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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO

MESTRADO EM DIREITO CONSTITUCIONAL

LINHA 1 – CONSTITUIÇÃO, REGULAÇÃO ECONÔMICA E

DESENVOLVIMENTO

ZILIANE MARQUES DA SILVA

AS POLÍTICAS E PROGRAMAS NACIONAIS DE FOMENTO À PRODUÇÃO DE

BIOCOMBUSTÍVEIS EM FACE AO ESTADO CONSTITUCIONAL EM CRISE

NATAL/RN

2017

ZILIANE MARQUES DA SILVA

AS POLÍTICAS E PROGRAMAS NACIONAIS DE FOMENTO À PRODUÇÃO DE

BIOCOMBUSTÍVEIS EM FACE AO ESTADO CONSTITUCIONAL EM CRISE

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-

Graduação em Direito da Universidade

Federal do Rio Grande do Norte, como

requisito parcial para a obtenção do título de

Mestre em Constituição e Garantia de Direitos.

Nome do orientador: Prof. Dr. Yanko

Marcius de Alencar Xavier.

Nome do coorientador: Prof. Dr. Fabrício

Germano Alves.

NATAL/RN

2017

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO

MESTRADO EM DIREITO CONSTITUCIONAL

A dissertação “As políticas e programas nacionais de fomento à produção de

biocombustíveis em face ao Estado Constitucional em crise”, de autoria da mestranda

Ziliane Marques da Silva, foi avaliada e aprovada pela comissão examinadora formada pelos

seguintes professores:

BANCA EXAMINADORA

_______________________________________

Prof. Doutor Yanko Marcius de Alencar Xavier

_______________________________________

Profª. Doutora Patrícia Borba Vilar Guimarães

_______________________________________

Profª. Doutora Hirdan Katarina de Medeiros Costa

Natal/RN, 25 de setembro de 2017.

AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus por todas as bênçãos e desafios em minha trajetória.

Ao meu orientador, Professor Dr. Yanko Marcius de Alencar Xavier, por toda a

disponibilidade, a paciência, a atenção, pela humanidade e empatia, valores tão em escassez

hoje em dia, e pelo compartilhamento de suas experiências sobre a vida, sobre o Brasil e sobre

a UFRN.

Às professoras: Dra. Patrícia Borba Vilar Guimarães, pelo exemplo de educação e

cordialidade, bem como pelas aulas, debates e referências teóricas durante as disciplinas do

mestrado; e Profa. Dra. Cristina Foroni Consani, pela atenção, exemplo de dedicação e

ensinamentos jusfilosóficos, ricos em críticas fundamentadas e bom senso, que me fizeram

repensar diversos paradigmas abordados, ou não, neste trabalho. E também aos demais

professores do Programa de Pós-graduação em Direito da UFRN pelo conhecimento

compartilhado.

Ao Professor Dr. Deusimar Freire pela receptividade, pelo exemplo de humanidade e

engajamento, pelo compartilhamento da sua vasta e enriquecedora experiência com o PNPB,

e diversos outros projetos executados na região dos municípios do Mato Grande, bem como

todo material disponibilizado. À Livânia Frizon e demais moradores do assentamento de

Canudos, pelo conhecimento histórico e de uma vida de lutas repassado.

Aos meus pais, Serginaldo e Edileide, meu maior tesouro, e ao meu irmão, Zirlan,

por sempre acreditarem em meu potencial - inclusive nos momentos em que até eu mesma

duvidei, pelo apoio, pela dedicação à minha educação (formal e pessoal), pelo exemplo e

carinho diuturno e por toda a compreensão nos meus momentos ausentes. E a toda a minha

família.

Aos meus amigos, pela amizade e apoio, Daisy, Goreth, Ana, Manoel, Eduardo,

Cleciane, Amison, William, Douglas, Gardênia, Cinthia, Bruna, Amanda Lima, Peterson, José

Roberto, Saul e a todos aqueles não citados expressamente, mas igualmente queridos.

Aos colegas de mestrado pelos conhecimentos poéticos e jusfilosóficos

compartilhados, em especial aos da Linha de Pesquisa 1; e ao amigo Marcus, que me

acompanha na estrada dos estudos desde o PRH-36, por toda a força, toda a motivação e

também pelos conflitos internos e jurídicos compartilhados.

Às minhas companheiras de luta diária na Coordenadoria de Planejamento de

Planejamento de Gestão de Pessoas-CPGP: Karenine, Mariângela, Karla (e baby), Priscilla,

Francilene e Andrea, pela compreensão durante esses dois anos entre aulas e trabalhos. Aos

demais colegas da Diretoria de Desenvolvimento de Pessoas/PROGESP, em especial a

Raquel e Cristiano, e de toda a UFRN.

Agradeço, por fim, a todos os pesquisadores e professores, principalmente aos da

seara do Direito e Desenvolvimento, em especial aos brasileiros, que abraçaram o desafio de

estudar essa área apaixonante e desafiadora, ainda mais por vivermos num país

subdesenvolvido. A cada linha que escrevemos tenho a certeza de sermos movidos igualmente

pelo sonho de vivermos num Brasil juridicamente mais coerente, economicamente mais

estável, ambientalmente equilibrado e, principalmente, com todas as suas potencialidades

desenvolvidas para as presentes e as futuras gerações. Perseveremos como Gandhi, ao pontuar

que “a alegria está na luta, na tentativa, no sofrimento envolvido e não na vitória propriamente

dita”.

“É importante não deixar de se

questionar. A curiosidade tem

uma razão de existir”.

(Albert Einstein)

“Fracassei em tudo o que

tentei na vida. Tentei alfabetizar

as crianças brasileiras, não

consegui. Tentei salvar os índios,

não consegui. Tentei fazer uma

universidade séria e fracassei.

Mas os fracassos são minhas

vitórias. Eu detestaria estar no

lugar de quem me venceu”.

(Darcy Ribeiro)

“Eu insisto em cantar

Diferente do que ouvi

Seja como for, recomeçar

Nada há, mais há de vir

Me disseram que sonhar

Era ingênuo, e daí?

Nossa geração não quer sonhar

Pois que sonhe a que há de vir

Eu preciso é te provar

Que ainda sou o mesmo menino

Que não dorme a planejar travessuras

E fez do som da tua risada um hino”

(Travessuras – Oswaldo Montenegro)

RESUMO

SILVA, Ziliane Marques da. As políticas e programas nacionais de fomento à produção

de biocombustíveis em face ao estado constitucional em crise. 2017. 156f. Dissertação

(Direito), Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal.

O presente trabalho tem como objetivo analisar as políticas públicas e programas nacionais de

fomento à produção brasileira de biocombustíveis, principalmente do etanol e do biodiesel, e

suas inter-relações com o Direito Constitucional. A escolha da temática se deu em virtude da

produção brasileira ser considerada estratégica tanto nacional, quanto internacionalmente.

Partindo de uma pesquisa bibliográfica somada a um estudo de caso da produção do biodiesel

(um dos principais biocombustíveis da matriz energética brasileira) proveniente do plantio de

girassol no território do Mato Grande – Rio Grande do Norte, realizada via Programa

Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB). Inicia-se um estudo trazendo os pilares do

desenvolvimento econômico e do desenvolvimento sustentável afetos à temática da produção

nacional de biocombustíveis, abordando o seu marco regulatório. Aprofunda-se, ainda, na

correlação entre a produção de biocombustíveis e as justiças intra e intergeracional. As

políticas públicas na seara dos biocombustíveis são estudadas na perspectiva de um Estado

constitucional em crise, trazendo à reflexão os alicerces e resultados obtidos com o Programa

Nacional do Álcool - PROÁLCOOL - e o Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel

- PNPB - em confronto com as políticas atuais, ainda projetos de lei em tramitação, a exemplo

da Política Nacional de Biocombustíveis Florestais (Projeto de Lei nº 1.291/2015, aprovado

pela Comissão de Minas e Energia da Câmara, em 25 de abril de 2017, e tramitando em

caráter conclusivo) e do Programa RENOVABIO (instaurando uma nova política nacional dos

biocombustíveis em geral); verifica-se um descompasso entre o desenvolvimento nos moldes

do texto constitucional de 1988 e as diretrizes das atuais políticas, além de um lapso entre o

vislumbrado pelas políticas públicas e o seu resultado prático, entre outros resultados e

conclusões. Finaliza-se o trabalho com sugestões de alterações ao texto das atuais políticas,

embasadas nas discussões proporcionadas.

Palavras-chave: Biocombustíveis. Desenvolvimento. Desenvolvimento Sustentável. Justiças

intra e intergeracional. Políticas Públicas.

ABSTRACT

SILVA, Ziliane Marques da. National policies and development programs for biofuel

production in the face of the constitucional state in crisis. 2017. 156f. Dissertação

(Direito), Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal.

The present work aims to analyze public policies and national programs to promote the

Brazilian production of biofuels, mostly ethanol and biodiesel, and their interrelations with

Constitutional Law. The theme choice occurred due to the Brazilian production was

considered strategic both nationally and internationally. Based on a bibliographical research

in addition to a case study of the biodiesel production (one of the main biofuels of the

Brazilian energy matrix) from the sunflower in the Mato Grande territory – Rio Grande do

Norte– performed by Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB), this study

is initiated bringing the pillars of economic development and sustainable development into the

theme of biofuels national production, addressing its regulatory framework. It also explores

the correlation between the biofuels production and the intra and intergenerational justice.

Public politics in the exto of biofuels are studied in the constitutional perspective of the crisis

state, bringing to results and foundations obtained with Programa Nacional do Álcool –

PROÁLCOOL and Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel – PNPB in relation

with Política Nacional de Biocombustíveis Florestais (Law n. 1.291/2015) and Programa

Renovabio (establishing a new national biofuels politicy, with expected approval for this

year); there is a mismatch between development along molds of the 1988 constitutional text

and the guidelines of current politics, as well as a gap between what is envisioned by public

politics and their practical results, among other results and conclusions. The paper ends with

suggestions for changes to the 8exto f current politics, based on the discussions provided.

Keywords: Biofuels. Development. Sustainable development. Intergenerational justice.

Publics Policies.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ANP – Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis

BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

BP – British Petroleum

CAR – Cadastro Ambiental Rural

CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina

CF – Constituição Federal do Brasil

CIMA – Conselho Interministerial do Açúcar e do Álcool

CNPE – Conselho Nacional de Política Energética

CNUMAD – Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento

CO2 – Dióxido de Carbono

COFINS – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social

CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente

CONAB – Companhia Nacional de Abastecimento

COP21 – 21ª Conferência das Partes



EPE – Empresa de Pesquisa Energética

GT – Grupo de Trabalho

GTI – Grupo de Trabalho Interministerial

GEE – Gases do Efeito Estufa

IAA – Instituto do Açúcar e do Álcool

IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

ICMS – Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços

IEA – International Energy Agency

IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

IRENA – International Renewable Energy Agency

MAPA – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

MDA – Ministério do Desenvolvimento Agrário

MMA – Ministério do Meio Ambiente

OIA – Organização Internacional do Açúcar

ONG – Organização Não Governamental

ONU – Organização das Nações Unidas

PIS/PASEP – Programa de Integração Social/ Programa de Formação do Patrimônio do

Servidor Público

PL – Projeto de Lei

PNA – Plano Nacional de Agroenergia

PNMA – Política Nacional do Meio Ambiente

PNMC – Política Nacional sobre Mudança do Clima

PNPB – Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel

PNUMA – Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente

PROÁLCOOL – Programa Nacional do Álcool

PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

Pró-óleo – Plano de Produção de Óleos Vegetais para Fins Energéticos

PSA – Pagamento por Serviços Ambientais

REDD – Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação

REDD+ – Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação +

RFS – Renewable Fuel Standard

RL – Reserva Legal

RVEs – Reduções Verificadas de Emissão

SICAR – Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural

SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente

UDOP – União dos Produtores de Bioenergia

UNESCO – United Nation Educational, Scientific and Cultural Organization

UNFCC – United Nations Framework on Climate Change

ÚNICA – União da Indústria de Cana-de-açúcar

ZAE – Zoneamento Agroecológico da Cana-de-Açúcar

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1. Emissões totais em MtCO2 no ano de 2016 ......................................................... 25

Gráfico 2. Emissões relativas, em kgCO2/US$ppp, em 2014 ............................................... 26

Gráfico 3. Crescimento da demanda de combustível fóssil por setor................................... 28

Gráfico 4. Participação das energias primárias....................................................................... 39

Gráfico 5. A centralidade da temática dos biocombustíveis e as questões circundantes.........38

Gráfico 6. Principais empresas e mercados da produção........................................................ 57

Gráfico 7. Pilares do PNPB..................................................................................................... 88

Gráfico 8 Área com florestas plantadas no Brasil .................................................................102

Gráfico 9. Esquema de funcionamento do RENOVABIO.................................................... 107

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 14

2 ASPECTOS CONCEITUAIS E JURÍDICOS DA PRODUÇÃO DE

BIOCOMBUSTÍVEIS NO BRASIL: OS FATORES DO DESENVOLVIMENTO E DO

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL .......................................................................... 20

2.1 AGENTES INTERNACIONAIS E DIRETRIZES AMBIENTAIS .................................. 20

2.2 A PRODUÇÃO DOS BIOCOMBUSTÍVEIS COMO FATOR DE

DESENVOLVIMENTO ........................................................................................................... 31

2.2.1 A juridicização do conceito de desenvolvimento ........................................................ 32

2.2.2 Biocombustíveis, desenvolvimento e a crise do Estado .............................................. 40


DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL............................................................................. 47

2.3.1 A juridicização do conceito de desenvolvimento sustentável..................................... 48

2.3.2 Biocombustíveis, desenvolvimento sustentável e a crise do Estado...........................54

3 BIOCOMBUSTÍVEIS: A IMPORTÂNCIA DA PRODUÇÃO NACIONAL SOB O

VIÉS CONSTITUCIONAL DA JUSTIÇA INTERGERACIONAL................................ 61

3.1 TEORIAS DA JUSTIÇA ENTRE GERAÇÕES..............................…...…….................. 63

3.2 JUSTIÇA INTERGERACIONAL DO MEIO AMBIENTE............................................. 70

3.3 A PRODUÇÃO DE BIOCOMBUSTÍVEIS E SEU POTENCIAL DE EFETIVAÇÃO DE

UMA JUSTIÇA INTERGERACIONAL................................................................................. 75

4 A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O

DESENVOLVIMENTO DOS BIOCOMBUSTÍVEIS E O ESTADO

CONSTITUCIONAL EM CRISE.........................................................................................79

4.1 AS PRIMEIRAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE BIOCOMBUSTÍVEIS NO

BRASIL....................................................................................................................................80

4.1.1 Programa Nacional do Álcool – PROÁLCOOL.........................................................81

4.1.2 Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel – PNPB...................................86

4.2 AS RECENTES POLÍTICAS PÚBLICAS DE FOMENTO À PRODUÇÃO DE

BIOCOMBUSTÍVEIS..............................................................................................................95

4.2.1 Política Nacional de Biocombustíveis Florestais........................................................96

4.2.2 Programa RENOVABIO 2030................................................................................... 102

4.3 ANÁLISE DAS DIFICULDADES DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS

PÚBLICAS PARA OS BIOCOMBUSTÍVEIS: ESTUDO DE CASO DO CULTIVO DE

GIRASSOL EM PARCERIA COM A PETROBRAS EM ASSENTAMENTOS NO RIO

GRANDE DO NORTE......................................................................................... 112

5 CONCLUSÕES................................................................................................................. 124

ANEXOS................................................................................................................................129

ANEXO I – Esquema simplificado do circuito produtivo do Biodiesel no RN –

girassol....................................................................................................................................129

ANEXO II - Fotografias da plantação de Girassóis em Canudos-RN.............................130

REFERÊNCIAS....................................................................................................................136

14

1 INTRODUÇÃO

O intuito deste trabalho é discorrer sobre aspectos da produção brasileira de

biocombustíveis, analisando-a por meio do prisma do Direito Constitucional, do Direito

Ambiental e do Direito ao Desenvolvimento, enfatizando as políticas públicas voltadas a essas

fontes energéticas, bem como a sua correlação com as justiças intra e intergeracional1 e seus

desdobramentos jurídicos e de governança, ressaltando, ainda, aspectos relativos à inclusão

social, também presentes em algumas políticas públicas brasileiras de fomento à produção de

biocombustíveis.

A escolha pela temática dos biocombustíveis se deu em virtude da produção

brasileira se destacar tanto local, quanto globalmente. Em um primeiro momento, seus

números vultosos chamam a atenção – números que serão explicitados no decorrer da

dissertação; posteriormente, percebe-se a importância da indústria nacional dos

biocombustíveis, que embora, por diversas vezes, tenha suas problemáticas enfatizadas (a

serem detalhadas adiante), tem-se mostrado novamente promissora em virtude dos rápidos

avanços tecnológicos, levando a propositura, inclusive, de novas políticas públicas nesta

seara, mesmo diante da atual crise política e econômica corrente no Brasil.

Outro ponto importante é que, por mais que seja uma temática nem sempre tão

divulgada e enfatizada na mídia convencional, existe um forte viés econômico que perpassa a

produção brasileira de biocombustíveis, uma vez que eles estão bem presentes na matriz

energética nacional, seja em um percentual obrigatoriamente adicionado ao óleo diesel

proveniente do petróleo, no caso do biodiesel, ou adicionado compulsoriamente à gasolina, no

caso do etanol. Os maiores ou menores percentuais de uso dos biocombustíveis, no Brasil,

estão historicamente associados às crises de produção ou abastecimento do petróleo, ou seja,

com maior ou menor ênfase, os biocombustíveis estão economicamente presentes.

Ademais, recentes estudos demonstram um intenso desenvolvimento da indústria

brasileira dos biocombustíveis para além de aspectos verificados em momentos anteriores da

economia nacional. Segundo o levantamento Renewable Energy and Jobs – Annual Review

2017, da International Renewable Energy Agency – Irena em parceria com a International

Energy Agency – IEA, o Brasil é o país que mais gera empregos na indústria mundial de

1 COSTA, Hirdan Katarina de Medeiros. O princípio da justiça intra e intergeracional como elemento na

destinação das rendas de hidrocarbonetos: temática energética crítica na análise institucional brasileira. 2012.

342 f. Tese (Doutorado – Programa de Pós-Graduação em Energia) EP/FEA/IEE/IF da Universidade de São

Paulo, São Paulo, 2012. Disponível em: <http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/86/86131/tde-21092012-

181014/ptbr.php>. Acesso em: 10 jun. 2017.

15

biocombustíveis, com 783 mil vagas criadas no ano de 2016, seguido pelos Estados Unidos da

América – EUA (com a marca de 283 mil empregados na indústria dos biocombustíveis) e

pela União Europeia.

Conforme números acima apresentados, mostra-se nítida a importância do segmento

dos biocombustíveis na geração de empregos diretos e indiretos no Brasil.

Internacionalmente, o segundo lugar, apesar de ser ocupado pelos EUA, gera quase três vezes

menos empregos que o Brasil – de acordo com os dados da IRENA/IEA. Percebe-se, então,

que a produção nacional de biocombustíveis apresenta um forte papel inclusivo, no âmbito

interno, como geradora de um grande número de postos de trabalho num momento em que o

país se encontra em meio a uma crise política e econômica duradoura, com previsão de uma

lenta recuperação – segundo diversos analistas econômicos e de mercado.

Portanto, reforça-se a necessidade de encarar esse setor com a importância que lhe é

devida, uma vez que em detrimento disso, nos últimos anos, a exploração de petróleo

(principalmente do Pré-sal brasileiro) ocupou papel de destaque nas discussões e na mídia, em

virtude das problemáticas de gestão administrativa, política e financeira, enfrentada pela

Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras, e também pela pressão política e econômica das grandes

petrolíferas e governos estrangeiros. Os biocombustíveis são incontestavelmente importantes

para a economia brasileira, para o trabalhador e para o meio ambiente, ainda mais frente à

conjuntura de crises vivenciada.

É justamente no confronto com a conjuntura brasileira atual que residem as maiores

problemáticas abordadas nessa dissertação. Como fomentar adequadamente um ramo tão

importante da economia? Quais os riscos da ausência do fomento estatal adequado à atividade

produtiva dos biocombustíveis frente ao quadro do Estado constitucional brasileiro em crise?

A produção brasileira de biocombustíveis é dotada de sustentabilidade ao ponto de ser capaz

de concretizar uma justiça intergeracional aos moldes do art. 225 da Constituição Federal?

Existe viabilidade nos programas de fomento lançados em gestões governamentais anteriores

(a exemplo do Programa Nacional do Álcool – PROÁLCOOL e do Programa Nacional de

Produção e Uso do Biodiesel – PNPB) diante do quadro de crise? O novo marco regulatório

proposto para os biocombustíveis é viável? Qual o papel legislativo e jurídico diante desse

setor produtivo? Esses e outros questionamentos são norteadores desse trabalho, buscando-se

minimamente respondê-los, de forma reflexiva – no que se refere ao passado – e de forma

crítica – no que se refere ao presente.

16

Ao se analisarem os diversos trabalhos que tratam da temática dos biocombustíveis,

no Brasil, percebe-se a ênfase dada ao seu papel ambiental de atividade econômica promotora

do desenvolvimento sustentável; neste trabalho, opta-se por aliar o estudo do seu papel de

desenvolvimento a uma abordagem na perspectiva das justiças intra e intergeracional2, em

observância ao artigo 225 da Constituição da República Federativa do Brasil de 19883. Artigo

de suma importância na medida em que ressalta a necessidade (na realidade, grande desafio

do atual patamar de desenvolvimento da contemporaneidade) de se aliar o desenvolvimento

econômico ao ambiental, em prol da população vivente e das futuras gerações.

Outro viés bastante analisado em relação aos biocombustíveis é o da inclusão social,

posta a existência de políticas públicas de incentivo à participação das pequenas áreas

produtoras familiares no cultivo. A título de exemplo, na produção de biodiesel em solos

brasileiros, foi estabelecido por meio do Decreto nº 5.297, de 06 de Dezembro de 2004, o

Selo Combustível Social, dispondo, em seu artigo 2º e incisos, que será concedido ao produtor

de biodiesel que “promover a inclusão social dos agricultores familiares enquadrados no

Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF, que lhe forneça

matéria-prima”.

A questão da inclusão social no caso da produção dos biocombustíveis brasileiros,

acima mencionada, torna-se bastante polêmica, e diversos são aqueles que defendem que essa

não ocorre de fato, havendo meramente iniciativas pontuais, apesar dos esforços do governo e

da luta dos pequenos produtores. De certa forma, essa tentativa tímida de inclusão social para

um país com as dimensões do Brasil pode parecer inócua, entretanto, existe um longo

percurso ainda a ser percorrido e o presente avanço tecnológico talvez possa contribuir com o

aumento significativo da inclusão social proporcionada – na perspectiva de se alinhar

desenvolvimento tecnológico ao desenvolvimento social.

Adentrando na questão da produção de biodiesel, inicialmente houve um fomento à

produção de diversas oleaginosas em pequenas propriedades familiares, por meio do

Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel – PNPB (instituído em 2005). Todavia,

atualmente 90% da produção de biodiesel brasileiro são provenientes da agroindústria da soja,

2 COSTA, Hirdan Katarina de Medeiros. O princípio da justiça intra e intergeracional como elemento na




181014/ptbr.php>. Acesso em: 10 jun. 2017. 3 Art. 225, CF/1988: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do

povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e

preservá-lo para as presentes e futuras gerações” [grifo]

17

tradicionalmente monocultora, mecanizada e latifundiária. Portanto, apenas 10% da

produtividade advêm da mão-de-obra familiar, o que pode ser encarado como insucesso ou

fator de desmotivação, entretanto esse será um dos paradigmas tratados no decorrer deste

trabalho, sob uma perspectiva divergente desse “pessimismo superficial”.

Quanto à seara constitucionalista, essa permeará toda a dissertação, ao serem

analisados dispositivos da Carta Magna brasileira, que com seus princípios dirigentes e suas

normas programáticas, ensejaram a criação e o fomento de diversas políticas públicas. Sendo

realizados diversos questionamentos quanto a sua eficácia e a sua efetividade. Perpassando,

ainda, pela tentativa de mitigação da máxima que afirma que o desenvolvimento econômico

vai à contramão da preservação ambiental e da inclusão social, aqui representada pela

descarbonização das matrizes energéticas e pelo estudo e valorização das políticas que

transitam entre o social e o ambiental.

Para o alcance dos objetivos mencionados será utilizada como metodologia a revisão

bibliográfica, o levantamento de dados de estudos e de relatórios de agências nacionais e

internacionais. Busca-se fazer uma abordagem cosmopolita – pelo menos em relação ao Brasil

entendido como um todo, um “macro”, sem esquecer que esse macro possui em si diversas

facetas “micros”, repletas de especificidades, que também serão, sempre que possível,

abordadas, exemplificadas, e visitadas na prática – numa tentativa de demonstrar

preocupações universais sem perder a perspectiva do local4.

Faz-se importante mencionar que uma análise jurídica pura e simples não é almejada

neste trabalho, sendo mais adequada uma abordagem multidisciplinar, para tanto o presente

trabalho recorre aos mais diversos campos do conhecimento humano, desde a doutrina

jurídica, a filosofia, a economia, política, ecologia, fazendo ainda referências à música, à

literatura, a reportagens, a entrevistas, dentre outros recursos, de forma a traçar uma

abordagem mais completa dos fenômenos estudados.

A presente dissertação se compõe de quatro capítulos. Para atingir os objetivos

supramencionados, no segundo capítulo serão tratados os agentes internacionais que

influenciam sobre a temática energética e, por consequência, na dos biocombustíveis; os

4 Cristovam Buarque ao prefaciar o livro “Caminhos para o desenvolvimento sustentável” afirma que

“diferentemente dos outros cosmopolitas, Sachs tinha e tem um apego radical aos exemplos e casos locais. Para

ele, falar como cosmopolita não é ser abstrato e universalista nos conceitos, mas citar articuladamente, em uma

mesma aula, detalhes de programas, costumes, fatos do Nordeste do Brasil, do Sudeste Indiano ou do Leste

Europeu”. Adota-se neste trabalho, visão similar a de Sachs, neste ponto, uma vez que serão colocados em pauta

diversos relatórios e acordos internacionais, várias leis e institutos jurídicos que serão analisados com base na

doutrina nacional e internacional, sem perder de vista a problemática localizada na produção nacional de

biocombustíveis e de algumas experiências práticas no nordeste brasileiro. [SACHS, Ignacy. Caminhos para o

desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamond, 2009. p. 22.]

18

fatores relativos ao desenvolvimento e ao desenvolvimento sustentável da produção nacional

de biocombustíveis, sua correlação com a ordem constitucional, sempre buscando fazer uma

argumentação jurídica entre o histórico, o legal e o necessário, fazendo o uso de referências

doutrinárias e de dados trazidos por instituições e órgãos governamentais. Será iniciada,

ainda, a abordagem acerca das políticas públicas desenvolvidas, a questão ambiental

(principalmente a climática), pensando sobre os indicadores de sustentabilidade, entre outros

aspectos.

O terceiro capítulo tratará exclusivamente da questão da justiça intergeracional,

trazendo o tratamento legal, a doutrina constitucional nacional e internacional relativa à

justiça intergeracional; aspectos conceituais também serão revisitados. Passando pelas teorias

da justiça, abordando a justiça intergeracional do meio ambiente, a justiça intergeracional

presente no orçamento público, na reserva previdenciária, e em outros campos da

Administração Pública que são necessariamente afetados num estado constitucional em crise.

Para, por fim, adentrar nos aspectos relativos aos biocombustíveis e suas questões

intergeracionais em um país de dimensões continentais e de tradição potencialmente agrícola

como o Brasil.

No quarto capítulo, serão estudadas especificamente as políticas e programas de

fomento à produção nacional de biocombustíveis em paralelo ao estado em crise. Será trazido

à reflexão o desenrolar do PROÁLCOOL e do PNPB; as iniciativas atuais terão suas

diretrizes revisitadas e analisadas, a exemplo da Política Nacional de Biocombustíveis

Florestais (Projeto de Lei nº 1.291/2015, aprovado na Comissão de Minas e Energia em 25 de

abril de 2017 e tramitando em caráter conclusivo no Congresso Nacional) e do Programa

RENOVABIO 2030 (programa do Governo Federal para expansão dos biocombustíveis,

vislumbrando atingir metas para o ano de 2030); serão abordadas, ainda, as dificuldades de

implementação de uma política pública unificada e consistente; e visto como funcionou, na

prática, a produção de biocombustíveis, no caso do biodiesel obtido da cultura do girassol em

municípios do estado do Rio Grande do Norte, na região do Mato Grande.

E, por fim, serão tecidas as considerações finais acerca da temática trazida à baila,

retomando-se os questionamentos motivadores e norteadores desta dissertação, e as respostas

encontradas pela pesquisa aqui procedida.

Desta feita, busca-se com este trabalho sanar uma lacuna no conhecimento acerca

dos biocombustíveis, visto que o potencial deles vai além do crédito de carbono, do latifúndio

monocultor, ou de uma commodity produtiva; os biocombustíveis podem ser concretizadores

19

de ações sociais, de políticas públicas voltadas ao bem-estar social e à política energética,

minimizando inclusive problemas sociais nos centros urbanos por serem potenciais fixadores

do homem no campo. Entretanto, este potencial necessita de políticas públicas sérias e

investimentos reais e contínuos para ter uma concretude fática.

20

2 ASPECTOS CONCEITUAIS E JURÍDICOS DA PRODUÇÃO DE

BIOCOMBUSTÍVEIS NO BRASIL: OS FATORES DO DESENVOLVIMENTO E DO

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

A globalização acelerada pelo desenvolvimento tecnológico gerou um aumento da

interdependência dos países. Nesse panorama global, a problemática ambiental extrapolou as

fronteiras territoriais, constituindo novos atores além do controle e da atuação dos Estados-

nações, tornando o sistema mundial mais complexo, interconectado e transnacional, causando

a constituição de uma esfera pública global, que negocia os mais diversos aspectos da vida,

desde a esfera ambiental, política, energética, entre outros5.

Figuram entre os atores dessa rede global, além dos Estados e da iniciativa privada,

as organizações não governamentais – ONG’s e as organizações internacionais

governamentais. No limiar das negociações entre esses atores, as ideias são pensadas

globalmente na perspectiva de influenciar as decisões tomadas localmente. Partindo dessa

premissa, avalia-se o panorama internacional na seara ambiental, diretamente afeto à matéria

da matriz energética e, por conseguinte, dos biocombustíveis.

2.1 AGENTES INTERNACIONAIS E DIRETRIZES AMBIENTAIS

Faz-se necessário delimitar o que é considerado biocombustível antes de se iniciar

um estudo jurídico sobre essa matriz energética. Neste trabalho se adota a mesma definição

utilizada pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, que

infere que biocombustíveis são derivados de biomassa, tendo o potencial de substituir total ou

parcialmente, os combustíveis fósseis derivados do petróleo e do gás natural, seja em motores

à combustão, seja em outras formas de geração de energia6.

Ainda segundo a ANP, os dois principais biocombustíveis líquidos utilizados no

Brasil são o etanol proveniente da cana-de-açúcar e o biodiesel, produzido a partir de óleos

vegetais ou de gorduras animais e adicionado ao óleo diesel do petróleo7. Entre outros

5 Como bem explicou Boaventura de Sousa Santos, à medida que as ciências naturais se aproximam das ciências

sociais, ambas se aproximam das humanidades. Então, a transdisciplinariedade é necessária, uma vez que um

conhecimento exerce sobre o outro diferentes influências, que não podem ser ignoradas na construção do

conhecimento. [SANTOS, Boaventura de Sousa. Um discurso sobre as Ciências. 5. ed. São Paulo: Cortez, 2008.

p. 51-60]. 6 [ANP. Biocombustíveis. Disponível em: <http://www.anp.gov.br/wwwanp/biocombustiveis>. Acesso em: 4

abr. 2017]. Importante mencionar que a definição utilizada pela ANP é proveniente do art. 6º, inciso XXIV, da

Lei nº 9.478/97, a Lei do Petróleo. 7 ANP. Biocombustíveis. Disponível em: <http://www.anp.gov.br/wwwanp/biocombustiveis>. Acesso em: 4 abr.

2017.

21

biocombustíveis que compõem a matriz energética brasileira estão o biometano –

biocombustível obtido do biogás, esse proveniente da decomposição bacteriana de matéria

orgânica, podendo ser misturado ao gás natural derivado de combustíveis fósseis (porção

gasosa do petróleo) –, e os biocombustíveis de aviação – geralmente misturados em

percentuais específicos ao querosene e à gasolina de aviação.

Delimitado o conceito de biocombustível, para se ter uma ideia da dimensão de sua

utilização na matriz energética brasileira, apresentam-se dados do Balanço Energético Anual

– BEN 2017, fornecidos pela Empresa de Pesquisa Energética – EPE, segundo o qual

aproximadamente 45% da energia e 18% dos combustíveis consumidos no Brasil já são

renováveis. Desses 45%, 17,5% são provenientes da biomassa da cana, 12,6% da energia

hidráulica, 8,0% da lenha e carvão vegetal e 5,4% de outras energias renováveis, aqui incluso

o biodiesel8.

No restante do mundo, aproximadamente 75% da energia vem de fontes energéticas

não renováveis9, o que torna o Brasil um país pioneiro em nível mundial no uso de

biocombustíveis, diminuindo significativamente sua dependência energética dos combustíveis

fósseis. Embora um longo caminho ainda reste a ser percorrido, principalmente devido às

novas metas assumidas na 21ª Conferência das Partes – COP21 da Convenção-Quadro das

Nações Unidas sobre Mudança Climática – UNFCCC10

.

Para um melhor entendimento das questões que envolvem a produção brasileira de

biocombustíveis, serão explanados alguns aspectos do Acordo de Paris, das reuniões dos

organismos internacionais, e outras questões externas à política nacional e ao nosso

ordenamento jurídico. Objetiva-se, ao compreender o contexto internacional, ter subsídios

para entender mais profundamente as decisões internas acerca da temática dos

biocombustíveis – e também relativas à matriz energética brasileira; decisões que transitam

entre as searas do jurídico, da política, da economia, e, por conseguinte, recaem sobre

diversos outros aspectos da vida da população, incluindo meio ambiente, o desenvolvimento,

e as políticas públicas.

8 EPE. Balanço Energético Nacional – relatório síntese. Disponível em:

<https://ben.epe.gov.br/BENRelatorioSintese.aspx?anoColeta=2017&anoFimColeta=2016>. Acesso em: 16 jun.

2017. 9 Cf. OCDE, 2014.

10 As Conferências das Nações Unidas sobre Mudança Climática são realizadas anualmente, desde a Convenção

do Rio – ECO 92. A importância da 21ª Conferência se dá em virtude da ratificação do Acordo de Paris. As

demais diretrizes do texto final do Acordo de Paris estão disponíveis em:

<https://nacoesunidas.org/acordodeparis/>. Acesso em: 15 maio 2017.

22

Em 1988, a Assembleia Geral da ONU iniciou as discussões sobre os enfrentamentos

climáticos, criando, juntamente com o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente –

PNUMA, o Painel Internacional sobre Mudanças Climáticas – IPCC. O IPCC é responsável

por emitir relatórios avaliando as mudanças climáticas induzidas pela ação antrópica, bem

como os impactos por ela produzidos. Os relatórios fornecidos pelo IPCC norteiam as

Conferências das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento.

Entre as conferências que se destacam, seja por uma importância histórica, seja

política, a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento –

CNUMAD Cúpula da Terra ou ECO-92, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, importante

por lançar as bases de promoção ao desenvolvimento sustentável.

