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UNIVERSIDADE TUIUTI DO PARANÁ
Jean Patrik Cauduro
EFICIÊNCIA OU EQUIDADE:
A EVOLUÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA DE VARGAS À LULA
CURITIBA
2011
EFICIÊNCIA OU EQUIDADE:
A EVOLUÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA DE VARGAS À LULA
CURITIBA
2011
Jean Patrik Cauduro
EFICIÊNCIA OU EQUIDADE:
A EVOLUÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA DE VARGAS À LULA
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Direito da Faculdade de Ciências Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito.Orientador: Prof. Francisco Fernando Bittencourt de Camargo
CURITIBA
2011
TERMO DE APROVAÇÃO
Jean Patrik Cauduro
“Eficiência ou Equidade?
A Evolução da Carga Tributária Brasileira de Vargas a Lula”
Esta monografia foi julgada e aprovada para a obtenção do grau de Bacharel em Direito no Curso de Ciências Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná.
Curitiba, de de 2011.
________________________________________
Curso de Direito
Universidade Tuiuti do Paraná
Orientador: ______________________________________________
Prof. Francisco Fernando Bittencourt de Camargo
Universidade Tuiuti do Paraná
_______________________________________________
Prof.
Universidade Tuiuti do Paraná
________________________________________________
Prof.
Universidade Tuiuti do Paraná
RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo analisar a evolução da carga tributária brasileira no período republicano que se estende da Era Vargas ao final do governo Lula, sob o viés dos princípios da equidade e eficiência. Observou-se que o Estado brasileiro sofreu mutações, compreendendo ideologias sociais ou liberais e dependendo do período histórico houve predomínio da equidade em detrimento da eficiência (avaliada sob vários significados). Os principais instrumentos das mudanças empreendidas pelo governo brasileiro deveu-se às modificações constitucionais e infraconstitucionais os quais promoveram severas mudanças. Concluiu-se que o Estado brasileiro vislumbra o equilíbrio relativo à face tributária para que a desigualdade social seja superada e o Estado alcance a eficiência necessária tendo uma carga tributária dentro de níveis aceitáveis.
Palavras-chave: Carga tributária; equidade; eficiência; Estado Social; Estado Liberal.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO.........................................................................................................052. O ESTADO E O PODER DE TRIBUTAR...............................................................062.1 O ESTADO.............................................................................................................062.2 O PODER DE TRIBUTAR E OS TRIBUTOS.......................................................083. O TRADE-OFF EQUIDADE x EFICIÊNCIA.........................................................103.1 PRINCÍPIO DA EQUIDADE................................................................................103.2 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA...............................................................................133.3 O CONFLITO ENTRE EFICIÊNCIA E EQUIDADE..........................................144. A EVOLUÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA BRASILEIRA.................................154.1 DA REPÚBLICA AO DESLINDE DA ERA VARGAS.......................................154.2 O POPULISMO......................................................................................................204.3 O PERÍODO MILITAR..........................................................................................244.4 A REDEMOCRATIZAÇÃO..................................................................................314.5 O GOVERNO FHC.................................................................................................334.6 O GOVERNO LULA..............................................................................................415. CONCLUSÃO...........................................................................................................45REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..........................................................................49
1 INTRODUÇÃO
A humanidade, ao longo dos tempos, sempre se defrontou com tributos. Seja no
âmbito de tributar como forma de realizar oferendas aos deuses, modo de acúmulo de
riquezas ou ainda como sustentáculo do Estado moderno, esta forma de obrigação se
fez e se faz presente de modo intenso e com diferentes finalidades.
É justamente sobre essas finalidades que remontam questionamentos
importantes, tais como, qual seria a finalidade dos tributos cobrados, seja do cidadão
comum ou de empresas? Porque ocorrem variações desses tributos ao longo dos
tempos? Há contrapartida do Estado pela cobrança de tributos? A função dos tributos
constitui intervenção legítima no domínio econômico? O que representa os tributos
para o crescimento do Estado?
Naturalmente que responder às indagações suscitadas depende de alguns fatores
baseados na análise histórica, política, econômica e filosófica a fim de compreender o
fenômeno da tributação ao longo dos tempos e mais detidamente no Brasil, ao longo
das décadas passadas e mais recentes.
Num primeiro momento, torna-se imperioso estabelecer as bases do Estado
quanto as suas vertentes, Social ou Liberal, ou a miscelânea de ambos, o Estado
Social-Liberal.
A conceituação de Estado, segundo Bonavides, que melhor expressa esta ficção
jurídica, se fez nas palavras do jusfilósofo Jellinek, o qual entende que “Estado é a
corporação de um povo, assentada num determinado território e dotada de um poder
originário de mando” (2000, p. 79).
A partir da concepção das formas de Estado existentes, torna-se imperioso
estabelecer a relação com as suas fontes de financiamento, por meio dos tributos, e sua
vinculação aos princípios da equidade e eficiência.
O presente trabalho observará os conceitos mencionados nos períodos da
história brasileira, sobretudo no século XX, mais especificamente da Era Vargas até o
final do governo Lula.
O período invocado no qual este estudo concentrará seus esforços, como poderá
ser visto, no entendimento referente à relação das mudanças históricas ocorridas no
mundo e no Brasil, as necessidades demonstradas para que o crescimento e o
desenvolvimento econômico, político e social do Estado brasileiro fosse alcançados à
luz da crescente carga tributária crescente, atrelada aos princípios consubstanciados no
trade-off eficiência e equidade.
2 O ESTADO E O PODER DE TRIBUTAR
2.1 O ESTADO
O Estado da forma como o conhecemos hoje é definido segundo o jurista Celso
Bastos, como
“[...] a organização política sob a qual vive o homem moderno. Ela caracteriza-se por ser resultante de um povo vivendo sob um território delimitado e governado por leis que se fundam num poder não sobrepujado por nenhum outro externamente e supremo internamente.” (2002, p.10)
Pode-se observar claramente que Estado é uma forma de organização,
delimitada pela lei, estabelecido com vistas a conduzir a vida dos homens para garantia
de sua felicidade e perenidade.
Hobbes no século XV afirmava que,
“O Fim último, Fim ou Desígnio dos Homens (que apreciam, naturalmente, a Liberdade e o Domínio sobre os outros), ao introduzir aquela restrição
sobre si para viver nos Estados, é a preocupação com sua própria conservação e a garantia de uma vida mais feliz. Ou seja, a vontade de abandonar a mísera condição de Guerra, consequência necessária [...] das Paixões naturais dos homens, se não houver um Poder visível que os mantenha em respeito, forçando-os, por temor à punição, a cumprir seus Pactos e o respeito às Leis da Natureza [...]” (2000, p.123).
Até a concepção atual de Estado ser alcançada no século XV, este ente
apresentou inúmeras nuances diferentes que o caracterizou de forma distinta.
No entanto, se o olhar se desviar para características e ideologias específicas,
encontram-se outras definições não menos importantes, ou que pelo menos instituam
ideias importantes para a compreensão desta palavra tão simples mas de significado
tão complexo. É o que podemos notar nas palavras do sociólogo Max Weber para o
qual o Estado detém o monopólio legítimo da intervenção ou coerção física para o
controle de um território (1992, p.56).
Independente da definição adotada ou do ângulo com que se vê e aceite o
Estado, este ao longo dos tempos e após a sua gênese, experimentou mudanças
importantes. Tais mudanças levaram à divisões clássicas do Estado, de acordo com o
regime político estabelecido, em Estado Absolutista, Liberal, Social-Democrático ou
ainda Social-Liberal.(BRESSER-PEREIRA, 2001, p.4)
Sem prejuízo da caracterização das primeiras formas de Estado, concentraremos
os esforços na caracterização do Estado Social-Democrático (Estado do Bem-Estar
Social) e do Estado Social-Liberal.
O Estado Social-Democrático ou também denominado de intervencionista é
uma das vertentes conhecidas do Estado moderno.
A gênese do Estado Social-Democrático tem como ponto de partida a reação
observada nas mudanças em nível mundial provocadas pela revolução industrial, pelo
colapso econômico ocorrido nos Estados Unidos da América, além das duas grandes
guerras mundiais ocorridas no século XX e as consequências destes eventos.
Como decorrência natural, a sociedade viu-se desprotegida e condenada à
própria sorte. Todavia, uma importante transformação na forma de Estado vigente,
anterior aos fatos históricos ocorridos, permitiu o surgimento do Estado Social.
Conforme assevera as palavras de Oliveira e Bassoli,
“[...] diferentemente do Estado Liberal, o Estado Social tem legitimidade para intervir tanto no domínio privado quando no nível de problemas sociais, tornando-se garantidor de direitos sociais e metaindividuais consolidando-se em um processo de participação que culmina no paradigma do Welfare State”. (2008, p.1)
Segundo Machado de Araújo, o Estado intervencionista, “comprometido com a
justiça social, objetiva reparar os males causados à sociedade pela política liberal não
intervencionista.” (1996, p. 330).
Nota-se que o Estado Social ou intervencionista constitui uma filosofia de apoio
à coletividade e provisão das necessidades dos indivíduos que constituem a sociedade
como um todo. Porém, para atingir esta finalidade um grande aporte financeiro se faz
necessário.
O Estado Social, segundo Oliveira e Bassoli, é caracterizado pela
“[...] rede de serviços sociais para atender a todos; intervenção do Estado na sustentação do emprego ou renda; aumento da cota do produto nacional bruto destinado às despesas públicas; carga fiscal fortemente progressiva para viabilizar financeiramente as políticas de acesso a direitos sociais”. (2008, p.2)
Pode-se estabelecer, enfim, uma relação franca e direta entre a garantia e
sustentação dos direitos sociais e a a forma de Estado Social ou Estado de Bem-Estar
Social. Para tanto, e com vistas a edificar as garantias sociais, o instrumento do tributo
tem papel crucial no sistema de arrecadação de fontes financeiras.
De outro lado, e pregresso ao Estado Social-Democrático, o Estado Social-
Liberal ou Estado Liberal, é o modelo de Estado o qual caracteriza-se pela diminuta
intervenção, baixa onerosidade e menor receita para gerir as necessidades do Estado.
Merece ênfase a forma de tratamento da sociedade e a influência da economia a
que se submete o Estado Liberal. Ao que diz respeito à sociedade tem-se que esta
forma ideológica tende a reduzir os gastos ao seu mínimo, sendo caracterizado como
“Estado-mínimo”, ou seja, o objetivo da arrecadação de recursos não é o provimento
de necessidades sociais, mas sim a “manutenção da ordem pública e da garantia das
liberdades individuais', tal qual menciona Machado de Araújo. (1996, p. 331)
Com relação à influência econômica, esta constitui-se na força-motriz desta
forma de Estado. Ao contrário do Estado Social que intervém no domínio econômico
para salvaguardar os direitos sociais, o Estado Liberal segue a rota traçada pelos fatos
econômicos que regem o mundo, sendo portanto, uma das possíveis causas de
desigualdades econômicas e sociais, assumindo apenas o compromisso de assegurar os
direitos civis, tal como observa Bresser-Pereira. (2001, p.9) .
