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UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE Decanato de Pesquisa e Pós-Graduação

ALESSANDRA MARA CORNAZZANI SALES

DO REGIME JURÍDICO PARTIDÁRIO

NA DEMOCRACIA BRASILEIRA

São Paulo

2016


DO REGIME JURÍDICO PARTIDÁRIO

NA DEMOCRACIA BRASILEIRA

Dissertação de Mestrado apresentada ao

Programa de Pós-Graduação em Direito

Político e Econômico da Universidade

Presbiteriana Mackenzie, como requisito

parcial para a obtenção do título de

Mestre em Direito.

ORIENTADORA: Profa. Dra. Monica Herman Salem Caggiano

São Paulo

2016


DO REGIME JURÍDICO PARTIDÁRIO NA DEMOCRACIA BRASILEIRA

Dissertação de Mestrado apresentada ao

Programa de Pós-Graduação em Direito

Político e Econômico da Universidade

Presbiteriana Mackenzie, como requisito

parcial para a obtenção do título de

Mestre em Direito.

Orientadora: Prof.ª Dr.ª Monica Herman

Salem Caggiano

Aprovada em

BANCA EXAMINADORA

_______________________________________________ Prof.ª Dr.ª Monica Herman Salem Caggiano

Universidade Presbiteriana Mackenzie

_______________________________________________ Prof. Dr Cláudio Salvador Lembo

Universidade Presbiteriana Mackenzie

_______________________________________________ Prof.ª Dr.ª Eunice Aparecida de Jesus Prudente

Universidade de São Paulo

Às minhas pérolas Gabriela, Cristian e

Patrick que com inesgotável paciência

souberam compreender minhas

ausências, irradiando todas as energias

joviais possíveis para que este trabalho

fosse concluído.

AGRADECIMENTOS

À Deus, minha fonte eterna de vida e luz, por mais essa conquista.

Aos meus pais, meus referenciais, pelo incentivo e apoio constantes.

Aos meus irmãos, cunhados e sobrinhos, família linda, pela companhia e

alegria que de perto ou de longe nunca faltaram. Patrícia, em especial, pelo carinho

na revisão deste trabalho. Eliana, co-irmã querida, pelo alicerce cotidiano.

À Prof.ª Dr.ª Monica Herman, minha inestimável Orientadora, pela

coragem de me guiar na vida acadêmica, externando preocupação singular e

constante nos estudos realizados, instigando o fomento por novas leituras e

acompanhando, sem poupar esforços, as reflexões que lhe apresentava.

Ao Prof. Dr. Cláudio Lembo, pela memorável oportunidade de ser sua

aluna e receber, com privilégio, ensinamentos tão importantes que jamais deixarão

de fazer parte dos meus estudos.

À Prof.ª Dr.ª Eunice Prudente, pelo apreço às valiosas ponderações feitas

na etapa prévia de Qualificação, que sem dúvida alguma foram impactantes no

desenvolvimento e conclusão desta pesquisa científica.

Às amigas, jovens doutoras, Vivian e Ana Paula, pelo compatilhamento no

aprendizado, confidencialidades, incentivos mútuos e companheirismo desde o início

de nossa trilha acadêmica. Raquel, minha alma gêmea, sobretudo na convivência e

divisão das atividades mackenzistas. Álvaro e Vanessa, pelas alegres coincidências

e acentuada confiança. Sandra, pela lealdade que não tem fim.

Aos colegas de trabalho, pelos ouvidos sempre pacientes às minhas

angústias, proferindo palavras de consolo com o objetivo de minimizar todo e

qualquer efeito negativo decorrente das fadigas do dia a dia. Fábio e Rodrigo, pelo

profissionalismo e incansável auxílio na movimentação das causas judicantes,

principalmente quando minhas ausências eram inevitáveis. Bárbara, Adriano e

Simone, pela feliz convivência e laços jamais imaginados, jamais esperados.

À todos os demais colegas que, independentemente da citação direta

proferida neste momento, estiveram ainda assim presentes durante toda esta

jornada laboral, acreditando no seu resultado.

Muito obrigada.

“A felicidade é como as folhas de uma árvore

no outono: algumas caem, mas sabe-se que

outras nascerão no lugar”

(GSGarcia)

RESUMO

Três minirreformas eleitorais foram implementadas pelo ordenamento jurídico

brasileiro com o escopo de alterar disposições referentes ao Código Eleitoral, à Lei

dos Partidos Políticos e à Lei das Eleições. Regulamentaram, de certo modo, a

dinâmica, organização e funcionamento dos partidos políticos. A recente Lei Federal

nº 13.165/15 reintroduziu novos mecanismos para serem observados pelos partidos

políticos, v.g., limite de gastos e financiamento das campanhas eleitorais,

procedimentos administrativos perante a Justiça Eleitoral, filiação partidária,

propaganda eleitoral, participação feminina, prestação de contas, registro de

candidaturas etc. Além disso, três Propostas de Emenda à Constituição tramitam

nas Casas Legislativas Federais, abarcando estes e outros mais variados

mecanismos; contudo, alguns já previamente rejeitados, como a adoção do sistema

proporcional de lista e majoritário distrital, a cláusula de desempenho, as coligações

proporcionais e o tempo de mandato. Certo é que, a cada nova legislatura, referidos

temas têm retornado à pauta do dia como forma de atender o desapreço popular

pelo processo eleitoral e partidário vigentes, e os partidos políticos acabam

assumindo o epicentro dessa discussão. Até podem, segundo o momento histórico-

político vivenciado, perder o viço, mas jamais a vida eterna. Afinal, são eles os

responsáveis diretos pela implementação do processo de representação política,

importando no canal de ascensão legítima pelo poder e exercício pleno da

democracia. Sustentam-na, de fato. E é pela importância que assumem no cenário

eleitoral contemporâneo, especialmente no brasileiro, que recebem os partidos

políticos a presente homenagem, devidamente acompanhada das irresignações à

imposição de mecanismos limitadores da sua atuação funcional pelo regime jurídico

em vigor, ainda que repetidos sejam os modelos de ação restritiva sofridos no

passado.

Palavras-chaves: Partidos Políticos. Reforma Política. Democracia Representativa.

Regime Jurídico Eleitoral-Partidário no Império e na República Brasileira.

RIASSUNTO

Tre mini riforme elettorali sono state introdotte dall'ordinamento giuridico Brasiliano

con lo scopo di alterare disposizioni che si riferivano al Codice Elettorale, alla legge

sui partiti politici ed alla legge sulle elezioni. Hanno regolamentato, in un certo modo,

la dinamica, organizzazione e funzionamento dei partiti politici. La recente legge

federale n. 13165/15, ha reintrodotto nuovi meccanismi che i partiti politici devono

osservare, v.g. limita le spese e finanziamento delle campagne elettorali,

procedimenti amministrativi davanti alla giustizia elettorale, filiazione al partito,

propaganda elettorale, partecipazione femminile, rendiconto delle spese, registro

delle candidature etc. Oltro a questo, tre proposte di modifica costituzionale sono all

esame del parlamento, comprendendo queste ed altri più svariati meccanismi; nel

frattempo, alcuni già precedentemente rigettati, come l’introduzione del sistema

proporzionale della lista e maggioritario distrettuale, la clausola dell esecuzione, le

alleanze proporzionali ed il tempo del mandato. Certo è che, ogni nuova legislatura, i

citati temi sono ritornati di attualità come risposta all allontanamento popolare dal

processo elettorale e dei partiti vigenti, ed i partiti politici finiscono assumendo

l’epicentro di questa discussione. Possono anche, dato il momento storico-politico

vissuto, perdere il vizio, ma giammai la vita eterna. Infine, sono loro i diretti

responsabili per l’introduzione del processo di rappresentanza politica , importando

nel cammino dell ascensione legittima al potere e esercizio pieno della democrazia.

Si supportano di fatto. Ed è per la importanza che assumono nella scena elettorale

contemporanea, specialmente in quella brasiliana, che ricevono i partiti politici il

presente omaggio, meritatamente accompagnato dalla rivolta alla imposizione dei

meccanismi limitativi della sua attuazione funzionale da parte del regime giuridico in

vigore, nonostante siano ripetuti i modelli restrittivi sofferti nel passato.

Parole chiavi: Partiti Politici. Riforma Politica. Democrazia Rappresentativa. Regime

Giuridico Elettorale-Dei Partiti durante l’Impero e nella Repubblica Brasiliana

ABSTRACT

Three minor electoral reforms have been enacted by Brazilian judicial order with the

purpose of modifying provisions referring to the Electoral Code, the Law of Political

Parties and the Election Law. These have, to some extent, regulated the dynamic,

organisation and the functioning of political parties. The recent Federal Law No.

13.165/15 re-introduced new mechanisms to be observed by the political parties, viz

spending limits and financing of electoral campaigns, administrative procedures

before the Electoral Court, party affiliation, electoral propaganda, the participation of

women, accountability, candidate registration etc. In addition, three Proposals for

Amending the Constitution are going through the Federal Legislative Houses,

incorporating the latter and other more varied mechanisms; some which had

nevertheless previously been rejected, such as the adoption of a proportional list

system and majority per district, the performance clause, proportional coalitions and

length of mandate. It is true that with each new legislature, the aforementioned

subjects have found their way back onto the agenda as a means of addressing

popular discontent with the electoral and party processes in force. Political parties

have ended up taking centre stage in this discussion. They may even, if the recent

historical-political experience is anything to go by, lose their vigour but not their

eternal life. Ultimately, they are the ones who are directly responsible for the

implementation of the process of political representation, recognising the importance

of coming to power via the legitimate channel and the full exercise of democracy.

They support it in fact. And it is for the importance they take on the contemporary

electoral scene, especially in the case of Brazil, that political parties receive the

present homage, duly accompanied by the rejection of the imposition of mechanisms

restricting their functional activities by the current legal system, even if the models of

restrictive action undergone in the past are repeated.

Key words: Political Parties. Political Reform. Representative Democracy. Imperial

and Republican Electoral and Party Legal System.

LISTA DE TABELAS Tabela 1 Vínculo partidário dos candidatos eleitos à Presidência da República no

período da Primeira República ............................................................... 117

Tabela 2 Apresentação e situação jurídica dos partidos políticos no período de

1945 a 1964 ........................................................................................... 137

Tabela 3 Apresentação e situação jurídica dos partidos políticos no período de

1964 a 1979 ........................................................................................... 146

Tabela 4 Partidos políticos com participação ativa nas eleições do período de

1982 a 2006 ........................................................................................... 158

Tabela 5 Registro dos partidos políticos e atual configuração partidária .............. 159

Tabela 6 Agremiações partidárias formadas entre 2006 e 2015 ........................... 162

Tabela 7 PEC 182/2007, aprovada em primeiro turno da Câmara dos

Deputados.......................................................................................... 183

LISTA DE ABREVIATURAS

AC Ato Complementar

ADB Aliança Democrática Brasileira (1945-1964)

ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade

AI Ato Institucional

AIB Aliança Integralista Brasileira

AIPB Ação Imperial Patrianovista Brasileira

ANL Aliança Nacional Libertadora

ARENA Aliança Renovadora Nacional (1964-1985)

ASD Aliança Social Democrata (1945-1964)

CDU União Democrata-Cristã

CFOAB Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil

CNOP Comissão Nacional de Organização Provisória

CNPJ Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica

CSD Confraternização Social Democrata (1945-1964)

DC Democracia Cristã Italiana

DEM Partido Democratas

Dep Deputado

EC Emenda Constitucional

EMA Emenda Aglutinativa

Labour Party Partido Trabalhista Britânico

LOPP Lei Orgânica dos Partidos Políticos

MDB Movimento Democrático Brasileiro (1964-1985)

MTR Movimento Trabalhista Renovador (1945-1964)

NEPEC Núcleo Eleitoral Pró-Emancipação Carioca (1945-1964)

NOVO Partido Novo

PAN Partido Agrário Nacional (1945-1964)

PBV Partido da Boa Vontade (1945-1964)

PC Partido Comunista (desde Império)

PC do B Partido Comunista do Brasil

PCB Partido Constitucionalista Brasileiro (1945-1964)

PCB Partido Comunista Brasileiro (ex-PC)

PCF Partido Comunista Francês

PCI Partido Comunista Italiano

PCO Partido da Causa Operária

PD Partido Democrático

PDC Partido Democrata Cristão (desde 1945-1964)

PDP Partido Democrático Progressista (1945-1964)

PDS Partido Democrata Social

PDT Partido Democrático Trabalhista

PEC Proposta de Emenda Constitucional

PEN Partido Ecológico Nacional

PFL Partido da Frente Liberal

PGT Partido Geral dos Trabalhadores

PHS Partido Humanista da Solidariedade

PIAD Partido Industrial Agrícola Democrático (1945-1964)

PJ Partido da Juventude

PL Partido Liberal (1985-2006)

PL Partido Libertador (1945-1964)

PL Projeto de Lei

PLIC Partido da Lavoura, Indústria e Comércio (1945-1964)

PLS Projeto de Lei do Senado

PMB Partido da Mulher Brasileira

PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro

PMN Partido da Mobilização Nacional

PMR Partido Municipalista Renovador

PN Partido Nacionalista (1964-1985)

PNC Partido Nacional Classista (1945-1964)

PNE Partido Nacional Evolucionista (1945-1964)

PNPD Partido Nacional Popular Democrático (1945-1964)

POPSF Organização Político-Social Feminina (1945-1964)

POT Partido Orientador Trabalhista (1945-1964)

PP Partido Popular

PP Partido Progressista (1982-2006)

PP Partido Progressista (desde 2003)

PPB Partido Progressista Brasileiro (desde 1996)

PPB Partido Proletário do Brasil (1945-1964)

PPL Partido da Pátria Livre

PPP Partido Popular Progressista (1945-1964)

PPR Partido Progressista Reformador (1992)

PPR Partido Progressista Renovador

PPS Partido Popular Sindicalista (1945-1964)

PPS Partido Popular Socialista (1982-2006)

PR Partido da República (desde 2006)

PR Partido Regenerador (1945-1964)

PR Partido Republicano (1945-1964)

PRB Partido Republicano Brasileiro (desde 1982-2006)

PRB Partido Ruralista Brasileiro (1945-1964)

PRD Partido Republicano Democrático (1945-1964)

PRF Partido Republicano Federal

PRM Partido Republicano Mineiro (Império)

PRN Partido da Reconstrução Nacional

PRONA Partido da Reedificação da Ordem Nacional

PROS Partido Republicano da Ordem Social

PRP Partido da Representação Popular (1945-1964)

PRP Partido Republicano Paulista (Império)

PRP Partido Republicano Progressista

PRProg Partido Republicano Progressista

PRR Partido Republicano Riograndense

PRT Partido Republicano Trabalhista (1945-1964)

PRT Partido Revolucionário dos Trabalhadores (atual PSTU)

PRT Partido Rural Trabalhista (1945-1964)

PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro

PS do B Partido Socialista do Brasil (1945-1964)

PSB Partido Socialista Brasileiro (desde 1945-1964)

PSC Partido Social Cristão (desde 1982-2006)

PSC Partido Socialista Cristão (1945-1964)

PSD Partido Social Democrático (desde 1945-1964)

PSDB Partido da Social Democracia Brasileira

PSDC Partido Social Democrata Cristão

PSI Partido Socialista Italiano

PSL Partido Social Liberal

PSN Partido Social Nacionalista

PSN Partido Solidarista Nacional (Partido da Solidariedade Nacional)

PSOL Partido Socialismo e Liberdade

PSP Partido Social Progressista (1945-1964)

PST Partido Social Trabalhista (desde 1945-1964)

PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado

PT Partido dos Trabalhadores

PT do B Partido Trabalhista do Brasil

PTB Partido Trabalhista Brasileiro

PTC Partido Trabalhista Cristão

PTN Partido Trabalhista Nacional (desde 1945-1964)

PTR Partido Trabalhista Renovador (até 1992)

PTR Partido Trabalhista Republicano (1964-1985)

PV Partido Verde

REDE Rede Sustentabilidade

SBT Substitutivo

SD Solidariedade

SFIO Seção Francesa da Internacional Operária

SPD Partido Socialdemocrata Alemão

STF Supremo Tribunal Federal

TRE Tribunal Regional Eleitoral

TSE Tribunal Superior Eleitoral

UDN União Democrática Nacional

UNT União Nacional do Trabalho (1945-1964)

USDH União Social pelos Direitos do Homem (1945-1964)

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ............................................................................................... 17

2. ANOTAÇÕES PRELIMINARES ..................................................................... 24

2.1 EVOLUÇÃO E GRAUS DA DEMOCRACIA .................................................... 24

2.2 O DINAMISMO DA REPRESENTAÇÃO POLÍTICA NA FÓRMULA

DEMOCRÁTICA ............................................................................................. 30

2.2.1 A importância dos Parlamentos e a presença dos Partidos

Políticos .................................................................................................. 38

2.3 A DEMOCRACIA BRASILEIRA ...................................................................... 42

3. PARTIDOS POLÍTICOS ................................................................................. 49

3.1. ORIGEM E INSTITUCIONALIZAÇÃO ............................................................ 49

3.1.1. Natureza Jurídica ................................................................................... 63

3.1.2. Legitimidade jurídico-constitucional ........................................................ 67

3.2. SISTEMA DE PARTIDOS ............................................................................... 70

3.2.1. Sistema Partidário X Regimes de Governo ............................................ 72

3.2.2. Alianças ou Coligações Eleitorais .......................................................... 77

3.3. O PODER DAS ELITES NO SISTEMA PARTIDÁRIO .................................... 80

3.3.1. Governo da Maioria X Participação da Minoria ...................................... 88

4. PARTIDOS POLÍTICOS NO BRASIL ............................................................ 91

4.1. PARTIDOS POLÍTICOS NO IMPÉRIO ........................................................... 93

4.2. PARTIDOS POLÍTICOS NA REPÚBLICA .................................................... 107

4.2.1. A Primeira República (1889-1930) ....................................................... 110

4.2.2. O Golpe de Estado (1930-1945) .......................................................... 119

4.2.3. A Redemocratização (1945-1964) ........................................................ 128

4.2.4. O Período Militar (1964-1985) .............................................................. 143

4.2.5 A Nova República (1985-2016) ............................................................ 157

5. REFORMA POLÍTICA NO ESPECTRO ELEITORAL-PARTIDÁRIO .......... 165

5.1. MINIRREFORMAS ELEITORAIS ................................................................. 166

5.2. PROPOSTAS DE EMENDAS CONSTITUCIONAIS ..................................... 179

6. CONCLUSÃO ............................................................................................... 187

7. REFERÊNCIAS ............................................................................................ 191

17

1. INTRODUÇÃO

Na vertente de uma democracia representativa, a regência dos negócios

governamentais cabe aos representantes eleitos pelo povo. Detentores de

mandatos, assumem a responsabilidade de conduzir, politicamente, os interesses

gerais desse povo.

Filiados a partidos políticos, coligados ou não, é pelo pleito eleitoral

realizado sob forma livre, igualitária e competitiva que alcançam o poder, seja para

chefiar o Governo, seja para guardar assento em qualquer das cadeiras dos

Parlamentos.

Assim, não só a democracia corresponde, verdadeiramente, “à exigência

de sintonia entre a atuação governamental e a preferência dos cidadãos”1, como, na

contemporaneidade, essa sintonia encontrou no polo da representação política o

modo legítimo para a sua efetivação e, nos partidos políticos, o veículo necessário e

preferencial para a titularidade da representação política.

Historicamente, conforme lembrado por CAGGIANO2, os partidos

ganharam espaços e fortalecimento com a nova concepção de Estado trazida pelos

movimentos revolucionários do século XVIII. Foi a pessoa do novo soberano, o

povo, que fomentou a instalação de um instrumento mais apto à concretização da

competição política no Estado Liberal e em formação, de modo que agregadas

fossem suas características próprias e diferenciadas: “difuso, temporal, composto,

variável e com mandato revogável”3.

Segundo a autora, embora houvessem manifestações bastante refratárias

e de silêncio à figura dos partidos políticos no final do século XIX e início do século

XX, os períodos de reconstrução democrática decorrentes do segundo conflito bélico

mundial – décadas de 50 e 60 do século XX – teriam marcado o momento de maior

reflexão à importância e aptidão do partido político na promoção do desenvolvimento

da democracia e correspondente legitimação do poder pela via eleitoral.

1 CAGGIANO, Monica Herman Salem. Sistemas Eleitorais X Representação Política. Brasília: Senado Federal, Centro Gráfico, 1987. p.15.

2 CAGGIANO, Monica Herman Salem. É possível reinventar o Partido?: o Partido Político no século

XXI. Disponível em: <http://www.cepes.org.br/home/index.php?option=com_content&view= article&id=364:e-possivel-reinventar-o-Partido-&catid=35:artigos&Itemid=55>. Acesso em: 03 jun. 2014.

3 CAGGIANO, ibidem, p.10

18

O constitucionalismo norte-americano, no século XIX, foi o primeiro a

mostrar os primeiros sinais de reconhecimento legal aos partidos políticos nos

Estados da Califórnia e de Nova Iorque. Na França, embora existente legislação

específica à formação de associações desde 1901, o reconhecimento dos partidos,

enquanto entidades político-partidárias, ocorreu apenas em 1910. No mesmo

sentido, se delineou a formação dos grupos parlamentares e comitês eleitorais nas

eleições gerais de 1837 e 1869 na Espanha, que faziam alusão à formação de

partidos informais até efetiva regularização a partir de 1931. Na América Latina,

especificamente na Argentina, é possível ver a presença marcante dos partidos

políticos com a União Cívica Radical (UCR) em 1890 até verdadeira conquista do

status constitucional em 1934, assim como na história do Chile, com o Partido

Radical em 1863; México, com o sistema único no século XIX; Peru, com o Partido

Civilista em 1895 e o Partido Democrático de Piérola de 1912; e em Cuba, com o

sistema bipartidário no século XIX4.

No Brasil, o período colonial teria marcado a formação de dois grupos

opositores: os monarquistas, que sustentavam a instalação de uma monarquia

constitucional sob regência do Imperador Dom Pedro I, e dos exaltados e

moderados ou independentes, que reclamavam o fortalecimento dos poderes locais

e provinciais até a instalação dos dois primeiros partidos políticos no período

imperial, o Partido Liberal em 1831 e o Partido Conservador em 18375. Na doutrina

de LEMBO, verifica-se que os primeiros vereadores à Câmara Municipal de São

Vicente já teriam se instalado em 1532, fruto do processo eleitoral que vinha sendo

comandado pelas determinações das Ordenações Manuelinas6.

Enfim, na democracia brasileira atual, os partidos políticos tornaram-se os

únicos entes da sociedade organizada a conquistar o exercício da ação política,

mesmo diante de tantos outros grupos voluntários por ela também criados. Não

apenas se consagraram os responsáveis pela formatação do sistema partidário de

sustentação das bases democráticas como, indiretamente, colaboraram com o

desenho do sistema eleitoral a ser praticado. Com este, em verdade, se interliga o


XXI. Disponível em: <http://www.cepes.org.br/home/index.php?option=com_content&view= article&id=364:e-possivel-reinventar-o-Partido-&catid=35:artigos&Itemid=55>. Acesso em: 03 jun. 2014, p. 5-7.

5CAGGIANO, ibidem, p.7.

6 LEMBO, Cláudio (Coord.); CAGGIANO, Monica Herman S. (Org.). Cronologia básica do Direito

Eleitoral Brasileiro. In: O voto nas Américas. Barueri/SP: CEPES/Manole, 2008. p. 73.

19

sistema de partidos, em constante processo de realimentação um do outro, sendo

plenamente possível distanciar a expressão da vontade popular dos grupos políticos

que a articulam, consoante delineado por FERREIRA FILHO, porém jamais o

inverso, justamente porque eleições na democracia contemporânea importam,

irremediavelmente, em partidos7. Afinal, das lições de DUVERGER também se extrai

que “o desenvolvimento dos partidos políticos transformou, profundamente, a

estrutura dos regimes políticos”8.

No entanto, porque plasmados em ambientes envoltos pelo fenômeno da

corrupção, um estigma do qual não lhe é exclusivo mas apenas inclusivo e familiar,

sofrem os partidos políticos constantes ataques que acabam por contaminar a sua

imagem e, consequentemente, a própria democracia que sustentam. Com isso,

mergulham no rótulo de fragilidades e de desconfiança por minimamente se

distanciarem da condição de partido pasteurizado, ou seja, de partido livre de

impurezas, como assinalado por CAGGIANO9. De fato, seguindo o pensamento da

autora, tais efeitos perversos, em verdade, não fomentam a exterminação dos

partidos, senão a promoção de controles passíveis de lhes alertar quanto ao dever

de fiel desempenho de suas tarefas.

Por esse vetor central, várias são as aclamações por reformas políticas.

Para a sociedade, o modelo eleitoral-partidário existente não mais agrada.

Daí a primeira questão que se coloca ao examinar o regime partidário

brasileiro, neste trabalho, é se uma modificação na organização e no funcionamento

dos partidos políticos geraria impacto de melhoria do regime democrático pré-

estabelecido, já que se encontram intrinsecamente ligados.

A segunda questão está no quão valoroso se colocaria o quadro de

reformas políticas que se vivencia, notadamente seus reflexos frente à idealização

de um modelo mais resolutivo ao vigente, capaz de proporcionar um exercício da

democracia representativa mais escorreito.

7 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Democracia, Partidos e Sistema Eleitoral. In CAGGIANO,

Monica Herman Salem (Coord.); MESSA, Ana Flávia; MENEZES DE ALMEIDA, Fernando Dias (Org.). Direito Eleitoral em Debate: estudos em homenagem a Cláudio Lembo. São Paulo: Saraiva, 2013, p 367-395.

8 DUVERGER, Maurice. Os Partidos políticos. 2ª ed. Tradução de Cristiano Monteiro Oiticica. Revisão técnica de Gilberto Velho. Rio de Janeiro: Zahar; Brasília: Universidade de Brasília, 1980. p. 386.


XXI. Disponível em: <http://www.cepes.org.br/home/index.php?option=com_content&view= article&id=364:e-possivel-reinventar-o-Partido-&catid=35:artigos&Itemid=55>. Acesso em: 03 jun.2014, p. 21.

20

Até o momento, nas casas legislativas federais, inúmeras são as

propostas de modificação do ordenamento jurídico-constitucional vigente em matéria

eleitoral. Mesmo tendo sido objeto de arquivamento, propostas são constantemente

reavivadas, integrando novas postulações como apensos. Na essência, pouco,

senão quase nada, inovam. Experiências do passado permanecem em discussão,

como o voto majoritário (conjugado ou não com o proporcional) para o Legislativo10,

o voto proporcional com lista fechada11, o voto distrital12, a candidatura avulsa13 e a

duração dos mandatos eletivos14.

Algumas arriscam repaginar o sistema vigente, propondo o financiamento

público às campanhas majoritárias15, a possibilidade de coligações eleitorais apenas

nas eleições majoritárias16, o voto facultativo17, a coincidência dos mandatos eletivos

em âmbito nacional com os mandatos dos demais entes federativos18, o voto distrital

misto19, a elegibilidade de determinados cargos políticos sob novos parâmetros de

idade20, a supressão do quociente eleitoral e introdução do sistema majoritário nas

eleições proporcionais21, a instituição de cláusula de desempenho aos partidos

10

P.E.C. nº 54/2007; P.E.C. nº 258/2013, de autoria do Deputado Marcus Pestana – PSDB/MG, apensada à P.E.C. 182/07.

11 P.E.C nº 43/11, P.L.S. nº 293/11 e P.L. nº 4.636/2009, apensado ao P.L. nº 2.887/00.

12 P.E.C. nº 133/2003, do Deputado Jaime Martins (PL/MG); P.E.C. nº 585/2006, do Deputado

Arnaldo Madeira (PSDB/SP). 13

P.E.C. nº 229/08 – Dep. Leo Alcântara (PR/CE). 14

P.E.C. nº 211/95, do Deputado José Janene (PP/PR); P.E.C. nº 337/96, do Deputado Raul Belém (PFL/MG); P.E.C. nº 283/2000, do Deputado José Índio (PMDB/SP).

15 P.L. 1538/07, do Deputado Alexandre Silveira (PPS-MG).

16 P.E.C. 14/2015, epigrafada originariamente com o nº 40/2011, de autoria do Senado Federal,

devidamente encaminhada, por ofício, pelo Presidente Senador Renan Calheiros e apensada à P.E.C. nº 182/07.

17 P.E.C.s nºs 70/1999, do Deputado Ary Kara (PPB/SP) e 430/2005, do Deputado Moreira Franco

(PMDB/RJ); P.E.C. nº 444/2014, do Deputado Leonardo Picciani (PMDB/RJ). 18

P.E.C. nº 211/1995, do Deputado José Janene (PP/PR); P.E.C. 6/2003, do Deputado Maurício Rands (PT/PE); P.E.C. nº 19/2003, do Deputado Dilceu Sperafico (PPB/PR); P.E.C. nº 77/2007, do Deputado Carlos Brandão (PSDB/MA); P.E.C. nº 220/08, do Deputado Jovair Arantes (PTB/GO).

19 P.E.C. nº 10/95, Dep. Adhemar de Barros Filho (PPB/SP), com apensos P.E.C. nº 133/03, P.E.C. nº

585/06, P.E.C. nº 523/06 e P.E.C. nº 365/09; P.E.C. nº 168/1995, do Deputado Mendonça Filho (DEM/PE); P.E.C. nº 289/1995, do Deputado Osvaldo Reis (PPB/TO).

20 P.E.C. nº 20/2007, da Deputada Manuela D’ávila (PCdoB/RS); P.E.C. nº 220/2008, do Deputado

Jovair Arantes (PTB/GO); P.E.C. nº 168/2012, do Deputado Wilson Filho (PMDB/PB). 21

P.E.C. nº 294/2000, do Deputado De Velasco (PSL/SP); P.E.C. nº 105/2007, do Deputado Mário Negromonte (PP/BA); P.E.C. nº 3/2015, do Deputado Miro Teixeira (PROS/RJ).

21

políticos e de um sistema eleitoral com quota para mulheres22 e a revogabilidade do

mandato eletivo (recall)23.

Outras conferem a um ato normativo determinado apenas status

constitucional, como é o caso da fidelidade partidária já disciplinada pela Resolução

nº 22.260 do Tribunal Superior Eleitoral24, ou a inversa derrogação desse status, a

exemplo do fim da reeleição aos cargos majoritários, assegurada por força da

Emenda Constitucional nº 16/9725 e da supressão de limite de Deputados para cada

ente da Federação (de oito a setenta), determinada pelo art. 45, §1º da Constituição

Federal26.

De qualquer modo, é inegável: todas, direta ou indiretamente, interferem

na formação do sistema partidário ao seu tempo.

Concessa venia, imprescindível se faz apenas enxergar se a aplicação do

novo ou do “velho renovado” adapta-se ao status do ordenamento jurídico-

constitucional vigente, por seus próprios fundamentos.

De nada adianta, conforme lembrado por NUNES LEAL27, insistir na

repetição de um regime político já experimentado e não bem sucedido no passado28,

ou, então, de acordo com o destacado por OLIVEIRA VIANNA29, copiar modelo

22

Ofício nº 02/11 – CRP do Senador Francisco Dornelles, Presidente da Comissão, que deu ensejo à formação das PECs nºs 37 a 42/2011 e PLS nºs 265 a 267/2011; em relação à candidatura avulsa, destaca-se a P.E.C. nº 06/2015, proposta pelo Senador Reguffe do PDT-DF, favorável à candidatura avulsa para os cargos majoritários e proporcionais daqueles que obtiverem apoio e assinatura de, pelo menos, 1% do eleitor municipal, estadual ou nacional.

23 P.E.C. nº 08/2015, de autoria do Senador Reguffe e outros.

24 P.E.C. nº 60/1995, do Deputado Silvio Torres (PSDB/SP); P.E.C. nº 90/1995, do Deputado Paulo

Gouvêa (PFL/SC); P.E.C. nº 242/2000, do Deputado Mauro Benevides (PMSB/CE); P.E.C. nº 182/2007, do Senador Marco Maciel – DEM/PE, que segue apensada de vários outros projetos de Emenda à Constituição, editados no período de 1995 a 2012.

25 P.E.C. nº 19/2003, já destacada; P.E.C. nº 246/2004, do Deputado Jutahy Júnior (PSDB/BA) e

P.E.C. nº 72/2007, do Deputado Regis de Oliveira (PSC/SP); P.E.C. nº 160/2007, do Deputado Renato Molling (PP/RS).

26 P.E.C. nº 476/2001, do Deputado José Carlos Aleluia (PFL/BA); P.E.C. nº 485/2002, do Deputado

João Eduardo Dado (Bloco-PDT/SP); P.E.C. n º 223/2008, do Deputado Antonio Carlos Mendes Thame (PSDB/SP).

27 NUNES LEAL, Victor. Coronelismo, enxada e voto: o Município e o regime representativo no Brasil.

3ª ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997. p. 266-267. 28

Como destacado por NUNES (ibidem), eleição direta e indireta, voto devassável e sigiloso, circunscrições eleitorais amplas e restritas, divididas em distritos com, inclusive, a indicação de deputado único, escrutínio de lista, voto uninominal, lista incompleta, voto cumulativo, representação proporcional, já repetidas na República e mal sucedidas no Império.

29 Em 1922, quando da edição de sua obra “O idealismo: na evolução politica do Imperio e da

Republica” [sic], OLIVEIRA VIANNA diferenciava entre duas as espécies de idealismo, ambas firmadas sob conceito absolutamente antagônico: o “utópico”, que não se fundaria na experiência, e o “orgânico”, que nasceriam da própria evolução da sociedade, por suas aspirações e atividades apoiadas na experiência e orientadas pela observação do povo e do meio, representando visões antecipadas da realidade futura. Sua indignação pautava-se exatamente no fato de o Brasil, a um século de sua independência, não ter ainda conseguido realizar a definitiva organização social e

22

estrangeirista, provido de realidade sociocultural absolutamente adversa da

apresentada em solo doméstico.

Toda modificação exige cautela e reflexão, especialmente no que tange

ao resguardo da liberdade de expressão política, a pedra angular do ambiente

democrático.

Entender como se constituem os partidos políticos, sua organização,

funcionamento e evolução no tempo e espaço é fundamental para afinar a

compreensão de que forma eles se interagem no espectro da democracia

representativa, reafirmando sua importância e essencialidade.

ARRIAGADA30, num artigo sobre partidos políticos e crises de

representatividade especificamente na democracia chilena, não poupou esforços em

destacar que “os partidos políticos não vão desaparecer, porque se desaparecerem

desaparece também a democracia; é inconcebível uma democracia sem partidos. O

que pode desaparecer é o sistema de partidos que existe hoje em dia”31, porque, da

mesma forma que nasce e se consolida, também morre e surge outro novo.

Nesse contexto é que se propõe estudar o regime jurídico dos partidos

políticos na democracia brasileira. Para tanto, foi dividido referido trabalho de

pesquisa em quatro capítulos.

O primeiro cuidará dos elementos que justificam a expressão e, portanto,

a operacionalização da democracia, enquanto alicerce que é do presente trabalho

de pesquisa. A preocupação não se direciona em verificar a forma de criação

particularizada de cada regime democrático, segundo o viés social e suas

vicissitudes em comparação aos demais regimes autocráticos de governo, mas o

modo como a democracia e seu sistema representativo, uma vez implantados, se

sustentam e sobrevivem no ambiente que melhor reflete as decisões do povo – o

Parlamento – e também pelos principais atores na organização dessas

manifestações – os Partidos Políticos. Nesse sentido é que a democracia brasileira

também será examinada, na sequência e em subcapítulo próprio.

política de seu povo, concepção clara de sua estrutura, sua mentalidade, seu viver, suas crises e suas endemias naturais e sociais, mas por “obras feitas” de outros povos mais senhores da sua dignidade.

30 ARRIAGADA, Genaro. Partidos políticos y crisis de representatividad. In CHILE. ODCA –

Organização Democrata Cristã da América. La Reforma de Los Partidos Políticos. Santiago: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2003. p. 55.

31 Tradução livre do texto original: “los partidos políticos no van a desaparecer, porque si

desaparecen, desaparece la democracia también; es inconcebible uma democracia sin partidos. Lo que sí puede desaparecer es el sistema de partidos que existe hoy em día”.

23

O segundo capítulo trará uma releitura sobre os partidos políticos,

iniciando os estudos de sua origem e formação em conjunto à integração que

possuem com o ambiente externo, merecendo também destaque a forma pela qual

se estruturaram e se institucionalizaram ao longo do tempo. Destaques receberão os

diversos arranjos políticos – alianças, coligações etc. – existentes à legitimação do

exercício da ação política.

O terceiro capítulo, por sua vez, se ocupará de examinar a entrada dos

partidos políticos em solo brasileiro, melhor dizendo, a formatação do sistema

partidário conforme o desenho assumido pelo sistema eleitoral de cada momento

histórico.

O quarto e último capítulo restringir-se-á a pontuar os aspectos da

reforma política e sua incidência, direta ou indireta, no regime jurídico dos partidos

políticos, examinando os pontos que insinuam plena inovação ou, simplesmente,

copiam modelos de insucesso do passado brasileiro ou de estrangeirismos

desprovidos do real conhecimento das necessidades e prioridades do povo face ao

meio em que vive.

Não há, aqui, qualquer pretensão de se esgotar a matéria, senão, apenas,

disponibilizar uma pesquisa sobre o regime jurídico do atual sistema partidário

brasileiro e um comparativo com os regimes jurídicos já adotados, proporcionando,

com isso, hipótese de contribuição às reflexões futuras, discutidas sobretudo em

sede das inúmeras reformas políticas que se sucedem, de modo que o foco da

democracia representativa, pelo sistema de partidos, não perca seu viço.

24

2. ANOTAÇÕES PRELIMINARES

A representação política, o ambiente parlamentar e os partidos políticos

são as ferramentas basilares à operacionalização de qualquer ambiente

democrático.

Nesse sentido, DUVERGER32 não poderia ter sido mais didático ao

apontar quais seriam os vetores do regime democrático, correlacionando-os, in

verbis:

É a seguinte a definição mais simples e mais realista de democracia:

regime em que os governantes são escolhidos pelos governados, por

intermédio de eleições honestas e livres. Sobre esse mecanismo de

escolha, os juristas, após os filósofos do século XVIII, desenvolveram

uma teoria de representação, o eleitor dando ao eleito mandato para

falar e agir em seu nome; dessa maneira, o Parlamento, mandatário

da nação, exprime a soberania nacional. O fato da eleição, como a

doutrina da representação, foram profundamente transformados pelo

desenvolvimento dos Partidos. Não se trata doravante de um diálogo

entre eleitor e eleito, Nação e Parlamento: um terceiro se introduziu

entre eles, que modifica, radicalmente, a natureza de suas relações.

Pela importância, melhor dizendo, pelo alicerce com que referidos temas

dão suporte à presente dissertação, não se poderia deixar de reservar um capítulo

próprio, e obviamente inaugural, para o tratamento da dinâmica do regime

democrático de governo, notadamente, os seus graus, a representação política e o

ambiente parlamentar, inclusive em solo brasileiro.

2.1 EVOLUÇÃO E GRAUS DA DEMOCRACIA

Viver a sociedade e em sociedade, participando direta e indiretamente,

opinando e decidindo sobre seu destino, com direitos e liberdades plenamente

32

DUVERGER, Maurice. Os Partidos políticos. 2ª ed. Tradução de Cristiano Monteiro Oiticica. Revisão técnica de Gilberto Velho. Rio de Janeiro: Zahar; Brasília: Universidade de Brasília, 1980. p. 387.

25

assegurados e em igualdade de condições é a fórmula que o ambiente democrático

efetivamente instituiu para a regência do poder soberano no Estado de Direito.

Decisão ampla, de natureza coletiva, vinculada a todo o corpo social,

proferida por uma maioria representada a partir de eleições amplas, igualitárias e

constantes consolida, por fim, os elementos essenciais à sua caracterização.

Para BOBBIO33, a democracia exige um elemento que vai além dessas

regras: “é preciso que aqueles que são chamados a decidir ou a eleger os que

deverão decidir sejam colocados diante de alternativas reais e postos em condição

de poder escolher entre uma e outra”. Somente assim, com garantia dos direitos de

livre manifestação de opinião, de reunião e de associação é que os mecanismos

caracterizadores do regime democrático estariam plenamente consolidados.

Fato é que, em suma, nenhuma outra fórmula política à regência de um

governo, até o momento, conseguiu atingir esse ideal comum ou sequer a ele propor

melhorias.

A democracia tem sido o palco exclusivo das liberdades. É fato.

Quer-se crer que, por essa razão, tenha se tornado o modelo de

referência para muitos povos, para muitas outras Nações.

Sua origem remonta à Grécia antiga, Atenas. Por dois séculos, desde as

reformas de Clístenes, 509 a. C., à paz de 322 a. C., durante a vida e pensamento

filosófico de Platão (429-347 a.C.), Sócrates (470-399 a.C.) e Aristóteles (384-322 a.

C.), até a transformação das instituições políticas por Antípatro, o general da

Macedônia e apoiador dos reis Filipe II e Alexandre (o Grande), a democracia foi

estabelecida como o primeiro modelo de governabilidade, assim permanecendo

durante todo o limiar do século XVIII34.

A etimolologia do termo “democracia” combina os radicais gregos demo e

kracia, significando, respectivamente, povo e governo e, portanto, a ideia de um

governo feito por seu próprio povo.

De fato, fazendo-se um comparativo entre as três atuais, e mais comuns,

formas de regime de governo, verifica-se que nem o regime autoritário nem o

totalitário conseguem alcançar o ideal proposto para um regime democrático.

33

BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. 6ª ed. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997 (Coleção Pensamento Crítico: vol. 63). p. 19/20.

34 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 36ª ed., São Paulo:

Saraiva, 2010. p. 109.

26

FERREIRA FILHO35, com a didática que lhe é peculiar, envolvendo as

interfaces da força política encontrada em cada regime de governo, além de também

reafirmar que no regime democrático as liberdades de expressão e de

compartilhamento de informações, estabelecidas “com o objetivo de propiciar a

disputa, a intervalos regulares, entre líderes e partidos a fim de alcançar o poder por

meios não violentos” estão presentes, lembrou que no regime autoritário, embora

existente um pluralismo político, a manifestação é limitada a um grupo governante,

consolidado “dentro de limites mal definidos, conquanto previsíveis”, desprovido de

uma ideologia elaborada e de uma mobilização política significativa, e no regime

totalitário, a ideologia oficial nenhuma liberdade de manifestação resguarda ao

cidadão, senão ao “partido político único, de massa, que controla toda a mobilização

política e o poder concentrado em mãos de um pequeno grupo que não pode ser

afastado do poder por meios institucionalizados e pacíficos”.

Em outras palavras, o espaço de governabilidade proferido por uma

minoria no poder é o que caracteriza a forma aristocrática de governo, quer seja por

seu regime autoritário ou totalitário de governo, denotando traços, de fato,

verdadeiramente distantes ao comportamento das liberdades pacíficas que são

asseguradas em um ambiente democrático.

ROUSSEAU36, considerado o pai da democracia moderna, critica apenas

a forma como se quer assentir a democracia: pelo viés da representação política.

Por acreditar que à soberania não se cabe qualquer forma de representação, em

razão disso sustenta que uma verdadeira democracia, em regra, nunca existiu e

nunca existirá, na medida em que, para sua compatibilidade, há a necessidade de

se pressupor um Estado pequeno e pobre. Caso contrário, a degenerescência

natural do governo o remete não apenas à aristocracia, mas também ao pendor

natural da realeza de uma monarquia, sem a mínima possibilidade de volta. In

verbis:

O governo, com efeito, só muda de forma quando, perdida a

elasticidade da mola, esta o deixa excessivamente enfraquecido para

poder conservar aquela. Ora, se se estendendo, ela afrouxasse mais

ainda, sua força se tornaria inteiramente nula e ela não teria

condições de subsistir. É necessário, pois, remontar e comprimir a

35

FERREIRA FILHO, ibidem, p. 105. 36

ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social. Tradução de Rolando Roque da Silva. Edição eletrônica: Ridendo Castigat Moraes, 2002 [c2001]. Versão para e-book, p. 111.

27

mola, à medida que esta cede; de outro modo, o Estado que ela

sustém desabaria em ruína.

Entretanto, por mais que ROUSSEAU considerasse a verdadeira

democracia impraticável, questionando, em especial, o seu funcionamento pelo viés

da representação política ou, ainda, defendesse a impossibilidade da soberania ser

representada, haja vista institucionalizar uma submissão completa da vontade geral

dos súditos à vontade particular do soberano, tanto a ideia de democracia

representativa quanto o seu exercício pleno quebraram barreiras, fazendo-se

predominar em praticamente todos os povos. Se bem ou mal, conforme também

refletido por BOBBIO, se verdadeiramente cumprido, teria sido o ideal democrático

pela “democracia real”37, ela existiu e sobreviveu com os seus defeitos.

Consoante ASSIS BRASIL38, o ideal democrático só avançou porque

consolidava, de fato, o regime das liberdades e dos direitos, individuais e coletivos.

Nas suas observações:

Seja como fôr, e apezar de quaesquer anathemas que contra a

democracia se vibrem, é facto positivo que as nações livres do nosso

tempo revelam todas, por signaes evidentes, indole democratica. Por

toda parte o povo é chamado a influir na constituição dos orgams do

governo e administração; por toda parte perdem terreno os ultimos

laivos de dominação pessoal, e os próprios individuos que se

levantam para repellir a palavra democracia, não raro, são os

primeiros em reclamar contra as intrusões do despotismo e em favor

da liberdade. [sic]

37

Segundo BOBBIO (1997, p. 22/33), seis promessas de uma democracia ideal não foram cumpridas pela democracia real. A primeira se destaca no campo da distribuição do poder, haja vista a criação de grupos contrapostos e concorrentes protagonizando a disputa do poder em lugar da unidade ideal de participação que devia ter sido mantida para cada indivíduo; outra, diz respeito à representação, que acabou sendo desvirtuada do fluxo de defesa dos interesses da Nação para atender os interesses particulares do grupo representado; a terceira, é relativa à permanência do poder oligárquico de uma minoria monopolizando o poder, recebendo dele suas vantagens e direcionando a vida privada da maioria que de seus desígnios depende; outra, é a incapacidade de ter ocupado todos os espaços, sem que o indivíduo fosse visto enquanto fiel trabalhador, estudante, soldado, consumidor, doente etc., mas simplesmente no seu papel geral de cidadão, com possibilidade, espaços gerais, para exercer o seu direito de participação plena; a quinta, reflete a promessa de se eliminar o poder invisível, aquele decorrente de “máfia, camorra, lojas maçônicas anômalas, serviços secretos incontroláveis e acobertadores dos subversivos que deveriam combater” (ibidem, p. 29); a última, relaciona-se com a educação para a cidadania.

38 ASSIS BRASIL, Joaquim Francisco de. A democracia representativa na República (antologia).

Brasília: Conselho Editorial do Senado Federal, 1998. p. 16-17.

28

Nesse sentido, DALLARI39, além de afirmar que a única relação existente

entre a democracia antiga e a moderna seria “a noção de governo do povo” e não,

exatamente, “a noção do povo que deveria governar”, o Estado Democrático

moderno teria nascido das irresignações contra o absolutismo, “sobretudo através

da afirmação dos direitos naturais da pessoa humana”, justamente porque tem por

fundamento a razão de resguardar “a supremacia da vontade popular”, “a

preservação da liberdade” e “a igualdade de direitos”.

Para TILLY40, o exame do vigor de uma democracia o levou, sem poupar

esforços, a registrar que sua plenitude só é alcançada se significativas mudanças na

forma do relacionamento político entre o Estado e seus cidadãos vierem a ser

promovidas. De modo que implantados, e consequentemente alicerçados, devem

ser os instrumentos jurídicos que garantam consultas amplas, igualitárias, protegidas

e mutuamente vinculantes. A contrario sensu, qualquer forma de descrédito nessa

relação, vale dizer, na integração harmoniosa desses vetores, o reflexo imediato

será o da sua desdemocratização.

Para o autor, o exame de uma democracia vai além. Não deve ser visto

apenas a partir do atendimento de pré-requisitos estanques e englobados de uma

lista estática.

Tomando-se por base a doutrina da “democracia poliárquica” de Robert

Alan Dahl, que preordena a necessidade de atendimento a todas as seis instituições

do regime de governo para que democrático seja ele considerado, que são “oficiais

eleitos; eleições livres, justas e frequentes; liberdade de expressão; fontes de

informação alternativas; autonomia associativa; e cidadania inclusiva”41, na visão de

TILLY, o critério que deve ser adotado para se verificar o status de um regime

democrático como, inclusive, proposta de melhoria a essa doutrina poliárquica é a

sua definição orientada pelo processo. Vale dizer, in verbis:

Se queremos ter informações sobre as causas e os efeitos da

democratização ou desdemocratização, não temos outra escolha

senão reconhecê-los como processos contínuos, e não apenas como

simples passos em um caminho que leva numa ou noutra direção.

39

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 32ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 146/150.

40 TILLY, Charles. Democracia. Petrópolis/RJ: Vozes, 2013. p. 15-64.

41 TILLY, Ibidem, p. 24.

29

Em suma, para propósitos comparativos e explicativos, não podemos

ficar apenas com uma checklist de variáveis cruciais42.

De modo que os juízos envolvidos no comportamento que um Estado

deve ter em relação às demandas de seus cidadãos para que consolidados sejam

os elementos do ideal democrático consistentes na amplitude, igualdade, proteção e

caráter mutualmente vinculante das consultas, para TILLY43, em primeiro lugar,

indispensável verificar “qual a extensão da manifestação desses conjuntos de

demandas”; na sequência, “quão equitativamente diferentes grupos de cidadãos

experienciam a tradução de suas demandas em ação do Estado”; assim como “em

que extensão a própria extensão das demandas recebe a proteção política do

Estado”; e, por fim, “o quanto o processo de tradução envolve ambos os lados, os

cidadãos e o Estado”.

Havendo qualquer fragilidade nesse engendramento de consultas amplas,

igualitárias, protegidas e mutuamente vinculantes, o regime democrático se

submeteria, quando muito, a um processo que ele convencionou chamar de

desdemocratização. Na hipótese desse Estado mergulhar em um período

autocrático, sinalizando o início de um viés negativo ao processo de democratização

anteriormente conquistado, numa visão bastante otimista, TILLY defende a

possibilidade de sua reoxigenação, com restabelecimento do status quo ante, ou,

até mesmo, alcance de melhorias democráticas jamais experimentadas.

Por consultas e participação política ativa dos cidadãos nos negócios do

Estado, tem-se então a assertiva de que eleições amplas e igualitárias, livres, justas

e frequentes são elementos próprios do regime democrático, apenas dele.

Assim foi como se mostrou a democracia desde a sua raiz: da experiência

encontrada no modelo dito direto ateniense aos modelos liberais de democracia

representativa dos séculos XVIII e XIX e, subsequentemente, contemporâneos,

listados por CASTANHO44 como, resumidamente, a democracia elitista de Joseph

Alois Schumpeter, a democracia pluralista de Robert Alan Dahl, as teorias

democráticas de Giovanni Sartori, a visão de Estado e de democracia por Norberto

Bobbio, a democracia deliberativa de Jügen Habermas, a democracia participativa

42

TILLY, Charles. Democracia. Petrópolis/RJ: Vozes, 2013. p. 24. 43

TILLY, ibidem, p. 27-28. 44

CASTANHO, Maria Augusta Ferreira da Silva. E-Democracia: a democracia do futuro?. Dissertação (Mestrado em Direito Político e Econômico). Universidade Presbiteriana Mackenzie: Faculdade de Direito. São Paulo, 2009.

30

de Carole Pateman, a democracia semidireta e, ainda, as democracias de natureza

liberal, marxista, popular, providencialista, industrial, partidária, plebiscitária, dualista,

de referência e eletrônica (e-democracia).

LIJPHART45 vai além, demonstrando, a partir de trinta e seis modelos

democráticos diversos, as múltiplas maneiras de funcionamento e desempenho de

uma democracia, segundo suas instituições governamentais e, notadamente,

concentração de poder.

Afinal, consoante enfatizado por CASTANHO46, a igualdade política assim

como o privilégio dado às liberdades pela democracia do século XVIII foi assentida

no século seguinte, especificamente no momento de institucionalização das

democracias modernas, quando países mais evoluídos já iniciavam a adoção de um

sistema eleitoral institucionalizado por instrumentos “como o sufrágio universal,

sistema partidário, eleições periódicas e confiáveis e respeito aos direitos

individuais”.

Mesmo com prós e contras, a democracia constitui um ambiente sedutor,

sedutor pelas liberdades que assegura existirem.

2.2 O DINAMISMO DA REPRESENTAÇÃO POLÍTICA NA FÓRMULA DEMOCRÁTICA

O sistema representativo tem ligadura imediata com a democracia desde

sua origem, no local considerado como o berço da civilização ocidental e palco de

atuação de um dos principais líderes democráticos da História, o estadista Péricles

(499-429 a. C.): Atenas, na Grécia antiga.

45

Concluiu pela existência e distribuição da organização política, e, portanto, do poder, sob duas vertentes distintas: a primeira, a partir da seara de um modelo majoritário, tencionado a conduzir o poder à regência de um único partido e, consequentemente, à formação de um legislativo bipartidário, capaz de proporcionar melhor condição de governabilidade ao país; e, a segunda, a partir de um modelo consensual, ou consociativo, de concentração do poder nas forças multipartidárias que se encontram espalhadas no legislativo e que, para condição de governabilidade, acaba exigindo a formação de uma base de apoio integrada pela maioria, em consórcio ou coalizão, de partidos (LIJPHART, Arend. Modelos de Democracia: desempenho e padrões de governo em 36 países. Tradução de Roberto Franco. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2003).

46 CASTANHO, Maria Augusta Ferreira da Silva. E-Democracia: a democracia do futuro?. Dissertação

(Mestrado em Direito Político e Econômico). Universidade Presbiteriana Mackenzie: Faculdade de Direito. São Paulo, 2009. p. 48.

31

De acordo com o rememorado por FERREIRA FILHO47, o povo se reunia

em assembleia na praça central denominada Ágora, para discutir e deliberar sobre

questões fundamentais da comunidade local, escolhendo o seu governante por

sorteio, e não por eleição, por acreditar ser esse o meio mais legítimo – e isonômico

– de seleção e funcionamento da democracia dita direta. A governabilidade local,

portanto, a ele era confiada.

MONTESQUIEU, analisando as leis que impactavam diretamente a

natureza do governo, já havia alertado que numa democracia:

[...] o povo é admirável quando escolhe aqueles aos quais deve

delegar uma parte de sua autoridade. Ele deve ser determinado

apenas por coisas que não pode ignorar e por fatos que se

encontram à vista, pois todas essas coisas são fatos sobre os quais

se está mais bem informado em praça pública do que um monarca

em seu palácio48.

Forçoso reconhecer que, mesmo no modo da democracia direta

ateniense, dava-se início, portanto, ao processo de governabilidade legitimado pelo

viés da representação política.

TILLY49 aferia a história de modo contrário.

É um feroz contestador à inserção da civilização ateniense como sendo a

precursora na criação e implantação da democracia, de modo que autorizado fosse

o recebimento do status de ancestral das democracias modernas. Assim o faz em

decorrência das deficiências vistas no modo de constituição da representação

política, já que o exercício dos direitos políticos se concentrava nas mãos de poucos

cidadãos, assim considerados os homens adultos, livres e proprietários dos

escravos que integravam aproximadamente a metade da população ateniense.