Outros acordos internacionais também ganharam relevo nos últimos anos, um dos

acordos de destaque foi o Protocolo de Kyoto, que protagonizou muitos debates em

momentos anteriores ao Acordo de Paris, e que em suma era um Protocolo segundo o qual os

países industrializados reduziriam suas emissões dos GEE em no mínimo 5%, em relação aos

níveis de 1990, até 2012. Esse compromisso pretendia reverter a tendência histórica do

crescimento das emissões11

.

Ganhou-se destaque, à época do lançamento do Protocolo de Kyoto, mecanismos de

transferência de “unidades de redução de emissões”. Esse comércio de emissões é regulado

pela Conferência das Partes, por meio de princípios, regras e diretrizes, bem como verificação

por meio de relatórios e prestação de contas12

.

Outro ponto é que no Protocolo de Kyoto o uso mais racional e sustentado dos

recursos energéticos adquire fortemente um valor tangível, na forma desses volumes

mensuráveis e negociáveis de redução de emissões de gases, que passam a constituir uma

nova commodity. Essas commodities deram origem aos Certificados de Emissões Reduzidas –

CERs, comercializáveis entre as empresas ou papéis colocados no mercado13

. Portanto, o

comércio de carbono remonta aos primórdios do Protocolo de Kyoto, sendo consolidado pelo

instrumento do Acordo de Paris.

11

O texto integral do Protocolo de Kyoto, ou Quioto, traduzido por órgãos oficiais do governo brasileiro –

Ministério da Ciência e Tecnologia e Ministério das Relações Exteriores – encontra-se disponível em:

<http://mudancasclimaticas.cptec.inpe.br/~rmclima/pdfs/Protocolo_Quioto.pdf>. Acesso em: 17 maio 2017. 12

Conforme redações do art. 6º e do art. 17 do Protocolo de Kyoto. 13

TETTI, Laura Maria Regina. Protocolo de Kyoto: Oportunidades para o Brasil com base em seu setor

sucroalcooleiro: um pouco da história da questão “mudanças” climáticas e efeito estufa. In: MORAES, Márcia

Azanha Ferraz Dias de; SHIKIDA, Pery Francisco Assis (org.). Agroindústria canavieira no Brasil: evolução,

desenvolvimento e desafios. São Paulo: Atlas, 2002. p. 199-213.

23

Durante a COP21, foi ratificado o Acordo de Paris, em 12 de dezembro de 2015,

pelas 195 partes da UNFCCC, sendo o Brasil uma dessas partes, com a finalidade de

combater os efeitos das mudanças climáticas e reduzir as emissões de gases do efeito estufa.

Algo anteriormente impensável, segundo o então secretário-geral da Organização das Nações

Unidas – ONU, Ban Ki-Moon, uma vez que os países desenvolvidos se comprometeram a

investir 100 bilhões de dólares por ano em medidas de combate à mudança climática nos

países em desenvolvimento14

.

Portanto, percebe-se que mais do que nunca, os países desenvolvidos estão cientes de

que se não atentarem para as medidas necessárias, a qualidade de vida no mundo inteiro

restará seriamente comprometida, e estão dispostos a conservar o meio ambiente, mesmo que

isso signifique investir nos países em desenvolvimento. Apesar dessa mobilização coletiva

das nações para ratificação do Acordo de Paris – inclusive pelo Brasil, que até então

apresentava bons resultados quanto à preservação ambiental –, tem sido difícil colocar em

prática as diversas metas ambientais acordadas.

No âmbito internacional, o Acordo de Paris foi reafirmado também na 22ª

Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima

(COP22) – realizada entre 07 e 18 de novembro de 2016, em Marrakesh –, porém, na

realidade, o Brasil espantou a comunidade internacional com números elevados do

desflorestamento, que aumentou em 24% no ano de 2015, demonstrando que não estão sendo

tomadas as medidas necessárias para reduzir a emissão de gases do efeito estufa e, assim,

cumprir com o acordado15

.

Sobre o desmatamento, José Eli da Veiga leciona que o maior desafio de mitigação

na redução de GEE é reduzir acentuadamente o desflorestamento. E a área mais estratégica do

Brasil em relação ao desmatamento é a Amazônia, sendo considerada pelo autor como o elo

na relação entre mudança climática e desenvolvimento.16

Para viabilizar essa preservação, o

autor enxerga um polo de desenvolvimento high tech na economia brasileira do século XXI,

numa espécie de sillicon valley da bioeconomia.

Já no âmbito do ordenamento jurídico interno, o Acordo de Paris foi ratificado pelo

Presidente da República em 12 de setembro de 2016, após aprovação nas duas casas

14

ONU-BRASIL. COP21. Disponível em: <https://nacoesunidas.org/cop21/>. Acesso em: 15 maio 2017. 15

NOVACANA. Retrocesso ambiental deve pôr Temer em saia-justa em conferência da ONU. Disponível em:

<https://nacoesunidas.org/?post_type=post&s=COP22>. Acesso em: 17 ago. 2017. 16

VEIGA, José Eli da; VIANNA, Sérgio Besserman; ABRANCHES, Sérgio. A sustentabilidade do Brasil. In:

GIAMBIAGI, Fábio; BARROS, Octávio de. Brasil pós-crise: agenda para a próxima década. p. 305-323. Rio

de Janeiro: Elsevier, 2009. p. 319.

24

legislativas do Congresso Nacional, em uma tramitação que durou menos de três meses, e por

meio dele o Governo Federal se compromete com a redução de gases de efeito estufa em 37%

até 2025 e 43% até 2030, reduzindo as emissões de gases causadores do efeito estufa a níveis

anteriores ao registrado em 2005.

Em virtude dessa situação de ampliação dos índices de desmatamento, contrariando

os termos supramencionados ratificados pelo Brasil no Acordo de Paris, a Noruega cortou em

200 milhões de reais o repasse ao Fundo da Amazônia – o equivalente à metade da

integralidade da doação prevista. Tal atitude mostra-se bastante coerente, tendo em vista que a

Noruega é o país que mais contribui para o Fundo de Preservação da Amazônia, e desde sua

criação, em 2005, concedeu mais de um bilhão de dólares – recursos aqui geridos pelo

BNDES. A Alemanha também condicionou, inicialmente, a liberação de suas contribuições

ao Brasil à comprovação da redução dos índices de desflorestamento17

.

As medidas mais austeras dos países desenvolvidos em limitarem ou condicionarem

as contribuições e as doações ao Brasil surtiram um efeito positivo, apesar da delicada

situação internacional instaurada, uma vez que em meados do corrente ano, o atual Ministro

do Meio Ambiente José Sarney Filho viajou até a Noruega, mostrando as novas atitudes

tomadas pelo ministério e entidades associadas para redução dos índices de desmatamento, os

programas locais de desenvolvimento das comunidades ribeirinhas na região da Amazônia

Legal, entre outras.

Após o encontro supramencionado, o Ministério do Clima e do Meio Ambiente da

Noruega divulgou nota na qual reafirma a parceria com o Brasil, mas ratifica que somente

repassará os valores quando o Brasil apresentar os índices de 201618

. Todavia, os números

que o país tem a apresentar não são animadores: o desflorestamento amazônico em 2016

subiu para quase 30% – não eram vistos índices assim desde 200819

.

Ainda nessa conjuntura de mitigação de responsabilidades ambientais, em 1 de junho

de 2017, os EUA anunciaram a possível saída do Acordo de Paris, tornando a sua execução

mais árdua, visto os EUA serem responsáveis por 15% das emissões de dióxido de carbono20

.

17



GOVERNMENT NORWAY. Norway is committed to the partnership with Brazil on reducing deforestation.

Disponível em: <https://www.regjeringen.no/en/aktuelt/norway-brazil-cooperation/id2558980/>. Acesso em: 25

jun. 2017. 19



BBC-BRASIL. Cinco efeitos globais da saída dos EUA do acordo de Paris. Disponível em:

<http://www.bbc.com/portuguese/internacional-40114352>. Acesso em: 1 jun. 2017.

25

Na tentativa de manter os EUA como país signatário, algumas das diretrizes aplicadas aos

EUA podem ser flexibilizadas na COP23, a ser realizada em novembro, na Alemanha.

Quanto à emissão de gases causadores do efeito estufa, atualmente, segundo dados

do BEN 2017, o total de emissões antrópicas da matriz energética brasileira foi de 428,95

MtCO2 –eq21

(uma redução de 7,2% em relação ao ano de 2015), e desse inteiro, conforme o

gráfico que se segue, no ano de 2016, o setor de transporte foi responsável por 45,3% das

emissões de dióxido de carbono.

As elevadas taxas de emissão de dióxido de carbono e outros gases pelo setor de

transporte apontam para a necessidade de se repensar a matéria-prima utilizada nos motores à

combustão dos automóveis brasileiros, e nesse sentido, por exemplo, destacam-se a Lei nº

13.033/2014, que dispõe sobre a adição obrigatória do biodiesel ao óleo diesel do proveniente

do petróleo22

, e Lei nº 12.263/201623

, a qual alterou os percentuais obrigatórios dessa adição

(no momento em 8% – conhecido como biodiesel B8)24

.

Gráfico 1. Emissões totais em MtCO2 no ano de 2016 (BEN, 2017).

Entre os países participantes da UNFCCC, destacam-se as emissões da China, dos

EUA e da União Europeia. Consolidadas as informações da International Energy Agency no

gráfico seguinte, abordando as emissões de CO2 per capita, observa-se que tanto produzindo

21

A unidade de medida MtCO2 significa megatoneladas de CO2 equivalente e é utilizada para comparar as

emissões dos gases do efeito estufa tendo por base o potencial de aquecimento global, utilizando por parâmetro o

potencial de aquecimento do dióxido de carbono. Portanto, quando se utiliza MtCO2, salvo especificação ao

contrário, estão englobados o potencial de aquecimento do dióxido de carbono, do gás metano, do óxido nítrico,

entre outros cases do efeito estufa. 22

BRASIL. Lei Federal nº 13.033, de 24 de setembro de 2014. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Lei/L13033.htm>. Acesso em: 15 maio 2017. 23

BRASIL. Lei Federal nº 12.263, de 23 de março de 2016. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2016/Lei/L13263.htm#art1>. Acesso em: 15 maio 2017. 24

Essas e outras iniciativas serão mais aprofundadamente estudadas no decorrer desta dissertação.

26

quanto consumindo energia, um brasileiro emite sete vezes menos CO2 que um norte-

americano e três vezes menos do que um chinês ou um europeu25

. Reforçando a

sustentabilidade das emissões de dióxido de carbono da matriz energética brasileira e seu

patamar avançado em relação aos demais países.

Gráfico 2. Emissões relativas, em kgCO2/US$ppp, em 2014 (BEN, 2017).

Em síntese, do exposto, percebe-se que no âmbito do COP e, por conseguinte, do

Acordo de Paris, há uma ênfase a chamada “economia do carbono” envolvendo as questões

climáticas, cobrando metas de emissão do dióxido de carbono na atmosfera. Além de uma

insistência para que os países detentores de reservas florestais, cujo grande exemplo é o

Brasil, preservem ao máximo essas reservas.

Analisando mais a fundo a questão ambiental, a economia do carbono é insuficiente.

Como apregoa Ignacy Sachs, é necessária uma verdadeira mudança no estilo de vida,

caminhando ao lado da revitalização dos sistemas tecnológicos, principalmente no Norte do

planeta, nos países ditos desenvolvidos. Não adianta apenas cobrar do Sul, em

desenvolvimento, que na grande maioria dos casos tem seus problemas agravados em virtude

da busca do patamar de desenvolvimento do Norte, causando uma apartheid social gigantesco

dentro do próprio Sul26

.

25

EPE. Balanço Energético Nacional: relatório síntese. Disponível em:

<https://ben.epe.gov.br/BENRelatorioSintese.aspx?anoColeta=2017&anoFimColeta=2016>. Acesso em: 16 jun.

2017. 26

Sachs ainda afirma que o Sul poderia ter evitado muito dos problemas se tivesse migrado, nos primórdios do

desenvolvimento, para a economia de recursos, com orientação para os serviços, menos materializados, com o

foco na preservação do meio ambiente e na elevação do padrão de pobreza. [SACHS, Ignacy. Caminhos para o

desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamond: 2009. p. 58.]

27

Infelizmente, instrumentos como o Acordo de Paris, só deixam mais claro que não

há, por parte das nações desenvolvidas, uma preocupação mais intensa com a mudança do seu

estilo de vida, tenta-se, na verdade, neutralizar as emissões dos GEE27

com os projetos tidos

como “verdes” nos países em desenvolvimento.

O que, por fim, acaba tendo viés negativo, pois nem sempre os projetos que

conseguem incentivos ou subsídios são necessariamente ecológicos. E assim se segue

degradando indiscriminadamente o meio ambiente, sem modificação concreta dos moldes de

desenvolvimento adotados tanto pelos países do Norte quanto pelos países do Sul.

Possivelmente, um dos indicativos da insuficiência dessa preocupação ambiental

“superficial” seja a crescente demanda energética, principalmente de combustíveis fósseis

para o setor de transportes, como demonstram as projeções do Gráfico 3, extraído do estudo

BP Energy Outlook – 2017 edition da companhia exploradora de petróleo British Petroleum –

BP.

O estudo, conforme o Gráfico 3, afirma que: o setor industrial e o setor de “edifícios”

(nele inclusos agricultura e outros setores reduzidos) são os maiores mercados consumidores

finais de energia, também representando a maior demanda; no entanto, há uma diminuição

entre 1,2% e 1,5% ao ano, em cada um desses setores, em virtude de energia melhor

aproveitada e aumento da eficiência energética; o consumo nos transportes cai na medida em

que os ganhos na economia aumentam (cerca de 1,2% ao ano); entretanto a demanda por

combustível não queimado, principalmente na indústria petroquímica, permanece mais

elevado (2,1% ao ano), tornando-se, gradualmente, a maior demanda de combustíveis

fósseis28

.

27

Gases de efeito estufa são conhecidos pela sigla GEE, e são compostos, principalmente, o dióxido de carbono

(CO2), o metano (CH4), o óxido nítrico (N2O), entre outros. Segundo a IEA, o gás de efeito estufa mais

produzido no mundo é o dióxido de carbono. 28

A BP compôs o cartel das Sete Irmãs, formado pelas maiores empresas de petróleo e gás do mundo.

Atualmente, são apenas três empresas além da BP: Chevron, ExxonMobil e Shell. Anualmente, a BP publica o

dossiê Energy Outlook BP. [BP Energy Outlook: 2017 edition. Disponível em:

<https://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/energy-economics/energy-outlook-2017/bp-energy-outlook-

2017.pdf>. Acesso em: 16 maio 2017.]

28

Gráfico 3. Crescimento da demanda de combustível fóssil por setor (BP Energy Outlook,

2017).

Ainda segundo o BP Energy Outlook 2017, o cenário de consumo de energia está se

modificando: anteriormente, a maior demanda era dos centros tradicionais, atualmente

superados pelo rápido crescimento dos mercados emergentes. Entretanto, há um esforço

global no sentido da melhoria da eficiência energética e do uso da energia de forma mais

sustentável, que implicarão uma redução das emissões de carbono da energia em relação aos

últimos 20 anos. Todavia, em um saldo final, as emissões de carbono continuarão a aumentar,

indicando a necessidade de uma política mais eficiente para a sua redução. A BP enquadra,

ainda, o período atual como um período de transição energética29

.

Destaque é dado, no relatório da BP, às energias renováveis, tidas como a fonte de

combustível que mais crescerá, aumentando a um percentual médio de 7,6% ao ano,

quadruplicando durante o período estudado, impulsionadas, principalmente, pelo aumento da

competitividade das energias solar e eólica. A China é apontada como país com o maior

potencial de crescimento para as energias renováveis nos próximos 20 anos, equivalente a

mais que a junção da União Europeia e dos EUA. A participação das energias renováveis na

energia primária aumentará para 10% em 2035, ante 3% em 2015 (conforme o Gráfico 4, a

seguir).

O relatório BP Outlook reforça, complementado pelo Gráfico 4, seguinte, que a

transição gradual na mistura de combustível está configurada para continuar, no que diz

respeito às energias renováveis30

, e em conjunto com energia nuclear e hidrelétrica,

29

BP Energy Outlook: 2017 edition. Disponível em: <https://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/energy-

economics/energy-outlook-2017/bp-energy-outlook-2017.pdf>. Acesso em: 16 maio 2017. p. 4-5. 30

As energias renováveis dispostas no Gráfico 4 incluem energia eólica, solar, geotérmica, biomassa e

biocombustível.

29

representará metade do crescimento do fornecimento de energia nos próximos 20 anos. E que

mesmo diante desse panorama, o petróleo, o gás e o carvão permanecem as fontes dominantes

de energia que alimentam o mundo, representando mais de três quartos do total de

suprimentos de energia em 2035 (abaixo dos 85%, em 2015).

Fora isso, ainda se infere do Gráfico 4, que o gás é o combustível que cresce mais

rapidamente (1,6% ao ano), passando a ser a segunda maior fonte de combustível em 2035,

ultrapassando o carvão. O petróleo continua a crescer (0,7% ao ano), mas o seu ritmo de

crescimento diminui gradualmente. Já quanto ao carvão, seu crescimento diminui

acentuadamente: 2,7% ao ano (quando comparado aos 0,2% ao ano dos últimos 20 anos;

atinge seu pico de utilização, provavelmente, em torno do ano 2020).

Gráfico 4. Participação das energias primárias (BP Energy Outlook, 2017).

Algumas alternativas interessantes são colocadas pelo relatório BP Outlook, entre

elas o investimento em mobilidade utilizando como força motriz a eletricidade, tido ainda

como uma incerteza. No terreno das alternativas energéticas, estudo do BNDES aponta

justamente o aumento da eficiência energética como uma realidade já trabalhada inclusive em

nível nacional, por meio do programa Inovar-auto; além da eficiência energética, a

eletrificação veicular também é vista como uma realidade. Mas, ainda segundo estudo do

BNDES, a alternativa de mais rápida implementação é o maior desenvolvimento dos

biocombustíveis, em consonância com o estudo da BP31

.

31

O Inovar-Auto é um programa do Governo brasileiro que objetiva aumentar a competitividade do setor

automotivo, por meio de incentivos, tornando os veículos mais econômicos e seguros. [MILANEZ, Artur Yabe

et al. O Acordo de Paris e a transição para o setor de transportes de baixo carbono: o papel da Plataforma para

30

Acerca dos motores à combustão e da sua substituição por veículos elétricos ou

híbridos, a perspectiva é de “morte” dos motores à combustão em poucos anos, inclusive

alguns países, como a Inglaterra, já assumiram publicamente que até 2050 pretendem que toda

a sua frota de veículos seja elétrica32

. Mesmo diante dessa realidade, a “saída” mais rápida é

mesmo investimento em biocombustíveis, daí extrai-se a importância da temática discutida

nessa dissertação.

Todavia, a questão da busca por energias mais sustentáveis, remonta o Relatório

Brundtland, que já trazia a informação de que uma pessoa média em uma economia de

mercado industrial gasta 80 vezes mais energia que uma pessoa na África subsaariana, e que

para levar o desenvolvimento energético aos países menos industrializados, seriam

necessárias cinco vezes mais energia que o consumido, devendo ser utilizadas energias mais

limpas e renováveis possíveis, aumentando principalmente a eficiência energética. Não sendo,

portanto, um conhecimento propriamente novo, mas sim que não conseguiu ainda ser posto

em prática pelos países de forma plena33

.

Diante de todas as estatísticas e estudos apresentados, para que se atinjam as metas

acordadas em Paris e demais acordos internacionais, é necessário um esforço concreto de cada

país signatário para reduzir suas emissões, direcionando suas matrizes energéticas no sentido

de uma energia mais renovável, de uma produção e transmissão mais eficiente, diminuindo

também o desmatamento e práticas não sustentáveis. Em síntese, é necessário traçar um

amplo programa de desenvolvimento o mais sustentável possível em cada país, para além da

economia do carbono.

Entendido minimamente o contexto atual da política ambiental internacional de

redução das emissões dos gases potencialmente elevadores dos níveis do efeito estufa, fazem-

se alguns esclarecimentos pertinentes sobre a perspectiva da juridicização do conceito de

desenvolvimento e do conceito de desenvolvimento sustentável no ordenamento jurídico

interno; os fatores relativos ao desenvolvimento e ao desenvolvimento sustentável da

produção nacional de biocombustíveis, frente ao estado em crise; para posteriormente

adentrar na regulação e regime jurídico atuais aplicáveis aos biocombustíveis.

o Biofuturo. BNDES Setorial: biocombustíveis, Rio de Janeiro, n. 45, p. 285-340, mar. 2017. p. 300 et seq.

Disponível em: <https://web.bndes.gov.br/bib/jspui/handle/1408/11756>. Acesso em: 20 maio 2017.] 32

THE ECONOMIST. The death of the internal combustion engine. Disponível em:

<https://www.economist.com/news/leaders/21726071-it-had-good-run-end-sight-machine-changed-world-

death>. Acesso em: 13 ago. 2017. 33

PORTO, Uelton Carlos; MELO FILHO, Renato Soares de; DUARTE NETO, José. O desenvolvimento

sustentável e as políticas públicas de sustentabilidade: uma análise do documento “our common future”. In:

MANÍGLIA, Elisabete (org.). Direito, Políticas públicas e sustentabilidade: temas atuais. São Paulo: UNESP,

2011. p. 29-50.

31


DESENVOLVIMENTO

Em razão dos acordos internacionais, com repercussão no ordenamento jurídico

interno, e das estatísticas apresentadas anteriormente quanto à expansão da produção dos

biocombustíveis, e, por conseguinte, de suas matérias-primas, verifica-se a necessidade de se

desenvolver o setor energético vinculado à efetivação dos princípios dirigentes e normas

constitucionais programáticas, culminando em um desenvolvimento econômico social e

ambientalmente sustentável.

Caso não haja um desenvolvimento calcado na sustentabilidade, corre-se o risco de

se recair, na prática, em um crescimento, mas não em um desenvolvimento propriamente dito

do país. Fábio Nusdeo distingue bem o crescimento do desenvolvimento: esse é um progresso

capaz de alterar as estruturas de um sistema, possuindo, portanto, forças próprias; aquele é

induzido por fatores externos, não provoca o progresso, apenas infla a economia, a qual se

esvazia assim que cessado esse fator indutor externo; e o crescimento simples é caracterizado

por um processo de expansão da renda sem determinar mudanças estruturais34

.

Ao se vislumbrar o estudo das políticas públicas e dos programas de fomento à

produção de biocombustíveis sob a perspectiva constitucional brasileira, tem-se em mente um

horizonte de desenvolvimento e não meramente de crescimento35

. Mas o grande

questionamento, a ser respondido mais adiante, é se os setores produtivos e governamentais

envolvidos nas diversas cadeias produtivas dos biocombustíveis trabalham de fato nessa ótica

ou não e as respectivas motivações.

Nessa perspectiva, para melhor compreensão das inter-relações entre o direito e o

desenvolvimento, essas temáticas serão dissertadas nos subitens seguintes, para que, obtida a

compreensão do desenvolvimento como um direito constitucionalmente garantido, sejam

apresentados os fundamentos necessários para análise jurídica da política energética brasileira

no que cinge aos biocombustíveis, enfatizando o etanol e o biodiesel por sua maior

participação no mercado produtivo.

34

NUSDEO, Fábio. Curso de economia: introdução ao direito econômico. 3.ed. São Paulo: Revista dos

Tribunais, 2001. p. 300. 35

O desenvolvimento como sinônimo de crescimento econômico foi uma das vertentes clássicas dos teóricos

econômicos, num propósito de acúmulo de capital por meio de poupança interna e externa.

32

2.2.1 A juridicização do conceito de desenvolvimento

Segundo Habermas, a expressão “juridicização” refere-se ao fato de o direito escrito

ter tendência a aumentar, nas sociedades modernas; esse aumento desdobra-se em dois

fenômenos: a expansão do direito, ao regular juridicamente elementos da vida social antes

submetidos a normas sociais, como a moral, e a densificação do direito, ao se especializar

cada vez mais normas jurídicas antes globais36

.

O desenvolvimento constitui um fenômeno jurídico e para assim compreendê-lo é

necessário estudar o seu processo de juridicização. Como bem pontua Leonardo Alves Corrêa,

o desenvolvimento é uma categoria com status jurídico e não puramente econômico ou

sociológico37

. Existindo três caminhos que identificam o desenvolvimento como fenômeno

jurígeno38

: a admissibilidade do desenvolvimento como direito fundamental; a positivação do

direito ao desenvolvimento em diplomas internacionais; e o processo de constitucionalização

do desenvolvimento39

.

Há um consenso na doutrina constitucionalista ao considerar o direito ao

desenvolvimento como um direito fundamental – ocupando uma posição de centralidade no

ordenamento jurídico –, mais precisamente pertencente à categoria dos direitos de terceira

dimensão40

.

Segundo a doutrina do hispânico Pérez Luño, sob a ótica de Ingo Sarlet, os direitos

fundamentais possuem essa denominação em virtude do seu caráter fundamentador, de serem

as bases do sistema jurídico do Estado de Direito, ou seja, tais direitos são reconhecidos e

36

Habermas distingue quatro processos de juridicização, são eles: o primeiro gera o Estado burguês, na forma

dos Estados europeus absolutistas; o segundo leva ao Estado de direito monarca alemão do século XIX; o

terceiro leva ao Estado democrático de direito que se expandiu pela Europa e América do Norte após a

Revolução Francesa; o quarto leva ao Estado de direito social e democrático pós movimento operário do século

XX. [HABERMAS, Jünger. Tendências da juridicização (Trends in the extension of the scope of the Law).Trad.

Pierre Guibentif. Sociologia: Problemas e Práticas, Lisboa, v. 1, n. 2, p.185-204, maio 1987. Disponível em:

<http://hdl.handle.net/10071/1122>. Acesso em: 10 abr. 2017.] 37

Ainda, segundo o autor, o desenvolvimento é um fenômeno jurídico, constituindo um modelo de

desenvolvimento pluridimensional, isto é, formado pela interação indissociável de três dimensões normativas-

constitucionais: a socioeconômica, a ambiental e a cultural. Durante este trabalho serão analisadas a dimensão

socioeconômica e a dimensão ambiental, a dimensão cultural, apesar de igualmente importante, não se refere tão

diretamente à temática dos biocombustíveis quanto às outras duas. É importante ressaltar que o autor, em sua

obra, examina o estado da arte do tema desenvolvimento, sendo utilizado como um norte geral para essa

disciplina nesta dissertação. [CORRÊA, Leonardo Alves. Desenvolvimento econômico e desenvolvimento: uma

interpretação a partir da constituição de 1988. Rio de Janeiro: Publit, 2011. p. 41.] 38

Os três caminhos para explicação do desenvolvimento como fenômeno jurígeno são adotados nesta dissertação

para melhor explicar o desenvolvimento atrelado ao desenvolvimento energético dos biocombustíveis. Todavia o

enfoque dado a cada um dos três caminhos seguirá uma abordagem própria. 39

CORRÊA, Leonardo Alves. Desenvolvimento econômico e desenvolvimento: uma interpretação a partir da

constituição de 1988. Rio de Janeiro: Publit, 2011. p. 42. 40

Ibidem. p. 42.

33

garantidos institucionalmente; possuem ainda uma acepção mais precisa que a dos direitos

humanos, visto esses possuírem uma ambientação internacional41

.

Já quanto aos direitos de terceira dimensão, Paulo Bonavides fundamenta no sentido

de serem aqueles correspondentes aos direitos de fraternidade, cuja titularidade é coletiva, e

nessa categoria se enquadram: o direito ao desenvolvimento – objeto desta análise –, o direito

à paz, ao meio ambiente, à comunicação e ao patrimônio comum da humanidade42

.

Percebe-se, então, que tanto o direito ao desenvolvimento, quanto o direito ao meio

ambiente pertencem à mesma dimensão de direitos fundamentais, e por essa razão, ambos

serão trabalhados neste capítulo, sendo o direito ao meio ambiente trabalhado na perspectiva

do desenvolvimento sustentável.

Vários estudiosos apresentaram conceitos diversos para o “desenvolvimento” 43

,

entre os quais se destacam, na abordagem proposta por este trabalho, o conceito de Bresser-

Pereira, o de José Eduardo Faria, o de Amartya Sen, e o de Trubek – não necessariamente em

ordem cronológica do surgimento de suas correntes de pensamento44

.

De acordo com Bresser-Pereira, o desenvolvimento é um processo de transformação

econômica, política e social, de uma forma integrada tal que o padrão de vida da população

tenderia a crescer de modo automático e autônomo. É um processo social e global de

reestruturação econômica, política e social de um país45

. Ainda, infere que se o

desenvolvimento econômico não trouxer consigo transformações sociais e políticas, será

porque não houve um concreto desenvolvimento.

Entende-se a visão de Bresser-Pereira como uma visão multidimensional e

integradora do desenvolvimento, passível de ser aplicada sobremaneira na fundamentação das

diretrizes a serem tomadas nas políticas que envolvem os biocombustíveis. Mas há um

entrave: será que haverá sempre uma perspectiva de crescimento? Tendo em vista a Lei da

Escassez, na qual os recursos são finitos, a despeito das necessidades humanas infinitas, o

41

SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais

na perspectiva constitucional. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009. p. 31. 42

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 15. ed. São Paulo: Melhoramentos, 2004. p. 569-570. 43

Aqui se almeja abordar o desenvolvimento numa dimensão sócio-econômica, pois essa é uma das pilastras do

desenvolvimento na Constituição Federal de 1988. 44

O conceito de desenvolvimento evolui ao longo da história democrática, possuindo, em cada fase, uma

acepção diferente e com distinções significativas. Partiu-se do desenvolvimento clássico como sinônimo de

crescimento econômico, nos primórdios; passando por uma vertente mais neoliberal; pelas ideias de Joseph

Schumpeter, ao afirmar que o desenvolvimento é dinâmico e depende das inovações tecnológicas introduzidas

por empreendedores; pelas duas correntes do desenvolvimento presentes na Comissão Econômica para América

Latina e Caribe – CEPAL, uma estruturalista e outra da dependência, econômica e sociológica; entre outras

vertentes do desenvolvimento surgidas posteriormente, como o desenvolvimento como liberdade, de Amartya

Sen. 45

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Desenvolvimento e crise no Brasil. São Paulo: Brasiliense, 1982. p. 15.

34

conceito de Bresser-Pereira torna-se por demais utópico para ser aplicado aos

biocombustíveis.

Já José Eduardo Faria, ao analisar as consequências da reestruturação do capitalismo,

constrói uma base para o desenvolvimento em sua obra, por meio de ideias referentes à

expansão econômica e ao formato como é desenvolvida pelos investidores. Ocorrendo uma

expansão cíclica na duração do desenvolvimento histórico, iniciado devido à competição

industrial e, em consequência, acarretando buscas por menores custos para produção de suas

mercadorias, de forma a conseguir uma posição no mercado46

.

A visão de José Eduardo Faria aponta para um viés mais mercadológico e financeiro

do desenvolvimento, interessante ao se pensar a economia dos biocombustíveis inserida em

um mercado global, seja ele o de créditos de carbono provenientes da captura desse nas suas

plantações, ou na perspectiva dos fluxos do comércio internacional do próprio combustível

não fóssil. Ademais, pelo caráter cíclico, percebe-se sua coerência ao se considerar períodos

de maior fomento, menor fomento, em virtude de crises, quebras de safras (no caso dos

agrocombustíveis), entre outros processos que possam interferir na linearidade da produção e

da economia dos biocombustíveis. Mostrando-se um conceito plenamente aplicável na

prática.

Partindo para o panorama de Amartya Sen, em sua premiada obra Desenvolvimento

como Liberdade, como o próprio nome transmite, traz a ideia do desenvolvimento como

forma de se exercer as liberdades individuais. A desigualdade a ser combatida é a geradora de

privação na liberdade de escolha do indivíduo enquanto agente econômico47

.

No desenlace da sua ideia de desenvolvimento, Amartya Sen descortina que o mundo

é recheado de privações, destruição e opressão; são problemas antigos que se acumulam com

os novos problemas, a fome persiste – tanto a crônica quanto a coletiva, bem como a pobreza,

em uma perspectiva de violação de garantias e liberdades básicas. E o processo de

desenvolvimento consiste, em grande parte, na superação desses problemas48

. Transmitindo

uma ideia de desenvolvimento econômico pautada em um sutil liberalismo que será mais bem

analisada quando se abordar o paradigma dos biocombustíveis diante da segurança alimentar.

Sobre o trinômio estado, direito e desenvolvimento, Trubek traz uma de suas grandes

contribuições, ao afirmar que o Estado desenvolvimentista deve produzir também o progresso

46

FARIA, José Eduardo. Sociologia jurídica: direito e conjuntura. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. (Série

GVlaw). 47

SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2010. p. 10. 48

Ibid.,. p. 9.

35

econômico ou perderá o apoio da população, concomitantemente, deve estimular as

transformações sociais e culturais essenciais, de modo que haja a criação de um sistema

industrial capaz de satisfazer a demanda por um padrão de vida mais elevado49

.

Acerca da atualidade das discussões sobre o direito e o desenvolvimento, Trubek

afirma ainda que a discussão sobre Direito e Desenvolvimento no Brasil é contínua, sendo um

problema sempre recorrente no País. A discussão brasileira gira em torno da realização ou não

de mudanças no Direito e reformas nas instituições50

.

As ideias de Trubek são pertinentes na medida em que o Estado desenvolvimentista,

ao produzir progresso econômico, estimular transformações sociais e culturais, e, portanto, se

relaciona intimamente com o Estado constitucional brasileiro de bem-estar social. Qualquer

política pública aqui desenvolvida deveria, em tese, em maior ou menor grau, adotar tal

perspectiva constitucional, incluindo as políticas econômicas e as energéticas.

O desenvolvimento entendido como multidimensional51

– na medida em que abrange

aspectos sociais, ambientais, econômicos, de mercado, políticos, culturais, além do panorama

das organizações internacionais – mais se adéqua à temática dos biocombustíveis, tanto em

uma perspectiva da produção e do mercado brasileiro, quanto de outros países, posto haver

um forte caráter estratégico, em que não é possível dimensionar o peso de cada um desses

vieses isoladamente, nem é possível se ignorar a influência de cada uma dessas dimensões

sobre o desenvolvimento enquanto fenômeno transformador52

.

49

Dessa interrelação especificada por Trubek, extrai-se a ideia do que o desenvolvimento deve promover. A

atualidade da análise do crítico é inegável ao se pensar o momento político do Brasil: a então presidente Dilma

Rousseff sofreu um processo de impeachment, reacendendo debates sobre a legitimidade democrática do novo

governo, principalmente por proceder com uma série de reformas e medidas antipopulares, retirando

investimentos de áreas de cunho social, como a educação. Fazendo-se um paralelo com o pensamento de Trubek,

o progresso econômico deve estar aliado ao social e ao cultural, portanto, para ter uma continuidade e apoio

popular. A realidade atual das pesquisas de opinião demonstra índices crescentes de desaprovação do governo

nos moldes atuais. Fica a reflexão. [TRUBEK, David M. Para uma teoria social do direito: um ensaio sobre o

estudo de direito e desenvolvimento, in: José R. Rodriguez (org), O Novo Direito e Desenvolvimento: passado,

presente e futuro. São Paulo, 2008. p. 108.] 50

RODRIGUEZ, José Rodrigo Rodriguez et al. O novo direito e desenvolvimento: entrevista com David

Trubek. Revista Direitogv, São Paulo, v. 3, n. 2, p.305-330, set. jul-dez 2007. Disponível em:

<http://direitosp.fgv.br/sites/direitogv.fgv.br/files/rd-06_13_pp.305-330_o_novo_direito_e_desenvolvimento_-

_entrevista_com_david_trubek.pdf>. Acesso em: 10 abr. 2017. 51

Percebe-se que em grande parte das conceituações de desenvolvimento existe um núcleo comum, de múltiplos

fatores e que quanto maior a importância do objeto estudado, mais plural é o conceito de desenvolvimento a ele

passível de aplicação, ou seja, mais fatores da definição de desenvolvimento são abarcados. Esse é o norte

metodológico de todas as elaborações conceituais desta dissertação. 52

Na maioria das ciências humanas tende-se a construir conceitos que representam modelos ideais, devido à

influência do pensamento de Max Weber, que nem sempre se traduz, na prática, em características reais do

fenômeno. [OLIVEIRA, Carla Montefusco de. Método e sociologia em Weber: alguns conceitos

fundamentais. Revista Eletrônica Inter-legere, Natal, n. 3, p.1-10, jul./dez. 2008. Disponível em:

<http://www.cchla.ufrn.br/interlegere/revista/pdf/3/es02.pdf>. Acesso em: 16 abr. 2017.]