Cumpre enfatizar que tanto o Estado Liberal quanto o Social são espécies de
Estados de Direito, ou seja, aqueles submetidos ao jugo das leis.
Celso Antônio Bandeira de Mello menciona que o Estado possui o poder-dever
que assegure a supremacia do interesse público sobre o privado e estes poderes, “ [...]
são meios à falta dos quais restaria impossível, para o sujeito, desempenhar-se do
dever de cumprir o interesse público, que é, a final, o próprio objetivo visado e a razão
mesma pela qual foi investido nos poderes atribuídos.” (2004, p.133)
Seja Liberal ou Social, o Estado possui características indelegáveis e de suma
importância, quais sejam o poder de coerção e a competência tributária.
Independentemente da finalidade do modelo de Estado adotado, este monopólio não
passa da pessoa deste ente, além de possuir o objetivo de realizar o interesse público.
Em virtude da constante mutação sofrida pelo mundo e a sociedade, o modelo
de Estado ideal não é o Social ou o Liberal, mas aquele que melhor se amolde as
necessidades sociais, à ordem legal e aos preceitos econômicos que vinculem os países
em suas relações .
2.2 O PODER DE TRIBUTAR E OS TRIBUTOS
Os tributos consistem na forma pela qual o Estado arrecada recursos para prover
suas necessidades, de acordo com o modelo de Estado adotado.
Na ordem jurídica brasileira, o Código Tributário Nacional (Lei 5172, de 25 de
outubro de 1966), define tributo, como sendo “toda prestação pecuniária compulsória,
em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito,
instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.”
Depreende-se do conceito emanado da lei que tributo possui compulsoriedade e
se distingue de multas e penalidades, uma vez que não constitui sanção de ato ilícito,
conforme apregoa o doutrinador Aliomar Baleeiro (2010, p.62).
O tributo é produto direto da atuação do legislador, logo é exercido pelo Estado
no interesse da sociedade.
Não podemos deixar de lado o fato do Estado brasileiro possuir características
continentais e ser constituído de entes autônomos, tais como os estados-membros e os
municípios, dotados de competência tributária determinada pela Constituição Federal
de 1988.
Assim, menciona Sacha Calmon Navarro Coelho em sua obra,
“Nos Estados politicamente organizados em repúblicas federativas, a Constituição não apenas institui o poder de tributar como também deve reparti-lo entre as pessoas políticas que convivem na Federação. Dá-se, assim, uma repartição de competências tributárias e também, sob uma outra ótica, uma repartição de fontes de receitas tributárias, processos constitucionais que se entrecruzam, embora um não se identifique com o outro, certo que a repartição de competência, temática mais rica, não se limita a uma simples repartição de receitas. Esta se contém naquela ou dela se deriva.” (2009, p.37 -38).
Todo o sistema tributário nacional, convenientemente determinado pela
Constituição, possui regras inerentes à capacidade de tributar e portanto arrecadar
fonte de recursos.
Torna-se imperioso nesta abordagem acerca dos tributos, estabelecer a sua
função. Conquanto mencionado anteriormente, o Estado, seja Social ou Liberal, deve
garantir o mínimo possível para que possa ser gerido e garantir as liberdades
individuais ou ainda prover os direitos sociais, proporcionando vida digna à sociedade
como um todo de acordo com o Estado Democrático de Direito.
Oliveira e Bassoli mencionam que “ […] a dependência da arrecadação de
tributos é evidente, além de ser diretamente proporcional ao grau da intervenção do
Estado na ordem social, sendo certo que a tributação deva ser norteada pelos limites
dos princípios constitucionais tributários e com finalidade vinculada aos
compromissos estatais [...]”. (2008, p.4).
E ainda citando Grupenmacher, Oliveira e Bassoli estabelecem a imposição de
que o tributo deixe de ser apenas uma fonte de renda e passe a ser um instrumento de
realização de justiça. (GRUPENMACHER, B. Citado por OLIVEIRA, ED;
BASSOLI, MK. 2008, p.4).
Paulo de Barros Carvalho menciona o caráter social do tributo, mas também a
controvérsia acerca do tema, onde
“ A função social dos tributos é tema delicado e controvertido, em seu nome muitos excessos já foram praticados, mesmo porque se têm por assente a relação entre o bem estar dos povos e o bom funcionamento dos correspondentes sistemas tributários. É certo que tudo se liga ao tipo e à evolução do Estado que estamos analisando, aquele corpus unificador da pluralidade de grupos, de raças, de crenças, que monta o substrato da nação como individualidade histórica, retrocedendo no passado, atuando no presente e projetando-se sobre o futuro, […], asserto que legitima a proposição segundo a qual os tributos de um dado sistema guardam traços pragmáticos que lhe atribuem especificidade em relação a outros similares de ordenações diversas.” (CARVALHO, PB. p.8).
Hugo de Brito Machado, de forma cristalina, menciona em sua obra que o
tributo possui três objetivos: fiscal, quando a arrecadação é a ideia principal;
extrafiscal, quando o objetivo estatal busca a interferência no domínio econômico e
parafiscal, objetivo corporificado na arrecadação de recursos para custear atividades
que não consideradas essenciais ao Estado.(2006, p.88)
A análise das funções do tributo acima mencionadas permite evidenciar o que
ocorre na atualidade do Estado brasileiro, materializado na crescente carga tributária,
mediante a cobrança de tributos com características na maioria das vezes de caráter
extrafiscal. Decorre disto, a indagação sobre o papel que o Estado hoje possui, se
intervencionista ou estatal-mínimo.
Machado de Araújo, atribui à Constituição no artigo 1º, inciso IV e artigo 3º,
incisos I, II e III, o caráter social que permite identificar o Estado brasileiro como
aquele que prima pela justiça social. (1996, p. 330)
Mas como colocar em prática a justiça social, se cada vez mais os tributos
extrafiscais, invocado pelas políticas fiscais como elementos de desenvolvimento
econômico, restringem a efetivação e satisfação das necessidades sociais em
detrimento do desenvolvimento nacional?
Paulo de Barros Carvalho, em sua análise da função dos tributos diz que,
“ Um perigo sempre iminente está contido na dosagem da carga tributária, vale dizer, nas proporções da medida levada a termo para a implantação concreta do tributo. Daí o cuidado na escolha da base de cálculo e no plexo de normas que estabelecem técnicas para sua apuração nas ocorrências da vida real, sem falar, é claro, no abuso da estipulação de alíquotas, procedimento capaz de revelar os excessos do legislador, logo no exame do primeiro instante.” (CARVALHO, PB. p.8)
Não se deve esquecer de forma alguma que independente da função assumida
pelo tributo, o legislador que o instituir deverá pautar-se pelo respeito aos princípios
consubstanciados na Constituição Federal de 1988, sob pena de afronta constitucional.
3 O TRADE-OFF EQUIDADE x EFICIÊNCIA
3.1 PRINCÍPIO DA EQUIDADE
Não se concebe na atualidade um Estado afastado da justiça e da democracia,
aplicados a todas a suas instituições.
O ideário de justiça remonta a séculos passados e traduz diversas concepções,
desde que considerada a escola filosófica em que se apoia para tentar caracterizá-la.
Especificamente, se tomarmos como ponto de apoio a filosofia de John Rawls,
veremos que o cerne de suas concepções quando avaliamos o termo justiça, está
atrelado ao tema equidade.
A justiça para Rawls é nas suas palavras,
“[...] a primeira virtude das instituições sociais, como a verdade é dos sistemas do pensamento. Embora elegante e econômica, uma teoria deve ser rejeitada ou revisada se não é verdadeira; […] Portanto numa sociedade justa as liberdades da cidadania igual são consideradas invioláveis; os
direitos assegurados pela justiça não estão sujeitos à negociação política ou ao cálculo dos interesses sociais.” (2000, p. 3)
E termina, “sendo virtudes primeiras das atividades humanas, a verdade e a
justiça são indisponíveis.” (2000, p. 4)
Além disso, para Rawls, a justiça advém do estado de igualdade a que todos os
indivíduos estão submetidos, mesmo antes da existência das instituições de um Estado.
Dessa forma, neste momento de igualdade entre os indivíduos, todos estariam
acobertados pelo bem-estar social.
A partir do surgimento das instituições, determinados parâmetros deveriam
surgir para que todos possam usufruir de suas qualidades, de modo a aliviar as
injustiças ou desigualdades sociais e econômicas. Os parâmetros nada mais são que
medidas políticas para o alcance da justiça social.
Assim nas palavras de John Rawls,
“a. Todas as pessoas tem direito a um projeto inteiramente satisfatório de direitos e liberdades básicas iguais para todos, projeto este compatível com todos os demais; e, nesse projeto, as liberdades políticas, e somente estas, deverão ter seu valor equitativamente garantido;b. As desigualdades sociais e econômicas devem satisfazer dois requisitos: primeiro devem estar vinculadas a posições e cargos abertos a todos, em condições de igualdade equitativa de oportunidades; e segundo, devem apresentar o maior benefício possível aos membros menos privilegiados da sociedade.” (2000, p. 47)
A ideia de equidade encontra-se inserta no texto constitucional brasileiro, no
capítulo I, referente ao sistema tributário nacional.
O artigo 150, II da Carta Constitucional menciona,“ […] é vedado: […] II-
instituir tratamento desigual entre os contribuintes que se encontrem em situação
equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função
por ele exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos
ou direitos.”
Para que a equidade seja alcançada, no âmbito tributário, além da isonomia
observada anteriormente, não se pode deixar de lado outro princípio igualmente
importante, como o princípio da capacidade contributiva.
Do ponto de vista da justiça social, o princípio da capacidade contributiva,
assim como o princípio da isonomia, também se faz presente no texto constitucional.
O artigo 145, § 1º da Constituição Federal de 1988, menciona que os impostos
assumirão caráter pessoal e serão graduação far-se-á consoante a capacidade
econômica do contribuinte. Desse modo, mais uma vez o legislador insculpiu no texto
constitucional mais uma forma de equilíbrio e de ajuste social.
Outra face importante e vinculada à aplicação do princípio da equidade, além da
capacidade contributiva, diz respeito ao federalismo e a repartição das receitas
tributárias. Apesar dos estados-membros gozarem de autonomia, conforme determina
a Constituição Federal de 1988, a repartição desigual das receitas tributárias
arrecadadas fere a equidade relacionada ao direito de receber recursos de modo
uniforme, desarticulando dessa forma a justiça fiscal, conforme menciona Carvalho e
Brami-Celentano. (2007, p.50)
Portanto, o conceito de equidade, atrelado à justiça conforme a filosofia
rawlsiana, aplicado a um sistema tributário permite ver claramente que este é um
poderoso instrumento de política pública que pode ser utilizado para alcance de justiça
social.
3.2 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
O termo eficiência, assim como equidade, possui ampla aplicação nas ciências
de uma forma geral.