Para TILLY, a Europa e a América do Norte, especificamente no período

do século XVIII, é que deveriam representar os lugares centrais de implantação da

democracia, por terem sido as pioneiras à criação de instituições que assegurassem

o pleno exercício do direito de participação política na democracia representativa, ao

promoverem significativas mudanças na forma de relacionamento político entre

47

. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. A Democracia no Limiar do Século XXI. São Paulo: Saraiva: 2001. p. 15.

48 MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de. O Espírito das Leis. Tradução Cristina Murachco.

2ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 1996. 2ª tiragem: 2000. p. 20. 49

TILLY, Charles. Democracia. Petrópolis/RJ: Vozes, 2013. p. 39-43.

32

Estado e seus cidadãos, consolidando os instrumentos jurídicos que garantiam

efetivamente o engendramento de “consultas amplas, igualitárias, protegidas e

mutuamente vinculantes”.

Entretanto, com todo o respeito, por mais simplista que pudesse revelar o

modo de participação política ateniense, conforme dito por ASSIS BRASIL50, tratava-

se de um modelo que se encontrava no seu estado puro, atravessando período

rudimentar, porém com capacidade plena para corresponder ao paradigma da

democracia moderna.

Assim, o que se verifica das acepções doutrinárias em torno do

nascedouro de uma democracia é que o sistema representativo, provavelmente já

existente, diga-se de passagem, evoluiu pari passu ao desenvolvimento e

maturidade do corpo social, trazendo uma consequência natural aos regimes

democráticos: sua repaginação.

Acredita-se que o modo de representação política engendrada a cada

período democrático tenha sido o veículo motor responsável por essa evolução,

essa repaginação.

Para DALLARI51, a supremacia da vontade popular, enquanto um dos

pilares de sustentação do Estado Democrático, é que teria colocado o problema da

participação popular no governo, “suscitando acesas controvérsias e dando margem

às mais variadas experiências, tanto no tocante à representatividade, quanto à

extensão do direito de sufrágio e aos sistemas eleitorais e partidários”.

Daí porque é possível concluir que a democracia e a representação

política na contemporaneidade caminham juntas, por estrita dependência sua.

A representação política operacionaliza-se pela via da delegação de

poderes que é outorga a uma pessoa por outrem. É um instrumento de substituição

da pessoa na expectativa de que a representante, em seu nome, pratique os atos

que lhes foram autorizados.

Tem seu conceito originário no Direito Privado, especificamente no Direito

Civil, nas causas de sucessão, vale dizer, de substituição da pessoa do falecido com

a convocação de seus herdeiros ou sucessores para que façam jus ao direito à

herança. Sob denominação de mandato, também é um instrumento de uso no

50

ASSIS BRASIL, Joaquim Francisco de. A democracia representativa na República (antologia). Brasília: Conselho Editorial do Senado Federal, 1998, p. 17.

51 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 32ª ed. São Paulo: Saraiva,

2015. p. 150.

33

Direito Comercial, especificamente na realização de negócios por outrem, o legítimo

comerciante, para terceiros52.

A acepção primitiva, privada, do mandato era o de ser um contrato

firmado pelo ônus da amizade, com fundamento na lealdade e fidelidade do amigo, a

exemplo da defesa criminal advogada pelo romano Marco Túlio Cícero, no Pro

Roscio Amerino53 e a ação do jurista romano Prudentissimus Julius Paulus,

conhecido como simplesmente Paulo, no Digesto54.

Na seara do Direito Público, o mandato é a forma utilizada pelo Direito

Internacional Público para que o Estado soberano, por via da representação

diplomática, possa exercer suas finalidades na vida internacional e,

consequentemente, na sociedade dos Estados.

No Direito Constitucional de certas nações, conforme assinala DE

PLÁCIDO E SILVA, ganha contorno de destaque na representação das minorias em

um regime eleitoral, visto que “assegura a certas classes ou organizações políticas,

o direito de elegerem seus candidatos aos corpos legislativos ou eletivos, mesmo

que não consigam o número de votos necessários para composição de uma

maioria”55.

Enfim, a força dos poderes conferidos no mandato é que legitima a

efetividade da representação.

Embora reconheça DALLARI56 haver na doutrina divergência quanto à

acepção do uso do termo “mandato político”, posto considerar imprópria a

transposição de um instituto do direito privado à seara do direito público, a seu ver,

referida denominação é plenamente aceitável, na medida em que alguns mandatos

utilizados para a representação política popular guardavam, também, natureza

contratual, com plena coincidência de origem, como, por exemplo, o mandato

imperativo.

Independentemente deste fato, sustenta o autor, o mandato político

possui características peculiares suficientes a lhe conferir autonomia plena,

52

DE PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário Jurídico. 12ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1993 (4º vol.). p. 103/104.

53 CARPINETTI, Luís Carlos Lima. A defesa de Sexto Róscio Amerino. Cadernos do CNLF, vol. XII, nº

13. Rio de Janeiro: CIFEFIL, 2009. Disponível em: < http://www.filologia.org.br/xiicnlf/13/02.pdf>. Acesso em: 20-fev-2016.

54 DE PLÁCIDO E SILVA, ibidem, 3º vol., p. 137/147.

55 DE PLÁCIDO E SILVA, loc.cit.

56 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 32ª ed. São Paulo: Saraiva,

2015. p. 158.

34

desvinculada da origem privada, que são: (1) a expressão da vontade popular de

toda a circunscrição eleitoral pelo mandatário onde foi candidato para tomada de

decisões, embora eleito por uma parte deste povo, desvinculando-se, assim, o

mandato do número de votos obtidos pelo mandatário; (2) a autonomia e a

independência do mandatário de decidir em nome do povo, praticando ato que

deverá ser por todos obrigatoriamente atendido; (3) o caráter geral aos poderes

recebidos pelo mandato, dentro da esfera de competência do cargo para o qual o

mandatário foi eleito; (4) a irresponsabilidade do mandatário de dizer porque optou

por uma ou por outra orientação no momento de sua decisão; e (5) a

irrevogabilidade do mandato conferido por prazo determinado, salvo os casos de

aplicabilidade do instituto do recall visto em alguns Estados norte-americanos “e é

de alcance muito restrito, não chegando a desfigurar o princípio geral da

irrevogabilidade”57.

Ganhando novos contornos e naturezas jurídicas distintas a cada

momento de consagração da democracia, quatro núcleos diferenciados de mandato

representativo foram experimentados até se chegar à formula contemporânea

vigente. Foram eles: mandato imperativo, mandato deliberativo, mandato por

investidura e mandato por delegação.

Nas ponderações de CAGGIANO58 é que se busca a síntese do

necessário, suficiente à compreensão e distinção de cada uma dessas formas de

mandato na consolidação da representação política.

A seu ver, a primeira forma de mandato existente era o mandato

representativo imperativo, que consagrava a linha de pensamento de Jean Jacques

Rousseau. Correspondia àquela no qual o representante, ora mandatário, se limitava

a atender a vontade do grupo por ele representado. Pronunciava-se exclusivamente

sobre as questões predeterminadas por esse grupo, assumindo o compromisso de

prestar contas de suas atividades, sob pena de destituição do cargo de mandatário a

qualquer momento. Referido mandatário era concebido como simples procurador

dos interesses da sua comunidade nomeante59.

57

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 32ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 158.

58CAGGIANO, Monica Herman Salem. Sistemas Eleitorais X Representação Política. Brasília: Senado

Federal, Centro Gráfico, 1987. p. 17-25. 59

Id. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 36ª ed., São Paulo: Saraiva, 2010. p. 112.

35

A segunda forma de mandato seria o mandato deliberativo, sustentado na

doutrina do abade Emmanuel Joseph Sieyès. Introduzida era a ideia de mandato

livre, pautada na doutrina da soberania nacional, de representação de uma

coletividade e não mais de um cidadão. Sua origem decorria dos movimentos

revolucionários do século XVIII, consistindo na apresentação de um mandato

“desvinculado da vontade do grupo que elege o representante, podendo este decidir

as questões nacionais livremente, sem imposições quanto ao atendimento de

instruções de antemão estabelecidas”60. Para esse modelo representativo, na voz de

CANOTILHO61, “a representação política tem como ponto de partida a teoria da

soberania nacional e a soberania nacional conduz ao governo representativo”.

A terceira forma de mandato representativo, prossegue CAGGIANO62,

seria o mandato por investidura, que ganhava vez a partir da institucionalização do

partido político e da importante missão que assumia como colaborador direto no

processo de seleção do governante. Trazia, à guisa de linha de comando, uma nova

forma de exteriorização das opiniões pelo cidadão, qual seja, a de jungir a

composição governamental não mais às ordens exclusivas dos eleitos, mas também

às ordens ditadas por seus partidos. Assim, reforçou a autora63, ex vi:

Ao Partido, no novo contexto, compete: não só o enquadramento dos

eleitores/representados como o dos eleitos/representantes, os dois

polos da equação que se estabelece no jogo da conquista e do

exercício do poder no ambiente das sociedades.

De outro lado e com fundamento nas lições de Maurice Hauriou,

CAGGIANO complementou informando que a delegação de poderes da Nação para

o Governo não era suficiente para equilibrar e harmonizar a comunidade social,

senão a articulação de dois poderes distintos e opostos, o majoritário, ou da Nação,

e o poder minoritário, ou do Governo. Melhor dizendo:

(...) o representante resta investido do poder de querer pelo todo,

incorreto qualquer vínculo jurídico entre a vontade do eleitor,

expressa pelo sufrágio, e a atuação do parlamentar. Como explicam

60

CAGGIANO, Monica Herman Salem. Sistemas Eleitorais X Representação Política. Brasília: Senado Federal, Centro Gráfico, 1987. p. 17.

61 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª

ed.Coimbra: Almedina, 2000. p. 113. 62

CAGGIANO, loc.cit. 63

CAGGIANO, ibidem, p. 17-18.

36

Hauriou – Gicquel – Gélard, ao examinarem a posição do insigne

mestre de Toulouse, os representantes não são comparáveis a

mandatários, aproximando-se mais da figura dos gerants d’affaires,

que podem ser submetidos a controles e, sobretudo, afastados pelo

titular – a Nação64.

A quarta e última expressão dada pelos germânicos à representação

política, aos mandatos representativos, extraiu-se da doutrina de Georg Jellinek e

Léon Duguit, firmada a partir da ideia de instituição jurídica, exatamente onde a

pessoa coletiva passava a ser defendida por órgãos – pessoas jurídicas –

incumbidas do exercício de uma função específica a favor daquela coletividade

social. Uma visão positivista do mandato representativo, fundamentada na

solidariedade social, que via no Parlamento a configuração de órgão direto da Nação

e indireto do Estado65.

Assim, em síntese, verifica-se que, com o aperfeiçoamento do processo

de representação política, as Instituições Políticas acabaram culminando no palco

imediato à tomada de decisão dos negócios públicos. Devem atuar em favor da

coletividade, mediante o exercício de mandato político por representantes

devidamente eleitos, sob a condução natural de um partido político.

Na visão de ASSIS BRASIL66:

O mandato político é uma verdadeira procuração. Se o mandatário

ou procurador não cumprir bem os seus deveres, se não curar

convenientemente dos negócios do mandante, este tem o direito

incontestável de cassar-lhe o mandato, de retirar-lhe a sua confiança,

de anular a procuração.

Aliás, vale registrar, que o faz – o representante político – por via da lei.

A lei, em todos esses mecanismos de representação política foi, é, e

sempre será o veículo condutor à definição da organização política de um Estado e,

consequentemente, à gestão dos atos de política pública. Sob responsabilidade do

representante eleito, preferentemente em qualquer das cadeiras do Parlamento, está

a elaboração das leis e sua inserção no ordenamento jurídico.

64

CAGGIANO, Monica Herman Salem. Sistemas Eleitorais X Representação Política. Brasília: Senado Federal, Centro Gráfico, 1987. p. 24.

65 CAGGIANO, ibidem, p. 24-25.

66 ASSIS BRASIL, Joaquim Francisco de. A democracia representativa na República (antologia).

Brasília: Conselho Editorial do Senado Federal, 1998. p. 84.

37

Afinal, enquanto norma jurídica escrita, obrigatória e coercitiva, ou seja,

jungida ao cumprimento e obediência por todos, tem sua formulação derivada de ato

solene firmado por aquele que cumpre mandato, que é “autoridade constituída, em

função de um poder, que lhe é delegado pela soberania popular, que nela reside a

suprema força do Estado”67.

Na esteira do regime político e sua concretização, MONTESQUIEU68, ao

dissertar sobre a importância das leis na democracia, já pontuava a importância

daquelas atinentes ao exercício do direito de sufrágio, informando que “é tão

importante regulamentar como, por quem, para quem, sobre o que os sufrágios

devem ser dados, quanto é numa monarquia saber qual é o monarca e de que

maneira deve governar”.

E, KELSEN69, in verbis:

A democracia moderna é o sistema de produção das normas da

ordenação que confia tal tarefa a um corpo (parlamento) eletivo, com

a base mais ampla possível (sufrágio universal) e com método

eleitoral proporcional (mesmo sem pretensões de representação) e

que funciona, via de regra, segundo o princípio da maioria simples.

Consoante assinalado por ASSIS BRASIL70, não obstante chamasse

Democracia ao “(...) facto de tomar o povo parte effectiva no estabelecimento das

leis e na designação dos funcionários que têm de executal-as e de administrar a

cousa publica” [sic], o povo, tomado em massa, se mostrava incapaz de fazer leis,

governar e, especialmente, administrar seus negócios públicos, senão pelo corpo de

representantes por ele eleito.

Afinal, BOBBIO também reforça que o comportamento eleitoral depende

da lei para a sua existência, e, consequentemente, da regulamentação do processo

eleitoral para que o jogo político democrático se operacionalize71.

67

DE PLÁCIDO E SILVA,. Vocabulário Jurídico. 4v. Rio de Janeiro: Forense, 1993, pág. 62. 68

MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de. O Espírito das Leis. Tradução Cristina Murachco. 2ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 1996. 2ª tiragem: 2000. p. 7.

69 KELSEN, Hans. A democracia. Tradução de Ivone Castilho Benedetti [et al.]. 2ª ed. São Paulo:

Martins Fontes, 2000. p. 13. 70

ASSIS BRASIL, Joaquim Francisco de. A democracia representativa na República (antologia). Brasília: Conselho Editorial do Senado Federal, 1998. p. 15.

71 BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. 6ª ed. Tradução de

Marco Aurélio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997 (Coleção Pensamento Crítico: vol. 63). p. 68-69.

38

Assim, nessa senda, são por essas razões que acabaram recebendo o

Parlamento – enquanto local apropriado às discussões e deliberações de questões

relacionadas à vida social e ao controle das ações governamentais – e os partidos

políticos – “(...) corpos formados a partir do tecido social que desempenham a

função de canalizar as aspirações e projetos políticos de determinada gama de

indivíduos, organizando-os para o fim de alcançar o exercício direto do poder”72 –

visibilidades singulares no contexto do sistema eleitoral-representativo.

2.2.1 A importância dos Parlamentos e a presença dos Partidos Políticos

Procurando contextualizar historicamente os Parlamentos democráticos,

sua origem, ao menos, formação embrionária, LEMBO73, na síntese do necessário,

elucidou, in verbis:

Lutero rompe com o Papado e Calvino elabora o modelo

deuteronômico de governo, que se rege, consequentemente, pelo

livro do Deuteronômio, integrante do Testamento Hebreu.

Essa forma de governo – deuteronômico – se estabelece por meio de

assembleias, os presbitérios. Essa figura foi a célula dos parlamentos

democráticos da modernidade, ou seja, das câmaras municipais,

assembleias estaduais, Câmara Federal e Senado da República, na

formatação federativa brasileira.

Vê-se, assim, que muito antes da clássica doutrina da Tripartição de

Poderes do Estado, propagada por Montesquieu, sob a inspiração dos filósofos

Aristóteles e Locke, o Parlamento já havia ganhado forma, ainda que de modo

tímido.

Sua existência, por pressuposto, tinha uma razão única: a de abrigar os

diversos grupos que a sociedade começava a desenvolver para que regidos fossem

os seus negócios públicos e em seu nome. Ou seja, os grupos intelectuais,

sociedades ou associações populares de diversas ordens, inclusive de natureza

sindical, que se reuniam para compartilhar tendências políticas similares, adstritas

72

TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 758. 73

LEMBO, Claudio. A pessoa: seus direitos. Barueri/SP: Manole, 2007. p. 24.

39

por vezes aos problemas das mesmas regiões ou, simplesmente, angariar fundos

para a realização de campanhas políticas futuras. Era como se denominavam “as

facções que dividiam as antigas repúblicas e os clãs que se agrupavam em torno do

Condottiere na Itália renascentista”74.

Personificado pelo Estado de Direito no Poder Legislativo, a

responsabilidade do Parlamento consiste em editar leis, por via dos representantes

nele contidos e segundo a confiança recebida do povo que os elegeu.

Afinal, já garantia LOCKE75 que “o poder legislativo é o poder supremo

em toda comunidade civil, quer seja ele confiado a uma ou mais pessoas, quer seja

permanente ou intermitente”; portanto, tem a competência de legislar na medida

estabelecida pelo povo.

Os partidos políticos foram constituídos nesse espectro político,

consolidando a evolução da representação política proporcionada pelos grupos

seletivos e organizados que a própria sociedade criou.

Ademais, conforme rememorado por FERREIRA FILHO, o

reconhecimento e a legitimidade de grupos políticos, enquanto pessoa jurídica

portadora de direitos e obrigações, na qualidade de corpos intermediários à relação

Estado “versus” cidadão, para em nome do povo e pelo povo realizar o governo para

o povo, é traço característico da Democracia ocidental contemporânea76.

Referendavam-se, segundo CAGGIANO, como o “fiel canalizador das

tendências básicas da vontade nacional e relevante instrumento de seleção dos

representantes do povo” no funcionamento e na estruturação do poder político,

justamente porque, conforme observações de Karl Loewenstein, consistiria o partido

político o fator indispensável ao poder e, de outro lado, consoante sustentado por

Pinto Ferreira, reclamava a democracia, inevitavelmente, a composição de um

Estado de Partidos para seu regular desenvolvimento77.

74

CAGGIANO, Monica Herman Salem. Sistemas Eleitorais X Representação Política. Brasília: Senado Federal, Centro Gráfico, 1987. p.181-182.

75 LOCKE, John. Segundo Tratado sobre o Governo. Tradução de Magda Lopes e Marisa Lobo da

Costa. Editora Vozes: [s.d.] (Clube do Livro Liberal). p. 71-74. 76

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Os Partidos Políticos nas Constituições Democráticas: o Estatuto Constitucional dos Partidos Políticos no Brasil, na Itália, na Alemanha e na França. Imprensa da Universidade de Minas Gerais: Revista Brasileira de Estudos Políticos; Estudos Sociais e Políticos, vol. 26, 1966. p. 52.

77 CAGGIANO, Monica Herman Salem. Finanças Partidárias. 1980. Dissertação (Mestrado em Direito

Constitucional) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 1980. p. 1-14.

40

Pela oportunidade, não se poderia deixar de trazer à colação o

pensamento de JEHÁ em face do momento de formação dos partidos políticos. A

seu ver, não teriam nascido por derivação obrigatória dos Parlamentos, embora com

eles guardassem relação preferencial, mas da reivindicação pela criação de

instituições representativas, no bojo das tendências de opiniões, clubes populares,

associações de pensamento e grupos parlamentares78.

Sem embargo ao posicionamento apresentado, contudo, o sentimento

que se abstrai, materializado em igualdade de condições para todos os estudiosos, é

que os partidos políticos teriam se desenvolvido e evoluído no bojo da

representação política, conquistando espaços cada vez mais significativos no

Parlamento e se tornando, dentro do cenário político estatal democrático, a principal

peça do xadrez.

De acordo com o assinalado por FERREIRA FILHO79, assumiram uma

função delicada e importante como canal oficial de expressão da opinião pública,

capaz de mostrar ao eleitorado quais as opções políticas possíveis e por quais

pessoas seriam capazes a sua realização.

Independentemente do regime de governo implantado, quiçá o

democrático, a presença dos partidos políticos se impõe tal qual condição sine qua

non à animosidade do objetivo principal de qualquer sistema: legitimar a conquista

do Poder.

Afinal, não apenas “os regimes democráticos contemporâneos têm como

um de seus principais requisitos a liberdade de organização partidária”80, assim,

também, os regimes autocráticos contemporâneos, mesmo de base totalitária,

ganharam novos aliados: a institucionalização dos partidos únicos.

De outro lado, não obstante sejam bastante criticados, porque expostos

estariam, ou efetivamente estão, à possível formação de oligarquias internas, isto é,

sob comando limitado às ordens de alguns poucos e poderosos representantes que

o integram ou, então, expostos estariam aos processos de corrupção ou como

instrumentos de poder econômico, na qualidade de objeto de manipulação pelo

78

JEHÁ, Pedro Rubez. O processo de degeneração dos Partidos Políticos no Brasil. 2009. Tese (Doutorado em Direito do Estado) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 2009. p. 19.

79 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 36ª ed., São Paulo:

Saraiva, 2010. p. 113 e 150. 80

SCHMITT, Rogério. Partidos Políticos no Brasil (1945-2000). Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2000. p.7.

41

financiador que assume a propagação de sua imagem e de seus integrantes, os

partidos políticos contém virtudes que não merecem ser desconsideradas.

JEHÁ81 revigora pensamento de Hofmeister ao destacar que “em todos os

lugares, os partidos políticos fazem parte do grupo de instituições decisivas dos

sistemas democráticos”, do mesmo modo que o de Hans Kelsen ao enfatizar que “só

a ilusão ou a hipocrisia pode acreditar que a democracia seria possível sem partidos

políticos”.

Independentemente das considerações contrárias que se queira firmar,

face à tendência de defesa de interesses particulares e não nacionais –

consideradas por BOBBIO82 como falsas, senão ridículas, “cada membro do

parlamento representa antes de tudo o próprio Partido, assim como, num estado de

camadas, o delegado representava antes de tudo os interesses da própria camada”

–, não havia outra alternativa factível para o canal da representação política.

BOBBIO vai além. Sem desmerecer a importância do Parlamento e o

princípio da representação política nele assentado, diz que o Estado representativo

propriamente dito é aquele no qual “as principais deliberações políticas são tomadas

por representantes eleitos, importando pouco se os órgãos de decisão são o

parlamento, o presidente da república, o parlamento mais os conselhos regionais

etc.”83.

Nas considerações de JEHÁ84:

Os partidos políticos, neste diapasão, surgem como alternativa à

racionalização do processo de governo e de identificação entre

eleitor e eleito. Entretanto, para se firmar como alternativa válida, o

partido deve ser capaz de se depurar de seus vícios e ostentar uma

estrutura interna democrática e livre de corrupção. Deve ainda ser

financiado nos termos da lei, respeitar os demais partidos e os

direitos fundamentais do homem, além de atuar permanentemente

em prol da formação política do povo, com fundamento de ideais

democráticos e buscando o poder pelo convencimento e pelo voto e

nunca pela força.

81


82 BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. 6ª ed. Tradução de

Marco Aurélio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997 (Coleção Pensamento Crítico: vol. 63). p.138.

83 BOBBIO, ibidem, p. 44.

84 JEHÁ, loc.cit., p. 27-28.

42

Para ele, trata-se do jogo político democrático. A democracia, por

característica própria, exige consenso na periodicidade de eleições livres por

sufrágio universal, destacando-se os partidos políticos como seus atores principais e

o processo eleitoral o modo principal de se fazer política.

Em resumo, portanto, mesmo com todas as vicissitudes históricas

enfrentadas, tendo inclusive significado organizações hostis e de existência

duramente criticada até o advento do período revolucionário do século XVIII, pelo

próprio desenho do Estado Moderno, que se seguia desprovido da figura do

soberano e substituído pela do povo, as agremiações partidárias foram tomando

formas e funções cada vez mais importantes no processo da representação política,

assumindo corpo de partidos políticos e o cerne da operacionalização do poder no

cenário político.

Nesse sentido, consoante explicam CAGGIANO e LEMBO85, as virtudes

conquistadas pelos partidos políticos foram as de verdadeiros responsáveis por

assegurar uma seleção, ainda que ilusória, entre diferentes alternativas; oferecer

certa organicidade na administração do Estado; realizar sondagens responsáveis do

eleitorado; reduzir a complexidade da escolha entre diversas opções eleitorais e,

enfim, exercer o papel de mediador na política, funcionando como sistema de

frenagem das pressões eleitorais sobre o polo governamental. E mais:

consubstanciaram-se, efetivamente, num dos principais elementos de

robustecimento das práticas democráticas, já assinaladas na doutrina de Hans

Kelsen, aliás, precursora do reconhecimento à existência de um Estado de Partidos.

2.3 A DEMOCRACIA BRASILEIRA

O sentimento democrático em solo brasileiro ganhou espaços com as

forças liberais reclamadas em face da descentralização e não sufocamento das

autonomias regionais sedimentadas desde o período colonial. A forma unitária de

85

CAGGIANO, Monica Herman Salem; LEMBO, Cláudio. Dos Direitos Políticos. In TANAKA, Sônia Yuriko Kanashiro (Coord.); PIRES, Antônio Cecílio Moreira et al. Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2009, p.290/356. p. 328-329.

43

Estado e o regime monárquico de Governo estavam com os idas contados.

Sobreviveram até 188986.

Conforme lembrado por AFONSO DA SILVA87, os ideais republicanos já

podiam ser vistos na Inconfidência Mineira e Revolução Pernambucana de 1817.

Ganharam força com os federalistas que surgiram na Constituinte de 1823 e

permaneceram durante todo o Império. Mesmo após a efetivação de várias

rebeliões, tais quais a “Balaiada”, a “Cabanada” e a “Sabinada”, a monarquia

federalista, também pensada em 1831, não foi conquistada, mas, sim, apenas certa

descentralização do poder com o Ato Adicional de 1834, embora esvaziado com a lei

de interpretação de 1840. Ganhou brilho com a “República de Piratini”, ressurgindo

com maior ênfase em 1870.

Assim, embora reclamada há quase sessenta anos pelos liberais, durante

praticamente todo o período imperial, a democracia, vista “como regime político que

melhor assegura os direitos humanos fundamentais”, se desenvolveu na República,

especificamente na estruturação do Estado pelo princípio constitucional do

federalismo88.

De outro lado, analisando-se por seu vigor, da mesma forma que os

casos analisados por TILLY89, o Brasil, durante todo o seu processo de

86

Decreto nº 1, de 15 de novembro de 1889: “Proclama provisoriamente e decreto como fórma de governo da Nação Brazileira a Republica Federativa, e estabelece as normas pelas quaes se devem reger os Estados Federaes” [sic].

87 AFONSO DA SILVA, José. Curso de Direito Constitucional Positivo. 38ª ed. São Paulo: Malheiros,

2015. p. 78-79. 88

AFONSO DA SILVA, José. Curso de Direito Constitucional Positivo. 38ª ed. São Paulo: Malheiros, 2015. p. 79.

89 TILLY, Charles. Democracia. Petrópolis/RJ: Vozes, 2013.p.15-92. Referido autor utiliza-se da

classificação dos direitos políticos e liberdades civis num Estado de Direito, proferidos pelo organismo Freedom House, que é uma instituição americana, nova-iorquina, de monitoramento da democracia nos países de reconhecimento pleno, para classificar o grau democrático de um Estado. Fundamentalmente ele faz um comparativo dos índices apresentados pelo Freddom House ao longo da evolução democrática de cada país, em particular, de forma ativa e constante, para então diagnosticar a qualidade da democracia. A seu ver, é necessário analisar a extensão na qual o Estado se comporta em face das demandas expressadas por seus cidadãos, mediante a checagem dos seguintes elementos: (1) amplitude, ou seja, se os direitos políticos são extensivos a um pequeno grupo social, embora todos se relacionem com o Estado, ou a todos, com amplo resguardo ao direito de cidadania; (2) igualdade, vale dizer, se apenas uma categoria de cidadãos é enquadrada em ordens hierarquizadas bem definidas e com obrigações e direitos muito desiguais do todo, ou se todos, naturais e naturalizados, possuem os mesmos direitos; (3) proteção, isto é, se pelo Estado é usado o poder para punir inimigos e premiar amigos ou se todos os cidadãos são tratados com direito ao processo público e correto; e (4) caráter mutuamente vinculante, quer dizer, se persuasão, ameaças ou uso de influência de terceiros são usados para se conseguir alguma coisa ou se a concessão de benefícios aos cidadãos são proporcionadas pelo Estado mediante obrigações claras. Como bem destacou: “Nessa perspectiva simplificada, um regime é democrático na medida em que as relações políticas entre o Estado e seus cidadãos engendram consultas amplas, igualitárias, protegidas e mutuamente vinculantes. A

44

democratização, registrou graus de desdemocratização, dois mais significativos nos

períodos de 1930 a 1945, quando da regência do governo por Getúlio Vargas que

beirava grande semelhança a uma forma de governo autoritário, e 1964 a 1985,

durante o predomínio do regime militar90.

Independentemente deste fato, a liberdade de participação nas decisões

políticas foi plenamente resgatada, segundo princípios e ideais consolidados na

ordem constitucional e mantidos vivos até os dias de hoje, reafirmando o otimismo

de TILLY de que a qualquer tempo é possível o retorno do processo democrático.

A representação política em solo brasileiro, do contrário, sempre existiu,

acompanhando a democracia desde os seus primórdios, embora sob várias formas

de participação política.

CARVALHO91 assinalou que a monarquia, ao seguir a direção europeia

de natureza monárquica na época da independência e não a sugestão republicana

do modelo norte-americano, subsidiou-se não apenas da tradição colonial

portuguesa, assim como das pressões da Santa Aliança para se formar, mas

também da influência mediadora da Inglaterra, institucionalizando a ideia do

liberalismo francês pós-revolucionário da monarquia constitucional que, por si só,

exigia “a presença de um governo representativo baseado no voto dos cidadãos e

na separação dos poderes políticos”.

A representação política no Brasil remonta o período colonial, embora

tratada com mais enfoque a partir do Império.

A crítica feita por CARVALHO92, por exemplo, é que o sistema de

representação política, garantido no Império, não diferia do sistema praticado no

período colonial, já que não houve qualquer alteração na condição de ser cidadão.

Os cidadãos da época, em sua grande maioria, mantinham-se sem saber qual era o

significado de um governo representativo; vale dizer, mais de 90% da população no

democratização significa um movimento real no sentido de promover uma consulta mais ampla, mais igualitária, mais protegida e mais vinculante. Então, obviamente, a desdemocratização significa um movimento real no sentido de uma consulta mais estreita, mais injusta, menos protegida e menos vinculante.” (TILLY, op.cit., p.28).

90 A destacar o período conhecido como a Era Vargas, de governabilidade centralizada na pessoa do

Presidente da República, Getúlio Vargas, e que se consolidaram, resumidamente, no Governo Provisório (1930 a 1934), Governo Constitucional (1934 a 1937) e Estado Novo (1937 a 1945); na sequência, o Golpe de Estado de 1964 que deu início à instauração de um regime militar, cujo fim se deu apenas em 1985.

91 CARVALHO, José Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 2ª ed., Rio de Janeiro:

Civilização Brasileira, 2002. p.28/29. 92

CARVALHO, loc.cit.

45

Império vivia em áreas rurais e era influenciada pelos proprietários que, em sua

grande maioria, se inseriam no patamar de 85% da população considerada

analfabeta. Os votantes urbanos, em sua maioria, “eram funcionários públicos

controlados pelo governo”93. Todos deviam subserviência ao tratamento exigido pela

Guarda Nacional, que era formada por oficiais indicados pelo governo central e

extraídos da elite local.

A consequência do processo eleitoral, na visão do autor, era inevitável:

O votante não agia como parte de uma sociedade política, de um

partido político, mas como dependente de um chefe local, ao qual

obedecia com maior ou menor fidelidade. O voto era um ato de

obediência forçada ou, na melhor das hipóteses, um ato de lealdade

e de gratidão.94

PIMENTA BUENO95 não deixava dúvidas quanto à permanência da teoria

da representação política na fase imperial. Pertencia a representação nacional ao

Imperador e à Assembleia Geral Legislativa tal qual condição lógica e nacional.

Aquele, assumindo a representação do poder, “a magestade da nação, no imperio e

fóra delle” [sic] e esta, a expressão da soberania nacional, com a incumbência de

criar o direito, as obrigações e as penas, regulando os outros poderes e os cidadãos,

enfim, a sociedade.

De fato os direitos políticos do cidadão vieram regulados na própria

Constituição Federal outorgada em 25 de março de 1824. “Podiam votar todos os

homens de 25 anos ou mais que tivessem renda mínima de 100 mil-réis” e fossem

cidadãos ou, ainda, que provassem independência econômica aos 21 anos,

cumulativamente com a condição de ser pai de família, oficial militar, bacharel,

clérigo ou empregado público. Excluídos, obrigatoriamente, os escravos, que não

eram considerados cidadãos, e as mulheres.

Nas eleições gerais, o processo eleitoral indireto era feito em dois turnos.

Primeiramente escolhidos eram os eleitores pelos votantes, respeitada a “proporção

de um eleitor para cada 100 domicílios”. Na sequência, os eleitores com renda de

200 mil-réis elegiam os deputados para o exercício de mandato de quatro anos, e os

93

CARVALHO, José Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 2ª ed., Rio de Janeiro:

Civilização Brasileira, 2002. p.28/29. 94

CARVALHO, ibidem, p. 35. 95

PIMENTA BUENO. José Antonio. Direito Publico Brazileiro e analyse da Constituição do Imperio. Rio de Janeiro: Typographia Imp.e Const. de J.Villeneuve E C.: 1857. p.27-48.

46

senadores, que ainda passavam por uma lista tríplice selecionada pelo Imperador

segundo a opção do candidato de sua preferência, para assumirem o exercício de

um mandato vitalício. As eleições locais de vereadores e juízes de paz ocorriam em

um só turno, enquanto os presidentes das províncias eram nomeados pelo governo

central96.

Satisfatória ou não, a democracia representativa brasileira existia, sendo

inaugurada a partir de um modelo censitário e restrito de sufrágio, ao menos, e com

certeza, no período imperial.

Outra crítica chancelada pela doutrina, dentro desse período histórico, diz

respeito à incerteza de se realmente autônomos eram os poderes de regência do

Estado nas funções constitucionais recebidas.

É que embora existisse a clara subdivisão dos poderes Executivo,

Legislativo e Judiciário no Império Brasileiro, a regência de toda a organização

política se consolidava no poder central do Imperador, com quase exclusividade.

Muito além de escolher e nomear os dirigentes das províncias, escolher e

nomear o chefe de polícia, provendo-lhe de atribuições de polícia local e de funções

judiciais até 1870, e nomear os juízes de direito e promotores públicos a partir desta

data, ao Imperador a ordem constitucional também conferia poderes excepcionais,

nominalmente constituídos como Poder Moderador para dissolver a Câmara ou adiar

ou convocar sessões, bem como escolher, em lista tríplice, os senadores,

interferindo diretamente no Poder Legislativo. Pelo Poder Moderador, os

magistrados podiam ser suspensos, os Ministros de Estado, então nomeados,

podiam ser exonerados a qualquer tempo e as províncias podiam ser regidas e

controladas segundo seus desígnios97.

Apenas para registrar, a província é a forma como o Estado se subdividia

no Império. Conforme bem destacado por PIMENTA BUENO98, não tinha o condão

de interferir na unidade do Estado, mas distribuir os órgãos da administração a fim

de que a extensão de centros de serviços fossem mais proximamente

disponibilizados aos seus habitantes. In verbis:

96

CARVALHO, José Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 2ª ed., Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002. p.32.

97 AFONSO DA SILVA, José. Curso de Direito Constitucional Positivo. 38ª ed. São Paulo: Malheiros,

2015. p. 78-79. 98

PIMENTA BUENO. José Antonio. Direito Publico Brazileiro e analyse da Constituição do Imperio. Rio de Janeiro: Typographia Imp.e Const. de J.Villeneuve E C.: 1857. p. 22.

47

A divisão do imperio em provincias, qual existia ao tempo em que foi

promulgada a nossa lei fundamental, assim como a actual, não é

nem devia ser de ordem constitucional; não são Estados distinctos,

ou federados, sim circumscripções territoriaes, unidades locaes, ou

parciaes, de uma só e mesma unidade geral. São centros de vida, de

ordem, e de acção administrativa, partes integrantes do imperio,

como a constituição expressamente reconhece; podem pois ser sub-

divididas segundo exigir o bem do Estado. [sic]

De fato, PIMENTA BUENO lembrou que a separação do poder,

notadamente do poder legislativo, se justificava por não ser adequado acumular o

poder de quem cria a lei com o poder de quem executa a lei, tanto no sentido geral

ou coletivo quanto no sentido do interesse individual ou civil, sob pena de se

consagrar numa acumulação irracional. Nas suas palavras, portanto,

Dividem-se, e separão-se para evitar a confusão, o olvido dos

negocios do Estado, e dos direitos nacionaes, para impedir a

precipitação, o erro, o excesso; para que se aproveitem todas as

intelligencias e forças na elevação do edificio social, no

desenvolvimento da prosperidade brazileira. São actividades

parallellas que convergem para uma só e gloriosa missão. [sic]99

E, de outro lado, sob a ótica do autor, devia se harmonizar com os demais

poderes, conferindo, como o fez à Coroa, assento nas funções desempenhadas por

suas duas câmaras de representação política, a de deputados e a de senadores ou

senado, in verbis, “assim, e com toda a sabedoria, foi o poder legislativo brazileiro

delegado á assembléa geral com a sancção do imperador” [sic]100.

Independentemente de uma análise mais cuidadosa em face da

interferência de um poder sobre o outro, já que este trabalho não tem o condão de

explorar essa temática, o que se quis destacar nas considerações acima é a

ressonância no polo da representação política que o Parlamento teve desde o início

do processo de descolonização brasileira.

Não se movimentou sozinho, mas com a integração de partidos políticos,

refletindo a instituição política e coletiva que é e que, na visão de PIMENTA

99

PIMENTA BUENO. José Antonio. Direito Publico Brazileiro e analyse da Constituição do Imperio. Rio de Janeiro: Typographia Imp.e Const. de J.Villeneuve E C.: 1857. p.33-36.

100 PIMENTA BUENO, ibidem, p. 49-50.

48

BUENO101, necessariamente, deve ser “composto de ramos diversos e

independentes”. Por motivar este trabalho de pesquisa, os partidos políticos em solo

brasileiro constituir-se-ão objeto de análise em capítulo próprio e subsequente, com

destaque tanto para a sua formação quanto para o comportamento do sistema

partidário a cada regime jurídico implantado.

101

PIMENTA BUENO. José Antonio. Direito Publico Brazileiro e analyse da Constituição do Imperio. Rio de Janeiro: Typographia Imp.e Const. de J.Villeneuve E C.: 1857. p. 48.

49

3. PARTIDOS POLÍTICOS

Após breves considerações em face do ambiente democrático, com

destaque, em especial, à importância que os partidos políticos assumem no espectro

do alicerce de sua sustentação que é a representação política, propõe-se, neste

capítulo, iniciar uma pesquisa sobre sua formação, com abordagem às formas de

institucionalização, tratamento na ordem jurídica, organização e funcionamento.

Propõe-se, assim, a divisão dos trabalhos em três subcapítulos: origem e

institucionalização, os processos de oligarquização e a operacionalização de um

sistema de partidos.

3.1. ORIGEM E INSTITUCIONALIZAÇÃO

Consoante destacado por ARINOS102, o momento correto à recepção da

terminologia “partidos políticos” enquanto verdadeiros organismos políticos de

representação popular, tal qual concebida na atualidade, remonta o último quartel do

século XVII: “(...) em Atenas, a organização dos poderes do Estado nada tinha a ver

com partidos, nem com algo que deles se aproximasse”.

De modo que, o uso da expressão “partido democrático” ou “partido

popular”, por oposição a “partido dos ricos” ou “partido dos nobres” nas traduções

feitas à Constituição de Atenas, por exemplo, em verdade, eram figurativas.

A governabilidade se firmava pela Assembleia do Povo, que era o órgão

da democracia direta onde todos politicamente capazes atuavam, pela presença do

Conselho dos Quatrocentos (depois dos Quinhentos) e dos Archontes que

significavam, respectivamente, espécies de assembleia representativa e de poder

executivo. “Foi sob o reinado da rainha Ana (1702-1714) que se afirmou com mais

segurança a necessidade de ser partidário o próprio Governo, o princípio de

governar a Coroa com o Partido que, no Parlamento, representasse maior parcela

da opinião”103.

102

ARINOS DE MELO FRANCO. Afonso. História e Teoria dos Partidos Políticos no Brasil. 3ª ed. São Paulo: Alfa-Omega, 1980. p. 9.

103 WILLIAM ANSON. Loi et Pratique Constitutionnelles de l’Angleterre. Tr.Fr. Ed. Briard, Paris, 1905, vol II, p. 45 e ss. apud ARINOS, op.cit. p. 12.

50

Na Inglaterra, em meados do século XVI, a nomenclatura “partidos”

também se figurava expressão doutrinária entendida como, simplesmente, a mais

adequada, dada a falta de outra melhor. Isto porque os reveses ingleses denotavam

conspirações e lutas contra as prerrogativas da Coroa e a defesa dos direitos do

Parlamento, significando, em verdade, reações sociais de natureza religiosa e não

política, “de reação do puritanismo contra o precedente predomínio papista nos

negócios do Estado”104.

Acreditava ARINOS105 que as forças sociais e históricas eram muito mais

amplas que as engendradas pelas lutas políticas de um partido político propriamente

dito, não obstante a formação dos dois grandes grupos de disputa pelo poder, que

seriam os “tories” (os representantes do remanescente feudalismo agrário e

defensores das prerrogativas régias) e os “whigs” (os representantes urbanos e

capitalistas, que embora também monarquistas, reclamavam por interesses novos e

liberais), evidenciassem, de fato, mecanismos embrionários à manifestação da ideia

de Partido Conservador e de Partido Liberal que viriam a se consagrar apenas no

século XIX, ainda assim, após longo período de adaptação e, inclusive, instalação

do Reform Bill de 1832.

Mas, afinal, quando e de que modo surgem os partidos políticos?

DUVERGER106 teoriza duas formas distintas para que uma base

partidária se origine e produza efeitos plenos no campo político: uma interna, ou

como por ele próprio dito “de criação eleitoral e parlamentar”; outra externa, vale

dizer, “de criação externa”.

Para o autor, a criação do partido político sob o ciclo “eleitoral e

parlamentar” guarda espectro na ligadura intrínseca e imediata que tem com os

grupos parlamentares – organismos originados das antigas “facções” ideológicas da

sociedade, não organizadas e de natureza local à defesa de seus interesses

próprios – e seus comitês eleitorais, nesta exata sequência.

Ou seja, grupos da elite parlamentar que se reuniam em Assembleias

hereditárias ou cooptadas, tanto em uma Câmara autocrática quanto em uma

104

ARINOS DE MELO FRANCO. Afonso. História e Teoria dos Partidos Políticos no Brasil. 3ª ed. São Paulo: Alfa-Omega, 1980. p. 11

105 ARINOS, ibidem.

106 DUVERGER, Maurice. Os Partidos políticos. 2ª ed. Tradução de Cristiano Monteiro Oiticica. Revisão técnica de Gilberto Velho. Rio de Janeiro: Zahar; Brasília: Universidade de Brasília, 1980. p.19-33.

51

Câmara eleita ou em qualquer lugar107 para conduzirem matérias eleitorais e

parlamentares.

E, ainda, comitês eleitorais, que passavam a ser obrigatoriamente

constituídos sempre quando verificado um alargamento do sufrágio popular (do

sufrágio restrito, controlável, para o sufrágio universal) e, com isso, verificada fosse a

necessidade de se criar locais próprios e mais próximos para controlar os anseios

trazidos pelos novos eleitores que, fundamentalmente, reclamavam por sentimentos

sociais igualitários e eliminação das elites tradicionais. A criação desses comitês

eleitorais consistiam, tendencialmente, em iniciativa da esquerda que, além de

oportunizar à sociedade novos núcleos elitizados, demonstrava-lhes também deter o

mesmo prestígio dos antigos.

Assim, explica DUVERGER108, que o século XIX seria o período de

criação desses comitês eleitorais, exatamente quando, por exemplo, na Inglaterra,

não era bem quisto um candidato que se apresentasse sozinho para o sufrágio

universal frente a outro indicado por um grupo, ainda que de apenas amigos.

De qualquer modo, sustentava que era necessária a integração dessas

duas “células mater”, grupos da elite parlamentar pré-existentes, interessada em se

manter no cenário eleitoral, e comitês eleitorais para a criação de um partido político

e, consequentemente, de um sistema de partidos devidamente organizado.

De outro lado, DUVERGER109 também se deparou com a existência de

grupos da sociedade civil que, diferentemente dos grupos de “criação eleitoral e

parlamentar”, eram preexistentes e organizados, mas não desempenhavam

atividades de matéria eleitoral e parlamentar. Eram grupos que acabavam se

tornando, posteriormente, os “braços” de representação política direta dos seus

segmentos, vale dizer, das categorias de base, “de massas”, de trabalhadores.

Preferiu, assim, denominá-los como grupos “de criação externa”.

Tiveram aparição com mais intensidade a partir de 1900, dentro de uma

concepção de partido do tipo moderno, e, curiosamente, com características mais

centralizadas, coerentes e disciplinadas do que os partidos originados no ciclo 107

Por exemplo, quando a transferência das reuniões das Assembleias provinciais francesas em torno da Constituinte de 1789 havia sido de Versalhes para Paris, os deputados bretões não tiveram outra alternativa senão trocar as salas de café pelo refeitório de um convento, dada a ausência de outro lugar mais adequado (DUVERGER, Maurice. Os Partidos políticos. 2ª ed. Tradução de Cristiano Monteiro Oiticica. Revisão técnica de Gilberto Velho. Rio de Janeiro: Zahar; Brasília: Universidade de Brasília, 1980. p.19-33).

108 DUVERGER, loc.cit.

109 DUVERGER, loc.cit.

52

“eleitoral e parlamentar”, ainda que em graus distintos, como o caso dos

agrupamentos capitalistas que se apresentavam menos centralizados que os

partidos trabalhistas e estes, por sua vez, menos centralizados que os partidos

comunistas.

Para exemplificá-los, destacou os inúmeros partidos operários ou

socialistas, costumeiramente formados pelos sindicatos, como, por exemplo, (1) o

Partido Trabalhista Britânico, criado por decisão do sindicato e participação do

“Partido Trabalhista Independente” e do grupo de intelectuais socialistas “Sociedade

Fabiana”, já existentes; (2) os partidos agrários, formados por influência dos

sindicatos agrícolas, com participação de cooperativas e/ou agrupamentos

profissionais camponeses, vistos em várias democracias escandinavas, além da

Europa Central, Suíça, Austrália, Canadá e Estados Unidos; (3) a formação do

Labour Party pelas sociedades de pensamento do século XVIII e agrupamentos

intelectuais; (4) os primeiros partidos de esquerda, derivados das associações

estudantis e agrupamentos universitários participantes dos movimentos populares

do século XIX na Europa; (5) a influência da maçonaria na criação do Partido

Radical na França e dos partidos liberais na Europa; (6) os partidos de natureza

religiosa, influenciados pelas Igrejas ou diversas outras seitas religiosas, como o

Partido “anti-revolucionário” dos calvinistas dos Países Baixos, o Partido “cristão

histórico” dos protestantes mais intransigentes, os Partidos cristãos anteriores a

1914 e respectivos partidos democrata-cristãos contemporâneos e o Partido

conservador católico belga; e (7) os partidos de direita, derivados de agrupamentos

industriais e comerciais, como o Partido Conservador canadense de 1854.

Destacou, também, os partidos derivados das associações de antigos

combatentes, como o “Partido Social Francês”, advindo da associação “Cruz de

Fogo”, não obstante, em fase posterior, tivesse se revestido com as características

de uma “liga”, ou seja, grupos associados que se infiltravam no campo eleitoral e

parlamentar não para indicar candidatos às eleições, mas para tumultuar esse

processo, já que carregavam ideais absolutamente antiparlamentares e contrários à

democracia. Quando transformadas em partidos, visavam à conquista do poder sem,

contudo, perder as formas extremistas de origem, v.g., os partidos fascistas ou

pseudofascistas, a merecer destaque o Partido Fascista iltaliano.

E, ainda, os partidos que, da mesma forma àqueles influenciados pelas

“ligas”, tiveram sua origem nas sociedades secretas e agrupamentos clandestinos,

53

como o caso do “Movimento Republicano Popular”, na França; do “Partido

Democrata-Cristão”, na Itália; e do “Partido Comunista”, na União Soviética.

Contudo, no que tange ao funcionamento político parlamentar, para

DUVERGER os partidos originários de uma criação “externa” se apresentavam com

menor influência e preponderância no ambiente eleitoral e parlamentar que os

partidos de “criação eleitoral e parlamentar” propriamente ditos. Isto porque:

Os partidos criados de fora manifestam a seu respeito um desapego

muito maior que os nutridos no serralho e nascidos à sua sombra.

Para estes últimos, [partidos de criação eleitoral e parlamentar],

conquistar assentos nas assembléias políticas é o essencial da vida

do partido, sua razão de ser e o objetivo supremo da sua existência.

Para os primeiros, ao contrário, a luta eleitoral e parlamentar

permanece muito importante, mas ela não é senão um dos

elementos da ação geral do partido, um dos meios que ele emprega

dentre outros, para realizar seus fins políticos110.

PANEBIANCO111, de outro lado, sugere outra leitura em face da origem

dos partidos políticos.

Sua proposta ignora se um partido seria embrionado por organizações pré

ou não existentes, e jungidas ou não ao desenvolvimento de atividades eleitoral e

parlamentar. Foca as atenções na força dos grupos de sua liderança e no modo

como essas lideranças trabalham, internamente, para manter a organização viva.

Sua reflexão é, portanto, muito mais acentuada no grau de

institucionalização e, subsequentemente, de organização de uma agremiação

partidária, com verificação direta do comportamento e da linha de comando adotada

pelo líder ou pelo grupo de dirigentes que a criou. Assim, institucionalmente, o que

há são partidos governistas, de oposição ou carismáticos, fortes ou fracos, passíveis

ou não de transformação estrutural.

De modo que um partido “de criação externa”, ou seja, um “partido de

massa”, aparentemente considerado de menor influência político-parlamentar, pode,

a depender da posição institucional alcançada no tempo, inverter o jogo, tornando-se

um partido forte sem qualquer perda da história do seu passado e vice-versa.

110


111 PANEBIANCO, Angelo. Modelos de Partido: organização e poder nos partidos políticos. Tradução de Denise Agostinetti. Revisão por Karina Jannini. São Paulo: Martins Fontes, 2005. p. 3-126.

54

Afinal, independentemente da genética e respectiva consolidação do

partido político no tecido social, e mesmo diante das variáveis enfrentadas e

absorvidas no tempo e no espaço112 – que, muitas vezes, pode lhe obrigar a se

reestruturar por completo113 –, as características originárias da institucionalização

partidária, ou seja, das modalidades que a solidificam propriamente dita, jamais são

perdidas: “toda organização traz consigo a marca das suas modalidades de

formação e das principais decisões político-administrativas de seus fundadores, as

decisões que ‘modelaram’ a organização”114. Nenhuma instituição foge, totalmente,

de seu passado, “por mais forte que seja a renovação da liderança, profundas as

mudanças no corpo da organização e radical a ‘sucessão dos fins’, não

desaparecerão os traços, sempre visíveis e numerosos, do ‘modelo originário’ da

organização”115.

Pensando sobre a proposta de origem de um partido político, formulada

por DUVERGER, em suma, PANEBIANCO verifica que um partido de “criação

eleitoral e parlamentar” pode apresentar semelhança organizativa muito mais

próxima de um partido de “criação externa” do que de um partido de mesma origem,

ou seja, “de criação eleitoral e parlamentar” e vice-versa.

Ademais, importante assinalar que PANEBIANCO, em nenhum momento,

desfaz ou critica negativamente a principiologia apresentada por DUVERGER. Pelo

contrário: tanto quanto o mestre, reconhece que há, de fato, uma dificuldade imensa

em se definir um modelo estático-teórico e único capaz de explicar, com tamanha

112

“Um partido, como qualquer organização, é uma estrutura em movimento que sofre evoluções, que se modifica no tempo e que reage às mudanças externas, à modificação dos ‘ambientes’ nos quais está inserido e atua. É possível afirmar que os fatores de maior incidência na ordem organizativa dos partidos, que explicam sua fisionomia e seu funcionamento, são a sua história organizativa (o seu passado) e as relações que ele estabelece com os seus inconstantes ambientes externos” (PANEBIANCO, Angelo. Modelos de Partido: organização e poder nos partidos políticos. Tradução de Denise Agostinetti. Revisão por Karina Jannini. São Paulo: Martins Fontes, 2005. p. 91).

113 “Duas teses, essencialmente, disputam o campo nos julgamentos dos historiadores e dos cientistas políticos sobre os processos de mudança que, às vezes, os partidos experimentam. A primeira é que a mudança organizativa deve ser interpretada como o efeito, totalmente previsto e desejado, de decisões do grupo dirigente, voltadas para melhorar o ‘rendimento’ da organização. A segunda é que a mudança é o efeito da sucessão das gerações.” (PANEBIANCO, op.cit., 506-507). A maior causa à reestruturação partidária é vista quando não estável, coesa, a sua coalização dominante (liderança ou corpo de líderes), sequencialmente atingida por: (1) uma crise organizativa, desencadeada por forte pressão do ambiente externo, na arena eleitoral; (2) uma desagregação da coalização dominante (liderança ou corpo de líderes), com a substituição do grupo dirigente; ou, ainda, (3) uma proposta de reestruturação organizativa, com mudança da fisionomia da organização partidária.

114 PANEBIANCO, op.cit., p. 92-93.

115 PANEBIANCO, op.cit., p.508.

55

precisão e suficiência, a forma como um partido político nasce; isso, justamente,

porque as diversidades sociológicas e teleológicas com as quais as organizações,

de um modo geral, passam, são inúmeras.

A seu ver, o ambiente exterior com o qual o partido deve conviver no jogo

político pela disputa de poder também se apresenta como uma das ferramentas de

análise à criação de uma agremiação partidária, embora não a única e nem a

principal delas.

Preliminarmente, sugere a análise de vetores que precedem a ideia de

criação do partido político, denominando-os “recursos do poder” e que seriam seis:

(1) “a competência”, no caso, do poder e expertise do especialista em bem manejar

as relações político-organizativas internas, de divisão dos trabalhos, e externas, de

trabalho político-parlamentar qualificado, controlando habilmente uma importante

zona de incerteza (ambiente institucional e parlamentar); (2) “as relações com o

ambiente”, ou seja, de bem desenvolver tarefas de gestão tanto em face do seu

futuro andamento no “mercado” quanto de definição de estratégias para enfrentar os

humores eleitorais, procurando controlar outra importante zona de incerteza

(ambiente político-eleitoral); (3) “a comunicação”, enquanto canal de circulação de

informações entre os agentes envolvidos na sua formação; (4) “as regras formais”,

com o estabelecimento dos locais de negociação e demais jogos de poder entre os

agentes organizativos, ou seja, o “campo do jogo”, contidos, preferentemente, nos

seus estatutos; (5) “os financiamentos”, segundo o controle dos canais de obtenção

do dinheiro indispensável à vida e funcionamento do partido, quer seja advindo de

um único financiador externo ou de vários, por via de afiliações, campanhas de

autofinanciamento etc; e, por fim, (6) “o recrutamento”, dos atores do poder

organizativo, com definição dos limites de atuação de cada um e da estrutura

organizativa de oportunidades, segundo cada “carreira” interna.