36

De onde surgiu a necessidade de se explanar as diversas perspectivas de abordagem

do desenvolvimento na literatura, posto que nenhuma delas, pelo menos durante a construção

deste trabalho, mostrou-se completamente suficiente. As facetas do estudo do

desenvolvimento aqui apresentadas afiguram-se em uma relação de complementaridade que

contribui para o entendimento do desenvolvimento aplicado aos biocombustíveis, bem como

aplicado a outras searas do conhecimento53

.

Apresentados alguns conceitos de desenvolvimento54

, discorre-se sobre o conceito de

subdesenvolvimento. Historicamente, o termo subdesenvolvimento foi mencionado pela

primeira vez para se referir aos países menos desenvolvidos do Hemisfério Sul pelo

Presidente norte-americano Harry Truman, em um discurso no ano de 1949, ao defender uma

intervenção dos Estados Unidos em outros países, com a finalidade de fomentar o progresso

industrial em áreas subdesenvolvidas.

Marcos Costa Lima afirma, em seus estudos homenageando Celso Furtado55

, grande

economista estudioso do subdesenvolvimento, que Celso Furtado o define como um processo

histórico independente, não sendo uma etapa para se atingir um grau superior de

desenvolvimento, reconhecendo, ainda, o subdesenvolvimento como um fenômeno de

dominação (por vezes de natureza política, por vezes de natureza cultural) 56

.

53

Ao se buscar um conceito de desenvolvimento aplicável aos biocombustíveis, além de se perceber um núcleo

comum, como explicado anteriormente, percebe-se que diversas características se somam, como quando se

menciona as múltiplas facetas do desenvolvimento, ou seja, há um núcleo comum e características justapostas,

por adição. Nesse sentido são as construções de Sartori, ao serem examinadas por Fonseca, mencionando que

existem três formas de formulações conceituais básicas, em resumo: as construções por acumulação (o conceito

possui um núcleo comum, intersecção de vários conceitos existentes), por adição (o conceito será formulado ao

se adicionar características, alguns casos práticos possuirão todas elas, sendo casos completos, e outros

possuíram apenas algumas, sendo subtipos reduzidos) e por redefinição (busca-se um núcleo comum com os

principais atributos, sem esgotá-los). [FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Desenvolvimentismo: a construção do

conceito (paper). In: MALTA, Maria; SANTOS, Cleusa; ACOSTA, Luis. Seminário e debate UFRJ, em 25 set.

2013. p. 5-7. Disponível em:

<http://www.centrocelsofurtado.com.br/arquivos/image/201309121650480.Conceito%20Desenvolvimentismo%

20-%20Pedro%20Fonseca.pdf>. Acesso em: 16 abr. 2017.] 54

Diversos autores estudados, mas não abordados diretamente no corpo desta pesquisa são igualmente

importantes para o entendimento do desenvolvimento, vale a pena mencioná-los: Calixto Salomão e o

desenvolvimento como processo de conhecimento da sociedade; Eros Roberto Grau e o desenvolvimento

enquanto fator de elevação dos níveis sociais comunitários; Modesto Carvalhosa e a finalidade do

desenvolvimento nacional na ordem econômica constitucional; entre outros. 55

Celso Furtado era um economista extremamente inovador, estudou a fundo a temática do desenvolvimento e

do subdesenvolvimento, não se atendo ao campo da economia; defendia a adoção de um modelo keynesiano de

desenvolvimento econômico; foi membro da Comissão Econômica para a América Latina – CEPAL, um dos

grandes centros de debates sobre a teoria e a história do desenvolvimento; criou a Superintendência de

Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE; entre tantas outras contribuições por ele prestadas. 56

LIMA, Marcos Costa. Revisitando a teoria do subdesenvolvimento de Celso Furtado. In: FURTADO, Celso;

et al. O pensamento de Celso Furtado e o Nordeste. Rio de Janeiro: Contraponto, 2009. (Centro Internacional

Celso Furtado de Políticas para o Desenvolvimento). p. 113 et seq.

37

Portanto, o subdesenvolvimento não pode ser compreendido como um fenômeno

simples, apenas afeto à economia dos países em seu âmbito interno; muito menos como mero

estágio até se atingir um desenvolvimento pleno; o subdesenvolvimento é, sobretudo, um

fenômeno induzido pela condição de dominação e exploração as quais os países ditos

subdesenvolvidos foram ou ainda estão submetidos, seja cultural, política ou econômica – ou

todas essas dominações conjuntas.

Construído o arcabouço teórico acerca do desenvolvimento como direito

fundamental e do desenvolvimento na doutrina jurídica, retoma-se a abordagem do

desenvolvimento como um fenômeno jurígeno, agora sua segunda vertente: a da positivação

nos diplomas internacionais.

Diversos são os diplomas internacionais que abordam o direito ao desenvolvimento

em uma perspectiva global, o principal e diploma inaugural é a Declaração Universal dos

Direitos Humanos, de 1948, da Assembleia Geral das Nações Unidas57

. Existindo também

uma declaração especialmente dedicada ao direito ao desenvolvimento, justamente a

Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, de 198658

.

Na Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, a Assembleia Geral das Nações

Unidas reconhece o desenvolvimento como um processo econômico, social, cultural e

político, cujo objetivo é o incremento do bem-estar de toda a população, podendo essa

participar ativamente do desenvolvimento e nos benefícios dele derivados.

Tal declaração traz, em seu texto, diretrizes importantes sobre o direito ao

desenvolvimento, destacando-se o reconhecimento do direito ao desenvolvimento como um

direito humano inalienável (art. 1º). Assumindo o compromisso dos países desenvolvidos

auxiliarem os países em desenvolvimento, em uma cooperação internacional efetiva (art. 4º).

A Declaração retromencionada ainda explana acertadamente que os Estados deverão

tomar medidas para assegurar o exercício e o fortalecimento progressivo do direito ao

desenvolvimento, para tanto, devem ser formuladas políticas, programas, medidas

legislativas, nas esferas nacionais e internacionais (art. 10).

No mesmo sentido da Declaração de 1986, Flávia Piovesan identifica na doutrina de

Allan Rosas, três pontos centrais acerca do direito ao desenvolvimento: a participação; a

57

O texto na íntegra da Declaração Universal dos Direitos Humanos encontra-se disponível em:

<http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Declara%C3%A7%C3%A3o-Universal-dos-Direitos-

Humanos/declaracao-universal-dos-direitos-humanos.html>. Acesso em: 13 abr. 2017. 58

ONU. Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento – 1986. Disponível em:

<http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/bibliotecavirtual/instrumentos/desenvolv.htm>. Acesso em: 15 abr.

2017.

38

justiça social, no sentido do atendimento às necessidades básicas; e, por último, a existência

de programas e políticas nacionais e também de cooperação internacional59

.

Cabe aqui a observação de que esta dissertação é conduzida de uma forma que, em se

fazendo um paralelo, aproxima-se das ideias desenvolvidas por Allan Rosas, na medida em

que se trabalha com os biocombustíveis enquanto uma centralidade temática e ao seu entorno

circundam diversas questões, que se interconectam, como o desenvolvimento, o

desenvolvimento sustentável, a inclusão social, os programas e as políticas públicas, que

devem fomentar, em última forma, uma construção mais democrática da sociedade (que não

se desenlaçam sozinhos carregando em si influências das agências e dos organismos

internacionais). Ilustra-se um a visão sistêmica acerca da temática da produção dos

biocombustíveis fundamentada neste trabalho no Gráfico 5.

Gráfico 5. A centralidade da temática dos biocombustíveis e as questões circundantes e

interconectadas (elaboração da autora).

Retornando aos diplomas internacionais, diversos foram os tratados e as declarações

a reforçar o entendimento do direito ao desenvolvimento como universal e inalienável,

59

A partir, principalmente, da Declaração de 1948, começa a se desenvolver o Direito Internacional dos Direitos

Humanos. [PIOVESAN, Flávia Cristina. Direito ao Desenvolvimento. Disponível em:

<http://dhnet.org.br/direitos/militantes/flaviapiovesan/piovesan_direito_ao_desenvolvimento.pdf>. Acesso em:

15 abr. 2017.]

BIOCOMBUSTÍVEIS

DESENVOLVIMENTO


INCLUSÃO SOCIAL

PROGRAMAS E POLÍTICAS PÚBLICAS

JUSTIÇA INTRA

E

INTERGERACIO-NAL

39

entretanto, deteremo-nos a essa breve análise e partiremos para as críticas ao desenvolvimento

formuladas por alguns teóricos.

Apesar do caráter jurídico comprovado pela tríade de fatores explanados

anteriormente, diversas são as correntes contestadoras do desenvolvimento, entre elas se

destaca os seguidores do pensamento de Wolfgang Sachs e autores assemelhados60

, ao afirmar

que o desenvolvimento é um conceito sem conteúdo utilizado para justificar todo e qualquer

tipo de intervenção, apesar de geralmente os autores se referirem a ele dotados de boas

intenções61

.

Além de outras críticas, é interessante mencionar que Wolfgang Sachs esmiúça o

discurso do desenvolvimento em diversos conceitos-chave, quais sejam: pobreza, produção,

noção de estado e igualdade, inicialmente difundidos na história ocidental e mais tarde,

projetados para o mundo; cada um desses conceitos-chave cristaliza pressupostos tácitos

reforçando a visão de mundo ocidental, e à medida que se espalhavam, difundiam a percepção

ocidental da realidade enquanto reduziam ao esquecimento formas diferentes, ou seja, não

ocidentais, de se relacionar com o mundo ao redor; e, ao se sobrepor a essas culturas, exercia

uma relação de dominação62

.

Ao se propagar o discurso jurídico do desenvolvimento surge a necessidade da

reestruturação do estado, de modo que ele abarque essa sua nova função, assim surgiram,

portanto, alguns estados ditos como desenvolvimentistas. Por desenvolvimentismo, segundo

Pedro Cezar Dutra Fonseca, em estudo aprofundado e metodologicamente consistente,

entende-se a política econômica formulada ou executada, deliberadamente, por governos para,

por meio do crescimento da produção e da produtividade, sob a liderança do setor industrial,

transformar a sociedade com a finalidade de alcançar objetivos desejáveis, principalmente a

superação de problemas sociais e econômicos, nos moldes institucionais do sistema

capitalista63

.

60

Leonardo Alves Corrêa, em seu livro aqui analisado, traz diversos outros autores que tecem críticas pertinentes

e fundamentadas sobre o desenvolvimento, como o próprio Wolfgang Sachs, Gustavo Esteva, o filósofo

austríaco Ivan Illich, entre outros. [Cf. CORRÊA, Leonardo Alves. Desenvolvimento econômico e

desenvolvimento: uma interpretação a partir da constituição de 1988. Rio de Janeiro: Publit, 2011. p. 29 et seq.] 61

Na obra “Diccionario del desarrollo: uma guía del conocimiento como poder” (1996), vários autores trazem à

baila essa e outras críticas sobre o desenvolvimento enquanto fator de dominação. [SACHS, Wolfgang (org.).

Diccionario del desarrollo: una guía del conocimiento como poder. Perú: PRATEC, 1996.] 62

SACHS, Wolfgang (org.). Diccionario del desarrollo: una guía del conocimiento como poder. Perú:

PRATEC, 1996. p. 6. 63

FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Desenvolvimentismo: a construção do conceito [paper]. In: MALTA, Maria;

SANTOS, Cleusa; ACOSTA, Luis. Seminário e debate UFRJ, em 25 set. 2013. Disponível em:

<http://www.centrocelsofurtado.com.br/arquivos/image/201309121650480.Conceito%20Desenvolvimentismo%

20-%20Pedro%20Fonseca.pdf>. Acesso em: 16 abr. 2017.

40

Portanto, diante do desenvolvimento como fenômeno jurígeno, esse traz consigo,

necessariamente, o viés de um Estado desenvolvimentista, e cabe a esses estados acionarem

processos legislativos capazes de positivarem o direito ao desenvolvimento e mecanismos

para o estado desenvolvimentista em suas ordens jurídicas constitucionais e

infraconstitucionais.

Ou seja, para o desenvolvimento de uma economia capitalista, é necessário um

sistema jurídico de forma a proporcionar segurança jurídica. Nesse contexto, as instituições

possuem papel central, como indutoras de desenvolvimento econômico, sendo assim

reconhecidas pelos programas de reformas estruturais das agências de desenvolvimento, a

exemplo do Banco Mundial64

. Daí advém, adicionalmente, a importância das políticas

públicas brasileiras, inclusive na seara nos biocombustíveis: são mecanismos dos órgãos

estatais para o desenvolvimento econômico (embora não devam se ater a apenas esse viés do

desenvolvimento, mas sim englobar os outros).

Diante dessa exposição, é possível ainda outra reflexão: se repensar qual o papel das

Faculdades de Direito no estudo do Direito e Desenvolvimento. Envolto nessa reflexão,

Trubek afirma que o direito não pode ser reduzido ao exame de normas jurídicas ou operações

formais, e nem deixar de incorporar a reflexão sobre o sistema jurídico sob a ótica do

legislador. Devendo incorporar ao debate qual o melhor desenho institucional para atingir

finalidades econômicas, sociais, políticas e outras65

.

Por fim, ao se abordar as diversas questões que envolvem a temática dos

biocombustíveis enquanto fator de desenvolvimento econômico tenta-se, minimamente,

incorporar esses diálogos de forma a enriquecer com reflexões, dados, conceitos, formando

um alicerce mais sólido para não se fazer uma análise meramente formal e jurídica, inclusive

das políticas públicas de fomento aos biocombustíveis no Brasil.

2.2.2 Biocombustíveis, desenvolvimento e a crise do Estado

Construído o arcabouço acerca do desenvolvimento como direito fundamental, do

desenvolvimento na doutrina jurídica, e dele enquanto fenômeno positivado nos diplomas

internacionais, prossegue-se com a análise do desenvolvimento como um fenômeno jurígeno,

64

DIMOULIS, Dimitri; VILHENA, Oscar Vieira (org.). Estado de Direito e o desafio do desenvolvimento. São

Paulo: Saraiva, 2011. (Coleção direito, desenvolvimento e justiça. Série produção científica). p. 10 65

RODRIGUEZ, José Rodrigo (org.). O novo direito e desenvolvimento: presente, passado e futuro: textos

selecionados de David M. Trubek. São Paulo: Saraiva, 2009. (Série direito em debate: direito, desenvolvimento e

justiça). p. 15-16.

41

agora com o processo de constitucionalização do desenvolvimento. Aproveitando o ensejo

para tratar do processo de constitucionalização já traçando um paralelo com o Estado em crise

e como essa situação deixa em um plano de insegurança os biocombustíveis.

O desenvolvimento começou a ser positivado em Constituições brasileiras a partir da

Constituição de 1934, passando pelas constituições de 1937, de 1946, de 1967/1969, até

chegar, por fim, na Constituição de 198866

.

São encontradas, na Constituição Federal de 1988, em torno de 50 (cinquenta)

passagens do termo desenvolvimento em suas diversas acepções, fixando diretrizes,

princípios, normas. Em seu preâmbulo67

, o desenvolvimento faz sua primeira aparição como

um dos preceitos assegurados pelo Estado Democrático. No art. 3º, um dos objetivos da

República Federativa é garantir o desenvolvimento nacional (inciso II). No parágrafo único do

art. 23, a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverá

prezar pelo equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar nacional.

Quanto à competência legislativa sobre o desenvolvimento, compete

concorrentemente à União, aos Estados e ao Distrito Federal (art. 24, inciso IX). Há ainda

grande parte de artigos da Carta Magna dedicados ao desenvolvimento regional (art. 43, por

exemplo). Ênfase pode ser dada ao artigo 174, que dispõe sobre as funções de fiscalizador,

incentivo e planejamento, ou seja, o Estado como agente normativo e regulador da atividade

econômica, inclusive voltada para o desenvolvimento nacional equilibrado.

O artigo 170 e seguintes tratam especificamente da ordem econômica e financeira

constitucional, estabelecendo os princípios gerais da atividade econômica, que tem por

fundamento a valorização do trabalho humano e da livre iniciativa, tendo finalidade assegurar

a todos uma existência digna e pautada na justiça social. Entre os princípios mencionados

estão a livre concorrência, a defesa do meio ambiente, a redução das desigualdades regionais

e sociais e a busca pelo pleno emprego.

Portanto, do exposto, depreende-se que o desenvolvimento está amplamente

positivado na Constituição brasileira, entretanto não há uma definição do que seja o conceito

de desenvolvimento na norma constitucional68

. Alguns autores defendem que na constituição

66

Leonardo Alves Corrêa considera a Constituição de 1988 como um marco consolidador do discurso jurídico

constitucional desenvolvimentista. [CORRÊA, Leonardo Alves. Desenvolvimento econômico e desenvolvimento:

uma interpretação a partir da constituição de 1988. Rio de Janeiro: Publit, 2011. p. 67.] 67

Segundo José Afonso da Silva, o preâmbulo é a expressão solene de propósitos e, no caso das Constituições

Brasileiras, desde o império, exerce a função de cláusula de promulgação e ordem de obediência. [SILVA, José

Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 22] 68

Vale salientar que existem várias ideias sobre a natureza do desenvolvimento na constituição brasileira, mas

não é objetivo deste trabalho adentrar mais ainda nessa seara.

42

de 1988 não é possível compreender o desenvolvimento como uma categoria específica,

devendo ser entendido como uma categoria jurídica multifacetada, ou seja, não é

especificamente um direito fundamental, nem um princípio jurídico, nem uma diretriz

constitucional, mas uma junção dessas três proposituras, cada uma se destacando mais ou

menos a depender da passagem da Constituição69

.

Voltando ao disposto na ordem econômica e financeira, ao serem mencionadas a

valorização do trabalho humano, o asseguramento de uma existência digna e justiça social, e

também a busca pelo pleno emprego e pela redução das desigualdades sociais e regionais,

sendo também temáticas afetas à dignidade da pessoa humana, essa disciplina constitucional

correlaciona-se sobremaneira com os biocombustíveis e sua produção no Brasil.

Segundo o levantamento Renewable Energy and Jobs – Annual Review 2017, da

International Renewable Energy Agency – Irena em parceria com a International Energy

Agency – IEA, o Brasil é o país que mais gera empregos na indústria mundial de

biocombustíveis, com 783 mil vagas criadas no ano de 2016, seguido pelos Estados Unidos da

América – EUA (com a marca de 283 mil empregados na indústria dos biocombustíveis) e

pela União Europeia. Então há um forte viés de inclusão social, de persecução pela garantia

do pleno emprego, de existência digna e todos os valores constitucionais retromencionados70

.

Além disso, algumas políticas na seara dos biocombustíveis incentivaram a inclusão

social e o desenvolvimento sustentável, como o Programa Nacional de Produção e Uso do

Biodiesel – PNPB. O PNPB, em suas origens, no ano de 2004, firma como principais

objetivos a implantação de um programa sustentável de modo a fomentar: a inclusão social; a

garantia de preços competitivos, qualidade e suprimento necessário; e diversificação das

fontes de oleaginosas, com mecanismo de persecução do desenvolvimento regional.

Entre os métodos de inclusão do PNPB está o selo combustível social: as empresas

detentoras do selo recebem incentivos fiscais e tem participação de 80% assegurada nas

negociações do combustível nos leilões da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e

Biocombustíveis, além de melhores condições de financiamento junto aos bancos que operam

no PNPB. Em troca, elas devem adquirir produtos da agricultura familiar, bem como prestar

69



IRENA. Renewable Energy and Jobs – Annual Review 2017. Abu Dabhi: International Renewable Energy

Agency, 2017. Disponível em:

<https://www.irena.org/DocumentDownloads/Publications/IRENA_RE_Jobs_Annual_Review_2017.pdf>.

Acesso em: 1 maio. 2017.

43

assistência técnica aos agricultores. Surgindo justamente diante da necessidade de o Brasil

desenvolver a agricultura familiar e valorizar as pequenas propriedades rurais.

Entretanto, esse cenário de iniciativas (do qual o PNPB é um dos exemplos, entre

tantos outros, bem sucedidos ou não) na busca de um desenvolvimento integrado foi

prejudicado, entre outros fatores, pela crise que o Brasil enfrenta – primeiramente política,

associada a uma crise econômica e que tem gerado uma crise no Estado Democrático de

Direito brasileiro, tanto de representatividade, quanto das próprias instituições.

Em poucas palavras, Celso Furtado previu a crise econômica que assolaria o Brasil

ao mencionar, em discurso proferido na sede do Banco do Nordeste, no dia do

encaminhamento da lei de recriação da SUDENE ao Congresso Nacional, que o governo

anterior tirou proveito do aumento da liquidez internacional, aumentando-se a oferta nacional

de bens de consumo, mas havendo uma inversão da balança comercial, que se tornou

fortemente negativa, e expondo a economia brasileira a um risco gradualmente maior de

recessão, podendo comprometer os projetos de investimento a médio e longo prazos,

incluindo a SUDENE71

.

Sobre a crise também é interessante se voltar às ideias de José Eduardo Faria, para

quem as crises, independentemente de sua natureza, devem ser encaradas como momentos

desafiadores, e não desanimadores72

: desafiam a autossuficiência dos sistemas, põem em

xeque as prioridades, exigindo novas estratégias e novos planos de ações. Principalmente

quando as crises são internacionais, não é apenas voltando a um patamar de sobreposição de

interesses nacionais que essas são superadas, são necessários esforços multilaterais para além

dos acordos de cooperação intergovernamental, passando por novas estruturas institucionais e

regulações transnacionais, ou seja, do surgimento de novas relações de força73

.

Faz-se necessário entender alguns aspectos da “crise”. Inicialmente, em referência à

crise do Direito, Roberto Freitas Filho afirma que a crise se dá em três níveis distintos:

normativo, institucional e jurídico-cultural, e configura-se como um conjunto de condições

que apontam para uma possibilidade de mudança, revelando-se em anomalias de um modelo

71

A previsão de Furtado não apenas se concretizou como o próprio projeto de recriação da SUDENE demorou a

sair do papel. [ARAÚJO, Tânia Bacelar de. Desenvolvimento Regional no Brasil. In: FURTADO, Celso. O

pensamento de Celso Furtado e o Nordeste hoje. Rio de Janeiro: Contraponto: Centro Internacional Celso

Furtado de Políticas para o Desenvolvimento: Banco do Nordeste do Brasil, 2009. p. 42.] 72

A composição “Crise”, da banda carioca Pedro Luis e a Parede, ilustra a compreensão popular sobre a crise:

“A crise é o alimento da crise/ E quem não crê na crise do momento?/ A falta de combustível/ Crise/ Burrice

abaixo do nível/ Crise/ O império é destrutível/ Crise/ E o homem incompatível/ Pra onde ela vai,/ De onde ela

vem?/ Quem cria a crise diz que não tem”. 73

FARIA, José Eduardo. O Estado e o Direito Depois da Crise. São Paulo: Saraiva, 2011. (Série Direito,

Desenvolvimento e Justiça: direito em debate). p. 31.

44

incapaz de dar respostas satisfatórias a problemas contemporâneos no plano da concretude

fática. Atualmente, deve-se pensar o direito entre questões macroeconômicas, novos direitos,

globalização econômica, perda de capacidade normativa do Estado-nação, entre outros fatos74

.

Historicamente, entre a década de 1980 e início da década de 1990, houve uma

profunda mudança na configuração política mundial, com a quebra de barreiras ao comércio

internacional, revolução das comunicações, surgimento de novas questões jurídicas, como por

exemplo, questões jurídicas e éticas surgidas com o avançar da biotecnologia. Politicamente,

o Estado se reconfigura; e o Direito, instrumento de regulação estatal também se reconfigura.

O estado em crise gera também a crise no Direito75

. Já a atual crise pode ser dita como uma

nova crise tecnológica, que em virtude dos elevados níveis de interdependência globais, toma

uma maior proporção, afetando mais Estados concomitantemente.

Roberto Freitas Filho tem a percepção de que a crise é em nível econômico e dos

modelos de regulação social tradicionais, entre eles o Direito; em um claro indicativo de que

os mecanismos econômicos, sociais e jurídicos de regulação já não funcionam. Portanto, a

crise atual é uma crise de diversas esferas, não apenas uma crise jurídica ou econômica, acima

de tudo, envolve uma crise política e das próprias instituições.

É inegável que, em momentos de crise como o presente, reacendam-se debates sobre

o maior ou menor intervencionismo estatal, por meio de autarquias e controle normativo

direto; ou por uma menor intervenção, por meio de controles indiretos das agências

reguladoras, de modo a aumentar a eficiência da interação com o mercado financeiro76

.

Independente da vertente escolhida, a busca é sempre a de aumentar a eficácia de recursos

escassos frente às necessidades ilimitadas.

A perspectiva brasileira, por todo o contexto delimitado, parece tender ao

desinvestimento na seara dos biocombustíveis, principalmente do biodiesel, tendo como

justificativa a crise e a consequente política de desinvestimentos dela decorrente, no lugar de

anteriores políticas públicas que visavam ao desenvolvimento em sua vertente

multidimensional como explanada acima; e a priorização de alternativas rápidas que possam

74

FREITAS FILHO, Roberto. Crise do Direito e Juspositivismo: a exaustão de um paradigma. 2. Ed. Brasília:

Uniceub, 2013. Disponível em:

<http://repositorio.uniceub.br/bitstream/235/4067/1/Crise%20do%20Direito.pdf>. Acesso em: 2 maio 2017. 75

FREITAS FILHO, Roberto. Crise do Direito e Juspositivismo: a exaustão de um paradigma. 2. Ed. Brasília:

Uniceub, 2013. Disponível em:

<http://repositorio.uniceub.br/bitstream/235/4067/1/Crise%20do%20Direito.pdf>. Acesso em: 2 maio 2017. p.

24. 76

FARIA, José Eduardo. O Estado e o Direito Depois da Crise. São Paulo: Saraiva, 2011. (Série Direito,

Desenvolvimento e Justiça: direito em debate). p. 30.

45

gerar um crescimento, mas que tendem, no fim, ter um efeito contrário e acabar agravando a

própria crise, ao invés de saná-la.

Apesar de inúmeras vezes associarem e justificarem a política de desinvestimentos

em searas sociais, de políticas públicas inclusivas, entre outros projetos de justiça distributiva,

com o argumento da crise, percebe-se que a economia tem se encaminhado melhor que nos

anos anteriores. Mesmo quando situações agravam a vertente da crise política, a economia,

apesar de não estar em seu melhor momento, tem se mostrado resiliente77

.

Os bons índices da economia são apontados como frutos também da agenda

reformista implantada pela equipe econômica do Governo e pelo Congresso Nacional, reações

nacionais e internacionais positivas às propostas da reforma da Previdência Social e

trabalhista; a mudança do marco regulatório do petróleo e gás; da renegociação de dívidas

estaduais; dos cortes aos empréstimos com juros subsidiados do BNDES; do novo programa

de concessões, privatizações e parcerias público-privadas; da aprovação de emendas

constitucionais prevendo limites orçamentários para os gastos públicos; entre outras medidas.

Quando são observados os cortes orçamentários realizados em diversos setores ao

longo dos anos de 2013 a 2017, aponta-se para a uma reestruturação estatal mais acentuada

que nos anos imediatamente anteriores. Inicialmente, buscou-se uma economia regulada, em

um primeiro momento, adotando-se um modelo de Estado mais voltado ao bem-estar social,

tendo ênfase em uma justiça mais redistributiva e em programas de inclusão social, que

remontam ao Welfare State.

Contrapondo-se ao momento atual de reorganização das estruturas, de privatizações,

de reduções de custos que, embora ainda contenha elementos do modelo anterior, assemelha-

se mais ao Workfare State78

. Esse novo contexto afeta completamente as políticas públicas e

atividades produtivas de grande peso e visibilidade nacional, e seus impactos são difíceis de

serem dimensionados precocemente.

A título de exemplo, algumas propostas de alteração no PNPB já foram realizadas,

inclusive sobre os critérios de concessão do Selo Combustível Social, em comento acima,

77

VALOR ECONÔMICO. O Brasil além da crise. Disponível em:

<http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,o-brasil-alem-da-crise,70001846146>. Acesso em: 20 jun. 2017. 78

Nesse sentido, Raphael de Almeida Magalhães afirma que a opção brasileira foi pela economia de mercado,

nos últimos anos, justificada pela globalização, relegando a um plano secundário discussões mais consistentes

sobre um projeto nacional de desenvolvimento; com deslocamento da agenda política para temas como a

inflação, as privatizações, etc., com desmoralização dos governos e desconstrução das entidades – que, a

princípio, seriam as únicas capazes de lastrear as mudanças necessárias para que o país cresça ao nível de

proporcionar desenvolvimento e justiça social. [MAGALHÃES, Raphael de Almeida. Desenvolvimento

econômico: escolha política, e não técnica. In: CARDOSO JR., José Celso (org.). Desafios ao desenvolvimento

brasileiro: contribuições do conselho de orientação do Ipea. v.1. Brasília: IPEA, 2009. p. 253-262.]

46

bem como se propõe um novo marco regulatório para os biocombustíveis, em especial o

etanol, mas não deixando de incluir outros tipos de biocombustíveis produzidos no Brasil – o

Programa RENOVABIO, que será mais bem detalhado adiante, mas que deixa a desejar nos

aspectos relativos à sustentabilidade e à inclusão social (entre outros aspectos), fortes marcas

do PNPB.

Por toda essa agenda econômica implantada para recuperar economicamente o

Brasil, muito ainda se tem a pensar sobre as nascentes políticas e programas governamentais,

mas é certo que não pode haver um retrocesso social79

, nem a perda do papel de fomento ao

desenvolvimento regional80

. E é inegável a importância das políticas públicas para a

consolidação do desenvolvimento, como bem explana Fábio Konder Comparato, ao afirmar

que o desenvolvimento é processo de longo prazo, induzido por políticas públicas ou

programas governamentais interligando os campos econômico, social e político81

.

Cabe aqui a reflexão trazida por Leonardo Alves Corrêa, que o efeito jurídico da

apologia ao discurso de um modelo jurídico de desenvolvimento serve como parâmetro para

formulação de políticas públicas, principalmente a política econômica. Portanto, a ordem

econômica constitucional desenvolvimentista preenche ideologicamente a delimitação de

políticas econômicas82

. Sendo importante, no sentido de as políticas econômicas e de as

políticas públicas não deverem se desvincular do sentido ideológico norteado pela

Constituição.

Assim, se constatado que as políticas econômicas, aqui inclusas as políticas públicas,

se tornarem excessivamente agroexportadoras ou apenas gerarem isenções aos setores de forte

lobby político, mesmo sob o pretexto de progresso e desenvolvimento nacional, não há como

se harmonizar com o modelo jurídico constitucional no sentido delineado pelo poder

constituinte originário83

.

79

“Não há tecido que seja belo se ele causa fome e miséria” – Mahatma Gandhi. 80

ARAÚJO, Tânia Bacelar de. Desenvolvimento Regional no Brasil. In: FURTADO, Celso. O pensamento de

Celso Furtado e o Nordeste hoje. Rio de Janeiro: Contraponto: Centro Internacional Celso Furtado de Políticas

para o Desenvolvimento: Banco do Nordeste do Brasil, 2009. 81

Comparato delimita o elemento econômico como o crescimento endógeno sustentado na produção de bens e

serviços; o elemento social é a evolução para uma progressiva igualdade das condições básicas de vida; e o

elemento político, como a ferramenta crucial do processo: o povo assumindo o seu papel de sujeito político,

legitimador e destinatário do poder. [COMPARATO, Fábio Konder. A afirmação histórica dos Direitos

Humanos. 7.ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 300 et seq.] 82




constituição de 1988. Rio de Janeiro: Publit, 2011. p. 130.

47

Bercovici tece importante comentário acerca da discricionariedade das políticas do

Governo, afirmando que a discricionariedade é larga, entretanto não é absoluta, uma vez que

discricionariedade não pode ser sinônima de plena liberdade, nem de arbitrariedade; os

governos constitucionais devem atuar em conformidade com a Constituição; também não

podendo se utilizar apenas de juízos de conveniência e oportunidade em sua condução,

devendo ser vinculada a padrões jurídicos e constitucionais, em especial84

.

Percebe-se, diante das ideias propostas acima, que o fator “crise” influencia muito o

progresso das políticas públicas voltadas aos biocombustíveis, mas na realidade o fato que

mais as modifica é a gradual mudança de paradigma governamental de um Estado que

privilegia o desenvolvimento amplamente caracterizado ou de um Estado mais voltado ao

crescimento econômico, ou ainda de um Estado menos presente nos processos econômicos e

sociais vivenciados.

Até porque, como bem leciona Suzy Koury, apesar da ideologia constitucionalmente

adotada no Brasil indicar a opção pelo Estado Social, não foram cumpridos os compromissos

constitucionais dele decorrentes. Ao contrário, já se advoga pela adoção de um modelo pós-

moderno, neoliberal, argumentando que o modelo de Estado Social anterior não permitiu o

desenvolvimento do país; o que é uma inverdade na medida em que o estado do bem-estar

social não é o responsável pela crise do capitalismo brasileiro, uma vez que os compromissos

dele decorrentes não foram cumpridos, sendo então ilógico responsabilizá-lo por tal feito85

.

Vistos breves aspectos sobre o desenvolvimento na constituição brasileira, sobre

como os biocombustíveis podem concretizar diretrizes e normas constitucionais, e após

noções de como a crise do Estado e a mudança de paradigma de políticas de investimento

podem afetar o direcionamento da produção dos biocombustíveis, discorre-se sobre o

desenvolvimento sustentável e a sustentabilidade da produção dos biocombustíveis no Brasil.



Em razão dos acordos internacionais, com repercussão no ordenamento jurídico

interno, e das estatísticas apresentadas anteriormente quanto à expansão da produção dos

84

BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003. p.

289-290. 85

KOURY, Suzy Elizabeth Cavalcante. A CRFB/1988 encontra Keynes: a viabilidade do Estado Social nos

momentos de crise. In: DIAS, Jean Carlos; GOMES, Marcus Alan de Melo (coord.). Direito e

Desenvolvimento. São Paulo: Método, 2014. p. 451-470.

48

biocombustíveis, e, por conseguinte, de suas matérias-primas, verifica-se a necessidade de se

desenvolver o setor energético vinculado à efetivação dos princípios dirigentes e normas

constitucionais programáticas, culminando em um desenvolvimento econômico social e

ambientalmente sustentável.

Finda a avaliação, no item 2.2, da convergência entre o desenvolvimento e a

produção de biocombustíveis, inicia-se agora a interpretação de outra face do

desenvolvimento inter-relacionada com a temática dos biocombustíveis: o desenvolvimento

sustentável. Nessa perspectiva, para melhor compreensão de suas correlações com o direito,

trabalha-se no entendimento da institucionalização do desenvolvimento sustentável – item

2.3.1, posteriormente, no item 2.3.2, será realizada um estudo sobre o potencial dos

biocombustíveis brasileiros serem concretizadores do ideal constitucional de desenvolvimento

sustentável, positivado principalmente no art. 225 da Constituição Federal de 1988.