Vários doutrinadores de áreas diversificadas exploraram o conceito de
eficiência na tentativa de aplicá-lo ao seu objeto de estudo, como se verá a seguir.
Idalberto Chiavenato, no âmbito da Teoria Geral da Administração leciona que
“a eficiência não se preocupa com os fins, mas simplesmente com os meios. O alcance
dos objetivos visados não entra na esfera de competência da eficiência; é um assunto
ligado à eficácia.” (1993, p. 238)
O eminente doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello, atribui à eficiência,
princípio que consta do caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, inserido
pela Emenda Constitucional 19/ 98, o significado relacionado ao dever administrativo
por excelência. Em suas palavras,
“[...] o princípio da eficiência não parece ser mais do que uma faceta de um princípio mais amplo já superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o princípio da boa administração. Este último significa, […], em desenvolver a atividade administrativa do modo mais congruente, mais oportuno e mais adequado aos fins a serem alcançados, graças à escolha dos meios e da ocasião de utilizá-los, concebíveis como os mais idôneos para tanto.” (2007, p. 122)
Seja qual for o conceito adotado para estabelecer o significado de eficiência e
instituir seus preceitos, observa-se elementos comuns aos conceitos. Os elementos
aludidos são, de modo específico, o olhar ao fim almejado e os meios para seu alcance.
Relacionado ao campo tributário, o princípio da eficiência possui aplicação
direta e influencia a vida do contribuinte ou do responsável tributário. A influência se
faz em vertentes distintas, tais como a legislativa e a executiva.
Irapuã Gonçalves de Lima Beltrão em sua dissertação de mestrado, demonstrou
a relação do princípio constitucional da eficiência e o sistema tributário. Segundo ele,
o princípio da eficiência deve ser respeitado no momento em que o legislador
estabelece as hipóteses de incidência que constituem a descrição típica dos fatos
geradores dos tributos criados no ordenamento jurídico pátrio, “de modo claro e
preciso e com a adequada efetivação da capacidade contributiva”, segundo as palavras
do autor. (2009, RESUMO)
Adicionalmente, no âmbito da administração tributária o referido princípio da
eficiência possui aplicação direta, uma vez que a efetivação das obrigações tributárias
principais e acessórias é feita por procedimentos administrativos, os quais constam do
Código Tributário Nacional. Desse modo, por se tratar de procedimento tributário de
cunho administrativo, a eficiência em benefício dos cidadãos é imposta como corolário
constitucional.
3.3 O CONFLITO ENTRE EFICIÊNCIA E EQUIDADE
Segundo Coutinho, o termo trade-off entre eficiência e equidade foi utilizado
pela primeira vez na década de 1970, na obra do economista americano Arthur Okun,
para demonstrar que “o conflito entre eficiência econômica e eqüidade é inescapável e,
mais do que isso, implica trade-offs, isto é, escolhas que pressupõem sacrifícios.”
(2005, p.142)
A princípio, quando o Estado vê-se diante do conflito entre eficiência e
equidade, imagina-se que ambos são excludentes, fato explicado por Coutinho,
“Para demonstrar que esforços do governo no sentido de promover eqüidade implicam necessários sacrifícios de eficiência na gestão de recursos em políticas públicas, Okun descreveu o efeito do “balde que vaza” (leaking bucket). A premissa básica dessa ideia é a seguinte: cada dólar transferido de um indivíduo rico para um indivíduo pobre por meio de uma política de realocação ou redistribuição de renda resulta em menos de um dólar como benefício para o indivíduo pobre.” (2005, p.142)
Nota-se que para a resolução deste conflito aplicam-se políticas de
redistribuição de recursos e renda ou assistencialistas. Todavia, conforme afirmou
Coutinho, à medida em que a redistribuição de recursos é feita ocorrem reduções dos
níveis de renda e baixa eficiência na utilização dos recursos. (2005, p.143)
O trade-off aplicado ao campo tributário, foi observado por Mankiw em sua
obra. Ele aduz que um sistema tributário visa dois objetivos fundamentais, quais sejam
a eficiência e a equidade (1999, p. 260).
A eficiência de que trata Mankiw se refere à capacidade com que o sistema
tributário arrecada receita com o menor custo ao contribuinte. De outro lado, a
equidade de um sistema tributário possui larga similitude ao conceito de justiça
tributária, significando que um sistema tributário equitativo deveria cobrar mais de
quem possa pagar mais tributos.
O trade-off entre eficiência e equidade é visível de forma distinta em Estados
que possuam níveis diferenciados de desigualdades sociais e econômicas.
O que se quer dizer com isso é que, em países com maiores desigualdades
econômicas e sociais e que necessitam de maiores modificações rumo à melhoria de
infra-estrutura para alcançar o desenvolvimento, a eficiência e a equidade é
notadamente excludente. Contudo, países cujo hiato da desigualdade é menor, a
eficiência e a equidade podem caminhar paralelamente e de modo positivo, visto que é
possível realizar redistribuição e crescimento.
E dentre as formas de se efetivar o equilíbrio, crescimento e redução das
desigualdades, encontra-se a política fiscal racional, traduzida em uma carga tributária
razoável, além de favorável.
4 A EVOLUÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA AO LONGO DA HISTÓRIA
BRASILEIRA
4.1 DO INÍCIO DA REPÚBLICA AO DESLINDE DA ERA VARGAS
O panorama da carga tributária brasileira até a Era Vargas assentava-se nas
diretrizes da Constituição de 1891, a qual caracterizou-se pela repartição da
competência tributária em virtude da criação da figura dos Estados-membros.
Os Estados-membros possuíam soberania e conforme a Constituição de 1891
possuíam fonte de recursos via tributação específica sobre mercadorias exportadas de
produção própria; imóveis rurais e urbanos; transmissão de propriedade; indústrias e
profissões; taxa de selo e contribuições relacionadas aos telégrafos e correios.
O momento pelo qual passava o Brasil demonstrou a grande intervenção do
capital estrangeiro no país, como assevera Caio Prado Jr (1985, p.163-164), visto que a
mudança do regime imperial, no qual predominava a figura onipotente da União, para
o sistema federativo, caracterizado pela presença dos estados-membros, culminou na
repartição da receita. Este fato, atrelado a outras circunstâncias como a abolição da
escravatura, impulsionou a dependência de empréstimos estrangeiros aumentando a
dívida pública e por conseguinte impondo reflexos no padrão de tributação visto no
país, sobretudo no imposto de importação que representava 40% da arrecadação.
As crises mundiais que culminaram na 1ª Guerra Mundial afetaram diretamente
a arrecadação visto que o principal produto brasileiro à época, o café, teve seu preço
no mercado externo bastante rebaixado. Assim novas formas de impostos deveriam se
pensados, e nesse panorama nasceu o Imposto de Renda.
Este imposto tal qual menciona Amed e Negreiros , reflete o grau de
desenvolvimento econômico de uma nação e visa à uma sociedade mais justa e
igualitária já que pretende equilibrar ricos e pobres quanto ao acesso às riquezas do
país. (2000, p. 249).
A Era Vargas é o período da história brasileira compreendido entre 1930 e
1945.
Este período foi caracterizado pela forte centralização, diametralmente oposta
ao período precedente, tal qual se observa nas palavras de Amed e Negreiros,
“Da extrema descentralização político-administrativa do período precedente, o país organizou-se a partir de uma forte centralização. A grande ação do regime Vargas voltou-se para a eliminação de qualquer regionalismo, fosse este político ou econômico.Buscou-se criar condições para um desenvolvimento econômico calcado na industrialização. Mexeu-se de maneira radical nas relações trabalhistas, que passaram a ser mediadas pelo Estado; daí a introdução de uma legislação trabalhista, coroada pela criação da CLT.” (2000, p.28-29)
Este período histórico foi marcado pela transição de um modelo econômico
arcaico para uma, ainda incipiente e rudimentar industrialização.
A sociedade em geral ansiava por mudanças de ordem constitucional na Era
Vargas, sobretudo na esperança do retorno ao Estado de Direito. Assim, em 1932 foi
instaurado o poder constituinte originário que culminou na Constituição de 1934.
O que se viu nesta Constituição foi uma mescla de ideologias, democráticas
com tendências liberalizantes, uma vez que o país entrava na era da industrialização.
Mas, havia da mesma forma tendências nacionalistas com forte componente
corporativista.
Do ponto de vista tributário, a Constituição de 1934 preocupou-se com
alterações significativas do sistema tributário. As principais modificações versaram,
nas palavras de Amed e Negreiros, sobre
“a) ampliação do elenco dos tributos da União (imposto de consumo e Imposto de Renda);b) Estados contemplados com o imposto de vendas e consignações;
c) Municípios tiveram impostos privativos definidos. Foi a primeira Constituição a dar aos Municípios um lugar na partilha tributária;d) há clareza na discriminação das rendas tributárias entre as três esferas do governo;e) consignou-se um conceito de bi-tributação, proibindo-a;f) não era mais possível o exercício cumulativo,prevalecendo o imposto da União.” (2000, p.262)
A Constituição Federal de 1934 traz nos artigos 6, 8 a 11, 13, 17 e 18 preceitos
constitucionais referentes ao sistema tributário da época. Nestes artigos, encontram-se
disciplinados os impostos e taxas os quais seriam decretados pelos entes federativos
representados pela União, Estados e Territórios, excluídos os municípios, bem como as
competências de cada ente e as vedações constitucionais à tributação.
Observa-se no texto constitucional a incidência dos impostos sobre renda,
importação, consumo (excetuados os combustíveis dos motores à explosão),
transferência de fundos para o exterior, atos, instrumentos e contratos emanados do
governo, propriedade territorial (exceto a urbana), transmissão de propriedade (causa
mortis, inter vivos), vendas e consignações, indústrias e profissões, exportação de
mercadorias.
Tendo em vista as transformações pelas quais o mundo passava e seus reflexos
nos campos sociais, políticos e econômicos, a ordem jurídica brasileira corporificada
na Constituição de 1934, durou apenas 3 anos.
O período entre guerras, a mudança econômica pela qual passava o Brasil, de
uma economia primária que se preocupava em fornecer produtos para outros mercados
e com mínima preocupação referente ao mercado interno, o crescimento sem infra-
estrutura adequada, culminaram em crise interna.
A dívida interna do país crescera, as necessidades da população mudara em
função do ingresso na economia de mercado e as exposições desses motivos
fervilhavam pelas ruas dos principais centros do país. O resultado decorrente dessa
união de fatores foi a instituição do Estado Novo, momento em que o poder foi
centralizado e a ditadura foi instituída por Getúlio Vargas.