Sem embargo à conclusão de que todos esses vetores devam atuar

cumulativamente na seara de um partido, para o autor é a partir da “competência”,

vale dizer, do poder dos líderes da organização – que pode ser um único, a justificar

a formação de um partido por ele tipificado como “carismático”116, ou um grupo

116

Aquele que se relaciona simbioticamente com a pessoa de seu fundador, o seu líder, garantindo identidade própria (coalização dominante e coesa na sua pessoa), bem como a presença das características de uma organização centralizada em grau máximo, com natureza sempre em negação aos partidos existentes, independentemente da orientação ideológica estabelecida por seu líder (se conservador ou progressista, revolucionário ou reacionário, liberal ou socialista...).

56

restrito, formatado segundo sua “coalização dominante”117 – onde a liderança,

legitimamente constituída, acaba tendo que assumir uma função ainda maior e

primordial, qual seja, a de manter a estabilidade organizativa, conservando as linhas

de autoridade interna do partido, tanto frente às possíveis ameaças movidas pelos

vetores “das relações com o ambiente”, consequentemente agitadas pelas elites

internas minoritárias, quanto às provenientes “do recrutamento”, caso não fortalecido

consiga ser o partido com o seu inevitável crescimento.

Seria também a partir desta mesma “competência”, segundo a fisionomia

da sua coalizão dominante (liderança ou corpo de líderes), que um partido político

ganharia identidade própria, consagrando-se como instituição forte ou fraca. Vale

dizer, fraca, se institucionalmente originada de “facções”, ou seja, de grupos de

elevada organização, encontradas em todos os níveis hierárquicos do partido, ou

seja, do ápice à base de um partido118 ou em grupos geograficamente concentrados

e organizados apenas na periferia, que acabem atribuindo ao partido uma

característica de instituição pouco coesa, porque internamente dividida por várias

facções, todas ou algumas em clima de competição de poder constante sem que

nenhuma delas se predisponha a perder sua própria individualidade. Forte, se o

partido político for originado de “tendências”, ou seja, de grupos que se qualificam

apenas por um consenso de ideias, provenientes de organização, ou organizações

fracas, mas que, quando institucionalizados, conferem ao partido uma característica

de institucionalização forte, dada a coesão linear e horizontal que procuram firmar,

principalmente no núcleo de coalizão dominante (liderança ou corpo de líderes).

A partir destes conceitos, fortes então se evidenciam muito mais os

partidos de oposição do que os partidos governistas, embora seja plenamente

possível enxergar a ótica invertida deste sistema. Conforme bem sintetizado por

PANEBIANCO119:

Como exemplo, destacou o Partido Gaullista (União pela Nova República – UNR) da V República Francesa, que teria nascido da fusão de uma pluralidade de movimentos e grupos sociais, e o Partido Nazista (Partido Nacional Socialista Alemão – MSDAP) do período weimariano (PANEBIANCO, Angelo. Modelos de Partido: organização e poder nos partidos políticos. Tradução de Denise Agostinetti. Revisão por Karina Jannini. São Paulo: Martins Fontes, 2005. p.271-308).

117 Nomenclatura que prefere adotar aos fenômenos similares atribuídos e denominados por Michels como “oligarquia”, Duverger como “círculo interno” e Ostrogorski e Weger como “ditadura cesarista-plebiscitária” (PANEBIANCO, ibidem, p. 72).

118 Vale dizer, “verdadeiras facções ou ‘facções nacionais’ ” (PANEBIANCO, ibidem, p. 75).

119 PANEBIANCO, ibidem, p.127-128.

57

Convencionou-se que as características organizativas dos partidos

que experimentam longos períodos na oposição no curso de sua

história são diferentes daquelas dos partidos que gozam de uma

longa permanência no governo. Os partidos do primeiro tipo

precisam muito mais do que os segundos de uma organização forte e

sólida. Esses partidos não podem se apoiar na burocracia estatal,

não podem utilizar o Estado e seus aparatos pro domo sua, nem

dispõem normalmente do abundante apoio financeiro que os grupos

de interesse reservam aos partidos governistas. Só podem contar, ou

ao menos em grande parte, consigo mesmos. Fortalecer a própria

organização, colocá-la em condição de mobilizar com eficácia e

continuidade os defensores do partido é o único caminho possível,

na maior parte dos casos, para superar a desvantagem na disputa

com os partidos governistas. Por sua vez, a situação no caso dos

partidos governistas é oposta. Esses partidos têm uma multiplicidade

de recursos públicos à disposição, para serem usados na disputa

política, e, geralmente, esses recursos costumam ser um substituto

eficaz da mobilização por meio da organização partidária. Seguindo

esse raciocínio, devemos esperar, portanto, que os partidos que

nascem e se consolidam na oposição tendem mais facilmente a se

tornar instituições fortes. Devemos esperar também que os partidos

que conquistam o governo nacional logo após a sua fundação e que,

a partir dessa posição, experimentam a consolidação organizativa,

tendem mais facilmente a se tornar instituições fracas. Geralmente é

assim.

De outro lado, também é certo que uma organização com forte

institucionalização reage muito melhor aos desafios com o ambiente que encontra,

porque os instrumentos de defesa sobre essa zona de incerteza se concentram no

“centro”. Na organização com fraca institucionalização, essa premissa ocorre de

modo absolutamente inverso, justamente porque as zonas de incertezas não se

concentram no “centro”, mas dispersas por toda a estrutura do partido, nas suas

diversas subáreas, dificultando a ação dos seus instrumentos de controle e de

defesa. Isso não quer dizer que a instituição fraca tendencie a desaparecer mais

facilmente. Pelo contrário: suportam melhor a crise, porque a relativa autonomia das

suas subáreas permite isolar o problema com maior facilidade, combatendo-o na

raiz, enquanto que, por ser alto o nível de sistematicidade da instituição forte,

qualquer desequilíbrio numa parte da organização, imediata repercussão em todas

as outras sofrerá, desestabilizando-a com maior veemência120.

120

PANEBIANCO, Angelo. Modelos de Partido: organização e poder nos Partidos políticos. Tradução de Denise Agostinetti. Revisão por Karina Jannini. São Paulo: Martins Fontes, 2005. p.108.

58

Para sustentação de sua teoria, PANEBIANCO, nesse sentido, realizou

um estudo minucioso nos partidos de oposição, que nasceram e se criaram nesse

ambiente político, mas experimentaram uma institucionalização forte: (1) o Partido

Socialdemocrata Alemão – SPD, primeiro partido de massa da Europa, “partido

operário”, que não foi patrocinado na origem por qualquer organização preexistente,

nem se encontrava sob controle de outra organização qualquer; (2) o Partido

Comunista Francês – PCF, que nasceu da cisão de Tours em 1920, mas teria se

consolidado após dez anos, segundo as diretrizes e submissão da organização

patrocinadora Comintern; e (3) o Partido Comunista Italiano – PCI, que também teve

seu nascimento “acompanhado de um processo de bolchevização conduzido pelo

grupo Gramsci-Togliatti, em sintonia com o Comintern”121 assim como o PCF,

apresentando uma legitimação “externa” nas várias estruturas locais reorganizadas

do Partido Socialista Italiano - PSI e cisão de Livorno, embora seu processo de

formação tivesse sido interrompido com o nascimento do regime fascista.

Ainda na categoria dos partidos de oposição, mesmo após longa fase

neste ambiente político, assinalou os partidos com institucionalização fraca,

justamente porque não teriam conseguido se desvencilhar das características do

seu modelo originário: (1) o Partido Trabalhista Britânico – Labour Party, sucessor

imediato do Independent Labour Party (1893-1900) e respectiva integração com as

Unions, governadas fundamentalmente pelos ferroviários, além de várias outras

filiadas, como o movimento cooperativo e a Sociedade Fabiana; (2) a Seção

Francesa da Internacional Operária – SFIO, também de natureza socialista, que teria

se formado após longa gestação de cinco organizações autônomas122, heterogêneas

entre si e que haviam se alocado em diferentes partes da sua estrutura

organizacional. Chegou a ser reestruturada com a cisão comunista de 1920,

diminuindo significativamente o seu tamanho; (3) o Partido Socialista Italiano – PSI,

que como a SFIO, teria adotado o partido de oposição de institucionalização forte

SPD como modelo, sem, entretanto, conseguir ser nada além de um rascunho da

organização socialista alemã, com formação a partir da fusão de uma pluralidade de

organizações locais preexistentes.

121

PANEBIANCO, Angelo. Modelos de Partido: organização e poder nos Partidos políticos. Tradução de Denise Agostinetti. Revisão por Karina Jannini. São Paulo: Martins Fontes, 2005. p. 152.

122 “Os guesdistes, já Partido Operário Francês (POF), seguidores de Jules Guesde, de orientação marxista; os possibilistes, de Paul Brousse; os allemandistes, de Jean Allemand; os blanquistes, liderados por Edouard Vaillant; os socialistes indépendants, de Jean Jaurès e Alexander Millerand” (PANEBIANCO, op.cit., p. 181).

59

Migrando-se, nesse ínterim, à análise dos partidos governistas,

PANEBIANCO123 examinou o modo de estruturação de três partidos que teriam

nascido sob forte institucionalização, embora nem todos tivessem conseguido se

manter sob essa mesma forma organizativa: (1) a União Democrata-Cristã – CDU,

partido novo e de base pluriconfessional, porque formado por católicos e

protestantes, alheio a qualquer correspondência com o antigo Zentrum católico, mas

que, pela extrema dependência com o seu ambiente externo e total ausência de

coesão na coalisão dominante, justificava sua condução à categoria de partidos de

fraca institucionalização; (2) a Democracia Cristã italiana – DC, braço secular de

uma instituição religiosa, nascido por ela, portanto, de natureza monoconfessional,

sucessora do Partido Popular (1919-1926), que também apresentava extrema

dependência com o seu ambiente externo, além de uma coalização dominante

fragmentada, convivendo com a institucionalização de vidas facciosas internas que a

levaram a se transformar numa instituição fraca; (3) o Partido Conservador britânico,

de dominação de uma facção parlamentar elitizada, central e preexistente que,

embora várias vezes fora do governo central, jamais teria deixado de ser um partido

sob base de institucionalização forte.

Os partidos carismáticos, por sua vez, por jamais terem experimentado

uma coalização dominante estável e coesa, senão absolutamente instável nos

limites determinados por seu único líder, sempre se colocaram como organizações

de fraca institucionalização.

LEMBO124, numa visão mais tipológica dos partidos políticos, explica que,

originariamente, as bases partidárias se consolidavam sob três formatações

partidárias distintas.

Os “partidos de quadros”, também conhecidos como “partidos de

notáveis”, que teriam origem tanto no campo liberal quanto no conservador, e

atividades associativas desprovidas de adesões populares, senão de

personalidades, “as quais funcionam, politicamente, em regra, em torno de suas

próprias atividades privadas”125.

123

PANEBIANCO, Angelo. Modelos de Partido: organização e poder nos partidos políticos. Tradução de Denise Agostinetti. Revisão por Karina Jannini. São Paulo: Martins Fontes, 2005. p. 213-270.

124 LEMBO, Cláudio. Participação Política e Assistência Simples no Direito Eleitoral. 1ª ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991. p.65-66.

125 LEMBO, loc.cit.

60

Os “partidos de massas”, de outro lado, que se consolidavam no campo

socialista, reproduzindo uma forma de associação costumeiramente enraizada em

estruturas sindicais, com o apoio de grandes concentrações populares e de

militantes que, entretanto, por sua marginalidade, nenhuma possibilidade “de

participar das decisões dos órgãos partidários” teriam.

E os “partidos anacrônicos”, ou seja, os partidos de formação comunista e

fascista, que possuíam hierarquia estruturada sob forma bastante assemelhada às

dos organismos militares e, embora utilizassem de ações políticas liberais dentro de

um sistema democrático, defendiam, em verdade, a extinção da vida parlamentar

“nos moldes contemporâneos” e do pluralismo partidário.

Explicitando a característica intrínseca de cada partido anacrônico,

sintetizou LEMBO:

Os comunistas atuavam, em sua tipologia clássica, por intermédio de

células fechadas, compostas, em regra, de pessoas que agiam no

interior de um organismo estanque. Estas, por sua vez, se

introduziam no interior de locais de trabalho, buscando atuar na

captação de recursos e em ação de proselitismo. Isto permitia atos

políticos tradicionais e se, necessário, atos de violência.

Os fascistas – e o partido nacional-socialista – concebiam, sem

qualquer preocupação de imagem, estruturas partidárias calcadas na

hierarquia militar, conferindo aos órgãos partidários denominações

castrenses (v.g.: milícias, formadas por esquadras, secções,

companhias, batalhões, regimentos, brigadas e divisões)126.

Mutatis mutandis, embora de difícil cronologia a adoção de uma única

teoria ao surgimento dos partidos políticos, o que se pode aferir das convicções dos

juristas destacados é que, independentemente da estrutura adotada e modificações

que, institucionalmente, possam apresentar ao longo do tempo de exercício da ação

política, é o ambiente externo o responsável pela sua formação, quer seja na pessoa

das associações políticas preexistentes, quer seja na pessoa das associações

políticas derivadas de entidades de classe organizadas; afinal, são os partidos

políticos os instrumentos essenciais à operacionalização da representação política.

ARINOS, numa visão prática e simplista do que podia se ter como partido

político em formação, enfatizou:

126

LEMBO, Cláudio. Participação Política e Assistência Simples no Direito Eleitoral. 1ª ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991. p. 65.

61

E o curioso é que tal movimento de arregimentação partidária se

processava independentemente e mesmo, até certo ponto, contra a

convicção dos principais chefes políticos, que viam nos partidos em

formação expedientes transitórios para a movimentação da política

em face de certas dificuldades, mas não esperavam, nem

desejavam, que eles se transformassem em organizações

permanentes127.

De outro lado, analisando-se o momento histórico de formação das

agremiações partidárias, tem-se que, em solo norte-americano, remonta o início de

sua vida republicana, com a manifestação clara das forças que deveriam compor os

futuros partidos na Convenção de 1787 e, posteriormente, sua real vida política na

luta eleitoral entre John Adams e Tomas Jefferson em 1796128.

Em solo europeu, ARINOS129 oferece a seguinte catalogação à formação

político-partidária francesa, belga, italiana, alemã e espanhola.

Na França, o processo ditatorial bonapartista, em pleno período

revolucionário, teria se revelado a causa à formação tardia dos partidos políticos na

concepção moderna. Os clubes e associações políticas até então existentes, a

merecer destaque a “Sociedade dos Amigos da Constituição” que, posteriormente,

teria se transformado no “Clube dos Jacobinos”, desenvolvendo trabalhos diários de

debates e apresentação de opiniões por todos os seus deputados, mantiveram-se

assim até o período da Restauração, de 1814 a 1830. Apenas sob a regência da

Carta Constitucional de 04 de junho de 1814, outorgada por Luís XVIII, é que o

Partido Conservador e o Partido Liberal teriam iniciado suas atividades, embora sob

referidas “formas toscas” de ser, já que se fazia necessária a arregimentação

127


128 Na disputa eleitoral entre o então presidente federalista (transformado em Partido Republicano) John Adams (1797-1801) e seu vice, o democrata-republicano (com denominação posteriormente consolidada em Partido Democrata) Thomas Jefferson, este assumiu a presidência para o período de 1801-1809, por ter sido vencedor em 8 Estados com o percentual de votação de 61,4% contra 7 Estados e um percentual de votação de 38,6% e, ainda, por também ter recebido voto de confiança da Câmara dos Representantes no desempate promovido contra o seu companheiro de chapa Aaron Burr, que, embora preferido por grande parte dos Federalistas que compunham referido Parlamento e eram os responsáveis pela indicação do presidente sempre que dois candidatos obtivessem a maioria dos votos eleitorais (Artigo II, Seção 1 da Constituição Norte-Americana), acabou tomando assento na vice-presidência por ter ficado em segundo lugar graças ao convencimento na escolha de Jefferson trabalhada pelo líder do Partido Federalista, Alexander Hamilton.

129 ARINOS, ibidem, p. 13 e ss.

62

partidária caso quisessem, de fato, participar do Governo de Gabinete no recém

instaurado sistema parlamentar de governo.

A composição dessas bases partidárias francesas apresentava-se da

seguinte forma: o Partido Conservador, também conhecido como “ultra”, por políticos

ultrarrealistas, reacionários e leais defensores do fim virtual do sistema

representativo e consequente retorno ao regime aristocrático abolido pela

Revolução130; e o Partido Liberal, denominado originalmente como “independentes”

e integrado de um grupo progressista heterogêneo, totalmente reprimido dos

quadros parlamentares, “que abrigava republicanos, como Benjamin Constant, e

monarquistas constitucionais, como La Fayette”131 e se viam obrigados à imersão no

campo da ilegalidade, em sociedade secretas, para a sua sobrevivência.

Na Bélgica, a ação dos partidos políticos teria sido experimentada no

período pós-Revolução, em 1830, tanto pela influência do seu partido político forte, o

Partido Católico, de base religiosa e holandesa, dada a visível opressão que exercia

o rei calvinista de Orange sobre a consciência católica belga, quanto pela influência

do Partido Liberal, formado pelos livre-pensadores e representantes da esquerda do

Congresso; e finalmente pelo ínfimo Partido Unionista, formado pela mescla de

católicos e livre-pensadores.

Na Itália, antes mesmo do estabelecimento de seu constitucionalismo

com a unificação política e proclamação do Reino da Itália pela lei de 27 de março

de 1861, confirmada em 1870, e, especificamente no período de vigência do

estatuto sardo-piemontês de 1848, que teria sido baseado tanto na Constituição

francesa de 1830 quanto na belga de 1831, enquanto a organização estatal se

processava de modo gradativo pelos reinos de Piemonte e Sardenha, era possível

verificar a existência dos Partidos Clericais, de extrema direita; dos Partidos

Democráticos, de extrema esquerda; e dos Partidos Conservadores e Liberais-

Progressistas, de centro.

A Alemanha, pelas mesmas razões históricas conturbadas de

organização e, consequentemente, unificação estatal que teria ocorrido apenas no

século XIX por insistência e vitória do então primeiro ministro da Prússia, Otto

Leopold von Bismarck-Schönhausen (1861-1871), e futuro primeiro chanceler do

130

Daí a razão para a institucionalização de “medidas cada vez mais restritivas das liberdades de imprensa, de ensino, de consciência e outras” (ARINOS DE MELO FRANCO. Afonso. História e Teoria dos Partidos Políticos no Brasil. 3ª ed. São Paulo: Alfa-Omega, 1980. p. 17).

131 ARINOS, ibidem.

63

Império Alemão (1871-1890) nas guerras estabelecidas contra a Dinamarca, o

Império Austro-Húngaro e a França, embora consistisse numa Nação tão antiga

quanto à italiana, com herança intelectual política de tendência liberal e

conservadora, a presença dos então Partidos Conservador e Liberal teve início

apenas com a revolução liberal-esquerdista de 1848, mais notadamente com a

promulgação da Constituição da Prússia em 1850.

Os esforços ao surgimento de grupos mais radicais, de naturezas

progressistas e democráticas, contudo, logo teriam se exaurido com a vitória do

militarismo prussiano e a obra bismarkiana, pautada na permanência do governo

monárquico constitucional de representação absolutamente autoritária e

conservadora da unidade nacional alemã.

Por fim, na Espanha, quando ainda se lutava pela liberdade de

consciência religiosa no século XIX, exatamente como na França no século XVIII, o

tratamento mais efetivo à formação de partidos políticos se deu apenas com a

revolução de 1868, que deu ensejo à institucionalização da Constituição de 1869 e,

consequentemente, do sufrágio universal e, portanto, do regime representativo.

Em Portugal, o reconhecimento dos partidos políticos em âmbito

constitucional teria ocorrido apenas em 1976, quando da completa substituição do

regime autoritário, antipartidário e antipluralista de 1930 pela “democracia com

partidos”132.

No Brasil, a criação de cada uma das agremiações partidárias remonta o

Império, consistindo objeto a ser tratado no capítulo seguinte deste trabalho de

pesquisa.

3.1.1. Natureza Jurídica

Sociologicamente, conforme afirmado por FERREIRA FILHO133, os

partidos políticos são considerados “comunidades”, ou seja, grupo de integração das

132

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª ed.Coimbra: Almedina, 2000. p. 316.

133 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Os Partidos Políticos nas Constituições Democráticas: o Estatuto Constitucional dos Partidos Políticos no Brasil, na Itália, na Alemanha e na França.

64

aspirações individuais da sociedade; ou, então, consoante apontado por Hauriou,

“instituição”, que, por si só, exige do ordenamento jurídico a missão de “encará-los

sob pena de construírem sem alicerces”.

Politicamente, complementa o autor, resumem-se como meras frações do

povo, de cidadãos associados que recebem desse povo as atribuições necessárias

para o exercício de suas funções (direito francês), ou instituições sem personalidade

jurídica, incumbidas do exercício das funções públicas, sem serem consideradas

órgãos do Estado (direito italiano).

Do ponto de vista jurídico, acabam se qualificando como instituições, de

direito público ou privado, segundo a disposição na ordem jurídica vigente (direito

brasileiro), por vezes, correlacionadas à forma de constituição de uma autarquia,

com particularidades inversas, apenas. Melhor explicitando a partir dos

apontamentos do autor:

A autarquia depende do govêrno. Surja ela de uma descentralização,

venha ela do setor privado por uma encampação ou por uma

desapropriação, seja maior ou menor a autonomia de sua direção,

não há autarquia independente do govêrno. Ao contrário, na

Democracia ocidental, e muito mais na Democracia marxista, é o

partido que subordina a si o governante. Não é êle, por assim dizer,

um instrumento do govêrno, mas é o govêrno que é seu instrumento.

Ou, ao menos, o govêrno só é govêrno porque foi partido. [sic]134.

Segundo CAGGIANO135, as teses acerca da natureza jurídica de um

partido político não são uniformes. Pelo contrário. Apresentam-se em polos

diametralmente opostos. Para alguns, tratar-se-iam de organizações extraídas do

grupo social, de frações do povo, que eram observadas pelo Estado com

indiferença, mas nunca por ele próprio combatidas. Citando Marcel Prélot, destacou

que se equiparavam a agrupamentos políticos com função de cooperação à

expressão do sufrágio, sem, contudo, ter capacidade de “representar um verdadeiro

instrumento vinculativo entre o eleitor e eleito”136. Para outros, numa concepção

Imprensa da Universidade de Minas Gerais: Revista Brasileira de Estudos Políticos; Estudos Sociais e Políticos, vol. 26, 1966. p.155-156.

134 FERREIRA FILHO, ibidem, p.71-72.

135 CAGGIANO, Monica Herman Salem. Finanças Partidárias. 1980. Dissertação (Mestrado em Direito Constitucional) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 1980. p.74-82.

136 CAGGIANO, ibidem, p. 75-76.

65

mais moderna, seriam institutos de direito público, porque provenientes de uma

vontade estatal.

Refinando sua pesquisa, CAGGIANO verificou que no ordenamento

jurídico italiano os partidos políticos não apresentavam personalidade jurídica

própria; permaneciam regidos pelas regras de direito privado, sendo considerados,

pela Carta Constitucional, como meros colaboradores da determinação política

nacional, desprovidos de qualquer monopólio político137. Pelo direito germânico, os

partidos políticos eram submetidos à simples condição de intermediários entre o

povo e o Estado, com o objetivo de apenas canalizar a vontade política do povo138.

O ordenamento jurídico uruguaio é que teria sido o primeiro a integrar os partidos

políticos dentro do processo governamental numa democracia fundamentada pelos

preceitos da Constituição de 1917, assim como o direito brasileiro a reconhecê-lo

como pessoa jurídica de direito público interno em 1971, pelo art. 2º da Lei nº 5.682,

de 20 de junho. Enfatizou, in verbis:

E, mais, abandonando a posição original, severamente criticada pelo

Prof. FERREIRA FILHO, por conduzir à mera ficção a personalidade

jurídica que lhe fora outorgada, a nova redação oferecida pela Lei nº

6.767, de 20 de dezembro de 1979 retira toda e qualquer

possibilidade de se falar em fenômeno partidário como mero

consectário da liberdade de associação, posto que não mais se

refere à ação do partido como ‘exercida... em nome dos cidadãos

que o integram’, limitando-se a prescrever: “Art. 3º - A ação dos

partidos será exercida em âmbito nacional, de acordo com seu

estatuto e programa, sem vinculação, de qualquer natureza, com

governos, entidades ou partidos estrangeiros”139.

Na ordem constitucional portuguesa, CANOTILHO140 explica que, embora

fossem considerados por alguns como órgão do Estado, na verdade não eram; da

mesma forma que também não eram órgãos do povo, sequer titulares de Poderes

137

No mesmo sentido, segundo FERREIRA FILHO (1966, p. 65), seriam as “associações ‘non riconosciutte’, regulamentadas pelos artigos 36, 37 e 38 do Código Civil”.

138 Desempenhavam papel de colaborador na formação da vontade política do povo, situando-se num patamar de ordem pré-governamental e não efetivamente governamental. “Devem despertar a opinião política, esclarecendo-a sôbre os problemas apresentados e desmembrar as possíveis soluções em opções simples, ao alcance do homem comum, a fim de que a decisão possa surgir do povo” [sic], como também destacado por FERREIRA FILHO (1966, p. 65).

139 CAGGIANO, Monica Herman Salem. Finanças Partidárias. 1980. Dissertação (Mestrado em Direito Constitucional) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 1980. p. 79-80.

140 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª ed. Coimbra: Almedina, 2000. p. 316.

66

do Estado ou, então, “corporações de direito público”. Eram “associações privadas

com funções constitucionais”, preservadas segundo a liberdade de formação e de

consideração como direito fundamental, detentor de privilégios estatutários em

relação ao direito geral das associações ditado pela Constituição Federal.

Enfim, LEMBO141 coloca uma pá de cal nas diversas naturezas jurídicas

dos partidos políticos, expondo, didaticamente:

- órgão do Estado, como ocorre ainda hoje na União Soviética;

- ente público autárquico, teoria contestada porque os partidos não

se encontram sujeitos a nenhuma diretiva estatal nas democracias

ocidentais consolidadas142;

- associação de fato, carente, pois, de personalidade jurídica;

- pessoa jurídica de direito público com objetivos cívicos e coletivos.

No Brasil, a configuração legal dada aos partidos políticos pela

Constituição Federal atual, de 1988, é de pessoa jurídica de direito privado,

adquirida “mediante inserção de seus atos constitutivos nas notas dos cartórios dos

registros de títulos e documentos, verificando-se, a posteriori, o registro dos seus

estatutos – não, portanto, dos atos constitutivos – junto ao Tribunal Superior

Eleitoral, como ensina Monica Herman Salem Caggiano, interpretando o art. 17 e

seus parágrafos da Constituição de 1988”143.

Nem sempre foi assim. No período militar precedente (1964-1985), a

configuração do partido político era de pessoa jurídica de direito público interno144,

assim se mantendo com a edição da segunda Lei Orgânica dos Partidos Políticos,

Lei nº 5.682, de 21 de julho de 1971145. Apenas a partir da terceira, e atual, Lei

Orgânica dos Partidos Políticos, Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995, é que o

regime jurídico correspondente passou a ser o de direito privado146.

141

LEMBO, Cláudio. Participação Política e Assistência Simples no Direito Eleitoral. 1ª ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991. p.61.

142 Senão apenas submissas aos órgãos de controle externo – Tribunais Eleitorais e Tribunal de Contas da União – para aferição do dever de cumprimento da lei e dos princípios democráticos, conforme acréscimo ressalvado em nota de rodapé pelo próprio autor.

143 LEMBO, Cláudio. Participação Política e Assistência Simples no Direito Eleitoral. 1ª ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991. p.60.

144 Segundo o art. 2º da Lei nº 4.740, de 15 de julho de 1965, a primeira Lei Orgânica dos Partidos Políticos, in verbis, “os partidos políticos, pessoas jurídicas de direito público interno, destinam-se a assegurar, no interêsse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo”.

145 Com redação proferida nos exatos termos a do art. 2º da Lei nº 4740/65, revogada.

146 Ex vi, art. 1º: “o partido político, pessoa jurídica de direito privado, destina-se a assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na Constituição Federal”.

67

3.1.2. Legitimidade jurídico-constitucional

De qualquer modo, independentemente do panorama histórico de

formação partidária, fato é que, conforme destacado por CAGGIANO147, as primeiras

normas de regulamentação dessas agremiações partidárias teriam surgido apenas

no séc. XIX, nos Estados da Califórnia e de Nova Iorque, e a institucionalização da

vida política em si, com reprodução nos ordenamentos jurídicos em nível mundial,

no início do século XX.

Afinal, conforme registros de DUVERGER148, até 1850 nenhum outro país

do mundo teria conhecido partidos políticos na forma e acepção moderna que o

termo “partido político” traz, senão apenas a partir de 1950, quando teria se

evidenciado o seu funcionamento na maior parte das nações civilizadas, enquanto

outras se esforçavam em também imitá-las.

Enfim, a história mostra que a criação e a evolução do governo

representativo, em substituição aos impérios monárquicos vigentes, providos de

poder eminentemente autocrático, operacionalizaram-se graças à criação e o

fortalecimento das agremiações partidárias que, a cada passo, ganhavam força

política no bojo dos Parlamentos locais, especialmente, a partir dos ideais e

lideranças sustentadas por notáveis, exigindo, para harmonia de todo esse sistema

– eleitoral e partidário – a edição de normas de regulamentação própria.

Nesse sentido é a doutrina de FERREIRA FILHO149. Segundo o autor, na

sequência à Primeira Guerra Mundial é que o partido político teria se consagrado

como um dos instrumentos de fundamental importância à racionalização do Poder

nas novas democracias da Europa central e oriental, que adotavam o sistema de

representação proporcional em suas constituições, conquistando reconhecimento

como tal pelo direito público. Mesmo com a preponderância subsequente de regimes

“fortes”, a merecer destaque o nazismo, o fascismo, a longa e sangrenta guerra civil

147

CAGGIANO, Monica Herman Salem. Sistemas Eleitorais X Representação Política. Brasília: Senado Federal, Centro Gráfico, 1987. p.181-182.


149 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Os Partidos Políticos nas Constituições Democráticas: o Estatuto Constitucional dos Partidos Políticos no Brasil, na Itália, na Alemanha e na França. Imprensa da Universidade de Minas Gerais: Revista Brasileira de Estudos Políticos; Estudos Sociais e Políticos, vol. 26, 1966. p. 26-27.

68

espanhola e, inclusive, o período do golpe de Estado no Brasil, no pós-Segunda

Guerra Mundial, referida tendência de racionalização do Poder com a presença e

participação dos partidos políticos não teria, ainda, se findado; pelo contrário,

conquistou espaços mais importantes, tendo sido agraciado com um tratamento

constitucional genuíno. Segundo suas acepções, portanto:

No seio das Assembléias, os partidos tinham boa audiência. Na

França, haviam desempenhado papel importante na Resistência e –

é preciso acentuá-lo – a Assembléia constituinte fôra eleita pela

representação proporcional, com listas bloqueadas. Na Itália, a

recordação das lutas contra Mussolini dava prestígio às organizações

políticas, notadamente de extrema esquerda. No Brasil, onde não se

conheciam os seus malefícios, senão por ouvir dizer, os partidos

multiplicavam-se, sob a bandeira da representação proporcional. Não

sòmente os partidos tinham sobrevivido à catástrofe (do que se

duvidava, por volta de 1939) mas ainda prosperavam. [sic]150

No que tange à legitimidade jurídico-constitucional, as primeiras Leis

Fundamentais que teriam conferido aos partidos políticos “status” constitucional

seriam as Constituições Brasileira, de 18 de setembro de 1946, a Italiana, de 27 de

dezembro de 1947, e a Alemã, de 23 de maio de 1949151.

No Brasil, a preocupação pautava-se em repelir a eventual criação de

partidos políticos contrários aos preceitos democráticos, à garantia dos direitos

fundamentais e ao princípio da pluralidade partidária, com limitação de ação política

e sem qualquer regulamentação de ordem constitucional. “Sem dúvida alguma, o

constituinte visava ao Partido Comunista, cujo candidato à presidência da República

havia obtido, em dezembro de 1945, cêrca de 10% dos votos e que, um ano mais

tarde, já estava fora da lei”. [sic]152

Na Itália, o texto constitucional fez expressa menção negativa à instituição

de associações políticas paramilitares e também reconstituição do Partido Fascista,

150

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Os Partidos Políticos nas Constituições Democráticas: o Estatuto Constitucional dos Partidos Políticos no Brasil, na Itália, na Alemanha e na França. Imprensa da Universidade de Minas Gerais: Revista Brasileira de Estudos Políticos; Estudos Sociais e Políticos, vol. 26, 1966. p. 26-27.

151 FERREIRA FILHO, ibidem, p.31-33.

152 Segundo FERREIRA FILHO (1966, loc.cit.), referida vedação teria sido consignada expressamente no art. 141, §13, juntamente com a atribuição do Tribunal Eleitoral de registrar e dissolver os partidos desconformes aos preceitos constitucionais (art. 119, inciso I) que, aliás, também constava da Constituição Federal de 1934, com vigência plena até o golpe de Estado, ocorrido em novembro de 1937.

69

assegurando o direito de associação política e o papel dos partidos políticos junto ao

Estado, cuja finalidade é a de concorrer à determinação da política nacional153.

Na Alemanha, por fim, é que teria se firmado o mais completo estatuto

constitucional dos partidos políticos em vigência, com tratamentos específicos em

face do programa, da atividade, da organização e das finanças partidárias154.

No entanto, apenas as Constituições Federais brasileira e italiana é que

tiveram a cautela de tratar do direito parlamentar dos partidos políticos, garantindo-

lhes (no Brasil155), ou, ainda, aos grupos parlamentares (na Itália156), o direito de

representação proporcional nas Comissões, embora, consoante enfatizado por

FERREIRA FILHO157, os grupos parlamentares não deviam ser confundidos com os

partidos políticos, porque, diferentemente destes, constituíam agregados transitórios

de representantes que se reuniam para uma finalidade ou motivo qualquer,

significando, por vezes, a expressão de um partido e não de grupos

verdadeiramente pluripartidaristas, a exemplo dos regulamentados na França.

A primeira Constituição Francesa a proporcionar “status” constitucional

aos Partidos Políticos, por sua vez, teria sido a Lei Fundamental da V República,

elaborada pelo General e Presidente francês Charles André Joseph Marie de Gaulle,

em 3 de junho de 1958, e aprovada, por referendum, em 28 de setembro do mesmo

ano. O projeto esboçado pela Comissão de Constituição, submetido para aprovação

da Assembleia Constituinte de 1945, quando da elaboração da Lei Fundamental da

153

Respectivamente, no art. 18, item XII das Disposições Transitórias Finais, e no art. 49. 154

Itens 1 a 3 do art. 21. 155

Ex vi art. 40, parágrafo único: “a cada uma das Câmaras compete dispor, em Regimento interno, sobre sua organização, polícia, criação e provimento de cargos. Na constituição das Comissões, assegurar-se-á, tanto quanto possível, a representação proporcional dos Partidos nacionais que participem da respectiva Câmara.”

156 Art. 72: “Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera e', secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione finale. Il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali e' dichiarata l'urgenza. Puo' altresi' stabilire in quali casi e forme l'esame e l'approvazione dei disegni di legge sono deferiti a commissioni, anche permanenti, composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. (...)”. Vale dizer: “Cada projeto de lei apresentado a uma Câmara será, segundo as normas do seu regulamento interno, examinado por uma Comissão e, na sequência, pela própria Câmara, que aprovará artigo por artigo, em votação final. O regulamento estabelecerá procedimentos mais céleres para as propostas de leis das quais seja declarada urgente. Poderá também estabelecer em quais casos e formas os exames e as aprovações dos projetos de leis serão deferidos pela comissão, inclusive as permanentes, compostas de tal modo que reflitam as proporções [a representação proporcional] dos grupos parlamentares. (...)” (tradução livre).

157 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Os Partidos Políticos nas Constituições Democráticas: o Estatuto Constitucional dos Partidos Políticos no Brasil, na Itália, na Alemanha e na França. Imprensa da Universidade de Minas Gerais: Revista Brasileira de Estudos Políticos; Estudos Sociais e Políticos, vol. 26, 1966. p.123-124.

70

IV República Francesa, até tentara inserir o princípio do pluralismo partidário e a

interdição do partido único, reproduzindo o desejo de alguns membros da

Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, porém sem êxito. Alguns

dispositivos chegaram a tratar indiretamente de matérias afetas aos grupos

parlamentares, como também eram referidos os partidos políticos158.

De qualquer modo, conforme destacado por LEMBO159, pela relevância

assumida no quadro das instituições políticas, “nos principais documentos

constitucionais ocidentais há dispositivos específicos sobre os partidos políticos”.

3.2. SISTEMA DE PARTIDOS

Os partidos políticos alcançaram posição privilegiada no Estado

contemporâneo, notadamente no exercício do poder político dos candidatos

escolhidos pelo sufrágio. É fato.

Mais que isso: nos regimes democráticos tiveram que aprender a lidar

com as identidades e os antagonismos entre si, aceitando, inclusive, a recomposição

interna ou formação de alianças para a conquista de uma cadeira no Parlamento na

competição eleitoral.

Afinal, o sistema é dinâmico. Exige dos atores que o implementam

constantes adequações ou adaptações à novas realidades, de acordo com o

anotado por JEHÁ160:

No século XX, um novo embate econômico, materializado pelo

sucesso da Revolução Russa de 1917, espraiou-se, a partir de

então, para o campo das disputas políticas de todo o mundo e, em

certa medida, substituiu pelas ideias de direita versus esquerda, de

capitalismo versus comunismo, a divisão dos parlamentos e a

rotulagem dos políticos típica do período anterior. Os conservadores

158


159 LEMBO, Cláudio. Participação Política e Assistência Simples no Direito Eleitoral. 1ª ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991. p. 58-59.

160 JEHÁ, Pedro Rubez. O processo de degeneração dos Partidos Políticos no Brasil. 2009. Tese (Doutorado em Direito do Estado) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 2009. p. 126.

71

passaram a ser os direitistas, defensores dos valores sociais

tradicionais e do sistema capitalista de livre mercado, e os liberais

passaram a ser os esquerdistas, defensores dos ideais comunistas

ou socialistas de controle sobre os meios de produção e de

igualdade entre as classes sociais. [...] Durante estas duas fases

pelas quais passou a forma partidária de se organizar o poder, é

perceptível a forte presença de elementos ideológicos antagônicos

próprios na plataforma e na agenda dos atores políticos. Nestes dois

momentos, os papéis dos atores competitivos eram mais ou menos

claros. O antagonismo permitia a simplificação das questões

colocadas ao eleitorado.

Os partidos políticos estão presentes em qualquer modelo de sistema

eleitoral: majoritário ou proporcional. Neste, assumindo o papel de bem e fielmente

representar todos os grupos sociais, como se espelho destes fossem (monopólio

partidário); naquele, com alternância do poder e oportunidade de robustecimento da

oposição em face do governo161.

E, ademais, dentro de todo o contexto histórico vivificado, sobretudo no

período contemporâneo, o que se nota, de fato, é que os partidos políticos vêm

assumindo uma tendência de se transformarem em titulares do monopólio eleitoral,

na medida em que vêm se tornando os “personagens indispensáveis da cena

política, no exercício de função mediadora ou de intermediação”162.

De modo que, em síntese, à integração de todos esses fenômenos com

dependência e interação direta dos partidos políticos é que a doutrina qualificou

denominar como “Sistema de Partidos” ou “Estado de Partidos”.

Trata-se, assim, da “variável que intermedeia entre partido ou partidos

políticos e sistema político”, conforme assinalado por PASQUINO163, com base na

conclusão da doutrina de Riggs que já propunha a síntese do necessário, qual seja,

“o sistema de partido é qualquer sistema que legitime a escolha de um poder

executivo através de votações e que compreenda eleitores, um ou mais partidos e

uma assembléia.” [sic]

161

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª ed. Coimbra: Almedina, 2000. p. 307.

162 LEMBO, Cláudio. Participação Política e Assistência Simples no Direito Eleitoral. 1ª ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991. p. 59.

163 PASQUINO, Gianfranco. Sistemas de Partido. In BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. Tradução de Carmen C.Varriale... [et al.]; coordenação da tradução João Ferreira, revisão geral João Ferreira e Luis Guerreiro Pinto Cascais. 7ª ed. Brasília, DF: Editora Universidade de Brasílio, 1995. 2v, p. 1168.

72

No diapasão de um ambiente democrático, CAGGIANO164 foi enfática,

lembrando que a formação do “Sistema de Partidos” ou do “Estado de Partidos”,

inevitavelmente, é pela democracia reclamada.

Sob qualquer ótica, partidos surgem, partidos se desfazem; partidos se

fundem, partidos se cindem; ideologias são claras, outras plasmadas num limbo de

mistérios, todos juntos e misturados. O ambiente interfere, influenciando

significativamente na forma de apresentação do regime partidário: do eleitorado,

com as influências de restrição ou extensão do sufrágio, às novas perspectivas

sociais e econômicas, assim como modificações, bruscas ou elastificadas, do

sistema eleitoral.

A cada circunstância, uma nova lei, um novo regimento partidário, um

novo modo de dizer os mecanismos à conquista do Poder, de encarar os desafios

eleitorais e parlamentares. Por todos esses fatores, inevitavelmente, o regime

jurídico dos partidos políticos sofre alterações, aprimoramentos ou

desaperfeiçoamentos.

3.2.1. Sistema Partidário X Regimes de Governo

Mais que investigar a construção e respectivas particularidades de uma

formação partidária, segundo a história, sua dimensão e alianças que acabam

assumindo no cenário eleitoral ao longo do tempo, consoante diversidade de formas

partidárias apresentadas por Maurice Duverger e interferências parlamentares e

extraparlamentares na organização das bases partidárias segundo Angelo

Panebianco165, é verificar que não há um estereótipo fechado acerca de qual

sistema partidário seria mais adequado a ser aplicado em determinado regime de

governo e seu sistema eleitoral.

O que se constatou que é a cada sistema eleitoral, inclusive de base

autocrática, a construção de um sistema partidário sempre se mostrou presente e

164

CAGGIANO, Monica Herman Salem. Oposição na Política: propostas para uma rearquitetura da democracia. São Paulo: Agnelotti, 1995. p. 77.

165 Detalhadas no subcapítulo 3.1 (origem e institucionalização) anterior, deste trabalho de pesquisa.

73

necessário para a sua regência na era contemporânea, independentemente da

forma assumida: unipartidária, bipartidária ou multipartidária. Isso é fato.

Analisando-se o unipartidarismo, por exemplo, que sinaliza o regime de

um partido único, ou de um “partido carismático” de acordo com o assinalado por

PANEBIANCO166, até o advento do século XIX, nenhuma autocracia, sobretudo de

base totalitária, se movimentava por via de partido político; era absolutamente

dispensável. Com o avanço da história, uma nova perspectiva à regência dos velhos

sistemas ditatoriais mundiais surgiu: o seu apoiamento técnico em um partido único

de forma absolutamente novidadeira. Assim foi na Alemanha e na Itália, por

exemplo, tal como em muitas outras democracias que experimentaram um regime

ditatorial em algum momento histórico.

Sob outro ponto de vista, oportuno trazer à colação as anotações de

DUVERGER167 à formação da base unipartidária, de que, sob o ponto de vista

estrutural, referidos partidos únicos não difeririam, em nada, da estrutura

apresentada por qualquer outro partido. Em regra, apenas revelam a adaptação

“ditatorial” da forma de partido nascida sob a moldura democrática, atingindo o seu

objetivo único e fundamental que é o de espalhar ao público as palavras de ordem

do ditador, garantindo-lhe a propaganda governamental.

Outra questão interessante a ser registrada nas construções

unipartidaristas é que, como bem colocado por CAGGIANO168, são absolutamente

refratários a qualquer forma de oposição institucionalizada, além de não tolerarem

qualquer forma de minorias.

Nos demais sistemas eleitorais, as tendências se distribuem entre o

bipartidarismo e o polipartidarismo (multipartidarismo), não obstante as democracias

contemporâneas terem registrado, praticamente, o predomínio deste modelo de

sistema partidário.

Em relação ao bipartidarismo, também conhecido como “dualismo de

partidos”, onde a aproximação lógica da ideia de governo versus oposição como

caracterização de um sistema de alternância de poder melhor identificada,

166

PANEBIANCO, Angelo. Modelos de Partido: organização e poder nos Partidos políticos. Tradução de Denise Agostinetti. Revisão por Karina Jannini. São Paulo: Martins Fontes, 2005. p. 271-308.


168

168 CAGGIANO, Monica Herman Salem. Oposição na Política: propostas para uma rearquitetura

da democracia. São Paulo: Agnelotti, 1995. p. 84-85.

74

interessante registrar que, para parte da doutrina, consistia num fenômeno

sustentado no sistema anglo-saxão.

Países da América Latina, por exemplo, não apenas apresentaram uma

tendência ao bipartidarismo em meados da década de 50 do século passado169,

como assim permaneceram até os dias atuais. Nos estudos de SAÉZ170, tanto a

Costa Rica, quanto Honduras e Paraguai, que apresentavam uma média de partidos

com representação no parlamento de, respectivamente, 2,2; 2,0; e 2,2, no início da

década de 90, assim permaneceram durante toda essa década, vale dizer, com 2,3;

2,1; e 2,0 partidos políticos. O bipartidarismo, para estes casos, mostrou-se

razoavelmente estagnado.

Em outros países latinos, em sentido oposto, o bipartidarismo acabou

evoluindo para um multipartidarismo. No trabalho de SAÉZ171, verifica-se, por

exemplo, que a Colômbia, o México e a Nicarágua, que apresentavam uma média

de partidos políticos com assento no Legislativo, na primeira década de 90, de 2,2;

2,2; e 2,0, respectivamente, acabaram registrando clara evolução para o

multipartidarismo, com 2,9; 2,4; e 3,3 partidos políticos, respectivamente, revelando

a tendência eleitoral para a qual caminha a América Latina.

O bipartidarismo, de certa forma, autoriza a formação de partidos

majoritários, com dimensões fortes, de destaque e dominação. Trata-se daqueles

partidos que, devido sua doutrina e modo de aplicação de seus ideais perante seu

eleitorado, facilmente alcança uma dimensão tamanha que o conserva com a

maioria da representação política se comparado com o partido político adversário.

Até é possível que, num momento histórico outro, perca essa posição. Porém, no

bipartidarismo, esse efeito pode ser excepcional e temporário. No multipartidarismo,

a recíproca não é a mesma: conforme enfatizado por DUVERGER172, “em regime de

multipartidarimo, fundado no sistema proporcional ou nos dois turnos, essa

reviravolta [perda da dominação] significa, em geral, o fim do domínio.”.

Na atualidade, o bipartidarismo se mostrou a razão de muitas poucas

democracias. Com o surgimento dos partidos socialistas no final do século XIX e

169

Exemplo do Uruguai, como mencionado por DUVERGER (op.cit., p. 246-247) e no Brasil (1965-1979), como será melhor explicitado no capítulo seguinte deste trabalho de pesquisa.

170 SÁEZ, Manuel Alcántara/FREIDENBERG, Flávia. Partidos políticos na América Latina. OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, vol. VIII, nº 2, 2002. p.145-146.

171 SÁEZ /FREIDENBERG, ibidem.


75

início do século XX, o que se identificou foi a formação de uma terceira plataforma

partidária em sistemas eleitorais como da Austrália, Inglaterra, Bélgica, Suécia e

Nova Zelândia, assim como, também, o aparecimento de uma pluralidade de

partidos de direita em outros inúmeros países, como a França, a Alemanha imperial

e weimariana, os Países Baixos e a Itália, dando-se fim à institucionalização e

regência de um sistema eleitoral fundamentado sob base bipartidária173.

De fato, em um ambiente democrático, o multipartidarismo vem ganhando

espaços mais significativos.

É que, tecnicamente, no processo de representação proporcional, o

bipartidarismo não se sustenta. Este é o seu freio. De acordo com o concluído por

DUVERGER174, “o regime proporcionalista atenua, por vezes, o multipartidarismo,

sem nunca o suprimir, sem nunca chegar ao bipartidarismo”, como, por exemplo, a

reorganização das bases partidárias por processos de fusão, com o objetivo de se

fortalecerem175. A sua tendência encontra ressonância mais pacificada apenas no

sistema eleitoral majoritário de um turno. O majoritário de dois turnos ou, ainda, na

representação proporcional, guardam características que exigem, com muito mais

facilidade, a implementação do sistema plural de partidos.

Fato é que o multipartidarismo absorve, facilmente, o modo de

organização e funcionamento num ambiente democrático com muito mais facilidade

que qualquer outro sistema partidário. Segundo DUVERGER176, o multipartidarismo,

via de regra, pode se apresentar de uma forma ordenada e limitada, com

características marcadas pela realização de escrutínios uninominais, de lista, ou de

uma forma anárquica e desordenada, ou, ainda, de uma forma mista, intermediária.

Embora sua matriz sinalize novos meios de tratamento da oposição, não exatamente

com contrariedade, segundo a “política de adversários” que fundamenta o sistema

173

DUVERGER, Maurice. Os Partidos políticos. 2ª ed. Tradução de Cristiano Monteiro Oiticica. Revisão técnica de Gilberto Velho. Rio de Janeiro: Zahar; Brasília: Universidade de Brasília, 1980. p.264-274.

174 DUVERGER, ibidem, p. 283.

175 Como foi o caso da aglutinação dos socialistas na Itália em 1919, da mesma forma como a redução do número de partidos de bases de direita e do centro, com a “unificação das classes médias e ‘burguesas’ em torno dos partidos católicos, na França, em 1945, e na Itália, em 1920 e 1945; e, igualmente, a respectiva unificação em torno dos partidos fascistas na Itália e, principalmente, na Alemanha” (DUVERGER,1980, p. 283). FERREIRA FILHO (1966, p. 154), ao examinar a forma multipartidária brasileira faz uma interessante reflexão: alerta que a expectativa de que a redução dos partidos contribuiria para uma mudança na vida política é ilusória, haja vista o Brasil não ser provido de partidários com conteúdo programático e o seu sistema de partidos não ser coeso, homogêneo e disciplinado, exatamente como os casos da Grã-Bretanha e dos Estados Unidos.

176 DUVERGER, Maurice, ibidem, p.275.

76

bipartidário, o multipartidarismo autoriza a adoção de “uma linha de ação mediativa,

de integração, que no bipartidarismo inexiste”177.

De outro lado, parte da doutrina repudia esta forma de pluralismo.

FERREIRA FILHO178, a partir das expressões de Manoilesco, expôs como sendo

dois os “graves inconvenientes” apresentados pelo multipartidarismo: o primeiro

consistiria numa falsa concepção de atendimento da vontade geral, mas de

vontades coletivas particularizadas, propriamente ditas; o segundo macularia o

direcionamento da busca do bem comum pelo governante, porque o tendenciaria em

desviar o foco do bem comum para se preocupar com outras questões políticas e

suas, em particular.

Contudo, independentemente destes fatores, uma característica

fundamental que o multipartidarismo traz à representação proporcional é o

engendramento de partidos novos, tanto de grande e significativa dimensão, ou seja,

de maior influência perante a opinião pública (seu eleitorado) ou expressão política

perante os demais atores governamentais e parlamentares, quanto de menor

influência eleitoral, os chamados “pequenos partidos” 179. A estes a preocupação de

se manterem no cenário político é constante, mesmo porque contribuem para a

prospecção e, portanto, oxigenação da democracia.

“Grupúsculos”, conforme denominado por DUVERGER180 que, em

verdade, “nunca têm mais do que representação numérica muito fraca no

Parlamento, não parecendo, pois, capazes de desempenhar papel governamental

ou oposicional importante”. Podem se apresentar como partidos de personalidades,

ou seja, de meros “grupos parlamentares sem organização partidária real no país” e

que se mantêm como sendo de base governista, formados por deputados

177

CAGGIANO, Monica Herman Salem. Oposição na Política: propostas para uma rearquitetura da democracia. São Paulo: Agnelotti, 1995. p. 79.


179 Pela oportunidade não se poderia deixar de trazer à colação o curioso diagnóstico feito por PANEBIANCO (2005, p. 352-353) quando da análise da dimensão de um partido político. Para o autor, o número de votos, de filiados ou de membros da organização nem sempre reproduzem a força eleitoral que se imagina. Tratam-se, em verdade, de critérios de medição absolutamente distintos, enquanto: “há casos de partidos ‘grandes’ sob o ponto de vista eleitoral e, ao mesmo tempo, ‘pequenos’ do ponto de vista das filiações. Nos anos 50, a CDU era muito ‘menor’ do que o SPD em termos de filiados, mas muito ‘maior’ em termos de votos”.

180 DUVERGER, Maurice. Os Partidos políticos. 2ª ed. Tradução de Cristiano Monteiro Oiticica. Revisão técnica de Gilberto Velho. Rio de Janeiro: Zahar; Brasília: Universidade de Brasília, 1980. p.324.

77

indisciplinados; ou, então, partidos de minorias independentes, organizados e

estruturalmente criados como um partido “de massa” – ditos “satélites, que gravitam

em torno de certo astro poderoso” –, em regra, de base oposicionista e

caracterizados por autorizarem, ou não, sua filiação a qualquer outro grande partido.

Ainda assim não são menos importantes. Pelo contrário. A depender da

situação do processo eleitoral, podem ser decisivos: ser os verdadeiros

responsáveis na competição eleitoral, invertendo, por completo, a regra do jogo ao

conferir ao adversário a posição de vencedor almejada. Ou seja, in verbis:

Os pequenos partidos, excepcionalmente, podem ocupar posição de

árbitro, que lhe dá considerável influência, seja no plano eleitoral,

seja no plano parlamentar. Em escrutínio majoritário de um só turno,

podem alterar, completamente, a representação, se os dois grandes

partidos têm um número de votos tão aproximados que bastem

alguns sufrágios dados a um pequeno para deslocar a vitória. Tal

posição de árbitro é ainda mais grave no plano parlamentar, desde

que a diferença entre a maioria e minoria seja tão fraca que o

deslocamento do pequeno partido se torne suficiente para alterar o

equilíbrio da Assembléia. Então, o destino do país passa a depender

de grupo acentuadamente minoritário e profundamente diferente do

conjunto da comodidade nacional (se se trata de partido de minoria

permanente). Não se pode governar sem o seu apoio e o seu apoio

complemente aqueles que o aceitam.181 [sic]

Assim, o sistema de partidos, de certo modo, qualifica-se no sistema

eleitoral, indicando o cenário partidário que o eleitorado irá participar no exercício do

sufrágio. Nasce e evolui naturalmente no seu tempo, sendo, sempre que instigado,

convidado a se adaptar à eventuais modificações, severas ou não, justamente

porque tanto quanto a representação proporcional mostra-se sensível às mudanças

de opiniões.

3.2.2. Alianças ou Coligações Eleitorais

Alianças eleitorais (ou coligações partidárias), muitas vezes, se colocam

como mecanismos necessários à conquista do poder. Dentre as principais 181

DUVERGER, Maurice. Os Partidos políticos. 2ª ed. Tradução de Cristiano Monteiro Oiticica. Revisão técnica de Gilberto Velho. Rio de Janeiro: Zahar; Brasília: Universidade de Brasília, 1980. p.328-329.