2.3.1 A juridicização do conceito de desenvolvimento sustentável

O desenvolvimento sustentável também constitui um fenômeno jurídico, fazendo

parte do modelo jurídico do desenvolvimento. No item anterior explorou-se a dimensão

socioeconômica do desenvolvimento, agora se averigua a dimensão ambiental.

Historicamente, o desenvolvimento sustentável é tido como uma evolução da compreensão do

desenvolvimento similar ao crescimento econômico.

A temática do desenvolvimento sustentável destacou-se no cenário internacional a

partir da realização da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente em Estocolmo,

em 1972, em uma tentativa de se institucionalizar a problemática ambiental, frente ao

desenvolvimento econômico. Inicialmente o conceito exposto foi o de ecodesenvolvimento.

O secretário geral da ONU, Maurice Strong, à época da Conferência de Estocolmo,

introduziu o conceito de ecodesenvolvimento, posteriormente tratado mais a fundo por Ignacy

Sachs. Por ecodesenvolvimento pode se entender desenvolvimento endógeno, que tem por

objetivo ofertar respostas à problemática da harmonização dos objetivos sociais e econômicos

do desenvolvimento com uma gestão ecologicamente moderada dos recursos e do meio86

.

Os próprios princípios do ecodesenvolvimento foram formulados por Ignacy Sachs,

sendo eles: a satisfação das necessidades básicas; solidariedade com as futuras gerações;

participação da população; preservação das reservas naturais; sistema social de garantia ao

86

MONTIBELLER FILHO, Gilberto. Ecodesenvolvimento e desenvolvimento sustentável: conceitos e

princípios. Textos de Economia, vol.4, n.1, Florianópolis, 1993, p.131-142.

49

pleno emprego, seguridade social, respeito às outras culturas; desenvolvimento de programas

na área educacional87

. Sachs focalizou essa discussão nos países em desenvolvimento.

Posteriormente, essas se tornaram as dimensões da sustentabilidade, tratadas adiante.

No Relatório de Brundtland, fruto da Comissão Mundial Sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento, definiu o conceito de desenvolvimento sustentável como um modelo de

desenvolvimento que atende às necessidades do presente, sem comprometer a viabilidade das

futuras gerações suprirem as suas próprias necessidades88

.

As conferências e reuniões internacionais sobre o meio ambiente e mudanças

climáticas se tornaram práxis após a Conferência de Estocolmo. Entre as diversas reuniões,

destacaram-se, seja pelo momento histórico ou pelas diretrizes tomadas, a Conferência das

Nações Unidas sobre Meio Ambiente em 1992 – ECO-92, gerando como documento a

Agenda 21; a United Nations Framework on Climate Change - UNFCC, em 1994, a primeira

edição da Conferência das Partes.

Posteriormente, destacaram-se: o Protocolo de Kyoto, em 1997; a Cúpula Mundial

sobre Desenvolvimento Sustentável – Rio +10, em 2002; a Conferência das Nações Unidas

sobre Desenvolvimento Sustentável – Rio +20, em 2012; e, mais recentemente e igualmente

emblemática, o Acordo de Paris, na 21ª Conferência das Partes – COP21 da Convenção-

Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática – UNFCC.

Quanto ao conceito de desenvolvimento sustentável, inicialmente trazido pelo

Relatório de Brundtland, esse evoluiu ao longo do tempo, trazendo para o seu núcleo

múltiplas dimensões. Vejamos.

Segundo José Eli da Veiga, em seu recente livro “Para entender o desenvolvimento

sustentável”, a ideia de desenvolvimento sustentável remonta à possibilidade de a humanidade

atender às suas necessidades materiais sem comprometer a capacidades das próximas

87

Sachs descreve cinco dimensões da sustentabilidade dos sistemas econômicos para se alcançar o

desenvolvimento: cultural, ecológica, econômica, espacial e social. A sustentabilidade cultural refere-se à

necessidade de alteração nos modos de pensar e agir da sociedade no sentido do aumento da consciência

ambiental, em desfavor do consumo e diminuindo, assim, o impacto ambiental. Sustentabilidade ecológica tem

por finalidade a preservação do meio ambiente, sem comprometer a oferta dos recursos necessários à

sobrevivência. A dimensão econômica sustentabilidade está atrelada a aumentos na eficiência do sistema e na

alocação e gestão de recursos. A sustentabilidade espacial refere-se ao equilíbrio entre as ocupações rurais e

urbanas, uma distribuição territorial mais equitativa das atividades econômicas e dos assentamentos humanos. Já

a sustentabilidade social visa melhorar a distribuição de renda, diminuindo a exclusão social e a diferença

econômica entre as classes sociais. [SACHS, Ignacy. As cinco dimensões do ecodesenvolvimento. In:

Estratégias de transição para o século XXI: desenvolvimento e meio ambiente. São Paulo: Studio Nobel, 1993,

p. 55.] 88

BRUNDTLAND, Gro Harlem. Nosso futuro comum: comissão mundial sobre meio ambiente e

desenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1991, p. 10.

50

gerações terem a mesma oportunidade. Assemelhando-se ao conceito original lançado no

Relatório de Brundtland89

.

Édis Milaré menciona que o princípio do desenvolvimento sustentável infere-se da

necessidade de um duplo direito, com bases no Direito Natural e no Direito Positivo, o direito

do ser humano de desenvolver-se e realizar suas potencialidades, individual e socialmente, e o

direito de assegurar aos seus sucessores as mesmas condições favoráveis. Complementa,

ainda, mencionando que nesse princípio, mais fortemente que em outros, evidencia-se a

reciprocidade entre direito e dever, porquanto o desenvolver-se e usufruir de um planeta

plenamente habitável não é apenas um direito, é um dever precípuo tanto das pessoas quanto

da sociedade90

.

Entre os célebres conceitos de desenvolvimento sustentável, inclui-se o do próprio

Ignacy Sachs, no qual conceitua o termo desenvolvimento sustentável a partir de oito

dimensões da sustentabilidade na medida em que somente se considera desenvolvimento

sustentável o atingimento de todas as dimensões, quais sejam: ambiental, econômica, social,

cultural, espacial, psicológica, política nacional e internacional91

.

Traçar um conceito único de desenvolvimento sustentável é difícil, principalmente

um aplicável à seara dos biocombustíveis, pois, em maior ou menor proporção, todos tratam

de questões similares envolvendo um equilíbrio entre as necessidades humanas, o crescimento

econômico e os recursos ambientais escassos, devendo ainda ser preservados para as futuras

gerações, ou seja, tem o mesmo núcleo básico, elencando mais ou menos fatores definidores

não taxativos.

Adentrando na temática da juridicização do desenvolvimento sustentável, Juarez

Freitas conceitua o princípio do desenvolvimento sustentável de forma bastante analítica,

trazendo diversos mecanismos decorrentes de sua constitucionalização, afirmando que ele

introduz um novo paradigma na cultura e na sociedade, e deve reunir em seu núcleo uma série

de aspectos de modo a efetivá-lo como princípio constitucional, sendo, enquanto princípio,

uma determinação ético-jurídica.92

Quanto a esses aspectos do princípio do desenvolvimento sustentável, tem-se que é,

em primeiro lugar, uma determinação ética e jurídico-institucional de assegurar às presentes e

89

VEIGA, José Eli da. Para Entender o Desenvolvimento Sustentável. São Paulo: 34, 2015. 90

MILARÉ, Édis. Princípios fundamentais do direito do ambiente. Revista Justitia, São Paulo, n. 59, p.134-151,

jan-dez/1998. Disponível em: <http://www.revistajustitia.com.br/revistas/w71d84.pdf>. Acesso em: 23 jun.

2017. 91

SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamond, 2009. 92

FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 2. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 31-35.

51

futuras gerações um ambiente favorável ao bem-estar, monitorado por indicadores, de modo a

não se ater a uma dimensão subjetiva. É também determinação ética e jurídico-institucional de

responsabilização objetiva do Estado pela sua prevenção e precaução frente aos eventos

danosos93

.

Ainda, é determinação ética e jurídico-institucional de sindicabilidade das escolhas

públicas, para afastar mitos comuns, falácias e o desalinhamento de políticas públicas, de

modo a se promover o desenvolvimento material e imaterial. E, por fim, pelo

desenvolvimento de atividades de baixa emissão de carbono, de modo que se atinja a premissa

do desenvolvimento como norteador da sustentabilidade e não o contrário94

.

A discussão da temática da sustentabilidade ambiental teve como consequência o

comprometimento jurídico das gerações atuais com as gerações futuras, em relação ao uso dos

recursos naturais nas atividades econômicas, principalmente. E para se alcançar o

desenvolvimento sustentável, a proteção do meio ambiente tem de ser considerada como

integrante do processo de desenvolvimento, não podendo ser considerada isoladamente ou

inconciliável com ele, como teorizado por alguns estudiosos.

Resumidamente, o desenvolvimento econômico e social deve estar pautado na

sustentabilidade ambiental. Mas como definir sustentabilidade? Entre os conceitos de

sustentabilidade, destaca-se o conceito de Sachs, segundo o qual sustentabilidade é um

conceito dinâmico, levando em conta as necessidades crescentes da população e tem como

base oito dimensões principais: ambiental, cultural, ecológica, econômica, espacial, social,

política nacional e internacional.

Já Leonardo Boff trilha o seguinte caminho: o desenvolvimento vem do campo da

economia, tendo por objetivo a acumulação de bens e serviços de forma crescente, à custa da

iniquidade social e depredação ecológica; a sustentabilidade vem da ecologia e da biologia,

ela afirma a inclusão de todos no processo de inter-relação (caracterizadora de todos os seres

do ecossistema); por conseguinte, a sustentabilidade afirma o equilíbrio dinâmico que permite

a todos participarem e se verem incluídos em um processo global95

.

José Eduardo Faria traz um conceito mais amplo ao tratar de desenvolvimento: a

sustentabilidade trata-se do princípio constitucional que determina, com eficácia direta e

imediata, a responsabilidade do Estado e da sociedade pela concretização solidária do

93

FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 2. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 32. 94


BOFF, Leonardo. Um ethos para salvar a terra. Disponível em:

<http://www.leonardoboff.eco.br/site/vista/outros/um-ethos.htm>. Acesso em: 23 jun. 2017.

52

desenvolvimento material e imaterial, socialmente inclusivo, durável e equânime,

ambientalmente limpo, inovador, ético e eficiente, no intuito de assegurar, preferencialmente

de modo preventivo e precavido, no presente e no futuro, o direito ao bem-estar96

.

Assim, infere-se que o desenvolvimento sustentável é um direito fundamental, que

deve ser tutelado pelo Estado. E, para que o desenvolvimento sustentável seja promovido pelo

Estado, esse deve proteger o meio ambiente, que, por sua vez, é um direito fundamental

intergeracional, e pauta-se na ideia de que a geração atual deve proteger o meio ambiente

levando em conta as gerações futuras97

.

No ordenamento jurídico pátrio, a relação entre a proteção do meio ambiente e o

direito ao desenvolvimento sustentável é a proposta principalmente do art. 225 da

Constituição Federal, posta na Constituição em virtude do amplo fomento proveniente do

campo internacional, que prevê que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao

Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras

gerações.

Vale lembrar que antes mesmo de a Constituição Brasileira de 1988 ser promulgada,

já havia no ordenamento jurídico pátrio legislação ambiental positivada: a Lei nº 6.938/1991,

dispondo sobre a Política Nacional do Meio Ambiente.

Não apenas o direito fundamental ao desenvolvimento sustentável é trazido pela

Constituição na forma de princípio, outros princípios são também positivados. Relativos ao

meio ambiente têm-se os seguintes princípios: o direito à propriedade privada (art. 5°, inciso

XXII); a função social da propriedade (artigo 5°, inciso XXIII, CF); o direito ao meio

ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, caput, CF), a defesa do meio ambiente como

princípio da ordem econômica (art. 170, VI, CF).

A proteção ao meio ambiente se justifica em razão de os recursos ambientais

desempenharem a função de desencadeadores das atividades econômicas. Vale aqui

mencionar outro princípio decorrente da proteção constitucional ao meio ambiente sadio ou

96

FARIA, José Eduardo. O Direito na Economia Globalizada. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 45. 97

CORREA, Ceres Fernanda; GOMES, Eduardo Biacchi. O direito fundamental ao desenvolvimento

sustentável: uma análise a partir do caso das papeleras. Revista de informação legislativa, Brasília a. 48, n. 189,

p. 177-187, jan./mar. 2011. Disponível em:

<https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/242869/000910802.pdf?sequence=1>. Acesso em: 24 jun.

2017.

53

ao desenvolvimento sustentável: o “princípio da consideração da variável ambiental no

processo decisório de políticas de desenvolvimento” 98

.

Segundo Édis Milaré, este princípio diz que com a elementar obrigação de se levar

em consideração a variável ambiental em qualquer ação ou decisão, pública ou privada, que

possa causar impacto negativo sobre o meio. Esse princípio foi consagrado após o surgimento

do Estudo de Impacto Ambiental, na década de 1960 (mecanismo de prevenção à poluição e

outras agressões à natureza)99

.

No Brasil, além da matéria de status constitucional, positivada principalmente no art.

225, parágrafo 1º, IV da Constituição Federal de 1988, como supramencionado, é regulada

também infraconstitucionalmente – assunto a ser tratado na sequência. Outros princípios, em

consonância com os constitucionais, estão positivados pelas normas infraconstitucionais,

serão tratados no decorrer desta dissertação. Nos subitens seguintes serão abordados alguns

dos célebres princípios basilares do Direito Ambiental, como o princípio da prevenção e o

princípio da precaução, por exemplo, indispensáveis no estudo de qualquer matéria ambiental.

Nesse panorama de proteção constitucional ambiental, destaca-se entre as atividades

econômicas dependentes do meio ambiente, a produção de energia e a decorrente procura por

alternativas energéticas sustentáveis, atualmente com foco na redução da emissão de gases de

efeito estufa, diminuindo o impacto da ação antrópica no aquecimento global.

Em reflexão, Juarez Freitas afirma que, entre as obrigações decorrentes do princípio

da sustentabilidade, o programa de biocombustíveis pode ser um ponto positivo, mas sob a

condição de que sua matéria-prima não seja obtida com mão de obra escrava, nem afetando a

produção global de alimentos, pois se assim o for, a sustentabilidade terá sido

comprometida100

.

Aproveitando a esteira do pensamento de Juarez Freitas, inicia-se a abordagem da

sustentabilidade dos biocombustíveis brasileiros, comentando questões como a segurança

alimentar, a problemática da expansão das fronteiras agrícolas, o uso de agrotóxicos, mão de

obra escrava, monocultura e modelos latifundiários de produção, na tentativa de verificar se o

balanço final dos biocombustíveis pende mais para o lado da sustentabilidade ou do

desenvolvimento predatório.

98



2017. 99



2017. 100

FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 2. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 33-34.

54

2.3.2 Biocombustíveis, Desenvolvimento Sustentável e a Crise do Estado

Na política energética brasileira é dado um grande enfoque aos agrocombustíveis de

primeira geração, dos quais se extrai o bio-óleo por meio do esmagamento das sementes

dessas plantas oleaginosas, contudo, o plantio para obtenção considerável de óleo demanda

grandes extensões de terra, causando um inegável impacto ambiental.

Diversos são os impactos causados pela ênfase nos agrocombustíveis, a exemplo da

dicotomia biocombustíveis versus segurança alimentar; da expansão das fronteiras agrícolas

elevando os índices de desmatamento; da grande utilização de insumos agrícolas e

agrotóxicos; da necessidade de grandes volumes de água para irrigação das plantações

somada à crise hídrica, visto que nem todas as espécies se adaptam ao regime de sequeiro101

;

da queima mecânica da colheita (no caso da cultura da cana-de-açúcar; da utilização de

sementes transgênicas (na cultura da soja, por exemplo) e da ausência de estudos que atestem

ou neguem o malefício de tais sementes para a dinâmica ambiental; etc102

. Alguns pontos

serão brevemente explanados aqui.

Entretanto, apesar do potencial impacto que os agrocombustíveis causam no meio

ambiente, são defendidos tanto nacional, quanto internacionalmente como combustíveis

verdes, alinhados com a lógica do mercado de captura e crédito do carbono e em pleno

fomento por meio de políticas públicas no Brasil. Existem, inclusive, novos projetos de

políticas públicas para aumentar sua participação na matriz energética nacional e instituir

oficialmente o mecanismo de compensação de carbono comercializado em bolsa de

valores103

.

101

Em regime de “sequeiro” é termo bastante utilizado na agricultura e quer dizer sem irrigação plena, sem

sistema de irrigação próprio. 102

Sobre a questão ambiental, o rapper Criolo, ícone da música atual, menciona e dá voz a preocupação popular

e de ambientalistas sobre a crise hídrica, a poluição, o problema das mutações genéticas e do impacto dos

alimentos transgênicos, entre outros, na composição intitulada “Chuva ácida”: “Nem água pra beber a gente não

tem/ Como que nós vamos viver?/ Num universo de horrores, tuberculose, câncer, tumores, chagas que a prata

não repara/ Vidas cujo respeito, não viram nada/ O homem sendo a imagem da besta/ Crack é fichinha, estão

destruindo o planeta/ Em breve nascerão vacas sem tetas/ Nos cafezais, milharais, a praga dominando a colheita/

A água que é pouca sumirá totalmente/ Suas sacolas de dinheiro não comprarão seu copo de aguardente/ Porque

destruíram a cana, que adoça os doces, que adoça o amargo da vida/ Olhar em volta e ver tanta burrice reunida”. 103

Detalhados no Capítulo 4 deste trabalho.

55

Na concepção de José Eli da Veiga, a agenda para uma economia de baixo teor de

carbono é, de fato, uma agenda para o desenvolvimento, acreditando o autor que seria a única

a assegurar ao Brasil uma inserção competitiva na economia mundial104

.

Quanto à questão da segurança alimentar, o Brasil ainda não conseguiu retirar toda a

sua população da faixa da fome, embora esforços governamentais tenham acontecido para

mitigar tal problemática, a exemplo do Programa Fome Zero (2010), entre outros. Além de

ainda haver faixa da população nessa situação, o cultivo de matéria-prima para obtenção de

biocombustíveis utiliza grande parte da terra mais produtiva do Brasil, localizada na zona da

mata litorânea e no cerrado. Tal questão é agravada porque as principais reservas de água

estão localizadas no Centro-Oeste brasileiro, correndo potencial risco de contaminação em

virtude dos insumos agrícolas utilizados105

.

Um grande exemplo que correlaciona a produção de biocombustíveis à precarização

da segurança alimentar é o da plantação de milho nos EUA para produção de etanol, que

afetou o preço do frango e da carne suína; além dos subsídios indiretos à produção de etanol

terem afetado a economia leiteira, provocando seu encarecimento e a adulteração de produtos

lácteos; encarecendo ainda a alimentação humana proveniente dele106

.

Contudo os biocombustíveis podem se tornar realmente mais independentes da

questão da segurança alimentar, desde que seja mudado o foco de agrocombustíveis107

para o

desenvolvimento de biocombustíveis provenientes de resíduos, por exemplo.

Segundo o Relatório de Atividades, do ano de 2016, da Comissão Mista Permanente

sobre Mudanças Climáticas, entende-se que não haveria conflito entre o uso de biodiesel e a

segurança alimentar, uma vez que no caso da soja, por exemplo, o subproduto do biodiesel é o

farelo, utilizado como ração animal. E usá-la para produzir biodiesel é uma forma de agregar

valor ao produto, em vez de exportar os grãos não processados108

.

Sobre a questão da fome, Amartya Sen argumenta que a fome tem mais a ver com a

falta de poder de acesso aos alimentos pelas populações mais vulneráveis economicamente do

que com as diversas fomes em si consideradas. Nos moldes de algumas políticas públicas

104


GIAMBIAGI, Fábio; BARROS, Octávio de. Brasil pós-crise: agenda para a próxima década.p. 304-323. Rio de

Janeiro: Elsevier, 2009. 105

Como exemplo tem-se o Aquífero Guarani. 106

PROCÓPIO, Argemiro. Subdesenvolvimento sustentável. 5. ed. Curitiba: Juruá, 2011. p. 74-75. 107

Talvez devam ser feitas ressalvas ao etanol proveniente da cana-de-açúcar, pois esse possui a maior eficiência

energética entre os agrocombustíveis. 108

CONGRESSO NACIONAL. Relatório de atividades – 2016. (Comissão Mista Permanente sobre Mudanças

Climáticas) p. 47-48. Disponível em: <http://legis.senado.leg.br/comissoes/comissao?11&codcol=1450>. Acesso

em: 20 jul. 2017.

56

brasileiras, é possível que os biocombustíveis se tornem mais aliados do que vilões na questão

da segurança alimentar109

.

Apesar do exposto no Relatório, algumas iniciativas, incluindo projetos de lei, já

foram propostas na tentativa de mitigar a competição entre cultivares alimentares e cultivares

voltados para a produção de biocombustíveis por terra agricultável, como o Projeto de Lei nº

3680/2008, de autoria de Pedro Eugênio – PT/PE, entretanto não prosperaram nas Casas

Legislativas, e desde 2008 estão na espera por uma análise110

.

Vale ressaltar que, no Brasil, devido à extensão de seu território, ainda não parece

haver nenhum confronto mais sério entre a cadeia produtiva dos biocombustíveis e a de

produção de alimentos, mas em países de menores dimensões territoriais, os embates podem

se tornar frequentes mais rapidamente.

Recentemente, a iniciativa que prosperou foi o Zoneamento Agroecológico da cana-

de-açúcar – ZAE, instaurado pelo Decreto Presidencial nº 6.961/2009111

, figurando como um

instrumento a ser utilizado em prol do desenvolvimento sustentável e da proteção da

biodiversidade, por meio dele serão realizadas a avaliação, indicação e espacialização do

potencial das terras para a expansão da produção da cultura da cana-de-açúcar em regime de

sequeiro para produzir etanol.

O ZAE objetiva fornecer subsídios técnicos para formulação de políticas públicas

com foco no ordenamento da expansão e da produção sustentável de cana-de-açúcar no

território brasileiro. Ele se configura uma medida que possibilita a concretização de um

desenvolvimento mais sustentável porque por meio dele, o Estado receberá contribuições

técnicas acerca da melhor forma de ampliação da geração de cana-de-açúcar, de modo a gerar

o menor impacto possível, tal situação não seria viável se não houvesse esse aparato técnico.

Outra pontuação que deve objeto de reflexão é a estrutura produtiva, pois grande

parte dos biocombustíveis brasileiros provém de latifúndios monocultores, que não são a

109

SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000. p. 189. 110

BRASIL. Projeto de Lei nº 3680/2008. Dispõe sobre o ordenamento do cultivo de cana-de-açúcar e dá outras

providências. Estabelece critérios para o gerenciamento do cultivo da cana-de-açúcar de modo a evitar que seu

cultivo prejudique o abastecimento de produtos alimentares. Disponível em:

<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=403585>. Acesso em: 24 jun.

2017. 111

Em conformidade com o Decreto nº 6961/2009, o ZAE compreende: oferecimento de alternativas

sustentáveis aos produtores rurais; disponibilização de base de dados espaciais para o planejamento do cultivo

sustentável das terras com cana-de-açúcar, respeitando-se a biodiversidade e a legislação em vigor; fornecimento

de subsídios para o planejamento de futuros polos de desenvolvimento no espaço rural; alinhamento do estudo

com as políticas governamentais sobre agroenergia; a indicação e das áreas aptas à expansão do cultivo de cana-

de-açúcar sob o regime de sequeiro; e o fornecimento de bases técnicas para a implantação e controle das

políticas públicas.

57

melhor unidade de produção quando se busca a sustentabilidade e a inclusão social. Aliada a

essa questão, tem-se que os cultivares fomentados, sob a ótica de Castro e Castro, tem íntima

relação com o capital internacional, elucidada no Gráfico 6, a seguir112

:

Gráfico 6. Principais empresas e mercados de produção (CASTRO, 2015) 113

.

Não que seja um fator completamente negativo a exportação de biodiesel, até porque

no momento atual, a recessão econômica fez o consumo cair, mas a dependência internacional

pode gerar agravante. A dependência dessas produções às condicionantes econômicas

internacionais se faz tão presente que a crise econômica iniciada em 2008 repercutiu

intensamente na redução da produção de toneladas de dendê, soja e de carvão de eucalipto.

112

CASTRO, Raifran Abidimar de; CASTRO, Edna Maria Ramos de. As Monoculturas e a Sustentabilidade:

Análises de três Regiões do Brasil. Sustentabilidade em Debate, [s.l.], v. 6, n. 2, p.228-248, 31 ago. 2015.

Editora de Livros IABS. Disponível em: <http://dx.doi.org/10.18472/sustdeb.v6n2.2015.14975>. Acesso em: 24

jun. 2017. 113



Editora de Livros IABS. p. 234. Disponível em: <http://dx.doi.org/10.18472/sustdeb.v6n2.2015.14975>. Acesso

em: 24 jun. 2017.

58

Esse último sentiu ainda mais os efeitos da crise, por ser destinado à fabricação do ferro-gusa

nas siderúrgicas maranhenses, setor que sofreu de maneira mais concreta114

.

Ainda em conformidade com Castro e Castro, há quem defenda que todo o

investimento público nas três monoculturas traga um retorno social para as comunidades que

se localizam em seus entornos. Mas, como demonstrado no Gráfico 6, essas culturas refletem

os interesses diretos de grandes empresas internacionais, nem sempre gerando modificações

concretas ou positivas nas estruturas em seu entorno115

.

Paradoxalmente, entre as soluções apontadas para a crise econômica, está o reforço

do papel de fornecimento de produtos agrícolas pelo Brasil no mercado global, a exclusão de

direitos trabalhistas, previdenciários e de parte da assistência social, e a manutenção de

riquezas pela elite dominante em detrimento do empobrecimento da população. Soluções

essas que colocam a população e o meio ambiente brasileiro em situação de grade

vulnerabilidade. Fica a ponderação de que a recuperação de uma crise econômica talvez exija

soluções mais complexas.

Quanto à questão social, não se pode ignorar que grande parte das lavouras

monocultoras possui elevado grau de mecanização, não gerando tantos empregos ou gerando

empregos precários (são recorrentes denúncias sobre usinas e produtores que tratam

trabalhadores em verdadeiros regimes de escravidão moderna). Como pondera Gandhi, “não

há tecido que seja belo se ele causa fome e miséria”. Ou seja, sem causar o mínimo de

inclusão qual o custo social deste desenvolvimento que se propõe a ser sustentável?

Ignacy Sachs aponta como seria a melhor forma de inclusão social dos pequenos

agricultores: primordialmente disponibilizando a biotecnologia moderna aos pequenos

fazendeiros, capacitando-os a participarem da segunda Revolução Verde. Tal atitude não é em

si só suficiente, mas exige uma série de políticas complementares (acesso justo à terra, ao

conhecimento, ao crédito e ao mercado, e à educação rural). Ademais, são necessários

esforços direcionados em favor do desenvolvimento de uma química verde, como

complemento ou até como substituto pleno da petroquímica, trocando energia fóssil por

biocombustíveis116

.

114



Editora de Livros IABS. p. 234. Disponível em: <http://dx.doi.org/10.18472/sustdeb.v6n2.2015.14975>. Acesso

em: 24 jun. 2017. 115

Ibidem, p. 233. 116

SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamond: 2009. p. 34

59

Na esteira do que mencionou Sachs, alguns estudiosos argumentam que diversas

alternativas estão em desenvolvimento para incentivar a transição para um setor de transportes

de baixo carbono, os biocombustíveis avançados, tais como o etanol de cana-de-açúcar e o

etanol celulósico ou de segunda geração, representam uma solução de mais rápida

implementação por sua elevada compatibilidade com os veículos atuais (flex-fluels) e a

infraestrutura de distribuição e abastecimento energética. Artur Milanez também menciona a

superação definitiva da equivocada polêmica “biocombustíveis x alimentos” por meio da

utilização de resíduos agrícolas e urbanos como fonte de matéria-prima, entretanto tal

superação não é uma realidade no todo brasileiro117

.

Como visto, são muitos argumentos que põem em xeque a sustentabilidade dos

biocombustíveis. Entretanto, ainda há uma intensa defesa dos biocombustíveis, incluindo os

agrocombustíveis, como opção sustentável para compor nossa matriz energética em

percentual crescente. Mas quais os argumentos utilizados para tanto? Seguem, agora, breves

aspectos técnicos para melhor entendimento desta defesa.

No que concerne à produção de etanol, essa apresenta como fatores ambientalmente

positivos: a absorção de CO2 pelas plantações de cana-de-açúcar; a alta potencial energético

comparativamente a outros biocombustíveis, assim como uma energia mais eficiente118

.

Quanto à produção de biodiesel, figuram como fatores positivos: energia renovável,

constituída de carbono capturado por meio da fotossíntese vegetal, ou pelo anabolismo dos

animais, na produção de gorduras; alternativa econômica ao combustível de origem fóssil; na

sua combustão gera apenas água e gás carbônico; potencial poluente inferior ao óleo diesel

fóssil porque não possui em sua estrutura compostos sulfurados, não gerando, portanto,

compostos secundários sulfurados, altamente contaminantes da atmosfera terrestre119

.

117

MILANEZ, Artur Yabe et al. O Acordo de Paris e a transição para o setor de transportes de baixo carbono: o

papel da Plataforma para o Biofuturo. BNDES Setorial: biocombustíveis, Rio de Janeiro, n. 45 , p. 285-340, mar.

2017. Disponível em: <https://web.bndes.gov.br/bib/jspui/handle/1408/11756>. Acesso em: 20 maio 2017. p.

289. 118

JANK, Marcos Sawaya; NAPPO, Marcio. Etanol da cana-de-açúcar: uma solução energética global sob

ataque. In: ABROMOVAY, Ricardo (Org.). Biocombustíveis: A energia da controvérsia. São Paulo: Editora

SENAC, 2009, p. 19-57. 119

Ainda a respeito do biodiesel: contribui para a geração de empregos no setor primário (agricultura familiar),

pode ser utilizado como óleo vegetal ou ser transformado em combustível; reduz de custos de produção agrícola,

já que o óleo vegetal não necessita de transporte por longas distâncias, nem recolhe impostos; é um excelente

lubrificante, aumentando consideravelmente a vida útil do motor; possui mais cetanos que o óleo diesel,

oferecendo maior torque ao motor a combustão; é um potencial gerador de trabalho e renda para o homem do

campo, e, por conseguinte, potencial minimizador do êxodo rural, pois agrega valor à cadeia agrícola.

[NODARI, Rubens Onofre. Sobre os biocombustíveis: impactos, benefícios e alternativas. In: FERREIRA,

Heline Sivini; LEITE, José Rubens Morato. Biocombustíveis: Fonte de energia sustentável? Considerações

jurídicas, técnicas e éticas. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 51-67.

60

Tecnicamente, portanto, há uma grande viabilidade dos biocombustíveis enquanto

fontes de energia limpa, mas devem ser observados os gargalos de sustentabilidade (os pontos

controversos mencionados acima), de forma que todas as fases das suas cadeias produtivas

obedeçam a critérios técnicos planejados ambientalmente e socialmente, para que o potencial

de sustentabilidade não se torne apenas mero discurso retórico de proteção ambiental, e que

no final utilizem-na para privilegiar alguns poucos em detrimento da maioria, via políticas

públicas distorcidas.

Conforme visto, a produção de biocombustíveis está intimamente ligada à questão

ambiental; por sua vez, o Direito ao meio ambiente positivado na Constituição Federal de

1988, em seu art. 225, carrega em sua essência o direito intergeracional. Por tal razão, o

capítulo 3 se debruçará sobre aspectos relativos à justiça intergeracional, correlacionando-a

com a produção de biocombustíveis.

61

3 BIOCOMBUSTÍVEIS: A IMPORTÂNCIA DA PRODUÇÃO NACIONAL SOB O

VIÉS CONSTITUCIONAL DA JUSTIÇA INTERGERACIONAL

O presente capítulo possui três subdivisões didáticas. Na primeira delas – item 3.1 –

discorre-se sobre conceitos pertinentes à temática da justiça intergeracional. Esses conceitos,

embora não pretendam esgotar termos que geram intensas e ricas reflexões ao longo da

história da humanidade, da filosofia e do direito, prestam-se como um norte para melhor

compreensão das teorias da justiça entre gerações.

Ademais, as teorias da justiça entre gerações são abordadas no item 3.1, na tentativa

de elaboração de referencial teórico que possa correlacionar elementos componentes das

próprias teorias com o direito constitucional e com os biocombustíveis produzidos no Brasil.

Da interação entre esses conhecimentos surgiu a necessidade de se aprofundar na

questão da justiça intergeracional do meio ambiente – trazida à baila no item 3.2 – por três

razões principais: as teorias da justiça abordam em seu corpo noções de equidade

intergeracional; o direito constitucional brasileiro trata explicitamente, no texto da Carta

Magna, da equidade entre gerações sob a perspectiva do direito ambiental, em seu artigo 225.

E, por último, da produção de biocombustíveis está intimamente relacionada à

questão ambiental, no contexto brasileiro, em virtude de grande parcela dos biocombustíveis

aqui produzidos serem agrocombustíveis de primeira geração, o que implica, por conseguinte,

na necessidade de expansão das fronteiras agrícolas, na realidade atual de fomento (ou

necessidade) de aumento da produção nacional120

.

A partir do conhecimento acima adquirido, questiona-se, no item 3.3: a produção

nacional de biocombustíveis realmente tem potencial de efetivar uma justiça intergeracional

(incluindo o aspecto ambiental)? Tal questionamento é um dos principais nortes deste

capítulo.

Dadas as respostas possíveis para questão em comento, por fim, propõe-se a

discussão de um dos eixos centrais desta dissertação: a crise atual no Brasil influencia uma

efetivação da justiça intergeracional? Para responder esse questionamento, buscou-se

conhecimento em uma área de conhecimento externa aos biocombustíveis, mas intimamente

relacionada à temática da política energética no contexto brasileiro: a fundamentação aqui

realizada retomou brevemente a discussão do Fundo Social do Pré-sal e da mudança do marco

120

Agrocombustíveis de primeira geração são aqueles provenientes de culturas agrícolas como a soja, a cana-de-

açúcar, o milho, o sorgo, o girassol, entre outros. E, de modo geral, necessitam de grandes extensões territoriais

para serem cultivados.

62

regulatório de partilha de produção para o modelo anterior baseado em concessões

administrativas de campos e jazidas petrolíferas.

Ainda no item 3.3, aborda-se paralelamente a questão do Fundo Social do Pré-sal, a

política de desinvestimentos em biocombustíveis pela Petrobras e as limitações dos

biocombustíveis, ao menos no formato em que estão dimensionados na política energética

brasileira, de concretizarem uma justiça ambiental intergeracional – apesar do grande

potencial observado.

Por último, percebe-se que o Brasil ainda engatinha em termos de justiça

intergeracional, mas em seu ordenamento jurídico já possui algumas ferramentas necessárias

para uma efetivação tanto da justiça intrageracional quanto da justiça intergeracional, entre

elas se destacam as políticas públicas socioambientais, principalmente o Programa Nacional

de Produção e Uso do Biodiesel – PNPB.

O PNPB, a despeito das falhas em sua execução, representou significativo avanço

na efetivação da justiça intergeracional no Brasil, principalmente quando somado ao Fundo

Social do Pré-sal, pois positivaram em diplomas infraconstitucionais instrumentos concretos

de responsabilidade tanto com a presente geração, quando de responsabilidade ou

solidariedade para com as futuras gerações.

Por reconhecer a importância estratégica das políticas públicas, tanto as

socioambientais quanto outras, após as discussões propostas no capítulo 3, passa-se no

capítulo 4 a estudar as políticas públicas, principalmente as voltadas ao fomento da produção

de biocombustíveis, com o introito de melhor compreender os seus mecanismos, avanços e

retrocessos.