Uma nova Constituição foi construída, a de 1937, segundo a qual José Afonso
da Silva caracteriza da seguinte forma,
“Em síntese, teve a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 1937, como principais preocupações: fortalecer o poder Executivo, a exemplo do que ocorria em quase todos os outros países, julgando-se o chefe do governo em dificuldades para combater pronta e eficientemente as agitações internas; atribuir ao poder Executivo uma intervenção mais direta e eficaz na elaboração das leis, cabendo-lhe, em princípio, a iniciativa e, em certos casos, podendo expedir decretos-leis; reduzir o papel do parlamento nacional, em sua função legislativa, não somente quanto à sua atividade e funcionamento, mas ainda quanto à própria elaboração da lei; […] conferir ao Estado a função de orientador e coordenador da economia nacional, declarando, entretanto, ser predominante o papel da iniciativa individual e reconhecendo o poder de criação, de organização e de invenção do indivíduo; reconhecer e assegurar os direitos de liberdade, de segurança e de propriedade do indivíduos, acentuando, porém, que devem ser exercidos nos limites do bem público; a nacionalização de certas atividades e fontes de riqueza, proteção ao trabalho nacional, defesa dos interesses nacionais em face do elemento alienígena.” (2006, p.83)
Ocorre que mesmo havendo algumas garantias, esta carta constitucional não
cumpriu seus mandamentos, principalmente quanto as atribuições do Poder Executivo
e Legislativo. O que se viu foi a instituição da ditadura e a concentração do poder. No
entanto, algumas características importantes desta Constituição podem ser enfatizadas
tais como a proteção à propriedade privada, aumento dos direitos e garantias
individuais, a proteção ao trabalho e a intervenção na ordem econômica .
As modificações no sistema tributário, podem ser observadas nas palavras de
Amed e Negreiros,
“[...] a Constituição de 1937 tinha as seguintes características tributárias:a) suprimiam-se determinados impostos e unificavam-se outros, como o de consumo e o de renda;b) a competência tributária era distribuída por três esferas públicas;c) municípios continuavam com receitas insuficientes para o normal atendimento de suas atribuições;
d) havia um campo concorrente para a União e os Estados, sendo, entretanto, vedada a bi-tributação, pois prevaleceria o imposto decretado pela União.” (2000, p.265)
O texto da Constituição de 1937 trouxe nos artigos 20, 23 e 28 as competências
da União, Estados e Municípios quanto aos impostos que lhe cabiam. É possível
observar que por estas mudanças empreendidas pela Constituição de 1937, o Estado
brasileiro assegurava o pacto federativo, mas na distribuição de receitas tributárias não
havia equidade entre os respectivos entes, tornando a realidade financeira de cada um
deles diferenciada, no provimento das suas necessidades.
Muitas tentativas de mudanças começaram a aparecer, como bem exemplifica
os decretos-leis 2416 de 17/7/1940, 3.200 de 19/4/1941 e emenda constitucional nº3.
O decreto-lei nº 2416 de 17/7/1941 promoveu a ordenação dos tributos
cobrados pelo Estado brasileiro, os quais fariam parte da composição das receita para
posterior formação do orçamento geral.
O decreto-lei 3.200 de 19/4/1941, que versara sobre a organização e proteção da
família, em suas disposições fiscais instituiu a cobrança de adicional ao imposto de
renda aos brasileiros solteiros, viúvos e casais que não tivessem filhos. Do lado
contrário, àqueles que tivessem filhos seriam agraciados com abono pecuniário,
caracterizando assim, forte estímulo ao aumento populacional.
A emenda constitucional nº 3 de 18/9/1940 instituiu a proibição aos Estados,
Distrito Federal e Municípios quanto à tributação direta ou indireta sobre a produção e
comércio, distribuição e exportação do carvão mineral nacional e dos combustíveis e
lubrificantes líquidos de qualquer origem. A partir da emenda este imposto passava a
ser de competência exclusiva da União, cabendo a transferência de uma parte do
produto da arrecadação aos Estados e Municípios proporcional ao consumo nos
respectivos territórios.
Embora Getúlio Vargas tivesse apoio das massas e de setores da economia
sobretudo agrário e industrial, calcados no progresso nunca experimentado pelo estado
brasileiro centrado no sistema tributário favorável, o panorama mundial começava a
mudar com o final da 2ª Guerra Mundial onde o autoritarismo e a concentração de
poder cedia lugar à necessidade de liberdades e democracia.
4.2 O POPULISMO
O período populista (1945-1964) pelo qual passou o Brasil , refletiu o momento
vivido no mundo todo.
Em função do período pós-guerra, as liberdades e garantias dos cidadãos
floresceram e o desenvolvimento industrial e econômico no Brasil relacionaram-se
com aumento dos encargos tributários dos entes federativos, legitimados pela
Constituição de 1946.
Assim como nos períodos históricos precedentes que tiveram caratas
constitucionais como diretrizes a serem seguidas pelo Estado brasileiro, a Constituição
de 1946, primou e evidenciou as características dos tempos vividos à época. Ressalta-
se em alguns de seus dispositivos algumas características marcantes que promoveram
tanto o desenvolvimento econômico do país como a escalada inflacionária.
A ordem econômica e social inscrita na Constituição de 1946, em seu artigo 145
inaugura os princípios nos quais, a partir de então, seria a filosofia que conduziria o
país, ou seja, a ordem econômica fundada na justiça social, a livre iniciativa e a
valorização do trabalho. Estes elementos, é bem verdade, permeiam o atual texto
constitucional, refletindo a economia de mercado caracterizado por valores sociais de
alcance geral.
Com relação à ordem tributária, o que se viu na Constituição de 1946 foi o
aumento de tributos e diferenciação na forma de repartição.
Conforme mencionam Amed e Negreiros, surgiram impostos relacionados à
combustíveis, minerais e energia elétrica; transferência de fundos ao exterior; impostos
extraordinários; impostos sobre atos regulados por lei federal ou estadual,
contribuições de melhoria e taxas, dentre outros (2000, p. 271-272)
Com o claro aumento dos tributos balizados pela Constituição de 1946 e pela
necessidade de maior arrecadação para sustentar um Estado cuja população com
necessidades sociais cresce, com necessidade de infra-estrutura e que necessita
concorrer no comércio internacional, observa-se aumento significativo da carga
tributária .
Os dados de Varsano e colaboradores, apoiados em estatísticas oficiais do IPEA
(Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), demonstram que no período de 1947 a
1961, a carga tributária brasileira partiu de 13,84% e saltou para 17,40%, justificando
a maior arrecadação do Estado para prover as necessidades prementes. (1998, p. 3;
39.)
A nova situação vivida pelo país impunha uma visão e atitudes eficazes para a
resolução de problemas que surgiam, tais como o déficit gerado em 1961, o qual foi
gerado a partir do desequilíbrio da contas governamentais, onde “a receita do Governo
Federal, estimada em 246,6 bilhões de cruzeiros, foi de 317,5 e os gastos atingiram a
420 bilhões de cruzeiros” (2000, p.272)
A escalada da presença do capital estrangeiro no país bem como a ausência de
protecionismo dos produtos nacionais, deixando portanto a regulação econômica à
mercê do mercado internacional, provocou intensa crise nas finanças do país.
Por mais que o país passasse pelo crescimento econômico, conforme pode ser
atestado pelos dados históricos, uma mazela não apresentou melhoria, a redução da
desigualdade social e os problemas que estão ligados a ela.
No período de 1945 a 1960, observou-se o êxodo rural, o aumento da mão-de-
obra, o fenômeno da favelização das grandes cidades, criação de guetos sociais.
Embora a Constituição previsse que a ordem econômica deveria ser calcada na justiça
social e na livre iniciativa, a população mais pobre também provia o Estado com o
pagamento de tributos, sobretudo os tributos indiretos, e a contrapartida não era
respeitada, culminando na desigualdade mencionada.
Neste cenário, o governo brasileiro entendeu que uma reforma tributária fazia-
se necessária para tentar corrigir as distorções e problemas econômicos e fiscais
sentidos pelo país.
A tentativa de elaboração do Código Tributário Nacional foi frustrada em 1953.
No entanto, uma emenda constitucional concretizada em 1961, promoveu uma
pequena reforma do sistema de repartição de receitas tributárias, amenizando a falta de
equidade entre os entes federativos os quais viam-se em situação difícil devido a
escassez de recursos, até então.
Com a nova configuração dada pela Emenda Constitucional nº 5 de 21/11/1961,
os municípios passaram a arrecadar o imposto de consumo (competência da União),
na base de 10%; recebiam um total de 15% oriundo do imposto de renda (competência
da União); foi estabelecida a possibilidade de instituição de impostos extraordinários
em caso de guerra externa e houve a alteração de competências em favor dos
municípios quanto a cobrança dos impostos sobre a transmissão de bens inter vivos
além do imposto sobre propriedade rural, os quais eram de competência dos estados-
membros.
Mesmo com as mudanças na forma de participação dos municípios e estados-
membros, a cobrança de tributos foi concebida à época como excessiva, fato
evidenciado pelos crescentes fundos criados por leis infra-constitucionais e pela
Constituição de 1946, com as devidas emendas recebidas, consoante mencionam
Amed e Negreiros,
“ As receitas vinculadas à arrecadação eram, contudo, demasiadas. Para se ter uma ideia deste excesso, basta que se observe a relação a seguir:
✠ Fundo de Socorro Contra Secas do Nordeste (art. 198 da Constituição); ✠ Fundo único da Previdência Social (Lei nº 3.244, de 14/08/1957); ✠ Fundo de Valorização Econômica da Amazônia (art. 199 da Constituição); ✠ Fundo Ferroviário Nacional (Lei nº 2.975, de 27/11/1956); ✠ Fundo de Reaparelhamento Econômico (Lei nº 2.973, de 26/11/1956); ✠ Fundo Federal de Eletrificação (Leis nº 2.308, de 31/08/1954, e nº 3.244, de 14/08/1957); ✠ Fundo de Valorização Econômica da Fronteira Sudoeste do País (Lei nº 2.976, de 28/11/1956); ✠ Fundo da Marinha Mercante (Lei nº 3.244, de 14/08/1957); ✠ Fundo Nacional de Pavimentação (Lei nº 2.698, de 26/12/1955); ✠ Fundo Portuário Nacional (Lei nº 3.421, de 10/07/1958); ✠ Fundo Rodoviário Nacional (Leis nº 302, de 13/07/1948, nº 2.004, de 3/10/1953, e nº 2.975, de
27/11/1956); ✠ Fundo de Amparo à Lavoura Cafeeira (Lei nº 2.145, de 29/12/1953, e Decreto nº 40.987, de
20/02/1957); ✠ Fundo de Recuperação da Lavoura Cacaueira (Decreto nº 41.631, de 4/06/1957); ✠ Fundo de Ágios (Financiamentos) (Decretos nº 41.003, de 25/02/1957, e nº 41.490, de 14 de maio
de 1957); ✠ Fundo Naval (Lei nº 3.244, de 14/08/1957); ✠ Fundo Aeronáutico (Lei nº 3.244, de 14/08/1957); ✠ Fundo de Assistência Hospitalar (Decreto-lei nº 4.958, de 14/11/1942); ✠ Fundo Nacional de Ensino Primário (Decreto-lei nº 6.785, de 11/08/1944); ✠ Fundo Nacional de Ensino Médio (Lei nº 2.324, de 25/11/1954); ✠ Fundo Social Sindical (Decreto-lei nº 2.377, de 8/07/1940); ✠ Fundo de Reaparelhamento das Repartições Aduaneiras (Lei nº 3.244, de 14/08/1957); ✠ Fundo de Melhoramento das Estradas de Ferro (Lei nº 2.308, de 31/08/1954); ✠ Comissão do Vale do São Francisco (art. 29 - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias); ✠Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (arts. 169, parágrafo único, e 171
da Constituição); ✠ Banco do Nordeste do Brasil S.A. (art. 198 da Constituição, 1º da Lei nº 1.649, de 24/08/1953);
✠ Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (art. 198 da Constituição Federal); ✠ Integralização do capital da Petrobrás pela União (Lei nº 2.004, de 3/10/1953,
art. 14); ✠ Petrobrás (Lei nº 2.975, de 27/11/1956).” (2000, p.277)
Neste período histórico (1939 até 1964) brasileiro, a carga tributária sofreu
variação específica de 12,7% a 17%, respectivamente, segundo dados oriundos do
IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), mesmo com tantas formas de
contribuição, conforme evidenciado anteriormente. Mesmo a arrecadação e a carga de
tributos tendo aumentado, a redistribuição de recursos continuou desigual, afetando os
entes federativos.