78

características lançadas na doutrina de DUVERGER182, podem ser

operacionalizadas tanto de forma desordenada e provisória, com a simples intenção

de interagir, sustentando ou derrubando as forças governamentais, quanto de modo

sólida e duradoura, desenvolvendo atividades bastante próximas às realizadas por

um superpartido.

São também admitidas tanto no bipartidarismo, quanto no

multipartidarismo. Da mesma forma que, numa representação proporcional, podem

ser firmadas nas eleições por escrutínio majoritário de um (alianças muito fortes) ou

de dois turnos (alianças estreitas).

Podem, além disso, ganhar assento nos parlamentos ou nos governos,

porém, se não existir solidariedade entre os partidos aliados quando das eleições,

posteriormente essa mesma solidariedade na plataforma governamental ou

parlamentar restará absolutamente enfraquecida, com atribuição de

responsabilidade de um ao outro sempre que atos impopulares ocorrerem.

Por fim, ainda que pareça estranho, a conjunção dos extremos (direita e

esquerda), embora rara, pode ocorrer sempre que o objetivo a ser alcançado seja

firmar oposição aos moderados, geralmente ao regime de governo.

Para PANEBIANCO183, a aliança entre partidos não implica num modo

positivo de operação eleitoral. Pelo contrário: prejudica a estabilidade dos partidos,

porque aumenta a incerteza ambiental, tornando a “aliança entre os competidores

necessariamente precária”.

A seu ver, a única exceção à regra, que poderia implicar num ambiente

estável para ambos os partidos aliados, seria, numa primeira vertente, se os

envolvidos possuíssem ideologias próximas, com público fiel (eleitores), que

configurassem aos partidos aparência de verdadeiros competidores, como, por

exemplo, “o caso da aliança entre um partido socialista (território de caça: operários

e empregados) e um partido de ‘nova esquerda’ (território de caça: estudantes e

intelectuais de orientação radical)”184. Numa segunda vertente, quando a

institucionalização de um dos partidos é fraco o suficiente que se torne “incapaz de

182


183 PANEBIANCO, Angelo. Modelos de Partido: organização e poder nos Partidos políticos. Tradução de Denise Agostinetti. Revisão por Karina Jannini. São Paulo: Martins Fontes, 2005. p.431.

184 PANEBIANCO, ibidem.

79

exercer uma atração efetiva sobre o território de caça do outro partido”185,

desconfigurando qualquer ameaça ao partido forte. De modo que, em ambos os

casos, “não estando ameaçada, por razões opostas, a estabilidade de nenhum dos

dois parceiros, a aliança também se mostrará estável”186.

No Brasil, as alianças partidárias são admitidas tanto nas eleições

majoritárias quanto nas proporcionais. Chegaram a sofrer, no início deste século,

significativa restrição por ato exarado do Tribunal Superior Eleitoral que, em clara

ação de ativismo judicial, confirmada posteriormente pelo Supremo Tribunal Federal,

teria determinado que a mesma plataforma de coligação partidária firmada nas

eleições nacionais fosse obedecida nos pleitos eleitorais estaduais, distrital e

municipais.

Melhor explicitando tal fato, segundo enfatizado por REIS187, a celeuma

desse fenômeno conhecido como a “verticalização” das coligações partidárias, durou

anos. In verbis:

Desde 2002 até 2006 o tema passou pelo Judiciário, pelo Legislativo

e de volta ao Judiciário. Os magistrados preferem chamá-la de

“princípio da coerência nas coligações partidárias”. Existia, já em

2002, norma prevendo a coerência – entre eleições majoritárias e

proporcionais de uma mesma circunscrição – o que, de início, foi

interpretada como rígida. A interpretação evoluiu para uma versão

diferente, que permitia combinações nas eleições estaduais, embora

ainda orientasse-as pelas nacionais, com exceção dos partidos

“solteiros” ou que não participavam da eleição nacional.

O advento da verticalização veio com a interpretação pouco usual de

“circunscrição”. A simultaneidade das eleições nacionais e estaduais

causou uma ilusão nos magistrados: a de que haveria qualquer

relação de pertinência entre as circunscrições nacional e estaduais.

A circunscrição está ligada a um pleito e não a vários. Em eleições

nacionais, há uma circunscrição nacional. Em eleições estaduais,

várias (27). Elas existiriam mesmo que os pleitos não fossem

simultâneos, como hoje acontece no Brasil. Os magistrados,

contudo, criaram uma relação de pertinência: as estaduais estão

contidas na nacional. Esse seria o principal motivo para haver a

verticalização.188

185

PANEBIANCO, Angelo. Modelos de Partido: organização e poder nos Partidos políticos. Tradução de Denise Agostinetti. Revisão por Karina Jannini. São Paulo: Martins Fontes, 2005. p. 431.

186 PANEBIANCO, ibidem.

187 REIS, Daniel Gustavo Falcão Pimentel dos. O ativismo judicial no Brasil : o caso da verticalização. 2014. Tese (Doutorado em Direito do Estado) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 2014. p.291.

188 REIS, ibidem.

80

No exercício da função consultiva resguardada ao Tribunal Superior

Eleitoral pelo Código Eleitoral189, referida matéria foi regulamentada em âmbito da

Resolução nº 21.002, editada em 26 de fevereiro de 2002190 e considerada com

força normativa pela Resolução nº 20.993, exarada na mesma data.

Embora expurgada do ordenamento jurídico, a “verticalização” deferida

pelo TSE com a edição da Emenda Constitucional nº 52, promulgada em 08 de

março de 2006, pelo Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de

Inconstitucionalidade nº 3685 – Distrito Federal, sob relatoria da Ministra Cármen

Lúcia, a retroação de efeitos às eleições de 2002, constante do art. 2º, não foi

acolhida, juntamente com a sua aplicabilidade ao pleito eleitoral de 2006, por

maioria, vencidos os votos dos Ministros Marco Aurélio e Sepúlveda Pertence191.

3.3. O PODER DAS ELITES NO SISTEMA PARTIDÁRIO

O poder das elites, ou a Teoria das Elites, consubstancia o fenômeno da

concentração do poder nas mãos de uma minoria – eleita – que monopoliza a

regência do governo da maioria – eleitora. Trata-se de um fenômeno classicamente

conceituado por Gaetano Mosca no final de 1895192, tida, em regra, como causa

recorrente e maléfica para a sociedade.

Estrutura-se não simplesmente pela existência de um núcleo restrito de

pessoas da classe política dominando o poder em sobreposição aos interesses de

189

Art. 23: “Compete, ainda, privativamente, ao Tribunal Superior”; (...) inciso IX: “expedir as instruções que julgar convenientes à execução deste Código”.

190 Por derivação da Consulta nº 715 – Brasília/DF, relatada pelo Ministro Jacy Garcia Vieira, a Resolução nº 21002/02 foi editada por decisão da maioria, vencidos os Ministros Sepúlveda Pertence e Sálvio de Figueiredo, com ementa firmada nos seguintes termos: “Consulta. Coligações. Os partidos políticos que ajustarem coligação para eleição de presidente da República não poderão formar coligações para eleição de governador de estado ou do Distrito Federal, senador, deputado federal e deputado estadual ou distrital com outros partidos políticos que tenham, isoladamente ou em aliança diversa, lançado candidato à eleição presidencial. Consulta respondida negativamente.”

191 Com julgamento em 22 de março de 2006 e acórdão publicado em 10 de agosto subsequente, “o Tribunal, por maioria, julgou procedente a ação para fixar que o § 1º do artigo 17 da Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 52, de 8 de março de 2006, não se aplica às eleições de 2006, remanescendo aplicável à tal eleição a redação original do mesmo artigo”. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp? base=ADIN&s1=3685&processo=3685>. Acesso em 25-jan-2016.

192 Data de publicação da sua obra Elementi di scienza politica, como prefaciado pelo próprio autor na segunda edição concebida em 1925.

81

uma sociedade, já que tal evento não figurava novidade alguma, mas na força que

essa classe política assumia por ser organizada, homogênea e solidária “contra a

mais numerosa, dividida, desarticulada, dispersa e desagregada classe dirigida”193,

que era a maioria.

Para melhor compreender esse fenômeno social, MOSCA194 explicitou

que, inevitavelmente, a tendência encontrada em todos os organismos políticos de

todas as sociedades, principalmente naquelas de desenvolvimento tão medíocre,

porque similares aos primórdios da civilização, é a formação de duas classes

bastante distintas: a dos governantes e a dos governados. Uma menos numerosa,

minoria, que adentra as funções políticas dessa sociedade para monopolizar o poder

e usufruir todos os benefícios do poder conquistado, em condição de exclusividade.

Outra bem mais numerosa, maioria, que é diretamente regulada, por vezes, de

modo arbitrário e violento por aquela, a classe detentora das funções políticas da

sociedade.

Na prática, ambas são interdependentes uma da outra. Enquanto a

maioria é convencida de receber dos governantes que integram a minoria, ao menos

aparentemente os meios materiais de subsistência, esta espera que a maioria lhe

resguarde a sua própria sobrevida.

Segundo o autor, essa minoria se compõe de indivíduos guarnecidos de

certa superioridade material, intelectual e moral que exerce uma força

verdadeiramente irresistível sobre cada indivíduo da maioria, assumindo o patamar

de classe dirigente. Por ser minoria, consegue ser organizada, sinalizando um

atributo significativo que, exatamente, a maioria não consegue alcançar, afinal, são

cem e não mil195.

Os principais vetores que denotariam a formação e evolução das minorias

no âmbito da sociedade se extrairiam dos núcleos militares e, subsequentemente,

193

BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. 7ª ed. Tradução de Carmen C.Varriale... [et al.]; coordenação da tradução João Ferreira, revisão geral João Ferreira e Luis Guerreiro Pinto Cascais. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1995. 1º vol, p.386.

194 MOSCA, Gaetano. Elementi di Scienza Politica. 4ª ed. Bari/Itália: Gius.Laterza &Figli, 1947. v.1;MOSCA, 1947, v.1., p. 78-107. No mesmo sentido: MOSCA, Gaetano. Teorica dei Governi e Governo Parlamentare: studi storici e sociali. 2ªed. Milano: Soc.An.Instituto Editoriale Scientifico, 1925, p. 19 e ss.

195 MOSCA, Gaetano. Elementi di Scienza Politica. 4ª ed. Bari/Itália: Gius.Laterza &Figli, 1947. v.1; MOSCA, 1947, v.1., p. 84 e ss.

82

das bases eclesiásticas e de consanguinidade, exatamente como visto desde os

primórdios da Índia, no Império Romano, nos demais povos da Idade Média etc.

Num panorama histórico e em apertada síntese, nas sociedades

primitivas, os dirigentes militares tinham fácil acesso à classe política devido ao

status excepcional de “guerreira” que a atividade ressoava em face da própria

multidão, pacífica. Facilmente tornavam-se classe dominante, detentora de terras e

do poder político. Por ser o poder produto da riqueza, na medida em que a

civilização progredia a transformação social era de mutação desse valor militar inicial

pelo valor da força de uma pessoa rica. Passo seguinte, em razão da significativa

importância que ganhavam as crenças religiosas numa sociedade, mesma força e

poder adquiriam os ministros dos cultos, assim como a energia passada aos

descendentes da classe governante, justificando a formação e o poder das

aristocracias hereditárias.

Enfim, MOSCA, ao descrever de que forma é escolhido um deputado pela

maioria dos eleitores, concluiu que numa eleição não são os eleitores que o elegem,

mas o deputado, pelo núcleo dos seus próprios amigos, que se faz eleger, a partir

da simples imposição de vontade que depositam na maioria desorganizada,

influenciando suas escolhas196. A recíproca é verdadeira em relação aos partidos

políticos que, num sistema parlamentar, para alcançarem o sucesso, também se

investem da necessidade de serem bem organizados197.

PARETO198, motivado na Teoria das Elites de MOSCA, relacionou o

poder da elite política, ou aristocracia, com o grau de superioridade de sua riqueza.

Para ele, a desigualdade natural que cada indivíduo tem na sociedade depende do

comparativo da atividade profissional exercida por cada um, melhor dizendo, do grau

de superioridade de sua riqueza, se verdadeiramente integrante de uma elite ou não.

Fato é que várias são as denominações chanceladas pela doutrina em

face dessa elite dirigente, todas apresentando o mesmo significado.

196

“Ad ogni modo questo è sicuro che uma candidatura è sempre l’opera di un gruppo di persone riunite per um intento comune, di una minoranza organizzata, que, come sempre, fatalmente e necessariamente s’impone alle maggioranze disorganizzate.”, melhor dizendo, “De qualquer forma, é certo que uma candidatura é sempre o trabalho de um grupo de pessoas reunidas por um objetivo comum, de uma minoria organizada que, como sempre, inevitavelmente e necessariamente se impõe às maiorias desorganizadas” (tradução livre). Cf. MOSCA, 1925, p. 250-252.

197 MOSCA, ibidem, p. 268-269.

198 PARETO, Vilfredo. Les Systèmes Socialistes. Paris/França: V.Giard & E.Brière, 1902. p. 54/55.

83

Além das denominações de “Classe Política” ou “Minoria Governante”, por

MOSCA ou, ainda, “Aristocracia” ou “Classe Eleita” por PARETO, BOBBIO, por sua

vez, lembra que Aristóteles já definia como oligarquia o fenômeno do mau governo,

por simplesmente ser de poucos.

No pós-Segunda Guerra Mundial, a oligarquia era tomada como um

fenômeno da aristocracia, e não do regime democrático199, não obstante, para os

países do Terceiro Mundo acabara se evidenciando como uma ferramenta

indispensável para a seguridade do progresso social. Nesse sentido foram as

observações de BOBBIO200:

É de fato de observar que, em vez de ser acusada de buscar apenas

o próprio interesse, a Oligarquia dominante nos países em vias de

desenvolvimento é considerada como o único grupo de poder capaz

de promover os interesses nacionais, desde que seja tido como

interesse nacional o abrir caminho ao processo de modernização.

Para a compreensão do necessário, destacou que a própria etimologia da

palavra “oligarquia” já a assinava como “governo de poucos”, num significado que,

conforme os clássicos pensamentos da filosofia política, assumia a ênfase ainda

negativa de “governo dos ricos”, porque, uma vez organizado ou elitizado, esse

governo é que ditava o caminho de muitos201.

MICHELS, no mesmo sentido, ao atribuir a essa minoria de poder o nome

de “Oligarquia”, identificou a presença desse fenômeno não apenas no bojo da

formação e evolução de uma sociedade, como também das organizações como um

todo, notadamente, dos próprios partidos políticos. In verbis:

Em qualquer organização, trate-se de um partido político, de uma

união profissional, ou de qualquer outra associação do tipo, a

tendência aristocrática manifesta-se muito claramente. O mecanismo

da organização, ao mesmo tempo em que confere solidez estrutural,

conduz a sérias mudanças na massa organizada, invertendo

completamente a posição respectiva de líderes e liderados. Como

199

BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. 7ª ed. Tradução de Carmen C.Varriale... [et al.]; coordenação da tradução João Ferreira, revisão geral João Ferreira e Luis Guerreiro Pinto Cascais. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1995, 2ºvol. p.836.

200 Cf. BOBBIO, 1995, 2ºvol., p. 837.

201 BOBBIO, ibidem, p. 185.

84

resultado da organização, todo partido ou associação profissional

divide-se em uma minoria dirigente e uma maioria dirigida. 202

DUVERGER203, reforçando o particular exame dessa teoria sobre as

agremiações partidárias, asseverou culminar a oligarquia numa “casta mais ou

menos fechada”, num “círculo interior” de difícil acesso, motivadas, muitas vezes, por

certo conservadorismo do próprio corpo de eleitores que não aceita novas

fisionomias, senão os velhos chefes.

A seu ver, para ser candidato, todo interessado deve enfrentar a primeira

peneira de seleção e indicação ao processo eleitoral: a aprovação de seu nome

pelos comitês dos partidos políticos, especificamente por seus dirigentes,

considerados o “Círculo Interior” ou “Círculo Interno”. A única exceção admitida a

essa regra é quando a pessoa do candidato exerce papel fundamental numa eleição

com prospecção muito maior que o próprio comitê eleitoral, que, em razão disso,

acaba autorizando a sua abertura interna para a circulação das elites.

Com isso, o fenômeno das oligarquias, na visão de DUVERGER,204

triunfa em qualquer sistema eleitoral (unitário, bipartidário ou multipartidário), do

mesmo modo que no sistema proporcional com lista bloqueada, justamente onde o

oferecimento de uma relação exata dos candidatos às eleições pela base partidária,

sem direito à escolhas ou modificações, é realizada.

Admite ressonância tanto na pessoa dos chefes dirigentes, por meio dos

denominados camarilhas ou clãs (grupos que se utilizam da solidariedade pessoal

para estabelecer influências exteriores), ou, ainda, das “equipes de direção”

(personalidades que não se utilizam de influência pessoal, mas se desenvolvem na

horizontalidade), quanto na instituição (burocracia).

Mas, de outro lado, tende ao envelhecimento, exigindo dos quadros

partidários esforço para a sua constante renovação, através da quebra de

paradigmas e preconceitos mediante a abertura de espaços para que novas

fisionomias sejam lançadas, permitindo o rejuvenescimento do círculo interno com

segurança sem a desconfiança dos eleitores.

202

MICHELS, Robert. Sociologia dos Partidos Políticos. Tradução de Arthur Claudon. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1982 (Coleção Pensamentos Políticos). p.15/16 e 300.

203 DUVERGER, Maurice. Os Partidos políticos. 2ª ed. Tradução de Cristiano Monteiro Oiticica. Revisão técnica de Gilberto Velho. Rio de Janeiro: Zahar; Brasília: Universidade de Brasília, 1980. p.188.

204 DUVERGER, ibidem.

85

Para PANEBIANCO205, a “Coalização Dominante” se forma quando o

único líder dispõe de poder absoluto e negocia constantemente com os demais

agentes organizativos da base partidária o controle das zonas de incerteza, vale

dizer, das diversas expressões e opiniões propagadas tanto no ambiente interno

quanto no ambiente externo. Ele, líder, é o “centro de uma coalizão de forças

internas do partido, com as quais deve, ao menos numa certa medida, estabelecer

acordos”206. Sua função primordial é buscar a estabilidade organizativa, mantendo a

ordem negociada, vale dizer, “uma ordem que depende do equilíbrio entre forças e

questões diversificadas”207.

De outro lado, ainda, sustenta PANEBIANCO que nem sempre o poder

organizativo de um partido político está no seu interior, nos cargos internos ou

parlamentares, como sugerido pelas doutrinas da “oligarquia” e do “círculo interno” e

exemplificado na consolidação do Labour Party britânico, onde era possível ver a

convergência de forças tanto dos líderes mais poderosos da anterior Trade Unions

quanto dos setores “centristas” do grupo parlamentar, “reunidos em torno do líder do

partido”208 que o compunham.

Em alguns casos, o poder organizativo dessa “coalizão dominante”

perpassava os limites internos do próprio partido, sendo vista na presença de líderes

nacionais e líderes intermediários e/ou locais, notadamente quando em formação

estava um partido político. Exemplificando na estrutura da SFIO francesa209, que

contribuiu para a formação do Partido Comunista Francês – PCF, lembra que a

coalizão dominante pode se dar por um complexo canal de convergências e fusões

de setores centristas, bem como expulsões de alas de extrema direita e extrema

esquerda. Por suas próprias palavras, então:

No entanto, é preciso notar que o nascimento do PCF contém um

forte elemento de ambigüidade: a maioria dos congressistas da SFIO

presentes em Tours não vota as 21 condições de Lênin. Limita-se,

em vez disso, a votar (3.208 votos contra 1.022) a moção Cachin-

Frossard a favor da adesão à III Internacional. O embate entre

205

PANEBIANCO, Angelo. Modelos de Partido: organização e poder nos Partidos políticos. Tradução de Denise Agostinetti. Revisão por Karina Jannini. São Paulo: Martins Fontes, 2005. p. 72-88.

206 PANEBIANCO, ibidem, p. 72-73.

207 PANEBIANCO, ibidem, p. 87.

208 PANEBIANCO, loc.cit.

209 “Section Fraçaise de l’Internationale Ouvrière (Seção Francesa da Internacional Operária) que, pela maioria de seus congressistas, juntamente com a cisão de Tours, em 1920, e a participação de um grupo “bolchevique” formam o Partido Comunista Francês – PCF (PANEBIANCO, loc.cit.).

86

“bolcheviques” e “socialistas de esquerda” começa somente a partir

de então.

Esses dois grupos levaram consigo a maioria dos quadros e dos

filiados da antiga SFIO à III Internacional e, juntos, conduziram os

primeiros momentos de vida do recém-nascido partido. Mas, sob a

pressão do Comintern, a aliança se rompe e tem início o conflito

aberto entre o grupo “centrista” (liderado por Frossard, primeiro-

secretário do partido) e o grupo “bolchevique” (liderado por Boris

Souvarine, Fernand Loriot e outros). Frossard é obrigado a se demitir

e, com outros “centristas” que com ele procuraram reconduzir o

partido à situação pré-Tours (isto é, a uma nova unificação com o

que restava da SFIO), abandona a organização. O grupo “centrista”

se divide em dois: a ala de direita, capitaneada por Frossard, sai; a

ala de esquerda torna a reunir-se aos “bolcheviques”. Em seguida,

com o expurgo dos grupos mais sectários (de extrema esquerda), o

partido está pronto para iniciar o processo de bolchevização.210 [sic]

Assim, acreditando que seria a fisionomia da Coalizão Dominante a

responsável por distinguir a ordem organizativa de um partido político, sugere

PANEBIANCO211, para a sua identificação, que examinados, individualmente e em

cada base partidária, seja “o seu grau de coesão interna, o seu grau de estabilidade

e o mapa do poder organizativo”.

Utilizando-se dos conceitos tradicionais da Teoria das Elites do poder,

explica que uma Coalizão Dominante pode tanto se apresentar como (1)

“Oligarquia”, ou seja, como um modo de dominação titularizado pela influência

desproporcional de um pequeno grupo (os dirigentes e seus responsáveis

supremos: os oligarcas) sobre as decisões coletivas de todo o grupo; quanto como

(2) “Monocracia”, vale dizer, como poder de dominação impulsionada por uma única

pessoa sobre as decisões coletivas do seu grupo e que atribui a essa pessoa a

identidade da organização; ou, ainda, como (3) “Poliarquia”, isto é, como regência da

organização coordenada em dois ou mais grupos, sem que, individualmente,

consigam propagar mesmo controle hegemônico.

Aplicando sua teoria na do clássico debate da Oligarquia, a Coalizão

Dominante mostra-se coesa e estável e a institucionalização (a forma como a

organização se solidifica) forte, tanto quanto na Monocracia, embora para este

conceito de poder, em razão da sua própria particularidade em torno do único líder,

210

PANEBIANCO, Angelo. Modelos de Partido: organização e poder nos Partidos políticos. Tradução de Denise Agostinetti. Revisão por Karina Jannini. São Paulo: Martins Fontes, 2005. p.146.

211 PANEBIANCO, ibidem, p. 74-75.

87

também é possível se consagrar com a ausência de institucionalização. A Poliarquia,

de outro lado, desencadeia a existência de Coalizões Dominantes divididas, estáveis

ou não, evidenciando-se sempre em organizações com fraco processo de

institucionalização212.

De qualquer modo, independentemente da forma como essas elites

dirigentes são tratadas pela doutrina, fato é que, infelizmente, um lado corrosivo,

deturpante à formação partidária, produzem tais fenômenos na prática. Consoante

assinalado por FERREIRA FILHO213, a oligarquização partidária falseia a vontade

geral, porque induz essa vontade geral a escolher a “elite” política que a explorará

no futuro. Atinge, em cheio, os ânimos da sociedade, ferindo os interesses e ideais

que a democracia sustenta. “É a transformação da vida pública em jôgo

decepcionante que conduz depressa a de interêsse pelos negócios públicos, a

pouco caso pela ‘res publica’, fato mortal para a democracia” [sic].

Assim, como visto, os partidos políticos à sombra desse efeito se colocam

como também protagonistas, justamente porque não estão livres de interferir ou

sofrer as interferências do poder do grupo dominante que faz questão de

monopolizar o jogo político, inclusive sob o ponto de vista “intra” partido político.

Ledo engano imaginar que ilesa passaria a sociedade brasileira dos

desígnios e influências das classes políticas elitizadas e dominantes. Nas

observações de CARVALHO214, a elite política se formava por consequência da

própria estrutura estatal e não exatamente por decorrência de uma demanda social.

Mesmo na passagem do Império, quando aparentemente destituídas haviam sido,

logo retornaram na presença dos próprios líderes da elite passada. Exemplo disso

foram os líderes republicanos que fundamentaram o novo regime de governo sem

que perdida fosse sua força remanescente da elite imperial: Prudente de Moraes,

Campos Sales, Afonso Pena, Rodrigues Alves etc. Em todos os momentos era

possível verificar sua presença e prestígio, influenciando e dominando o poder.

212

Sobre institucionalização forte e fraca, importante anotar os destaques tratados no subcapítulo 3.1 “Origem e Institucionalização”, anterior, deste trabalho de pesquisa.


214 CARVALHO, José Murilo de. A Construção da ordem: a elite política imperial. Rio de Janeiro: Campus, 1980 (Contribuições em Ciências Sociais,vol.8). p. 23-49.

88

3.3.1. Governo da Maioria X Participação da Minoria

De outro lado, na democracia contemporânea, ainda que preocupante

possa se firmar a inevitável formação das elites no jogo político, o princípio que

prevalece é o do pluralismo político.

CAGGIANO215 não poupa esforços ao frisar que na fórmula democrática,

“a decisão política encontra sua origem genética nos destinatários do poder, no

povo”, consagrando ao pluralismo político sua indisponibilidade e à livre

manifestação das opções políticas o seu resguardo, “de sorte que o polo da tomada

das decisões venha a espelhar as perspectivas da comunidade”.

Para NASPOLINI216, a concepção pluralista das sociedades modernas já

tornara os partidos políticos objetos de estudo central, justamente por considerá-los

a instância mais representativa, o sujeito pluralista por excelência que, além de

contribuir com a realização de eleições periódicas e com o processo de

democratização, firma o resgate da participação política individual no interior da

organização coletiva, da própria sociedade.

De qualquer modo, no jogo eleitoral, inexoravelmente, a competição pelo

poder, culmina na apresentação, ao final, do vencedor, ou vencedores, sempre.

Os partidos políticos, em alianças ou não, enquanto atores principais que

são nesse processo eleitoral, têm uma função primordial: a de promover esforços

significativos para apresentar seus candidatos ao corpo de eleitores, convencendo-

os da melhor opção à consolidação da representação política no governo.

Ainda que se possa imaginar factível uma linearidade na preferência dos

candidatos em disputa, a ponto de se distribuir o quantitativo de votos do eleitorado

em margens muito justas para cada concorrente, no fim, a maioria é quem decide. É

quem proclama o vencedor. No ambiente democrático, ela sempre terá razão.

Independentemente do comportamento eleitoral apresentar com clareza e ao final o

lado vencedor e o lado perdedor, ambos devem ser respeitados, cada qual na

proporção de suas conquistas.

215

CAGGIANO, Monica Herman Salem. Democracia X Constitucionalismo: um navio à deriva? Cadernos de Pós-Graduação em Direito: estudos e documentos de trabalho, Comissão de Pós-Graduação da Faculdade de Direito da USP. São Paulo, n.1, 2011. p. 3.

216 NASPOLINI, Samuel Dal-Farra. Pluralismo Político: subsídios para análise dos sistemas partidário e eleitoral brasileiros em face da Constituição Federal. Curitiba-PR: Juruá Editora, 2006.

89

Para SARTORI217, a relação maioria-minoria se torna preocupante

quando as forças empreendidas no jogo político das eleições pela maioria, porque

superiores, se tornam extremadas a ponto de aniquilar a participação das minorias

da condição de legítimos atores do direito de se oporem, de serem oposição. A seu

ver, qualquer forma de repressão ou hostilização a esse direito na regra da maioria,

o sentido constitucional da expressão conceituada por Tocqueville e, posteriormente,

por Stuart Mill de “tirania da maioria” se evidencia, merecendo especial atenção por

exigir que contida, controlada, seja efetivamente. Ao elucidar os vários significados da relação maioria-minoria, deixa claro

que sobre cada perspectiva, muito embora nenhuma relação direta apresentem,

aparentemente, ao fenômeno da “tirania da maioria”, indiretamente a atingem,

justificando a cautela que se deve ter na ponderação das causas e efeitos.

Na ordem constitucional propriamente dita, o direito da minoria de fazer

oposição é claramente identificado, devendo ser resguardado e respeitado. Afinal,

“no contexto constitucional, a preocupação é com as minorias, e não com as

maiorias”218, razão pela qual o princípio da maioria não pode se apresentar com

poderes excessivos, ilimitados ou absolutos. Deve se configurar numa aplicação

moderada, sob o viés de um princípio da maioria limitada.

Sob o ponto de vista eleitoral, vale dizer, quando a relação maioria-

minoria é verificada a partir do ato de votar no processo eleitoral, identificando com

clareza o eleitor que está do lado do vencedor e o eleitor que está do lado do

perdedor, que “joga fora” o seu voto por absoluta falta de valor na seara política,

referido conceito ganha relevância quando o princípio da maioria se depara com a

constituição de uma maioria governamental. Isto porque se aplicado o princípio da

maioria em níveis sucessivos, os seus múltiplos estágios são capazes de eliminar

uma a uma as diversas minorias existentes que, em regra, se somadas, representam

a constituição da maioria do corpo eleitoral e, respectivamente, da sociedade como

um todo. “No fim do processo, pode ser que também uma minoria numérica de

cidadãos emerja, a nível governamental, como a maioria vencedora”219, tornando-se

a maioria, apenas, a maior minoria.

217

SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisada: o debate contemporâneo” Volume I. Tradução de Dinah de Abreu Azevedo. Série Fundamentos, nº 104. São Paulo: Ática, 1994. p. 184-189.

218 SARTORI, ibidem, p. 184.

219 SARTORI, ibidem, p. 188.

90

E, finalmente, no contexto social, a preocupação que se coloca é sempre

quando o princípio da maioria acaba legitimando a tirania social, ou seja, a relação

da sociedade com o indivíduo, como teorizado por Tocqueville e Mill, agravando-a. A

antítese entre a maioria e a liberdade do indivíduo deve ser preservada e não o

fomento da imposição de ideias e práticas tendenciadas pela sociedade ao livre

arbítrio do indivíduo.

Enfim, toda e qualquer forma de manifestação de maiorias, quer seja da

sociedade como um todo, definido como um conjunto de “agregados efêmeros”, quer

seja dentro de um corpo institucionalizado – um governo, um partido, um

parlamento, etc. –, definido como “unidade operante coesa e identificável”, a

conclusão que SARTORI220 chega é que evitada deve ser a concessão de “todo o

poder” tanto às maiorias quanto às minorias. Isto porque, consoante palavras do

próprio autor, “ao longo do processo eleitoral de votação, maiorias concretas

produzem minorias concretas, que por sua vez são submetidas ao critério de maioria

– e isso ocorre em todos os níveis, do eleitorado de massa ao governo” (op.cit., p.

189), configurando-se o peso da tirania da maioria numa realidade fática e

premente.

220

Giovanni. A teoria da democracia revisada: o debate contemporâneo” Volume I. Tradução de Dinah de Abreu Azevedo. Série Fundamentos, nº 104. São Paulo: Ática, 1994. p. 189.

91

4. PARTIDOS POLÍTICOS NO BRASIL

No Brasil, o termo “partido político” teria surgiu antes mesmo da

Independência, com os precedentes grupos e associações políticas que lutavam

pela predominância dos interesses sociais sobre quaisquer outros.

Em verdade, tratavam-se de meras facções, grupos políticos, e não

efetivamente de “partidos políticos”, já que, para estes era necessária a

preponderância de uma Constituição própria e até mesmo de um regime

representativo, com funcionamento parlamentar, para que existissem; o que, na

época, não havia221.

De fato, normas de regência colonial até anunciavam a indicação pelo

Príncipe Regente de políticos, deputados, para o exercício de atividades

administrativas222, que, em verdade, mais pareciam, nesse primeiro momento

histórico, tratarem-se de funcionários efetivos do Reino, jungidos à mesma

nomenclatura de “deputados” do que deputados representantes do povo em

exercício nos Parlamentos, como na atualidade223.

Havia apenas um sentimento histórico pela existência de partidos

políticos.

O jornal “Correio Braziliense”, em edição de janeiro de 1822, fazia

referência ao Partido da Independência, afirmando que consistiam, em verdade,

221


222 Alguns exemplos iniciais são possíveis serem destacados, como (1) o Decreto de 23 de fevereiro de 1808, que nomeou o Deputado e Secretário da Mesa da Inspeção da Agricultura e Comércio da Cidade da Bahia, José da Silva Lisboa, para a cadeira de ciência econômica na cidade do Rio de Janeiro; aliás a decisão nº 17 – Guerra – de 24 de junho de 1808, que tratou do estabelecimento da Junta de Direção da Impressão Régia, dando-lhe o regimento provisório previu: “é Sua Alteza Real servido nomear os Deputados das Mesas da Inspecção do Rio de Janeiro e Bahia, o Doutor Marianno José Pereira da Fonseca e José da Silva Lisboa, para que juntos com Vm. formem a direcção que deve regular o sobredito estabelecimento, na forma e modo que se contém nas instrucções que remetto juntamente com este Aviso (...)” (sic- g.n.); (2) o Decreto de 29 de junho de 1808, que nomeou o Deputado da Bulla da Cruzada, Fr. José de Moraes, para o cargo de Comissário Geral; etc.

223 Segundo o Alvará de 22 de abril de 1808, que criou um Tribunal na Cidade do Rio de Janeiro, denominado “Mesa do Desembargo do Paço e da Consciência e Ordens”, havia a previsão em sua estrutura de pessoal de Deputados (item II), com renumeração salarial (dito “ordenado”) previamente estabelecida e em conjunto com os ordenados do Presidente e dos Desembargados respectivos (item X, “1:600$000”). No mesmo sentido, Alvará de 23 de agosto de 1808, que criou o Tribunal denominado “Real Junta do Comércio, Agricultura, Fábricas e Navegação deste Estado e Domínios Ultramarinhos”, previa a indicação de Deputados e de Secretário-Deputado para o exercício de atividades submetidas a um “ordenado anual”.

92

muito mais tendências liberais ou conservadoras de cada deputado, individualmente,

do que efetiva concepção de grupo224.

A qualidade e o atributo de representantes do povo, propriamente ditos,

passaram a ser nitidamente identificados, apenas, nos escritos subsequentes, em

especial no Ato da Proclamação, de 13 de julho de 1821, firmado pelas Cortes

Gerais e Extraordinárias da Nação Portuguesa aos habitantes do Brasil.

Além das considerações acerca da adoção de uma Constituição Política

futura e de avocação dos deputados brasileiros para completarem o quadro da

representação nacional, auxiliando e deliberando sobre as tarefas pertinentes à

consolidação da vontade coletiva pela liberdade e independência, extrai-se, ao final,

deste Ato de 1821, in verbis:

Brazileíros! Nossos destinos estão ligados: vossos irmãos não se

reputarão livres, sem que vós o sejaes tambem: vivei certos disso; e

convencei-vos de que os seus Deputados, como representantes de

toda a nação, estão promptos a sacrificar até a. sua propria

exístencía para que ella seja tão livre e tão feliz, quanto o póde e o

merece ser. [sic]

Ainda assim não se tratavam de partidos políticos, mas de representantes

políticos que começavam a ganhar conotação de representantes do povo, sob a

roupagem de defensores de interesses coletivos.

A formação partidária ganha legitimidade e, portanto, status jurídico-

constitucional a partir do período imperial. Mostrou força política desde então, quase

preponderante em todos os momentos da história brasileira. Contribuíram,

certamente, no estabelecimento dos regimes eleitorais, apresentando vida,

organização, dimensões, fusões e cisões segundo o ambiente social e parlamentar

vivenciados. Repetiu origens e movimentações intrapartidárias muito próximas às

descortinadas pela doutrina clássica225.

Em razão disso, por todas as diversidades encontradas, nada mais justo

se faz o exame particularizado deste tema – partido político – em solo brasileiro, no

que se propõe a abordagem por dois subcapítulos distintos, um para o Império e

224

VILELA, Renata Rocha. Partidos políticos e regulamentação: limites e benefícios da legislação partidária no Brasil. 2014. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 2014. p. 14.

225 A merecerem destaque as doutrinas de Maurice Duverger, Angelo Panebianco, Cláudio Lembo e

Afonso Arinos tratadas no terceiro capítulo deste trabalho de dissertação.

93

outro para a República, cada qual cuidando do ambiente (sistema eleitoral vigente);

do respectivo processo de institucionalização partidária (modo de organização e de

solidificação do sistema partidário), notadamente, das agremiações partidárias de

maior ênfase no período; e, por fim, o regime jurídico adotado.

4.1. PARTIDOS POLÍTICOS NO IMPÉRIO

No período imperial brasileiro, os grupos ou facções já existentes desde o

Brasil Colônia, que se formavam em torno da Constituinte de 1823, defendiam ideais

de força absolutamente opostas. Para ARINOS226, três bases políticas diversas

preponderavam.

A primeira inclinava-se ao interesse de um fortalecimento do poder da

Coroa, eram monarquistas providos de interesses bastante conservadores, como

José Bonifácio, que sustentava a bandeira pela ordem constitucional. Pautava-se,

em sua maioria, por juízes de primeira instância, jurisconsultos e altos

representantes da Igreja acima dos cinquenta anos de idade227.

A segunda, proferida por deputados titulados como “exaltados” ou

democratas228, firmava-se a partir de um sentimento vasto por liberdade,

defendendo a limitação do poder real, como era o caso da emenda proposta por

Ferreira França, com sustentação por um governo federalista, mesmo diante da

inexistência de ambiente favorável a essa proposta. Constituía-se de uma minoria,

formada pelo clero e por pequenos proprietários rurais.

A terceira sustentava posição de centro, cujos seguidores acabavam

sendo considerados independentes e defensores de uma doutrina moderada,

voltada para uma constitucionalização de direitos sem que prejudicado fosse o poder

e a governabilidade do Monarca.

226

ARINOS DE MELO FRANCO. Afonso. História e Teoria dos Partidos Políticos no Brasil. 3ª ed. São Paulo: Alfa-Omega, 1980. p. 26-28

227 Otávio Tarquínio de Sousa, apud ARINOS, ob.cit., p. 26

228 Ainda assim inscritos sob várias denominações distintas, por ARINOS (1980, p. 27/28) ou nas bases de sua pesquisa, como “puros”, “anarquistas”, “republicanos” ou ainda “revolucionários”, juntamente, com os grupos declarados “moderados” e os “restauradores” ou “corcundas” assumiam agrupamentos de denominação genérica de Grupos de Oposição, desprovidos de qualquer base eleitoral, com força principal não efetivamente em eleitores, mas “numa imprensa efêmera e desatinada” [sic].

94

Assim, no Império é que a vida político-partidária em si começa a tomar

forma, precisamente, a partir da abertura da primeira sessão preparatória da

Câmara dos Deputados, em 29 de abril de 1826, e da primeira sessão legislativa da

Assembleia Geral Legislativa, composta pela Câmara dos Deputados e pela Câmara

dos Senadores, em 06 de maio do mesmo ano. “Antes dessas datas, havia somente

deputados brasileiros eleitos para participar das Cortes Gerais Portuguesas de 1820,

sem que eles tivessem influência no processo legislativo brasileiro”229.

Importante ponderar que se legalizaram, efetivamente, apenas no

Segundo Reinado (1840-1889).

De início, eram dois: o Partido Liberal e o Partido Conservador que

começaram a se desenvolver, para alguns doutrinadores, em meados de 1831; para

outros, apenas no período da reação monárquica de 1837 ou, melhor dizendo, na

legislatura parlamentar de 1838.

Segundo ARINOS230 (op.cit., p. 25):

Foi sob a égide desta lei [a Constituição outorgada de 1824],

reformada em 1834, no sentido liberal, pelo chamado Ato Adicional

(nome imitado ao modelo napoleônico dos Cem Dias) e restaurada

no sentido conservador pela lei de 12 de maio de 1840, que

interpretou aquele Ato, que se processaram a arregimentação e a

vida dos Partidos políticos no Império.

Relata o autor que o Partido Liberal, antes mesmo do Partido

Conservador, teria tomado corpo com os movimentos liberais de revolta ao

absolutismo e de introdução por uma reforma constitucional de teor federativo que

se instalava nas Províncias do Primeiro Império, especificamente logo após a

Abdicação de Dom Pedro I. Revelavam-se grupos políticos de ideologia liberal ou

republicana que teriam se formado antes mesmo da Revolução de 7 de abril de

1831 e não a partir dela, como sustentado por Américo Brasiliense231.

229


230 ARINOS DE MELO FRANCO. Afonso. História e Teoria dos Partidos Políticos no Brasil. 3ª ed. São Paulo: Alfa-Omega, 1980. p. 25.

231 Joaquim Nabuco, aos dois, divergia; acreditava que tanto o Partido Liberal quanto o Partido Conservador teriam se formado apenas com a reação monárquica de 1837, por vezes, com a formação da legislatura de 1838 e não em momento distinto (ARINOS, 1980, p. 28-30).

95

Embora o federalismo no Brasil Império não tivesse encontrado espaço

suficiente para prosseguimento, assim como os esforços à finalização do Poder

Moderador232 e à institucionalização de um Senado eletivo e temporário233, a

concentração e a organização política liberal estabelecida desde a apresentação do

projeto de reforma em 1831 teriam sido vitoriosas com a edição do Ato Adicional,

pela maioria, de 1834234. Assim se verificava a conquista com a instalação do Poder

Legislativo Provincial, tão reclamado, e a extinção do Conselho de Estado – embora

de forma temporária, já que restabelecido teria sido referido Conselho em 1841, com

a Lei nº 234 de 23 de novembro.

Os liberais que representavam os interesses da burguesia urbana, do

capitalismo comercial e dos progressistas intelectuais escritores, jornalistas,

professores e magistrados, a merecer destaque Aureliano, Alves Branco, Limpo de

Abreu, Montezuma, Castro e Silva e Chichorro, acabaram predominando na Câmara

e nos sucessivos Gabinetes desde o Ministério de 10 de outubro de 1833 até o de

19 de setembro de 1837, consolidando a existência do Partido Liberal235.

Entretanto, as interferências desagregadoras e anárquicas que passaram

a sofrer, somadas à formação da legislatura de 1838-1841 na entrada do Segundo

Império por conservadores ligados aos interesses agrários, em especial dos

lavradores de café do sul – que teria se tornado a base econômica nacional,

suplantando o açúcar do norte –, motivaram a origem e a formação subsequente de

232

A lista dos poderes políticos no Império enumerava-se em Poder Legislativo, Poder Moderador, Poder Executivo e Poder Judicial, todos sendo expressão natural e necessária da soberania nacional. A novidade, se comparada à estrutura da clássica tripartição de poderes, foi a criação do Poder Moderador que, segundo PIMENTA BUENO (1857, p. 31), em quase todas as constituições faz parte do poder executivo. De acordo com o enfatizado pelo autor, “enfim, a conveniencia de que exista um poder legitimo que incessantemente vele sobre a manutenção da independencia, equilibrio e harmonia dos outros poderes politicos, dá nascimento ao que é denominado moderador” [sic].

233 Afinal, a Constituição Federal de 1824, outorgada pelo Imperador, teria legalizado o estamento público-burocrático da criação do seu Poder Moderador, de um Conselho de Estado e um Senado vitalício (CAVALCANTI, 1975, p. 52 e ss.)

234 A Lei nº 16, de 12 de agosto de 1834, que tinha a intenção de estabelecer um impulso liberal mais moderado. Fato é que devido à ausência de um processo de institucionalização entre as elites de diferentes níveis de um mesmo movimento, acabou fortalecendo ainda mais as elites de nível intermediário, caudilhas, locais, existentes nas províncias, mantendo-as na centralização federativa. Os órgãos de representação política, as Assembleias Provinciais, receberam atribuições legislativas e de controles que predominavam, inclusive, na nomeação dos Presidentes da Província, exigindo de todos que seguissem exatamente as ordens do governo central, sob pena de vigorosa resistência, com aparência absoluta de legalidade (CAVALCANTI, 1975, p. 54-55).

235 Gabinetes no período imperial brasileiro, constituídos nos Ministérios, condizem à nomenclatura apresentada pela doutrina para explicar como se operacionalizava a regência do governo estabelecido no período do Império Brasileiro.

96

outra agremiação partidária: o Partido Conservador. Conforme assinalado por

ARINOS:

Era chegado o momento de liberais da direita e antigos

restauradores da esquerda se unirem num pensamento comum de

ordem pública e de defesa dos grandes interesses econômicos

ligados à lavoura. Este é o movimento de formação do Partido

Conservador, que, tendo à frente o inquieto Vasconcelos, nasceu sob

o signo mais feliz para um Partido de ordem: o signo da conservação

que não rejeita o progresso236.

Forte defensor da monarquia, o Partido Conservador logo ganhou

simpatia e, em razão disso, assentos nos Gabinetes do Imperador, destacando-se

com força e poder muito maiores que os do Partido Liberal.

Obviamente que a discórdia surgiria, mergulhando a política brasileira no

período da Conciliação. Vale dizer, num período que teve início em 1847, com a

instalação, pelo Imperador, de um Conselho de Ministros misto, composto por

políticos liberais e conservadores, justamente para controlar a acirrada disputa de

poder que se fomentava237.

Entretanto, mesmo diante da tentativa do Imperador de se estabelecer um

Gabinete Liberal – o Governo de Paula Souza, como ficou conhecido à época238 –,

para apaziguarem os ânimos dos liberais, sua preocupação com a chegada de

236


237 Referido Conselho era regido por um Presidente, criado segundo o Decreto nº 523, em 20 de julho do mesmo ano. Nesse contexto, consagrava-se a implantação de um sistema parlamentarista ao regime monárquico de governo, que permanecera vigente até a adoção do sistema presidencialista pelo regime republicano, iniciado em 15 de novembro de 1889 e legitimado com a Constituição Republicana de 1891.

238 Os Gabinetes do Império consistiam numa denominação dada ao conjunto dos Ministérios (Secretarias de Estado) que o integravam. No segundo Reinado, compunha-se do Presidente do Conselho de Ministros (também nominado como “Chefe do Gabinete”, “Presidente do Gabinete” ou, verdadeiramente, “Primeiro-Ministro”), criado pelo Decreto 523/1847 e respectivos Secretários de Estado. Inicialmente, integravam o Gabinete seis Secretarias de Estado: a Secretaria de Estado de Negócios do Império; a Secretaria de Estado de Negócios Estrangeiros; a Secretaria de Estado de Negócios da Fazenda; a Secretaria de Estado de Negócios da Justiça; a Secretaria de Estado de Negócios da Guerra e a Secretaria de Estado de Negócios da Marinha. Em 28 de julho de 1860, com o Decreto nº 1067, outra Secretaria foi criada, a Secretaria de Estado dos Negócios da Agricultura, Comércio e Obras Públicas. Era costume denominar cada Gabinete a partir de um “apelido” extraído do nome do Presidente do Conselho de Ministros. Tanto quanto o Gabinete de Paula Souza, ocupado pelo ex-Deputado e Senador pela Província de São Paulo, Francisco de Paula Souza e Mello (na grafia original de seu nome), em 31 de maio de 1848, também é possível extrair da doutrina especializada (NABUCO, s/d) citações como o Gabinete Paraná, que faz referência ao período em que o Marquês do Paraná, Honório Hermeto Carneiro Leão, teria sido Primeiro-Ministro (6 de setembro de 1853), Gabinete Ferraz, do ex-promotor de Justiça, Juiz de Direito e Presidente da Província do Rio Grande do Sul Ângelo Moniz da Silva Ferraz (1859-1861).

97

eventuais reflexos da Revolução de 1848, na França, consistentes numa explosão

republicana e, consequentemente, fim da monarquia, forçaram-lhe a substituir

referido Gabinete Liberal pelo Gabinete Conservador de Olinda239, abrindo margem

à luta, sanguinolenta, de Praia, em Pernambuco.

O auge do Ministério da Conciliação foi em 1853 e perdurou até 1858.

Mas, consoante ARINOS240, naquele momento histórico “a situação geral

do país (...) não suscitava nem alimentava teses divisionistas”, não se justificando a

permanência de um processo violento para viabilizar os interesses da ala

progressista da burguesia, que além de pertencer a uma mesma classe social não

tinham problemas em choque.

Valem os parênteses: mesmo com os antagonismos partidários da época,

curioso verificar que as alianças partidárias já eram pensadas e praticadas desde

então na história brasileira. Provavelmente não da mesma forma àquelas verificadas

nos dias atuais, mas, inegavelmente, existiam. A esse fato, insta destacar a doutrina

de ARINOS241, notadamente sobre os comentários acerca do ambiente favorável

provocado na Câmara em 1850, pela chegada de “um daqueles momentos de

estabilidade em que o liberal se confundia com o conservador”. Somente após dez

anos é que o restabelecimento das identidades partidárias alcançaria êxito,

revertendo o quadro anterior: o triunvirato liberal, formado por Teófilo Ottoni,

Francisco Otaviano e Saldanha Marinho, se sagrava vencedor nas eleições de 1860,

equilibrando as forças com o “famoso triunvirato conservador que, dizia-se, por

tantos anos governara o Império: Eusébio, Itaboraí, Uruguai”.

A formação dos partidos políticos não se limitou à ideologia dessas duas

frentes partidárias, liberal e conservadora, apenas.

Com o pós-eleição de 1860, quatro novas agremiações partidárias se

firmaram: o Partido Progressista, o Novo Partido Liberal, o Partido Liberal Radical e

o Partido Republicano.

239

Como explicitado ao final da nota de rodapé anterior, tratava-se de um Gabinete que levava o nome do Marquês de Olinda, Pedro de Araújo Lima, o então Presidente do Conselho de Ministros, nomeado em 4 de maio de 1857.

240 ARINOS DE MELO FRANCO. Afonso. História e Teoria dos Partidos Políticos no Brasil. 3ª ed. São Paulo: Alfa-Omega, 1980. p. 38-39.

241 ARINOS, ibidem, p. 39.

98

O Novo Partido Liberal e o Partido Republicano, segundo ARINOS242,

teriam se formado a partir dos movimentos de esquerda, inclusive porque

“prosseguia, dentro dos quadros parlamentares, a evolução para a esquerda que

levou da Conciliação ao Progressista, deste ao liberalismo radical de 1868, até que a

ala esquerda deste último se tornou solidamente republicana”.

Enfim, o Partido Progressista era formado por integrantes das alas liberais

e de dissidentes conservadores, considerados moderados. Antes mesmo de se

formar partido era conhecido como a “Liga”, a “Liga Progressista”, fruto da liquidação

da Conciliação. Nasceu exatamente durante a legislatura de 1861. Sustentava,

como objetivo de organização estatal e sistema político propriamente dito, a

oposição pela reforma da Constituição, pela eleição direta, pela descentralização

política e pelo exclusivismo nos cargos públicos. Defendia, de outro lado, a

regeneração do sistema representativo e parlamentar a partir da implantação em

definitivo da divisão de poderes políticos, a responsabilização dos ministros de

Estado pelos atos do Poder Moderador, a defesa dos direitos e interesses locais da

província e do município, a reforma e correta execução da lei eleitoral com garantia

de qualificações verdadeiras, a eleição com garantia à real expressão da vontade

nacional e representação das minorias, dentre outros.

O Partido Liberal-Radical e o Novo Partido Liberal, embora este em

menor dimensão, “se assemelhavam muito mais a facções mais progressistas do

Partido Liberal então existente do que a qualquer outra coisa.”243

O Novo Partido Liberal teve sua formação em 1869, a partir da união de

liberais históricos e progressistas insatisfeitos com a dissolução, pelo Imperador, em

1868, do Ministério Progressista criado em 1866. Eram considerados centro-liberais

e, assim como os progressistas, também defendiam a responsabilização dos

ministros pelos atos do Poder Moderador. Constituíam projetos seus a

descentralização política nos moldes das condições sustentadas pelo Ato Adicional

de 1834244; a supressão da vitaliciedade dos senadores e sua incompatibilidade,

242



244 O Ato Adicional de 1834, que consistiu na edição da Lei nº 16, em 12 de agosto, foi conquistado por forte pressão dos setores políticos liberais. Tinha por objetivo promover a alteração da Constituição Política do Império e na Lei de 12 de outubro de 1832, de modo que garantida fosse maior autonomia às Províncias, inclusive para a criação de Assembleias Legislativas próprias, no

99

juntamente com os deputados, de exercerem diversos cargos públicos; a reforma

eleitoral por eleições diretas na Corte, nas capitais das províncias e nas cidades

integradas por mais de 10 mil almas; e a independência do Poder Judiciário, dentre

outras prerrogativas. Seus integrantes foram os fundadores do Clube da Reforma e

do Jornal Reforma, ambos na Capital do Império, jungidos ao poder de difusão de

seus ideais.

O Partido Liberal Radical, por sua vez, foi constituído em 1868, no ano

anterior ao Novo Partido Liberal. Sustentavam ideias ainda mais ousadas, como a

extinção, de vez, do Poder Moderador, e não simplesmente a imposição de

responsabilidades aos Ministros pelos atos do Imperador. Proclamavam, também, a

eletividade dos senadores e a implementação de mandatos por tempo determinado,

assim como dos Presidentes das Províncias. Reclamavam, tal qual o Novo Partido

Liberal, a instituição do sufrágio direto e generalizado, dentre outros.

Em 1870, final do Império, nasceu o Partido Republicano,

especificamente em 3 de dezembro, com o famoso texto “Manifesto Republicano”,

apresentado na primeira edição do jornal “A República” por um grupo de políticos

paulistas liderados pelos fundadores do Clube Republicano, Quintino Bocaiúva e

Saldanha Marinho. Foi o primeiro e principal organismo partidário formado com o

intuito de se combater a monarquia, num período em que o governo imperial sofria

sucessivas crises e a política cafeeira da região sul brasileira o inverso: forte

ascensão e destaque. Os liberais descontentes com a queda do Gabinete Liberal de

1868 defendiam ideais positivistas, republicanos e federalistas, justamente porque

acreditavam serem esses os caminhos à verdadeira representação política e não a

monarquia. Raízes dessa base partidária logo se fincaram no Partido Republicano

Paulista – PRP, fundado em 03 de julho de 1873, na Convenção de Itu, em São

Paulo e no Partido Republicano Mineiro – PRM, instituído em 1888.

Importante destacar que embora existentes, a doutrina apontava os

partidos políticos como instituições minoritárias, sem vínculo popular. Isso porque a

representação política se ligava, como já ressaltado, à vontade do Imperador,

especificamente nas nomeações por ele promovidas a partir dos candidatos

lugar dos Conselhos Gerais existentes, dotadas de atribuições administrativas e legislativas bastante significativas. Na prática, não teria trazido a efetividade esperada: o poder centralizador do Imperador permanecia na pessoa dos Presidentes Provinciais que nomeava e a quem todos deviam obediência.

100

sugeridos pelos chefes dos partidos políticos ou, ainda, por seus candidatos

próprios. Conforme anotado por CAVALCANTI245:

No que toca aos partidos políticos, sabe-se que, no decorrer da

Conciliação, eles haviam, de certa forma, se desvinculado de seus

pressupostos socioeconômicos, visto que, de resto, tais

pressupostos estavam coincididos e harmonizados. Por isso, tem

razão Faoro quando diz que os partidos, naquele período de

Conciliação, constituída “instituições minoritárias, sem vínculo

popular, cuja autoridade se formava pela ligação com o imperador.”.

