice de preços ao consumidor (8,3% ao ano contra 6,5% ao ano, respectivamente).

A parcela de 65% dos dividendos alocados para pagamento e amortização da dívida com a CEMIG provou ser insuficiente. O cronograma original de pagamento dependia de previsões otimistas de dividendos. Na prática, as previsões não se mostraram realistas e não cobriram um nível de investimentos adequado pela CEMIG, de modo que os dividendos foram menores do que os projetados e têm sido insuficientes para pagar os juros da dívida. O resultado é que os juros não pagos foram capitalizados e a dívida, que era de R$ 2,8 bilhões no momento da quinta renegociação em 2005, já atingiu R$ 5,6 bilhões.

A dívida do estado com a CEMIG representava 7,5% da dívida total do estado em dezembro de 2011, em comparação com 5,8% desse total em 2005. Na verdade, enquanto a dívida total aumentou nominalmente 74% entre 2004 e 2011, no mesmo período a dívida com a CEMIG aumentou 97%. Sob o cenário de base do exercício de sustentabilidade da dívida e admitindo uma continuação dos acordos de pagamento atuais, a dívida com a CEMIG aumentaria para R$ 23,2 bilhões em 2035, ano em que a dívida vence. O GoMG reconheceu que as disposições atuais representam uma ameaça à sustentabilidade fiscal futura e entrou em negociações com a CEMIG para chegar um acordo de refinanciamento.

40. O GoMG reconheceu que as disposições atuais representam uma ameaça à sustentabilidade fiscal futura e entrou em negociações com a CEMIG para chegar um acordo de refinanciamento. O GoMG e a CEMIG negociaram um desconto para pagamento à vista de 35% sobre o valor nominal da dívida, desde que a dívida fosse paga imediatamente. Esse desconto está prestes a ser aprovado pela diretoria da CEMIG, mas nem o governo nem a CEMIG preveem qualquer dificuldade em conseguir aprová-lo. Tal desconto de fato reconheceu tanto os termos pouco razoáveis do acordo original da dívida quanto a probabilidade de que as condições seriam insustentáveis no longo prazo. Com esse desconto, o valor da dívida a ser refinanciado (em dezembro de 2011) passaria para R$ 3,6 bilhões (US$ 1,94 milhões). Por conseguinte, o refinanciamento da dívida da CEMIG com o Estado é importante para garantir a sustentabilidade futura das finanças públicas. O refinanciamento também reduziria o valor nominal da dívida do Estado e o custo do seu pagamento, aumentando assim o espaço fiscal para investimentos ou fornecendo uma margem adicional para lidar com eventuais choques externos.

135

41. O Estado optou por tratar imediatamente este risco fiscal de longo prazo. As alternativas para o refinanciamento da dívida com CEMIG seriam continuar com o atual regime e buscar uma possível reestruturação ao longo dos anos ou aumentar os pagamentos da dívida para garantir que a dívida seja totalmente paga quando do seu vencimento em 2035. Nenhuma dessas opções é razoável em termos econômicos. A primeira implica uma abordagem do tipo simplesmente empurrar o problema para o futuro, com o risco de que o passivo da CEMIG possa, no futuro, prejudicar a credibilidade do Estado. A segunda implica uma transferência desnecessária de recursos do Estado, dado que a opção do desconto já foi negociada e, portanto, não representaria uma gestão fiscal prudente dos recursos públicos.

42. Durante a preparação da operação atual, a Tesouro do Banco Mundial prestou assessoria e orientação quanto à possível estrutura da operação de refinanciamento. Nessas discussões, o GoMG explorou a possibilidade de uma garantia bancária para um empréstimo do setor privado. No entanto, o GoMG foi finalmente capaz de obter um compromisso da Secretaria do Tesouro Nacional de avalizar um empréstimo do setor privado para refinanciar a dívida com a CEMIG.

43. O GoMG negociou um pacote financeiro com a Agência Francesa de Desenvolvimento (AFD) e com o banco Credit Suisse, para refinanciar a dívida com a CEMIG . A AFD fará um empréstimo de € 300 milhões com vencimento em 20 anos. O Credit Suisse, selecionado em um processo competitivo com outros bancos privados, garantiu ao GoMG que poderia emprestar até US$ 1,3 bilhões com vencimento em 15 anos e um período de carência de 5 anos. Assim, o Estado poderia refinanciar 80% da dívida da CEMIG a uma taxa de juros de 5,3%, com vencimentos entre 15 e 20 anos.

44. Esse pacote de refinanciamento representa uma das primeiras vezes desde a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal que um governo estadual obtém empréstimo do setor privado externo sem a garantia de uma agência de desenvolvimento multilateral ou bilateral. Nesse sentido, constitui uma inovação importante e representa o retorno do Estado de Minas Gerais ao mercado financeiro, servindo de exemplo para outros estados bem administrados e reformistas no Brasil. O empréstimo do Credit Suisse será coberto por uma garantia do Governo Federal, o que sinaliza para outros estados a importância de se manter uma gestão fiscal sólida para ganhar acesso a financiamento privado.

136

ANEXO 10: O PAÍS EM REVISTA

137

138

139

140