4.3 O PERÍODO MILITAR
Visando colocar em prática o resgate ao nacionalismo e independência do
capital estrangeiro no financiamento das obras de grande porte e da industrialização de
base no Brasil, o período de Ditadura Militar trouxe aspectos relacionados à tributação
bastante importantes. Assim, de acordo com a intenção de modificar a economia
brasileira, lançou-se a reforma tributária brasileira em 1965.
A reforma tributária de 1965 tinha claros objetivos que impactaram os planos
econômico, social e político (financeiro, bancário, habitacional, emprego, dentre
outros). Posteriormente, aprovada a reforma tributária, consubstanciada na figura do
Código Tributário Nacional (Lei 5.172, de 25/10/1966), seus efeitos foram sentidos de
forma plena até o início da década de 80.
Logicamente, que críticas positivas e negativas surgiram com a aplicação das
disposições do CTN, sendo a arbitrariedade com que foi imposta, do desenvolvimento
até a sua materialização prática, a principal crítica.
Os objetivos principais em que se basearam os militares para empreender a
reforma tributária de acordo com os interesses daquele governo teve por base um
plano global que envolvia a política econômica, financeira, fiscal, produtividade
social, bancária, habitacional, pleno emprego dentre outras que, por meio de uma
nova legislação tributária poderia alcançar sem fim. O eixo principal da reforma foi
estabelecido sobre bases essenciais, como a financeira, com vistas à arrecadação dos
recursos para o governo federal; a econômica, voltada ao mercado global,
especificamente ao que concerne a formação de poupança e estabelecer a melhor
forma de investimento; e a social com a redução de desigualdades e melhor
distribuição de riquezas.
Aos olhos dos próprios governantes militares, que tinham por objetivo
modernizar o Brasil baseado em um projeto tecnocrata no qual era preciso arrecadar
mais recursos sem que houvesse inflação, a concentração de poderes fizera com que
emendas constitucionais fossem aprovadas, e a reforma tributária prosperasse. Foi o
que ocorreu.
Até a efetivação da reforma várias modificações foram realizadas pelo chefe do
Executivo, uma vez que fora investido de poder legiferante calcado nos temerosos
Atos Institucionais. Assim, a Emenda Constitucional nº 7 de 22/5/1964 permitiu que
ao Poder Executivo instituir sem a devida análise e autorização orçamentária.
De forma contínua, o Poder Executivo militar valendo-se de sua autonomia e
autoritarismo, travestidos de salvadores da pátria que colocariam o Brasil na rota do
crescimento, várias leis foram editadas antes da reforma tributária, criando o ambiente
propício que legitimaria a referida reforma.
Dentre os diplomas legais criados pode-se mencionar:
- Lei nº 4.380, de 28/8/1964, a qual alterou a legislação do imposto de consumo e do
imposto do selo;
- Lei nº 4.425, de 8/10/1964, a qual regulou o imposto único sobre os minerais do país,
dispondo sobre o Fundo Nacional de Mineração;
- Lei nº 4.452, de 5/11/1964, a qual alterou a legislação do imposto único sobre
lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos;
- Lei nº 4.480, de 14/11/1964, a qual regulou o Imposto de Renda relativo aos direitos
de autor, remuneração de professores e jornalistas e vencimentos dos magistrados;
- Lei nº 4.502, de 30/11/1964, a qual alterou a legislação do imposto de consumo;
- Lei nº 4.504, de 30/11/1964, a qual dispôs sobre o Estatuto da Terra, regulando
inclusive a arrecadação do imposto territorial rural;
- Lei nº 4.505, de 30/11/1964, a qual alterou a legislação do imposto do selo;
- Lei nº 4.506, de 30/11/1964, a qual alterou a legislação do Imposto de Renda;
- Lei nº 4.584, de 11/12/1964, a qual concedeu isenção dos impostos de importação e
de consumo, para importação de material destinado a ampliação ou instalação da
indústria nacional de mecânica pesada;
- Emenda Constitucional nº 10 de de 9/11/1964, que transferiu para a União
competência para decretar o Imposto sobre a Propriedade Territorial e Rural, deixando
aos Municípios apenas parte do produto da arrecadação.
Outras leis foram editadas com o objetivo claro de aumentar a arrecadação a
qualquer custo, tais como a lei reguladora do mercado de capitais (Lei nº 4.728, de
14/7/1965), a lei que instituiu o crime de sonegação fiscal (Lei nº4.729, de
14/7/1965), lei modificadora do imposto de renda (Lei nº 4.862, de 29/11/1965) , lei
de estímulo à construção civil (Lei nº 4.864, de 29/11/1965), dentre outras. A
Reforma Tributária foi aprovada e materializada pela Emenda Constitucional nº 18 de
1/12/1965 e trouxe disposições que definiam o sistema tributário nacional. Todavia,
Amed e Negreiros, citando Bernardo Ribeiro de Moraes, analisou a reforma e
chegaram a conclusão de que esta não reformou nada, mas tão somente copiou o
sistema tributário visto nas Constituições de 1934, 1937 e 1946. Dentre os pontos
abordados, destacaram:
“ A análise da Emenda Constitucional nº18, de 1965, nos mostra que:a) procurou estabelecer um sistema tributário nacional;b) discriminou os impostos com referência às suas bases econômicas;c) alterou o nome de alguns impostos;d) suprimiu vários impostos do sistema tributário;e) alterou a competência fiscal de alguns impostos;f) manteve e reforçou certas normas objetivadoras da unidade econômica e política do país;g) trouxe incentivos à coordenação de atividades entre a União, Estados e Municípios;h) concentrou impostos na competência da União;i) alterou regras de distribuição da arrecadação;j) trouxe maior unidade para certas normas fiscais;k)estabeleceu nova discriminação de rendas tributárias.” (2000, p.285)
Muitas críticas surgiram quanto a Reforma Tributária, sobretudo quanto ao fato
de apresentar imprecisões e um certo “continuísmo”, segundo menciona Varsano e
colaboradores,
“A reforma da década de 60 criou um sistema tributário que, a despeito de pecar contra a eqüidade e o grau de centralização, era tecnicamente avançado para a época. Adotou-se a tributação sobre o valor adicionado tanto para o principal imposto estadual como para o imposto federal sobre produtos industrializados, técnica cuja adoção estava prevista para países da Comunidade Econômica Européia mas que, naquela época, era utilizada apenas na França. Reduziu-se drasticamente a tributação cumulativa, que ficou restrita à tributação dos serviços e aos impostos únicos sobre combustíveis e lubrificantes e sobre energia elétrica. Reformulou-se o imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza, ampliando consideravelmente seu poder arrecadador. Promoveu-se substancial melhoria na qualidade da administração fazendária.”(1998, p. 3.)
Baseado na afirmação anterior, as alterações feitas no sistema tributário
surtiram efeitos que aprimoraram a eficiência deste sistema, com enfoque principal
quanto ao potencial de arrecadação e melhoria da qualidade da administração
tributária, em detrimento da equidade.
Ainda sob o controle militar, a década de 1970, é marcada por fatos específicos
que influenciaram o desenvolvimento brasileiro, sob vários aspectos. O governo de
Emílio Garrastazu Médici, em 1970, por meio do do Ato Complementar nº 43/1969
impôs ao Poder Executivo a demonstração de um plano de desenvolvimento,
materializado mais tarde, em 1972 com duração até 1974, no denominado I PNUD
(Plano Nacional de Desenvolvimento), ao qual se seguiu mais tarde, o II PNUD no
período de 1974-1979. (DINIZ DE SANTI, 2008, p.297).
Estes planos de desenvolvimento foram propostos em meio a crise mundial do
petróleo que influenciou grande parte dos países que se utilizavam desse combustível
para gerir suas economias, particularmente aqueles países que apresentavam
tendências à consolidação do seu processo de industrialização, como foi o caso do
Brasil.
O objetivo dos planos era fortalecer a indústria nacional e o capital privado
brasileiro. Para tanto, muitos investimentos públicos foram realizados a fim de conferir
a infra-estrutura para alcance do desenvolvimento nacional.
Segundo Diniz de Santi,
“Durante a estratégia autoritária, ao lado das medidas regulatórias, de cunho protecionista, já existentes no período JK, como as prescritas pela Lei de Tarifas e as barreiras não tarifárias, destacaram-se também os instrumentos de indução econômica, dirigidos, principalmente, ao setor exportador de bens industrializados. Participavam deste conjunto de intervenções públicas de financiamentos da CACEX (Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil), do FINEX (Fundo de Financiamento à Exportação), os subsídios
públicos, as isenções tributárias e a instituição do instituto tributário do drawback.” (2008, p.298).
Porém a realidade vivida na década de 1970, mesmo com os planos de
desenvolvimento, investimentos e maior arrecadação tributária, não afastou um fato
evidente à época, a inflação.
O Código Tributário Nacional no decorrer da década de 1970 e no início da
década de 1980, sofreu modificações com vistas à adaptação do momento vivido pelo
país. Esse período permitiu realizar um balanço dos pontos positivos e negativos deste
diploma legal, observado nas palavras de Moraes,
“a) conferiu caráter nacional integrado ao sistema tributário, evitando a coexistência de sistemasautônomos nas três esferas de governo, não permitindo, assim, a “guerra fiscal” entre os Estados e Municípios;b) ofereceu racionalidade econômica aos tributos do sistema e trouxe conceitos mais segurosdas espécies tributárias (imposto, taxa e contribuição de melhoria);c) criou mecanismos de compensação (transferências), a fim de permitir a adequada distribuiçãode rendas tributárias; d) deu ao sistema tributário a função de importante instrumento de política econômica;e) obteve, em relação à União, um aumento de arrecadação tributária, que passou de 19% do PIB (1965) para 25% (1981), fato que permitiu a eliminação dos déficits orçamentários.”