Para compreender respectiva fragilidade partidária, conveniente se faz,

ainda que em breves linhas, traçar as características do sistema eleitoral da época.

Nada se mostrava favorável à constituição de um sistema de partidos com

seriedade.

As eleições se processavam de modo indireto ou de duplo grau, porque “a

massa dos cidadãos ativos ou qualificados246, reunida em assembléias paroquiais,

escolhia os eleitores de Província e, estes, por sua vez, escolhiam os representantes

da nação e da Província” [sic].

E, além disso, o sistema eleitoral, durante praticamente todo o Império,

obedecia ao modo distrital, de divisão das Províncias em círculos eleitorais para

cada tipo de eleição (deputado geral ou deputado provincial), segundo os critérios da

lei247. Adotava-se o modo distrital puro, majoritário de eleição248.

245

CAVALCANTI, Themistocles Brandão (Diretor de Pesquisa); CINTRA, Miguel Ulhôa; MARINHO, Armando de Oliveira; AZEVEDO, Helvécio de Oliveira (Pesquisadores). O voto distrital no Brasil: estudo em torno da conveniência e da viabilidade sua adoção. Rio de Janeiro: FGV, 1975. p. 64.

246 Que jamais podiam ser da natureza escrava ou do sexo feminino, exatamente como era normalmente estabelecido em todo o mundo, assim como os mendigos e os civilmente incapazes (CAVALCANTI, 1975, p. 65).

247 O Decreto Lei nº 842, de 19 de setembro de 1855, que teria introduzido o Sistema Distrital no Brasil, conhecido como a “Lei dos Círculos”, dividiu as Províncias em distritos uninominais, conferindo, em outras palavras, o direito de um deputado geral, apenas, ser eleito por distrito (aquele que obtivesse a maioria absoluta dos votos, se existente mais de um candidato concorrendo por círculo, ou escolhesse o distrito ou círculo que iria representar, caso se elegesse em mais de um círculo) e um ou mais deputados distritais serem eleitos para as Assembleias Provinciais, já que “a divisão dos círculos era outra e, dependendo do quociente eleitoral, poderia haver mais de um deputado por distrito, o que ocorria na maioria dos casos” (CAVALCANTI, op.cit., p. 78). O objetivo era manter o esquema clássico de representação no Legislativo desde então, qual seja, “impedir que as maiorias provinciais esmagassem as maiorias locais e parciais” (CAVALCANTI, ibidem). Além de existirem impedimentos a certos agentes para se elegerem, porque considerados incompatíveis com o exercício da atividade legislativa, na apuração de votos o governo também manipulava a outra parcela do problema, garantindo-se um triunfo seguro, invariavelmente.

248 CAVALCANTI, ibidem, p. 77.

101

Quando não processado pelo voto distrital, o sistema eleitoral se

consolidava nos termos dos mandos e dos desmandos desejados pelo Imperador. O

Poder Moderador, previsto na Constituição Federal de 1824 e a ele atribuído,

conferia poderes suficientes para emitir decisão final sobre qualquer matéria,

inclusive sobre ponderações contrárias do Legislativo, proferidas no regime de

governo parlamentarista vigente à época.

Assim, no período do Primeiro Império, as eleições se fundamentavam em

listas fechadas, apresentadas por cada partido, com possibilidade de interpretação

dos votos considerados duvidosos e de conteúdo incerto. As alterações que se

reputavam conveniente para a sustentação do Governo eram realizadas a qualquer

tempo. Essa fase, conhecida como “eleições por chusmas”, favorecia a fraude,

principalmente porque “as eleições eram feitas por agentes administrativos

nomeados pelo Governo, pelo Gabinete que estava no poder”249 que, de outro lado,

aplicavam a força para coagir o eleitorado, “fazendo com que, durante o Império, as

eleições ganhassem, desde o pleito de 13 de outubro de 1840, a alcunha de

‘eleições do cacete’, que produziam câmaras unânimes em perfeita harmonia com o

Gabinete”250. Pelo Governo, eram nomeados os presidentes das províncias, também

com poderes para chefiar os Comandantes Militares da região251, assim como os

magistrados e o clero. E as eleições eram manipuladas pelo Ministério da Justiça.

No Segundo Império é que o sistema distrital se consagrava, em especial,

no período da Conciliação.

Foi introduzido em 1853, por sugestão do Marquês de Paraná, Presidente

do Ministério Paraná (ou Gabinete Paraná, como também era conhecido) que

sustentava a eleição em distritos, ou círculos, de um deputado na Câmara dos

Deputados, sagrando-se vencedor os beneficiários da maioria de votos. Embora os

conservadores se mostrassem irresignados com essa proposta, porque acreditavam

que assim o Parlamento podia perder sua natureza de órgão de notáveis com a

eleição de opositores, funcionários subalternos que viessem a se favorecer por

influências locais, por 54 votos contra 36, o Decreto Lei nº 842, de 19 de setembro

de 1855, conhecido como a “Lei dos Círculos”, foi sancionado.

249

HORBACH, Carlos Bastide. O parlamentarismo no Império do Brasil (II): representação e democracia. Senado Federal/Revista de Informação Legislativa: v. 44, nº 174 (abr./jun. 2007). p. 216.

250 HORBACH, ibidem.

251 Art. 102, item IV, da Constituição Política do Império do Brasil, de 1824: prover todos os empregos civis e políticos do Império.

102

De qualquer modo, esse novo modo de eleições não interrompia o

controle do “rei”. Apenas as pessoas qualificadas pela lei, consideradas não

impedidas ou sob margem de incompatibilidade ao exercício da atividade

legislativa252, podiam receber votos.

Nas elucidações de CAVALCANTI253, os proprietários rurais que

integravam os gabinetes liberais ou os ministérios conservadores, ou disputavam

eles próprios as eleições ou patrocinavam a candidatura de políticos que com eles

mantinham uma relação clientelística ou de troca de favores entre o coronel e o

político. “Na situação geral que se criou àquela época, o senhor rural vencia a

eleição na medida em que os gabinetes, nomeados pelo poder moderador num

sistema aproximado de rodízio, fossem ou não de sua afiliação” e, pela força que

assumiam, inevitavelmente conduziam o “bom” direcionamento das disputas

eleitorais locais, segundo sempre a vontade do Imperador.

O que não se imaginava era que a prática de uma liberdade eleitoral,

consentida pelo próprio Imperador, contra ele se rebelaria.

Consoante asseverado por HORBACH254, diagnosticava-se, na primeira

eleição sob a regência do sistema distrital (de 1856), o inesperado: a derrota do

Governo em vários círculos pelos reformadores (os liberais), permitindo a formação

de minorias partidárias na Câmara. Um ponto positivo.

O ponto negativo é que, nem com isso, vale dizer, com “a falta de

adaptação do esquema de fraude ante a nova realidade”255 o controle deixou de se

concentrar nas mãos do Imperador.

Bastou uma eleição para que as forças regionais que regiam os

pleitos aprendessem como agir sob o regime que se instaurara,

fazendo com que a lei de 19 de setembro de 1855, apesar de

cumprida fielmente, não atingisse os seus objetivos. Dessarte,

252

E que eram os presidentes de Províncias e seus secretários, os comandantes de armas e generais em chefe, os inspetores da Fazenda geral e provincial, os chefes de polícia, os delegados e subdelegados de polícia e os juízes de direito (que, até a Lei dos Círculos podiam ser votados para as Assembleias Provinciais, para deputados gerais e senadores nos colégios eleitorais dos distritos em que atuavam), os desembargadores, os bispos e os vigários (CAVALCANTI, 1975, p. 69).

253 CAVALCANTI, Themistocles Brandão (Diretor de Pesquisa); CINTRA, Miguel Ulhôa; MARINHO, Armando de Oliveira; AZEVEDO, Helvécio de Oliveira (Pesquisadores). O voto distrital no Brasil: estudo em torno da conveniência e da viabilidade sua adoção. Rio de Janeiro: FGV, 1975. p. 75.

254 HORBACH, Carlos Bastide. O parlamentarismo no Império do Brasil (II): representação e democracia. Senado Federal/Revista de Informação Legislativa: v. 44, nº 174 (abr./jun. 2007). p. 218-219.

255 HORBACH, 2007, ibidem.

103

passaram os reformadores liberais a imaginar um novo vestido, esse

mais elaborado e de difícil aceitação tanto por parte dos

conservadores quanto do Imperador: a eleição direta256.

Em razão disso, em 1860, a “Lei dos Círculos” foi remodelada.

Sendo chamada por alguns como a segunda “Lei dos Círculos”, o Decreto

Lei nº 1.082, em 18 de agosto, ampliou os círculos/distritos eleitorais, garantindo a

representatividade por até três deputados257.

Entretanto, por preponderar um espírito reformador ainda mais forte,

proclamando por eleições diretas com a eliminação dos dois graus de votação e dos

colégios eleitorais, na tentativa de serem solucionadas as fraudes eleitorais, com,

inclusive, adesão dos conservadores a esses novos ideais, nem a nova lei foi

suficiente para manter o sistema de controle imperial.

Nesse contexto, não havia outra saída, senão abolir o sistema distrital.

Isso ocorreu com a edição da “Lei do Terço”, Decreto Lei nº 2.675, de 20 de outubro

de 1875258.

A eleição em círculos de três deputados se manteve, porém sob o viés de

um sistema de voto incompleto, onde apenas um terço era conferido à

representação das minorias259. A magistratura passou a intervir no alistamento

eleitoral e no julgamento de questões eleitorais, com novas definições em relação às

incompatibilidades eleitorais e parlamentares.

Por pressões externas de diversas ordens e sem condições políticas de

manter o sistema eleitoral no patamar em que se encontrava, o Conselheiro José

Antônio Saraiva foi convidado a compor o Ministério com a missão exclusiva de

reformar o sistema eleitoral vigente, implantando o processo de eleições diretas.

Sugeriu o retorno do voto distrital, no final do período imperial e, portanto,

do regime monárquico parlamentarista vigente. O Decreto Lei nº 3.029, de 9 de

janeiro de 1881, que levou o seu nome – “Lei Saraiva”, também conhecida como “Lei

do Censo”, foi redigida pelo Deputado Rui Barbosa. Restabeleceu a eleição por

256


257 Ex vi art. 1º, §2º da citada Lei 1.082/60.

258 Com início pontual no Gabinete São Vicente, em 29 de setembro de 1870, proposição em 1874, durante o Gabinete Rio Branco e aprovação na sessão seguinte, em 1875, pelo Gabinete Caxias-Cotegipe (HORBACH, loc.cit.).

259 HORBACH, loc.cit.

104

círculos/distritos de um deputado, regulamentou as incompatibilidades, introduziu

penalidades rígidas às eventuais fraudes, alargou o voto ao naturalizado, acatólicos

e libertos, introduziu os títulos eleitorais e implementou a Justiça Eleitoral260.

Numa comparação ou verificação de compatibilidades entre o sistema

eleitoral e o sistema partidário, Francisco Belisário Soares de Sousa261 sustentou

que a aplicação do voto distrital a partir da “Lei dos Círculos”, em verdade,

caracterizava a deterioração do partido político por quatro razões elementares.

A primeira, porque evidenciava clara quebra à disciplina partidária. “A

candidatura desamparada pelos chefes de partido não tinha probabilidade de

vingar”262, em qualquer das eleições que fosse, na de centro ou nas provinciais, já

que o regime era absolutamente tirano, sem qualquer mobilidade à escolha do

candidato que não fosse aquele indicado na lista (chapa) organizada pelos diretores

de partido.

A segunda, porque era possível identificar um nítido enfraquecimento dos

partidos, diante da dificuldade plena de se mostrarem unidos e compactos, com

ideias próprias e tendências conhecidas e dirigidas por pessoas de destaque na

política, a exemplo da postura partidária existente em qualquer sistema parlamentar.

Os partidos apresentavam-se divididos em grupos, “em conventículos de meia dúzia

de indivíduos, sem nexo, sem ligação, sem interesses comuns e traços de união”263;

pior, com membros do mesmo partido se dilacerando por intrigas e egoísmos

individuais que, inevitavelmente, atingiam a sua estrutura como um todo.

A terceira, porque induzia o surgimento de siglas partidárias por “elites

não ressocializadas na subcultura da alta elite política”264, que tinham o único

objetivo de alcançar o poder de representação popular para atendimento dos

interesses dos chefes do partido e não da sociedade.

E a quarta, e última, razão elementar à deterioração do partido político no

sistema eleitoral do período imperial se justificava por haver motivação muito maior

260


261 CAVALCANTI, Themistocles Brandão (Diretor de Pesquisa); CINTRA, Miguel Ulhôa; MARINHO, Armando de Oliveira; AZEVEDO, Helvécio de Oliveira (Pesquisadores). O voto distrital no Brasil: estudo em torno da conveniência e da viabilidade sua adoção. Rio de Janeiro: FGV, 1975. p. 89-91.

262 CAVALCANTI, ibidem.



105

em se substituir os partidos nacionais pelas facções parlamentares pluripartidárias

dos Gabinetes, que aqui se criavam sob a forma de partidos políticos, sem qualquer

conhecimento da sociedade, inclusive, apenas para permanecer na regência desse

gabinete.

Enfim, a institucionalização de partidos políticos no Império seguia sem

qualquer proposta ideológica formada a partir dos anseios da própria sociedade,

mas na forma imposta pelo ambiente eleitoral-parlamentar de se alcançar o prestígio

do poder.

A par de existirem correntes favoráveis ao estabelecimento do voto

distrital, que acreditavam referenciar esse modelo à aproximação do eleitor ao seu

candidato e futuro representante político, contribuindo com a existência de uma

campanha menos penosa ao candidato já que não precisaria correr todo o Estado

em busca de votos, mas apenas o território do seu distrito, para CUNHA265, o

sistema distrital, puro ou misto, apresenta efeitos negativos muito maiores, inclusive,

na esfera dos partidos políticos. Ex vi:

a) subtrai representação às minorias; b) leva com o tempo à extinção dos partidos menores e à construção, de fato, de um sistema bi ou oligopartidário; c) favorece o partido da situação e prejudica a oposição; d) fortalece o caciquismo político; e) regionaliza as eleições, afastando do debate os grandes temas políticos e nacionais; f) expõe o sistema, como um todo, a maior grau de corrupção. [sic]

HORBACH266, em sentido contrário, destacando as considerações de

Pimenta Bueno, o Marquês de São Vicente, exaradas em 1857, assinalou o principal

benefício do sistema distrital no Império: a representação da oposição. Havia a

formação de maiorias distritais a partir de todos os interesses e opiniões da

sociedade, sem que aniquiladas fossem as maiorias provinciais.

Enfim, independentemente da classificação que se queira adotar ao

sistema eleitoral implantado no período imperial, se três, de acordo com o sugerido

por HORBACH, ou cinco, conforme didaticamente exposto por JEHÁ267, fato é que

265

CUNHA, Sérgio Sérvulo da. O que é voto distrital. Porto Alegre: S.A. Fabris, 1991. p. 24. 266



106

significativa influência tiveram as agremiações partidárias na composição do arranjo

político-governamental do Império, essencialmente, os dois maiores partidos

políticos: o conservador e o liberal. Afinal, juntamente com o Imperador Regente, se

mantinham no poder em alternância quase que modo equilibrado.

Acompanhando o quadro ilustrativo apresentado por JEHÁ268 em face do

proposto por Vamireh Chacon, a situação encontrada nos Gabinetes indicados pelo

Imperador, era, in verbis:

06/09/1853 a 04/05/1857 – Conciliação;

04/05/1857 a 24/05/1862 – Conservadores;

24 a 30/05/1862 – Liberais;

30/05/1862 a 15/08/1864 – Conservadores;

15/08/1864 a 12/05/1865 – Liberais;

12/05/1865 a 03/12/1866 – Conservadores;

03/12/1866 a 16/07/1868 – Liberais;

16/07/1868 a 05/01/1878 – Conservadores;

05/01/1878 a 20/08/1885 – Liberais;

20/08/1885 a 07/06/1889 – Conservadores;

07/06/1889 a 15/11/1889 – Liberais.

De modo que, embora para alguns juristas os partidos políticos pudessem

ser considerados como correntes minoritárias sem qualquer expressão política e

popular, sua evolução histórica demonstrou que, mesmo de forma primitiva, se

colocavam como instrumentos fundamentais ao descortínio de uma nova proposta

de governo, uma nova forma de Estado.

Além da contemplação do direito de expressão da minoria num regime

político de base parlamentarista e, eminentemente, monárquico, foram capazes de

promover a reforma da monarquia.

Conforme assinalado por JEHÁ269, foi exatamente a partir dos ideais dos

Partidos Republicanos e do Partido Liberal-Radical que, juntamente com os setores

importantes do Exército, o fim do Império foi selado, alcançando-se a proclamação

da República e a instituição do federalismo.

Os partidos políticos estiveram presentes e assim permaneceram ainda

que para dar sustentação às oligarquias locais na formação do poder central. Aliás,

268


269 JEHÁ, ibidem, p.48.

107

conforme dito por HORBACH270, “num sistema de ‘voto de cabresto’, que nada mais

era do que um anúncio do Coronelismo típico da República que se aproximava”.

Concluindo e, em síntese, a base partidária embrionada no período

colonial, foi consolidada como “partido político” no Primeiro Reinado, ganhando

legalização apenas no Segundo Reinado. Num Estado de natureza parlamentar e

monárquica, as duas principais agremiações, de base elitista, Partido Liberal e

Partido Conservador, que competiam por espaços nos Ministérios, dividiram o

ambiente parlamentar com, pelo menos, outras quatro agremiações partidárias de

menor influência (Partido Progressista, Novo Partido Liberal, Partido Liberal Radical

e Partido Republicano), todas de natureza regionalizada e não nacionalizada,

instaladas num sistema eleitoral distrital à base de sufrágio restrito.

Em relação ao sistema distrital, mesmo com a identificação de pontos

negativos à aplicação das duas edições da “Lei dos Círculos” e, posteriormente à

“Lei Saraiva”, referido sistema eleitoral também permaneceu vigente no Brasil

durante toda a República Velha, como se verá na primeira parte do subcapítulo

seguinte.

4.2. PARTIDOS POLÍTICOS NA REPÚBLICA

A vontade política descortinada na República era a de uma

governabilidade federalista por um sistema de partidos políticos com vida e regência

em âmbito nacional, e não mais, exclusivamente provincial271, como vista no

Império.

Para ARINOS272, a própria falta de um revezamento espontâneo de poder

no Império entre os partidos políticos, decorrente certamente da fragilidade que os

revestiam na prática e das mazelas insculpidas no sufrágio, já teria sido suficiente

para demonstrar um sentimento muito mais federalista do que de sustentação por

270

HORBACH, Carlos Bastide. O parlamentarismo no Império do Brasil (II): representação e democracia. Senado Federal/Revista de Informação Legislativa: v. 44, nº 174 (abr./jun. 2007), págs. 213-231. p.220.

271 Província era a forma de divisão territorial adotada no Império, consoante Constituição Federal de 1824 que, no período republicano, passaram a ser denominadas Estados.

272 ARINOS DE MELO FRANCO. Afonso. História e Teoria dos Partidos Políticos no Brasil. 3ª ed. São Paulo: Alfa-Omega, 1980, p.54.

108

qualquer base partidária. Afinal, “o desprestígio dos partidos imperiais era completo

ao fim do reinado”.

Entretanto, fato é que, infelizmente, até o advento da Constituinte de

1945, quando se tentavam reerguer as agremiações partidárias da decisão de

extinção sofrida em 1937, o sentimento por mudança na política governamental e

maior efetividade às instituições demorou bastante para se consolidar. Por longo

tempo, o sistema partidário se manteve com características bastante semelhantes às

vistas no Império.

CAMPELLO DE SOUZA273 oferece uma leitura à restauração democrática

de 1945 que bem reflete a causa para tanta dificuldade: não havia oxigenação nos

grupos de poder.

Com a deposição do Presidente Getúlio Vargas, a luta pela

redemocratização no país dirigia-se, em grande parte, pela mesma elite política que

comandava o regime deposto e que sustentava ter encontrado na doutrina antiliberal

a solução para os problemas brasileiros, quais sejam, formas de governo marcadas

com a dissociação da agremiação partidária das arenas de decisão governamental.

Assim, os partidos políticos permaneciam sob forte domínio de uma oligarquia

regionalizada. Nada havia sido alterado até o advento do Estado Novo (1937-1945).

A partir desse período, até conseguiram vivenciar a primeira experiência

com uma democracia representativa, deflagrada por um sufrágio quase universal274

e competição em “seis eleições para o Congresso Nacional e quatro eleições

presidenciais, além dos pleitos nas esferas regional (governador e deputados

estaduais) e local (prefeitos e vereadores)”275. Porém, essa liberdade, menos

vigiada, durou pouco.

Os partidos políticos foram extintos com o advento de um Golpe de

Estado e vigência de um regime militar, autoritário, na Quarta República (1964-

1985), presenciando eleições indiretas para Presidente, com nomeação de

Interventores nos Estados e indicação de Prefeitos nos Municípios, além da

instalação de um sistema bipartidário, por longos vinte anos.

273

CAMPELLO DE SOUZA, Maria do Carmo Carvalho. Estado e partidos políticos no Brasil (1930 a 1964). São Paulo: Alfa-Omega, 1976. p. 63-82.

274 Porque ainda havia a proibição de voto ao analfabeto e o Partido Comunista se encontrava na ilegalidade desde 1947 (SCHITT, 2000, p. 11).

275 SCHMITT, Rogério. Partidos Políticos no Brasil (1945-2000). Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2000. p.8.

109

Somente com a Quinta República (1985 até hoje) é que as eleições

diretas foram resgatadas, assim como a autonomia e efetividade dos partidos

políticos na segunda, e, por enquanto, atual e última experiência democrática

representativa, agora realizada por sufrágio universal.

Enfim, ao se tornarem o principal eixo de ligadura ao exercício da

cidadania no ambiente democrático, mérito que não se pode deixar de reconhecer,

sua existência, vida e atividade passaram a ser reguladas por normas legais

específicas até que adentradas no seio constitucional fossem.

Consoante assinalado por CAGGIANO276, as primeiras referências legais

dos partidos políticos no ordenamento jurídico brasileiro foi o Código Eleitoral de

1932, editado pelo Decreto nº 21.076, em 24 de fevereiro. Ganhou status

constitucional com a Carta Política de 1934, perdeu com a de 1937 (exatamente

com o advento do Golpe de Estado), recuperou com a Constituição de 1945 (com o

advento do art. 141, §13) e desapareceu um pouco antes da Constituição de 1967,

com o Ato Institucional nº 2 de 27 de outubro de 1965.

Segundo a autora, até a edição do primeiro estatuto partidário nacional,

que ocorrera com a Lei nº 4.740, de 15 de julho de 1965 (conhecida como Lei

Orgânica dos Partidos Políticos - LOPP), as questões partidárias eram solucionadas

com os diplomas eleitorais periodicamente editados, citando, para tanto, e em nota

de rodapé, a Lei nº 48, de 4 de maio de 1935; o Decreto-Lei nº 7.586 , de 28 de maio

de 1945; e a Lei nº 1.164, de 24 de julho de 1950. Juntamente com a Lei nº 5.682,

de 21 de julho de 1971, a citada LOPP, além da preocupação em sistematizar os

partidos políticos, teria também se preocupado em disciplinar os problemas

atinentes à gerência dos recursos financeiros, coibindo-se a provocação de um

processo de desigualdades entre partidos e candidatos a incidência da força do

poder econômico.

JEHÁ277, do mesmo modo, destacou vários outros regulamentos e

instruções de sistematização das operações eleitorais no período republicano,

demonstrando, com isso, o quanto incerta permanecia a situação política, de

regência do poder, na República, tanto quanto o vivenciado no Império.

276

CAGGIANO, Monica Herman Salem. Finanças Partidárias. 1980. Dissertação (Mestrado em Direito Constitucional) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 1980. p. 109-117.

277 JEHÁ, Pedro Rubez. O processo de degeneração dos Partidos Políticos no Brasil. 2009. Tese (Doutorado em Direito do Estado) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 2009.p. 36.

110

De modo que, merecem também destaque o Decreto 200-A, de 8 de

fevereiro de 1890, conhecido como “Regulamento Lobo”; o Decreto nº 511, de 23 de

junho de 1890, denominado “Regulamento Alvim”; a Lei nº 35, de 26 de janeiro de

1892; a Lei nº 1.269, de 15 de outubro de 1904, considerada a “Lei Rosa e Silva” e a

Lei nº 3.208, de 27 de dezembro de 1916. Nesse deslinde, merecem ainda citação a

também lei eleitoral transitória ou emergencial de nº 86, de 6 de setembro de 1947

(juntamente com o Decreto-Lei nº 7.586/45, já assinalado); o Código Eleitoral

republicano, prescrito na Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965 (juntamente com o

Decreto nº 21.076/32, a Lei nº 48, de 4 de maio de 1935 e a Lei 1.164/50,

anteriormente citados); a atual Lei Orgânica dos Partidos Políticos, Lei nº 9.096, de

19 de setembro de 1995 (juntamente com a Lei nº 4.740/65 e a Lei nº 5.682/71, já

mencionadas); e o Ato Complementar nº 4, de 20 de novembro de 1965, que

instituíra, inusitadamente, o bipartidarismo no Brasil.

Condição mais estável à normatização político-eleitoral brasileira parece

se evidenciar, de fato, após a promulgação da Constituição Federal de 1988,

notadamente com a edição da Lei Orgânica dos Partidos Políticos (Lei nº 9.096), em

1995, e da Lei das Eleições (Lei nº 9.504), em 1997278.

Enfim, com o intuito de oferecer mesma leitura à apresentada para o

período imperial, segue a pesquisa com destaque às diversas nuances legais

vivenciadas na institucionalização dos partidos políticos dentro do quadro histórico

político-social encontrado e seus sistemas eleitorais.

4.2.1. A Primeira República (1889-1930)

Também didaticamente assinalada como “República Velha”, a Primeira

República foi marcada pela política do café-com-leite, que garantia a

governabilidade central com o revezamento de Presidentes dos Estados de São

Paulo, o mais rico na produção do café, e de Minas Gerais, o grande produtor de

leite.

278

REIS, Daniel Gustavo Falcão Pimentel dos. O ativismo judicial no Brasil : o caso da verticalização. 2014. Tese (Doutorado em Direito do Estado) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 2014.

111

Os partidos do Império, o Partido Conservador e o Partido Liberal

deixaram de existir. As forças políticas conservadoras e liberais derivadas do

processo revolucionário foram absorvidas pelos Partidos Republicanos.

Dentro do inevitável, tal qual o quadro apresentado no período imperial,

mantinha-se o descarado revezamento de poder pelas oligarquias partidárias das

elites agrárias sobressalentes no Partido Republicano Paulista – PRP e no Partido

Republicano Mineiro – PRM, nesse primeiro momento da história. Importante

destacar que o Partido Republicano Riograndense – PRR, do Rio Grande do Sul,

também existia, embora sem força política significativa, tal qual a apresentada pelo

PRP e pelo PRM.

Mesmo sofrendo com a influência do coronelismo, que fomentava a

prática pelo direcionamento do voto do eleitorado aos interesses dos coronéis279;

com a política dos Estados ou dos governadores, que resguardava a base

governista nacional e regional mediante troca de favores recíprocos; e com o

fracassado predomínio do movimento tenentista, instalado pelo exército, a quebra de

paradigmas voltada à busca pela formação de partidos políticos de caráter nacional

era bastante tímida, quase nula.

De qualquer modo, estabelecidos já haviam sido o Partido Republicano

Federal de Francisco Glicério, o Partido Republicano Conservador, de Pinheiro

Machado, a merecer destaque Quintino Bocaiúva, e o Partido Republicano Liberal,

de Rui Barbosa, fundados por convenções nacionais em 1910 e 1913,

respectivamente. Enfim, nenhum deles deixou rastros. Assim como nenhuma das

outras coligações de força política no preparo de sucessões presidenciais, como a

Campanha Civilista de Rui Barbosa contra o Marechal Hermes; a Reação

Republicana, de sustentação de Nilo Peçanha contra Artur Bernardes; e a Aliança

Liberal, composta de nomes como Júlio Prestes e Getúlio Vargas280. Sequer o

Partido Democrático Nacional que tentava se formar a partir das bases democráticas

paulistas e mineiras obteve êxito281.

279

A bem da verdade, mantinha o mesmo tratamento dado por eles, então proprietários de terra, desde o Império.



112

Aliás, importante realçar que o Partido Democrático Nacional, idealizado

em 1927 com a finalidade de combater as práticas eleitorais fraudulentas mediante a

convocação dos democratas de todos os Estados, assumiu papel fundamental no

final desse primeiro período republicano brasileiro. Foi o grande incentivador à

propagação de uma reforma eleitoral que fosse capaz de implantar no ordenamento

jurídico nova linguagem ao processo eleitoral existente. Fruto desse trabalho foi a

edição do primeiro Código Eleitoral, o Decreto nº 21.076, de 24 de fevereiro de 1932,

que não apenas viria a consagrar, em definitivo, o sistema proporcional de

representação política no decorrer de toda a República, como afastava, de vez, a

aplicabilidade do sistema distrital282, introduzindo, ainda, o voto secreto e a Justiça

Eleitoral283, dentre outros benefícios. Não obstante tal fato, conforme já destacado,

referida agremiação partidária também não teve sobrevida como partido de base

nacional.

O Partido Comunista também surgira na República, sob forte concepção

de partido de base nacional. Acompanhando o movimento comunista mundial, sua

composição em solo doméstico também se apresentava com traços

preponderantemente anarquistas, trazidos e difundidos pelos imigrantes que

compunham a massa operária nacional mais evoluída. Propugnava o fortalecimento

do anarcossindicalismo de base ítalo-ibérica, sustentando que a tomada de poder

devia se dar pela classe operária e com a adoção do sistema socialista, já que seria

esta a única forma de se minimizar a miséria e a desigualdade social. Composto por

pequenos e intelectuais burgueses, infiltrados na imprensa por publicações

efêmeras como “O Movimento Comunista” e “A Voz do Povo”, foi embrionado em

Porto Alegre, em 1918, sob a chancela de “União Maximalista” e constituído apenas

em 1921, no Rio de Janeiro.

Em março de 1922, num congresso em Niterói, presentes já estavam

delegados do Partido Comunista instalados no Rio, Niterói, São Paulo, Santos,

Cruzeiro, Juiz de Fora, Recife e Porto Alegre para a sua correspondente fundação

como pessoa jurídica oficialmente registrada segundo o Código Civil284.

282

Implantado no Império e implementado pela “Lei Rosa e Silva”, a Lei nº 1.269, de 15 de novembro de 1904 (arts. 58 e 90) até então vigente.

283 Enquanto órgão provido de ação fiscalizatória, sob o aspecto eminentemente formal que age mediante provocação de terceiros legitimados e não mediante diligência estatutária própria (CAGGIANO, 1980, p. 64).


113

Na história brasileira, o Partido Comunista foi o único partido de

institucionalização forte que resistiu aos vários entraves dos regimes políticos

vigentes. Sobreviveu até os dias atuais, mesmo tendo passado longo período na

ilegalidade. Em razão da sua particularidade, valem os parênteses para explicitar o

caminho trilhado.

Foi oposição ao Golpe de Estado de 1930 e à Aliança Liberal. Integrou a

organização de caráter popular “Aliança Nacional Libertadora” em 1935, mas caiu na

clandestinidade dois anos após a entrada do Estado Novo (1937-1945), em 7 de

maio de 1947, quando teve o seu registro eleitoral junto ao Tribunal Superior

Eleitoral cancelado e os seus parlamentares, eleitos, cassados285, a partir da Lei nº

211, de 7 de janeiro de 1948286. Isso porque seus ideais socialistas inspiravam temor

às classes dirigentes elitizadas brasileiras na medida em que ocorriam

concomitantemente à formação das ondas anticomunistas reavivadas com a Guerra

Fria, instalada pelas duas grandes potências econômicas da época, Estados Unidos

e União das Repúblicas Socialistas Soviéticas – URSS.

Na verdade, por receber orientação e contribuição pecuniária do partido

comunista soviético, contrariando disposição do art. 26 do Decreto Lei nº 9258, de

14 de maio de 1946, de nada adiantaram os esforços precedentes que se

convolavam em provar a adequabilidade do seu programa partidário aos métodos

285

A decisão de supressão do Partido Comunista no Tribunal Superior Eleitoral seguiu por maioria, de três votos favoráveis e dois votos contrários; a cassação dos parlamentares respectivos pelas Casas Legislativas se iniciou em setembro de 1947, tendo merecido voto contrário à cassação por Afonso Arinos, representante da UDN na Comissão de Justiça da Câmara, mas voto favorável no projeto da Comissão de Justiça do Senado, a partir dos esforços do Senador Ivo D’Aquino (PSD-SC) que acabou prevalecendo na Câmara dos Deputados, por força da bancada do PSD e de pequenos partidos de apoio, já que a UDN havia se dividido exatamente ao meio e o PTB se inclinava à rejeição, implicando em 179 votos favoráveis contra 74 do total de 243 deputados participantes (CAMPELLO DE SOUZA, 1976, p. 118).

286 Referida lei foi editada com o objetivo exclusivo de dissolver o Partido Comunista Brasileiro. Não estabelecia regra geral e inaugurava matéria não tratada no Código Eleitoral, nem da Constituição Federal de 1946. A extinção do mandato só ocorria aos parlamentares pertencentes a partido dissolvido e não a parlamentar de um partido que se dissolve ou se adere a outro (art. 150). Como realçado por FERREIRA FILHO (1966, P. 109), “a extinção é declarada pela mesa dos corpos legislativos de que fazem parte os parlamentares. Ela é de jure, não depende de decisão da Justiça Eleitoral, nem de considerações de oportunidade, por parte da mesa das Câmaras, que devem declará-la. Essa Lei contudo não prevê a substituição dos parlamentares. Outra lei (nº 648 de 10 de março de 1949) veio estabelecer as normas referentes à substituição dos deputados e do senador que pertenciam ao Partido Comunista, dissolvido pelo Tribunal Superior Eleitoral, em 7 de maio de 1947 (resolução nº 1841). Essas normas estipulavam que os votos recebidos pelo Partido Comunista seriam considerados nulos, e que o quociente eleitoral seria calculado novamente. Quanto ao Senador, eleito pelo escrutínio majoritário, seria substituído pelo candidato que houvesse tido o maior número de votos, depois dêle.” [sic].

114

democráticos brasileiros, com abandono expresso dos princípios marxistas-leninistas

de origem.

Com fundamento no art. 141, §13, da Constituição Federal de 1946, sob a

acusação de que “a) o partido seria uma organização internacional orientada e a

serviço do comunismo marxista-leninista da União Soviética; b) em caso de guerra

contra aquele país, os comunistas ficariam contra o Brasil (Processo nº 411/412-

Distrito Federal)”287, acabaram se submetendo à clandestinidade, vivendo

ilegalmente até o próximo período multipartidário instalado a partir de 1980288.

Foi, de fato, o partido político que mais resistira em solo doméstico às

mudanças histórico-políticas vivenciadas, notadamente no curso dos dois momentos

ditatoriais brasileiros.

De outro lado, ainda, assim como a formação da velha base partidária no

Império, com a entrada da República o processo governamental permanecia

reservado ao poder das oligarquias regionais e, novamente, de modo “desigual”.

Embora legalizados e socialmente descentralizados, os governos estaduais

ganharam a autonomia que tanto reclamavam no Império, entretanto, apenas os

Estados mais importantes, assim classificados aqueles com desenvolvimento

econômico, população e posição geográfica de destaque, assumiam o poder central,

sempre.

Segundo afirmado por CAVALCANTI289, não existiam várias elites sociais

como no Império, mas a dominação de um único estrato social que significava muito

mais que uma elite. Além disso, juntamente aos republicanos paulistas e mineiros, a

essa dominação também se ligava o estamento militar, revolucionário.

No que tange ao sistema eleitoral da época, o modelo distrital uninominal

estabelecido pela “Lei Saraiva”, Decreto Lei nº 3.029, de 9 de janeiro de 1881, sob a

forma de eleição direta, inaugurou o modo de eleição na República, embora na visão

287


288 Por maioria de votos, vencidos os Ministros Relator Sá Filho e Ribeiro da Costa, a decisão do Tribunal Superior Eleitoral seguiu pela cassação do seu registro, conforme Resolução nº 1841, de 7 de maio de 1947, não tendo sido, ainda, conhecido o Recurso Extraordinário Eleitoral nº 12.369 – DF ajuizado perante o Supremo Tribunal Federal – STF, de relatoria do Ministro Laudo de Camargo.


115

de CAVALCANTI290, nunca tivesse sido efetivamente aplicado, mesmo com a

oligarquia plenamente firmada. A seu ver, a entrada efusiva do liberalismo no século

XVIII, impregnando profunda cultura “circunstancial” mundial a toda autocracia

ocidental ou oriental que se viu obrigada, em graus variáveis, a esse tipo de

ambiguidade, era o que justificava a sua teoria.

De qualquer modo, referida lei – a Lei Saraiva – teve seu escopo alargado

pela Lei nº 35, de 26 de janeiro de 1892291, que autorizava a eleição de três

deputados por distrito eleitoral, na mesma proporção à circunstância apresentada

pela segunda “Lei dos Círculos” – o Decreto Lei nº 1082, de 18 de agosto de 1860.

Os distritos eram os mesmos nas eleições federais aos apresentados

para as eleições estaduais, variando apenas a distribuição de candidatos por

distritos, que se operacionalizava de modo absolutamente aleatório, porque

dependentes das relações entre as facções coronelísticas, qualidade das lideranças

etc.292.

E, com isso, o processo eleitoral se mantinha sob controle, sob domínio.

Duas eram as ferramentas mais usuais para se forjar o processo eleitoral,

aplicadas cada vez que maior destaque recebia a oposição. A primeira prosperava-

se com a manipulação da oligarquia assentada sob ares de plena legalidade, ou

seja, mediante instauração de procedimentos regulares, em ata, no horário

preordenado e conforme as leis, regulamentos e avisos do governo que,

popularmente, ficaram conhecidas como eleições feitas a “bico de pena”. A segunda

movia-se por processo de “degola” ou de “terceiro escrutínio”, como também era

conhecida, consistindo na diplomação de candidato ao cargo eletivo que mais

agradasse a oligarquia e não que tivesse sido o mais votado pela opinião pública,

justificando, de outro lado, sua aplicação, caso sem sucesso tivessem sido as forças

convergentes à produção de alistamentos falsificados ou, ainda, as pressões e

violências sobre os eleitores ou os vícios e as fraudes praticadas na apuração dos

votos.

290


291 Na sequência, importante destacar a Lei 1.269, de 15 de novembro de 1904 (conhecida como “Lei Rosa e Silva”); Lei 3.139, de 2 de agosto de 1916, que versou sobre o tríplice alistamento; e Lei 3.208, de 27 de dezembro de 1916.

292 CAVALCANTI, ibidem, p. 206.

116

De modo que o poder obedecia aos interesses preordenados das

oligarquias locais, estaduais, mostrando que a ideia de criação de partidos políticos

nacionais pelos revolucionários, certamente, seria postergada e ao sistema eleitoral

distrital nenhum interesse havia em modificá-lo, justamente porque a manipulação

do resultado pelas correntes coronelísticas era o que interessava. Afinal, “as chefias

oligárquicas de nível estadual dos estados mais desenvolvidos, e apenas nesses,

tinham os partidos republicanos para coordenar suas disputas particularistas”.293

No que tange ao sistema partidário propriamente dito, como refletido por

JEHÁ294, aos partidos políticos não remanescia legislação própria que resguardasse

sua existência, nem a Constituição de 1891 os agasalhava. Sequer havia a

obrigatoriedade de filiação partidária como condição de elegibilidade, na medida em

que a Lei nº 35, de 26 de janeiro de 1892, especialmente seu art. 29, nada dizia.

Além disso, o Decreto do Governo Provisório nº 6, de 19 de novembro de 1889, ao

extinguir a reserva censitária para os fins de alistamento eleitoral, teria exigido do

cidadão, para o ingresso no cenário político, apenas o simples gozo dos direitos civis

e políticos e a compreensão mínima da leitura e da escrita.

Nesse contexto, entretanto, mesmo diante de um desapreço aos partidos

políticos, eles se recriaram nas bases entendidas satisfatórias às forças políticas

conservadoras e liberais existentes na época e, ademais, nem a doutrina

especializada nem a legislação preponderante prenunciavam qualquer possibilidade

de candidaturas avulsas, a exemplo do modelo eleitoral autorizado e aplicado no

pós-Revolução – ou Golpe – de 1930.

Fazendo uma digressão em face dos Presidentes da República e da

respectiva agremiação partidária, com destaque àqueles que se sagraram

vencedores em eleições diretas, verifica-se que, bem ou mal, sob a vestimenta de

um partido político, praticamente todos eles se encontravam. Eis a sequência

presidencial relatada:

293


294 JEHÁ, Pedro Rubez. O processo de degeneração dos Partidos Políticos no Brasil. 2009. Tese (Doutorado em Direito do Estado) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 2009. p. 48-50.

117

Tabela 1 - Vínculo e evolução partidária dos candidatos eleitos à Presidência da República no período da Primeira República

Período da

Presidência

Presidente da

República

Vinculo e Evolução Partidária

15.11.1889

25.02.1891

Marechal Manoel

Deodoro da Fonseca

Ingresso por eleição indireta, após ser alçado à

chefia do governo provisório pelas forças

revolucionárias.

25.02.1891

15.11.1894

Marechal Floriano

Vieira Peixoto

Assume a Presidência, por também eleição

indireta, para conclusão do mandato

presidencial renunciado por seu antecessor.

15.11.1894

15.11.1898

Prudente José de

Morais e Barros

Ingresso por eleição direta. Filiado ao Partido

Republicano Paulista - PRP em 1876 e ao

Partido Republicano desde 1885-1886. Eleições

diretas.

15.11.1898

15.11.1902

Manoel Ferraz de

Campos Salles


Liberal desde 1868-1869 e ao Partido

Republicano desde 1872.

15.11.1902

15.11.1906

Francisco de Paula

Rodrigues Alves


Conservador desde 1872 e ao Partido

Republicano Paulista – PRP desde 1893.

15.11.1906

15.11.1910

Affonso Augusto

Moreira Penna


Liberal desde 1874. Ex-Deputado provincial e

geral, ex-Senador da Constituinte Mineira, ex-

Senador Estadual, por duas legislaturas, Vice-

Presidente do Governo Rodrigues Alves.

Nilo Procópio Peçanha Ingresso por eleição direta. Fundador do Partido

Republicano Fluminense em 1888 e desde

então filiado a esse partido até 1921, ao

concorrer à Presidência da República pela

legenda da Reação Republicana.

15.11.1910

15.11.1914

Marechal Hermes

Rodrigues da Fonseca

Ingresso por eleição direta. Fundador do Partido

Republicano Conservador em 1910.

15.11.1914

15.11.1918

Wenceslau Braz

Pereira Gomes


Republicano Mineiro – PRM desde 1892.

15.11.1918

15.11.1922

Delfim Moreira da

Costa Ribeiro

Ingresso por eleição direta. Filiado na Chapa do

ex-Presidente Rodrigues Alves.

Epitácio Lindolfo da

Silva Pessoa

Ingresso por eleição direta. Ex-Deputado à

Assembleia Nacional Constituinte (1890-1891) e

Deputado Federal, por duas legislaturas, a partir

de 1891.

15.11.1922

15.11.1926

Arthur da Silva

Bernardes


Republicano Mineiro – PRM desde 1905; ao

Partido Social Nacionalista – PSN, em 1932,

com breve retorno ao PRM; Fundador do Partido

Republicano – PR em 1945.

(“continuar”)

118

Tabela 1 - Vínculo e evolução partidária dos candidatos eleitos à Presidência da República

no período da Primeira República (“continuação”)

Período da

Presidência

Presidente da

República

Vinculo e Evolução Partidária

15.11.1926

15.11.1930

Washington Luís

Pereira de Sousa


Republicano Federal – PRF a partir de 1897; ao

Partido da Lavoura a partir de 1900; e ao Partido

Republicano Paulista – PRP a partir de 1904.

Eleito,

proclamado,

mas não

empossado

Júlio Prestes de

Albuquerque

Filiado ao Partido Republicano Paulista – PRP a

partir de 1909; à União Democrática Nacional –

UDN a partir de 1945.

Fonte: Biblioteca da Presidência da República, 2015295 (adaptada)

Ou seja, os partidos políticos se apresentavam como o meio legítimo e

viável à agregação das forças necessárias de ação política à obtenção do poder.

CAVALCANTI296, ao comentar sobre o processo de eleição e sua

legislação por distritos na República Velha, admitia a existência de um subsistema

eleitoral “formal” e legal, composto pelo conjunto de leis eleitorais e disposições

regimentais internas da Câmara dos Deputados. Apenas destacava que

condicionado à sua aplicação existia um outro subsistema ainda maior, de natureza

absolutamente “informal” ou extralegal. Referenciava-se à força política do detentor

de poder, alcançada pela vitória de uma, ou algumas, bases partidárias sobre

outras. Tanto é verdade que a doutrina não cansava de relatar o quão manipulado

era o processo eleitoral da época por interesses que, indiretamente, se mostravam

como interesses de bases partidárias.

Assim, ainda que indiretamente, verifica-se que a figura do partido político

estava sempre presente.

Ademais, a ausência de norma de regulamentação e de vinculação da

atividade partidária ao processo eleitoral, nesse primeiro momento republicano, não

denotava perigo à “política dos governadores” ou “política dos Estados” que

predominava em face do revezamento do poder central pelas forças oligárquicas

295

BRASIL. BIBLIOTECA DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Disponível em: <www.biblioteca.presidencia.gov.br/pagina-inicial-3>. Acesso em: 18-out-2015.


119

paulistas e mineiras. Os partidos políticos existiam extra legem e usavam suas

forças no ambiente de competição política.

O quadro político começou a sofrer transformações exatamente quando a

oposição começou a se fortalecer.

Os reflexos causados com a quebra da bolsa de valores de Nova Iorque

em 1929 e, consequentemente, queda da exportação do café pelo principal agente

financeiro, os Estados Unidos, levaram os grandes produtores oligárquicos

regionais, em especial São Paulo, a dependerem das medidas de controle de preços

e de moratória de suas dívidas pelo governo federal. Sofreram, com isso,

desprestígios significativos que ensejaram o natural enfraquecimento das

agremiações partidárias estaduais pelas forças oposicionistas existentes. A ausência

de normatização específica aos partidos políticos os levou à falência, em vários

momentos da história republicana brasileira seguinte.

4.2.2. O Golpe de Estado (1930-1945)

A “política dos governadores” ou “política café com leite” ou “política dos

Estados” estava com os dias contados. A debelação ocorreu justamente no

momento em que a oligarquia paulista se desprestigiava com a queda da importação

do café pelos Estados Unidos após 1929. O então Presidente Republicano, o

paulista Washington Luís, decidiu desrespeitar a aliança mantida com Minas Gerais

na sucessão presidencial, indicando outro paulista para o pleito eleitoral seguinte,

Júlio Prestes. A oposição se uniu: formou a Aliança Liberal com a união dos Partidos

Republicanos Mineiro, Gaúcho e Paraibano; ganhou simpatia das bases militares

nacionais; indicou o candidato gaúcho Getúlio Vargas; porém, perdeu nas urnas.

Irresignados, por pressão política, conquistaram a deposição de Júlio Prestes e a

indicação de uma junta militar em seu lugar para a regência imediata do governo

que, na sequência, declarava Getúlio Vargas como Presidente provisório.

O que se evidenciou, neste momento histórico, foi uma completa ruptura

institucional marcada, inclusive, com a definitiva entrada das massas populares

urbanas no cenário político e que, de certo modo, já vinham sendo alimentadas com

as revoltas “tenentistas” estabelecidas nos anos 1920.

120

Enfim, nascia a Segunda República, com o primeiro Golpe de Estado.

Embora a ideia pela formação de partidos nacionais se mantivesse

reavivada, na prática, nenhuma alteração significativa teria havido. As agremiações

estaduais mantidas durante toda a República Velha permaneceram297, porém, sem

se imaginar estarem as mesmas com os dias de vida contados.

Por simples arbítrio do governo provisório, ao Presidente foi confiado o

exercício discricionário de todas as funções dos Poderes Executivo e Legislativo até

a reorganização constitucional que viria a ser firmada por Assembleia Constituinte

eleita. Resultado disso foi a dissolução do Congresso Nacional, assim como das

Assembleias Legislativas Estaduais, Câmaras ou Assembleias Municipais e

quaisquer outros órgãos legislativos e deliberativos existentes nos Estados, Distrito

Federal, Municípios ou Território do Acre. Interventores estaduais foram nomeados,

com atribuições específicas à indicação dos prefeitos municipais, que também se

investiam das funções executivas e legislativas locais com a missão de propagar os

atos emanados exclusivamente do governo central298.

Infelizmente, ainda que não se quisesse admitir, embora em ambiente

democrático, assim chancelado pela Constituição Federal, em verdade, o que a

realidade – democrática, vale frisar – brasileira vivenciava, na prática, era a regência

e construção de um governo autocrático, de base autoritária.

São Paulo, inconformado com o quadro político que se instalava,

reclamou pela promulgação de uma nova Constituição Federal, nos termos da

promessa feita pelo governo provisório. Deflagrou, aos 9 de julho de 1932, a

Revolução Constitucionalista, tornando-se o palco da luta armada contra o governo

federal e as tropas “legalistas” do resto do país, mesmo diante da garantia de

realização de eleições à Assembleia Nacional Constituinte para o dia 3 de maio do

ano seguinte299. Embora derrotado, a concepção política sustentada foi vitoriosa,

com a convocação, em definitivo, do pleito eleitoral esperado. No comando dessas

ações revolucionárias estava a aliança política formada meses antes, em fevereiro,

pelos dois principais partidos políticos, o Partido Republicano Paulista – PRP, que

297

CAMPELLO DE SOUZA, Maria do Carmo Carvalho. Estado e partidos políticos no Brasil (1930 a 1964). São Paulo: Alfa-Omega, 1976. p. 81.

298 Art. 1º do Decreto nº 19.398, de 11 de novembro de 1930.

299 Decreto nº 21.402, de 14 de maio de 1932.

121

perdera domínio com a Revolução de 1930, e o Partido Democrático – PD300, que

vinha se deteriorando por conta de um desentendimento com as forças tenentistas,

notadamente com o interventor federal no Estado, o tenente João Alberto.

Nesse contexto, consoante bem destacado por JEHÁ301, não havia

ambiente de disputa pelos cargos públicos, não havia qualquer espaço à formação

de partidos políticos que canalizassem as opiniões populares à competição eleitoral

pelo poder.

Mais que isso, havia um Código Eleitoral, recém-editado pelo Decreto nº

21.076, de 24 de fevereiro de 1932, que, de certo modo, inaugurava uma trajetória

legislativa aos partidos políticos brasileiros, embora de forma um pouco enviesada já

que inseria todas as agremiações políticas numa mesma vala302. Não lhes conferiu a

prerrogativa de monopólio de filiação aos interessados em participar dos pleitos

eleitorais subsequentes. Com isso, consagrava-se em solo doméstico a

possibilidade de candidaturas avulsas.

A candidatura avulsa encontrava-se autorizada no art. 58, nº1303,

parágrafo único, do citado Código Eleitoral de 1932, in verbis:

“Processa-se a representação proporcional nos termos seguintes [...]

É permitido a qualquer partido, aliança de partidos, ou grupo de cem

eleitores, no mínimo, registrar, no Tribunal Regional, até cinco dias

antes da eleição, a lista de seus candidatos, encimada por uma

legenda. [...] Considera-se avulso o candidato que não conste de lista

registrada”304.

Para participar da competição eleitoral bastava o cumprimento de uma

única exigência: o registro do pedido devidamente acompanhado de um quórum

300

Tratava-se de um partido formado pela cisão do Partido Republicano Paulista, “com características um pouco mais liberais do que sua conservadora matriz” (KAREPOVS, 2006, p. 170)


302 JEHÁ, ibidem.

303 Epigrafado como “§1º” no Decreto.

304 As eleições se processavam em dois turnos de votação, simultâneos e expressos em uma só cédula, sagrando-se vencedor em primeiro turno o candidato que alcançasse o quociente eleitoral e o quociente partidário, conforme a combinação prescrita no mencionado art. 58, nºs. 5, 6 e 7, subsequentes (epigrafados na redação do Decreto como §§5º, 6º e 7º), e, em segundo turno, os demais candidatos mais votados até o limite de vagas disponíveis e não preenchidas com a apuração precedente, de primeiro turno (n.8 – ou §8º como na redação original – do mesmo diploma legal).

122

mínimo de cem eleitores, até cinco dias antes da realização das eleições no Tribunal

Regional.

Todos, sem exceção, por seus fiscais, adquiriam também o direito de

acompanhar o processo eleitoral na integralidade, inclusive os “candidatos” não

registrados que, embora desautorizados a participar dos pleitos eleitorais, viessem a

requerer a prerrogativa fiscalizatória por escrito, devidamente acompanhada da

assinatura, com firma reconhecida, de pelo menos cinquenta eleitores (art. 101, §1º).

A Constituição Federal promulgada em 1934 recepcionou esse sistema

eleitoral. Conferiu “‘status’ constitucional” às agremiações partidárias, sem extinguir

os partidos políticos estaduais. Importante registrar que, em verdade, não disciplinou

sobre os partidos políticos de modo direto, apenas teria proibido qualquer atividade

político-partidária aos magistrados (art. 66), assim como consignado expressa

previsão de perda de cargo público ao funcionário que se valesse de ato de

autoridade em favor de partido político ou exercesse pressão partidária sobre os

seus subordinados (art. 170, 9º). De outro lado, referida Carta Constitucional

também não desautorizava a possibilidade plena de candidatura avulsa.

Sequer a Lei nº 48, de 4 de maio de 1935, que tratava da modificação do

Código Eleitoral de 1932305, fez qualquer remissão contrária à candidatura avulsa.

Pelo contrário. Apenas redefiniu o quórum mínimo de eleitores para cinquenta, nas

eleições municipais, e duzentos, nas eleições estadual e federal, quando do registro

de pedido de candidatura perante, respectivamente, o juízo eleitoral da zona ou do

Tribunal Regional, dentro dos cinco ou quinze dias da abertura do pleito eleitoral.

De qualquer modo, essa nova legislação também assinalava benefícios

aos partidos políticos. Além de exigir que o quórum mínimo de eleitores para o

pedido e registro de candidatura devesse ser conferido pela numeração do título de

eleitor e com a limitação de um único requerimento por eleitor (art. 84 ao 88), os

candidatos filiados a partidos políticos não podiam pertencer a mais de uma

legenda, exceto quando dois ou mais partidos firmassem requerimento nesse

sentido, em petição conjunta (art. 87). Os partidos ganharam tratamento em capítulo

305

Embora o Código Eleitoral de 1932 tivesse sido revogado expressamente em 1991, pelo Anexo IV - fls. 32 - do Decreto nº 11, de 18 de janeiro, tacitamente, de certo, já teria sido pela Lei nº 48, de 4 de maio de 1935 já que, ao restabelecer as novas diretrizes ao alistamento e ao processo eleitoral na íntegra, repaginando a atuação da Justiça Eleitoral, consignou, em seu art. 217: “Ficam revogadas todas as disposições concernentes à matéria eleitoral, mantidos, entretanto, os cargos e respectivos vencimentos até hoje legalmente criados, desde que não prejudicados por dispositivos deste Codigo”[sic].