Pensando-se numa dimensão mais geograficamente regionalizada, o estado

brasileiro do Rio Grande do Norte, foi o 19º estado brasileiro no ranking do PIB em 2019121

,

possuindo uma população bastante empobrecida, por isso, relata-se especificamente no

capítulo 4 a sua experiência com a produção de biodiesel a partir do girassol, que funcionou

no molde de uma redistribuição de renda, na medida em que houve investimento de uma

estatal – a Petrobras – em atividades produtivas numa região de assentamentos de reforma

agrária122

.

121

Segundo dados da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. Disponível em:

<http://cidades.ibge.gov.br/xtras/perfil.php?codmun=240810>. Acesso em: 17 jun. 2017. 122

Aqui mencionado para enfatizar a possibilidade de fomento às justiças intra e intergeracional dos

biocombustíveis.

63

3.1 CONCEITOS E TEORIAS DA JUSTIÇA ENTRE GERAÇÕES

Para se compreender o surgimento das teorias da justiça entre gerações123

, faz-se

necessária a compreensão do surgimento dos direitos de terceira e de quarta dimensão ou

geração124

. O marco histórico que ocasionou o surgimento da terceira dimensão de direitos foi

a Segunda Guerra Mundial, tendo em vista que os direitos desta dimensão são direitos

baseados nos valores da solidariedade e da fraternidade, marcas do movimento humanista em

ascensão no pós-guerra.

Sobre essa geração de direitos, Paulo Bonavides ensina que é dotada de alto teor de

humanismo e de universalidade, tendo por primeiro destinatário o gênero humano, em um

momento internacionalmente expressivo de sua afirmação como valor supremo. Englobam,

efetivamente, o direito ao desenvolvimento, à paz, ao meio ambiente, à comunicação e ao

patrimônio comum da humanidade125

. São direitos da coletividade, também identificados pela

nomenclatura “direitos transindividuais”.

Já os direitos de quarta dimensão emergiram no contexto da derrocada da

bipolaridade comunismo versus capitalismo, com o final da Guerra Fria, e da ascensão da

globalização e da internacionalização da humanidade; são aqueles que versam sobre a

democracia, à informação e ao pluralismo. Deles depende a concretização da sociedade aberta

para o futuro, em uma dimensão de máxima universalidade126

.

Os três direitos supramencionados constituem os direitos de quarta dimensão,

mesmo sem trazerem nenhum valor específico. Esses são pertencentes ao gênero humano,

pois dependem de uma internacionalização desses direitos para se concretizarem. Surgiram

nas últimas décadas do século XX, a partir da mudança de paradigma gerada pelo

desenvolvimento tecnológico-científico e dos avanços no campo das comunicações.

No momento do surgimento dos direitos retromencionados, a dogmática do

positivismo jurídico127

já era incapaz de dar respostas suficientes à nova função do Direito,

123

Neste capítulo, a despeito de qualquer discussão teórica mais aprofundada, não utilizaremos o termo

“geração” em referência aos direitos fundamentais, nesse sentido utilizaremos “dimensões”, a fim de evitar

qualquer confusão quando tratarmos de “futuras gerações”. 124

Apenas a título de complemento, os direitos fundamentais de primeira e segunda dimensão são,

respectivamente, os direitos civis e políticos (direito à vida, à intimidade, à inviolabilidade de domicílio, à

propriedade, entre outros) referentes ao ideal da liberdade; e os últimos são direitos positivos, por reclamarem a

presença do Estado, para propiciar um bem estar social, são direitos sociais, econômicos e culturais, buscando

diminuir as desigualdades sociais. 125

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 563-569. 126

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 571. 127

O positivismo, em seu sentido amplo, é uma teoria monista sobre o direito, excluindo o direito natural da

definição de direito vigente. [DIMOULIS, Dimitri. Positivismo jurídico: significado e correntes. Enciclopédia

64

posto ter sido utilizada para cometer as mais diversas barbaridades do nazifascismo e das

guerras. Buscava-se uma teoria mais voltada ao sentido de promoção por parte do Estado,

uma necessidade prestacional que ultrapassava a esfera individual para alcançar todo o

planeta e as gerações futuras. Em um claro reflexo da preocupação em salvaguardar os seres

humanos de novas guerras e arbitrariedades.

Entra em cena, então, o pós-positivismo jurídico que, segundo Luis Roberto

Barroso, é o marco filosófico da nova etapa e objetiva a interpretação do direito fundamentada

em uma teoria da justiça, como forma de minimizar o qualquer potencial dano a ser por ele

fundamentado128

. Com esse novo marco na sociedade, e uma nova teoria representada pelo

pós-positivismo jurídico, surge no campo do Direito Constitucional o Neoconstitucionalismo.

Ainda segundo Luis Roberto Barroso, com o Neoconstitucionalismo continua em

voga a premissa da supremacia constitucional; agora agregando a prevalência da força

normativa e dirigente dos princípios constitucionais, esses passando a ser a síntese dos valores

recepcionados no ordenamento jurídico, sempre os aproximando da ética para evitar

distorções129

.

No que cinge aos princípios, Ronald Dworkin os define de forma célebre, e

bastante referenciada pela doutrina, como um padrão que deve ser observado, mesmo que não

assegure uma situação econômica, política ou social desejável, mas sim pelo fato de ser uma

exigência de justiça ou equidade ou outra dimensão da moralidade130

.

Foi nessa conjuntura de Neoconstitucionalismo e pós-positivismo jurídico somada

às mudanças na sociedade que, por volta da década de 1970, foram amplamente difundidas as

ideias de desenvolvimento sustentável, uma das vertentes da justiça intergeracional131

.

Na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente em Estocolmo, no ano de

1972, em uma tentativa de se institucionalizar a problemática ambiental frente ao

jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.).

Tomo: Teoria Geral e Filosofia do Direito. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga, André

Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível

em: <https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/84/edicao-1/positivismo-juridico:-significado-e-correntes>.

Acesso em: 17 jun. 2017.] 128

BARROSO, Luis Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do direito: O triunfo tardio do

direito constitucional no Brasil. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 240, p.1-42, abr./jun. 2005.

Disponível em: <http://dx.doi.org/10.12660/rda.v240.2005>. Acesso em: 17 jun. 2017. 129

BARROSO, Luís Roberto Barroso. O novo direito constitucional brasileiro: contribuições para a construção

teórica e prática da jurisdição constitucional no Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2013. p. 122. 130

DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a sério. São Paulo: Martins Fontes, 2002. p. 36. 131

Remontando o contexto da Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, tratada em capítulo

anterior.

65

desenvolvimento econômico, a temática do desenvolvimento sustentável ganhou força,

culminando em sua conceituação pelo Relatório Brundtland.

Contudo, o conceito de justiça intergeracional já havia sido introduzido em 1974

por James Tobin, ao escrever que os administradores ou curadores de instituições detentoras

de patrimônio (como exemplo Tobin menciona grandes universidades) exercem a função de

guardiões do futuro contra as reivindicações do presente, devendo administrar esse patrimônio

e preservá-lo entre gerações132

.

Na Declaração de Estocolmo percebe-se que o próprio conceito de

desenvolvimento sustentável se sobrepõe à ideia de justiça intergeracional: “o

desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das

gerações futuras de suprir suas próprias necessidades” 133

.

Para se compreender a expressão “justiça intergeracional” ou “justiça entre as

gerações” além do contexto do seu surgimento explanado supra, é necessário entender

conceitualmente a ideia de justiça, a definição da expressão “futuras gerações”, o objeto de

estudo da justiça intergeracional e a função do direito.

Antes de se apresentar os conceitos listados acima, cabe a reflexão trazida por

Leonardo Alves Corrêa: atualmente, a discussão sobre uma nova ética ambiental, pautada

inicialmente pelo desenvolvimento sustentável, influencia decisivamente o conceito de

justiça, destacando-se o conceito de justiça intergeracional. Essa vertente da justiça é

imprescindível, pois finda por corrigir racionalmente discursos céticos, utilitaristas e

hedonistas; significando ainda um aprimoramento sofisticado do Direito134

.

Dissecando a expressão “justiça intergeracional”, desdobram-se dois conceitos

intrinsecamente correlacionados: “justiça” e “intergeracional”, portanto intergeracional é

espécie do gênero justiça. Convém então entender o sentido mais amplo de justiça, para

posteriormente se abstrair o sentido resultante dessa interação linguística.

Historicamente, o conceito de “justiça” está inicialmente associado à igualdade135

.

Aristóteles já trazia a discussão desse conceito, acreditando ser a justiça uma disposição da

alma que leva as pessoas dela dotadas a fazer o que é justo, a agir justamente e a desejar o que

132

TOBIN, James. What Is Permanent Endowment Income? The American Economic Review, v. 64, n. 2, Papers

and Proceedings of the Eighty-sixth Annual Meeting of the American Economic Association, p. 427-432, maio,

1974. Disponível em: <http://www.jstor.org/stable/1816077>. Acesso em: 20 set. 2017. 133

BRUNDTLAND, Gro Harlem. Nosso futuro comum: comissão mundial sobre meio ambiente e

desenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1991, p. 10. 134



É consenso que “justiça” é um valor, indicando orientação à ação justa.

66

é justo, assumindo caráter de virtude moral, ao observar da lei e ao respeitar aquilo que é

legítimo e válido para o bem de toda comunidade. Trazendo duas perspectivas: a justiça

corretiva (para equilibrar as perdas e os ganhos entre os indivíduos) e a justiça distributiva

(divisão entre os cidadãos para que todos desfrutem dos benefícios coletivamente)136

.

Trazendo uma visão mais atual, Gustavo Jaccottet Freitas analisa a existência de

um conceito de justiça nas obras da filósofa Hannah Arendt, concluindo por encontrar um

conceito implícito em suas obras, de justiça equitativa que amolda o Direito (lei, Constituição,

jurisprudência e atos da administração pública) ao caso concreto, com identificação da justiça

com a legitimidade137

. A justiça como equidade é a teoria da justiça desenvolvida por John

Rawls, a ser estudada adiante.

Por fim, Hans Kelsen reforça a ideia de que a humanidade é subdividida em nações,

classes, religiões, por vezes divergentes entre si, e daí advém a grande quantidade de

conceitos de justiça tão plurais quanto a sociedade, não havendo como uniformizar um único

conceito de justiça138

.

Visto o conceito de justiça, é necessário entender o significado da expressão

intergeracional; intergeracional é tudo o que é relativo a gerações distintas. Sua tradução

literal é “entre gerações”. A justiça entre gerações é consequência do maior foco no

desenvolvimento de aspectos da justiça e da equidade139

.

Busca-se agora o conceito da expressão “futuras gerações”, já que a geração

presente é aquela temporalmente existente quando utilizado um parâmetro temporal

comparativo. Ramos Júnior faz uma construção interessante sobre o conceito jurídico de

futuras gerações, em suma, pode-se dizer que as futuras gerações são subjetividades coletivas

formadas por indivíduos com menos de 18 anos de idade, e por todos aqueles que ainda não

nasceram e que, sequer, foram concebidos. As referidas subjetividades coletivas são

136

SANTOS, Thiago Mendonça; SOARES, Josemar Sidinei. O conceito de justiça no pensamento filosófico de

Aristóteles. Disponível em:

<https://uspdigital.usp.br/siicusp/cdOnlineTrabalhoVisualizarResumo?numeroInscricaoTrabalho=5327&numero

Edicao=18>. Acesso em: 17 jun. 2017. 137

A justiça arendtiana é abordada a partir do totalitarismo alemão, que não alterou leis, mas retirou a

estabilidade que elas ofertam para a sociedade organizada, afastando-se, por tanto, da ética. [FREITAS, Gustavo

Jaccottet. Existe um conceito de justiça em Hannah Arendt? Saberes: filosofia e educação, Natal, v. 1, n. 10,

p.135-154, nov. 2014. Semestral. Disponível em: <https://periodicos.ufrn.br/saberes/article/view/4920/4918>.

Acesso em: 17 jun. 2017.] 138

KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. 3. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998. p. 12. 139

A equidade intergeracional é o fundamento do direito das futuras gerações, sendo, portanto, um princípio

basilar da justiça intergeracional.

67

portadoras de direitos e interesses difusos fundamentais para a perpetuação da espécie

humana140

.

Mencionando, ainda, que o reconhecimento normativo dos direitos

supramencionados ocorre pela via tradicional personalidade jurídica atribuída a pessoas vivas,

conforme o artigo 2º do Código Civil brasileiro. Porém, considerando que uma parcela

considerável dos indivíduos que integram as futuras gerações ainda não foi concebida, não

detendo personalidade jurídica civil, essas futuras gerações se apresentam como

subjetividades coletivas141

cujos direitos e interesses são reconhecidos por meio da técnica

jurídica da presunção de nascimento antecipado, (a proteção jurídica ante natalem de pessoas

não-nascidas – direitos obtidos antes do nascimento). Presumem-se, então, já nascidos os

indivíduos das futuras gerações mais distantes142

.

Quanto ao objeto da justiça intergeracional, é justamente a geração futura, em

virtude de não possuir nenhum representante na atualidade. Já o papel do direito é criar

instrumentos jurídicos para regular as pretensas relações entre os indivíduos das gerações

presentes e os das gerações não nascidas. Por fim, vistos os conceitos básicos, inicia-se agora

um breve estudo das teorias da justiça e seus desdobramentos entre gerações.

Serão aqui abordadas resumidamente: a deontológica Teoria da Justiça como

Equidade, de John Rawls, e o Princípio da Responsabilidade, de Hans Jonas, lançado em seu

livro “Imperativo da Responsabilidade”, em 1979, assim como sua ética para uma civilização

tecnológica; expõe-se, em sucintos termos, o Libertarianismo de Robert Nozick. No item 3.2,

que trata especificamente da justiça intergeracional do meio ambiente, será explanada a

Teoria da Equidade Intergeracional, formulada por Edith Brown Weiss, e adicionalmente

algumas das ideias de François Ost sobre a dialética entre homem e natureza.

140

RAMOS JÚNIOR, Dempsey Pereira. Amplitude do conceito jurídico de futuras gerações e do respectivo

direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. 2011. 403 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Direito,

Universidade do Estado do Amazonas, Manaus, 2011. p. 134-135. Disponível em:

<http://tede.uea.edu.br/jspui/bitstream/tede/155/5/Amplitudedoconceitojurídicodefuturasgerações.pdf>. Acesso

em: 18 jun. 2017. 141

A preocupação com a justiça intergeracional ultrapassou as barreiras jurídicas e filosóficas e está presente no

conhecimento popular, como na música “Futura Geração”, da banda florianopolitana “Iriê”: “Pode dizer/ É nossa

obrigação/ Saber cuidar/ Pra quem vier/ Futura geração/ Vivendo em conflito/ Entre o que é escrito/ E o que

acontece de verdade”. E também nos versos musicalizados do cantor e compositor pernambucano Geraldo

Azevedo [“Eu quero um país/ Eu quero um país de futuro.../Eu quero a América/ Eu quero a Futura América.../

Eu quero a terra/ Quero o futuro da terra.../ Não quero a história dos crimes/ Eu quero Bolívar e San Martin/ Los

Hermanos de Zumbi/ Los Hijos de Tiradentes.../ A história de um índio/ Na Cordilheira dos Andes/ Dos Incas,

Ianomamis/ Eu quero um futuro grande.../ Quero o futuro como um cesto/ Multiplicando seus pães”]. 142

RAMOS JÚNIOR, Dempsey Pereira. Amplitude do conceito jurídico de futuras gerações e do respectivo

direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. 2011. 403 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Direito,

Universidade do Estado do Amazonas, Manaus, 2011. p. 130-136. Disponível em:

<http://tede.uea.edu.br/jspui/bitstream/tede/155/5/Amplitude do conceito jurídico de futuras gerações.pdf>.

Acesso em: 18 jun. 2017.

68

John Rawls em sua obra “A theory of justice”, de 1971, trata da justiça como

equidade, um marco na filosofia política contemporânea. Em breve síntese, Rawls tenta

responder o significado de uma “sociedade justa”, elucidando o conceito de “justice as

fairness”. Ainda, a possibilidade de uma sociedade democrática bem ordenada deriva de um

conceito de justiça como equidade (em um sistema equitativo de cooperação social). A

equidade, por sua vez, depende da escolha dos princípios da justiça que irão nortear as suas

bases estruturais143

.

Rawls define dois princípios: cada pessoa deve ter direito igual ao mais abrangente

sistema de liberdades básicas que seja compatível com um sistema assemelhado de liberdade

para outras (Rawls defende, portanto, uma teoria liberal); e que as desigualdades sociais e

econômicas devem ser ordenadas de forma que sejam razoavelmente consideradas vantajosas

(igualdade material) e estejam vinculadas a posições acessíveis a todos (igual oportunidade).

Essa teoria seria vantajosa para a sociedade em virtude do seu pluralismo144

.

Rawls define, no segundo princípio, o viés da poupança justa – cada geração deve

preservar determinada quantidade de capital, desde meios de produção ao investimento na

educação. A poupança é exigida como condição para a realização plena de instituições justas

e das iguais liberdades para todos, agindo também como limite à taxa de acumulação. Extrai-

se das ideias de Rawls que ele adota uma concepção contratualista da justiça entre gerações,

apesar da estranha ideia de se firmar um contrato entre pessoas que não possuem vidas

concomitantes145

.

Explicando as ideias de Rawls, Hirdan Costa menciona que tais princípios são

necessários para uma construção da justiça por intermédio de um véu da ignorância, para se

atingir a um elevado grau de racionalidade, de igualdade e de desinteresse, de forma que se

desenvolva um senso de justiça, visando se adotarem os meios mais eficazes para se atingir

determinado fim. Sendo assim, a melhor concepção de justiça será aquela cujas consequências

mais amplas são desejáveis146

.

143

BRESOLIN, Kleberson; CICHOWSKI, Vicente Cougo. Sobre o conceito de justiça em John Rawls e Robert

Nozick. Clareira: revista de filosofia da Região Amazônica, v.1, n. 2, p.123-138, ago./dez. 2014. Disponível em:

<http://www.revistaclareira.com.br/index.php/clareira/article/viewFile/31/24>. Acesso em: 19 jun. 2017. 144




SILVA, Ricardo Perlingeiro Mendes da Silva. Teoria da Justiça de John Rawls. Revista de Informação

Legislativa. Brasília a. 35, 193-212, n. 138, abr./jun.-1998. p. 201-202. Disponível em:

<http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/377/r138-16.pdf>. Acesso em: 19 jun. 2017. 146

COSTA, Hirdan Katarina de Medeiros. O princípio da justiça intra e intergeracional como elemento na



69

Contrapondo-se à teoria da equidade de Rawls, Robert Nozick, em sua obra

“Anarchy, State and Utopia”, de 1974, lança uma teoria política libertária, propondo um

Estado mínimo – limitado a garantir a proteção contra a força, o roubo e a fraude. Enquanto

Rawls defende o “justice as fairness”, Nozick atribui aos direitos individuais caráter

fundamental e apenas um Estado mínimo seria compatível, de forma a não lesar tais direitos.

O ponto em comum entre as teorias de Rawls e Nozick: ambos criticam o utilitarismo147

como

forma de justiça e fundamentação do estado148

.

Hans Jonas, em 1979, em seu livro “Imperativo da Responsabilidade” abordou o os

impactos irreversíveis da moderna tecnologia sobre a natureza e sobre o futuro da

humanidade. Antes disso, o homem não possuía a capacidade técnica de modificar a natureza

em tão larga escala como atualmente. Baseado nisso, Hans Jonas propõe um imperativo novo,

baseado na responsabilidade para com o meio ambiente, a saber: o novo imperativo clama

pela coerência dos atos humanos com seus efeitos finais, de modo a haver a continuidade da

atividade humana no futuro; além disso, as ações subordinadas a esse novo imperativo, ou

seja, as ações do todo coletivo, assumem a característica de universalidade na medida real de

sua eficácia149

.

Entretanto, em seu Princípio da Responsabilidade, Hans Jonas ao definir o

imperativo ético de responsabilidade – o conhecido não por em risco ou em perigo as

condições da continuidade indefinida da humanidade na Terra –, afirma que o sacrifício do

futuro em prol do presente não é mais refutável do que o sacrifício do presente a favor do

futuro150

.

Logo, a conservação da vida é algo que se deve tanto às vidas atuais quanto às

novas gerações. E Jonas afirma que devemos agir de modo que os efeitos de nossas ações

sejam compatíveis com a permanência de uma autêntica vida humana sobre a Terra,

demonstrando a imensa preocupação e verdadeira responsabilidade com as futuras gerações.

Também afirma de forma negativa: devemos agir de modo a que os efeitos de nossas ações

não sejam destrutivos para a possibilidade futura da vida. Ou ainda, afirma para não por em


181014/ptbr.php>. Acesso em: 10 jun. 2017. p. 28. 147

Por utilitarismo entende-se uma doutrina filosófica que tem a utilidade como um princípio moral, ou seja, tem

por base os resultados. Jeremy Bentham foi um dos pioneiros representantes desta corrente filosófica. Tanto para

Rawls quanto para Nozick, o utilitarismo infringe direitos fundamentais individuais. 148




JONAS, Hans. O princípio da responsabilidade: ensaio de uma ética para a civilização tecnológica. Marijane

Lisboa, Luiz Barros Montez (trad.). Rio de Janeiro: Contraponto, 2006. p. 48-49. 150

Ibidem. p. 47.

70

perigo as condições necessárias para a conservação indefinida da humanidade sobre a Terra.

Sempre no sentido de uma ética com a vida das presentes e das futuras gerações. Afirma ainda

que a responsabilidade com as futuras gerações é similar à responsabilidade entre pais e

filhos; e acima de tudo, de respeito e responsabilidade com as gerações vindouras151

.

Vistas brevemente as concepções de justiça que permeiam as três teorias, elas são

importantes para, em menor ou maior grau, tecer um paralelo com determinados aspectos

correlatos à produção de biocombustíveis no Brasil, como o seu viés ambiental e foco do

corrente capítulo, por exemplo. Inicia-se, agora, a exposição sobre a justiça intergeracional do

meio ambiente.

3.2 JUSTIÇA INTERGERACIONAL DO MEIO AMBIENTE

Como explanado no Capítulo 2 sobre desenvolvimento sustentável e

sustentabilidade, em meados do século XX, a problemática ambiental veio à tona e diante do

receio fundamentado de graves consequências ambientais que inviabilizassem a vida humana.

Diante desse contexto é que a tutela ambiental começou a ganhar contornos, principalmente

na instância internacional.

Os direitos de terceira dimensão, como dependem de uma visão mais

internacionalista e universalista para sua concretização, demandam que se lance um olhar para

o futuro, para que se melhor tutele os bens jurídicos do direito ao desenvolvimento, à paz, ao

meio ambiente, à comunicação e ao patrimônio comum da humanidade.

Nessa perspectiva, desde a emblemática Conferência de Estocolmo, o princípio da

equidade intergeracional se fez presente, positivando-se em diversas constituições por todo o

mundo, inclusive na Constituição brasileira. Eis o desafio: como preservar o meio ambiente

para as presentes e futuras gerações? Principalmente quando a lógica capitalista induz o

consumo desnecessário, a descartabilidade de tudo, e o mercado se vale de práticas como a

obsolescência programada.

No âmbito internacional, a responsabilidade das relações presentes para com as

futuras sempre está posta ou pressuposta nas Declarações Internacionais, com o destaque

merecido para a Declaração de Responsabilidades das Gerações Presentes para com as

151

Em suma, Hans Jonas afasta o equilíbrio contratual de Rawls, bem como sua justa partilha. Sua teoria busca o

fundamento na responsabilidade parental.

71

Gerações Futuras, da UNESCO, datada de 1997, e que, embora não se configure como uma

norma cogente traz ideais éticos a serem perquiridos por toda a coletividade e instituições.

A justiça intergeracional teve por base, desde o início de suas discussões

internacionais, a solidariedade intrageracional e a solidariedade intergeracional, também

nomeada equidade. Nesse sentido, é importante o estudo da Teoria da Equidade

Intergeracional desenvolvida por Edith Brown Weiss, na década de 1980. Para criá-la Weiss

inspirou-se no igualitarismo de Rawls.

Em síntese, a teoria da equidade intergeracional de Weiss baseia-se no pressuposto

que todas as gerações humanas, independente da época em que existam, têm direitos

igualmente garantidos ao meio ambiente, por essa razão as presentes gerações devem ter o

cuidado de conservá-lo, para repassá-lo as seguintes gerações em condições iguais as que o

receberam.

Weiss infere que os direitos intergeracionais podem ser considerados direitos da

coletividade em relação a outras gerações, passado, presente e futuro. Eles existem

independentemente do número e da identidade dos indivíduos que compõem cada geração.

Em algumas situações, os direitos intergeracionais detidos pelos membros da geração atual

adquirem atributos dos direitos individuais. Esses interesses, no entanto, derivam do fato de

que aqueles que vivem são agora membros da geração e têm direitos em relação a outras

gerações que usaram e se beneficiaram do planeta152

.

Os remédios para violações desses direitos beneficiarão outros membros da

geração, não apenas o indivíduo em si. A implementação dos direitos intergeracionais é

fundamental. A execução pode ser feita por um guardião ou representante das gerações

futuras. Embora os titulares de direitos possam não ter a capacidade de trazer queixas e,

portanto, dependem dos representantes para fazê-lo, essa incapacidade não afeta a existência

dos direitos e obrigações que lhes são associadas153

.

Alguns autores consideram os três princípios da equidade a maior contribuição de

Weiss. São eles: princípio intergeracional de conservação das opções (conservação da

diversidade dos recursos naturais e culturais, para garantir às gerações futuras o mesmo

152

WEISS, Edith Brown. In Fairness To Future Generations and Sustainable Development. American University

International Law. v. 8, n. 1,. p. 19-26, 1992. Disponível em:

<http://digitalcommons.wcl.american.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1498&context=auilr>. Acesso em: 21 jun.

2017. p. 24. 153

WEISS, Edith Brown. In Fairness To Future Generations and Sustainable Development. American University

International Law. v. 8, n. 1,. p. 19-26, 1992. Disponível em:

<http://digitalcommons.wcl.american.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1498&context=auilr>. Acesso em: 21 jun.

2017. p. 24.

72

acesso das gerações anteriores); princípio intergeracional da qualidade ou da conservação da

qualidade (condição comparável ao que foi recebido da geração anterior, mantendo a

qualidade do planeta); princípio intergeracional de acesso ou conservação de acesso (ao

recursos naturais, apesar de essas serem apenas diretrizes gerais para alcance de uma justiça

distributiva)154

.

Sobre o equilíbrio da poupança ambiental, Weiss menciona que são necessárias

medidas preventivas e de precaução, entre elas políticas públicas de controle de natalidade,

entretanto, tais políticas não seriam interessantes em relação à justiça intergeracional

previdenciária.

É necessário se analisar dois conceitos sob a perspectiva da justiça intergeracional

ambiental: o conceito de desenvolvimento sustentável e o conceito de sustentabilidade, que

são distintos.É importante ressaltar que desenvolvimento sustentável é um conceito mais

restrito e, como visto em capítulos anteriores, insere-se dentro do conceito de

sustentabilidade.

Édis Milaré menciona que o princípio do desenvolvimento sustentável infere-se da

necessidade de um duplo direito, com bases no Direito Natural e no Direito Positivo, o direito

do ser humano de desenvolver-se e realizar suas potencialidades, individual e socialmente, e o

direito de assegurar aos seus sucessores as mesmas condições favoráveis. Acrescenta, ainda,

mencionando que nesse princípio, mais fortemente que em outros, evidencia-se a

reciprocidade entre direito e dever, porquanto o desenvolver-se e usufruir de um planeta

plenamente habitável não é apenas um direito, é um dever tanto das pessoas quanto da

sociedade155

.

Já para a sustentabilidade, J. J. Gomes Canotilho apresenta três dimensões:

interestatal (equidade entre os países ricos e os pobres), geracional (equidade entre os grupos

etários diferentes na mesma geração) e intergeracional (gerações presentes e futuras). Ainda,

sustentabilidade em sentido restrito (proteção de recursos em longo prazo) e em sentido amplo

(visa atender três dimensões: sustentabilidade econômica, social e ecológica)156

.

154

BRANDÃO, Luiz Carlos Kopes; SOUZA, Carmo Antônio de. O princípio da equidade

intergeracional. Planeta Amazônia: Revista Internacional de Direito Ambiental e Políticas Públicas, Macapá, v.

1, n. 2, p.163-175, jan. 2012. 155



2017. 156

LEITE, José Rubens Morato; CANOTILHO, José Joaquim Gomes (org.) Direito constitucional ambiental

brasileiro. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 8-9.

73

Juarez Freitas, com seu olhar mais administrativista e técnico, afirma que a

sustentabilidade é a determinação ética e jurídico-institucional de sindicabilidade das escolhas

públicas, para afastar mitos comuns, falácias e o desalinhamento de políticas públicas, de

modo a se promover o desenvolvimento material e imaterial. E, por fim, pelo

desenvolvimento de atividades de baixa emissão de carbono, de modo que se atinja a premissa

do desenvolvimento como norteador da sustentabilidade e não o contrário157

. Visão bastante

interessante, pois envolve o desenvolvimento imaterial no conceito de sustentabilidade.

Correlacionando o desenvolvimento com justiça intergeracional, Ignacy Sachs

menciona que o crescimento econômico vem tendo seu sentido modificado da procura cega

do crescimento por si mesmo, para uma expansão das forças produtivas da sociedade com o

objetivo de alcançar os plenos direitos de cidadania para toda a população158

.

Ademais, a justiça intergeracional ambiental possui alguns princípios interessantes,

a exemplo da Responsabilidade Ambiental Intergeracional que cumpre, no sistema jurídico de

proteção do meio ambiente, a função preventiva. E por conta dessa função preventiva oferta

condições necessárias para reprimir as condutas que ameaçam a integridade do meio

ambiente, impondo aos agentes responsáveis, obrigações de mitigar os riscos ou, a depender

do caso, fazer cessar a atividade que os gerou159

.

Outro princípio, talvez mais importante ainda em termos de justiça ambiental

intergeracional, é o princípio da precaução, uma tutela antecipada do bem jurídico ambiental

frente à ameaça ou risco de dano irreversível. A equidade geracional se equilibra entre a

prevenção e a precaução enquanto princípios com viés intergeracional, segundo Weiss é bem

melhor prevenir o dano do que compensá-lo.

O fundamento da justiça intergeracional ou dos conflitos intergeracionais estão

presentes no judiciário brasileiro, principalmente em matérias de ordem ambiental,

relacionadas ao artigo 225, da Constituição, e seus incisos. Uma das decisões emblemáticas

em matérias ambiental foi o arguido na ADI 3.540 MC, de relatoria do Ministro Celso de

Mello, contra o antigo Código Florestal Brasileiro – Lei nº 4.771, de 15/09/1965,

especialmente seu art. 4º, parágrafos 1º a 7º160

. A ação direta arguiu a inconstitucionalidade

157


SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamond: 2009. p. 66. 159

BOLSON, Simone Hegele. A dimensão filosófico-jurídica da equidade intergeracional: reflexões sobre as

obras de Hans Jonas e Edith Brown Weiss. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18, n.

3575, 15 abr. 2013. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/24189>. Acesso em: 12 ago. 2017. 160

“Art. 4o A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em

caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento

administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto

http://www.stf.jus.br/jurisprudencia/IT/frame.asp?PROCESSO=3540&CLASSE=ADI%2DMC&cod_classe=555&ORIGEM=IT&RECURSO=0&TIP_JULGAMENTO=M&EMENTA=2219

https://jus.com.br/artigos/24189/a-dimensao-filosofico-juridica-da-equidade-intergeracional-reflexoes-sobre-as-obras-de-hans-jonas-e-edith-brown-weiss


https://jus.com.br/revista/edicoes/2013

https://jus.com.br/revista/edicoes/2013/4/15



https://jus.com.br/revista/edicoes/2013/4


74

dos referidos parágrafos. Fundamentando que era temática afeta ao inciso III do art. 225161

,

cabendo então ao STF preservar a integridade do meio ambiente, devido à prerrogativa de

metaindividualidade (trabalhada nesta dissertação como transindividualidade), sendo um

direito de terceira geração, consagrando o postulado da solidariedade, não cabendo, portanto,

a administração pública, mesmo diante de certos parâmetros, relativizar áreas

constitucionalmente protegidas162

.

§ 1

o A supressão de que trata o caput deste artigo dependerá de autorização do órgão ambiental estadual

competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o

disposto no § 2o deste artigo.

§ 2o A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de

autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com

caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente

fundamentada em parecer técnico

§ 3o O órgão ambiental competente poderá autorizar a supressão eventual e de baixo impacto ambiental, assim

definido em regulamento, da vegetação em área de preservação permanente.

§ 4o O órgão ambiental competente indicará, previamente à emissão da autorização para a supressão de

vegetação em área de preservação permanente, as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser

adotadas pelo empreendedor

§ 5o A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, ou de dunas e mangues, de que tratam,

respectivamente, as alíneas "c" e "f" do art. 2o deste Código, somente poderá ser autorizada em caso de utilidade

pública.

§ 6o Na implantação de reservatório artificial é obrigatória a desapropriação ou aquisição, pelo empreendedor,

das áreas de preservação permanente criadas no seu entorno, cujos parâmetros e regime de uso serão definidos

por resolução do CONAMA.

§ 7o É permitido o acesso de pessoas e animais às áreas de preservação permanente, para obtenção de água,

desde que não exija a supressão e não comprometa a regeneração e a manutenção a longo prazo da vegetação

nativa.” 161

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e

essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e

preservá-lo para as presentes e futuras gerações. [...]

III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente

protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que

comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;” 162

“Meio ambiente – Direito à preservação de sua integridade (CF, art. 225) – Prerrogativa qualificada por seu

caráter de metaindividualidade – Direito de terceira geração (ou de novíssima dimensão) que consagra o

postulado da solidariedade – Necessidade de impedir que a transgressão a esse direito faça irromper, no seio da

coletividade, conflitos intergeneracionais – Espaços territoriais especialmente protegidos (CF, art. 225, § 1º,

III) – Alteração e supressão do regime jurídico a eles pertinente – Medidas sujeitas ao princípio constitucional da

reserva de lei – Supressão de vegetação em área de preservação permanente – Possibilidade de a administração

pública, cumpridas as exigências legais, autorizar, licenciar ou permitir obras e/ou atividades nos espaços

territoriais protegidos, desde que respeitada, quanto a estes, a integridade dos atributos justificadores do regime

de proteção especial – Relações entre economia (CF, art. 3º, II, c/c o art. 170, VI) e ecologia (CF, art. 225) –

Colisão de direitos fundamentais – Critérios de superação desse estado de tensão entre valores constitucionais

relevantes – Os direitos básicos da pessoa humana e as sucessivas gerações (fases ou dimensões) de direitos

(RTJ 164/158, 160-161) – A questão da precedência do direito à preservação do meio ambiente: uma limitação

constitucional explícita à atividade econômica (CF, art. 170, VI) – Decisão não referendada – consequente

indeferimento do pedido de medida cautelar. A preservação da integridade do meio ambiente: expressão

constitucional de um direito fundamental que assiste à generalidade das pessoas. [BRASIL. STF. ADI nº 3.540

MC. Relator: Ministro Celso de Mello. DJ de 3-2-2006. Brasília, 2006. Disponível em:

<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=387260>. Acesso em: 12 ago. 2017.]

75

Visualizados alguns pontos referentes à teoria da justiça intergeracional ambiental e

decisão da Corte Constitucional brasileira, discorre-se sobre a produção de biocombustíveis e

seu potencial de efetivação de uma justiça intergeracional no Brasil.