E continua quanto aos pontos negativos,
“a) ocorrência de um desequilíbrio financeiro em relação à carência de recursos e disponibilidades, entre o aumento de despesas e o aumento de receitas. Tal fato é notório, tanto para os Estados como para os Municípios, cujas receitas próprias e receitas transferidas são inexpressivas para enfrentarem os aumentos das despesas;b) alguns impostos são mal-administrados. Os Estados pouco se preocupam com o imposto sobre a transmissão de bens imóveis e a União nada fez para melhorar o imposto sobre propriedade territorial rural, cuja arrecadação pertence aos Municípios;c) existência de exagerado número de leis tributárias, ordinárias e regulamentares, com real prejuízo para a aplicação do sistema. A confusão na aplicação da legislação e na orientaçãodos contribuintes traz maior prejuízo. O que deveria ser um “sistema tributário nacional” passou a ser um cipoal de normas contraditórias e confusas;
d) a impontualidade da União, na entrega das receitas financeiras decorrentes de participações,deixa Estados e Municípios carentes de rendas nos momentos apropriados.” (MORAES, BR. 1996 citado por AMED & NEGREIROS. 2000, pp.288-289)
Com a nova legislação tributária depreende-se que os entes federativos
experimentaram a desigualdade na repartição das receitas, fato que ocorre desde o
início da República.
Percebe-se com a política econômica e fiscal que o país arrecadou mais às
custas do desequilíbrio da repartição e da ineficiência da administração tributária
quanto ao repasse de receita, influenciando diretamente na gestão e desenvolvimento
dos entes federativos. Além disso, observou-se o aumento da desigualdade social já
que a inflação aumentava e corroía o poder de compra da população. Além disso, a
carga tributária na vigência do governo militar, do período de 1964 a 1980, avançou de
17% para 24,4%, segundo dados oficiais do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística).
Logo, ocorre que neste momento histórico, nem eficiência nem equidade se
aplicaram ao sistema tributário brasileiro.
4.4 A REDEMOCRATIZAÇÃO
A década de 80 foi marcada pela crise que assolou o mundo e particularmente o
Brasil. Crise também que se abateu no cenário político, social e ideológico, onde não
havia mais espaço para um regime centralizador e antidemocrático em nosso país.
Um novo modelo de Estado era alçado como quebra de paradigma ao modelo
do Estado do Bem-Estar Social, pugnando agora pela contenção de gastos excessivos e
liberdade econômica amparada na livre concorrência e competitividade. Era o modelo
neoliberal, inciado na Inglaterra e que começava a ganhar o mundo.
Neste coorte histórico, que vai do início da década de 1980 até o início da
década de 1990, mesmo com a elevada inflação que assolava o país, a carga tributária
brasileira experimentou uma variação de aproximadamente 4 pontos percentuais
(1980- 24,4%; 1990- 29,6), segundo os dados oficiais do IBGE (Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística).
No Brasil, a crise econômica aumentava, período no qual foi decretada
moratória da dívida externa, redução drástica de investimentos externos,
desabastecimento e a uma sucessão de tentativas de controle inflacionário com planos
específicos (Plano Verão, Plano Bresser).
A Constituição de 1988 era vista com grande esperança de mudança,
especificamente nas questões que envolviam matéria de ordem tributária. No novo
texto constitucional, conforme se extrai da obra de Amed e Negreiros, enfatizou-se,
“[...] Descentralização e fortalecimento da autonomia dos Estados e dos Municípios; atenuação dos desequilíbrios regionais do país; maior justiça fiscal e proteção ao contribuinte; simplificaçãoda tributação e sua adequação às necessidades de modernização do sistema produtivo; garantia de um mínimo de uniformidade nacional ao sistema tributário, nos seus princípios básicos, mediante a preservação da figura da lei complementar em matéria tributária; crescente progressividade do imposto sobre produtos industrializados; criação de novos impostos. (2000, p.294-295).
Dentre as principais características do sistema tributário nacional descrito na
Constituição de 1988, destaca-se a ruptura com o modelo de arrecadação centralizador
da União e da autonomia conferida aos estados-membros e municípios quanto à receita
tributária.
Mas, os problemas decorrentes desse novo texto constitucional foi sentido mais
tarde, pois a União reduziu o seu aporte financeiro originado dos tributos, conforme
mencionou Serra, citado por Amed e Negreiros,
“Na Constituinte, procuramos dar mais autonomia aos Estados e Municípios com a descentralização tributária, mas sem nenhuma racionalidade; na verdade, foi fruto de pressões políticas. Demos mais flexibilidade para o estabelecimento de alíquotas mais altas do ICMS e a situação dos Estados e Municípios melhorou. Porém, com essa nova repartição, criamos um grande problema para a União, que procura ampliar sua receita com contribuições, onerando o setor produtivo, aumentando a carga fiscal indireta e reduzindo a competitividade da produção nacional perante o mercado internacional.” (SERRA, J. 1999 citado por AMED & NEGREIROS. 2000, p. 295)
Uma vez mais, depara-se com o desequilíbrio entre os entes federativos ao que
concerne a distribuição de receitas, tendo que se equacionar o problema de alguma
forma. A forma adotada pela União foi a criação de inúmeras contribuições sociais,
previstas no texto constitucional.
Como exemplo de contribuições criadas, cita-se a CSLL (Contribuição Social
sobre Lucro Líquido) pela Lei nº 7.689 de 15/12/1988 e a COFINS (Contribuição para
Financiamento da Previdência Social) pela Lei Complementar nº 70 de 30/12/1991,
além de alterações feitas sobre importante impostos, o IOF (Imposto sobre operações
financeiras), alterando sua incidência de modo transitório a fim de aumentar a
arrecadação, pela Lei nº 8033 de 12/4/1990. Não é possível esquecer a CPMF
(Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira) a qual deveria financiar a
saúde, mas que não atingiu sua finalidade, e apenas promoveu aumento de arrecadação
e de carga tributária.
Outras críticas surgiram, sobretudo quanto ao maior peso dos tributos indiretos
comparativamente aos tributos diretos. Neste ponto, pode-se evidenciar claramente
que o sistema não prima pela equidade, uma vez que todos pagam da mesma forma os
tributos indiretos (cerca de 2/3 dos tributos) e apenas parte do tributos, os tributos
diretos (1/3 dos tributos), obedece a capacidade contributiva.
Não bastando a desigualdade no pagamento dos tributos, observou-se também
que os estados-membros começaram a travar a chamada “Guerra Fiscal” assentada no
ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), a fim de atrair empresas
para os seus territórios e aumentar assim suas fontes de receita.
Um ponto fundamental a ser enfatizado é a presença de tributos cumulativos
que penalizam a economia do país, uma vez que reduz a competitividade dos produtos
nacionais comparado aos produtos estrangeiros. Porém, isso atenua o fato de que a
União pode arrecadar mais recursos. Portanto, tributos como o IOF, COFINS e PIS são
alguns dos vilões do sistema tributário nacional, na forma de aplicação pela qual a
União os utiliza para aumentar sua arrecadação. A contrapartida oferecida à sociedade,
na forma da justiça social instrumentalizada pelo tributo, todavia não foi e nem é
efetivada.
4.5 GOVERNO FHC
O Governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) foi caracterizado pela
ideologia neoliberalizante.
Costa confirma a afirmação supramencionada,
“ A discussão sobre o Estado Nação ganhou novos contornos a partir da década de 1980, quando iniciou-se um processo de reformas no Estado, inicialmente nos países desenvolvidos e depois nos países em desenvolvimento. A tese, colocada pelos governos conservadores da Inglaterra e Estados Unidos, de que o Estado precisava de reformas voltadas para o mercado, logo foi difundida para os demais países. Iniciou-se uma ampla campanha a favor das reformas liberais, cuja expressão política foi denominada de neoliberalismo.” (2000, p.49)
Este período da história política brasileira demonstrou traços importantes e
marcantes atestados pela estabilidade da moeda e a contenção da inflação insustentável
em outros tempos, além da reforma administrativa promovida no Estado.
Segundo Diniz de Santi, dentre os principais fatores que corroboraram para o
relativo sucesso do governo FHC destacam-se a mudança de cenário externo com
aumento de investimentos estrangeiros no país; modernização e controle do orçamento
federal; consolidação de posições ideológicas pela população, principalmente pela
classe média; alinhamento das eleições presidenciais e estaduais com a concomitante
melhoria da relação dos governos federal e estaduais e o fortalecimento do governo
federal. (2008, p.201-204)
Um dos principais elementos caracterizadores do governo FHC foi sem dúvida
a Reforma do Estado, fato intimamente ligado ao projeto neoliberal que se instalou no
Brasil.
A Reforma do Estado realizada pelo governo FHC teve sua origem na mudança
pela qual o mundo passou. Fortemente influenciada pela ordem financeira
internacional, não se admitia mais que o Estado fosse o principal ator na condução dos
rumos econômicos dos Estados, bem como das relações comercias e financeiras entre
os Estados.
Desse modo, foi necessário reduzir o papel do Estado ao mínimo possível sob
as premissas da eficiência, da má gestão de recursos pelo Estado, além da volta ao
desenvolvimento econômico o que traria, fatalmente, desenvolvimento social.
Como bem menciona Costa,
“A reforma do Estado é um elemento da organização de um novo padrão de relações sociais dentro da sociedade capitalista. Ela expressa uma nova composição das forças sociais, a concretização de um movimento
conservador que buscou suprimir os avanços construídos, a partir do modelo do Estado de Bem Estar Social.”
E continua,
“O referencial marxiano sobre o conflito entre capital e trabalho, a luta de classes, ainda é um instrumento analítico necessário para a compreensão das mudanças societárias em curso nesta conjuntura histórica. As relações entre os diferentes países, a ação das empresas multinacionais, num ambiente de concorrência exponenciada, pressionou os diferentes Estados a mudarem sua forma de atuação na regulação social, com especial atenção às mudanças na legislação trabalhista e previdenciária, bem como, na ampliação da ação dos mercados. É um momento histórico onde o poder do capital parece reinar sobre a sociedade.” (2000, p.52)
Denota-se a partir das observações feitas por Costa que a agenda governamental
à época contrapunha o Estado como mantenedor da ordem social e econômica,
promovendo o seu ideal do “Bem-Estar Social” assim como intervir no domínio
econômico do Estado, com a nova tendência do comércio global evidenciado na
formação de blocos econômicos pelo mundo afora.
Certo ou errado, o fato é que o governo FHC atribuiu à Reforma do Estado
como forma de reconstrução deste para a retomada rumo ao crescimento econômico
haja vista que o modelo atual de Estado havia esgotado suas possibilidades para
alcançar seu intento.
Foi então que o Presidente Fernando Henrique Cardoso e uma comissão
composta de renomados profissionais, dentre os quais o ex-Ministro da Fazenda Luis
Carlos Bresser-Pereira, elaboraram um Plano Diretor responsável pela Reforma do
Aparelho do Estado. (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Presidência da
República. Câmara da Reforma do Estado. Brasília. 1995).