123

próprio (título II, capítulo I): podiam participar do pleito eleitoral como partidos

políticos com registro em definitivo ou, simplesmente, com registro provisório. Para

registro prévio e definitivo junto ao Tribunal Superior e aos Tribunais Regionais das

regiões em que processavam sua constituição, denominação, orientação política e

órgãos representativos bastava a demonstração de um quórum mínimo de

quinhentos eleitores; para registro provisório, esse quórum mínimo caía para 200

eleitores, exigindo-se apenas a apresentação de candidatos previamente registrados

(art. 166) e o início de seu processo de registro da personalidade jurídica na forma

exigida pelo Código Civil de 1917306.

Assim, como consequência às benesses da lei, obviamente que as

agremiações políticas acabaram se multiplicando a todo instante, perfazendo,

segundo ARINOS307, o estranho mosaico da representação nacional, com

formações partidárias sob várias e diferentes formas de constituição jurídica,

inclusive de recepção às composições partidárias estaduais do jeito antigo.

De modo que, mais uma vez, não teria se evidenciado “uma real ruptura

com o regionalismo predominante na República anterior”. Os mesmos grupos, com

os mesmos vícios e oportunismos e, apenas, nomes diferentes permaneciam308.

Nessa esteira caminhava o posicionamento de JEHÁ309, in verbis, “entre

as eleições de 1933 e o início do Estado Novo, em 1937, o sistema partidário

brasileiro permaneceu fincado em bases essencialmente regionais”. Assim como de

CAMPELLO310: “permaneciam, é certo, as agremiações estaduais, que não

ultrapassavam, nem pretendiam ultrapassar, as fronteiras de seus respectivos

estados”.

De modo que, fazendo uma leitura dos partidos políticos estaduais da

época, segundo ARINOS311, havia a “Chapa Única” de São Paulo, o mais forte,

306

O registro provisório do partido político teve fim na expressa disposição do art 17 da Lei nº 5.682, de 21 de julho de 1971, a primeira Lei Orgânica dos Partidos Políticos. Cf. ARINOS, op.cit., p. 99.


308 VILELA, Renata Rocha. Partidos políticos e regulamentação: limites e benefícios da legislação partidária no Brasil. 2014. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 2014. p. 30.


310 CAMPELLO DE SOUZA, Maria do Carmo Carvalho. Estado e partidos políticos no Brasil (1930 a 1964). São Paulo: Alfa-Omega, 1976. p. 81.

311 ARINOS, ibidem, p. 65.

124

filiado na orientação da Segunda Internacional312; o Partido Republicano Mineiro; o

Libertador e o Partido Republicano Liberal, ambos do Rio Grande do Sul; o Partido

Socialista Brasileiro, distribuído por diversos Estados, cada qual adotando o nome

das Unidades Federativas na sequência à denominação do partido e defendendo os

direitos do trabalho e das classes trabalhadoras.

Havia também o Partido Popular Paulista, cuja origem derivava das

estruturas político-partidárias da “Legião Revolucionária de São Paulo” que os

“tenentes” criaram já nos anos 1920 para a consecução dos seus objetivos313.

JEHÁ314 acrescentou a esse rol o Partido Progressista na Paraíba e em

Minas Gerais, o Partido Social Nacionalista em Minas Gerais, o Partido Nacional em

Alagoas, o Partido Nacionalista e o Partido Popular no Rio Grande do Norte, o

Partido Nacional Socialista no Piauí, o Partido Popular Radical no Rio de Janeiro, o

Partido Liberal no Paraná, Santa Catarina, Pará e Mato Grosso, o Partido

Republicano Social em Pernambuco e o Partido Social Democrático no Ceará, em

Pernambuco, Bahia, Espírito Santo e Paraná.

Lembrou, também, das entidades profissionais com assento reservado na

Câmara dos Deputados, devidamente organizadas sob as bandeiras do Partido da

Lavoura em São Paulo e no Espírito Santo e do Partido Economista no Distrito

Federal, além das listas avulsas que concorriam às eleições e que se distribuíam na

“Lista Hugo Napoleão” no Piauí, “Liberdade e Civismo” em Sergipe, “A Bahia é a

Bahia”, “Por Santa Catarina”, a “Chapa Única” em Goiás, a “Frente Única” no Rio

Grande do Sul, a “Trabalhador, ocupa teu posto” em Pernambuco e a “Ação Imperial

Patrianovista Brasileira” - AIPB, de defesa pela restauração da monarquia, em São

Paulo.

312

A “Chapa Única por São Paulo” teria se formado em 1933, imediatamente à convocação da Assembleia Nacional Constituinte, pelas forças organizadoras da Frente Única Paulista que havia sido composta por integrantes dos Partidos Democrático (PD) e Republicano Paulista (PRP), responsáveis pela articulação da Revolução Constitucionalista de 1932 em São Paulo. Elegeu 17 (dezessete) deputados federais.

313 Consistia no movimento político-militar liderado por jovens oficiais brasileiros que se encontravam ressentidos com a política do Governo, notadamente face o descaso das condições do Exército, tanto em relação ao não investimento com o profissionalismo da tropa, progressão das carreiras profissionais, notadamente dos tenentes, e institucionalização de meios físicos e materiais para o regular exercício das atividades (atendimento médico, armamento etc), como destacado por BARROS (op.cit., 2005). Consistiu num movimento de forte arregimentação de massas urbanas, que logo mais tomaria forma ainda mais evidente nas manifestações populares arregimentadas pelos diversos partidos de esquerda a partir de 1930.

314 JEHÁ, Pedro Rubez. O processo de degeneração dos Partidos Políticos no Brasil. 2009. Tese (Doutorado em Direito do Estado) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 2009. p.62.

125

Enfim, todos com traços eminentemente regionalizados.

Os partidos políticos de extensão nacional até surgiram, juntamente, com

essa miscigenação ao processo de apadrinhamento dos partidos regionalizados,

autorizado pelo sistema eleitoral.

VILELA315, a esse passo, assinalou a criação das seguintes agremiações

partidárias: a Aliança Nacional Libertadora – ANL, liderada por Luís Carlos Prestes e

a Aliança Integralista Brasileira – AIB, liderada por Plínio Salgado, além do Partido

Comunista Brasileiro – PCB, que, na verdade, já atuava no cenário brasileiro desde

1922, chegando a ter inclusive ligação com a Aliança Nacional Libertadora – ANL

para que não se disseminasse, em 1935316. Enfatizou que ambos os movimentos

fomentados pela ANL e AIB foram relevantes para o “ressurgimento do enfoque

nacional dos partidos e o engajamento da população nas questões políticas”,

descortinando sucesso na motivação para “o golpe do Estado Novo e o

recrudescimento do governo varguista”317.

A Aliança Integralista Brasileira, ou Partido Integralista como nominado

por ARINOS, foi formada e reconhecida legalmente em 1933. Sustentava ideais

antidemocráticos e antipartidários dentro da “corrente brasileira do fascismo

mundial” que representavam. Filiavam-se à ideia de restauração de valores que

haviam sido degradados pela modernidade e só seriam capazes de serem

preservados diante de um Estado forte o suficiente à contenção das lutas de classes

incitadas pelos comunistas. Em razão dessa ideologia, logo ganhou simpatia do

governo central.

A Aliança Nacional Libertadora, por sua vez, foi oficialmente constituída

em 1935 como resposta aos ideais fascistas proclamados pela Aliança Integralista

Brasileira. Com pensamento contrário aos ideais imperialistas, constituía-se de

comunistas, socialistas e “tenentes” insatisfeitos com o governo varguista e sua

aproximação aos grupos oligárquicos afastados do poder central. Defendia ideais

progressistas, de esquerda, e modernizadores que culminaram na defesa e

organização da classe operária por via de sindicatos e em diversas regiões e setores

da sociedade. Luís Carlos Prestes, no seu retorno clandestino ao Brasil e missão de

315

VILELA, Renata Rocha. Partidos políticos e regulamentação: limites e benefícios da legislação partidária no Brasil. 2014. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 2014.p.24.

316 Ex vi anotações firmadas no subcapítulo anterior, “A Primeira República”, deste trabalho de pesquisa.

317 VILELA, loc.cit.

126

se estabelecer um seguimento da Internacional Comunista no país com a

instauração de um governo nacional-revolucionário, filiou-se ao movimento que

ganhava musculatura popular cada vez mais acentuada. Em 1935, o grande levante

popular conhecido como a Intentona Comunista, articulado nos municípios do Rio de

Janeiro, Natal e Recife, foi o suficiente para sua dissolução que se prosperou pelo

próprio governo central, não apenas com domínio da situação, mas também

perseguição de seus líderes repressores.

Todos, entretanto, tiveram vida curta.

O próprio Partido Socialista Brasileiro durou um pouco mais de um ano.

As “legiões revolucionárias” dos tenentistas fracassaram, assim como o Partido

Agrário, “articulado por Góes Monteiro e João Alberto” e o Clube Três de Outubro,

na forma e função de partido político e que acabara sendo absorvido pela política

getulista, pelo integralismo ou pelo comunismo318. Os partidos conhecidos como

superestatais – Partido Integralista e Partido Comunista – também não conseguiram

sobreviver.

É que sob a regência da Constituição de 1937, apelidada de Polaca e

consolidada num momento histórico de forte influência do fascismo vitorioso em

âmbito internacional, os partidos políticos foram dissolvidos pelo Decreto-Lei nº 37,

de 2 de dezembro.

Instalava-se na história brasileira uma Carta Constitucional de raiz

autoritária, que concentrava todo o poder político nas mãos do Presidente da

República, permitindo, por ordem sua, fechar o Congresso Nacional, as Assembleias

Estaduais e as Câmaras Municipais, como, aliás, foi feito.

Além disso, a Constituição de 1937 vinculava o Poder Judiciário ao Poder

Executivo e consolidava em definitivo a presença dos interventores na regência dos

governos locais e subsequentemente na designação dos prefeitos municipais para

fiel observância das diretrizes do governo central.

Preocupado com a perda da presidência, Getúlio Vargas justificou seus

atos num suposto pretexto de tomada do poder pelos comunistas, inclusive pelo

candidato apoiado por seus sindicatos, José Américo de Almeida.

Nesse contexto, portanto, é que se firmou o fechamento do Congresso, a

suspensão da Constituição e a extinção dos partidos políticos, inclusive da Aliança

318


127

Nacional Libertadora – ANL, ainda que em momento posterior319. Chancelava-se

repúdio absoluto a qualquer recepção constitucional dessa matéria, na contramão de

direção ao que a Constituição Federal de 1934, anterior, ainda que de modo indireto,

havia assegurado: o status constitucional aos partidos políticos.

Assim agiu, haja vista as irresignações das agremiações partidárias aos

interesses do governo central, vistas, de plano, nas justificativas apresentadas no

preâmbulo do Decreto-Lei nº 37/37. In verbis:

CONSIDERANDO, além disso, que os partidos políticos até então

existentes não possuíam conteúdo programático nacional ou

esposavam ideologias e doutrinas contrárias aos postulados do novo

regime, pretendendo a transformação radical da ordem social,

alterando a estrutura e ameaçando as tradições do povo brasileiro,

em desacôrdo com as circunstâncias reais da sociedade política e

civil;

CONSIDERANDO que o novo regime, fundado em nome da Nação

para atender às suas aspirações e necessidades, deve estar em

contato direto com o povo, sôbre posto às lutas partidárias de

qualquer ordem, independendo da consulta de agrupamentos,

partidos ou organizações, ostensiva ou disfarçadamente destinados

à conquista do poder público.

O próprio Partido Integralista, conforme rememorado por ARINOS320,

tentou levar o governo à deposição em 11 de maio de 1938. Sem sucesso, não

obstante, dois dias após, o Presidente tivesse iniciado uma campanha para

sustentar a necessidade de se substituir os partidos políticos dissolvidos por um

instrumento de ação civil, algo como uma organização nacional, que fosse capaz de

apoiar o regime autoritário implantado.

Foi o que ocorreu, em 27 de maio, por sugestão do Interventor do Rio de

Janeiro, em discurso solene e público, no lançamento do projeto da “Legião Cívica

Brasileira”.

Esta organização não podia ser copiada claramente dos partidos

fascistas, porque era exatamente um partido fascista que ela

pretendia combater. Por outro lado, urgia não despertar as

319

Apenas o Partido Comunista Brasileiro – PCB conseguiu sobreviver, clandestinamente, por meio de uma Comissão Nacional de Organização Provisória – CNOP articulada por seus membros da Bahia e de São Paulo.


128

susceptibilidades das classes armadas, conferindo-lhe o caráter

para-militar.

Daí ter-se pensado numa solução intermédia, preparatória, que

viesse dispor as coisas para a organização futura. Essa solução era

a Legião Cívica, no fundo do núcleo inicial, o ponto de saída para um

partido único, adaptação brasileira dos partidos do mesmo gênero

que pululavam em tantos países da Europa, da Ibéria aos Balkans.321

[sic]

Propunha-se a criação de um partido único para sustentação do seu

regime autoritário. Nada feito. A ideia de unipartidarismo não vingou, haja vista o

repúdio das Forças Armadas, especificamente, do Exército, que não aceitavam

subordinação a qualquer partido político, já que isso significaria perda de autonomia.

4.2.3. A Redemocratização (1945-1964)

Do ponto de vista histórico, nascia para o Brasil o que fora

convencionalmente chamado de Estado Novo: um período de reconstrução das

bases democráticas no rearranjo político governamental. A Terceira República.

Seguindo o mesmo descortínio mundial de repulsa aos regimes

nazifascistas, autoritários e totalitários, ruídos com o fim da Segunda Guerra Mundial

pelos países aliados vitoriosos, o Presidente Getúlio Vargas, pressionado, decretou

a anistia dos presos políticos, pelo Decreto 7.474, de 18 de abril de 1945, e

convocou eleições presidenciais e legislativas no mesmo ano, pela Lei

Constitucional nº 9, de 28 de fevereiro, o Ato Adicional que promovera diversas

alterações no texto da Constituição Federal de 1937.

Nesse contexto, restabelecidas foram as agremiações partidárias, por via

do Decreto-Lei nº 7.586, de 28 de maio de 1945322, o novo Código Eleitoral, batizado

como “Lei Agamenon”, em referência e homenagem à participação do Ministro de

321


322 Assim como, também, e na sequência, pelo Decreto-Lei nº 8.157, de 03 de novembro de 1945.

129

Justiça Agamenon Magalhães, também responsável pela nomeação da Comissão

designada a sua confecção323.

Com a revogação expressa do Decreto-Lei anterior, de nº 37/1937, que

extinguira os partidos políticos em seu art. 142, a “Lei Agamenon” tratou dos partidos

políticos em capítulo à parte, determinando sua criação, agora em âmbito nacional e

não mais regional, mediante adesão de, no mínimo, dez mil assinaturas de eleitores

distribuídos em pelo menos cinco Estados, cada qual com o mínimo de quinhentas

assinaturas (art. 109). Dispôs também sobre novas diretrizes ao alistamento eleitoral

e ao processo e controle das eleições, estabelecendo, de imediato, a data de 2 de

dezembro de 1945324 para a realização das eleições presidenciais, do Conselho

Federal e da Câmara dos Deputados e a data de 6 de maio de 1946 para as

eleições de Governadores dos Estados e membros das Assembleias Legislativas

(art. 136).

Outros vários pontos positivos ao sistema partidário no ordenamento

jurídico brasileiro foram trazidos pela “Lei Agamenon”. Em síntese, além de encerrar

a política dos governadores, com a vedação de partidos estaduais, teria colocado

uma pá de cal na trajetória das oligarquias regionais e, especialmente, em qualquer

hipótese de admissibilidade à candidatura avulsa. Exigiu, expressamente, a

obrigatória filiação a partido político ou a aliança de partidos caso eventual candidato

manifestasse interesse em concorrer nos pleitos eleitorais subsequentes (art. 39).

Em âmbito local, autorizava apenas a instalação de Diretórios dos

partidos políticos, desde que devidamente registrados no Tribunal Regional do

Estado correspondente (art. 110).

Era proibido um candidato concorrer por mais de um partido ou coligação

partidária aos cargos regidos pelo princípio proporcional, exceto para os cargos

regidos pelo princípio majoritário, onde era autorizado a concorrer simultaneamente

para os cargos de presidente, senador e deputado federal num mesmo Estado ou

em mais de um Estado (arts. 39 a 42).

Além disso, ao vedar o registro de partido com programa contrário aos

princípios democráticos ou aos direitos fundamentais do homem,

323

José Linhares, como Presidente, e Vicente Piragibe, Lafayette Andrada, Miranda Valverde e Hahneman Guimarães, como membros.

324 Receando a hipótese do novo Presidente eleito promover alterações nos interventores em exercício nos estados, as eleições estaduais acabaram sendo antecipadas para a mesma data da eleição federal, 2 de dezembro de 1945.

130

constitucionalmente assegurados, a “Lei Agamenon” desencadeou o cancelamento

de quinze partidos provisórios dentre os trinta e um existentes, além da supressão

do Partido Comunista pelo Tribunal Superior Eleitoral e da cassação de seus

parlamentares pela Lei nº 211, de 7 de janeiro de 1948.

Privilegiou, por fim, os partidos políticos no tratamento do “mecanismo das

sobras”. O Código Eleitoral precedente, instituído pelo Decreto nº 21.076, de 24 de

fevereiro de 1932, ao criar o sistema de representação proporcional, havia

determinado que o processo de eleição fosse processado por dois turnos

simultâneos de votação, em uma só cédula. Em primeiro turno, estariam eleitos os

candidatos que obtivessem, num primeiro momento, sucesso no quociente eleitoral,

ou seja, no resultado da divisão do total de eleitores participantes do pleito eleitoral

com o número de lugares a serem preenchidos no círculo eleitoral e, num segundo

momento, eleitos seriam aqueles que fossem vitoriosos no resultado obtido pela

divisão do quociente eleitoral com o número de votos conquistados pela legenda,

desprezando-se em ambos as frações (quociente partidário). No segundo turno de

votação, por sua vez, eleitos seriam todos “os outros candidatos mais votados, até

serem preenchidos os lugares que não o foram no primeiro turno” (art. 58, item 8º).

Criou, assim, um novo tratamento ao popular “mecanismo das sobras”.

De fato, é inegável admitir o quão valorosas foram as disposições do

Código Eleitoral prescrito pelo Decreto-Lei nº 7.586/45, a “Lei Agamenon”, para a

legitimidade das agremiações partidárias.

No que tange ao “mecanismo das sobras”, CAMPELLO DE SOUZA325

repudiava, veementemente, a inovação implementada, por acreditar que promovia

distorções significativas no sistema de representação política, privilegiando-se

partidos políticos específicos.

Nesse contexto, entendia que o Partido Social Democrático – PSD se

favorecia em âmbito nacional, assim como a UDN em alguns poucos Estados, e o

Partido Trabalhista Brasileiro – PTB e o Partido Comunista – PC no Distrito Federal.

Além disso, por autorizar um candidato a concorrer a um mesmo cargo político em

diversos estados, naqueles em que fosse vencedor também conseguia garantir a

elegibilidade de vários outros candidatos de menor expressão política que, por si só,

jamais se sagrariam vencedores no quociente eleitoral e no quociente partidário pela

325


131

quantidade de votos recebida. Como exemplo, destacou a candidatura de Getúlio

Vargas ao Senado por cinco estados e a Deputado Federal em nove estados,

lembrando que ele teria sido vencedor, respectivamente, em dois e sete estados,

beneficiando uma lista interminável de candidatos escassamente votados pelo

cômputo do “mecanismo das sobras”. In verbis:

Como candidato a deputado federal, Getúlio teve 116.712 votos no

Distrito Federal; 119.055 em São Paulo, 11.291 no Rio Grande do

Sul, onde se elegeu Senador com 461.913 votos; 32.012 em Minas

Gerais. Além disso, foi o único deputado eleito pelo PTB na Bahia,

com 10.032 votos; no Rio de Janeiro, com 20.745; e no Paraná, com

8.648 votos. Graças ao mecanismo das sobras, deram-se casos

como o de Barreto Pinto, eleito pelo PTB do Distrito Federal com 537

votos. (Fonte: T.S.E. Dados estatísticos, 1964).326

Enfim, sem embargo aos efeitos produzidos ao sistema eleitoral por esse

novo “mecanismo das sobras”, examinando-se a formação do sistema de partidos

da época é possível destacar que reorganizados foram: o Partido Social

Democrático – PSD, que já havia publicado o seu estatuto partidário em 9 de maio

de 1944; assim como a União Democrática Nacional – UDN, registrada em 10 de

novembro de 1944, embora com atividade social manifestada desde abril do mesmo

ano; e o Partido Trabalhista Brasileiro – PTB, além do já existente, e renovado,

Partido Comunista Brasileiro – PCB, embora dois anos após, em 1947, tivesse

retornado à clandestinidade, até 1980327.

O Partido Social Democrático – PSD consagrou-se como o maior partido

do Estado Novo ou da Terceira República. Conseguira se organizar em todos os

Estados para as eleições de 1945, atendendo os prescritos da Lei 7.586/45, a “Lei

Agamenon”. Teve formação na base varguista implantada pelos núcleos estatais de

interventorias, a partir da idealização e institucionalização proposta pelo interventor

mineiro Benedito Valadares. Elegeu o candidato à Presidência da República General

Eurico Dutra, em 02 de dezembro de 1945, com o total de 55,3% dos votos.

Influenciou fortemente a feitura da nova Constituição Federal, já que conquistara

326


327 De qualquer modo, interessante as observações de JEHÁ (2009, p. 76) em face do destaque que o Partido Comunista Brasileiro havia alcançado com as eleições de 1945. Teria obtido sucesso em 5% dos votos para a Câmara dos Deputados, assumindo 14 cadeiras legislativas e sucesso em quase 10% dos votos nas eleições presidenciais com o seu candidato Uedo Fiúza.

132

maioria absoluta na Assembleia Constituinte de 1946, mantendo-se, inclusive, como

a maior bancada no Congresso Nacional328. Defendia ideais liberais, numa versão

mais atualizada e melhorada em relação ao Partido Republicano – PR da Primeira

República, porém sob mesma bandeira do oficialismo intransigente e da política do

governismo fiel, de predomínio rural e semirrural, absolutamente conservadores e

ordeiros, e não reformistas. Afinal, conforme rememorado por FERREIRA FILHO329,

era um partido das “camadas mais tradicionalistas das vilas do sertão, dos

latifundiários, dos grandes cafeicultores, dos plantadores de algodão, cana, cacau,

dos criadores de gado, mas também, em São Paulo e no Rio, de uma burguesia

industrial quase ‘neutralista’”.

A União Democrática Nacional – UDN foi embrionada de modo

clandestino por diversos e miscigenados grupos dos setores urbanos, antigas

oligarquias tradicionais, liberais, socialistas e economistas que se apresentavam

absolutamente contrários ao regime varguista330. Nesse deslinde encontravam-se os

colaboradores com o desfecho da Revolução de 1930, mas que, pelo próprio

Presidente, haviam sido traídos, ou os que com ele se desentenderam, ou aqueles

que haviam assinado o “Manifesto dos Mineiros”, ou, ainda, os que não teriam

aceitado a organização firmada sob a Constituição de 1937331. Para se adaptar à

“Lei Agamenon”, tiveram que se associar a outras agremiações, quais sejam, o

Partido Republicano, Partido Libertador e Esquerda Democrática, fomentando,

segundo destacado por CAMPELLO DE SOUZA “a ladainha do ‘amorfismo

ideológico e programático’ tão cara ao jornalismo político brasileiro”332. Com o seu

registro oficial em 31 de outubro de 1945, pela Resolução TSE nº 296, passaram a

representar a base empresarial sediada no liberalismo da classe média urbana e

política mais culta das grandes cidades, robustecida de tendências renovadoras e

progressistas, além da alta burguesia, dos latifundiários, dos industriais e dos

328


329 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Os Partidos Políticos nas Constituições Democráticas: o Estatuto Constitucional dos Partidos Políticos no Brasil, na Itália, na Alemanha e na França. Imprensa da Universidade de Minas Gerais: Revista Brasileira de Estudos Políticos; Estudos Sociais e Políticos, vol. 26, 1966. p. 62.

330 Com o mesmo detalhamento, FERREIRA FILHO (ibidem), lembrou se tratar de um partido mais ou menos liberal, “apoiado pela burguesia culta das cidades, mas nos lugarejos do interior é o partido do ‘coronel’, que não pôde ou que não quis filiar-se ao PSD, antes que seu rival direto o fizesse.”.

331 CAMPELLO DE SOUZA, Maria do Carmo Carvalho. Estado e partidos políticos no Brasil (1930 a 1964). São Paulo: Alfa-Omega, 1976. p. 108-115.

332 CAMPELLO DE SOUZA, ibidem.

133

grandes proprietários, não obstante também congregassem eleitorado rural e

semirrural, progressistas. Formava o núcleo de oposição ao interventorismo e ao

nacionalismo e de defesa da abertura de investimentos internacionais, com

organizações já previstas junto aos diretórios nos Estados de Minas Gerais, São

Paulo, Rio Grande do Sul, Bahia e Rio de Janeiro. Segundo SCHMITT333, foi a

segunda maior agremiação, com a segunda maior bancada no Congresso Nacional

até 1962.

O Partido Trabalhista Brasileiro – PTB, assim como o PSD, foi

concretizado por simpatizantes do governo provenientes dos sindicatos e dos

quadros do Ministério do Trabalho, tanto de setores organizados quanto urbanos.

Era o seu fiel escudeiro, apoiando os candidatos pessedistas na disputa das

eleições presidenciais de 1945, 1955 e 1960334. Diferenciava-se apenas no modo de

estruturação intrapartidária que, em razão do modo hierarquizado, centralizado e

antidemocrático de ser, além de prejudicar a plena autonomia dos seus diretórios

estaduais e municipais, nas eleições de 1945 teria conseguido concorrer para a

Câmara dos Deputados em apenas quatorze unidades da federação. Em razão das

propostas reformistas, populistas e nacionalistas que defendiam, significativo

crescimento experimentaram no segundo governo de Getúlio Vargas, quando

reeleito Presidente da República por essa legenda nas eleições de 1950335. Também

elegera Jango para a vice-presidência por dois pleitos consecutivos (1955 e 1960,

com 44,3% e 41,3 dos votos, respectivamente)336. Constituiu a terceira maior

bancada partidária que mais cresceu do ponto de vista eleitoral, suplantando a UDN

em 1962.

De acordo com o lembrado por ARINOS337, importante também destacar

a existência, na sequência, do Partido Socialista Brasileiro – PSB, ex-esquerda

democrática, de caráter intelectual forte melhor definido que o dos udenistas (UDN)

333

SCHMITT, Rogério. Partidos Políticos no Brasil (1945-2000). Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2000. p.15-16.

334 SCHMITT, ibidem, p.17

335 Devido à forte pressão dos liberais integrantes da UDN, dos militares anticomunistas e dos empresários ligados ao capital externo que buscavam a renúncia do Presidente, Getúlio Vargas se suicidou, desencadeando a obrigatória abertura de novo pleito eleitoral. Em razão da comoção popular instalada em face do titulado “herói popular”, restaram vencedores os candidatos getulistas Juscelino Kubitschek (PSD) para a Presidência da República e o ex-Ministro do Trabalho João Goulart (PTB) para a Vice-Presidência da República (VILELA, 2014, p. 35).

336 SCHMITT, loc.cit.

337 ARINOS DE MELO FRANCO. Afonso. História e Teoria dos Partidos Políticos no Brasil. 3ª ed. São Paulo: Alfa-Omega, 1980. p.91.

134

e representação da posição socialista democrática, embora com dificuldades de

penetração na massa popular, na classe trabalhadora, de base eminentemente

comunista. E o Partido Trabalhista, com base eleitoral sólida, formada a partir do

proletariado menos esclarecido, “presos à tradição da propaganda ditatorial e

levados, por patriotismo ou outras razões, a não votar com os comunistas”338 que,

de um modo geral, os hostilizavam, tanto quanto os socialistas em geral.

Segundo JEHÁ339, o PSB constituía-se de setores restritos e homogêneos

da intelectualidade moderada de esquerda, tendo sido “espremido eleitoralmente, à

direita, pela UDN, com quem disputava no terreno do liberalismo político, e, à

esquerda, pelo PCB e até pelo PTB, com quem competia no campo do liberalismo

econômico e social”.

Embora o PSD, a UDN e o PTB disputassem a preferência do eleitorado,

comandando o cenário político no período de 1945 a 1964, JEHÁ também

acrescentou a existência do Partido Republicano – PR e do Partido Social

Progressista – PSP, além de várias outras legendas menos expressivas,

consideradas “nanicas” e criadas em face da permissão conferida pelo sistema

proporcional da “Lei Agamenon” (art. 38, §1º), que seriam:

(...) o Partido Democrata Cristão – PDC, surgido na onda da

democracia cristã que se espalhou pelo mundo após o final da 2ª

Guerra Mundial; o Partido Libertador – PL, fundado sob a influência

da história do gaúcho Raul Pilla, federalista e libertador desde antes

de 1930; o Partido da Representação Popular – PRP, rescaldo

integralista, fundado por Plínio Salgado, pelo qual concorreu à

presidência em 1955; o Partido Trabalhista Nacional – PTN, o Partido

Orientador Trabalhista – POT e o Partido Proletário do Brasil – PPB

(...) formados com objetivos muito semelhantes de explorar a retórica

social que já estava tão em moda no período; o Partido Republicano

Trabalhista – PRT, também formado sob a moda trabalhista e sem

qualquer preocupação com um discurso próprio; o Partido Social

Trabalhista – PST, mera dissidência pessedista criada para

acomodar o maranhense Vitorino Freire para a disputa pela vice-

presidência da República e, 1950, quando o PSD decidiu lançar

Altino Arantes para concorrer ao cargo; o Movimento Trabalhista

Renovador – MTR, criado pelo gaúcho Milton Ferrari para concorrer

338

ARINOS DE MELO FRANCO. Afonso. História e Teoria dos Partidos Políticos no Brasil. 3ª ed. São Paulo: Alfa-Omega, 1980. p.91.


135

à vice-presidência da República, em 1960, quando a aliança que

lançou Jânio Quadros (PDC/UDN) dividiu-se na definição do

candidato a vice e assistiu ao lançamento da candidatura do udenista

Milton Campos; o Partido da Boa Vontade (PBV), liderado a partir do

Rio de Janeiro por Alziro Zarur, que se desgastou em função do

apoio dado ao golpismo lacerdista; e o Partido Republicano

Democrático – PRD, “ressuscitando o discurso pseudo-avançado

socialmente e ironizado por Osório Borba já na Constituinte de

1933/1934”.340

Na síntese do necessário, tem-se que o Partido Republicano – PR

também gravitava na base partidária do oficialismo do governo federal. Constituía-se

de origem rural e semirrural, com orientação conservadora e características bastante

próximas do PSD, daí porque, em razão da força política apresentada por esta

agremiação partidária, tinha o seu desempenho bastante ofuscado.

Não exatamente ofuscado, mas nitidamente fraco era como se mostrava,

por sua vez, o desempenho do Partido Social Progressista – PSP. Originado da

fusão do Partido Popular Sindicalista – PPS, do Partido Republicano Progressista –

PRProg e do Partido Agrário Nacional – PAN, nas eleições de 1945, por exemplo,

não havia conseguido ocupar uma cadeira na Câmara dos Deputados, sequer obter

sucesso na indicação de um candidato à Presidência da República, exatamente

como proposto pelo PAN.

O Partido Socialista Brasileiro – PSB também integrava uma legenda de

dissidentes da União Democrática Nacional – UDN, que teria se consolidado a partir

das eleições de 1950 como a quarta maior força política nacional, sob a liderança do

paulista Ademar de Barros341.

Para SCHMITT342, a classificação subsequente às três maiores bancadas

partidárias teria sido: (1) o PSP, com a quarta maior legenda, porque, embora com

base eleitoral mais concentrada em São Paulo, sob a liderança de Ademar de

Barros, governador paulista por dois mandatos, teria conquistado efetivamente a

terceira posição nas eleições à presidência de 1955 e 1960, com 25,8% e 18,8% dos

votos, respectivamente, além de ter elegido o potiguar João Café Filho à vice-

340


341 JEHÁ, ibidem.

342 SCHMITT, Rogério. Partidos Políticos no Brasil (1945-2000). Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2000. p.18-19.

136

presidência em 1950, com 35,1% dos votos, e conquistar o terceiro lugar da vice-

presidência de 1955 com o deputado federal distrital Dalton Coelho (13,9% dos

votos); (2) o PR, com a quinta maior legenda e base eleitoral concentrada em Minas

Gerais e Bahia, havia integrado praticamente todos os Ministérios; (3) o PDC, com a

sexta maior legenda, concentrava-se no Paraná, onde elegeu Nei Braga para

governador em 1960, Pernambuco e São Paulo, alcançando a quinta posição na

Câmara dos Deputados em 1962 e a presidência com Jânio Quadros em 1960, com

48,3% de votos; (4) o PTN, com a sétima maior sigla, detinha a sexta maior bancada

de deputados federais; (5) o Partido Libertador – PL evidenciava-se a oitava maior

legenda; e o (6) PST, a nona maior sigla, com o senador maranhense Vitorino Freire

no quarto lugar da vice-presidência de 1950, com 7,6% dos votos, e Miguel Arraes

no Governo de Pernambuco em 1962.

Na sequência, o autor ainda destacou o PSB, com o ex-deputado federal

alagoano Aurélio Viana alcançando o Senado pela Guanabara em 1962; o PRP,

com o paulista Plínio Salgado, em quarto lugar na eleição presidencial de 1955, com

8,3% de votos; o PRT, dissidente do PTB, com a única cadeira no Senado

conquistada pelo carioca Aarão Steinbruch; e o PCB, com a quarta maior bancada

na Câmara dos Deputados (14 deputados), além de Luiz Carlos Prestes no Senado

Federal e Yedo Fiúza no terceiro lugar das eleições presidenciais, com 9,7% de

votos.

Do ponto de vista ideológico, distribuindo-se as siglas no eixo esquerda-

direita, SCHMITT343 sustentou como legendas de centro o PSD, o principal à

legitimação democrática, assim como o PDC e o PL. A UDN ocupava

incontroversamente a direita, consistindo num partido de apoio ao governo e não ao

regime democrático propriamente dito, assim como o PR e o PRP. A esquerda, por

sua vez, tinha a posição hegemonizada no PTB, assim como no PCB, no PSP e nas

pequenas siglas trabalhistas PTN, PSP, PRT e MTR.

Em suma, portanto, as agremiações partidárias que teriam se

institucionalizado, com, inclusive, atendimento aos pressupostos legais controlados

pela Justiça Eleitoral nesse período de abertura à democracia representativa teriam

sido:

343

SCHMITT, Rogério. Partidos Políticos no Brasil (1945-2000). Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2000. p. 26-27.

137

Tabela 2 - Apresentação e situação jurídica dos partidos políticos no período de 1945 a

1964

Partido/Sigla Sede Registro

União Nacional do

Trabalho - UNT

Rio de Janeiro Deferido provisoriamente em 11.9.1945, porém

cancelado em 4.5.1948.

Partido Nacional

Evolucionista –

PNE

Rio de Janeiro Deferido provisoriamente em 19.10.1945, após

atendimento de diligência; cancelado em

4.5.1948.

Partido

Democrático

Progressista – PDP

Rio de Janeiro Deferido provisoriamente em 15.9.1945;


Partido da

Lavoura, Indústria

e Comércio – PLIC

Distrito

Federal

Deferido provisoriamente em 20.4.1945, porém


Partido Republicano

– PR

Rio de Janeiro

Deferido provisoriamente em 21.8.1945 e,

definitivamente, em 6.11.1945 (Resolução TSE

nº 308); extinto pelo Ato Institucional nº 2, com

arquivamento de seus registros, fusão e

reorganização em 8.11.1965 (Resolução TSE nº

7.764).

Partido Socialista

Cristão – PSC



Partido de

Representação

Popular – PRP

Rio de Janeiro


definitivamente, em 10.11.1945; extinto pelo Ato

Institucional nº 2, com arquivamento de seus

registros, fusão e reorganização em 8.11.1965

(Resolução TSE nº 7.764).

Partido Socialista

do Brasil – PS do B

Distrito

Federal

Indeferido o registro provisório por ausência de

quantitativo mínimo de dez mil eleitores,

subscritores, exigido pela lei. Arquivado em

29.6.1946.

Partido Democrata

Cristão – PDC

São Paulo






Partido Libertador –

PL

Porto Alegre -

RS






(“continuar”)

138


1964 (“continuação”)


Partido Industrial

Agrícola

Democrático –

PIAD

Rio de Janeiro

Deferido provisoriamente em 2.10.1945, porém


Partido Comunista

do Brasil - PCB

Rio de Janeiro

Deferido provisoriamente, após modificação

estatutária, em 27.10.1945 e, definitivamente,

em 10.11.1945; após denúncia para sua

cassação, apresentação de defesa e exames da

Procuradoria Geral Eleitoral – PGE, o registro do

PCB foi cancelado em 7.5.1947 (Resolução TSE

nº 1.841).

Partido Nacional

Classista - PNC

Rio de Janeiro Deferido provisoriamente em 4.10.1945; porém,


Confraternização

Social Democrata -

CSD

Rio de Janeiro Deferido provisoriamente em 9.10.1945.

Partido Rural

Trabalhista – PRT

(antigo Partido

Republicano

Trabalhista, ex-

Partido

Republicano

Democrático)

Rio de Janeiro

Deferido provisoriamente em 7.8.1945 e

definitivamente em 16.11.1945, o PRD obteve

autorização para modificar sua legenda para

Partido Republicano Trabalhista – PRT em

18.1.1949 e para Partido Rural Trabalhista, de

mesma sigla, em 17.11.1961. Por força do Ato

Institucional nº 2, teve seus registros, fusão e

reorganização arquivados em 8.11.1965


Núcleo Eleitoral

Pró-Emancipação

Carioca - NEPEC

Rio de Janeiro

Indeferido o registro em 9.8.1945, tendo em vista

a ausência de prova de aquisição de

personalidade jurídica; de indicação clara e

precisa do programa partidário em seu estatuto;

de representação nacional e atendimento dos

requisitos legais.

Aliança Social

Democrata - ASD

Rio de Janeiro Deferido em 1.9.1945, porém cancelado em

4.5.1948.

Partido Social

Progressista - PSP

Rio de Janeiro Deferido provisoriamente em 6.8.1946, após

aprovação do pedido de fusão dos Partidos

Popular Sindicalista, Republicano Progressista e

Agrário Nacional em 24.6.1946. Extinto pelo Ato




(“continuar”)

139




Partido Agrário

Nacional – PAN

(fusão no PSP)

São Paulo -

SP


definitivamente, em 16.11.1945; porém cancelado

o seu registro em razão da fusão ao Partido

Social Progressista – PSP em 6.8.1946.

Partido

Republicano

Progressista – PRP

(fusão no PSP)

São Paulo –

SP


definitivamente em 10.11.1945; porém cancelado

o seu registro em razão da fusão ao Partido

Social Progressista em 6.8.1946.

Partido Popular

Sindicalista – PPS

(fusão no PSP)

Rio de Janeiro


definitivamente em 6.11.1945; porém cancelado o

seu registro em razão da fusão ao Partido Social

Progressista em 6.8.1946.

Partido

Regenerador – PR



Partido Social

Democrático – PSD

Rio de Janeiro






Organização

Político-Social

Feminina - POPSF

Rio de Janeiro

Solicitação de registro realizada em 15.9.1945,

com conversão em diligência pelo Tribunal

Superior Eleitoral – TSE em 25.9.1945.

União Democrática

Nacional - UDN

Rio de Janeiro






Partido Orientador

Trabalhista - POT

Rio de Janeiro


definitivamente, em 1.10.1946; porém,

cancelado o seu registro em 12.10.1951, tendo

em vista a ausência de representante eleito em

qualquer das vagas legislativas no Congresso

Nacional, no pleito de 3 de outubro de 1950.

Partido Socialista

Brasileiro – PSB

(antigo Partido da

Esquerda

Democrática)

Rio de Janeiro

Deferido em 25.09.1945 o Partido da Esquerda

Democrática, assim como a alteração estatutária

e de modificação da legenda para Partido

Socialista Brasileiro – PSB em 6.8.1947. Extinto

pelo Ato Institucional nº 2, com arquivamento de

seus registros, fusão e reorganização em

8.11.1965 (Resolução TSE nº 7.764).

(“continuar”)

140




União Social pelos

Direitos do Homem

- USDH

São Paulo -

SP

Deferido provisoriamente em 18.9.1945;

indeferido o pedido de registro definitivo em

16.11.1946 e cancelado o registro provisório em

3.5.1948, por não atendimento aos preceitos do

Decreto-Lei 9.258, de 14 de maio de 1946.

Partido Trabalhista

Nacional - PTN

Rio de Janeiro

Deferido em 6.10.1945 e definitivamente em

22.10.1946; extinto pelo Ato Institucional nº 2,

com arquivamento de seus registros, fusão e


7.764).

Partido Nacional

Popular

Democrático -

PNPD

Distrito

Federal

Deferido provisoriamente em 11.9.1945; porém,

cancelado em 3.5.1948, por falta de atendimento

ao Decreto-Lei 9.258, de 14 de maio de 1946.

Partido Social

Trabalhista – PST

(antigo Partido

Proletário do

Brasil)

Rio de Janeiro

Deferido o registro provisório do Partido Proletário

do Brasil em 27.3.1945 e definitivo em

17.12.1946, assim como a alteração de sua

legenda para Partido Social Trabalhista em

24.7.1947. Extinto pelo Ato Institucional nº 2, com

arquivamento de seus registros, fusão e


7.764).

Partido Popular

Progressista - PPP

Rio de Janeiro Indeferido em 28.6.1949, por considerá-lo

substituto do extinto Partido Comunista do Brasil.

Partido Ruralista

Brasileiro - PRB

Rio de Janeiro

Deferido provisoriamente em 31.7.1950, com

ressalvas (promoção da reforma estatutária, com

supressão das falhas assinaladas pela

Procuradoria Geral Eleitoral – PGE). Cancelado o

registro provisório em 3.1.1952, por

desatendimento ao art. 148, parágrafo único, do

Código Eleitoral.

Partido

Constitucionalista

Brasileiro - PCB

Rio de Janeiro

Indeferido em 17.7.1952, por, em especial,

ausência de aquisição de personalidade jurídica e

inscrição de seu estatuto no registro civil das

pessoas jurídicas.

Aliança

Democrática

Brasileira - ADB

Rio de Janeiro

Indeferido em 15.9.1961, por ausência de

quantidade mínima de dez mil eleitores

subscritores, exigidos pela lei.

Fonte: TSE, 2015 344 (elaborada pela autora)

344

BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral – TSE. Disponível em: <www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/registros-de-partidos-politicos-1945-a-1979.htm>. Acesso em 7 de nov. de 2015.

141

Ou seja, das trinta e cinco agremiações partidárias que solicitaram o

registro junto ao Tribunal Superior Eleitoral – TSE, apenas quatro foram indeferidas

e doze (devidamente negritadas no quadro ilustrativo acima) obtiveram êxito até a

determinação de sua extinção em 1965, pelo Ato Institucional nº 2.

Enfim, após várias redações e emendas, o texto em definitivo da

Constituição de 1946 seguiu com o amplo acolhimento do sufrágio universal e direto,

o voto secreto, a representação política por via dos partidos políticos, sua

consagração como partidos de caráter nacional (art. 134), e o sistema proporcional

de eleição às Casas Legislativas (art. 56). Defendeu a representação proporcional

dos partidos políticos junto às comissões permanentes do Congresso (art. 40), seu

direito, enquanto pessoa jurídica, de isenção de impostos por qualquer ente

federativo (art. 31, alínea “b”) e de possibilidade de consolidação como acionista de

sociedades anônimas proprietárias de empresas jornalísticas e de radiodifusão (art.

160). Só nada disse em face do papel dos partidos políticos propriamente ditos.

Reintroduziu no texto constitucional a Justiça Eleitoral, criada pelo Código

Eleitoral de 1932 (Decreto nº 21.076, de 24 de fevereiro), inserida na Constituição de

1934 e suprimida na Constituição de 1937. Este, enquanto órgão provido de ação

fiscalizatória sob o aspecto eminentemente formal, que age mediante provocação de

terceiros legitimados e não mediante diligência estatutária própria345, recebeu da

ordem constitucional independência funcional e poderes para controlar os partidos

políticos, defendendo-os contra o arbitrário, como modo de preservar a ordem

democrática346.

Há quem diga que tivesse consistido referido período histórico brasileiro o

mais rico ao exercício da democracia pelos partidos políticos, justamente porque o

polo da competição política estaria ampla e livremente garantido a eles por lei,

expressando um cenário político que até então não havia se visto em solo

doméstico: o de monopólio das candidaturas.

Precedentemente aos apontamentos pertinentes à entrada do período

militar de 1964-1985, é conveniente ponderar, em breves linhas históricas, que em

1961, o presidente Jânio Quadros (PTN), inusitadamente, renunciava ao poder,

345

CAGGIANO, Monica Herman Salem. Finanças Partidárias. 1980. Dissertação (Mestrado em Direito Constitucional) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 1980. p. 64.

346 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Os Partidos Políticos nas Constituições Democráticas: o Estatuto Constitucional dos Partidos Políticos no Brasil, na Itália, na Alemanha e na França. Imprensa da Universidade de Minas Gerais: Revista Brasileira de Estudos Políticos; Estudos Sociais e Políticos, vol. 26, 1966.p. 61.

142

exigindo de João Goulart (PTB), seu vice, a assunção imediata. Conservadores

presentes na elite dominante e nas Forças Armadas mostravam-se contrários à

posse de Jango, como era popularmente conhecido, haja vista as tendências

políticas de esquerda que acreditavam ser por ele sustentadas. De outro lado, um

movimento de resistência, que defendia a “campanha legalista” pela posse de Jango

e teria se iniciado no Rio Grande do Sul a partir da liderança de Leonel Brizola

(PTB), com simpatizantes em todos os demais Estados brasileiros, inclusive em

setores das Forças Armadas, se consolidou, criando impasse ainda maior ao

processo de governabilidade.

O modo de solução à crise institucional firmada pelo Congresso Nacional

foi a redução dos poderes constitucionais do Presidente da República mediante o

estabelecimento de um regime parlamentar de governo, transferindo-se vários

poderes seus para um presidente do Conselho de Ministros.

O regime parlamentar foi instituído pela Emenda Constitucional nº 4, de 2

de setembro de 1961, porém, em um pouco mais de um ano, foi dissolvido pela

Emenda Constitucional nº 6, de 23 de janeiro de 1963. É que, sem maioria e com

dificuldades para a aprovação de seus projetos, valendo-se de uma estratégia

populista, Jango, que havia tomado posse em 7 de setembro de 1961, determinou a

realização de um referendo popular no dia 6 de janeiro de 1963 para a escolha do

regime de governo347, vencendo o retorno ao Presidencialismo por adesão de 80%

dos eleitores.

Temerosos à institucionalização de um regime socialista, o aumento das

tensões sociais e políticas acabaram legitimando a formação do golpe militar em 31

de março de 1964, liderada pelos generais Carlos Luís Guedes e Olímpio Mourão

Filho, provocando a deposição de Jango da Presidência. Auro Soares de Moura

Andrade, presidente do Senado Federal, na reunião conjunta do Congresso

Nacional em 2 de abril de 1964, declarou vaga a Presidência, investindo neste cargo

o presidente da Câmara dos Deputados, o Deputado Ranieri Mazzili.

Iniciava-se um novo período autocrático no sistema brasileiro, de base

militar, reconhecida, entretanto, por inúmeros estudiosos, como civil-militar.

347

Ex vi art. 2º da Lei Complementar nº 2, de 16 de setembro de 1962, ao Ato Adicional.

143

4.2.4. O Período Militar (1964-1985)

A entrada do governo militar marcou o fim das conquistas democráticas.

Atos Institucionais passaram a ser adotados como instrumentos legítimos à

governabilidade, implementando restrições máximas a qualquer forma de

participação popular, mesmo que constitucionalmente garantida, e, principalmente, a

manifestações em oposição ao regime militar vigente.

Iniciava-se a Quarta República, com o primeiro militar a assumir a

Presidência da República no período de 1964 a 1967: o Marechal Humberto de

Alencar Castello Branco.

De imediato, com o intuito de legitimar o Poder das Forças Armadas, a

primeira medida adotada pelo regime autoritário foi suspender os direitos políticos de

qualquer cidadão por dez anos e a cassação de mandatos parlamentares, em

qualquer nível, pelo Comando Supremo da Revolução, quando no interesse da paz

e da honra nacional348. Referida determinação teve início com o Ato Institucional nº 1

(AI-1), editado em 9 de abril de 1964 e perdurando até 1979.

Até esse momento, de outro lado, aparentemente, nenhuma alteração

teriam sofrido os partidos políticos, sobretudo porque mantido teria sido o texto

constitucional e o próprio calendário eleitoral pelo próprio AI-1.

Os reveses do regime autoritário começaram a surtir efeitos a partir da

vigência do novo Código Eleitoral, a Lei nº 4.737, e da primeira Lei Orgânica dos

Partidos Políticos, a Lei 4.740, ambas editadas em 15 de julho de 1965. Na verdade,

a partir dos reflexos apresentados pelo sistema partidário vigente, mesmo frente à

vigência destes textos legais.

Registre-se que o novo Código Eleitoral, embora não precisasse uma

data limite específica, havia determinado que cada legenda partidária se

reorganizasse, corrigindo seu registro junto ao Tribunal Superior Eleitoral – TSE com

a prova da personalidade jurídica de direito público interno, assinatura de pelo

348

Ato Institucional nº 1 (AI-1), de 9 de abril de 1964, que dispôs sobre “a manutenção da Constituição Federal de 1946 e as Constituições Estaduais e respectivas Emendas, com as modificações introduzidas pelo Poder Constituinte originário da revolução Vitoriosa”, teve vigência até 31 de janeiro de 1966: “Art. 10 - No interesse da paz e da honra nacional, e sem as limitações previstas na Constituição, os Comandantes-em-Chefe, que editam o presente Ato, poderão suspender os direitos políticos pelo prazo de dez (10) anos e cassar mandatos legislativos federais, estaduais e municipais, excluída a apreciação judicial desses atos.”

144

menos 101 membros fundadores e aprovação originária de pelo menos 3% do

eleitorado votante na última eleição geral para a Câmara dos Deputados,

devidamente distribuídos em 11 ou mais Estados, com o mínimo de 2% em cada

um, até doze meses da data de seu registro.

Nenhuma hipótese à realização de registro provisório fora autorizada e,

pior, segundo destacado por SCHMITT349, cancelados seriam os partidos que não

conseguissem eleger pelo menos 12 deputados federais em, no mínimo, sete

Estados da Federação, mesmo que cumpridas tivessem sido as determinações

prévias ao novo registro.

Em momento subsequente, a primeira Lei Orgânica dos Partidos Políticos

não piorou a situação, mas também não ajudou, quiçá às expectativas do próprio

governo. Consignou, apenas, que as regras do novo Código Eleitoral não fossem

aplicadas ao pleito eleitoral previsto para ocorrer em três meses: as eleições para

governadores estaduais, de 1965.

Os reflexos negativos apresentaram o desfecho inesperado ao governo:

dos candidatos apoiados, derrota em quatro Estados, notadamente nos dois dos

mais importantes que, anteriormente, já eram governados por apoiadores do Golpe

de 1964. De acordo com o explicitado por SCHMITT350:

Em Minas Gerais, venceu o veterano deputado federal pessedista

Israel Pinheiro, com o decisivo apoio de Juscelino Kubitschek. Na

Guanabara, o PSD conduziu o ex-prefeito carioca Francisco Negrão

de Lima ao governo estadual, em aliança com o PTB. Estes

resultados, favoráveis à oposição ao regime militar foram

significativos não apenas pela importância estratégica dos dois

estados, mas também porque ambos eram até então governados por

civis que apoiaram o golpe de 1964: Magalhães Pinto e Carlos

Lacerda, respectivamente.

Referidas eleições acabaram se tornando o último processo eleitoral

realizado com a participação do quadro partidário formado na Terceira República.

Quanto aos partidos políticos, a consequência inevitável: foram extintos,

com a edição do Ato Institucional nº 2 (AI-2), em 27 de outubro de 1965, e a

349


350 SCHMITT, ibidem, p. 30.

145

autorização para que as novas bases partidárias que se intencionassem firmar

deveriam atender às exigências da Lei Orgânica dos Partidos Políticos351.

Pelo AI-2, importante acrescentar que a suspensão dos direitos políticos

veio agravada com a cessação dos privilégios de foro por prerrogativa de função

legislativa, bem como a suspensão dos direitos de votar e ser votado em qualquer

eleição sindical e de exercer qualquer atividade ou manifestação de natureza

política, em âmbito de direito público ou privado, sob pena de aplicação, como

medida de segurança à preservação da ordem política e social, a liberdade vigiada,

a proibição de frequentar determinados lugares e o domicílio determinado (art. 16).

O objetivo, obviamente, era expurgar todos aqueles que fossem contrários ao

regime autoritário devidamente instalado.

Embora vedada expressamente pelo Código Eleitoral, a criação de partido

provisório, até que os novos partidos políticos se constituíssem legitimamente, foi

autorizada pelo Ato Complementar nº 4, de 20 de novembro de 1965, in verbis:

“aos membros efetivos do Congresso Nacional, em número não

inferior a 120 deputados e 20 senadores, caberá a iniciativa de

promover a criação, dentro do prazo de 45 dias, de organizações que

terão, nos têrmos do presente Ato, atribuições de partidos políticos

enquanto êstes não se constituírem” 352 [sic]

SCHMITT353 lembra que existia quórum parlamentar suficiente para a

criação de pelo menos três partidos, inclusive, na medida em que a Câmara dos

Deputados era composta por 409 deputados federais e o Senado Federal por 66

senadores. Entretanto, a fragmentação partidária não era o foco do regime, assim

como o partido único, senão, exclusivamente, o bipartidarismo. Foi o que ocorreu.

Duas agremiações partidárias da ala de esquerda, compostas por

integrantes nacionalistas não tão fervorosos354, se reorganizaram com ideais

preponderantemente opostos: a Aliança Renovadora Nacional – Arena, aliada ao

351

Ex vi “Art. 18 – Ficam extintos os atuais Partidos Políticos e cancelados os respectivos registros. Parágrafo único – Para a organização dos novos Partidos são mantidas as exigências da Lei nº 4740, de 15 de julho de 1965, e suas modificações.”

352 O prazo de 45 dias foi prorrogado para 15 de março de 1966 pelo art. 1º do Ato Complementar nº 6, de 3 de janeiro de 1966.


354 Já que os políticos de extrema esquerda e nacionalistas haviam sido cassados por ordem dos AI nºs 1 e 2.

146

regime militar e composta da maioria conservada da União Democrática Nacional –

UDN e de alguns outros do Partido Social Democrático – PSD. O Movimento

Democrático Brasileiro – MDB evidenciou-se a oposição consentida, tendo como

participantes as alas de centro-esquerda e liberal-democratas dos partidos extintos.

Ao partido governista, ARENA, portanto, a maioria das bancadas de

praticamente todas as legendas extintas o compuseram, consistindo,

aproximadamente 3/5 da Câmara dos Deputados e 2/3 do Senado Federal,

enquanto que à oposição, o MDB, apenas congressistas do PTB, PSB e MTR o

apoiavam, destacando-se que, para o Senado, o atendimento exato foi de 20

senadores tal como imposto pelo Ato Complementar 4/65.