3.3 A PRODUÇÃO DE BIOCOMBUSTÍVEIS E SEU POTENCIAL DE EFETIVAÇÃO DE

UMA JUSTIÇA INTERGERACIONAL

Compreendidas algumas das teorias da justiça entre gerações, a teoria

intergeracional do meio ambiente, tenta-se, agora, responder a inquietação motivadora deste

capítulo: “a produção nacional de biocombustíveis realmente tem potencial de efetivar uma

justiça intergeracional (incluindo o aspecto ambiental)?” Para responder tal questionamento,

lança-se mão de alguns referenciais teóricos.

Eduardo Giannetti, em seu excelente livro “O valor do amanhã: um ensaio sobre a

natureza dos juros” discorre sobre o que chama de anomalias intertemporais, abordando o que

chama de armadilhas e de ilusões de ótica no caminhar da ação intertemporal consequente, ou

seja, até que ponto é válido subordinar o presente ao futuro ou o futuro ao presente?163

Nesse sentido, existem dois problemas similares que controlam o valor delegado ao

presente e ao futuro: a falta de visão temporal, ou miopia, envolve a atribuição de um valor

mais elevado ao que está próximo de nós no tempo (e por vezes no espaço), e o que está longe

– nesses parâmetros – recebe, em consequência, menor valoração164

.

O outro problema, contrário ao primeiro, é a hipermetropia, e ocorre quando há a

atribuição de um valor excessivamente elevado ao amanhã, em prejuízo dos interesses

presentes. Enquanto na miopia temporal se subestima o futuro, a hipermetropia subestima o

presente. A grande questão é: será que existe um equilíbrio estável entre os extremos?

Ironicamente é preciso se ter boa visão e saber analisar os momentos, assim acertando ao se

investir no presente ou no futuro, a cada impasse momentaneamente surgido165

.

Mas qual a correlação das ideias de Eduardo Giannetti e a política energética

brasileira, principalmente no que se refere aos biocombustíveis? Na ótica aqui proposta, a

possível efetivação da justiça intergeracional.

163

GIANNETTI, Eduardo. O valor do amanhã: ensaio sobre a natureza dos juros. São Paulo: Companhia das

Letras, 2005. 164


Letras, 2005. 165


Letras, 2005.

76

Melhor explicando, no estado da arte atual, investir em agrocombustíveis é mais

simples, existe uma cadeia produtiva estruturada, veículos adaptados, produtores ávidos por

incentivos governamentais para aumentar a produção; caso a economia brasileira se recupere

e cresça a valores mais consideráveis que a taxa atual, a demanda por combustível e energia

aumentará. Existe um panorama favorável.

Mas... Sim, existe um porém. Corre-se o risco de estar recaindo na miopia pregada

por Giannetti. As políticas atuais na seara dos biocombustíveis, como bem será detalhado

tecnicamente no capítulo 4, não estão sendo bem sucedidas na execução de seus fundamentos

constitucionais e urgem por uma adequada reestruturação.

Existem, de fato, propostas para efetuar alterações, entretanto elas são altamente

passíveis de contestação frente aos princípios norteadores da ordem econômica constitucional.

E o governo parece indeciso, ora parece ser favorável, ora volta atrás quanto à celeridade da

implementação das mudanças.

Nesse ínterim, corre-se o risco de, focando-se nas novas propostas, focar por

consequência nos agrocombustíveis, o que se coaduna com a redução dos GEE prevista nos

acordos internacionais, mas não promove, de fato, uma sustentabilidade material. Nem, por

conseguinte, é capaz de promover, nos moldes propostos, justiça intergeracional.

Entretanto, há o receio de que, não se tomando uma medida urgente na seara dos

combustíveis em geral, tal inação estatal reflita em escassez energética num futuro breve. E

realmente, o risco da falta de combustíveis no Brasil tem sido debatido nos últimos anos,

inclusive objeto de audiência pública da Comissão de Minas e Energia da Câmara de Minas e

Energia em 10/12/2012, com a finalidade de debater a segurança do abastecimento nacional

de combustíveis. Tema tratado de forma recorrente em relatórios ministeriais.

É importante, também, ponderar que o abastecimento nacional de combustíveis é

considerado, nos termos do parágrafo 1º do art. 1º da Lei 9.847/99, de utilidade pública166

.

Então não se pode recair na hipermetropia de Giannetti, porque na prática, o tema é

166

MME. RENOVABIO – Nota explicativa. Disponível em:

<http://www.mme.gov.br/web/guest/secretarias/petroleo-gas-natural-e-combustiveis-

renovaveis/programas/renovabio/documentos/apresentacoes/renovabio-detalhamento-da-proposta-

25/08/2017?p_p_id=20&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-

1&p_p_col_count=1&_20_struts_action=%2Fdocument_library%2Fview_file_entry&_20_redirect=http%3A%2

F%2Fwww.mme.gov.br%2Fweb%2Fguest%2Fsecretarias%2Fpetroleo-gas-natural-e-combustiveis-

renovaveis%2Fprogramas%2Frenovabio%2Fdocumentos%2Fapresentacoes%2Frenovabio-detalhamento-da-

proposta-

25%2F08%2F2017%3Fp_p_id%3D20%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dvie

w%26p_p_col_id%3Dcolumn-1%26p_p_col_count%3D1&_20_fileEntryId=32739680>. Acesso em: 29 ago.

2017.

77

excessivamente estratégico para se olhar apenas para o futuro e se colocar em risco o

presente.

Diante disso, também ganha relevo o fato de o princípio da equidade

intergeracional já foi regulamentado, no Brasil, em sede de normas infraconstitucionais, no

Estatuto do Idoso, na Lei da Política Nacional de Educação Ambiental, Lei n.º 9.795, de 27 de

abril de 1999, e na Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos, Lei n.º 12.305, de 2 de

agosto de 2010.

Vistos os fatores acima, percebe-se que a proteção jurídica das futuras gerações

ganha, aos poucos, espaço no ordenamento jurídico brasileiro. Então é possível, a depender

das diretrizes da nova política energética que aqui se desenha, que essa também se positive.

É pertinente, ainda, a reflexão sobre qual é a maior dificuldade atual? Primeiro, é

tarefa complicada convencer o governo a investir em desenvolvimento, soma-se a essa

resistência, aquela quanto à preservação ao meio ambiente. Em um momento de crise é mais

fácil se optar pelo “crescimento a qualquer custo” – geralmente um custo social e ambiental.

Segundo, há uma dificuldade atual em se equilibrar as finanças, e os esforços estão nessa

tarefa concentrados, como então pensar em fazer poupança para o futuro?

Vieira de Andrade afirma que os sociólogos descrevem a sociedade atual, pós-

industrial, como uma sociedade de risco ou até como uma sociedade do desaparecimento na

medida em que, por força do seu próprio movimento, para a destruição das condições de vida

naturais e sociais das pessoas, na medida em que corre o perigo de passar, ou transita

efetivamente, da autorreferência para a autodestruição167

.

A despeito da positivação de uma justiça intergeracional e das garantias em relação

à justiça intrageracional, o risco detectado por Vieira de Andrade é extremamente pertinente e

atual, pois as diretrizes dos próximos anos ainda estão sendo definidas e mudanças bruscas,

aos poucos, concretizando-se.

Nessa perspectiva, pensa-se que, em um curto intervalo de tempo, as políticas

propostas para os biocombustíveis podem se concretizar, retirando de cena políticas mais

coerentes constitucionalmente. E colocando em xeque até o próprio entendimento sobre as

políticas públicas, enquanto espécie de padrão de conduta que assinala uma meta a alcançar,

geralmente uma melhoria em alguma característica econômica, política ou social da

comunidade.

167

VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos. Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976. 5. ed.

Coimbra: Almedina, 2012.p. 62.

78

As políticas públicas configuram, então, como grande fomentadoras de

desenvolvimento e passíveis de concretizar desde o desenvolvimento econômico, até uma

justiça mais complexa como a intergeracional, caso fosse a proposta.

Questiona-se: por que a crise é um óbice? A crise implica a mudança de

paradigmas, tendo como um ponto positivo: aperfeiçoar as falhas dos Governos anteriores; e

como um ponto negativo: a tendência a desconstrução verificada atualmente no Brasil.

Para isso, é pertinente entender que há duas vertentes de interpretação das raízes da

crise: a primeira dá ênfase a uma deficiência do quadro regulatório, imperfeição que teria

levado aos excessos de alavancagem incorridos pelo sistema financeiro mundial. A segunda

vertente enfatiza os grandes desequilíbrios macroeconômicos internacionais. É evidente que

as duas correntes estão, ao menos parcialmente, corretas, mas são, sobretudo,

complementares. O desequilíbrio macroeconômico não teria sido tão profundo, nem teria se

sustentado por tanto tempo, sem o desenvolvimento extraordinário do mercado financeiro. O

endividamento e o grau de alavancagem mundial não teriam atingido os extremos a que

chegaram sem o desequilíbrio macroeconômico internacional. Enfim, qualquer que seja a

visão da crise, o pano de fundo é o panorama maior da governança global168

.

Mas sobre a crise mundial e os municípios do Norte e Nordeste, interessante é a

defesa do economista Francisco Nabuco, ao afirmar que a maioria dos municípios do Norte e

Nordeste do Brasil está em crise independente de qualquer problema do capitalismo em escala

mundial. De fato, esses municípios não estão integrados em níveis mínimos ao capitalismo169

.

Portanto, existiriam nuances regionais em qualquer justiça intergeracional

alcançada, mas para concretizá-la, é preciso ser pensado um mecanismo mais eficaz para se

efetivar a justiça intergeracional. No Brasil a poupança previdenciária, demonstra que não é

um mecanismo eficaz.

168




BARRETO NETO, Francisco Nabuco de A. Bioenergia e exclusão regional: a não política nacional

agroenergética e os girassóis do RN. 2009. 362 f. Tese (Doutorado em Desenvolvimento Regional; Cultura e

Representações) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2009. p. 256.

79

4 A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O

DESENVOLVIMENTO DOS BIOCOMBUSTÍVEIS E O ESTADO

CONSTITUCIONAL EM CRISE

Como se pretende adentrar na seara das políticas públicas, no presente capítulo, faz-

se necessário, primordialmente, conceituá-las. É válida a ressalva que múltiplos são os

conceitos de políticas públicas, e a maioria apresenta sobre elas uma visão coerente, que vão

desde um fenômeno de uma atividade administrativa a uma ação governamental, entre outros.

Diversos são os bons conceitos de “políticas públicas”, entretanto, é interessante a

definição de Fábio Konder Comparato: são programas de ação governamental, voltados à

concretização dos direito fundamentais, envolvendo atividades de planejamento, regulação de

comportamentos, organização da burocracia estatal, distribuição de benefícios e a tomada de

impostos, em um processo complexo170

.

E válida é a descrição de política pública a partir da articulação das dimensões

política e “operativa” da gestão pública, tendo por marco estruturante o direito, linguagem

constitutiva do aparelho estatal e do relacionamento do Estado com a sociedade171

.

Outro ponto interessante é que o marco regulatório de determinada política pública

não a esgota, sendo apenas uma expressão jurídica dessa política. A política pública necessita

de planos de ação bem mais complexos para se concretizar no plano fático172

.

Nos dois primeiros tópicos deste capítulo, serão abordados aspectos da estrutura das

políticas públicas voltadas para a produção nacional dos biocombustíveis no Brasil. No tópico

4.1 serão tratados o Programa Nacional do Álcool e o Programa Nacional de Produção e Uso

do Biodiesel, devido à sua expressão e força nacional.

Posteriormente, no tópico 4.2 serão estudados aspectos na Política Nacional de

Combustíveis Florestais, um projeto de lei inovador na seara dos biocombustíveis brasileiros,

e aspectos relativos ao Programa RENOVABIO, programa que pretende reacender a

importância dos biocombustíveis brasileiros em virtude do destaque internacional alcançado,

principalmente com o Acordo de Paris.

170

COMPARATO, Fábio Konder. Ensaio sobre o juízo de inconstitucionalidade de políticas públicas. Revista de

informação legislativa, v. 35, n. 138, p. 39-48, abr./jun. 1998. Disponível em:

<http://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/364>. Acesso em: 11 jul. 2017. 171

Maria Paula Bucci afirma que o debate acerca das políticas públicas perturba o cenário jurídico uma vez que

as categorias tradicionais do direito público, principalmente o direito administrativo, por permanecerem presas a

um esquema positivado ignora os componentes do processo político; e o direito público tradicional carece de

uma sistematização jurídica que identifique as categorias e instrumentos mais aptos a funcionalizar as escolhas

políticas. [BUCCI, Maria Paula Dallari (org.). Políticas Públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo:

Saraiva, 2006. p. 9]. 172

BUCCI, Maria Paula Dallari (org.). Políticas Públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo:

Saraiva, 2006. p. 11.

80

No tópico 4.3 será tecida uma análise prática das políticas públicas dos

biocombustíveis no Brasil, serão ultrapassadas as barreiras dos dados, que apesar de

igualmente importantes e bastante utilizados nesta dissertação, por seu caráter mais analítico,

técnico e impessoal, não transpassam a emoção das visitas, das entrevistas, trazendo o fator

qualitativo para encerrar esta pesquisa – o ambiente explorado neste trabalho são os

assentamentos da região do Mato Grande, no estado brasileiro do Rio Grande do Norte.

Ainda no item 4.3 será buscado um referencial teórico mais voltado à seara das

políticas públicas, em uma busca de um fator multidisciplinar de análise, e não apenas

jurídico. Após o referido referencial, serão tecidas as conclusões e resultados pertinentes ao

estudo aqui realizado, buscando sintetizar os conhecimentos firmados durante esta

dissertação.

Há ainda alguns anexos, nos quais foram tecidos breves comentários aos projetos de

lei aqui abordados, em uma proposta de produto final material para esta dissertação; e

imagens do plantio de girassóis para a produção de biodiesel ocorrida na região do Mato

Grande.

4.1 AS PRIMEIRAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE BIOCOMBUSTÍVEIS NO BRASIL

A primeira política pública voltada especificamente para a produção de

biocombustíveis no Brasil foi o Programa Nacional do Álcool – PROÁLCOOL, em 1975,

seguido pelo Programa de Produção e Uso dos Biocombustíveis – PNPB, em 2005. Apesar de

ambas se caracterizarem como políticas públicas voltadas para o desenvolvimento dos

biocombustíveis no âmbito nacional, essas possuem muitas distinções.

O PROÁLCOOL, como será visto em sequência, foi inaugurado antes da

promulgação da Constituição Federal de 1988 e em função do momento histórico do seu

surgimento e das ideias políticas e, por consequência, das prioridades governamentais da

época, prosperou em um formato que se enquadra mais no modelo de crescimento econômico

– conceituado nos capítulos anteriores desta dissertação. Nota-se que o Programa é reflexo

das ideias desenvolvimentistas em vigência à época.

Já o PNPB tem suas diretrizes estabelecidas em 2005, bem após 1988, portanto, traz

em si aplicações práticas de ideias constitucionalistas positivadas pelo constituinte na Carta

Magna, mais voltadas ao desenvolvimento em seu sentido mais amplo – conceito também

trabalhado nos capítulos anteriores desta dissertação. Tais ideias se manifestam desde seus

81

estudos preparatórios até as normas infraconstitucionais que positivaram sua forma de atuação

e organização na cadeia produtiva do biodiesel nacional.

Destacam-se os objetivos do PNPB como expressões do desenvolvimento

multifacetado, ao afirmar que seu propósito é a implementação de forma sustentável, técnica e

economicamente, a produção e uso do Biodiesel, alicerçada na inclusão social e no

desenvolvimento regional, por meio da geração de emprego e renda173

. As demais diretrizes

desse Programa também serão abordadas adiante.

Após o estudo dessas políticas de fomento aos biocombustíveis que, mesmo não

sendo tão antigas, possuem um intervalo cronológico maior para avaliação, serão trazidas à

baila as políticas de fomento aos biocombustíveis mais modernas, com projetos de lei ainda

carentes de aprovação e, portanto, merecedores de atenção.

4.1.1 Programa Nacional do Álcool – PROÁLCOOL

Com o chamado primeiro choque do petróleo, em outubro de 1973, o cenário

energético internacional e mesmo o nacional mudou sensivelmente. O preço do barril de

petróleo se elevou de tal maneira, que a busca por outras fontes alternativas de energia foi

reiniciada.

Em 1974, foi concluído e entregue ao Conselho Nacional de Petróleo o estudo

nominado de “Fotossíntese como fonte de energia” 174

, com participação do Instituto do

Açúcar e do Álcool – IAA175

, e considerado uma das bases do Programa Nacional do Álcool –

PROÁLCOOL. Some-se esse ao relatório “Etanol como combustível”, em 1975, do

Ministério da Indústria e Comércio, e efetivamente se iniciou o Proálcool176

.

As bases legais do PROÁLCOOL foram determinadas por meio do Decreto nº

76.593, de 14 de novembro de 1975. Entre as finalidades da criação do Programa estão:

diminuir a dependência externa do petróleo e suas divisas, em virtude do contexto da crise

internacional do petróleo, quando da sua criação; produzir álcool anidro a partir do cultivo da

173

Para maiores informações: MME. PNPB – objetivos e diretrizes. Disponível em:

http://www.mme.gov.br/programas/biodiesel/menu/programa/objetivos_diretrizes.html>. Acesso em: 11 jul.

2017. 174

O estudo “Fotossíntese” teve papel crucial na ascensão do etanol como biocombustível fortemente presente

na matriz energética brasileira, pois elevou o álcool de subproduto do açúcar à fonte de combustível estratégica. 175

O Instituto do açúcar e do Álcool – IAA foi criado em 1933, no governo do Presidente Getúlio Vargas, e

desde a sua criação tentou desenvolver políticas de suporte ao etanol, entretanto após a fundação da Petróleo

Brasileiro S..A. – PETROBRAS, o governo volta seus olhos para esta nascente indústria. 176

BIODIESELBR. A verdadeira história do Proálcool. Disponível em:

<https://www.biodieselbr.com/proalcool/historia/proalcool-historia-verdadeira.htm>. Acesso em 11 jul. 2017.

82

cana-de-açúcar; e promover a geração de emprego e renda para o país, diminuindo suas

disparidades (nos termos do art. 3º, parágrafo único e suas alíneas, do Decreto nº

76.593/1975).

Fernando Lagares Távora afirma que durante toda a existência do PROÁLCOOL, o

Programa passou por muitas disputas. No nível burocrático estava o Ministério da Indústria e

Comércio, seu gerenciador inicial, a Petrobras enquanto sua operacionalizadora, o Ministério

das Minas e Energias no papel de planejador energético, e o Ministério da Agricultura como o

administrador das políticas da matéria-prima, revezaram-se em disputas pelo desenvolvimento

e pela condução das políticas para o álcool brasileiro (nos termos do art. 3º do Decreto nº

76.593/1975, alguns desses foram definidos como responsáveis pela implantação do

Programa) 177

.

O PROÁLCOOL se desenvolveu em cerca de cinco fases distintas. A primeira fase

corresponde ao período entre a sua criação, em 1975, e o ano de 1979, caracterizada como

fase de impulso, tendo o governo como mola propulsora por meio dos subsídios e

financiamentos reservados ao setor. A segunda fase, entre os anos de 1980 e 1986178

,

caracteriza-se pelo fomento à produção de álcool com a finalidade de substituir a gasolina em

razão da ocorrência do segundo choque do petróleo, essa fase foi marcada, sobretudo, pela

forte intervenção estatal, por meio de isenções de impostos, e passou a ser compulsória a

adição de 15% do álcool à gasolina.

A terceira fase do PROÁLCOOL ocorreu a partir de 1987, e foi marcada pelo

princípio da decadência do programa. O crescimento econômico desacelerou e o preço do

barril do petróleo diminuiu. Como no período o Brasil começou a aumentar sua produção

interna de óleo bruto, associada a uma queda do preço internacional do açúcar, o etanol

novamente retorna para um segundo plano.

177

TÁVORA, Fernando Lagares. Centro de estudos da Consultoria do Senado – História e Economia dos

Biocombustíveis no Brasil. Brasília: Centro de estudos/CONLEG/SENADO, abril/2011 (Texto para Discussão nº

89). p. 17. Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-

estudos/textos-para-discussao/td-89-historia-e-economia-dos-biocombustiveis-no-brasil>. Acesso em: 12 jul.

2017. 178

Destaca-se entre as metas estabelecidas a produção de 10,7 bilhões de litros de álcool em 1985. Para

viabilizar o alcance dessa e de outras metas, o Governo apoiou a produção de álcool a partir de matérias-primas

diversificadas, como o babaçu, o sorgo sacarino e a mandioca, todavia não se firmaram. Dessa feita, as pesquisas

resultaram na primeira patente de biodiesel e de querosene vegetal de aviação, registrada pelo engenheiro e

cearense Expedito Parente. [TÁVORA, Fernando Lagares. Centro de estudos da Consultoria do Senado –

História e Economia dos Biocombustíveis no Brasil. Brasília: Centro de estudos/CONLEG/SENADO, abril/2011

(Texto para Discussão nº 89). p. 19. Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-

legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td-89-historia-e-economia-dos-biocombustiveis-no-brasil>.

Acesso em: 12 jul. 2017].

83

No aspecto ambiental, o PROÁLCOOL destaca-se pelos números consideráveis

quanto à diminuição das emissões de gás carbônico, estima-se que durante os anos de duração

do Programa, cerca de 110 milhões de toneladas de dióxido de carbono deixaram de ser

emitidas na atmosfera. Além da redução das emissões do monóxido de carbono e da

eliminação do chumbo – chumbo tetraetila, utilizado como aditivo para gasolina179

.

É interessante se ter a compreensão dos motivos do fomento à produção de cana-de-

açúcar em detrimento a outros cultivares, como a mandioca e o milho, por exemplo. A cana-

de-açúcar possui o retorno mais elevado para os agricultores por hectare plantado180

.

Outro ponto é que a maior produção de açúcar ou de álcool no país oscila conforme o

seu preço no mercado internacional, principalmente. Quando a produção de açúcar se torna

financeiramente menos atrativa, aumenta-se a produção do álcool e vice-versa. E pelo fato de

as etapas da produção do álcool e do açúcar diferirem apenas a partir da obtenção do suco,

que poderá ser fermentado para a produção de um produto ou do outro, a adaptação à

volatilidade do mercado é mais simples181

.

A alternância entre a produção do açúcar e do álcool pode ser considerada também

um dos fatores pelo qual o preço o etanol combustível não é muito acessível, mesmo no

Brasil, um dos maiores (senão o maior) produtor mundial de etanol a partir da cana-de-açúcar.

Após quatro décadas da sua criação, o PROÁLCOOL incentivou a geração de

aproximadamente um milhão de empregos diretos e mais do que esse número de empregos

indiretos, desses estima-se que 80% estão concentrados na área agrícola. A economia gerada

pela substituição da gasolina pelo álcool entre os anos de 1976 e 2004 fez o Brasil economizar

mais de 61 bilhões de dólares e 121 bilhões de dólares foram economizados se considerados

os juros da dívida externa182

.

Mas quais os motivos que levaram o Programa ao desaparecimento? Um conjugado

de fatores levou o Proálcool à extinção, entre eles se destacam: malsucedidos planos

econômicos, declaração de moratória da dívida externa, inflação, diversas greves; a

administração da Petrobras ao alegar prejuízos em decorrência do PROÁLCOOL; a baixa

179


<https://www.biodieselbr.com/proalcool/historia/proalcool-historia-verdadeira.htm>. Acesso em 11 jul. 2017. 180

BIODIESELBR. Pró-álcool – Programa Brasileiro de Álcool. Disponível em:

<https://www.biodieselbr.com/proalcool/pro-alcool/programa-etanol.htm>. Acesso em: 11 jul. 2017. 181

BIODIESELBR. Pró-álcool – Programa Brasileiro de Álcool. Disponível em:

<https://www.biodieselbr.com/proalcool/pro-alcool/programa-etanol.htm>. Acesso em: 11 jul. 2017. 182


<https://www.biodieselbr.com/proalcool/historia/proalcool-historia-verdadeira.htm>. Acesso em 11 jul. 2017.

84

tecnologia dos carros movidos a álcool quando comparados aos movidos à gasolina; a falta do

etanol em várias cidades ao mesmo tempo; a diminuição do preço do barril de petróleo183

.

Em 1988, iniciou-se o fim da intervenção estatal no setor sucroalcooleiro, em um

processo longo de saída do Estado da atividade, que apenas se findou por completo em 1999,

marcando uma desaceleração do Programa184

. Nesse contexto de retirada do Estado do setor,

o IAA foi extinto em 1990185

. Entretanto, eventos como a Eco-92 e o Protocolo de Kyoto,

assinado em 1997 e ratificado em 1999, lançaram novamente os olhares, agora mundiais,

sobre o etanol brasileiro.

A Lei nº 8.723, de 28 de outubro de 1993, tornou obrigatória a adição de 25% de

etanol à gasolina. E no período de 1994 a 1999, tanto os preços do álcool quanto os preços do

açúcar não sofreram mais intervenção estatal, após a extinção do IAA, sendo o período mais

crítico do Programa186

. Nos anos 2000, cresceu a números vistosos a produção de gás natural

veicular – GNV, impactando na redução da utilização do etanol nos veículos nacionais.

Inicia-se uma nova fase de renascimento do etanol, a quarta fase do PROÁLCOOL, a

partir do lançamento, em 2003, dos carros bicombustíveis ou flex-fuel; o fato de serem

movidos a álcool ou a gasolina causa um nova modificação no mercado dessa matriz

energética. Outro fator de fomento à cadeia produtiva do etanol foi a geração de

bioeletricidade com o bagaço da cana-de-açúcar.

Fernando Távora chega a uma conclusão importante acerca do fim do

PROÁLCOOL, afirmando que a extinção do Programa não foi uma decisão de nenhum

governo, configurando-se mais como insuficiência de organização e estratégia do Estado

brasileiro somada a uma conjuntura desfavorável dos preços do etanol. Entretanto, ainda

afirma o autor, o Estado não pode cometer o mesmo erro desse Programa em outros

momentos históricos187

.

Importante ainda ver que desde que o País adotou o programa do PROÁLCOOL,

conseguiu substituir 2,5 bilhões de barris de gasolina, correspondendo a cerca de 25% de

183



89). p. 21-30. Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-

estudos/textos-para-discussao/td-89-historia-e-economia-dos-biocombustiveis-no-brasil>. Acesso em: 12 jul.

2017. 184

Ibidem. p. 22. 185

Por ação da Lei nº 8.029/1990 e do Decreto nº 99.288/1990. 186

Portaria do Ministério da Fazendo nº 189, de 5 de julho de 1995 e nº 275, de 16 de outubro de 1998. 187



89). Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-

para-discussao/td-89-historia-e-economia-dos-biocombustiveis-no-brasil>. Acesso em: 12 jul. 2017.

85

nossas reservas provadas de petróleo e condensados. No ritmo atual, 127 milhões de barris

serão substituídos a cada ano188

.

Segundo Emília Moreira, o PROÁLCOOL teve acentuado caráter não inclusivo e foi

responsável pela intensificação do processo de concentração da propriedade da terra, pelo

crescimento do trabalho assalariado de mulheres e crianças, pela retração da produção de

alimentos e aumento da fome, pela intensificação do processo de êxodo rural, pela adoção do

trabalho escravo e pela degradação ambiental relacionada à atividade monocultora da cana-

de-açúcar189

. Em um nítido exemplo de política que adota o modelo do desenvolvimento a

qualquer custo e, como se percebe, esse custo se mostrou muito alto.

Atualmente, em consequência das metas ambientais determinadas pelo Acordo de

Paris, o segmento sucroalcooleiro (principalmente) e setores do Governo têm demonstrado

interesse em reavivar o Programa, pois o etanol brasileiro, conhecimento internacionalmente,

possui grande apelo sustentável nesse contexto de cobrança por maiores reduções na emissão

dos GEEs – inaugurando uma nova fase.

Todavia, o setor de sucroalcooleiro tem enfrentado dificuldades em relação a

investimentos para aumento da produtividade, capacidade de armazenamento, renovação dos

canaviais e novas tecnologias. Aponta-se a necessidade de auxilio da Embrapa, para melhorar

esse ponto, por meio de pesquisas em tecnologia da produção – principalmente na

modificação genética das espécies de cultivares. Dados afirmam que a produção nacional de

etanol está em torno de 30 bilhões de litros e o consumo em torno dos 29 bilhões de litros,

sendo necessária a ampliação da oferta, pela proximidade do seu limiar190

.

Vistas a história e economia relacionadas ao PROÁLCOOL, bem como seus

aspectos controversos, seus pontos positivos, e o panorama atual da produção nacional, inicia-

se o estudo do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel, o segundo biocombustível

mais utilizado no país.

188


Climáticas) p. 48. Disponível em: <http://legis.senado.leg.br/comissoes/comissao?11&codcol=1450>. Acesso

em: 20 jul. 2017. 189

MOREIRA, Emília. Capítulos da Geografia Agrária da Paraíba. João Pessoa: Universitária-UFPB, 1997. p.

120. 190



em: 20 jul. 2017.

86

4.1.2 Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel – PNPB

Em primeiro lugar, conceitua-se o que é o biodiesel, segundo a Lei nº 11.097, de 13

de janeiro de 2005 (conhecida por “Lei do Biodiesel”), em seu inciso XXV, do art. 6º: um

biocombustível derivado de biomassa renovável, para uso em motores a combustão interna

com ignição por compressão ou para geração de outro tipo de energia, que possa substituir

parcial ou totalmente combustível de origem fóssil191

.

Em 2004, o governo lançou o Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel

(PNPB). Inicialmente, o arcabouço regulatório do PNPB conta com duas leis e diversos atos

normativos infralegais para inserir o biodiesel na matriz energética com mais segurança.

A primeira lei editada no contexto do PNPB foi a Lei nº 11.097/05 (a “Lei do

Biodiesel”), responsável por introduzir o biodiesel na matriz energética, alterando também a

Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997 (a “Lei do Petróleo”) e a Lei nº 9.847, de 26 de outubro

de 1999 (a “Lei de Política Energética Nacional”).

Entre as diversas disposições da Lei nº 11.097/05, estavam: estabelecer os prazos e

percentuais de biodiesel a serem adicionados ao óleo diesel comercial; os critérios para

modificação desses percentuais pelo Conselho Nacional de Política Energética – CNPE;

dispositivos sobre a prioridade de utilização do biodiesel proveniente da agricultura familiar;

instituir a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, como

reguladora da indústria dos biocombustíveis, entre outros. Percebe-se que os dispositivos

contidos nessa lei eram então cruciais para a concretização do PNPB, positivando as diretrizes

gerais do programa, em algumas linhas.

A outra lei do marco inicial do PNPB é a Lei nº 11.116, de 18 de maio de 2005192

,

tratando sobre a matéria do registro especial de produtores e importadores de biodiesel na

Secretaria da Receita Federal, e sobre a incidência do PIS/PASEP e da COFINS193

sobre as

receitas provenientes da venda do biodiesel. Inaugurando um regime tributário

complementado pelo Selo Combustível Social, a ser detalhado abaixo. Ainda sobre

191

BRASIL. Lei Federal nº 11.097, de 13 de janeiro de 2005. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11097.htm>. Acesso em: 13 jul. 2017. 192

BRASIL. Lei Federal nº 11.116, de 13 de maio de 2005. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Lei/L11116.htm>. Acesso em: 13 jul. 2017. 193

Cobrados apenas uma vez do produtor industrial do biodiesel, este podendo optar por uma alíquota fixa (valor

por metro cúbico de biodiesel comercializado) ou por um percentual incidente sobre o preço do produto. Os

coeficientes de redução para a alíquota específica poderão ser diferenciados em função da matéria-prima

utilizada, da região onde foi produzida e do tipo de fornecedor. [BRASIL. Lei Federal nº 11.116, de 13 de maio

de 2005. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Lei/L11116.htm>. Acesso

em: 13 jul. 2017.]

87

CONFINS, tem-se o Decreto nº 5.297, de 6 de dezembro de 2004194

, alterado pelos Decretos

nº 6.458, de 14 de maio de 2008195

, e nº 7.768, de 27 de junho de 2012196

, em virtude de

alterações nas alíquotas da contribuição para o PIS/PASEP e CONFINS incidentes na

produção de biodiesel.

Esse marco regulatório desenvolvido tem por princípios: desenvolver uma política de

inclusão social com o aproveitamento de oleaginosas de acordo com as diversidades

regionais, gerando concomitantemente segurança de abastecimento para o então novo

combustível brasileiro, e garantindo qualidade para o consumidor; buscando ainda ser

competitivo frente ao petrodiesel197

.

Os princípios constitucionais são claramente abarcados pelos princípios do PNPB,

entre eles o princípio do desenvolvimento regional, o princípio da função social da

propriedade, o princípio do desenvolvimento sustentável, o princípio do pleno emprego, da

dignidade da pessoa humana, entre outros.

Na pesquisa “A produção de biodiesel no assentamento de Canudos/RN:

perspectivas e limites da inclusão social”, Suzana Maia Girão tece algumas considerações

interessantes situadas no limiar entre o PROÁLCOOL e o PNPB: infelizmente o modelo

antecessor do biodiesel, o etanol, não agregou valores sociais capazes de gerar inclusão social

da mão de obra que laborava nas lavouras de cana-de-açúcar, hoje a busca por outras fontes

de energia renovável é guiada por valores que buscam incluir socialmente as pessoas que

estão na base do processo produtivo desse combustível, ou seja, os pequenos agricultores.

Anos depois o PNPB é instituído na tentativa de sanar essa lacuna, em virtude da elevada

exclusão social que assolava o Brasil198

.

Ainda nesse sentido, Suzana Girão afirma que o governo procurou evitar com o

biodiesel o que ocorreu com o etanol, no tocante aos desgastes sociais relacionados à

monocultura. Já quanto à diversificação da matéria-prima julga ser um desafio, mas permite a

194

BRASIL. Decreto nº 5.297, de 6 de dezembro de 2004. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5297.htm>. Acesso em: 13 jul. 2017. 195

BRASIL. Decreto nº 6.458, de 14 de maio de 2008. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Decreto/D6458.htm#art1>. Acesso em 13 jul. 2017. 196

BRASIL. Decreto nº 7.768, de 27 de junho de 2012. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Decreto/D7768.htm#art1>. Acesso em 13 jul. 2017. 197

MME. Biodiesel: o novo combustível do Brasil – Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel.

Disponível em:

<http://www.mme.gov.br/programas/biodiesel/galerias/arquivos/biodiesel/Apres_MinistraME_06-12-04.pdf>.

Acesso em: 13 jul. 2017. 198

GIRÃO, Suzana Maia. A produção de biodiesel no assentamento Canudos RN: perspectivas e limites da

inclusão social. 2011. 90 f. Dissertação (Mestrado em Meio Ambiente, Cultura e Desenvolvimento) -

Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2011. p. 22.

88

descentralização da cadeia produtiva, englobando os mais diversos agricultores. Quanto a ser

uma política pública, ela infere que serve para proteger os elos mais frágeis: agricultores de

regiões mais pobres e os consumidores.

Sobre o viés do desenvolvimento sustentável presente no PNPB, é importante traçar

um paralelo com o pensamento de Ignacy Sachs, mostrando como o PNPB possui uma base

constitucional fortemente atrelada à forma como foi pensada a sua estrutura. Sachs afirma que

uma das tarefas operacionais primordiais é disponibilização de biotecnologia moderna para os

pequenos fazendeiros, de modo a capacitá-los a participarem de uma segunda Revolução

Verde, entretanto – complementa ainda – que para se atingir esse patamar, uma série de

políticas complementares é necessária, de forma a proporcionar o justo acesso à terra, ao

conhecimento, ao crédito e ao mercado, perpassando ainda pela necessidade de uma melhor

educação rural199

.

Ainda nesse diapasão, são necessários esforços direcionados em favor do

desenvolvimento de uma química verde, como complemento ou até como substituto pleno da

petroquímica, trocando energia fóssil por biocombustíveis200

. Em apertada síntese, essa é uma

das ideias de Sachs sobre como deveria ser orientado um desenvolvimento sustentável, por

entender que ele passa necessariamente por novas estruturas produtivas, tanto no sentido de

priorizar a produção em pequenas propriedades cultivadas por pequenos agricultores, tanto no

sentido de modificação da matriz energética mundial.