Segundo o Plano Diretor o novo Estado brasileiro seria pautado nos seguintes
setores,
“- NÚCLEO ESTRATÉGICO: Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.- ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc.- SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem "economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.- PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessária, no caso de privatização, a regulamentação rígida” (Plano Diretor. 1996, p. 52-53).
A análise das evidências sentidas após a Reforma do Estado mostrou que ao
Estado coube a manutenção das atividades e competências de cunho estratégico e a
pulverização das empresas estatais junto ao capital privado, principalmente no setor de
serviços. Surge em decorrência desse novo modelo as Agências Reguladoras e as
Agências Executivas, com papel fiscalizatório e regulatório das novas atividades de
competência do Estado brasileiro porém delegadas ao capital privado, sob a égide das
leis do mercado.
O governo FHC centrou suas forças no ajuste fiscal. Nessa linha de
pensamento, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado justificou a crise
vivida pelo Estado brasileiro, da seguinte forma,
“(1) uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado do bem estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no Terceiro Mundo, e o estatismo nos países comunistas; e (3) a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática” (Plano Diretor. 1995, p.15).
Especificamente, a carga tributária observada nos oito anos de gestão FHC, tal
qual nos informa os dados oficiais do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística), mostra um salto de 27,9% em 1994 para 32,4% ao final de 2002, um
aumento líquido de 4,5%.
O traço marcante no campo tributário atribuído ao governo FHC foi a relação
travada entre a União e os estados-membros, abalando o pacto federativo quanto à
tributação.
A política implementada pelo governo FHC pautou-se pela centralização
tributária o que afetou e complicou sobremaneira a vida dos Estados e Municípios,
conforme observado na obra de Diniz de Santi (2008, p.205). A título exemplificativo,
como também menciona Diniz de Santi, o Governo FHC promoveu a prorrogação da
CPMF (Contribuição provisória para Movimentação Financeira) que aumentou as
receitas da União, sem necessidade de reparti-las com Estados e Municípios;
promoveu modificações no IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) garantindo
sua progressividade, e procurou harmonizar os municípios quanto ao ISS (Imposto
sobre Serviços). (2008, p.208)
Com o crescimento da arrecadação tributária no governo FHC, sobretudo
quanto aos tributos federais, observou-se a a intensificação da denominada “Guerra
Fiscal”, que nas palavras de Diniz de Santi, foi justificada pelo Plano Real,
“ [..] O estopim disso, sem dúvida alguma, foi o Plano Real. Em primeiro lugar, porque com o fim da inflação os governos estaduais deixaram de ganhar a receita provinda do floating, que permitia o adiamento dos pagamentos e o investimento do dinheiro arrecadado no mercado financeiro, possibilitando assim uma elevação artificial dos recursos e uma diminuição igualmente artificial de boa parte das despesas dos governadores.” (2008, p.204)
Interessante notar que o PIB no governo FHC cresceu e conjuntamente cresceu
a arrecadação tributária. Especificamente, a carga tributária observada nos oito anos de
gestão FHC, tal qual nos informa os dados oficiais do IBGE (Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística), mostra um salto de 27,9% em 1994 para 32,4% ao final de
2002, um aumento líquido de 4,5%.
“Ao mesmo tempo em que se fortalecia o Governo Federal, os estados entravam
numa série crise financeira”, segundo menciona Diniz de Santi. (2008, p.204).
Além disso, conforme continua Diniz de Santi em sua análise,
“Contou ainda para a crise financeira dos estados a adoção de medidas tributárias centralizadoras. O resultado final foi uma nova recentralização de receitas. Ainda que o Brasil seja um dos países com maior descentralização fiscal em comparação aos países em desenvolvimento e mesmo perante as Federações mais consolidadas do mundo, o movimento concentrador foi de fato considerável, por intermédio da elevação das receitas advindas das Contribuições Sociais e do represamento de parcela dos recursos de transferência aos governos subnacionais.” (2008, p. 205)
Portanto, no governo FHC não houve equilíbrio, do ponto de vista tributário, na
distribuição de receitas entre os entes federativos, principalmente em relação ao
binômio União-Estados-membros.
Sem dúvida o resumo do governo FHC se faz preciso nas palavras de Costa,
“A redução do Estado, com a diminuição do número de funcionários públicos, extinção de entidades estatais e a privatização de empresas públicas, é parte do ajuste fiscal buscado. A meta é ter um Estado menor,
porém mais forte e ágil. Certamente o Estado ficará menor na área social e mais forte na organização das condições gerais para a manutenção do lucro do setor privado.” (2008, p. )
As tentativas de reforma tributária no governo FHC se fizeram de modo
esparso, conforme se evidencia por algumas leis editadas no período. Assim, as leis
9249/95 (dispõe sobre a alteração da legislação referente ao Imposto de Renda e
Contribuição Social sobre Lucro Líquido) , 9250/95 (dispõe sobre a alteração da
legislação referente ao Imposto de Renda Pessoa Física), 9718/98 (dispõe sobre a
alteração na legislação tributária federal quanto à COFINS, PIS, Imposto de Renda),
realizaram alterações em impostos específicos com objetivo claro de influenciar o
regime de arrecadação tributária, mas não de maneira a atingir a federação. Estas leis
alteraram importantes tributos federais cujo perfil de arrecadação aumentou
sobremaneira a receita tributária da União.
Não se pode esquecer que no governo FHC foram aprovadas emendas
constitucionais de extrema importância e que justificaram a grande crise no campo
tributário a qual afetou os estados-membros e municípios, e consequentemente, suas
populações. Inicialmente, destaca-se a Emenda Constitucional de Revisão nº 1 de
1994, a qual instituiu o chamado Fundo Social de Emergência tendo vigência de 1994
a 1995 e prorrogado pela Emenda Constitucional nº 17 de 22/11/1997 , insculpido
inicialmente no ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) sob o artigo
71. Segundo mencionam os dispositivos do ADCT, o referido Fundo incorpora parcela
do Imposto de Renda incidente na fonte sobre pagamentos efetuados a qualquer título
pela União, inclusive pelas suas fundações e autarquias, parcela da arrecadação do
Imposto de Renda, Imposto sobre Operações Financeiras, Contribuição Social sobre
Lucro Líquido, parcela de 20% de todos os Impostos cobrados pela União, parcelas do
Imposto de Renda cobrado de Pessoas Jurídicas , além de outras receitas.
A principal observação que se faz quanto ao Fundo Social de Emergência que
depois passou a ser chamado Fundo de Estabilização Fiscal, é que o produto da
arrecadação possuía destino certo, ou seja os cofres da União, segundo o artigo 71,
caput do ADCT:
“Art. 71 […], o Fundo Social de Emergência, com o objetivo de saneamento financeiro da Fazenda Pública Federal e de estabilização econômica, cujos recursos serão aplicados prioritariamente no custeio das ações dos sistemas de saúde e educação, incluindo a complementação de recursos de que trata o §3º, do artigo 60 do ADCT, benefícios previdenciários e auxílios assistenciais de prestação continuada, inclusive liquidação de passivo previdenciário, e despesas orçamentárias associadas a programas de relevante interesse econômico e social.”
Assim, a União não está obrigada a transferir a receita arrecadada aos estados-
membros e municípios.
Outras Emendas Constitucionais que foram consideradas bastante controversas,
diziam respeito à CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação ou
Transmissão de Valores e de Créditos e de Direitos de Natureza Financeira).
Especificamente, as Emendas Constitucionais nº 12 de 15/8/1996, nº 21 de 18/3/1999 e
nº 37 de 12/6/2002 trataram da referida contribuição, cuja receita tributária teria
destinação ao Fundo Nacional de Saúde, a fim de financiar a saúde, entretanto não se
tratava de tributo destinado à transferência.
Além disso, resta configurado no governo FHC que apesar das mudanças
liberalizantes empreendidas, como a reforma estatal, a privatização, a reforma da
previdência, a carga tributária continuou elevada, a desigualdade social e a
concentração de riqueza permaneceram elevadas e a tão propagada eficiência da
administração gerencial do Estado brasileiro não foi alcançada.
Emprestando as palavras de Costa concluiu-se que “[...] as reformas liberais,
empreendidas pelo Governo FHC, evidenciam a ausência de uma preocupação do
governo e das elites econômicas, com a alteração do grave quadro social do país.”
(2000, p.74)
4.6 GOVERNO LULA
Avesso ao ideário neoliberalizante que marcou o governo FHC, o presidente
Luis Inácio da Silva (Lula) exerceu seu mandato por 8 anos, de 2003 até o final de
2010.
A marca notória e distintiva do governo Lula, comparativamente ao governo
anterior, revelou-se na forte tendência ao Estado Social. Amparado na ideia e na
evidência de que o país encontrava-se estagnado, com elevada desigualdade social e
concentração de riqueza nas mãos de poucos segmentos sociais, o governo houve por
bem empreender estratégias que conduziram ao reaparelhamento estatal e aumento de
programas de transferência de renda.
No entanto, o país desde o período em que Lula iniciou seu governo
experimentou forte crescimento econômico, decorrente da ascensão do
desenvolvimento do chamados BRIC's (Bloco econômico de países em
desenvolvimento, formado pelo Brasil, Rússia, Índia e China) com redução das
desigualdades sociais, longe do ideal.
Segundo observa Diniz de Santi, o governo Lula assumiu os limites e fracassos
do período de governo FHC ao que se refere à coordenação federativa, que
especificamente no campo tributário envolve, “ […] mudanças no sistema tributário,
principalmente na lógica de cobrança do ICMS, a fim de neutralizar os efeitos
perversos da Guerra Fiscal.” (2008, p. 227).
No período do governo Lula, o país obteve crescimento econômico expressivo,
com aumento real do PIB, porém houve aumento de carga tributária associada, no
mesmo período.
A carga tributária no Governo Lula sofreu elevação, justificado pela
manutenção de um Estado aparelhado e voltado, segundo a ideologia adotada pelo
presidente, à justiça social. Baseado em dados oficiais do IBGE (Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística) a evolução da carga tributária no período que vai de 2003 a
2007, passou de 31,9% a 34,9%, variação de 3 pontos percentuais.
Porém, há diferenças significativas nas variações de carga tributária ocorrida no
governo de FHC e o governo de Lula. Alencar e Gobetti são categóricos ao afirmarem
que,
“Apesar de semelhantes em magnitude, a expansão da carga tributária da União nos dois períodos demarcados (1992-2000 e 2000-2007) é de natureza distinta: o primeiro período (não detalhado) foi caracterizado principalmente pela criação (ou majoração de alíquotas) de contribuições sociais e econômicas não partilháveis com estados e municípios, em decorrência da necessidade do governo federal de aumentar seu superavit primário; o segundo período (recente) está sendo caracterizado pela expansão tanto de tributos que integram a base de partilha, como o IR e os royalties, quanto daqueles que não integram essa base, como a CSLL, e tem relação com o aumento de lucratividade da economia e com a expansão das atividades do setor petrolífero.” (2008, p. 12)
O governo Lula iniciou sua atuação no campo tributário justamente com a
aprovação da Emenda Constitucional nº 42 de 19/12/2003 , basicamente, centrou seus
esforços no aumento da receita tributária, incentivo às empresas e ajustamento da
repartição das receitas tributárias entre os entes federativos (União, estados-membros e
municípios).