O sistema partidário assim permaneceu durante todo o período militar,

embora até fosse possível verificar alguns esforços, junto ao Tribunal Superior

Eleitoral, de se registrar pelo menos cinco outras novas legendas, como

demonstrado no quadro ilustrativo seguinte.

Tabela 3 - Apresentação e situação jurídica dos partidos políticos no período de 1964 a 1979

Partido/Sigla Sede Condição do Registro

Aliança

Renovadora

Nacional - ARENA

Rio de Janeiro


definitivamente como partido político em 7.3.1967;

porém, extinto em 15.2.1980, juntamente com o

Movimento Democrático Brasileiro, em razão do

parágrafo único do art. 2º da Lei nº 6.767, de 20 de

dezembro de 1979.

Movimento

Democrático

Brasileiro - MDB

Deferido o registro como organização em

24.3.1966 e como partido político em 1.3.1967;

porém, extinto em 15.2.1980, juntamente com a

Aliança Renovadora Nacional – ARENA, em razão

do parágrafo único do art. 2º da Lei nº 6.767, de 20

de dezembro de 1979.

Movimento

Trabalhista

Renovador - MTR

Rio de Janeiro

Deferido em 20.9.1961, porém extinto pelo Ato




Partido

Comunista

Brasileiro - PCB

Guanabara

Considerado, em 8.10.1968, prejudicado o novo

pedido para registro, datado de 2.7.1962, porque

inconstitucional o pedido e inadmissível sua

legalidade diante do atual regime bipartidário.

(“continuar”)

147



Partido/Sigla Sede Condição do Registro

Partido da Boa

Vontade - PBV

Guanabara

Deferido em 24.6.1965, porém extinto pelo Ato




Partido

Trabalhista

Republicano -

PTR

Arquivado em 11.11.1965, haja vista a disposição

do Ato Institucional nº 2 (Resolução TSE nº 7.771).

Partido

Nacionalista - PN

Brasília - DF

Arquivado em 18.3.1980, haja vista a ausência, em

especial, de registro como pessoa jurídica


Fonte: TSE, 2015 355 (elaborada pela autora)

De todo modo, a intenção do governo militar era exatamente formar um

sistema bipartidário que mantivesse, sob seu pleno domínio, o controle das forças

políticas, de uma direita governista e uma esquerda confiável. Sequer o Partido

Comunista conseguira revalidar seu novo pedido de registro.

Fato é que os primeiros Atos Institucionais editados no interregno dos

dois primeiros anos de vigência do regime militar356 impuseram, além das restrições

políticas de natureza eleitoral-parlamentar, várias outras restrições institucionais,

afrontando diretamente o livre exercício dos demais Poderes, a saber, em síntese:

(1) a eleição indireta, com votação nominal, para Presidente da República e,

subsequentemente, para governador, na sequência à admissão de processo de

intervenção federal nos Estados; (2) a suspensão da vitaliciedade aos magistrados e

da estabilidade aos servidores públicos por seis meses; (3) a nomeação de prefeitos

das capitais, com direito à eleição direta e por maioria simples apenas aos cargos de

prefeitos das demais cidades; (4) a aprovação de projetos de lei pelo Congresso

355


356 Ato Institucional nº 2 (AI-2), de 27 de outubro de 1965, estabelecendo a manutenção da Constituição Federal de 1946, as Constituições Estaduais e respectivas Emendas, com as alterações introduzidas pelo Poder Constituinte, originário da Revolução de 31.03.1964, teve vigência até 15 de março de 1967; Ato Institucional nº 3 (AI-3), de 5 de fevereiro de 1966, que fixava data para as eleições de 1966 e dispunha sobre as eleições indiretas para governador e nomeações de prefeitos das capitais estaduais, sem período máximo de vigência, como estabelecido nos AIs precedentes; Ato Institucional nº 4 (AI-4), de 7 de dezembro de 1966, que convocava o Congresso Nacional para, em reunião extraordinária a se firmar no período de 12 de dezembro de 1966 a 24 de janeiro de 1967, discutisse, votasse e promulgasse o novo projeto de Constituição Federal proposto pelo Presidente da República.

148

Nacional em períodos previamente estabelecidos (inicialmente de 60 dias – 30 na

Câmara dos Deputados e 30 no Senado –, posteriormente, em 90 dias, com

distribuição de 45 dias para cada Casa Legislativa), sob pena de aprovação tácita;

(5) a definição de atribuições e limitações ao Poder Judiciário; e, ainda, (6) a

possibilidade de imposição de recesso parlamentar pelo próprio Presidente da

República, em todos os níveis e em estado de sítio ou fora dele, com avocação para

si do poder de legislar sobre toda e qualquer matéria.

Pelo Ato Institucional nº 4 (AI-4), editado em 7 de dezembro de 1966,o

Congresso Nacional foi convocado para votar e promulgar a nova Constituição

Federal357. Prescreveu medidas ainda mais severas ao modo de organização,

funcionamento e extinção dos partidos políticos já estabelecidas na primeira Lei

Orgânica dos Partidos Políticos – Lei 4.740/65. Juntamente com o status

constitucional conferido, de outro lado, (1) proibia qualquer forma de composição de

coligações partidárias358; (2) como cláusula de desempenho ou de barreira, exigia a

aprovação de 10% do eleitorado votante na última eleição geral para a Câmara dos

Deputados, devidamente distribuídos em dois terços dos Estados, “com o mínimo de

sete por cento em cada um deles, bem assim dez por cento de Deputados, em, pelo

menos, um terço dos Estados, e dez por cento de Senadores”359; (3) obrigava sua

constituição como pessoa jurídica nos órgãos competentes e aprovação para

atuação permanente pelo Tribunal Superior Eleitoral – TSE.

O Marechal Artur da Costa e Silva (Arena) assumiu a Presidência da

República para o biênio de 1967 a 1969, editando o Ato Institucional nº 5 (AI-5), em

13 de dezembro de 1968. Era considerado o mais violento ato à garantia do

exercício da cidadania e à preservação das instituições políticas. Em síntese,

consideradas ainda as ampliações de suas disposições pelo Ato Institucional nº 6

(AI-6), de 1º de fevereiro de 1966, restaram: (1) suspensas as garantias do “habeas

corpus” para determinados crimes e a consagração de poder absoluto ao Presidente

da República para decretar Estado de Sítio; (2) autorizada a intervenção federal sem

qualquer limite constitucional; (3) suspensos, em definitivo, os direitos políticos, com

severa restrição ao exercício de qualquer direito público ou privado; (4) cassados os

mandatos eletivos, com resguardo do direito à percepção da parcela fixa dos

357

Constituição Federal promulgada em 24 de janeiro de 1967. 358

Art. 149, inciso VIII. 359

Art. 149, inciso VII.

149

subsídios concernentes aos cargos eletivos exercidos até o momento (art. 2º, §2º);

(5) autorizada a determinação de recesso, pelo Presidente da República, do

Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas e das Câmaras Municipais, com

avocação para si do poder de legislar; e, enfim, (6) excluídos de apreciação judicial

todo e qualquer ato normativo editado pelo Presidente da República.

O Congresso Nacional foi fechado em 13 de dezembro de 1968, pelo Ato

Complementar nº 38, editado na mesma data do AI-5, in verbis: “Nos têrmos do art.

2º e seus parágrafos, do Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968, fica

decretado o recesso do Congresso Nacional, a partir desta data” (art. 1º, sic).

O retorno de suas atividades parlamentares ocorreu dois anos após,

graças à suspensão, a partir de 22 de outubro de 1970, do Ato Complementar nº 38

pelo Ato Complementar nº 72, de 15 de outubro de 1969. Havia, em verdade, o

objetivo de convocá-lo para a realização, em dez dias, das eleições do Presidente e

Vice-Presidente da República, conforme Ato Complementar nº 73, editado no

mesmo dia360.

No que tange à cláusula de desempenho ou de barreira ao funcionamento

dos partidos políticos, a Emenda Constitucional nº 01, de 17 de outubro de 1969,

chegou a minimizar o rigor da redação original da Constituição Federal de 1967,

reduzindo a demonstração de apoiamento para 5% do total do eleitorado votante na

última eleição geral para a Câmara dos Deputados, devidamente distribuído em sete

360

Aliás, desde a edição do AI-5, em 1968, vários e subsequentes recessos do Congresso Nacional foram impostos pelo Presidente da República, v.g., o Ato Complementar (AC) nº 102, de 1º de abril de 1977 (com atividades retornadas após quinze dias, por força do AC nº 103, de 14 de abril do mesmo ano). Referida medida centralizadora era praticada pelo Presidente da República sobre qualquer Instituição Legislativa em âmbito nacional. Exemplos disso foram os: (1) AC nº 47, de 7 de fevereiro de 1969, às Assembleias Legislativas dos Estados da Guanabara, Pernambuco, Rio de Janeiro, São Paulo e Sergipe, reconstituídas pelos ACs nºs 83 ao 89, todos de 1970; (2) AC nº 49, de 27 de fevereiro de 1969, às Assembleias Legislativas dos Estados de Goiás e do Pará, reconstituídas pelos ACs nºs 80 e 90, ambos de 1970; (3) AC nº 53, de 8 de maio de 1969, às Câmaras Municipais de Santos (SP), Nova Iguaçu (RJ) e Santarém (PA), reconstituídas pelos ACs 87, 92 e 91, todos de 1970; (4) AC nº 55, de 4 de junho de 1969, à Câmara Municipal de Santana do Livramento (RS), reconstituída pelo AC nº 93/70; (5) AC nº 58, de 24 de julho de 1969, à Câmara Municipal de Itú (SP), reconstituída pelo AC nº 81/70; (6) AC nº 67, de 22 de setembro de 1969, à Câmara Municipal de Pariquera-Açu (SP), reconstituída pelo AC nº 79/70; (7) AC nº 68, de 29 de setembro de 1969, à Câmara Municipal de Sobral (CE), reconstituída pelo AC nº 82/70; (8) AC nº 69, de 6 de outubro de 1969, à Câmara Municipal de São João do Meriti (RJ), reconstituída pelo AC nº 94/70; (9) AC nº 70, de 6 de outubro de 1969, à Câmara Municipal de Fortaleza (CE), reconstituída pelo AC nº 86/1970; (10) AC nº 95, de 8 de junho de 1972, à Câmara Municipal de Rio Grande (RS), reconstituída pelo AC nº 97/1973); (11) AC nº 96, de 27 de julho de 1972, à Câmara Municipal de Marabá (PA), reconstituída pelo AC nº 97/1973; (12) AC nº 100, de 3 de dezembro de 1976, à Câmara Municipal de Alenquer (PA), reconstituída pelo AC nº 101, de 18 de janeiro de 1976.

150

ou mais Estados, com um mínimo de 7% em cada um361. Com seu texto repetido no

art. 7º da segunda Lei Orgânica dos Partidos Políticos – Lei 5.682/71, JEHÁ362

enfatizou que, na prática, nenhuma outra legenda teria conseguido se organizar

frente ao monopólio político que se mantinha sustentado nas duas principais bases

partidárias, ARENA e MDB, “até que, na década de 1980, o regime fosse uma vez

mais aberto e todas as liberdades civis e políticas fossem restituídas aos cidadãos”.

Importante assinalar, também, que a Emenda Constitucional nº 01/69 teria

sido o primeiro instrumento a consagrar no ordenamento jurídico brasileiro o instituto

da fidelidade partidária em seu art. 152, parágrafo único, ao prever a possibilidade

de perda de mandato parlamentar ao político que, por atitudes ou pelo voto, viesse a

se opor às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária

ou deixasse o partido sob cuja legenda foi eleito363. Disciplinando a matéria, a

segunda Lei Orgânica dos Partidos Políticos se tornou o primeiro regulamento

ordinário a dispor de um capítulo próprio sobre a “perda do mandato por infidelidade

partidária” (arts. 72 a 81), além das condições de filiação partidária e de constituição

e organização dos partidos propriamente ditas.

Até então, para a base militar governista, o cenário político parecia

estável e controlado, ao menos até 1974. Na verdade, não era.

Desde a posse e presidência do General Ernesto Geisel (1974-1979), as

bases militares, que já não se mostravam mais tão homogêneas, acabaram, por

medida do Presidente, sofrendo uma distensão política lenta e gradual, de leve

abertura às medidas de restrição de direitos impostas anteriormente.

Gradualmente, foram promovidos o “fim do AI-5364, o fim da censura

prévia, o restabelecimento do habeas corpus para crimes políticos, a atenuação da

Lei de Segurança Nacional e a permissão da volta de 120 exilados políticos”365.

Sem querer admitir eventual perda de controle, o governo militar editou a

Lei nº 6.339, em 1º de julho de 1976, também conhecida como “Lei Falcão”, na

tentativa de barrar o acesso dos candidatos aos sistemas de rádio e de televisão.

Autorizou tão somente que os partidos políticos apresentassem o nome, o número, o

361

Art. 152, inciso VII, da E.C. nº 01/69. 362


363 Ao partido político era resguardado o direito de reclamar pelo mandato parlamentar, mediante representação junto à Justiça Eleitoral, e ao político o direito de ampla defesa de processo regular.

364 Decretado oficialmente pela Emenda Constitucional nº 11, de 13 de outubro de 1978.

365 BRASIL, TSE, 2014.

151

currículo dos candidatos e a foto, quando realizada a propaganda televisiva, dos

candidatos pelos partidos políticos. O Congresso Nacional permanecia fechado, por

determinação do Presidente, haja vista a dificuldade de aprovação de algumas

alterações constitucionais.

Mesmo sob forte resistência, nem assim a oposição deixou de crescer.

Ganhou visibilidade com a crise do petróleo em 1973 e,

consequentemente, a diminuição abrupta dos índices de crescimento do PIB, o

aumento do desemprego, da inflação e das contestações ao regime.

Em 1974, por exemplo, o MDB, embora em pleito isolado, derrubara, em

número absoluto de votos, o partido governista na disputa pelas vagas na Câmara,

preenchendo 16 cadeiras no Senado, das 22 disputadas, e 172 na Câmara dos

Deputados contra 192 obtidas pela ARENA366.

Segundo assinalado por SCHMITT367, 1974 foi um grande divisor de

águas do bipartidarismo brasileiro. A oposição obtivera um resultado surpreendente,

assim como o divisor paritário de cadeiras na Câmara dos Deputados nas eleições

de 1978: ARENA, 231 (55%), e MDB, 189 (45%).

O governo tentou, ainda, conter a oposição editando o “Pacote de Abril”

em 1977, implementando: (1) a eleição indireta, firmada por um colégio eleitoral,

para a nomeação de senadores, os chamados “senadores biônicos”, como forma

eficaz de obstaculizar o Movimento Democrático Brasileiro – MDB à obtenção de

maioria no Senado Federal; (2) o estabelecimento de um critério de representação

parlamentar em bases desiguais, com maior quantidade de assentos reservada aos

deputados da região nordeste e menor aos deputados da região centro-sul; e (3) a

extensão do mandato presidencial para seis anos, ao invés de cinco.

Ainda, determinou o fechamento do Congresso Nacional368 por 15 dias

em 1978, revogando a exigência de maioria de dois terços para a aprovação de

366



368 Aliás, desde a edição do AI-5, em 1968, vários e subsequentes recessos do Congresso Nacional foram impostos pelo Presidente da República, v.g. o Ato Complementar nº 102, de 1º de abril de 1977 (com atividades retornadas após quinze dias fechado, por força do Ato Complementar nº 103, de 14 de abril do mesmo ano). Referida medida centralizadora era praticada pelo Presidente da República não exclusivamente em face do Congresso Nacional, mas também sobre qualquer outra Instituição Legislativa em âmbito nacional, como, por exemplo, o Ato Complementar nº 100, de 3 de dezembro de 1976, que havia decretado o recesso da Câmara de Vereadores do

152

emendas constitucionais como meio de burlar os entraves que vinha sofrendo com o

crescimento da base oposicionista do MDB369.

Entretanto, nada disso foi suficiente.

Conforme destacado por JEHÁ370:

Embora o “pacote de abril” tenha sido bem sucedido em conter um

avanço ainda maior do MDB no Congresso Nacional nas eleições de

1978, não foi suficiente para diminuir a sua importância conquistada

no pleito de 1974. Ademais a crise que enterrou o “milagre

econômico” em inflação e estagnação não dava sinais de trégua. O

fim do regime autoritário já estava sentenciado. Faltava apenas

definir o como e o quando.

No dia 13 de outubro de 1978, o fim do AI-5 foi consagrado com a edição

da Emenda Constitucional nº 11, assim como de todos os demais Atos Institucionais

editados pelo governo (art. 3º). Com vigência estabelecida para o 1º de janeiro de

1979, as restrições à censura prévia sobre os meios de comunicação que existiam, a

restauração do instituto do “habeas corpus” para os crimes políticos e a atenuação

da Lei de Segurança Nacional, autorizando o retorno de 120 exilados políticos,

foram assegurados371.

Os “senadores biônicos” não se sustentaram.

Pela Emenda Constitucional nº 15, editada em 19 de novembro de 1980,

referidos mandatos foram extintos em definitivo, na medida em que, para o exercício

do cargo, passava a ser obrigatória a realização de eleições em sufrágio universal,

voto direto e secreto, sob o sistema majoritário de eleição e condição de

elegibilidade apenas aos candidatos em pleno gozo dos direitos políticos e com, no

mínimo, trinta e cinco anos de idade372. Constitucionalizava-se disposição já dada

pela Lei 6.534 em 26 de maio de 1978 à redação dos arts. arts. 82 e 83 do Código

Eleitoral (Lei 4.737/65).

Município de Alenquer, Estado do Pará (com atividades retornadas apenas em fevereiro de 1977, por força do Ato Complementar nº 101, de 18 de janeiro de 1976).

369 VILELA, Renata Rocha. Partidos políticos e regulamentação: limites e benefícios da legislação partidária no Brasil. 2014. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 2014. p. 49-50.


371 VILELA, loc.cit., p. 47.

372 Conforme nova redação dada ao art. 41 da Constituição Federal de 1967.

153

O bipartidarismo também não prosperou. Prevaleceu até 1979,

notadamente, até a Lei 6.767, editada em 20 de dezembro deste ano, com o intuito

de, inclusive, modificar dispositivos da segunda Lei Orgânica dos Partidos Políticos,

a Lei nº 5.682/71. Foi extinto, expressamente, pelo art. 2º respectivo, in verbis:

Art. 2º Ficam extintos os partidos criados como organizações, com

base no Ato Complementar nº 4, de 20 de novembro de 1965, e

transformados em partidos de acordo com a Lei nº 4.740, de 15 de

julho de 1965, por não preencherem, para seu funcionamento, os

requisitos estabelecidos nesta Lei.

Parágrafo único – Na hipótese deste artigo, o Tribunal Superior

Eleitoral, de ofício, no prazo de 15 (quinze) dias, processará o

cancelamento do registro do partido.

Além disso, referida norma também permitia que as novas agremiações

partidárias se formassem com a designação de “partido” (art. 5º, §1º), desde que

sem o uso à representatividade de credos religiosos ou de sentimentos de raça ou

classe.

Embora mantida a cláusula de desempenho ou de barreira ao

funcionamento partidário, exigindo-se apoiamento do eleitorado em percentual maior

ao estabelecido pela legislação anterior, ou seja, de 3% para, no mínimo, 5% dos

votantes na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, de outro lado, a

abrangência desse eleitorado se fazia suficiente em apenas 9 Estados, com o

mínimo de 3% em cada um deles, e não mais em pelo menos 11 Estados com o

mínimo de 2% em cada um deles. E, ainda, um partido político superaria a cláusula

de desempenho ou de barreira se demonstrasse, de imediato, possuir, quando de

sua constituição e dentre seus fundadores signatários, pelo menos 10% de

representantes no Congresso Nacional.

Por fim, permitia a lei que até o final da legislatura, março de 1983,

“qualquer número de congressistas poderia se agrupar em blocos parlamentares e

requerer o registro de partido político”373.

Não tão otimista assim, JEHÁ374 (op.cit., p. 96), na prática, sustentava que

essa segunda alteração constitucional (EC 11/78), em verdade, conferia um

373


154

tratamento mais rígido e dificultoso à formação de um partido político. Não obstante

tal fato, de outro lado, reconheceu, expressamente, ter sido possível a

institucionalização de seis novas legendas partidárias a partir das duas extintas, a

saber:

(...) o Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB, como a

singeleza da mudança de sua denominação já denuncia, foi o

sucessor direto do MDB; o Partido Democrata Social – PDS foi, em

contraposição, o herdeiro direto da ARENA não só por ter-lhe

sucedido no abrigo da maioria dos políticos que se alinhavam nas

fileiras de sua antecessora, mas também por ter assumido o papel de

instrumento de suporte político do governo; o Partido Democrático

Trabalhista – P DT, fundado por Leonel Brizola; o Partido Trabalhista

Brasileiro – PTB, reorganizado sob o comando de Ivete Vargas; o

Partido dos Trabalhadores – PT, liderado pelo metalúrgico e

sindicalista do ABC paulista, Luiz Inácio Lula da Silva; e o Partido

Popular – PP, organizado por Tancredo Neves para abrigar

tendências centristas da política nacional, mas que, logo em seguida,

seria incorporado ao PMDB.

Conveniente concluir também que a Lei nº 6.767/79, dentro do cenário

político de início ao restabelecimento do multipartidarismo, além de relativizar os

efeitos da cláusula de desempenho ou barreira aos partidos políticos, autorizou o

candidato eleito a se migrar para outra legenda partidária desde que dela tivesse

participado como fundador, por uma vez durante um quadriênio (art. 72), não se

caracterizando referida atitude hipótese de infidelidade partidária.

Com a Lei nº 6.978, de 19 de janeiro de 1982, conhecida como “Pacote

de Novembro”375, e alterações promovidas pela Lei nº 7.015, editada em 16 de julho

do mesmo ano, além do governador e vice-governador e dos senadores e suplentes,

os deputados federais e estaduais, prefeito, vice-prefeito e vereadores, de modo

simultâneo, deviam ser escolhidos em processo de eleições diretas e gerais, a

serem realizadas no dia 15 de novembro subsequente.

Além disso, na tentativa do governo militar de resgatar sua credibilidade,

impôs aos partidos políticos, e como condição plena à participação no pleito eleitoral

374


375 Editada em janeiro com a edição de novas regras ao processo eleitoral, que se firmaria em 15 de novembro do mesmo ano, no que se acredita a razão para ter recebido o codinome “pacote de novembro”. Cf. ANGELO, 2008, p. 138.

155

de 1982, a obrigatoriedade de apresentação de chapas completas para todos os

cargos, tanto em nível estadual quanto municipal e a vedação de coligações; aos

eleitores impôs, por sua vez, a proibição de escolha de candidatos de partidos

distintos e de votação em legenda, sob pena de nulidade do seu sufrágio na

integralidade, ou seja, para todos os cargos escolhidos.

Como resultado para as eleições da Câmara dos Deputados, embora

apenas o PMDB e o PDS tivessem conseguido concorrer em todos os Estados, o PT

em apenas 23 deles, o PDT em 13 e o PTB em 10, ainda assim, dos 22

governadores eleitos, dez integravam a base de oposição: 9 do PMDB, incluindo

Tancredo Neves por Minas Gerais e Franco Montoro por São Paulo, e 1 do PDT,

Leonel Brizola, pelo Rio de Janeiro.376

SCHMITT377 lembra que a reformulação do sistema partidário teria levado

quase um semestre para se formar, mas que, dos seis partidos políticos organizados

no Congresso e registrados no Tribunal Superior Eleitoral, cinco estão em pleno

funcionamento até hoje e o sexto teve vida curta, não chegando a participar de

eleições; este último seria o PP, justamente porque, em razão das restrições do

“Pacote de Novembro”, em especial, vinculação do voto pelo eleitor e exigência de

lançamento de candidatos para todos os cargos, por decisão de sua convenção

nacional, visando sua própria sobrevivência, a legenda foi extinta com a fusão ao

PMDB, retornando a sua origem.

Em apertada síntese, a composição das seis legendas partidárias

apresentar-se-ia da seguinte forma: grande maioria dos parlamentares da ARENA

teria migrado para o Partido Democrático Social – PDS, do mesmo modo que o

Partido do Movimento Democrático Brasileiro teria sido o sucessor do MDB,

constituindo, ambos, as duas agremiações partidárias que se tornariam o núcleo do

novo multipartidarismo brasileiro até 1985. O Partido Popular – PP, de centro, reunia

dissidentes da ARENA e moderados do MDB, com Tancredo Neves e Magalhães

Pinto entre seus líderes. O Partido dos Trabalhadores – PT, proveniente do novo

sindicalismo paulista dos anos 70, “foi a única legenda cujas lideranças mais

376



156

expressivas não se encontravam na classe política tradicional”378, que, como o PCB,

surgiu fora das instituições parlamentares, no seio da sociedade e de baixo para

cima. O novo Partido Trabalhista Brasileiro – PTB, liderado por Ivete Vargas, tentava

resgatar a tradicional legenda com integrantes da linha moderada do antigo partido.

Leonel Brizola, num sentimento reformista, foi o fundador do Partido Democrático

Trabalhista – PDT.

Após a reforma partidária de 1979-1980, o novo quadro partidário

apresentava-se composto por “um partido grande hegemônico (o PDS), dois partidos

de magnitude intermediária (PMDB e PP), e três pequenos partidos residuais (PDT,

PTB e PT) que sequer obtiveram representação no Senado Federal”379.

Preocupados com eventual restabelecimento de um bipartidarismo virtual

a partir do fortalecimento do PMDB com a fusão do PP, de um lado, vivificando a

figura do MDB, e do PDS, de outro lado, restabelecendo a imagem da ARENA,

embora, na prática, o bipartidarismo informal tivesse ocorrido, em virtude de ainda

viger a cláusula de desempenho ou de barreira ao funcionamento partidário da

segunda Lei Orgânica dos Partidos Políticos – LOPP, em 29 de junho de 1982, com

a Emenda Constitucional nº 22, a aplicabilidade dessa regra legal foi afastada para o

próximo pleito eleitoral, trazendo significativo e importante avanço na sobrevivência

dos partidos menores que, certamente, não teriam tido essa mesma trilha se vigente

as determinações da LOPP. Aliás, extraindo-se de SCHMITT380, “esse talvez tenha

sido o único casuísmo político do regime autoritário que teve consequências

democráticas, pois preservou o pluralismo partidário em gestação”.

Enfim, o que se evidenciava, de fato, era uma lenta perda de controle das

instituições políticas pelo governo militar, tendo configurado o ano de 1982, sem

dúvida, a marca de um efetivo esgotamento do regime imposto.

378

SCHMITT, Rogério. Partidos Políticos no Brasil (1945-2000). Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2000. p. 49.



157

4.2.5 A Nova República (1985-2016)

Em 15 de janeiro de 1985, o civil peemedebista Tancredo Neves foi eleito

por um Colégio Eleitoral ao cargo de Presidente da República381, graças à Aliança

Democrática feita pelo PMDB com dissidentes do PDS382, a Frente Liberal, que não

apoiava a candidatura do deputado federal paulista Paulo Maluf à Presidência.

Embora eleito, não assumiu o cargo presidencial em razão de grave doença

contraída dias antes de sua posse.

Devido a este fato e em cumprimento ao disposto pela Constituição

Federal, a regência do cargo deveria ser passada, interinamente, ao vice-presidente

eleito, José Sarney, que assumiu o cargo em 15 de março e, após, de forma

definitiva, em 21 de abril, em virtude da morte do presidente eleito Tancredo Neves.

Este novo mandato foi o responsável por reinaugurar o processo de

redemocratização, reafirmando não apenas a garantia de direitos e liberdades, em

especial, de expressão de pensamento e liberdade de manifestação, como, também,

o resgate à legitimidade do pluralismo político, em outras palavras, à consagração

do exercício dos direitos políticos plenos de toda a sociedade a partir do sistema

multipartidário de representação política.

Segundo JEHÁ383, no período de 1982 a 1985, o cenário político anunciou

a formação de mais de 90 legendas, embora apenas 27 tivessem se mantido ativas

e apenas um número limitado dessas legendas apresentasse, no jogo político,

relevância eleitoral. Examinando a planilha de estudo oferecida pelo autor, de 1982

a 2006, verifica-se, de fato, o seguinte panorama eleitoral:

381

Vitória de Tancredo Neves com 480 votos contra 180 de Paulo Maluf, além das 17 abstenções e 9 ausências (SCHMITT, 2000, p. 60).

382 Dissidência liderada pelo vice-presidente Aureliano Chaves, senador Marco Maciel e senador maranhense José Sarney (SCHMITT, op.cit., p. 59).

383 JEHÁ, Pedro Rubez. O processo de degeneração dos Partidos Políticos no Brasil. 2009. Tese (Doutorado em Direito do Estado) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 2009. p. 100-101.

158

Tabela 4 - Partidos políticos com participação ativa nas eleições do período de 1982 a 2006

Legenda Partidária Participação

Eleitoral

Partido Progressista – PP(1)

Partido Democrático Trabalhista - PDT

Partido dos Trabalhadores - PT

Partido Trabalhista Brasileiro – PTB(2)

Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB

1982 e ss.

Partido Social Cristão – PSC

Partido Popular Socialista – PPS(3)

Partido Comunista do Brasil – PC do B

Partido Democratas – DEM(4)

Partido Trabalhista Cristão – PTC(5)

Partido Socialista Brasileiro – PSB

1985 e ss.

Partido da Mobilização Nacional – PMN (exceto 1994)

Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB 1988 e ss.

Partido Republicano Progressista – PRP (exceto 1989)

Partido Verde – PV (exceto 1990)

Partido Republicano – PR(6) 1989 e ss.

Partido Trabalhista do Brasil – PT do B 1990 e ss.

Partido Comunista Brasileiro – PCB(7) 1992 e ss.

Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado –

PSTU(8)

1994 e ss.

Partido Trabalhista Nacional – PTN

Partido Social Democrata Cristão – PSDC(9)

Partido Renovador Trabalhista Brasileiro – PRTB

Partido da Causa Operária – PCO

1996 e ss.

Partido Social Liberal – PSL (exceto 1998)

Partido Humanista da Solidariedade – PHS(10) (exceto 2000)

Partido Republicano Brasileiro – PRB(11)

Partido Socialismo e Liberdade – PSOL

2006.

Fonte: JEHÁ, 2009 (adaptada)

(1) Ex-PDS e PPR e nova nomenclatura do PPB. (2) Ex-PSD e com a incorporação do PAN. (3) Ex-PCB (1985-1992). (4) Nova nomenclatura (2007) do PFL. (5) Nova nomenclatura do PJ e do PRN. (6) Fusão do PRONA (1989) com o PL (1985, incorporado pelo PST e PGT). (7) Refundado e sob nova nomenclatura do PC. (8) Nova nomenclatura do PRT. (9) Nova nomenclatura do PDC. (10) Nova nomenclatura do PSN. (11) Nova nomenclatura do PMR.

159

Todas as legendas partidárias ilustradas teriam conseguido promover

seus registros provisório e definitivo junto ao Tribunal Superior Eleitoral – TSE no

tempo de formação mínimo de doze meses, como exigido pela Lei nº 5.682/71, e

com a adequação dos Estatutos Partidários às diretrizes de organização e criação

da nova, e vigente, Lei nº 9.096/95. Considerando, ainda, eventuais e significativas

modificações de nomenclatura ou de cisão, fusão e criação de nova legenda

partidária, o quadro ilustrativo de criação dessas vinte e sete legendas é o seguinte:

Tabela 5 - Registro dos partidos políticos e atual configuração partidária

Partido

Sigla

Registros

provisório e

definitivo

Adaptação do

estatuto à Lei

9095/95

EVENTUAL MODIFICAÇÃO

Partido do Movimento

Democrático

Brasileiro

PMDB

6.5.1980 e

30.6.1981

23.5.1996 (Resolução/TSE

nº 19.563)

Partido Trabalhista

Brasileiro

PTB

12.5.1980 e

3.11.1981


nº 21.350)

Incorporação do PSD (20.2.2003)

Incorporação do PAN (15.3.2007)

Partido Democrático

Trabalhista

PDT

16.9.1980 e

10.11.1981


nº 19.844)

Partido dos

Trabalhadores

PT

1.12.1980 e

11.2.1982


nº 19.530)

(ex-) Partido da

Frente Liberal

PFL

9.7.1985 e

11.9.1986


nº 19.463)

(nova nomenclatura) Partido

Democratas - DEM (12.6.2007)

Partido Social Cristão

PSC (2)

9.7.1985 e

29.3.1990


nº 19.478)

(ex-) Partido

Democrata Cristão

PDC

17.8.1985 e

5.8.1997


nº 19.891)


Social Democrata Cristão –

PSDC (17.8.1985)

Partido Comunista do

Brasil

PC do B

7.4.1987 e

23.6.1988


nº 19.498)

(“continuar”)

160

Tabela 5 - Registro dos partidos políticos e atual configuração partidária (“continuação”)

Partido

Sigla

Registros

provisório e

definitivo

Adaptação do

estatuto à Lei

9095/95


Partido Socialista

Brasileiro

PSB

21.4.1987 e

1.7.1988


nº 19.659)

(ex-) Partido da

Juventude

PJ (2)

3.12.1987 e

22.2.1990


nº 20.044)

(ex-) Partido da Reconstrução

Nacional – PRN (11.5.1989)


Trabalhista Cristão – PTC (24.4.2001)

(ex-) Partido

Comunista Brasileiro

PCB

(refundado)

17.12.1987 e

6.3.1990


nº 19.551)


Popular Socialista – PPS (19.3.1992)

Partido da Social

Democracia Brasileira

PSDB

6.7.1988 e

24.8.1989


nº 19.531)

Partido da

Mobilização Nacional

PMN

30.6.1989 e

25.10.1990


nº 19.543)

Partido Republicano

Progressista

PRP

17.8.1989 e

29.10.1991


nº 20.032)

Partido Verde

PV

20.8.1991 e

30.9.1993


nº 19.559)

Partido Trabalhista do

Brasil

PT do B

3.12.1991 e

11.10.1994


nº 19.568)

(ex-) Partido

Revolucionário dos

Trabalhadores

PRT

8.6.1993 e

19.12.1995


nº 20.025)


Socialista dos Trabalhadores

Unificado – PSTU (30.9.1993)

Partido Comunista

Brasileiro

PCB

19.8.1993 e

9.5.1996

Requerido no

processo de

registro definitivo

Partido Social Liberal

PSL

19.12.1994 e

2.6.1998


nº 20.131)

Partido Renovador

Trabalhista Brasileiro

PRTB

28.3.1995 e

18.2.1997


nº 20.031)

(“continuar”)

161

Tabela 5 - Registro dos partidos políticos e atual configuração partidária (“continuação”)

Partido

Sigla

Registros

provisório e

definitivo

Adaptação do

estatuto à Lei

9095/95


Partido Trabalhista

Nacional

PTN

29.6.1995 e

2.10.1997


nº 19.935)

(ex-) Partido

Solidarista Nacional

PSN

19.9.1995 e

20.3.1997

21.5.1996 e

25.6.1996 (Resoluções/TSE

nº 19.560 e

19.634)

(ex-) Partido da Solidariedade

Nacional – PSN (19.2.1998)


Humanista da Solidariedade -

PHS (30.5.2000)

Partido da Causa

Operária

PCO

7.12.1995 e

30.9.1997


nº 19.981)

(ex-) Partido

Progressista

Brasileiro

PPB (1)


nº 19.536)

(nova nomenclatura)

Partido Progressista – PP (29.5.2003)

(ex-) Partido

Republicano

Brasileiro

PRB

Estatuto aprovado em

25.8.2005 (Resolução/TSE nº 22.167)

(ex-) Partido Municipalista

Renovador – PMR (11.3.2006)

(retorno da nomenclatura

original) Partido Republicano

Brasileiro – PRB (13.8.2009)

Partido Socialismo e

Liberdade

PSOL



Partido da República

PR



Fusão do Partido Liberal – PL

com o Partido de Reedificação

da Ordem Nacional – PRONA

Fonte: TSE, 2015384

(elaborada pela autora)

(1) O Partido Progressista Brasileiro – PPB havia se formado em 16.11.1995 (Resolução/TSE nº 19.386), a partir da fusão do Partido Progressista – PP (constituído da evolução da ARENA de 1965 ao Partido Democrático Social – PDS em 1980, e posterior fusão com o Partido Democrata Cristão – PDC em 1988 e 1992) com o Partido Progressista Reformador – PPR (constituído a partir da incorporação do Partido Social Trabalhista – PST ao Partido Trabalhista Renovador – PTR em 1992), realizada em 1993/1994.

(2) Partido político autorizado a concorrer nas eleições de 15.11.1985, por decisão do Tribunal Superior Eleitoral, devidamente publicada no Diário da Justiça.

Além delas, a partir de 2006, importante registrar que outras oito

agremiações partidárias foram formatadas, conforme ilustrado a seguir, perfazendo

384


162

o total de 35 (trinta e cinco) legendas ativas em condições de filiação e de registro

de candidatura no cenário eleitoral atual:

Tabela 6 - Agremiações partidárias formadas entre 2006 e 2015

Partido Sigla

Registro Definitivo

Observações Gerais

Partido Social Democrático -

PSD

Estatuto aprovado em 27.9.2011

(Acórdão nº 141.796 do TSE)

Com alteração estatutária deferida parcialmente pelo TSE, em 6 de maio

de 2014, prevendo, dentre outras disposições, acréscimo da sigla “PSD

55”.

Partido da Pátria Livre- PPL



Partido Ecológico Nacional -

PEN



Com alteração estatutária deferida parcialmente pelo TSE em 16.6.2014, prevendo, dentre outras disposições,

modificar sua sigla para “PEN51”.

Partido Republicano da Ordem Social -

PROS



Solidariedade - SD


(Acórdão de 24.9.2013)

Partido Novo - NOVO


Rede Sustentabilidade -

REDE


Partido da Mulher Brasileira -

PMB


Fonte: TSE, 2015385 (elaborada pela autora)

Sob o ponto de vista constitucional, o espectro de abertura do sistema

multipartidário na criação de partidos políticos que teve início notadamente com as

Emendas Constitucionais nº 01/1969 e nº 11/1978, acabou se robustecendo ainda

mais com edição da Emenda Constitucional nº 25, de 15 de maio de 1985.

Como terceiro e último instrumento constitucional de reforma da

organização e funcionamento dos partidos políticos, o fundamento no “regime

representativo e democrático, baseado na pluralidade dos partidos e garantia dos

direitos humanos fundamentais” já previsto anteriormente, foi mantido, agora sob 385


163

redação no caput do mesmo art. 152386. Sofreu acréscimo do resguardo da

Soberania Nacional, assim como da obrigatoriedade de aquisição de personalidade

jurídica mediante registro dos estatutos partidários no Tribunal Superior Eleitoral. A

proibição de subordinação a entidades ou governos estrangeiros387 também

permaneceu no texto constitucional, devidamente acrescido da vedação de uso de

organização paramilitar pelos partidos políticos e da garantia de direito de livre

associação por qualquer cidadão.

A cláusula de desempenho ou de barreira ao funcionamento da

agremiação partidária foi bastante suavizada pela redação do §1º do art. 152, que

estabeleceu para o direito de representação parlamentar a conquista de uma

votação de pelo menos 3% do eleitorado, apurados em eleição geral para a Câmara

dos Deputados e distribuídos em, pelo menos, cinco Estados, com o mínimo de 2%

do eleitorado de cada um deles.

A grande novidade apresentada pela Emenda Constitucional nº 25 de

1985 foi a possibilidade de o candidato eleito migrar para qualquer partido

remanescente, caso o seu não atingisse o percentual mínimo de cláusula de

desempenho ou de barreira necessária à preservação do direito de representação

em qualquer das casas do Congresso Nacional, justificando hipótese única de

fidelidade partidária, já que qualquer outra hipótese de perda de mandato, como

previsto pela Emenda Constitucional nº 1 de 1969 e pela Emenda Constitucional nº

11, de 1978, deixava de constar do texto constitucional.

A legislação ordinária pertinente ao processo eleitoral também inovou,

fortalecendo os partidos políticos com a vedação de registro de candidatos em

sublegendas e a autorização de coligações partidárias nas eleições de prefeito e

vereadores; regulamentou a propaganda eleitoral nas emissoras de rádio e de

televisão; permitiu a participação de partidos em formação naquele pleito eleitoral,

desde que encaminhados o programa e o estatuto pertinente até 15 de julho à

Justiça Eleitoral e, em âmbito nacional, desde que tivessem constituído Comissões

Diretoras Regionais Provisórias em, no mínimo, cinco Estados388. Estas foram as

386

Art. 152, §1º, inciso I, introduzido pela Emenda Constitucional nº 11/1978, que reproduzia mesma redação do inciso I do mesmo art. 152 na redação dada pela Emenda Constitucional nº 1/1969 e do inciso I do art. 149 da Constituição Federal de 1967.

387 Existente desde a redação do art. 149, incisos II e III da Constituição Federal de 1967.

388 VILELA, Renata Rocha. Partidos políticos e regulamentação: limites e benefícios da legislação partidária no Brasil. 2014. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 2014. p. 54.

164

significativas contribuições conferidas pela Lei nº 7.454, de 30 de dezembro de

1985, às disposições do Código Eleitoral, Lei nº 4.737/65, com aplicabilidade

prevista para as eleições estaduais, distrital e municipais, além de senadores e

deputados federais que se firmariam no ano seguinte.

A Constituição Federal de 1988, seguindo o tratamento conferido pela

Constituição de 1967 e Emenda Constitucional de 1969, manteve o tratamento dos

partidos políticos sob sua guarda, ampliando significativamente sua proteção em

face do direito de autonomia partidária, tanto quanto a dos consagrados direitos aos

recursos do fundo partidário, acesso à propaganda gratuita de rádio e televisão e,

em passo seguinte, a fidelidade partidária e a formação das coligações eleitorais,

com a promulgação da Emenda Constitucional nº 52, em 8 de março de 2006.

Importantes normas infraconstitucionais também foram editadas a partir

da década de 90 do século passado, como a nova Lei dos Partidos Políticos, Lei nº

9096, de 19 de setembro de 1995, e a Lei das Eleições, Lei nº 9.504, de 30 de

setembro de 1997, que muito contribuiu ao juspositivismo brasileiro, porque marcou

o encerramento de um hábito que havia na edição de sucessivas normas eleitorais a

cada pleito eleitoral que se realizava389.

Para REIS390, referidas normas contribuíram veementemente para o fim

da notória instabilidade normativa no campo político-eleitoral em solo doméstico, não

obstante, como reconhecido por ele próprio, e objeto de exame na parte final deste

trabalho de pesquisa, inúmeras são as irresignações em sede constitucional, ou não,

sobre o processo eleitoral e partidário vigentes, justificando as várias propostas de

alteração da legislação eleitoral em debate nas duas Casas Legislativas Federais.

389

Como, por exemplo, a Lei nº 7.664, de 29 de junho de 1988, que estabelecia as normas para a realização das eleições municipais de 1988, assim como a Lei nº 8.214, de 24 de julho de 1991 e a Lei nº 9.100, de 29 de setembro de 1995, de mesmo tratamento em relação às eleições municipais de 1992 e 1996, respectivamente.

390 REIS, Daniel Gustavo Falcão Pimentel dos. O ativismo judicial no Brasil: o caso da verticalização. 2014. Tese (Doutorado em Direito do Estado) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 2014.

165

5. REFORMA POLÍTICA NO ESPECTRO ELEITORAL-PARTIDÁRIO

A partir do momento que a matéria eleitoral passou a ser recepcionada

integralmente pela Constituição Federal e, ainda, os partidos políticos passaram a

ser os detentores da prerrogativa da candidatura no processo eleitoral brasileiro,

impossível existirem modificações na legislação eleitoral que não atinjam o sistema

partidário vigente, propondo novos mecanismos ao modo de funcionamento e,

principalmente, modo de interação com o ambiente eleitoral-parlamentar.

Como ilustrado na introdução deste trabalho de pesquisa, inúmeros

Projetos de Lei e Propostas de Emenda à Constituição Federal permanecem em

debate em ambas as casas legislativas do Congresso Nacional.

Excluindo-se as matérias relacionadas à Justiça Eleitoral e ao modo de

condução do sufrágio eleitoral, notadamente se por voto facultativo ou obrigatório,

todas as demais, seguramente, a maioria, interferem na dinâmica, organização e

funcionamento dos partidos políticos em ambiente eleitoral e parlamentar.

Até o fechamento deste trabalho de pesquisa (17/06/2016), por exemplo,

na pauta da reunião de 15/06/2016 da Comissão de Constituição, Justiça e

Cidadania do Senado Federal, em fase de conclusão estava o Projeto de Lei nº 663,

de 30 de setembro de 2015, de autoria do Senador Aécio Neves (PSDB/MG),

pertinente à alteração da Lei dos Partidos Políticos e da Lei das Eleições “para

proibir, em período próximo às eleições, doações a candidatos e partidos políticos

por servidores ocupantes de cargo em comissão ou função de confiança”391

O que se proporá neste capítulo é a análise das minirreformas eleitorais

propostas em face da Lei nº 4737/65, que instituiu o Código Eleitoral, da Lei nº

9096/95 (Lei dos Partidos Políticos) e da Lei nº 9504/77 (Lei das Eleições), e das

propostas de Emenda Constitucional em tramitação, não obstante haja ciência de

que várias outras leis ordinárias, editadas com o escopo de também alterar o texto

legal de uma ou outra norma de regência citada, foram, em igualdade de condições,

tão significativas à organização das agremiações partidárias quanto às apresentadas

pelas leis tituladas como minirreformas eleitorais. Nesse sentido, v.g., veja-se o teor

391

Explicação da ementa do PLS 663/2015, registrada pelo Senado Federal. Disponível em:

<www25.senado.leg.br>. Acesso em: 13-jun-2016. Julgamento adiado.

166

da Lei 13.107, de 24 de março de 2015, que dispôs sobre a fusão de partidos

políticos.

De outro lado, ainda, é também fundamental registrar que embora a

preocupação tivesse se limitado no comportamento dos prescritivos legais

propriamente ditos, algumas, dentre as inúmeras, decisões judiciais e resoluções da

Justiça Eleitoral que também apresentam significativos impactos à operacionalzação

das agremiações partidárias não poderiam deixar de serem relatadas, ainda que de

modo bastante sucinto.

5.1. MINIRREFORMAS ELEITORAIS

Três propostas de reforma eleitoral foram editadas no curso do atual

ordenamento jurídico brasileiro, propondo alterações significativas nas legislações

de base: Lei nº 4737/65 (Código Eleitoral), Lei nº 9096/95 (Lei dos Partidos Políticos)

e Lei nº 9504/77 (Lei das Eleições).

A primeira minirreforma eleitoral foi firmada pela Lei 12.034, de 29 de

setembro de 2009. Decorreu do Projeto de Lei nº 5498, apresentado pelos

Deputados Henrique Eduardo Alves (PMDB-RN), Cândido Vacarezza (PT-SP), José

Aníbal (PSDB-SP), Ronaldo Caiado (DEM-GO), Rodrigo Rollemberg (PSB-DF),

Sandro Mabel (PR-GO), Mário Negromonte (PP-BA), Brizola Neto (PDT-RJ), Sarney

Filho (PV-MA), Fernando Coruja (PPS-SC), Daniel Almeida (PCdoB-BA), Hugo Leal

(PSC-RJ), Carlos Willian (PT-MG), Alice Portugal (PCdoB-BA) e Henrique Fontana

(PT-RS), em 30 de junho de 2009.

Propunha, inicialmente, alterações apenas na Lei dos Partidos Políticos e

na Lei das Eleições, regulamentando o uso da internet nas campanhas eleitorais e o

recebimento de doação de recursos pela via eletrônica (web). Preocupou-se em

dispor, inclusive, sobre o tratamento a ser deferido no emprego irregular de

trucagem ou montagem das mídias eletrônicas realizadas, além de, também, instituir

o voto impresso para conferência com os da urna eletrônica.

Após as devidas análises, notadamente face à proposta de alterações no

Código Eleitoral feitas pelo Senado Federal, a redação definitiva seguiu para sanção

presidencial, retornando com os seguintes vetos parciais: (1) supressão da proposta

167

de controle das matérias eleitorais veiculadas na internet, porque atentatória à

liberdade de manifestação do pensamento, sem que ainda qualquer identidade

houvesse entre a rede mundial de computadores e os sistemas concessionados de

radiodifusão a merecer referidas matérias tratamento isonômico de veiculação; (2)

supressão da autorização de parcelamento de multa eleitoral pela Receita Federal,

dada a ausência de competência do referido Órgão para dispor sobre assunto

absolutamente desprovido de natureza tributária; e (3) supressão de qualquer forma

de cálculo à compensação fiscal recebida pelas emissoras de rádio e televisão por

cederem o horário gratuito à veiculação de propaganda eleitoral, dada a falta de

fundamento.

Embora autorizada pelo art. 5º da Lei nº 12.034/09, a emissão de voto

impresso nas urnas eletrônicas foi considerada inconstitucional pelo Supremo

Tribunal Federal apenas em 6 de novembro de 2013, por decisão unânime, proferida

nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4543 - Distrito Federal, sob a

relatoria da Ministra Cármen Lúcia392.

De outra ordem, ainda, a presente minirreforma implementou novas

condutas – obrigações e responsabilidades – às agremiações partidárias frente ao

(1) programa, seus registros estatutários e modo de realização e processamento das

coligações partidárias; (2) processo de filiação partidária; (3) disponibilidade do

Fundo Partidário; (3) uso das despesas e respectivo modo de prestação de contas

junto ao Tribunal Superior Eleitoral393; (4) formatação dos programas partidários

gratuitos transmitidos pelas emissoras de rádio e de televisão; (5) disponibilidade

sobre a abertura e o controle das contas bancárias eleitorais, inclusive por parte dos

candidatos à eleição; (6) autorização, operacionalização e limite das doações feitas

por pessoas físicas, assim como de entidades esportivas receptoras ou não de

recursos públicos, inclusive aos candidatos à eleição; (7) período para realização,

modo e veiculação das propagandas eleitorais físicas e de mídia impressa e

392

Embora com efeitos produzidos a partir de 13 de outubro de 2014, momento da publicação do v. Acórdão.

393 Aos processos de melhoria no funcionamento da Justiça Eleitoral, determinou que os Tribunais Regionais Eleitorais encaminhassem os dados dos candidatos às eleições ao Tribunal Superior Eleitoral.

168

eletrônica (rádio, televisão e internet)394; e (8) obrigatoriedade do comitê eleitoral e

do candidato à inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica – CNPJ.

A segunda minirreforma eleitoral foi introduzida pela Lei nº 12.891, de 11

de dezembro de 2013, a partir do Projeto de Lei do Senado nº 441, proposto pelo

Senador Romero Jucá (PMDB-RR)395, em 5 de dezembro de 2012.

Objetivava-se a diminuição dos gastos com as campanhas eleitorais,

assinalando prazos para: (1) o novo período de escolha dos candidatos pelo partido

e de deliberação das coligações, registrados na Justiça Eleitoral396; (2) as condições

à emissão das certidões de quitação eleitoral; e (3) os Tribunais Regionais Eleitorais

para encaminhamento da relação e dados dos candidatos às eleições ao Tribunal

Superior Eleitoral. Além disso, também dispôs em face da (4) inclusão de material

impresso de qualquer natureza no limite de gastos com a campanha eleitoral; (5)

formatação, com descrição do local, para a divulgação do material utilizado como

propaganda eleitoral, assim como a veiculação da propaganda eleitoral na internet;

(6) elaboração de plano de mídia pelas emissoras de televisão e pelos partidos junto

à Justiça Eleitoral; e (7) período de proibição de participação de candidatos em

inaugurações de obras públicas.

O texto final editado contemplou, também, a regulamentação (1) da

responsabilidade solidária dos candidatos e de seus partidos na veiculação de

propaganda eleitoral e pagamento de multa; (2) dos recursos em face dos casos de

inexigibilidade ou falta de elegibilidade para participação dos pleitos eleitorais

subsequentes; (3) da autonomia partidária na definição do cronograma de suas

atividades eleitorais de campanha; (4) da hipótese de incidência da responsabilidade

civil e trabalhista do partido político; (5) de acréscimo às circunstâncias legais de

cancelamento imediato de filiação partidária; (6) de modo de processamento da

fiscalização da escrituração contábil e da prestação de contas do partido e das

394

À participação eleitoral, incluiu a autorização do voto em trânsito e, no que tange ao processamento das ações eleitorais, determinou a não sujeição da matéria eleitoral à ação civil pública, prescrita na Lei nº 7347/85.

395 Na Câmara dos Deputados, referido Projeto de Lei recebeu a numeração 6397/2013.

396 Que passou de 10 a 30 de junho (20 dias), segundo redação original do art. 8º da Lei nº 9.504/97 (Lei das Eleições) para 12 a 30 de junho (18 dias). O §1º do citado art. 8º, ademais, obrigava o partido político a assegurar a candidatura de Deputados (Federal e Estadual ou Distrital) e de Vereadores que tivessem exercido o mesmo mandato eletivo em qualquer período da legislatura na qual se processam as eleições. Esta determinação legal está com eficácia suspensa por decisão, em sede liminar e por maioria, do Supremo Tribunal Federal na ADI 2530- Distrito Federal, de relatoria do Ministro Celso de Mello (vencido o Ministro e Vice-Presidente Ilmar Galvão), deferida em 24/04/2002 e publicada em 21/11/2003. O feito encontra-se no aguardo de julgamento final.

169

despesas de campanha eleitoral pela Justiça Eleitoral; (7) da não sujeição, à Lei de

Licitações e Contratações com o Poder Público, das despesas realizadas pelo

partido político; (8) do prazo de entrega dos materiais de áudio e vídeo a serem

inseridos na propaganda partidária de rádio e de televisão; (9) de realização dos

planos amostrais das pesquisas de opinião pública tanto em relação às eleições

quanto aos candidatos; (10) das penalidades, inclusive por reincidência, ao partido

ou coligação que realizar propaganda eleitoral em desacordo com a lei; (11) do

credenciamento dos fiscais e dos delegados dos partidos e das coligações nas

eleições; (12) dos limites e regras à contratação de pessoal nas campanhas

eleitorais397.

De outro lado, apresentou nova regulamentação a alguns dispositivos que

já haviam sido tratados, especialmente, na minirreforma eleitoral anterior, como o

caso: (1) da abertura e do controle das contas bancárias eleitorais de qualquer

comitê financeiro ou candidato à eleição, escolhido em convenção; (2) das doações

eleitorais aos candidatos, partidos políticos e comitês eleitorais; (3) dos prazos e das

condições à divulgação na rede mundial de computadores (internet) dos recursos

em dinheiro ou estimáveis recebidos para financiamento da campanha e respectivos

gastos em “sítios” da Justiça Eleitoral, tanto pelos candidatos quanto pelos partidos

e respectivas coligações; (4) da prestação de contas das sobras de recursos não

utilizados na campanha e (5) das hipóteses de configuração de propaganda eleitoral.

Após o cumprimento da sanção/veto presidencial no processo legislativo

desta minirreforma eleitoral, suprimidas foram as exigências de sanções ao repasse

de novas quotas do Fundo Partidário aos beneficiários, em razão do entendimento

de que tal medida reduziria a eficácia das atividades fiscalizatórias da Justiça

Eleitoral, prejudicando a transparência na aplicação desses recursos. E, ainda,

vetada também foi a proibição de veiculação de propaganda eleitoral em bens

particulares sem o devido e expresso consentimento, haja vista a afronta à liberdade

de manifestação em face das convicções político-partidárias que essa medida

provocaria.