Gráfico 7. Pilares do PNPB201

.

199



MME. Biodiesel: o novo combustível do Brasil – Programa Nacional de Produção e uso do Biodiesel.

Disponível em:

<http://www.mme.gov.br/programas/biodiesel/galerias/arquivos/biodiesel/Apres_MinistraME_06-12-04.pdf>.

Acesso em: 13 jul. 2017.

89

Mas quais os propósitos do PNPB? Implantar um projeto energético

autossustentável, com preço competitivo, qualidade certificada, suprimento garantido,

gerando renda com inclusão social. Conforme o Gráfico 7, o Programa desenvolve uma base

tecnológica, aliando a seara agrícola, a industrial e o uso do combustível. Sobre três pilares: o

ambiental, o social e o mercado, para desenvolvimento do biodiesel como forma de energia.

Para fomentar a produção de biodiesel de forma a atingir os objetivos almejados pelo

PNPB, foram necessárias várias medidas indutoras por parte do Governo Federal, para além

do disposto na Lei nº 11.116/2005, a exemplo do regime tributário diferenciado. Uma das

medidas é a concessão do Selo combustível social que concede ao seu detentor o benefício de

menores cargas tributárias, vantagens na concessão de financiamentos pelo BNDES e

participação prioritária nos leilões de biodiesel realizados pela ANP202

.

Merece destaque um dos critérios do Selo combustível social: as aquisições de

matéria-prima do agricultor familiar feitas pelo produtor de biodiesel são de 50% para a

região Nordeste e Semiárido, 30% para as regiões Sudeste e Sul e 10% para as regiões Norte e

Centro-Oeste., conforme definido pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário. Os maiores

percentuais de aquisição definidos para o Nordeste e o Semiárido refletem uma atenção

especial do Programa a essas regiões onde os trabalhadores rurais vivenciam uma situação de

maior vulnerabilidade203

.

Percebe-se que o PNPB é uma referência em termos de política pública ao

contemplar os princípios constitucionais em todo o seu desenvolvimento, ideias, estruturação

básica. Todavia, ocorreram diversos óbices no seu trajeto, que mitigaram grande parcela de

suas ideologias de base, a serem tratados com maior grau de profundidade no item 4.3.

Atualmente, as leis fundadoras do marco regulatório do biodiesel foram modificadas,

somando-se a elas o disposto na Lei nº 13.033, de 24 de setembro de 2014, e na Lei nº 13.263,

de 23 de março de 2016. Outra lei que influenciou o PNPB foi a Lei nº 12.651, de 2012, que

estabeleceu o Novo Código Florestal Brasileiro.

202

[MDA. Instrução Normativa n° 01, de 05 de julho de 2005. Disponível em:

<http://www.lex.com.br/doc_395583_INSTRUCAO_NORMATIVA_N_1_DE_5_DE_JULHO_DE_2005.aspx>

. Acesso em: 13 jul.] Merece destaque ainda a Instrução normativa nº 2, que dispôs sobre critérios e

procedimentos relativos ao enquadramento de projetos de produção de biodiesel ao selo combustível social.

Disponível em: <http://www.mda.gov.br/sitemda/sites/sitemda/files/user_arquivos_627/IN%2002%20-

%202005%20MDA.pdf>. Acesso em: 13 jul. 2017. 203

Vide art. 2º da Instrução normativa do MDA nº 01/2005. [MDA. Instrução Normativa n° 01, de 05 de julho

de 2005. Disponível em:

<http://www.lex.com.br/doc_395583_INSTRUCAO_NORMATIVA_N_1_DE_5_DE_JULHO_DE_2005.aspx>

. Acesso em: 13 jul.]

90

A Lei nº 13.033, de 2014 dispôs sobre a adição obrigatória de biodiesel ao óleo

diesel fóssil para 8%, em até doze meses após a data de promulgação desta Lei; 9%, em até

vinte e quatro meses após a data de promulgação desta Lei; 10%, em até trinta e seis meses

após a data de promulgação dessa Lei204

.

Já a Lei nº 13.623/2016 alterou o cronograma de aumento do teor de biodiesel

misturado ao óleo diesel proveniente do petróleo, disposto na Lei nº 13.033/2014, a partir de

2017: até março de 2017, a mistura se dá em 8%; até março de 2018, no percentual de 9%; e

até março de 2019, em 10%205

. Entretanto os produtores de biodiesel estão pressionando para

antecipar os percentuais do biodiesel adicionado ao diesel de 8% (atualmente) para 10%, já

que os patamares definidos legalmente podem ser flexibilizados.

Quanto às inovações trazidas pelo Novo Código Florestal Brasileiro aplicáveis ao

PNPB, estão entre elas a criação do Cadastro Ambiental Rural, estabelecendo que é

obrigatório o cadastramento de todos os imóveis rurais no Sistema Nacional de Cadastro

Ambiental Rural – SICAR, ou seja, é uma regulação ambiental rural.

Dessa forma, uma modificação foi realizada na Portaria do Selo Combustível Social

de modo a alertar sobre a necessidade de os imóveis rurais que participam do PNPB e do Selo

Combustível Social a regular o cadastro ambiental no CAR. Trazendo também, pela primeira

vez, regulamentação quanto aos procedimentos para concessão do selo quando houver

aquisição de material de origem animal (sebo bovino). Outras normas técnicas do Selo

Combustível social foram alteradas no texto da Portaria, mas não o modificam

significativamente206

.

Mais recentemente ainda, foram realizadas propostas de alteração nas regras da

concessão dos benefícios obtidos por meio do Selo Combustível Social, concretizando-se na

Portaria nº 512, da Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento

Agrário – SEAD, de 5 de setembro de 2017207

. Segundo o próprio MDA, as medidas visam à

desburocratização e à modernização do Selo Social do Biodiesel.

204

BRASIL. Lei nº 13.033, de 24 de setembro de 2014. Disponível em:

<http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2014/lei-13033-24-setembro-2014-779372-normaatualizada-pl.html>.

Acesso em: 13 jul. 2017. 205

BRASIL. Lei nº 13.263, de 23 de março de 2016. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13263.htm>. Acesso em: 13 jul. 2017. 206

MDA. Portaria MDA nº 337, de 18 de setembro de 2015. Disponível em:

<https://www.legisweb.com.br/legislacao/?id=303619>. Acesso em: 20 jul. 2017. 207

MDA-SEAD. Portaria nº 512, de 5 de setembro de 2017. Disponível em:

<http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/servlet/INPDFViewer?jornal=1&pagina=5&data=06/09/2017&captchafield

=firistAccess>. Acesso em: 8 set. 2017.

91

Entre as regras alteradas, têm-se os percentuais de aquisição de matéria-prima

proveniente do agricultor familiar para concessão e manutenção do Selo combustível social,

que passaram a ser de 15% para as aquisições provenientes das regiões Norte e Centro-Oeste;

30% para as aquisições provenientes das regiões Sudeste, Nordeste e Semiárido; e 40% para

as aquisições provenientes da região Sul. Percebe-se que os valores foram alterados para se

adequar melhor à realidade produtiva de cada região.

O Selo Combustível Social pode ser uma importante ferramenta para a agricultura

familiar e para a gestão estratégica do país, uma vez que não se trata apenas de viabilizar a

compra da produção de oleaginosas; em um pensamento macro, a produção dessas

oleaginosas nas pequenas propriedades devem estar integradas em sistemas produtivos,

proporcionando condições da família de produtores se fixarem no campo, ao garantir a

compra de sua produção.

Segundo dados do Censo Agropecuário de 2006, a agricultura familiar corresponde a

35% do produto interno bruto nacional, absorve 40% da população economicamente ativa do

país. Fixar essa população no campo é um desafio que segue diversas gestões governamentais,

pois cerca de dois milhões de pessoas migraram do campo para os centros urbanos nos

últimos anos. E como a agricultura familiar é responsável por grande parte do abastecimento

interno de alimentos, é importante, entre outros, para o controle da inflação dos alimentos

consumidos pela população brasileira208

.

Atualmente, o Selo Combustível Social beneficia mais de 70 mil famílias. São mais

de 40 empresas produtoras de biodiesel detentoras do Selo e mais de 100 cooperativas

habilitadas para comercialização no âmbito do PNPB, de acordo com dados do Ministério do

Desenvolvimento Agrário209

. E mesmo assim, ainda correm murmúrios de seu encerramento.

Apesar dos incentivos governamentais à diversificação das matérias-primas,

predomina no Brasil o biodiesel proveniente da soja, por ser a lavoura da soja a mais

mecanizada, produzida em latifúndios monocultores, em geral, acaba possuindo maior

competitividade e rentabilidade. Apenas a inovação tecnológica permitirá diversificar a matriz

de matérias-primas como almejado pelo PNPB, tornando mais competitivos os cultivares

208

MDA. O que é agricultura familiar. Disponível em: <http://www.mda.gov.br/sitemda/noticias/o-que-

%C3%A9-agricultura-familiar>. Acesso em: 20 jul. 2017. 209

MDA. Mudanças na portaria do Selo Combustível Social. Disponível em:

<http://www.mda.gov.br/sitemda/mudan%C3%A7as-na-portaria-do-selo-combust%C3%ADvel-social>. Acesso

em: 20 jul. 2017.

92

regionais. Nesse ponto, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA tem

papel fundamental ao pesquisar e desenvolver tecnologia produtiva210

.

Sobre a soja, interessante a exposição de Bruno Galveas Laviola, da Embrapa, no

mais recente Relatório de atividades da Comissão Permanente sobre Mudanças Climáticas, do

Congresso Nacional, do ano de 2016, ao afirmar que apesar de o Brasil possuir alto potencial

como país com vocação agrícola, havendo diversidade de matérias-primas em diversas

regiões, ao se analisar as matérias-primas oleaginosas, há que se analisar também a tríade do

domínio tecnológico, da escala de produção, e da boa logística de distribuição.

Nessas perspectivas, a soja é a que atende unicamente esses três critérios e é

cultivada em diferentes regiões do País. Apesar da hegemonia, há um prazo de validade.

Estudos da Embrapa apresentaram que em 2030 haverá que se utilizar de 35 a 50% da soja

produzida no Brasil, o que enseja a necessidade de uso de outras matérias-primas de agora,

para que se obtenha o domínio tecnológico e se organize a produção211

.

Segundo Paula Pedroti, a concentração do peso de uma única matéria-prima na

produção do biodiesel é um dos principais motivos do governo relutar em aumentar

rapidamente a porcentagem da mistura do biodiesel ao diesel, pois o primeiro se torna muito

vulnerável às variações que ocorrem no mercado da oleaginosa (como aumento de preços,

quebra de safra, etc.). O mais acertado é incentivar a diversificação para a mitigação dos

riscos produtivos212

.

Relembrando o acima estudado PROÁLCOOL, há uma coerência em se iniciar

atualmente a diversificação da matriz energética dos biocombustíveis, uma vez que se

demorará um tempo relativamente longo para se consolidar a produção, tanto em termos

econômicos, ambientais, de regulação jurídica e, principalmente, de desenvolvimento do

aparato tecnológico. Lembrando que o PROÁLCOOL, entre idas e vindas, completou 40 anos

em 2015. Como o PNPB data do biênio 2004/2005, é um Programa que muito tem a

amadurecer e a contribuir com o desenvolvimento do energético, ambiental, social e

econômico do Brasil.

210



em: 20 jul. 2017. 211



em: 20 jul. 2017 212

PEDROTI, Paula Maciel. Desenvolvimento e inclusão social: o caso do arranjo político-institucional do

Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel. In: GOMIDE, Alexandre de Ávila; PIRES, Roberto Rocha

C. (ed.). Capacidades estatais e democracia: arranjos institucionais de políticas públicas. Brasília: Ipea, 2014. p.

213-236.

93

Interessante, por fim, constatar o aspecto ambiental sob os moldes enfocados

internacionalmente nas Conferências sobre o meio ambiente: calcula-se que em função do

programa do biodiesel, segundo o mais recente Relatório de atividades da Comissão

Permanente sobre Mudanças Climáticas, do Congresso Nacional, do ano de 2016, o Brasil

deixou de emitir 43 MtCO2eq, correspondendo ao plantio de 312 milhões de árvores (esse

número em plantio de dendê ocuparia 2,2 milhões de hectares, área aproximada do estado de

Sergipe213

.

Apesar desses e de outros resultados, o PNPB é alvo de críticas. Segundo Paula

Pedroti, as críticas se concentram em virtude de umas das expectativas criadas em torno do

PNPB era a de que o programa gerasse oportunidades para os agricultores familiares,

principalmente do Nordeste, por meio da mamona, entretanto, apesar dos ajustes e dos

esforços, o programa foi incapaz de incluir significativamente essa parcela de agricultores

familiares. A inclusão se deu em maior parte quanto aos agricultores do Sul e do Centro-

Oeste214

.

Ainda, das matérias-primas adquiridas pelas empresas certificadas, é provável que

apenas a soja comprada dos agricultores familiares seja utilizada no fabrico de biodiesel.

Então, em virtude do Selo Combustível Social e suas vantagens, as empresas adquirem

quantidades mínimas de matérias-primas da agricultura familiar, porém, não necessariamente,

é preciso que se fabrique biodiesel com elas215

.

São apontados, em suma, três pontos críticos principais do PNPB: a necessidade de

fomento à organização produtiva (investindo no fortalecimento da capacidade de organização

dos agricultores via formação de cooperativas; reforçar e dar continuidade às ações do

Ministério de Desenvolvimento Agrário nos Projetos Polos do Biodiesel; facilitar o acesso

dos agricultores familiares ao crédito); investimentos em pesquisa e desenvolvimento de

oleaginosas (fornecendo também insumos e capacitação técnica aos agricultores, aumento dos

investimentos em pesquisa para promover a real diversificação de variedades de oleaginosas,

e a partir daí incentivar o cultivo mais economicamente viável); e por último investir em

infraestrutura e em capacitação (adotar políticas públicas destinadas à melhoria logística,

213



em: 20 jul. 2017. 214




213-236. 215

Ibidem. p. 228.

94

facilitando o acesso das empresas aos agricultores e ao escoamento da produção; no Nordeste

e Semiárido, investir em irrigação e recuperação do solo juntamente com a capacitação dos

agricultores) 216

.

Interessante é a crítica tecida por Samuel Max Gabbay, ao mencionar que os

benefícios do programa energético brasileiro são incontestáveis, alavancando programas

assistencialistas como o Bolsa Família, de forma que a agricultura familiar fosse fomentada a

fim de fornecer a matéria-prima para a fabricação dos biocombustíveis; entretanto a pressa

por resultados foi prejudicial. Continuando a crítica ao afirmar que os problemas logísticos

demonstram o despreparo do governo e dos produtores privados em fornecer biodiesel

suficiente para acompanhar o consumo de combustíveis217

.

Será trazido ao estudo a situação da Petrobras Biocombustíveis – PBIO, por ter

possuído, desde sua constituição, uma grande receptora de incentivos e receitas do Governo

Federal, na época do Programa de Aceleração de Crescimento – PAC 2, destinados à

promoção dos biocombustíveis.

- A Petrobras Biocombustível – PBIO

Por motivos de gestão, entre outros, a Petrobras está deixando integralmente a

produção de biocombustíveis, vendendo ativos e participações nas produções tanto de etanol,

quanto de biodiesel, conforme previsto em seu Plano Estratégico (Plano Estratégico 2017-

2021). Já fechou, em 2015, a Planta de Biocombustíveis da Refinaria Clara Camarão, no Rio

Grande do Norte. Em dezembro de 2016, encerrou as atividades no município de Quixadá,

estado do Ceará. E não será parte integrante do Programa RENOVABIO, apesar de ter se

manifestado em consulta pública de forma contrária ao Programa.

Desde 2010, a companhia estatal começou a investir em biocombustíveis e apenas

registrou prejuízos, somando-os, a Petrobras perdeu mais de R$ 3,04 bilhões; e de janeiro a

dezembro de 2016, as perdas ultrapassaram R$ 1 bilhão. Segundo seu plano estratégico, a

estatal pretende vender todos os ativos de etanol e biodiesel até 2021.

216




213-236. 217

GABBAY, Samuel Max; MAIA, Vinicius Fernandes Costa. O paradigma da regulação do biodiesel. In:

XAVIER, Yanko Marcius de Alencar et al (Org.). Direito do petróleo, gás natural e biocombustíveis: estudo em

homenagem à professora Helenice Vital. Natal: Edufrn, 2013. p. 133-153. (Série direito dos recursos naturais e

da energia).

95

Já não havia uma massiva participação estatal na política e produção brasileira de

biocombustíveis, com a saída da Petrobras, clarifica-se ainda mais a situação do

abastecimento nacional dos biocombustíveis: renegada pelo Estado e deixada aos livres

interesses da iniciativa privada nacional e multinacional.

Vistos aspectos do PROÁLCOOL e do PNPB, serão iniciadas as discussões acerca

do que aqui denominamos de novas políticas públicas relativas aos biocombustíveis

brasileiros, traçando comentários sobre as suas diretrizes e as tendências verificadas no

momento peculiar vivenciado pelo Brasil.

4.2 AS RECENTES POLÍTICAS PÚBLICAS DE FOMENTO À PRODUÇÃO DE

BIOCOMBUSTÍVEIS

Aqui denominamos de novas políticas públicas de fomento à produção de

biocombustíveis, as políticas hodiernamente em processo de aprovação (ou desaprovação) e

que ainda não possuem dados suficientes para análise dos seus resultados iniciais.

Todavia, mesmo que não haja resultados, podem ser estudadas diretrizes das políticas

de fomento na seara dos biocombustíveis, principalmente no contexto constitucional e frente a

outras normas e políticas públicas infraconstitucionalmente ambientadas.

Propõe-se, em função do recorte temático desta dissertação, o estudo de apenas duas

políticas: a Política Nacional dos Biocombustíveis Florestais, aprovada pela Comissão de

Minas e Energia em 25 de abril de 2017, e tramitando em caráter conclusivo, e do Programa

RENOVABIO, ainda não aprovado pelo atual Governo, mas alvo de intensos debates na

mídia.

Por que estudar as políticas ainda em fase de estruturação do marco regulatório?

Primeiro porque as metas do Acordo de Paris, ratificado pelo Brasil, são ambiciosas. E são

percebidos esforços dos órgãos do Governo em tentar viabilizar o cumprimento dos

compromissos nele firmados. Possivelmente, o marco regulatório das políticas aqui

mencionadas deve estar, por conseguinte, em consonância com o pactuado. Deve estar de

acordo, ainda, com o Programa Combustível Brasil. Faz-se necessário, portanto, iniciar a

análise, também voltada para a coerência com sistema jurídico218

.

218

No setor de energia, tem sido debatido intensamente como alcançar, até o ano de 2030, 45% de participação

de energias renováveis na matriz energética e 10% de ganhos de eficiência no setor elétrico. Ainda, a meta

nacional prevê o aumento da participação de bioenergia sustentável na matriz energética brasileira para 18%,

também até 2030, aumentando a parcela de biocombustíveis avançados e o uso biodiesel. [CONGRESSO

NACIONAL. Relatório de atividades – 2016. (Comissão Mista Permanente sobre Mudanças Climáticas) p. 3.

Disponível em: <http://legis.senado.leg.br/comissoes/comissao?11&codcol=1450>. Acesso em: 20 jul. 2017.]

96

O segundo ponto é que, estando o projeto ainda em tramitação, é possível

encaminhar sugestões via Portal e-Democracia219

, da Câmara dos Deputados brasileira.

Concretizando a nova democracia digital, que utiliza da internet e de outras ferramentas

digitais de forma a ser um espaço de expressão da opinião popular, principalmente no que

cinge às políticas públicas. A ferramenta em comento é importante porque o povo não é

ouvido apenas no momento do voto, nem por meio dos instrumentos jurídicos determinados.

A população pode expressar em tempo real sua opinião, casos, relatos, opinar e sugerir

modificações, e precisa cada vez mais se apropriar desses instrumentos para uma aproximação

real com o poder que emana do próprio povo220

.

Quanto ao Plano Combustível Brasil, esse foi apresentado pela Petrobras em maio de

2017, e é um programa do Governo Federal para buscar um mercado de combustíveis com

oferta compatível com o crescimento da demanda. Deve ser capaz de atender o consumidor

brasileiro, com preço competitivo e qualidade atestada, devendo possuir um ambiente

regulatório objetivo. Tendo como valores a transparência, a excelência, a inovação, a

previsibilidade, a estabilidade do marco regulatório, a sustentabilidade e responsabilidade

socioambiental. Estimula ainda a entrada de novos atores no setor pautado na livre

concorrência221

.

4.2.1 Política Nacional de Biocombustíveis Florestais

O deputado Luiz Fernando Faria, do Partido Progressista de Minas Gerais– PP-MG,

propôs o Projeto de Lei nº 1.291, em 27 de abril de 2015222

, tendo por objetivo a ampliação da

participação dos biocombustíveis florestais na matriz energética brasileira, promovendo o

cultivo de florestas plantadas, com potencial energético para a produção de biocombustíveis

sustentáveis.

219

CAMARA DOS DEPUTADOS. Portal E-democracia. Disponível em:

<https://edemocracia.camara.leg.br/home>. Acesso em: 7 ago. 2017. 220

A população precisa se apropriar desses canais também para aperfeiçoá-los enquanto plataforma de

comunicação com o governo, e para cobrar um Estado mais transparente e eficiente. Uma das grandes conquistas

brasileiras foi a Lei de Acesso à informação e o portal da transparência. A Lei nº 12.527, de 18 de novembro de

2011, está disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso

em: 21 jul. 2017. 221

MME. Programa Combustível Brasil. Disponível em:

<http://www.mme.gov.br/documents/10584/24442563/2017+05+10+Combustivel+Brasil+vFinal.pdf/8e7d6447-

c2f3-47c0-8c15-f3f066a54c60>. Acesso em: 22 jul. 2017. 222

O Projeto de Lei em comento está disponível no site da Câmara dos Deputados. [CAMARA DOS

DEPUTADOS. Ficha de Tramitação do Projeto de Lei nº 1.291, de 24 de abril de 2015. Disponível em:

<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=1215701>. Acesso em: 8 ago.

2017.]

97

O art. 2º do referido PL traz alguns conceitos importantes, como o de

“biocombustíveis florestais”, considerados combustíveis sólidos, líquidos ou gasosos,

produzidos a partir da biomassa florestal, como lenha, carvão vegetal, briquetes, licor negro,

etanol celulósico, entre outros, tidos como fontes estratégicas e renováveis de bioenergia, em

rol meramente exemplificativo.

Em confronto com o art. 6º, inciso XXIV, da Lei nº 9.478/97, a Lei do Petróleo,

define um conceito mais generalista (“biocombustíveis” são derivados de biomassa, tendo o

potencial de substituir total ou parcialmente, os combustíveis fósseis derivados do petróleo e

do gás natural, seja em motores a combustão, seja em outras formas de geração de energia).

O inciso IV do art. 2º do PL em comento traz a definição de “florestas plantadas com

potencial energético”, como aquelas florestas plantadas, cuja matéria-prima, obtida do seu

manejo e colheita, bem como seus resíduos florestais possam, segundo vontade e critério do

empreendedor, ser processados como biomassa para fins de produção de energia, visando à

produção de biocombustíveis florestais.

Entre os objetivos da pretensa Política Nacional dos Biocombustíveis Florestais (art.

3º) estão: ampliar a participação dos biocombustíveis florestais na matriz energética brasileira

e promover o cultivo de florestas plantadas com potencial energético e a produção sustentável

de biocombustíveis florestais. Constituindo parte da consecução do Plano Setorial de

Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a Consolidação de uma Economia de

Baixa Emissão de Carbono na Agricultura – Plano ABC (de Agricultura de Baixa Emissão de

Carbono) e do Plano Nacional de Mudança do Clima – PNMC.

Os princípios da Política Nacional dos Biocombustíveis Florestais estão dispostos no

art. 4º e seus incisos, correspondendo a: livre exercício da atividade econômica, visando à

redução das desigualdades sociais e regionais; e o plantio florestal em áreas degradadas,

objetivando sua recuperação; assim, promovendo e desenvolvendo uma matriz energética

limpa e diversificada, ampliando as fontes renováveis de energia limpa, em especial dos

biocombustíveis florestais; a competitividade, inclusive em âmbito mundial, da cadeia

produtiva de florestas plantadas com potencial energético.

Nos termos da Constituição, a Política Nacional dos Biocombustíveis Florestais se

propõe a garantir a preservação das florestas, da fauna e da flora, conforme inciso VIII do art.

23; compromete-se também com a proteção ao meio ambiente e combate à poluição, na

medida em que promove o reflorestamento, nos termos do inciso VI do art. 23; compromete-

98

se com o desenvolvimento sustentável, quando, ao aumentar a área de florestas, promoverá a

captura dos GEEs.

Propõem-se biocombustíveis florestais inseridos em uma ordem econômica e

financeira constitucional, conforme o art. 170, na medida em que se busca não somente o

disposto em seu inciso VI (da proteção ao meio ambiente), mas também diversos outros

princípios da ordem econômica constitucional, como a livre concorrência e a busca do pleno

emprego.

Ainda em termos constitucionais, a Política Nacional dos Biocombustíveis Florestais

relaciona-se intimamente com o art. 187 da Constituição Federal, que trata da política

agrícola, percebe-se que inicialmente a lei em comento traz em seu escopo, em caráter

perfunctório, instrumentos creditícios e fiscais, incentivo à pesquisa e a tecnologia, seguro

agrícola, habilitação para o trabalhador rural.

Voltando à redação do PL, o art. 7º deu o mesmo tratamento das atividades agrícolas,

em termos de normas ambientais, às atividades da cadeia produtiva de florestas plantadas com

potencial energético (compreendendo a plantação, a recondução, o manejo, a colheita, a

reforma, o armazenamento, a transformação, o transporte e a comercialização de seus

produtos e derivados, incluindo os biocombustíveis florestais).

Complementando, a proposta expõe, em seu art. 13, que os recursos oriundos das

taxas de reposição florestal serão obrigatoriamente revertidos, a taxa mínima de 60%, para

programas de fomento florestal para projetos de até dois mil hectares por proprietário, o

objetivo é o de formação de florestas plantadas com potencial energético; e de 10% como

compensação mediante plantio de florestas com potencial energético para empreendimentos

sujeitos a recolhimento das taxas. Ainda, em seu parágrafo único, a taxa de reposição florestal

não incidirá sobre os produtos oriundos de florestas plantadas como potencial energético.

O texto também permite o cultivo de florestas com potencial energético em áreas de

preservação permanentes consolidadas (art. 9º), desde que sua reforma não resulte em

destoca, preservando-se a integridade do solo através de cultivo mínimo. Esse plantio, no

entanto, deverá ser informado no Programa de Regularização Ambiental (PRA) por meio de

declaração expedida pelo empreendedor, acompanhada de anotação de responsabilidade

técnica emitida por engenheiro florestal ou agrônomo.

Segundo o art. 11, a fiscalização da comercialização e do consumo dos

biocombustíveis florestais será feita pelos órgãos competentes do Poder Público e se dará nos

pontos de recepção das unidades consumidoras do produto.

99

Ainda segundo o projeto, a União, os estados e o Distrito Federal manterão

conjuntamente um sistema nacional de informações sobre florestas com potencial energético.

Tal sistema será constituído por um banco de dados sob gestão do Ministério da Agricultura,

Pecuária e Abastecimento em articulação com o Sistema Nacional do Meio Ambiente –

SISNAMA.

Para o PL lograr êxito, falta apenas a análise e a aprovação do projeto pelas

comissões de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural; de Finanças e

Tributação; e de Constituição e Justiça e de Cidadania, uma vez que tramita em caráter

conclusivo e que já obteve aprovação da Comissão de Minas e Energia.

Os motivos alegados para a proposição desse Projeto de Lei vão desde os acordos

firmados nas Conferências das Partes – COP, tema aqui já bastante retomado; passando pela

redução do rol de combustíveis verdes, pela Empresa de Pesquisa Energética – EPE (dando

ênfase ao papel negativo de poluente do carvão e das usinas termelétricas).

Portanto, visando a não dependência dos combustíveis fósseis pelo Brasil, em virtude

de serem excessivamente poluentes, não renováveis e de alto custo, a Política Nacional de

Biocombustíveis Florestais pretende se firmar, caminhando paralelamente aos outros

biocombustíveis. Ressaltando o exemplo da siderurgia nacional, movida energeticamente à

base de carvão vegetal, que figura no rol dos biocombustíveis florestais especificados nesse

Projeto de Lei.

Ressalta-se, ainda, o seu potencial papel de gerador de emprego e renda – papel

socioeconômico –, podendo esse tipo de floresta ser utilizada para fins industriais, de

construção civil, além do energético (biomassa florestal). No aspecto ambiental, as florestas

energéticas são potenciais redutores do aquecimento global, agindo na captura dos GEE’s,

potenciais conservadoras da fertilidade do solo e da manutenção dos recursos hídricos.

A Política Nacional dos Biocombustíveis Florestais não está isolada no ordenamento

jurídico brasileiro. Ao observar o seu projeto de lei, infere-se que ele se coaduna com o

Decreto nº 8.375, de 11 de dezembro de 2014, que define a Política Agrícola para Florestas

Plantadas223

.

O Decreto em questão estabelece como princípios da Política Agrícola de Florestas

Plantadas a produção de bens e serviços florestais visando ao desenvolvimento social e

econômico do país e a mitigação dos efeitos das mudanças climáticas (art. 3º), no mesmo

diapasão dos princípios disciplinados pelo Projeto de Lei nº 1.291/ 2015.

223

BRASIL. Decreto nº 8.375, de 11 de dezembro de 2014. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Decreto/D8375.htm>. Acesso em: 8 ago. 2017.

100

Os objetivos da Política Agrícola de Florestas Plantadas são aumentar a produção e a

produtividade; promover a utilização do potencial produtivo de bens e serviços econômicos

das florestas plantadas; contribuir para a diminuição da pressão sobre as florestas nativas;

melhorar a renda e a qualidade de vida no meio rural, notadamente em pequenas e médias

propriedades rurais; estimular a integração entre produtores rurais e agroindústrias que

utilizem madeira como matéria-prima.

Todavia, o Projeto de Lei em trabalho peca por apenas mencionar objetivos,

mecanismos, não trazendo em seu corpo textual formas de concretização do que se pretende.

Como ele faz parte de uma política pública ainda em fase de articulação, pode ser que

posteriormente ele precise ser modificado, ou que seja trazido em resoluções e portarias

regulamento mais técnico para viabilizar a sua implantação.

Ainda em termos infraconstitucionais, relaciona-se expressamente com a Lei nº

8.171, de 17 de janeiro de 1991, que dispõe sobre a Política Agrícola Nacional, bem mais

abrangente que os diplomas normativos aqui expostos, trazendo inúmeros princípios, ações e

instrumentos da política agrícola. E que a política de biocombustíveis florestais, por ser uma

proposta prática inserida em uma política maior, deve buscar atuar em consonância com os

preceitos por ela definidos224

.

Em uma análise estrutural, a Política Nacional de Biocombustíveis Florestais, apesar

de em um primeiro momento causar estranheza e soar como retrocesso ambiental devido à

utilização de carvão vegetal, lenha, entre outros biocombustíveis nessa linha; tem bases

coerentes, afinal é melhor a boa gestão energética do potencial de florestas plantadas do que,

por exemplo, ocorrer a inundação de milhares de hectares de florestas, como ocorreu com a

usina hidrelétrica de Belo Monte; ou o contínuo uso de termelétricas.

Outro aspecto importante é que o PL está inserido em um contexto de uma política

mais ampla, que lhe dará suporte, caso haja sua aprovação. No que concerne ao arcabouço

legislativo, está em consonância, como exposto, com os preceitos constitucionais.

Quanto às estatísticas, as florestas plantadas, no Brasil, têm aumentado

consideravelmente de número e de extensão, conforme Gráfico 8, a seguir, trazendo dados

obtidos por dois órgãos diferentes, mostrando ainda que as principais espécies plantadas são o

eucalipto e o pinus.

Os setores econômicos das florestas plantadas defendem os investimentos na área,

como é o caso da Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil – CNA, que emitiu o

224

BRASIL. Lei nº 8.171, de 17 de janeiro de 1991. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8171.htm>. Acesso em: 8 ago. 2017.

101

relatório: “Plantio de Eucalipto no Brasil: mitos e verdades”, enfatizando diversos pontos

positivos do plantio dessa espécie (mesmo sob o formato da monocultura), dentre eles:

consumo de água menor que o da cana-de-açúcar e do café (p. 11), e perda de solo pela erosão

menor que em plantios de milho, pastagem e cana-de-açúcar (p. 13)225

.

Defendendo o plantio do eucalipto de forma a compor sistemas agroflorestais, em

que o uso da terra e dos recursos naturais combina a utilização de espécies florestais, agrícolas

e/ou a criação de animais, em uma mesma área, de maneira simultânea ou escalonada no

tempo. Ressaltando como vantagens para o produtor: aumento da renda, maior variedade de

produtos e serviços, melhoria da alimentação do homem do campo, redução do risco de

perdas totais, redução dos custos de plantio, melhoria da distribuição da mão de obra rural, e

redução da necessidade de capinas226

.

Já como vantagens biológicas, apontam-se: melhor ocupação da área; aumento da

matéria orgânica; melhoria das propriedades do solo; retenção e conservação de água no solo;

controle da erosão; aumento da produtividade por unidade de superfície; redução das

variáveis microclimáticas; diminuição dos riscos de perdas de produção; uso adequado do

sombreamento; e agregação de valores. Para o sistema como um todo, são vantagens:

ampliação da estação de pastejo; maior incremento no peso dos animais, na produção de leite

e lã; e aumento na taxa de reprodução227

.

225

CNA. Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil. Planto de eucalipto no Brasil: mitos e verdades.

Brasília: CNA, 2011. Disponível em: <http://www.canaldoprodutor.com.br/sites/default/files/mitos-e-verdades-

low.pdf>. Acesso em: 21 jul. 2017. 226

CNA. Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil. Planto de eucalipto no Brasil: mitos e verdades.

Brasília: CNA, 2011. Disponível em: <http://www.canaldoprodutor.com.br/sites/default/files/mitos-e-verdades-

low.pdf>. Acesso em: 21 jul. 2017. p. 17. 227

Ibid., p. 18.

102

Gráfico 8. Área com florestas plantadas no Brasil228

.

Entre os questionamentos de Ignacy Sachs está: “como conservar escolhendo-se

estratégias corretas de desenvolvimento em vez de simplesmente multiplicarem-se as reservas

supostamente invioláveis?” 229

Pode ser que, dependendo da forma que se conduza a Política

Nacional dos Biocombustíveis Florestais, esse tipo de ecossistema antrópico ajude-nos a

responder o questionamento acima.

Por fim, de fato os biocombustíveis florestais podem ser uma alternativa para o

desenvolvimento energético brasileiro, mas ainda são necessários projetos, estudos, testes,

para ver a viabilidade prática de tais ideias. Na seara dos biocombustíveis não existem

soluções milagrosas, para que se consiga visualizar a viabilizar de aparentes boas ideias, elas

têm de ser postas em prática sob a forma de testes, demanda tempo e muitos aportes de

recursos financeiros, os resultados podem ser razoáveis ou não. Afinal, quantos anos não se

levaram até a Petrobras desenvolver o know-how em tecnologia para exploração do petróleo

em águas ultraprofundas até atingir a camada do Pré-sal? Quanto não foi gasto!

Desenvolver uma política energética, principalmente em um país com as dimensões

do Brasil e com os problemas históricos que ele possui, apesar de parecer clichê e senso

228

Áreas com florestas plantadas no Brasil. Disponível em:

<http://sistemafamato.org.br/portal/famato/bioenergiamt/palestras/palestra-14-9-JOAO-ANTONIO.pdf >.