A reforma realizada no primeiro mandato do presidente Lula, segundo
afirmaram Carvalho e Brami-Celentano, trouxe mudanças significativas,
“As exportações de mercadorias e serviços ficaram isentas de ICMS (art.155, 2°, X), o que tornou constitucional o princípio de não exportação da carga tributária nacional. Além de prorrogar a DRU até 2007 e manter a CPMF de 0,38%, a Emenda transferiu 25% da CIDE para os estados (18,75%) e municípios (6,25%) a partir de 2004. O ITR passou a ser imposto progressivo e a arrecadação e a administração podem ser transferidas para municípios que o desejarem, mantida a competência da União para instituí-lo (art.153, 4°, III).”
E prossegue,
“Esta mudança foi justificada pela otimização do recolhimento pelos governos locais, mais próximos dos contribuintes, e pelo aprofundamento da descentralização tributária . As alíquotas mínimas de IPVA passaram a ser fixadas pelo Senado (art.155, 6°), para harmonizar o imposto e evitar a guerra fiscal neste terreno, o que restringiu a autonomia dos estados sobre um tributo de sua competência. Por fim, para as micro e pequenas empresas, ficou definida a possibilidade de criação, por lei complementar, de um regime especial unificado de tributação que implicará o recolhimento mensal, mediante documento único de arrecadação, dos tributos dos três níveis de governo (art.146, III, d). ‘Super Simples’ ou ‘Simples Nacional’, como o regime é conhecido, unifica a tributação de empresas que tenham faturamento bruto anual que varie de R$ 240 mil a R$ 2,4 milhões. “ (2007, p.50-51)
Além disso, é conveniente afirmar que o governo Lula manteve a herança de
seu antecessor ao que tange a questão do Fundo de Estabilização Fiscal, o qual passou
a ser denominado de Desvinculação das Receitas da União (DRU), a qual foi aprovada
pela Emenda Constitucional nº 56 de 20/12/2007, com os mesmos objetivos, aumento
de receitas sem necessidade de repartição.
Dessa forma, observa-se que o governo Lula ao rumar ao desenvolvimento
econômico e aumento de superávit primário, arrecadou mais, todavia, notou-se
também que os programas de transferência de renda aumentaram e tiveram como
consequência direta uma discreta redução das desigualdades sociais comprovada pela
inclusão social que outrora excluía segmentos da sociedade brasileira. Mas isso não
quer dizer que o Brasil tornara-se um país dotado de justiça social consolidada.
Conforme mencionado no início deste trabalho monográfico quanto à equidade,
e amparado nas palavras de Carvalho e Brami-Celentano,
“Ao conceito de justiça, muitos sociólogos e filósofos, como Rawls (1971, 2003), preferem o conceito de eqüidade, definida como o equilíbrio dado à aplicação estrita e mecânica da justiça, para contrabalançar a igualdade estritamente concebida. A teoria econômica e os especialistas em fiscalidade, por seu lado, utilizam alternativamente os conceitos de justiça fiscal e de eqüidade fiscal, entendidos como sinônimos. Qualquer que seja a definição aceita, os conceitos de justiça e de eqüidade estão no centro de grandes divergências.” ( 2007, p.50)
Atualmente, a sociedade aguarda com ansiedade a aprovação de PEC 233/2008
a qual dispõe sobre a reforma tributária. O teor desta reforma tem por objetivo,
criação de novos impostos simplificadores (IVA-Imposto sobre Valor Agregado;
Imposto sobre Grandes Fortunas; Novo ICMS), extinguir a contribuição sobre salário-
educação, incorporação da CSLL sobre o Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas,
modificação do sistema de repartição do ICMS com os municípios, criação de Fundo
de Estabilização de Receitas, Criação do Fundo de Desenvolvimento Regional bem
como aperfeiçoamento da Política de Desenvolvimento.
A tendência do governo Lula esteve voltada à satisfação da equidade, embora
muitos admitam que houve continuísmo da política tributária vista no governo FHC,
conforme observado no trabalho de Carvalho e Brami-Celentano,
“Uma avaliação favorável dirá que a reforma tributária de 2003 foi prova de um pragmatismo inevitável por parte de um governo que dispunha de margens de manobra muito estreitas na área fiscal, constrangido duplamente pela necessidade de gerar superávits primários e pelas dificuldades para atuar em área politicamente muito sensível. É certo que o enorme poder de pressão
dos beneficiados pela concentração de renda e de riqueza dificulta qualquer avanço na área fiscal que atenda a objetivos sociais.Não é menos verdade, porém, que o presidente recém- eleito dispunha, em 2003, de grande legitimidade para empreender algumas iniciativas um pouco mais ousadas. O que ocorreu, ao contrário, foi a continuidade das propostas de reforma apresentadas e discutidas durante os dois mandatos do PSDB, do que resultou uma reforma em que os objetivos sociais ocuparam espaços muito modestos, como uma espécie de prêmio de consolação para os setores que viam na eleição de Lula e do PT a possibilidade de mudanças mais profundas no país.”(2007, p.51)
Conforme mencionado no início deste trabalho monográfico quanto à equidade,
e amparado nas palavras de Carvalho e Brami-Celentano,
“Ao conceito de justiça, muitos sociólogos e filósofos, como Rawls (1971, 2003), preferem o conceito de eqüidade, definida como o equilíbrio dado à aplicação estrita e mecânica da justiça, para contrabalançar a igualdade estritamente concebida. A teoria econômica e os especialistas em fiscalidade, por seu lado, utilizam alternativamente os conceitos de justiça fiscal e de eqüidade fiscal, entendidos como sinônimos. Qualquer que seja a definição aceita, os conceitos de justiça e de eqüidade estão no centro de grandes divergências.”( 2007, p.50)
A sociedade brasileira, acreditando em suas instituições democráticas e
legítimas cobrará dos governantes vindouros o resultado da reforma tributária exigida,
na esperança de que a justiça social e fiscal seja alcançada, de preferência aliada à
eficiência.
5. CONCLUSÃO
Ao longo do presente trabalho monográfico percebeu-se ao longo da história
brasileira, do período denominado Era Vargas até o final do governo Lula, que o
aumento da carga tributária brasileira atrelada à equidade e a eficiência não foram
plenamente alcançadas.
Num primeiro momento cumpre ressaltar que em decorrência dos fatos
históricos ocorridos no Brasil e no mundo desde a década de 1930 até os dias atuais,
nos campos econômico, político e social o reflexo justificam a evolução da carga
tributária brasileira. As mudanças sociais no Brasil, de um regime escravocrata para
uma regime de mão-de-obra assalariada, as modificações de uma economia que
privilegiava a agricultura colonial para uma tendência à industrialização, as
necessidades de se conferir ao país infraestrutura básica para acompanhar a alteração
do capitalismo mundial são fatores que influenciaram diretamente na evolução da
carga tributária brasileira.
A análise do ponto de vista da equidade mostrou que ao longo de seis décadas,
o Estado brasileiro apregoou em seus textos constitucionais e legislação infra-
constitucional competências tributárias distintas entre os entes federativos, modos de
repartição de receitas desiguais. Atrelado aos fatores legais, o desenvolvimento
econômico do Estado brasileiro voltou-se cada vez mais ao aumento da arrecadação.
Nitidamente, o Estado brasileiro não tratou de forma equitativa os seus entes
federativos de modo que a justiça social neste país encontrou-se e encontra-se
seriamente comprometida, haja vista que o crescimento econômico foi evidente da
mesma forma que a desigualdade social e na redistribuição de recursos.
Com relação à eficiência do Estado concernente ao aumento da carga tributária,
evidenciou-se a evolução de uma face deste princípio no decorrer das décadas, no que
diz respeito aos aspectos relacionados ao sistema tributário, como por exemplo a
responsabilidade do legislador ao estabelecer os tributos e aos administrador público
quanto ao sistema de cobrança e administração tributária geral. Desse modo, houve
evolução na descrição das hipóteses de incidência tributária e nas regras relativas à
administração tributária.
Todavia, quanto ao aspecto da boa administração dos tributos os modelos
burocráticos e até o modelo de administração gerencial, conforme foi proposto na
Reforma do Estado brasileiro ocorrida no governo FHC, fracassaram sensivelmente.
Pode-se afirmar com tranquilidade que o aumento da carga tributária e da arrecadação
por conseguinte visto no Brasil nas últimas décadas não esteve associado à eficiência
do uso e administração destes recursos.
Notou-se a partir da análise dos textos constitucionais de 1934, 1937, 1946 que
houve franco aumento dos impostos nos períodos respectivos, além da previsão de
divisão das receitas. Durante a vigência do governo militar houve a reformulação da
legislação tributária, no sentido do surgimento do Código Tributário Nacional ao qual
pode ser atribuído a uniformização dos impostos e das competências dos entes
federativos assim como a forma de repartição.
Com a redemocratização, a Constituição de 1988 trouxe em seu texto um
capítulo referente ao Sistema Tributário Nacional, as definições de competências, o
modo de repartição de receitas diverso do disposto no Código Tributário Nacional,
asseverando as diferenças entre os entes federativos.
O governo liberalizante de Fernando Henrique Cardoso agravou as diferenças
entre os entes federativos, empreendeu mecanismos que desoneraram a União quanto
ao seu dever de repartir a receita tributária e realizou mudanças importantes que
levaram à instituição do Fundo Especial Fiscal/Fundo Emergencial Fiscal e da CPMF.
No governo Lula, houve emenda constitucional para promoveu um
ajustamento da distribuição da carga tributária em detrimento do aumento da mesma.
Portanto, verificou-se ao longo do período histórico estudado que no Brasil, que
a justiça fiscal ou social não fez parte da ideologia política do país, haja vista que ele
sempre foi, em maior ou menor nível, desigual quanto à distribuição de renda da
população ou na distribuição de recursos aos municípios e estados-membros. Contudo,
não se pode dizer que o país foi exemplo de eficiência no campo tributário, uma vez
que a administração tributária sempre apresentou deficiências, ou ainda, na ótica de
Mankiw consoante verificado em capítulos anteriores, nosso sistema tributário não foi
nem é eficiente, pois não consegue arrecadar receita com o mínimo de custo ao
contribuinte.
Dentre os mecanismos que o governo brasileiro utilizou para empreender
mudanças na carga tributária e todo o sistema tributário brasileiro, destacamos sem
dúvida a atuação do legislador constitucional, promovendo Emendas Constitucionais
ou ainda criando o Código Tributário Nacional, uma lei infraconstitucional.
Os fatos concretos mostram que o Brasil é um país em desenvolvimento com
forte desigualdade social está a espera de uma reforma tributária por meio da qual se
promova o alcance da justiça social aliada à eficiência que atinja diretamente os
cidadãos e toda a estrutura federativa.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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