A terceira e última legislação a tratar de uma minirreforma eleitoral, com

vigência recentemente editada, é a Lei nº 13.165, de 29 de setembro de 2015,

397

Sem alterar a incidência da matéria eleitoral na lei da ação civil pública, como determinado na minirreforma anterior, proposta pela Lei nº 12.034/09, excetuou apenas a sujeição dos candidatos a estas ações judiciais a qualquer circunstância que não compreendessem o desrespeito aos limites e às regras para a contratação de pessoal nas campanhas eleitorais.

170

decorrente do Projeto de Lei nº 5.735, apresentado em 06 de junho de 2013 pelos

Deputados Ilário Marques (PT-CE), Marcelo Castro (PMDB-PI), Anthony Garotinho

(PR-RJ) e Daniel Almeida (PCdoB-BA)398.

Além de reintroduzir novos mecanismos para o limite de gastos de

campanha eleitoral e, portanto, controle das receitas e despesas do partido, das

coligações partidárias e dos candidatos à eleição, redisciplinando, em especial, as

proposições já formuladas pela legislação infraconstitucional e minirreformas

anteriores, dispôs, também, sobre os procedimentos administrativos dos partidos

políticos e incentivos da participação feminina no processo eleitoral,

“complementando a reforma das instituições político-eleitorais do País” (art. 1º, in

fine).

De fato, analisando-se a legislação no que tange à operacionalização do

sufrágio, importantes garantias ao direito de voto foram asseguradas, como (1) a

autorização para que policiais militares em serviço também possam votar fora da sua

seção eleitoral; e (2) a extensão do voto em trânsito para os cargos majoritários e

proporcionais de âmbito estadual, distrital e federal nos municípios com mais de cem

mil eleitores.

Com relação ao funcionamento da Justiça Eleitoral, as seguintes

disposições foram reajustadas: (1) o prazo dos Tribunais Regionais Eleitorais para

encaminhamento da relação e dados dos candidatos em disputa ao Tribunal

Superior Eleitoral, que passou de 45 dias para 20 dias; (2) a tramitação e a

publicação das prestações de contas pela Justiça Eleitoral; (3) o prazo para a

Justiça Eleitoral divulgar em mídia eletrônica os comunicados, boletins e instruções

ao eleitorado e de incentivo da participação feminina na política; (4) o modo de

tramitação processual dos processos perante a Justiça Eleitoral; e (5) a forma de

julgamento dos processos de cassação de registro, anulação geral de eleições ou

perda de diplomação nos Tribunais Regionais Eleitorais.

Os candidatos às eleições, por sua vez, devem tomar cautela com as

novas regulamentações proferidas em face: (1) da modificação do prazo mínimo de

filiação partidária para participarem dos pleitos eleitorais subsequentes, que, de um

ano passou para seis meses, mantendo-se apenas o mínimo de um ano de domicílio

398

Chegou a ser arquivada em 31 de janeiro de 2015, com reativação apenas no dia 09 de fevereiro subsequente, pela proposição nº 325/2015 do Deputado Daniel Almeida. No Senado Federal, foi renumerado sob a ordem 75/2015.

171

eleitoral no local que pretenda se candidatar; (2) da permanência à obrigatoriedade

de se inscreverem no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica – CNPJ, exceto de

seus comitês financeiros; (3) da extensão do limite de doação pecuniária às

campanhas em 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior,

uniformizando-se o tratamento que já é assegurado ao terceiro interessado399; (4)

das prestações de contas de campanha nas eleições majoritária ou proporcional,

uma vez que passarão a serem feitas pelo candidato e não mais pelo comitê

financeiro; (5) da atenção do limite máximo admitido para cada cargo eletivo de

contratações de pessoas físicas à prestação de serviços nas campanhas eleitorais,

que, aliás, deverão ser cadastradas como contribuintes individuais para fins de

seguridade e previdência social; e (6) do prazo obrigatório para desligamento das

atividades como apresentador ou comentarista em programa midiático, sob pena de

incidência de multa e cancelamento do registro da candidatura.

Várias inovações foram disciplinadas pela lei, principalmente, com relação

ao processo eleitoral: (1) o encerramento das contas eleitorais pelos bancos e o

encaminhamento do saldo existente ao órgão de direção indicado pelo partido; (2) o

cômputo do quociente partidário na distribuição das vagas parlamentares

remanescentes (sobras) na eleição proporcional e o modo de seleção dos suplentes

na representação partidária; (3) o processamento das eleições majoritárias que

vierem a ser declaradas prejudicadas; (4) a não realização, no primeiro semestre do

ano eleitoral e por servidor público, de despesa com publicidade governamental que

venha a suplantar o valor médio dos gastos realizados nos três últimos anos; (5) a

instituição de uma cláusula de desempenho individual de candidatura às eleições

proporcionais, correspondente ao mínimo de 10% do quociente eleitoral para que o

candidato possa ser considerado eleito; (6) a possibilidade de exceção da idade

mínima para a elegibilidade ser computada na data da posse, se fixada em dezoito

anos com aferição na data-limite para o pedido de registro; (7) o prazo para que a

Justiça Eleitoral forneça o número de registro de CNPJ aos candidatos que vierem a

requerer o registro da sua candidatura; (8) a possibilidade de extensão aos partidos

políticos das sanções aplicadas aos seus candidatos, por descumprimento da Lei

das Eleições, exclusivamente, se comprovada a sua participação no ato de

399

As únicas exceções a essa regra se dará caso os terceiros-doadores interessados apresentem bem móvel ou imóvel que seja de sua propriedade e contenha valor não superior a R$80 mil ou, ainda, em se tratando de recursos próprios do candidato, desde que o limite mínimo de gastos admitido para cada cargo eletivo, pela lei, seja respeitado.

172

ilegalidade; (9) a suspensão do direito às cotas do Fundo Partidário e incidência de

penalidades ao partido que não realize a devida prestação de contas; (10) as

circunstâncias de incidência das responsabilidades civil e criminal dos dirigentes

partidários e aos atos ilícitos praticados pelos partidos políticos decorrentes da

desaprovação das contas partidárias; e (11) o conjunto probatório que passa a ser

admitido na defesa nos processos eleitorais de perda do mandato.

Por fim, e diretamente aos partidos políticos, atenção foi especialmente

apresentada na redefinição: (1) do período para processamento de escolha dos

candidatos pelo partido, realização de convenções e, também, deliberação das

coligações400; (2) do quantitativo mínimo e prazo para registro de candidatos por

partido e por coligação nas eleições proporcionais, devidamente averbado pela

Justiça Eleitoral; (3) do limite de gastos de campanha, que passará a ser definido

pelo Tribunal Superior Eleitoral e não mais informado pelo candidato, partido ou

coligação aos respectivos Tribunais Regionais Eleitorais, assim como as regras para

o seu processamento; (4) do responsável pelo repasse de recursos de campanha

aos candidatos à eleição (que eram os comitês financeiros e passarão a ser os

próprios partidos); (5) do solicitante para abertura das contas bancárias eleitorais

(que era o comitê financeiro ou candidato e passará a ser o partido ou candidato);

(6) do prazo de divulgação pelos partidos políticos, coligações e candidatos dos

recursos recebidos para financiamento de campanha no site da Justiça Eleitoral401;

(7) dos requisitos processuais, prazos, hipóteses de permissão (bens particulares) e

vedação (equipamentos públicos), antecipação e duração das propagandas

eleitorais (que passou de 5 de julho para 15 de agosto), sob pena de multa

pecuniária; (8) do estabelecimento de representação parlamentar mínima de nove

deputados para que o partido tenha direito à participação nos debates transmitidos

pelas emissoras de rádio e de televisão; (9) do prazo e condições para a

transmissão da propaganda eleitoral gratuita pelas emissoras de rádio e de televisão

400

No texto original da Lei nº 9.504/97 (Lei das Eleições), o período era de 10 a 30 de junho (20 dias). Passou a ser de 12 a 30 de junho (18 dias) com a segunda minirreforma eleitoral (Lei nº 12.891/2013). Atualmente, limita-se no intervalo de 20 de julho a 5 de agosto (dezesseis dias).

401 Segundo a Lei nº 11.300, de 10 de maio de 2006, que alterou a Lei nº 9.504/97 (Lei das Eleições), dispondo sobre novos procedimentos à propaganda, financiamento e prestação de contas das despesas com campanhas eleitorais, o prazo de divulgação era de 6 de agosto a 6 de setembro. Com a segunda minirreforma eleitoral, Lei nº 12.891/13, esse prazo passou para 8 de agosto a 8 de setembro. Com esta lei, referido prazo passou a ser de 72 horas da data de recebimento pela Justiça Eleitoral, além de corresponder o dia 15 de setembro como a data exata para publicação das transferências dos Fundos Partidários, dos financiamentos pecuniários recebidos e gastos realizados.

173

de cada cargo eletivo, respeitada a distribuição de 90% do tempo programado para

os partidos e coligações com representação parlamentar e 10% para os demais402;

(10) de destinação mínima de 30% do prazo de propaganda eleitoral das eleições

majoritárias à apresentação dos candidatos concorrentes aos cargos de vice ou

suplentes de Senador; (11) do período para encaminhamento à Justiça Eleitoral da

relação dos seus filiados, candidatos à eleição; (12) da destinação de parcela do

Fundo Partidário para a participação política das mulheres, com, inclusive, definição

de percentual mínimo e máximo para as três eleições seguintes, sob pena de

congelamento do saldo existente em conta específica para uso futuro e destinado,

exclusivamente, para mesma finalidade.

Cinco dispositivos foram vetados pela Presidência da República, segundo

a Mensagem nº 358, datada de 29 de setembro de 2015.

Os três primeiros403 diziam respeito ao financiamento de campanha

eleitoral por doações de pessoas jurídicas.

Na redação original da norma legal, havia autorização para essa forma de

financiamento de campanha eleitoral caso estas fossem realizadas aos partidos

políticos ou comitês financeiros, na ordem de até 2% do faturamento bruto do ano

anterior e limite máximo de R$ 20 milhões ou, então, 0,5% do faturamento bruto se

feita a apenas um partido político. Proibia, apenas, que referidas doações fossem

realizadas por empresas que mantivessem contratos de execução de obras com a

Administração Pública no mesmo local de circunscrição da doação ou, ainda,

diretamente a candidatos, mesmo que na forma de publicidade. Em qualquer caso,

submetia a empresa à incidência de multa e/ou proibição de participar de licitações

públicas ou celebrar contratos com o poder público pelo período de cinco anos.

Em razão da decisão pela maioria de votos, exarada nos autos da Ação

Direta de Inconstitucionalidade nº 4650-Distrito Federal do Supremo Tribunal

Federal, de relatoria do Ministro Luiz Fux404, que versou sobre matéria eleitoral de

402

Às eleições majoritárias, a distribuição dos 90% do tempo total da transmissão da propaganda eleitoral para os casos das coligações partidárias ficou reservada exclusivamente aos seis maiores partidos.

403 O inciso XII e os §§2º e 3º do art. 24, assim como os arts. 24-A e 24-B, todos da Lei nº 9.504/97 inseridos no Projeto de Lei por seu art. 2º (Lei das Eleições).

404 Referida ADI havia sido distribuída pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB em 05 de setembro de 2011, contra dispositivos da Lei nº 9.504/97 (Lei das Eleições) e da Lei nº 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos) que autorizavam a doação, por pessoas jurídicas, a campanhas eleitorais e a partidos políticos. Duas Audiências Públicas foram realizadas em junho de 2013. Submetida a julgamento em 11 de dezembro de 2013, o Ministro Relator entendeu pela inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, nas partes em que eram permitidas as

174

mesma natureza, o veto presidencial entendeu por bem seguir mesma orientação da

Corte Suprema, no sentido da inadmissibilidade dessas doações, sob qualquer

ordem, por denotarem fatos contrários à igualdade política e aos princípios

republicano e democrático, com aplicação imediata às eleições de 2016,

independentemente do cumprimento do princípio da anualidade.

Os dois últimos405 tratavam da impressão do voto da urna eletrônica.

Foram vetados, em razão do posicionamento desfavorável do Tribunal Superior

Eleitoral que assinalou custos elevados para a sua adoção, no importe aproximado

de R$ 1,8 milhões, ocasionando não apenas impacto bastante elevado à

previsibilidade orçamentária para o exercício contábil como também

descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei de Diretrizes

Orçamentárias de 2015. Com a sua apreciação em sessão conjunta de deputados e

senadores, no entanto, referido veto acabou sendo rejeitado, seguindo a

promulgação da lei com a redação original formatada no então Projeto de Lei nº

5.735/13.

Importante também assinalar que contra a última minirreforma eleitoral,

qual seja, a Lei nº 13.165/15, quatro Ações Diretas de Inconstitucionalidade

encontram-se em tramitação no Supremo Tribunal Federal até o momento.

A primeira é a ADI 5394-Distrito Federal, protocolizada em 02 de outubro

de 2015, pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB e

distribuída à relatoria do Ministro Teori Zavascki406. O dispositivo legal questionado é

doações contestadas, com recomendação para que o Congresso Nacional editasse em 24 meses novo texto para definição de limites de doação, assim como de uso de recursos próprios pelos candidatos, sob pena de, em caráter de excepcionalidade, ser assumida esta competência pelo Superior Tribunal Eleitoral. Acompanharam o Relator, os Ministros Presidente Joaquim Barbosa (à época) e Dias Toffoli, sem modulação de efeitos. Após voto-vista, o Ministro Teori Zavascki, em 2 de abril de 2014, julgou pela improcedência da ação e o Ministro Marco Aurélio pela também procedência parcial. O Ministro Ricardo Lewandowski acompanhou o Relator, com reserva a pronunciamento futuro em face da modulação de efeitos. Após concessão de vistas, o Ministro Gilmar Mendes acompanhou o Ministro Teori Zavascki pela improcedência da ação, juntamente com o Ministro Celso de Mello. Pela inconstitucionalidade, também seguiram os votos dos Ministros Rosa Weber, Cármem Lúcia e Luís Roberto Barroso. Conclusivamente, em 16 de setembro, referida ADI foi julgada procedente, pela maioria (8X3), sem que a declaração de inconstitucional às doações de pessoas jurídicas nas campanhas eleitorais, atingissem, prejudicando, as contribuições das pessoas físicas, com a modulação de efeitos da sentença para que, de imediato, seja aplicada às eleições de 2016.

405 O art. 59-A da Lei nº 9.504/97, inserido pelo art. 2º do Projeto de Lei e seu art. 12.

406 Juízo considerado prevento, tendo em vista a relatoria já concedida ao Ministro Teori Zavascki na ADI 4989-Distrito Federal, ajuizada em 17 de junho de 2013 pelo Procurador-Geral da República, questionando a nova redação dada pela Lei nº 11.300/06 ao art. 28, §4º da Lei das Eleições, na particularidade da expressão “somente na prestação de contas final de que tratam os incisos III e IV do art. 29 desta Lei”. Referida ação também aguarda julgamento de pedido liminar e de mérito.

175

a redação introduzida pelo §12 ao art. 28 da Lei das Eleições que autoriza, no

processo de prestações de contas, o registro das transferências de doações pelos

partidos aos candidatos como sendo, simplesmente, transferência dos partidos, e

nos registros dos partidos como sendo, simplesmente, transferência aos candidatos,

sem qualquer individualização dos doadores.

Em 12 de novembro de 2015, pelo Pleno, foi deferido o pedido liminar,

suspendendo, por unanimidade, até o julgamento final da ação, a eficácia da

expressão “sem individualização dos doadores”, assim como, por voto da maioria,

vencido apenas o Ministro Marco Aurélio, a concessão dos efeitos ex tunc à decisão.

A segunda é a ADI 5398-Distrito Federal, ajuizada pelo partido político

Rede Sustentabilidade em 15 de outubro de 2015 e distribuída à relatoria do Ministro

Roberto Barroso. Devido à introdução do art. 22-A na Lei dos Partidos Políticos,

estabelecendo a perda do cargo eletivo sempre que houver a desfiliação partidária

por qualquer das razões, sem justa causa, elencadas na lei407, pede-se a

inconstitucionalidade parcial do presente dispositivo legal, sem redução de texto,

para que a desfiliação em razão da criação de novo partido político não seja

considerada uma das hipóteses de justa causa propriamente dita.

Embora referida tônica à desfiliação partidária já tivesse sido consagrada

pela Resolução TSE nº 22.610/07 (art. 1º, §1º, inciso II), havia, de outro lado,

consentimento do próprio TSE, expressado na Consulta nº 755-35, que autorizava a

não incidência da norma caso a migração ao partido novo ocorresse no prazo

razoável de 30 dias da data do registro do seu estatuto partidário. Para a REDE,

autora da referida ADI, a ausência de qualquer período de transição na norma, nos

termos da permissão já assinalada pela jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral,

ofende os princípios democrático, do pluralismo político, da livre criação de partidos,

da segurança jurídica, do direito adquirido e da irretroatividade das normas

sancionadoras, justificando os seus fundamentos e pedidos.

Em decisão monocrática, de 11 de novembro, a medida cautelar

reclamada foi parcialmente deferida, referendada pelo Pleno, para apenas

“determinar a devolução integral do prazo de 30 (trinta) dias para filiações aos

407

Que, segundo os incisos do parágrafo único do art. 22-A questionados, seriam: “mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário; grave discriminação política pessoal; mudança de partido efetuada durante o período de trinta dias que antecede o prazo de filiação exigido em lei para concorrer à eleição, majoritário ou proporcional, ao término do mandato vigente.”.

176

partidos registrados no Tribunal Superior Eleitoral até a data da entrada em vigor da

Lei nº 13.165/2015”. Conclusivamente, entendeu-se não estar assegurada às novas

agremiações partidárias a viabilidade de maior participação na distribuição do fundo

partidário e na propaganda eleitoral, notadamente ao horário gratuito de rádio e

televisão para as eleições municipais de 2016, assim como, consequentemente, ao

regular funcionamento parlamentar. In verbis:

29. Em primeiro lugar, impede-se que a representatividade do

parlamentar migrante seja computada pela nova legenda. Nos

termos da legislação eleitoral, a distribuição proporcional dos

recursos do fundo partidário e da propaganda eleitoral gratuita na TV

e no rádio (direito de antena) se dá de acordo com a representação

do partido político na Câmara dos Deputados (art. 47, § 2º, da Lei nº

9.504/1997 e art. 41-A da Lei nº 9.096/1995). E, conforme este STF

assentou no julgamento das ADIs 4.430 e 4.795, as novas legendas

levam consigo a representatividade dos deputados federais que para

ela migrarem diretamente dos partidos pelos quais foram eleitos. O

mesmo vale para a propaganda partidária, que, na regulamentação

atual, somente é assegurada aos partidos com pelo menos um

representante em qualquer das Casas do Congresso Nacional (cf.

art. 49 da Lei nº 9.096/1995, aplicável aos partidos recém-criados,

por força do Acórdão TSE, de 06.11.2012, na Propaganda Partidária

nº 1458).

30. Por esses motivos, impedir a filiação desses parlamentares aos

novos partidos sem perda de cargo inviabiliza que tais agremiações

tenham, desde já, direito à realização de propaganda partidária e de

maior participação na distribuição do fundo partidário e do horário de

propaganda eleitoral gratuita para as eleições municipais de 2016.

Considerando-se que as próximas eleições para a Câmara dos

Deputados e para o Senado Federal somente ocorrerão em 2018, a

abertura da “janela” de desfiliação, prevista no art. 22-A Lei nº

13.165/2015, somente ocorreria em março de 2018. Assim, pela

disciplina hoje vigente, nenhum deputado federal poderia migrar para

as legendas recém-fundadas, levando consigo sua

representatividade.

31. Em segundo lugar, a nova norma causa embaraço ao

funcionamento parlamentar dos novos partidos. É que somente com

a migração de parlamentares podem as legendas recém-criadas

obter, desde a sua criação, funcionamento parlamentar, i.e, o direito

de se fazerem representar nas casas legislativas, organizando-se em

bancadas, sob a direção de um líder, e participando das suas

diversas instâncias. Constata-se, assim, inequívoco periculum in

mora, apto a justificar a concessão de medida cautelar.

177

Aguarda-se exame de mérito408.

A terceira é a ADI 5420-Distrito Federal, ajuizada em 23 de novembro de

2015 pelo Procurador-Geral da República e distribuída à relatoria do Ministro Dias

Tóffoli. Postula-se a inconstitucionalidade da nova redação conferida ao art. 109,

incisos I a III, do Código Eleitoral, que, fundamentalmente, confere novo modo de

aplicação dos quocientes eleitoral e partidário na distribuição, logo, preenchimento,

das vagas parlamentares nas eleições proporcionais, ferindo os princípios do regime

representativo e do sistema de representação proporcional, assegurados pelo art. 1º,

parágrafo único, c.c. art. 45, caput e §1º, parte inicial, ambos da Constituição

Federal.

Sustenta a inconstitucionalidade na instituição de um divisor fixo, de

sucessivas aplicações, à distribuição das cadeiras parlamentares pelos partidos

políticos, antes inexistente409. A partir da nova redação da Lei nº 13.165/15, a

consideração do quociente partidário passaria a ser novamente exigido todas as

vezes que fosse calculada a atribuição das vagas remanescentes. Na prática, tal

procedimento confere inevitável vantagem – monopólio – sobre todas as vagas

remanescentes ao partido ou coligação que obtivesse a maior média já nessa

primeira operação de cálculo do quociente partidário às “sobras” de vagas.

Além disso, outra inconstitucionalidade estaria na imposição de limite

mínimo de 10% do quociente eleitoral às agremiações para que viessem a ter direito

à partilha e, portanto, à disputa das vagas remanescentes.

Em 4 de dezembro de 2015, decisão monocrática deferiu, parcialmente, o

pedido liminar reclamado, suspendendo, com efeito ex tunc, a eficácia apenas da

expressão “número de lugares definido para o partido pelo cálculo do quociente

partidário do art. 107”, mantendo-se o critério do cálculo legal vigente anteriormente.

Aguarda-se julgamento final410.

Por fim, a quarta e última ação é a ADI nº 5423-Distrito Federal,

protocolizada em 26 de novembro de 2015, pelo Partido Humanista da Solidariedade

408

Autos conclusos à relatoria desde 26/11/2015, 409

O art. 109, inciso I, do Código Eleitoral, na sua redação original, determinava que as sobras fossem ocupadas pela divisão do “número de votos válidos atribuídos a cada Partido ou coligação de Partidos pelo número de lugares por ele obtido, mais um”; com a nova redação apresentada pela Lei nº 13.165/15, essa divisão passaria a se vincular ao cômputo do quociente partidário, ou seja, “número de lugares definido para o partido pelo cálculo do quociente partidário do art. 107”.

410 Em 18/03/2016 foi prolatado despacho de autorização à prestação de informações pelos

requeridos e subsequente concessão de vista dos autos ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República.

178

– PHS, Partido Republicano Progressista – PRP, Partido Trabalhista Cristão – PTC e

Partido Trabalhista Nacional – PTN e distribuída à relatoria do Ministro Dias Tóffoli.

Inconformam-se os Autores com a restrição imposta ao direito de participação dos

partidos políticos menores nas mídias de rádio e de televisão, tanto nos debates

quanto na propaganda eleitoral gratuita411, asseverando-se referido ato claro

tratamento diferenciado ao pluripartidarismo, além de discriminatório. Em flagrante

afronta aos princípios constitucionais republicanos e da isonomia e da

proporcionalidade, chances à continuidade na disputa eleitoral teriam apenas os

partidos políticos enquadrados nas primeira e segunda classes. Enquanto estes se

tornariam ainda mais fortes, as agremiações partidárias menores morreriam por

inanição, prejudicando a representação proporcional com a consequente e inevitável

liquidação das minorias partidárias. Pedem a inconstitucionalidade, com prévio

deferimento de pedido liminar à suspensão dos efeitos ex tunc dos dispositivos

legais questionados até decisão de mérito. Liminar indeferida em decisão

monocrática exarada em 19 de dezembro de 2015412.

Fato é que, em suma, esta última minirreforma eleitoral, recém-editada,

objeto ainda de análise nas várias Ações Diretas de Inconstitucionalidade acima

descritas, constituiu fruto de toda a movimentação parlamentar iniciada,

fundamentalmente, no pós-movimentos sociais de junho de 2013413. Não apenas a

legislação infraconstitucional foi colocada em debate (com, aliás, conclusão dos

411

Sub judice, assinalaram a nova redação ao art. 46 da Lei nº 9.504/97 que, à obrigatoriedade de representação parlamentar para a participação nos debates transmitidos pelas emissoras de rádio e de televisão, só poderão exercer referido direito os partidos políticos que tiverem um mínimo de nove deputados em atividade. E, ainda, a nova redação conferida ao art. 47 subsequente, onde, para também terem direito à transmissão da propaganda eleitoral gratuita nas emissoras de rádio e de televisão em qualquer dos cargos eletivos nas eleições majoritárias e proporcionais, além da nova distribuição do tempo programado para os partidos e coligações que é de 90% àqueles com representação parlamentar e 10% aos restantes, nas eleições majoritárias, apenas poderão exercer referido direito as seis maiores bancadas partidárias das coligações realizadas.

412 Em 26/02/2016 foi prolatado despacho de autorização à prestação de informações pelos

requeridos e subsequente concessão de vista dos autos ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República

413 Movimentos sociais que, em verdade, levavam a bandeira de protesto contra o aumento das passagens de ônibus em vários municípios brasileiros e acabou evoluindo numa jornada de protestos multifacetados, incluindo-se temas de irresignação por uma reforma política. Nesse sentido, destacam-se as reportagens, por exemplo: “Relembre: jornada de protestos de junho completa um ano”, in BRASIL, EBC, disponível em: <www.ebc.com.br/cidadania/2014/06/protestos-completam-um-ano-e-violencia-policial-se-repete>, acesso em: 10-jan-2015; “O Brasil foi às ruas em junho de 2013: no mês que entrou para a História do país, protestos convocados por redes sociais, sem o comando tradicional de partidos, sindicatos e UNE, reuniram mais de 1,5 milhão de pessoas”, in BRASIL, O Globo, disponível em: <acervo.oglobo.globo.com/fatos-historicos/o-brasil-foi-as-ruas-em-junho-de-2013-12500090>, acesso em: 10-jan-2015; etc.

179

trabalhos e edição da Lei nº 13.165/15, acima examinada), como também a reforma

de dispositivos constitucionais permanece em tramitação nas Casas Legislativas do

Congresso Nacional para discussão e julgamento.

5.2. PROPOSTAS DE EMENDAS CONSTITUCIONAIS

Além das medidas atinentes à minirreforma eleitoral, já analisada e

promulgada na Lei nº 13.165/15, em processamento também estão, ao menos, três

Propostas de Emenda à Constituição referentes à reforma política.

São elas a (1) PEC nº 23/2007, do Senado Federal, enviada para a

Câmara dos Deputados e registrada sob o nº 182/2007, após, retornada ao Senado

Federal, passou a tramitar como PEC nº 113/2015; (2) a PEC nº 40/2011, originada

no Senado Federal, registrada na Câmara dos Deputados sob o nº 14/2015 e

examinada em conjunto com a PEC nº 182/2007, posteriormente devolvida ao

Senado Federal e tramitada como PEC nº 113/2015.

A PEC nº 23/2007 foi protocolizada pelo Senador Marco Maciel em 21 de

março de 2007. Visava a alteração dos arts. 17 e 55 da Constituição Federal,

requerendo-se que aos partidos políticos fosse assegurada a titularidade dos

mandatos parlamentares. Em razão disso, recebeu o codinome de “PEC da

Fidelidade Partidária”.

Pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, foi aprovada com

três emendas que propunham a alteração do seu escopo, abrangendo-se a perda

dos mandatos dos membros do Poder Legislativo e do Poder Executivo que se

desfiliassem dos partidos políticos pelos quais tivessem sido eleitos, quando assim

declarados pela Justiça Eleitoral. Em 17 de outubro de 2007, foi aprovada e

encaminhada à Câmara dos Deputados, onde também mereceu parecer por sua

aprovação, com alterações, retornando ao Senado Federal em 03 de setembro de

2015.

Discorrendo sobre sua tramitação na Câmara dos Deputados, verifica-se

nos registros parlamentares que a “PEC da Fidelidade Partidária” (PEC nº 23/2007)

teria sido recebida em 23 de outubro de 2007 e registrada sob nº 182/2007. Pela

180

identidade de objetos, várias outras PECs foram apensadas em 06 de março de

2015414, seguindo para exame conjunto da Comissão Especial de Reforma Política.

Nesse ínterim, chega à Câmara dos Deputados outra proposta de

emenda constitucional apresentada pelo Senado Federal, a PEC nº 40/2011,

tratando da restrição das coligações eleitorais às eleições majoritárias, sem que

obrigado fosse a vinculação das candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital

ou municipal. Foi recebida em 27 de março de 2015, registrada sob nº 14/2015 e,

também, apensada à PEC nº 182/2007 em 07 de abril do mesmo ano.

Em 12 de maio, a Comissão Especial de Reforma Política, sob relatoria

do Deputado Marcelo Castro (PMDB-PI), emitiu seu relatório conclusivo, concluindo,

in verbis, pela:

1) aprovação, na íntegra, da Proposta de Emenda à Constituição nº

14, de 2015, do Senado Federal, e, em parte, das Propostas de

Emenda à Constituição de nºs 42/95; 51/95; 60/95; 85/95; 90/95;

108/95; 137/95; 142/95; 211/95; 251/95; 337/96; 541/97; 542/97;

10/99; 23/99; 24/99; 26/99; 27/99; 119/99; 143/99; 158/99; 242/00;

267/00; 279/00; 294/00; 362/01; 444/01; 19/03; 67/03; 133/03;

149/03; 151/03; 246/04; 249/04; 273/04; 312/04; 390/05; 402/05;

520/06; 539/06; 586/06; 4/07; 11/07; 15/07; 51/07; 65/07; 72/07;

77/07; 103/07; 105/07; 123/07; 124/07; 131/07; 147/07; 160/07;

164/07; 182/07; 199/07; 220/08; 297/08; 311/08; 314/08; 27/11;

414

Proposições apensadas: “PEC-128/2011, PEC-169/2012, PEC-258/2013, PEC-344/2013, PEC-384/2014, PEC-60/2011, PEC-168/2012, PEC-224/2012, PEC-334/2013, PEC-356/2013, PEC-3/2015, PEC-16/1999, PEC-153/2012, PEC-221/2012, PEC-322/2013, PEC-345/2013, PEC-430/2014, PEC-10/1995, PEC-24/1999, PEC-27/2011, PEC-159/2012, PEC-222/2012, PEC-328/2013, PEC-352/2013, PEC-444/2014, PEC-10/1999, PEC-26/1999, PEC-43/1995, PEC-70/1999, PEC-90/1995, PEC-137/1995, PEC-168/1995, PEC-190/1994, PEC-202/2000, PEC-251/1995, PEC-283/2000, PEC-337/1996, PEC-624/1998, PEC-444/2001, PEC-19/2003, PEC-115/2003, PEC-151/2003, PEC-273/2004, PEC-402/2005, PEC-519/2006, PEC-578/2006, PEC-586/2006, PEC-11/2007, PEC-41/2007, PEC-77/2007, PEC-124/2007, PEC-160/2007, PEC-223/2008, PEC-297/2008, PEC-322/2009, PEC-23/1999, PEC-28/1995, PEC-60/1995, PEC-79/1999, PEC-108/1995, PEC-143/1999, PEC-179/1995, PEC-195/2000, PEC-212/2000, PEC-267/2000, PEC-291/1995, PEC-541/1997, PEC-362/2001, PEC-485/2002, PEC-67/2003, PEC-133/2003, PEC-249/2004, PEC-378/2005, PEC-430/2005, PEC-523/2006, PEC-583/2006, PEC-4/2007, PEC-20/2007, PEC-65/2007, PEC-105/2007, PEC-147/2007, PEC-199/2007, PEC-257/2008, PEC-311/2008, PEC-404/2009, PEC-42/1995, PEC-64/1999, PEC-85/1995, PEC-119/1999, PEC-158/1999, PEC-181/1995, PEC-196/2000, PEC-242/2000, PEC-279/2000, PEC-294/2000, PEC-542/1997, PEC-408/2001, PEC-6/2003, PEC-77/2003, PEC-149/2003, PEC-262/2004, PEC-390/2005, PEC-434/2005, PEC-539/2006, PEC-585/2006, PEC-6/2007, PEC-25/2007, PEC-72/2007, PEC-123/2007, PEC-155/2007, PEC-220/2008, PEC-280/2008, PEC-314/2008, PEC-27/1999, PEC-51/1995, PEC-75/1999, PEC-99/1999, PEC-142/1995, PEC-170/1999, PEC-191/1994, PEC-211/1995, PEC-262/2000, PEC-289/1995, PEC-492/1997, PEC-628/1998, PEC-476/2001, PEC-46/2003, PEC-127/2003, PEC-246/2004, PEC-312/2004, PEC-409/2005, PEC-520/2006, PEC-580/2006, PEC-587/2006, PEC-15/2007, PEC-51/2007, PEC-103/2007, PEC-131/2007, PEC-164/2007, PEC-228/2008, PEC-308/2008, PEC-365/2009”.

181

60/11; 224/12; 344/13; 345/13; 352/13 e 3/15, tudo nos termos do

substitutivo ora anexado;

2) admissibilidade e aprovação, no todo ou em parte, das emendas

de nºs 2, 4, 5, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 25, 27, 28, 30, 31, 34

e 43, nos termos do substitutivo ora anexado;

3) rejeição das PECs de nºs 190/94; 191/94; 10/95; 28/95; 43/95;

168/95; 179/95; 181/95; 289/95; 291/95; 492/97; 624/98; 628/98;

16/99; 64/99; 70/99; 75/99; 79/99; 99/99; 170/99; 195/00; 196/00;

202/00; 212/00; 262/00; 279/00; 408/01; 476/01; 485/02; 6/03; 46/03;

115/03; 127/03; 225/03; 262/04; 306/04; 361/05; 378/05; 409/05;

430/05; 434/05; 519/06; 523/06; 578/06; 580/06; 583/06; 585/06;

587/06; 20/07; 25/07; 142/07; 148/07; 155/07; 221/08; 223/08;

228/08; 241/08; 257/08; 280/08; 308/08; 322/09; 365/09; 404/09;

128/11; 151/12; 153/12; 159/12; 168/12; 169/12; 198/12; 199/12;

221/12; 222/12; 258/13; 322/13; 326/13; 328/13; 334/13; 356/13;

384/14; 430/14; 444/14; 7/15;

4) admissibilidade, no todo ou em parte, e rejeição das emendas de

nºs 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 23, 24, 26, 29, 32, 33, 35, 36, 37, 40,

41 e 42;

5) inadmissibilidade formal das emendas de nºs 14, 38 e 39, por

insuficiência de assinaturas; e finalmente

6) prejudicialidade das PECs de nºs 283/00, 6/07 e 41/07, cujas

disposições, destinadas a produzir efeitos em anos passados,

perderam a oportunidade de ser apreciadas nesta Casa415.

Enfim, após fundamentalmente o exame das matérias apresentadas no

quadro ilustrativo abaixo, a redação final da PEC nº 182/07, renumerada como PEC

nº 182-J/07416, seguiu ao Senado Federal em 13 de agosto de 2015, passando a

tramitar como PEC nº 113/2015 a partir de 03 de setembro do mesmo ano.

Com onze artigos, novo tratamento foi conferido ao financiamento eleitoral

e partidário417, à reeleição418, ao recurso do fundo partidário e acesso gratuito ao

415

Parecer da Comissão Especial destinada a proferir parecer à Proposta de Emenda à Constituição nº 182, de 2007, do Senado Federal, e apensadas (Comissão Especial da Reforma Política). Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra; jsessionid=4CBF34E2FB11FADE633CCBCEF967367A.proposicoesWeb2?codteor=1332561&filename=Tramitacao-PEC+182/2007>. Acesso em: 10-jan-2015.

416 Ementa reformulada com seguinte redação: “Reforma as instituições político-eleitorais, alterando os arts. 14, 17, 57 e 61 da Constituição Federal, e cria regras temporárias para vigorar no período de transição para o novo modelo, acrescentando o art. 101 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”.

417 Recebimento de doações financeiras de pessoas físicas pelos partidos políticos e pelos candidatos e de pessoas jurídicas, exclusivamente, pelos partidos políticos, com sinalização à lei para dispor sobre os limites máximos de arrecadação e gastos de recursos para cada cargo eletivo (art. 1º).

418 Propõe sua vedação, retornando-se ao texto original da Constituição Federal de 1988, com regra transitória apenas aos Prefeitos eleitos em 2012 e Governadores eleitos em 2014, que poderão

182

rádio e à televisão419, à idade para se eleger420, ao mínimo de assinaturas para a

proposição de lei de iniciativa popular421, à composição dos membros das Casas

Legislativas422 e à candidatura de policiais e bombeiros militares423. E, de outro lado,

constitucionalizadas passaram a ser matérias como a fidelidade partidária424, o

poder regulamentar da Justiça Eleitoral425, a “janela partidária”426 e a impressão do

voto na urna eletrônica427.

concorrer novamente ao mesmo cargo desde que eleitos, anteriormente, para o exercício de primeiro mandato (art. 2º).

419 Exclusivamente aos partidos políticos que concorram à eleição geral para a Câmara dos Deputados com candidato próprio e elejam pelo menos um representante para qualquer das Casas do Congresso Nacional (art. 3º).

420 Autoriza a redução da idade para se concorrer ao cargo de Senador (de 35 para 29 anos), assim como de Governador e Vice-Governador (de 30 para 29 anos), de Deputados Federal, Estadual e Distrital (de 21 para 18 anos), mantendo-se as idades mínimas para os demais cargos eletivos: Presidente e Vice-Presidente da República (de 35 anos); Prefeito, Vice-Prefeito e Juiz de Paz (de 21 anos) e Vereador (de 18 anos) (art. 5º).

421 A subscrição mínima de 1% (um por cento) do eleitorado nacional, distribuída em pelo menos 5 (cinco) Estados, com até 0,3% (três décimos por cento) de eleitores em cada um deles para a apresentação de projeto de lei de iniciativa popular na Câmara dos Deputados, passa a ser de quinhentos mil eleitores, com pelo menos 0,1% (um décimo por cento) dos eleitores em pelo menos 5 (cinco) Estados (art. 6º).

422 Veda a recondução dos membros da Mesa para os mesmos cargos na eleição subsequente, independentemente da legislatura em que foram inicialmente eleitos (art. 10).

423 Passaria a ser autorizada a sua agregação desde a candidatura até dez dias após as eleições, com remuneração garantida e equivalente a, no máximo, três meses e possibilidade de retorno ao posto de trabalho ao final do mandato se, evidentemente, não reeleito (art. 11).

424 Confere status constitucional às hipóteses de perda do mandato eletivo por quem se desligar do partido pelo qual foi eleito, exceto se decorrente de grave discriminação pessoal, modificação substancial ou desvio reiterado do programa praticado pelo partido político ou, ainda, criação, fusão ou incorporação do partido político, na forma da lei (art. 4º). Fundamentalmente, constitucionaliza tratamento já aplicado por força da Resolução nº 22.610, de 25 de outubro de 2007, do Tribunal Superior Eleitoral, reconhecida como legitimamente constitucional pelo próprio Supremo Tribunal Federal. Pela conveniência do tema, reputa-se conveniente registrar apenas que por esta Suprema Corte já há decisão exarada no sentido de que as hipóteses de fidelidade partidária só não incidem sobre os cargos majoritários (ADI nº 5081-DF).

425 Determina um período de vacância à aplicabilidade das resoluções e demais atos normativos editados pelo Tribunal Superior Eleitoral de dezoito meses, contados da data de vigência da norma, definida a partir de sua publicação (art. 7º).

426 Autoriza ao detentor de mandato eletivo o desligamento do partido político pelo qual foi eleito nos trinta dias seguintes à promulgação da presente Emenda à Constituição, “sem prejuízo do mandato, não sendo essa desfiliação considerada para fins de distribuição dos recursos do Fundo Partidário e do acesso gratuito ao tempo de rádio e televisão” (art. 8).

427 Prevê a impressão do voto pela urna eletrônica, possibilitando a conferência e confirmação do voto pelo eleitor em sigilo e seu depósito automático e sem contato manual do eleitor desse voto em local lacrado (art. 9º).

183

Tabela 7 - PEC 182/2007 aprovada em primeiro turno da Câmara dos Deputados

DATA JULGAMENTO

MATÉRIA SIM NÃO POSIÇÃO

26/05

Adoção do Sistema Proporcional de lista

preordenada nos Estados e Distrito Federal

(EMA nº 4, Dep. Leonardo Picciani – PMDB/RJ)

21 402

94,6%

rejeitada

Sistema Distrital Misto (majoritário uninominal e

proporcional de lista)

(EMA nº 2, Dep. Marcus Pestana – PMDB/MG)

99 369

78,5%

rejeitada

27/05

Sistema eleitoral majoritário distrital - ”Distritão”

(SBT -1 da Comissão Especial)

210 267

55,4%

rejeitada

Financiamento de Campanha: doações aos

partidos e candidatos por pessoas físicas ou

jurídicas, no limite da lei

(EMA nº 22, Dep. Sergio Souza – PMDB/PR)

264

55,6%

207

rejeitada428

Financiamento de Campanha: pelos partidos

políticos, com recurso público e/ou doações de

pessoas físicas, e valores e doadores amplamente

divulgados

(EMA nº 10, Dep. Jandira Feghali – PCdoB/RJ)

164 240

51,1%

rejeitada

Financiamento de Campanha: recursos

exclusivamente públicos, vedadas as doações de

pessoas físicas ou jurídicas


56 343

75,1%

rejeitada

27/05

Financiamento de Campanha: doações aos

partidos por pessoas físicas ou jurídicas e aos

candidatos por pessoas físicas, ambos no limite da

lei

(EMA nº 28, Dep. Celso Russomanno- PRB/SP)

330

69,9%

141 aprovada

Fim da reeleição

(Art. 3º do SBT-1, Dep. Rodrigo Maia – DEM/RJ)

452

95,8%

19 aprovada

28/05

Fim das coligações nas eleições proporcionais

(Art. 1º da PEC 14/2015)

206 236

52,8%

rejeitada

Cláusula de Desempenho: direito a recursos do

fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à

televisão pelo partido com candidato próprio à

eleição geral na Câmara dos Deputados e um

representante no Congresso Nacional


369

89,3%

39 aprovada

(“continuar”)

428

Sessão Extraordinária nº 126. Julgamento disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/plenario/chamadaExterna.html?link=http://www.camara.gov.br/internet/votacao/mostraVotacao.asp?ideVotacao=6354&tipo=partido>. Acesso em: 10-jan-2015.

184


(“continuação”)

DATA JULGAMENTO


10/06

Voto Facultativo


134 311

69,4%

rejeitada

Tempo de Mandato de 5 anos para Presidente da

República, Senadores, Deputados Estaduais,

Governadores e Vices, Prefeitos e Vices,

Vereadores, exceto para as eleições de 2018 que

permanece nove anos apenas para os dois

senadores e quatro anos para os demais.

Coincidência Escalonada das Eleições.

(EMA nº48, Dep. Manoel Junior – PMDB/PB)

348

75,5%

110 aprovada

Coincidência das Eleições: eleições gerais e

simultâneas em todo o país, para todos os cargos

eletivos

(EMA nº 54, Dep. Fernando Coelho Filho –

PSB/PE)

220 225

50,2%

rejeitada

Tempo de Mandato: de quatro anos aos Prefeitos,

Vices e Vereadores eleitos em 2016


419

97,2%

8 aprovada

11/06

Limite mínimo de idade: reduz para 21 anos a

elegibilidade para Prefeito, Vice e Juiz de Paz e 18

anos para Deputados Federal, Estadual ou Distrital

e Vereador

(Emenda nº 1/15, apresentada na Comissão)

337

81,8%

73 aprovada

Limite mínimo de idade: 35 anos para Presidente

da República e Vice; 29 anos para Governador

Estadual e Distrital, Vice e Senador

(Art. 10 do SBT-1, Dep.Rodrigo Maia – DEM/RJ)

363

88,1%

48 aprovada

Posse do Presidente e dos Governadores

(Art. 7º do substitutivo do Relator da Comissão

Especial, alterando art. 28, 78 e 82 da C.F.429)

386

95,3%

10 aprovada

(“continuar”)

429

Para Governador e Vice-Governador, no dia 4 (grafado à mão sobre a data digitada, dia 5) de janeiro do ano seguinte ao da eleição, com mandato de cinco anos; Para o Presidente e Vice-Presidente da República, no dia 5 de janeiro do ano seguinte ao da eleição, com mandato de cinco anos.

185



DATA JULGAMENTO


16/06

Cota para Mulheres

(EMA nº 57, Dep. Elcione Barbalho – PMDB/PA)

293

65,5%

101 rejeitada430

Fidelidade Partidária, Iniciativa Popular, Atos

Normativos do TSE, Voto Impresso e Mandato das

Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado

Federal

(EMA nº 60, Dep. Eduardo Picciani – PMDB/RJ)

433

98,0%

7 aprovada

Federação Partidária: bloco parlamentar formado

para a disputa eleitoral deverá permanecer até o

final da legislatura correspondente

(Art. 14 do SBT-1, Dep. Rodrigo Maia – DEM/RJ)

157 277

62,8&

rejeitada

Perda de Mandato em virtude de investidura de

Deputado ou Senador em cargo político do Poder

Executivo, incluindo chefe de missão diplomática

temporária

(Emenda nº 8/15 da Comissão Especial)

60 357

85,0%

rejeitada

16/06

Senador Vitalício, que constitui o cargo de

ascensão do Presidente da República assim que

concluído o seu mandato, e Voto em Trânsito para

qualquer cargo eletivo, desde que requerido,

exceto militares em serviço


-- 404

97,8%

rejeitada

Elegibilidade de policial ou bombeiro militar:

agregado desde o registro da candidatura até 10

dias após as eleições, com remuneração até o

limite máximo de 3 meses. Não sendo reeleito,

retornará à atividade.

(Art. 1º da PEC 7/2015, Dep. Capitão Augusto –

PR/SP)

392

87,1%

43 aprovada

(“continuar”)

430

Sessão Extraordinária nº 157. Julgamento disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/plenario/chamadaExterna.html?link=http://www.camara.gov.br/internet/votacao/mostraVotacao.asp?ideVotacao=6377&tipo=partido>. Acesso em: 10-jan-2015.

186



DATA JULGAMENTO


17/06

Exceção à Perda de Mandato – “Janela”, se nos 30

dias subsequentes à promulgação da Emenda

Constitucional

(EMA nº 29, Dep. Jovair Arantes – PTB/GO)

317

68,6%

139 aprovada

Registro de Proposta Eleitoral pelos candidatos na

Justiça Eleitoral, vendando sua reeleição se não

cumpri-las no mandato

(Emenda nº 7/15 da Comissão Especial)

89 230

70,1%

rejeitada

Candidaturas Simultâneas para qualquer cargo

eletivo majoritário ou proporcional


4 334

98,2%

rejeitada

Fonte: Câmara dos Deputados, 2016 (elaborada pela autora)

Apenas o art. 8º da proposta foi aprovado nos dois turnos, referente à

“janela partidária”, que aguarda nova convocação da Presidência para a instalação

de sessão solene do Congresso Nacional destinada à promulgação da Emenda

Constitucional respectiva. Com relação aos demais itens, a deliberação do Plenário

seguiu no sentido de se constituir proposta autônoma para debate em apartado, nos

termos da sugestão apresentada pelo Senador Eunício Oliveira, o que foi

prontamente atendida com a autuação da PEC nº 113-A/2015.

187

6. CONCLUSÃO

No espectro da representação política e em ambiente democrático, o que

pudemos diagnosticar com a pesquisa realizada foi que, de fato, os partidos políticos

assumiram papel de relevo ao longo da história, consolidando o instrumento

mediador necessário à fluidez do exercício do poder político.

Assumiram viço próprio e único à bandeira de uma governabilidade

democrática plena, justificando a razão da assertiva de que não há democracia sem

partidos políticos, sem a legitimação de um sistema partidário que lhe dê suporte.

Aliás, até o governo de base autocrática reclamou, do partido político, força para a

sua prospecção, ainda que sob o viés de uma base unipartidária, pré-estabelecida e

altamente fortalecida.

A ligadura que conquistaram com o sistema eleitoral vigente perpassa a

ideia de que, por mais que existam outras formas de expressão política, quer

individuais, quer por grupos de pressão, numa democracia o processo de eleições

implica na existência de partidos políticos, sendo deles também dependentes,

justamente porque bem desempenham o papel de intermediários no jogo político,

promovendo a busca por um equilíbrio entre os diversos interesses e forças que se

coexistem aos olhos dos atores políticos envolvidos: eleitores, candidatos, eleitos e

governantes.

A nosso ver, enxergar o retorno das candidaturas avulsas neste cenário

como mecanismo capaz de se alcançar mesmo engendramento de forças e de

eficácia de resultados é bastante diminuta, ao menos frente à experiência brasileira.

Como bem destacado por PANEBIANCO, visto ao longo da pesquisa,

antes mesmo da formação dos necessários partidos políticos, os vetores que o

precedem – por ele denominados de “recursos do poder” – exigem harmonia

contínua entre a competência do especialista de bem manejar as relações político-

organizativas internas e externas (político-parlamentar qualificado) e o ambiente de

um modo geral, notadamente institucional e parlamentar em si, controlando suas

importantes zonas de incerteza, com, inclusive, capacidade plena à definição de

estratégias eleitorais suficientes a suportar todas as relações ambientais diretas.

Dependem, portanto, de uma estrutura composta por uma cadeia de filiados e

simpatizantes para que o almejado poder de decisão fosse obtido.

188

No Brasil, verificamos que a candidatura avulsa foi admitida a partir do

Código Eleitoral de 1932 e pouquíssima ressonância, no polo da representação

política, tiveram os seus candidatos. Para o Governo Central, por exemplo, todos os

Presidentes da República ou eram filiados diretamente a partidos políticos, ou

dependeram da impulsão de uma base partidária para que alcançassem o poder.

Daí a razão, certamente, para que os partidos políticos figurassem tema

unânime de estudo pelos juristas à época, notadamente quando de sua dissolução

pelo Decreto-Lei nº 37, de 2 de dezembro de 1937. Uma dissolução, vale ponderar,

sentida pelo próprio Presidente Getúlio Vargas ao sinalizar a necessidade de criação

de uma organização nacional capaz de dar suporte e sustentação ao seu regime

autoritário de governo, como se partido único, verdadeiramente, fosse.

As agremiações partidárias, diferentemente das candidaturas avulsas,

conseguiram se restabelecer em 1945, com o Decreto-Lei nº 7.586, de 28 de maio, o

novo Código Eleitoral batizado como “Lei Agamenon”.

Observada por outro ângulo, no que tange à formação e organização do

sistema partidário, a democracia brasileira consolida um ambiente bastante rico para

análise.

NUNES LEAL já havia adiantado tal importância e, de fato, em matéria

eleitoral-partidária, o Brasil viu de tudo um pouco. Os partidos políticos, quando

autorizados a existirem pelo regime jurídico da ocasião, tiveram de conviver lado a

lado com as diversidades dos inúmeros sistemas eleitorais implantados, como o voto

distrital, o majoritário de um e dois turnos, o proporcional com lista aberta e fechada,

causando-lhes inúmeras instabilidades quando das suas formações, quer sejam

bipartidaristas ou multipartidaristas, de característica regionalizada ou nacional.

Assim, com razão, JEHÁ, na assertiva de que o sistema partidário se

desenvolveu de modo absolutamente irregular e descontinuado, consoante quadro

dos inconstantes sobressaltos da vida das instituições políticas nacionais431. De fato.

O fator negativo que parece ter preponderado nessa formação tem

relação com a cultura da oligarquização imposta pelas elites tanto na busca quanto

na permanência do poder político. O arranjo eleitoral e, logo, partidário, se voltava a

estabelecer reino seguro a seu favor.

431


189

Relendo a história, notamos que a extrema oligarquização do poder

preponderou de forma indireta por quase toda a República. O sistema eleitoral

censitário e restrito lhe dava guarida no Império, assim como a imposição de

cláusulas de desempenho – as reconhecidas cláusulas de barreira sobre a atuação

partidária no cenário político – ajudava a limitar o poder, cerceando a livre criação e

organização das agremiações partidárias na República. Adicionava-se a isso a

forçosa implantação do bipartidarismo no governo militar de 1964 a 1985 ou a

própria aniquilação das instituições políticas e, consequentemente, dos partidos

políticos, seus atores principais.

Enfim, poucos foram os momentos de ocorrência de um pluralismo

político no sistema eleitoral-partidário brasileiro, como o experimentado na

atualidade, por advento e consagração da atual Constituição Federal.

Pensamos, por isso, que as diversas restrições impostas ao livre exercício

das opções políticas pelo destinatário do poder – o povo – podem permanecer

culturalmente impregnadas nos modelos já experimentados se reimplantados,

obstando a eficácia plena da livre expressão democrática conquistada com o atual

ordenamento jurídico-constitucional.

Tomando-se, por exemplo, o sistema distrital, embora não tivesse

configurado tema objeto central desta pesquisa, os efeitos causados sobre a

organização partidária, melhor dizendo, sobre o processo eleitoral como um todo, se

evidenciaram significativamente maléficos.

Silenciosamente, promovia-se a seletividade das forças políticas a favor

das oligarquias locais que se formavam por dependência dos benefícios que o poder

central lhes garantia auferir, reafirmando a veracidade da máxima defendida por

ARISTÓTELES de que o mau governo só é mau porque feito por poucos e

influenciando muitos. A confiança na pessoa do “chefe” ou do “candidato popular”,

movido por um impulso personalístico ou patriarcal, de confiança do eleitorado nos

coronéis era muito superior do que os programas dos partidos políticos432. O partido

se apresentava como mero figurante e não como o lócus apropriado para se filiar e

concorrer, livremente, como candidato nos pleitos eleitorais.

432

“O povo do interior ainda confia mais na ação dos chefes próximos do que na promessa dos oradores distantes”, conforme ARINOS DE MELO FRANCO. Afonso. História e Teoria dos Partidos Políticos no Brasil. 3ª ed. São Paulo: Alfa-Omega, 1980, p. 84.

190

Assim, com otimismo, verifica-se o tratamento cauteloso que vem sendo

adotado à atuação dos partidos políticos em sede de reforma política, inclusive

quando da alteração do sistema eleitoral. As ponderações de valores que se tem

firmado, certamente, não cooperam apenas pela garantia das conquistas de uma

representação política plena, livre de interferências no amplo direito de escolha do

eleitor pelo seu candidato, mas, sobretudo, homenageia o princípio do pluralismo

político agasalhado por nossa Constituição Federal atual.

Afinal, é o partido político no cenário político-eleitoral mundial, quiçá

brasileiro, que se coloca como o instrumento essencial para que a representação

política seja efetivada, respaldando mais e mais o vigor e o brilho das democracias.

Criticados ou não, através dos partidos é que o jogo de poder, em clima

de beligerância, se sustenta. Recebem do ambiente social a árdua tarefa de

“autodeterminá-lo”, contribuindo tanto com a formação da opinião pública quanto

com a realização de uma vontade geral que se consolida a partir das múltiplas

vontades particulares vivificadas no dia a dia. E assim, permitem que a fraqueza do

ser humano de realizar, sozinho, a tarefa do bem comum seja suprida433.

Em razão de todo o exposto, portanto, mais do que justo, merecidas são a

existência, organização e funcionalidade de toda e qualquer agremiação partidária,

pelo regime jurídico que se edifica a lhe garantir plena e constante oxigenação,

sempre.

433


191

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