Acesso em: 21 jul. 2017. 229

SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamond: 2009. p. 32].

103

comum, é um terreno muito incerto, flutuante, vulnerável às influências externas, às pressões

internacionais. Mas inegavelmente é uma área estratégica para o desenvolvimento da

população, do futuro e do Estado, que precisa ser pensada e repensada com antecedência para

que sejam evitados colapsos.

4.2.2 Programa RENOVABIO 2030

Atualmente, como bem avaliado por Yanko Marcius de Alencar Xavier, as políticas

públicas voltadas para a produção do etanol são consideradas fracas frente ao crescimento do

mercado para os derivados da cana-de-açúcar e à possibilidade de substituição natural da

gasolina, especialmente com o advento dos carros flex. Não há incentivos suficientes para

plantar, produzir e comercializar etanol, o que resultaria em uma maior oferta desse produto

para o mercado, além de custos menores, ao contrário: atualmente, a gasolina ainda é o

combustível mais vantajoso para o consumidor final230

.

Nesse contexto de ausência de políticas públicas, o Governo Federal, em outubro de

2016, lançou a iniciativa RENOVABIO. O Ministério de Minas e Energia expõe o

RENOVABIO como uma política de Estado, possuindo como objetivos traçar uma estratégia

conjunta de reconhecimento do papel estratégico de todos os biocombustíveis na matriz

energética brasileira, de modo a favorecer a segurança energética nacional e diminuir as

emissões dos GEE’s231

.

No período de 15 de fevereiro e 20 de março de 2017, foi realizada consulta pública

sobre o RENOVABIO, seus objetivos, valores e diretrizes estratégicas, frisando a importância

e os desafios da pauta dos biocombustíveis. A consulta obteve a contribuição de várias

entidades e órgãos232

.

230

XAVIER, Yanko Marcius de Alencar et al. Biofuel Regulation in Brazil. In: XAVIER, Yanko Marcius de

Alencar et al. Energy Law in Brazil: oil, gas and biofuels. Switzerland: Springer, 2015. p. 133-154. 231

Para maiores informações fornecidas pelo Ministério de Minas e Energia, consultar a página oficial. [MME.

RENOVABIO. Disponível: <http://www.mme.gov.br/web/guest/secretarias/petroleo-gas-natural-e-

combustiveis-renovaveis/programas/renovabio/principal>. Acesso em: 22 jul. 2017.] 232

MME. RENOVABIO – Diretrizes estratégicas para biocombustíveis – consulta pública. Disponível em:

<http://www.mme.gov.br/web/guest/consultas-

publicas?p_p_id=consultapublicaexterna_WAR_consultapublicaportlet&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p

_p_mode=view&p_p_col_id=column-

1&p_p_col_count=1&_consultapublicaexterna_WAR_consultapublicaportlet_consultaId=26&_consultapublicae

xterna_WAR_consultapublicaportlet_mvcPath=%2Fhtml%2Fpublico%2FdadosConsultaPublica.jsp>. Acesso

em: 22 jul. 2017.

104

Em 8 de junho de 2017, foi lançada a Resolução nº 14/2017 do Conselho Nacional de

Política Energética – CNPE233

, fixando as diretrizes dessa nova iniciativa que tem por

finalidade impulsionar a indústria dos biocombustíveis no Brasil. E criando os Comitês de

Abastecimento de Etanol – CMAE e de Biodiesel – CMAB234

.

Os referidos Comitês têm por objetivos: acompanhar a balança entre a oferta e a

demanda de etanol e do biodiesel; acompanhar o balanço entre a oferta e a demanda de

gasolina e de diesel; reduzir assimetrias de informação entre os agentes de mercado; discutir

estratégias para garantir o abastecimento para o ciclo-Otto (etanol) e para o Ciclo-Diesel; e

encaminhar propostas para aperfeiçoamento do mercado (art. 2º e art. 5º).

A Resolução CNPE nº 14/2017 criou também o Grupo de Trabalho RENOVABIO,

para apresentar no prazo de até noventa dias da publicação da resolução, medidas necessárias

para o aprimoramento do marco legal dos biocombustíveis (arts. 6º e 7º).

A título de objetivos, após a consulta pública, o RENOVABIO propõe fornecer uma

importante contribuição para o cumprimento dos Compromissos Nacionalmente

Determinados – NDC pelo Brasil no Acordo de Paris; promover a expansão dos

biocombustíveis na matriz energética, com regularidade do abastecimento de combustíveis; e

assegurar previsibilidade para o mercado de combustíveis, induzindo ganhos de eficiência

energética e de redução de emissões de gases causadores do efeito estufa na produção,

comercialização e uso de biocombustíveis.

Percebe-se, dos seus objetivos, que o Programa foi lançado no intuito de aproveitar o

disposto no Acordo de Paris para fomentar a produção brasileira de biocombustíveis, pois se

visualizou o cenário internacional ideal para buscar apoio para o setor, e sendo uma

possibilidade para convencer ou pressionar o governo por uma eventual aprovação. Para se

alcançar esses objetivos, é necessária uma grande associação, quanto a políticas climáticas,

entre os setores agrícola, florestal, industrial e de transportes.

Em 6 de julho de 2017, o MME disponibilizou o documento intitulado: “Proposta de

Aprimoramento do Marco Legal de Biocombustíveis”235

. Lançando-o de forma coerente com

a regulação infraconstitucional dos biocombustíveis na medida em que afirma que deve estar

em consonância com a Política Energética Nacional tratada no art. 1º da Lei do Petróleo.

233

CNPE. Resolução nº 14 de 8 de junho de 2017. Disponível em:

<https://www.biodieselbr.com/pdf/ResolucaoCNPE_14_2017_30062017090623.pdf>. Acesso em: 22 jul. 2017.

235 NOVA CANA. Proposta de Aprimoramento do Marco Legal de Biocombustíveis. Disponível em:

<https://www.novacana.com/pdf/06072017090751_PROPOSTA_DE_APRIMORAMENTO__DO_MARCO_L

EGAL_DE_BIOCOMBUSTIVEIS.pdf>. Acesso em: 22 jul. 2017.

105

Na proposta, infere-se que o Programa RENOVABIO vai trabalhar em quatro

vertentes: enfatizando o papel dos biocombustíveis na matriz energética brasileira; buscando a

sustentabilidade, ambiental, econômica e financeira; estabelecendo regras de comercialização;

e desenvolvendo os novos biocombustíveis, sobretudo o bioquerosene de aviação e o etanol

de segunda geração.

Após o lançamento do documento referente ao Marco Legal dos Biocombustíveis, a

Portaria nº 272-MME, em 14 de julho de 2017, constituiu oficialmente o grupo de trabalho –

GT RENOVABIO236

, para aprimorar esse mesmo marco legal observando os seguintes

princípios: do mérito quanto ao uso dos biocombustíveis como instrumentos para a redução

das emissões da matriz de combustíveis, sendo reconhecidos na proporção do seu

desempenho ambiental e sustentabilidade. Em uma inversão lógica da ordem dos fatos um

pouco incoerente, uma vez que faria mais sentido primeiro lançar o GT e após suas reuniões,

a proposta de aprimoramento, pois dessa forma, o GT aparenta ter seu trabalho parcialmente

esvaziado.

Ainda deve observar o princípio da certificação individual, pois os biocombustíveis

produzidos e utilizados no Brasil terão seus desempenhos energético e ambiental mensurados

de acordo com padrões internacionais de certificação; da eficiência energética, por meio da

avaliação de desempenho energético e ambiental mensurados, individualmente, de forma a

buscar a indução pela eficiência energética; e da melhoria da matriz de combustíveis,

objetivando a descarbonização gradual da matriz, no curto, médio e longo prazo.

Nessa esteira, José Eli da Veiga em seu livro “Para entender o desenvolvimento

sustentável”, entende a descarbonização da economia planetária como o maior desafio do

século XXI, alertando sobre a urgência de se conciliar crescimento econômico, justa

distribuição de oportunidades sócias e a preservação dos recursos naturais. Dessa forma, a

ideia central do RENOVABIO está alinhada às discussões mais atuais no campo do

desenvolvimento sustentável contemporâneo237

.

Observa-se que o RENOVABIO deve propagar e concretizar valores como a

competitividade com equidade (efetivação da livre concorrência), credibilidade, diálogo,

eficiência, previsibilidade e sustentabilidade. E que estes valores em consonância com o

disposto na Constituição brasileira.

236

MME. Portaria nº 272, de 14 de julho de 2017. Disponível em:

<http://www.lex.com.br/legis_27471156_PORTARIA_N_272_DE_14_DE_JULHO_DE_2017.aspx>. Acesso

em 22 jul. 2017. 237

VEIGA, José Eli da. Para Entender o Desenvolvimento Sustentável. São Paulo: 34, 2015.

106

Na Proposta de aprimoramento a sugestão de órgão definidor das metas para a

redução de gases causadores do efeito estufa é o Conselho Nacional de Política Energética.

Um dos instrumentos principais são as metas nacionais de redução das emissões, a serem

definidas para um período mínimo de 10 anos, podendo ser revisadas anualmente.

Além das metas nacionais, são definidas metas individuais anuais, para distribuidores

de combustíveis fósseis, em conformidade com sua participação no mercado. A ideia de metas

anuais para utilização de biocombustíveis segue lógica semelhante ao programa federal

Renewable Fuel Standard – RFS, dos Estados Unidos.

O segundo principal instrumento é a certificação da produção de biocombustíveis,

quanto maior a quantidade de energia produzida, maior a nota. O objetivo da definição da

nota é refletir qual a contribuição individual para a mitigação da emissão de gases do efeito

estufa em relação aos combustíveis fósseis equivalentes. Simplificadamente, a certificação da

produção não se assemelha à regra de conteúdo local da indústria petrolífera, mas sim, à

etiquetagem de eficiência energética – selo PROCEL238

. A diferença é que a eficiência será

aferida em relação aos produtores de biocombustíveis, portanto, haverá aqueles de maior e

menor eficiência energética, segundo critérios objetivos.

Os dois instrumentos se conectam por meio do Crédito de descarbonização por

biocombustível – CBIO. Sendo esse um ativo financeiro, negociável em bolsa de valores,

emitido pelo produtor de biocombustível, mediante sua comercialização no mercado interno.

O direito ao CBIO surge com a efetiva produção e comercialização do biocombustível. Em

sua essência, o RENOVABIO e seus principais mecanismos podem ser explicados no Gráfico

9 a seguir:

238

Programa Nacional de Conservação de Energia Elétrica – PROCEL.

107

Gráfico 9. Esquema de funcionamento do RENOVABIO (MME, 2017)239

.

Quanto à segurança energética, o RENOVABIO objetiva promover a expansão da

produção e uso dos biocombustíveis. De forma que abarque a sustentabilidade, ao ser

compatibilizada com o crescimento do agronegócio brasileiro, priorizando-se um equilíbrio na

produção de matérias-primas e do mercado de coprodutos da indústria de biocombustíveis,

como o açúcar e o farelo de soja. Para se atingir isso, é necessário lançar mão do Estado como

indutor e regulador da atividade econômica, com ênfase no planejamento e nas políticas

públicas.

Durante consulta pública aberta pelo MME, interessante foi o posicionamento da

Petrobras sobre o Programa. Para tanto é necessário compreender um pouco o contexto atual

da empresa exploradora de petróleo: recentemente a Petrobras retirou-se do mercado de

biocombustíveis, antes participava por meio do seu “braço” Petrobras Biocombustíveis e teve

prejuízos gigantescos com a produção em usinas de biodiesel próprias. De forma geral, a

239

MME. RENOVABIO – nota explicativa. Disponível em:







proposta-


w%26p_p_col_id%3Dcolumn-1%26p_p_col_count%3D1&_20_fileEntryId=32739680>. p. 6. Acesso em: 29

ago. 2017.

108

empresa criticou diversas diretrizes do RENOVABIO, afirmando que são necessários maiores

estudos e adequação do Programa ao Plano Combustível Brasil240

.

No final, percebe-se que, devido às experiências tidas pela Petrobras na seara dos

biocombustíveis, a gestão da empresa está desacreditada com os biocombustíveis de primeira

geração, visto que sugere o investimento em biocombustíveis de segunda e de terceira

geração, principalmente no desenvolvimento de suas tecnologias241

.

Entretanto, não apenas a Petrobras pensa de tal forma, José Eli da Veiga, em

consonância com o discurso da petroleira, afirma que embora os biocombustíveis figurem

como parte do portfólio de soluções como energia de baixo teor de carbono, não são uma

saída definitiva e comprovada para se chegar ao modelo almejado; isso se deve à primeira

geração de biocombustíveis possuir um balanço de carbono duvidoso, principalmente o

milho. A cana-de-açúcar é bem melhor, mas o excesso de fertilizantes ainda não foi

240

Principalmente porque são necessários mecanismos para assegurar a oferta contínua dos biocombustíveis, em

virtude dos históricos problemas das quebras de safras (lembrar do PROÁLCOOL) e da alternância com a

cultura do açúcar. Crítica também porque nos projetos de apresentação do Programa, as variações sazonais de

safra incorrem em altos custos que, inevitavelmente, serão repassados para o consumidor. Há riscos, ainda, de

desabastecimento, pois a produção do etanol, por exemplo, vive num limite e, talvez, aumentando-se a demanda,

elevem-se também os riscos. No Plano Combustível Brasil há ênfase na melhoria de infraestrutura como forma

de atratividade de novos agentes do cenário econômico, fator não enfocado pelo Programa RENOVABIO entre

outras questões de maior complexidade relativas à tributação. [MME. Contribuições a consulta pública:

PETROBRAS. Disponível em: <http://www.mme.gov.br/web/guest/secretarias/petroleo-gas-natural-e-

combustiveis-renovaveis/programas/renovabio/documentos/apresentacoes/contribuicoes-a-consulta-publica-




renovaveis%2Fprogramas%2Frenovabio%2Fdocumentos%2Fapresentacoes%2Fcontribuicoes-a-consulta-

publica-


w%26p_p_col_id%3Dcolumn-1%26p_p_col_count%3D1&_20_fileEntryId=9185097>. Acesso em: 22 jul.

2017.] 241

Os biocombustíveis de primeira geração são os agrocombustíveis, feitos de grãos como milho, canola, óleo de

palma, cana-de-açúcar. Os biocombustíveis de segunda geração são gerados por processos de bioconversão não

entram na dicotomia dos combustíveis versus segurança alimentar, pois eles podem ser produzidos de biomassa

lignocelulósica, como gramas, árvores, resíduos agrícolas e industriais, e organismos podem transformá-la em

biogás e biohidrogênio – estudos recentes da International Energy Agency afirmam que esta geração possui

potencial para repor 40% de todos os combustíveis de transporte até o ano de 2050. Os biocombustíveis de

terceira geração geram aumento de produtividade da fase de obtenção da biomassa, por meio de técnicas de

genômica, obtendo colheitas transgênicas. Finalizando, os biocombustíveis de quarta geração são aqueles que

modificam o teor da captura de carbono por meio da bioengenharia, por exemplo, recentemente ciências

modificaram árvores de eucalipto de forma a fazer com que elas capturassem mais gás carbônico da atmosfera

em sua fase de fotossíntese; durante os processos de conversão em biocombustíveis, o gás estufa capturado é

armazenado em campos de óleo e gás exauridos, onde permanecerá por centenas de anos – é uma forma de

diminuir mais eficientemente os índices de aquecimento global. A PETROBRAS, ao criticar o RENOVABIO,

critica a ênfase nos biocombustíveis de primeira e segunda geração, pois o Brasil não pode ficar para trás na

inovação da sua matriz energética, sob a pena de aumento de importações de energia no futuro, bem como de

colapso de abastecimento num momento de recuperação de recessão econômica.

109

oficialmente levado em conta no cálculo das emissões de carbono, que devem ser relativas a

todo o ciclo de produção242

.

Em relação aos principais biocombustíveis brasileiros, acerca do etanol, para atender

o proposto pelo RENOVABIO, será preciso encontrar soluções para a crise no setor, pois a

sua estagnação frente à política de controle de preços dos combustíveis fósseis realizadas pelo

Governo, resultou em paralisação de usinas, conjuntamente com alto endividamento do setor

sucroalcooleiro frente aos bancos de desenvolvimento.

Já em relação ao biodiesel, há uma capacidade ociosa para ser ocupada, o que enseja

uma maior atenção a sua produção. Outra questão é a dos testes do biodiesel, com recente

portaria do Ministro Fernando Coelho mudando as regras para que a Petrobras direcione

recursos arrecadados nos leilões de biodiesel para os testes de motores, ou seja, há um

fomento à inovação tecnológica mais presente em relação ao melhor aproveitamento do

biodiesel243

.

Em suma, o RENOVABIO parece ser a alternativa mais viável para tornar o

incentivo ao etanol uma realidade, fazendo com que este setor receba mais atenção e saia

desse longo período de estagnação histórico, afinal é bem melhor produzir o próprio etanol a

ser consumido aqui mesmo no Brasil, que importá-lo para completar a mistura à gasolina,

como hoje ocorre. No entanto, não se pode pensar em uma política direcionada a apenas um

biocombustível, dada a importância estratégica do setor energético.

Consultado sobre o RENOVABIO, o PNUD entende que o são necessários maiores

estudos, usando-se a avaliação dos resultados obtidos com o PNPB, principalmente no que

cinge ao aumento da produção de biodiesel para atender o mercado interno, bem como a

oferta de farelo para atender exportações e importações de carnes. O PNUD solicita ainda

estudo regionalizado do Selo Combustível Social, para que se possam realizar os ajustes

necessários frente ao PNPB e ao RENOVABIO, que em essência se interligam. Outro ponto

importante que necessita de melhorias é o regime tributário, pois com as exportações isentas

de ICMS, por exemplo, há que se pensar na compensação das perdas pelos estados244

.

242






em: 20 jul. 2017. 244

MME. Contribuições a consulta pública: PNUD. Disponível em:

<http://www.mme.gov.br/web/guest/secretarias/petroleo-gas-natural-e-combustiveis-renovaveis/programas/r-

enovabio/documentos/apresentacoes/contribuicoes-a-consulta-publica-


110

Ressalta-se, mais uma vez, o papel estratégico do CNPE, na medida em que a ele

cabe propor uma Política Energética Nacional de modo a fomentar os biocombustíveis, como

também promover uma regulação clara e simples para o RENOVABIO. Entretanto, uma

medida provisória para regular um setor tão complexo, além de ser um programa que introduz

modificações significativas em diversas matérias sensíveis, como a questão tributária, pode ter

efeito desastroso no sistema energético, caso não haja o devido cuidado. Há que se ter cautela

com as pressões que os produtores fazem no Congresso Brasileiro, e estudos mais detalhados

ainda são necessários.

Inserindo-se no contexto do RENOVABIO, surge a Plataforma Biofuturo, sendo

proposição do Brasil, uma coalização de múltiplos atores que têm interesse em desenvolver

soluções em bioeconomia, com ênfase no setor privado (países, empresas, universidades,

etc.), para viabilizar o diálogo e a cooperação e acelerar o desenvolvimento e o ganho em

alternativas menos intensivas em carbono para substituir o uso de combustíveis fósseis no

transporte, de matéria-prima fóssil no setor químico, na produção de plásticos e outros.

O objetivo principal da Plataforma é fomentar essas soluções para viabilizar o

atingimento das NDCs e dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável – ODS,

prioritariamente os ODS números 7 (energia sustentável) e 13 (ações para enfrentar a

mudança do clima), mas também os ODS nº 8 (crescimento econômico e trabalho digno), 9

(indústria, inovação e infraestrutura), 2 (agricultura sustentável e fome zero) e 15 (florestas e

ecossistemas). O foco inicial é no setor de transportes, já que é responsável por cerca de 23%

da emissão mundial de GEE relacionadas à energia, de acordo com o IPCC.

A Plataforma é interessante na medida em que pretende coordenar políticas públicas

em biocombustíveis e trazendo essa pauta para a agenda global, considerando os avanços

industriais e tecnológicos para soluções de baixo carbono nos transportes, em bioprodutos

avançados e na química verde. Por exemplo, vários países já alcançaram ou estão próximos de

alcançar a escala comercial para os biocombustíveis de segunda geração, com estudos



renovaveis%2Fprogramas%2Frenovabio%2Fdocumentos%2Fapresentacoes%2Fcontribuicoes-a-consulta-

publica-


w%26p_p_col_id%3Dcolumn-1%26p_p_col_count%3D1&_20_fileEntryId=9185001>. Acesso em: 23 jul.

2017.

111

apontando uma redução de 90% das emissões de dióxido de carbono para esses combustíveis

quando comparados à gasolina245

.

Outra vantagem dessa tecnologia é o possível aumento de produtividade da economia

rural sem necessidade de expansão da fronteira agrícola – o que é de muito interesse do

Brasil, que vem enfrentando recentes problemas e sanções internacionais em virtude do

aumento dos índices relativos ao desmatamento, como exposto em itens anteriores – já que se

aproveitam os resíduos da celulose como matéria-prima. São apontados como os maiores

desafios: a incerteza quanto ao marco regulatório e à futura demanda e política de preços.

As metas da Plataforma Biofuturo buscam superar tais desafios e incluem: promover

a colaboração e o diálogo internacional entre formuladores de políticas, indústria, academia e

outros atores; facilitar um ambiente de negócios para o desenvolvimento de biocombustíveis;

e promover pesquisa e desenvolvimento, compartilhando análises e soluções em políticas

públicas246

.

Os países que formam a Plataforma são: Argentina, Brasil, Canadá, China,

Dinamarca, Egito, Finlândia, França, Índia, Indonésia, Itália, Marrocos, Moçambique,

Holanda, Paraguai, Filipinas, Suécia, Reino Unido, Estados Unidos e Uruguai. E as

instituições e empresas: IEA, Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento

Industrial (UNIDO); Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura

(FAO); International Renewable Energy Agency (IRENA); Associação Brasileira de

Biotecnologia Industrial (ABBI); e União da Indústria de Cana de Açúcar (UNICA)247

.

Em virtude da positivação da pretensão inclusiva do PNPB, abriu-se precedente para

uma abordagem da nova legislação (tanto o RENOVABIO quanto a Política Nacional dos

Biocombustíveis Florestais) sob o viés social, devendo haver correspondência com os

objetivos da República Federativa do Brasil, a fim de garantir o desenvolvimento nacional e

reduzindo as desigualdades sociais e regionais.

No modelo atual proposto pelo Programa RENOVABIO, prioritariamente, os

objetivos da República não estão abarcados, e embora não haja violação direta aos princípios

245



em: 20 jul. 2017. 246



em: 20 jul. 2017. 247



em: 20 jul. 2017.

112

fundamentais (dignidade da pessoa humana e valores sociais do trabalho), nenhum valor

social é trazido de forma mais profunda, então cabe um questionamento: qual a razão?

Qual a razão de se buscar a mitigação das emissões de carbono, uma energia mais

verde, a eficiência energética, a livre concorrência, entre outros valores constitucionais, mas

se deixa de lado o social. Se o RENOVABIO fosse uma alternativa isolada, talvez não

houvesse implicações práticas negativas. Mas como bem expôs o PNUD na consulta pública

realizada, ao se aprovar o Projeto no modelo em que se encontra, mitigam-se iniciativas

sociais importantes trazidas pelo PNPB a passo em que este pode cair em desuso.

Pode parecer um raciocínio fatalista e utópico, mas com o PROÁLCOOL aconteceu

problemática assemelhada em nível legislativo, que se adicionou ao fator geopolítico da

época, e o seu marco regulatório, apesar de não ter sido revogado, caiu em pleno desuso. Os

critérios utilizados no Programa estão não são harmônicos e podem abrir espaço para que

ocorram alguns danos ambientais ou sociais durante a expansão da matéria-prima dos

biocombustíveis brasileiros.

Em relação ao PNPB, percebe-se ainda que ele não venha conseguindo cumprir com

seus objetivos de promover a diversificação do uso de oleaginosas e incentivar a aquisição de

matéria-prima da agricultura familiar de regiões mais carentes do Brasil248

, as ações

governamentais deveriam se centrar em sanar tais lacunas e não em praticamente substituir

um programa por outro.

Em uma aproximação, é possível que o Programa aponte para o caminho do

retrocesso social, quando avaliada a conjuntura trabalhista, previdenciária e até mesmo

ambiental, há uma possibilidade de retorno ao caos que houve na época da Revolução

Industrial (só que agora um caos associado a uma nova revolução cibernética), somado ao

abandono do Estado do bem-estar social.

A livre iniciativa, segundo a Constituição Federal, deve ser compatibilizada com os

valores sociais do trabalho. Alterando-se a proposta do RENOVABIO, evita-se até mesmo um

possível controle de constitucionalidade e/ou de convencionalidade.

O objetivo é evitar a mitigação tácita do PNPB e a adequação do RENOVABIO aos

valores constitucionais. Segundo Bresser-Pereira, não há sentido em se falar de

248




213-236.

113

desenvolvimento restrito apenas ao viés econômico, ou apenas político ou ainda social, posto

não existir desenvolvimento parcelado, setorializado249

.

Finalizando, sem o objetivo de concluir as análises do RENOVABIO, esse se mostra

um projeto complexo, que necessita de atenção especial do Governo, pois a sua proposição

acelerada mais parece uma tentativa de mitigar sua discussão. O próprio Governo parece estar

atentando para esse viés ao repensar a forma de aprovação e ter sugerido, recentemente, o

envio do Programa sob a forma de um Projeto de Lei.

Mas caso não seja dada celeridade à tramitação do Projeto, há a possibilidade de ele

se mostrar realmente necessário, em um futuro próximo, e quando vier a ser posto em prática,

considerando-se o tempo de amadurecimento dos investimentos em combustíveis e

biocombustíveis, a inação do Estado representará risco para a sociedade, tanto em termos de

suprimento (regularidade do abastecimento), quanto em termos de preço (exposição externa e

ineficiências logísticas) 250

.

Inicia-se agora o estudo de caso, ambientado no estado do Rio Grande do Norte, na

perspectiva de aproximar a teoria da prática, de entender umas das principais experiências

ocorridas no estado com a produção de biodiesel com a agricultura família no âmbito do

PNPB.

4.3 ANÁLISE DAS DIFICULDADES DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS

PÚBLICAS PARA OS BIOCOMBUSTÍVEIS: ESTUDO DE CASO DO CULTIVO DE

GIRASSOL EM PARCERIA COM A PETROBRAS EM ASSENTAMENTOS DO RIO

GRANDE DO NORTE

No estado do Rio Grande do Norte, a Petrobras estabeleceu parceria com a

Cooperativa dos Ricinicultores de Apodi e Região – COOPERA e realizou um trabalho com

mais de 300 famílias – a maioria de assentados, em uma de área de mais de 1.500 hectares

plantados, ao longo de oito municípios: Caiçara do Norte, Ceará-Mirim, Jandaíra, João

249

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Desenvolvimento e crise no Brasil. São Paulo: Brasiliense, 1982. p. 15. 250

MME. RENOVABIO – nota explicativa. Disponível em:







proposta-


w%26p_p_col_id%3Dcolumn-1%26p_p_col_count%3D1&_20_fileEntryId=32739680>. Acesso em: 29 ago.

2017.

114

Câmara, Parazinho, Pedra Grande, São Bento do Norte e Touros. A parceria visava à

produção de óleo de girassol251

. Será remontada aqui a história dessa iniciativa tão

significativa com os biocombustíveis para o estado do Rio Grande do Norte.

Inicialmente, a Associação Regional e Comercial do Mato Grande – ARCO -

articulou a participação dos assentados no Programa Nacional de Produção e Uso do

Biodiesel desde o ano de 2006, nesse primeiro momento por meio do plantio de pinhão-

manso. Em 2007 foi realizado, com sucesso, um plantio piloto de girassol.

Em um segundo momento, a ARCO firmou parceria com a Petrobras: o girassol seria

plantado nos assentamentos, a Petrobras doaria o óleo diesel para os tratores. A Petrobras

ainda assumiu o compromisso de adquirir a semente de girassol por cinquenta centavos cada

quilo (R$ 0,50/kg), preço de mercado à época. Nesse momento, a ARCO tornou-se, inclusive,

símbolo de propaganda para o Governo Federal e Banco do Brasil e de campanha do então

presidente Luís Inácio Lula da Silva252

.

Entendida a importância da região do Mato Grande para a experiência com a

produção de agrocombustíveis no RN, entende-se o motivo da escolha de tal experiência para

ilustrar esta dissertação. Entre os questionamentos motivadores da escolha, estão: como se

iniciou o processo de plantio de girassol para produção de biocombustível no Rio Grande do

Norte? Ainda há essa produção de girassol ou foi interrompida? Caso tenha sido interrompida,

qual a causa? Qual o saldo da experiência? Entre outras tantas inquietações.

O objetivo maior era observar como funcionou, na prática, a experiência de um

programa governamental de fomento à produção de biocombustíveis. Mas vai além disso: é a

tentativa lançar o olhar sobre um local que foi alcançado por uma política pública tão

estratégica para o país, postas as políticas públicas serem consideradas fortes instrumentos

para cumprir o ideal de Estado Social, que por vezes, infelizmente, parece uma conjectura

utópica.

Passou-se então para a etapa mais prática: a coleta de informações, visitas e

entrevistas. Inicialmente, foi realizada entrevista com o Professor Doutor Deusimar Freire

Brasil, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, e que atua em diversos projetos na

região do Mato Grande. Ele fez o relato da produção de girassol e de outros projetos que

251



Representações) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2009. p. 10. 252



Representações) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2009. p.16-17,

115

funcionaram de forma agregada ao do biodiesel, disponibilizou relatórios, dados, bem como

grade parte das imagens constantes no Anexo II deste trabalho – para mostrar e registrar

visualmente como ocorreu todo o processo de plantio da oleaginosa. Todas as conversas e

relatos agregaram imenso valor ao trabalho, principalmente por meio das indicações de

entrevistas com Livânia Frizon, e contatos com o Mestrado e Doutorado em Geografia e

EMBRAPA.

Posteriormente, foi entrevistada Livânia Frizon, à época presidente da ARCO-Mato

Grande, e líder do assentamento de Canudos – inclusive atuou junto a todo o processo de

reforma agrária da região, tendo vindo do Rio Grande do Sul, juntamente com o Movimento

dos Trabalhadores Sem Terra (MST), com esse objetivo e aqui fixando residência após o êxito

obtido na desapropriação de terras e concretização dos assentamentos com a fixação dos

assentados. Sendo escolhida pelo papel estratégico e pelo conhecimento que detém, além da

vivência prática de toda a situação. Além das entrevistas, dos relatórios e dados obtidos,

foram utilizados alguns poucos estudos já existentes sobre a região.

Foram buscadas, ainda, informações junto à Petrobras, voltadas principalmente para

a fundamentação do fechamento da planta de Biodiesel da Refinaria Clara Camarão, no

município de Guamaré/RN, unidade responsável pelo processamento do óleo de girassol

proveniente das plantações na Região do Mato Grande. Tentou-se também realizar uma visita

técnica, mas não se obteve sucesso no pleito. Contudo já era algo esperado, em virtude de

relatos de outras pesquisas (mesmo as voltadas a outros objetos): a dificuldade de conseguir

dados de órgãos e empresas ligadas ao Governo, ainda que considerados os avanços na

aplicação do princípio da transparência à Administração Pública.

Reunidas as informações possíveis, optou-se por não fazer o relato literal das

entrevistas, relatórios, entre outros, tendo em vista que se tornaria algo de leitura densa.

Proceder-se-á, então, com a junção de todas as informações coletadas e faremos suas

explanações divididas em quatro pontos: como se estruturou o projeto no RN; o início dos

investimentos e perspectivas; o desenrolar da experiência e as dificuldades encontradas; a

tentativa de retomada que fracassou e a situação atual.

- Como se estruturou o Projeto nos municípios do Rio Grande do Norte:

As atividades do “Projeto Biodiesel” se iniciaram em 25 de dezembro de 2007,

quando ocorreu o planejamento para o Plano Safra 2008, incluindo a cultura do girassol na

116

região do Mato Grande, com levantamento de produtores da safra 2007 e mais alguns

produtores com aceitação para a nova cultura e comprometimento com o programa. Foram

realizados dois seminários sobre a cultura de girassol nos municípios de Touros e Pedra

Grande. Além de reuniões nos assentamentos e comunidades rurais253

.

- Investimentos e perspectivas:

A Petrobras estabeleceu a meta para a Safra 2008 de implantação plantio em sequeiro

de 2.000 hectares. Estabeleceu, ainda, como meta mínima a implantação de 1.000 hectares.

Para o plantio foram escolhidas as variedades Catissol 01 e Iarama, mais sementes híbridas

da Heliantus e da Dow, como forma de verificar qual variedade é mais produtiva.

Foi realizado, ainda, o adiantamento em óleo, esperando as condições satisfatórias

para implantação da cultura, calculadas na base de 1.500 hectares plantados.

No ano de 2008, os municípios envolvidos foram: Ceará-Mirim, João Câmara,

Jandaíra, São Bento do Norte, Pedra Grande, Pureza, Parazinho e Touros.

Quanto ao número de famílias: 250 famílias de agricultores participaram do projeto,

20 polos de assentamentos e 15 comunidades254

.

- O desenrolar do Projeto: as dificuldades encontradas.

Quanto às principais dificuldades encontradas na execução do Projeto estavam: no

que cinge ao preparo de solo, a presença de solos encharcados e vegetação natural de alto

porte, as dificuldades no aluguel de máquinas e implementos adequados, dificuldade de áreas

extensas, áreas dispersas, aumentando o custo nos deslocamentos e atrasando operações; nos

tratos culturais, observou-se como entrave a relutância de alguns agricultores na capina e

pulverização; nas medições por georreferenciamento houve diferenças significativas entre

medidas métricas (manuais) e por GPS;

No plantio, as dificuldades principais foram: falta de plantadeiras adequadas (em

número e pertinência), falta de vias de acesso adequadas para plantadeiras de grande porte,

operadores locais não habilitados na operação e manutenção das plantadeiras255

.

253

COPEC (Cooperativa dos Produtores de Canudos). Relatório de Atividades do Projeto Biodiesel – Girassol,

2008. 254

Dados e demais informações obtidas junto à COPEC. [COPEC (Cooperativa dos Produtores de Canudos).

Relatório de Atividades do Projeto Biodiesel – Girassol, 2008.]

117

- A finalização do Projeto:

Não foram obtidos dados especificamente sobre essa parte do Projeto, entretanto,

segundo os relatos colhidos, acabado o prazo do desenvolvimento do Projeto previsto no

contrato, a Petrobras descontinuou a produção. Entre os prováveis fatores devem figurar:

elevado custo de produção; maquinário precário (conseguido muitas vezes mediante

empréstimos com as Prefeituras ligadas aos municípios dos assentamentos); necessidade de

capacitação dos agricultores envolvidos; somados aos fatores alistados no item anterior “as

dificuldades encontradas”.

Posteriormente, a Petrobras iniciou a operação comercial da Planta de Biodiesel da

Refinaria Clara Camarão, entretanto, os valores que pretendia repassar para os agricultores

pela compra da produção, inviabilizaram a retomada da parceria. A maior parte do óleo

comprado era proveniente do estado de Pernambuco, que conseguia produzir a menores

custos por meio da gordura e óleo animal256

.

- Outras considerações pertinentes.

Um dos aspectos que chamam a atenção no complexo de áreas produtivas do Mato

Grande é integração dos sistemas produtivos. Elucidando e exemplificando, durante a

execução do Programa do Biodiesel, segundo relatos, as sementes eram esmagadas e desse

processo de esmagamento obtinha-se o óleo de girassol, a ser recolhido pela Petrobras. Após

o esmagamento das sementes de girassol havia como resíduo uma massa predominantemente

proteica, chamada de “torta de girassol”.

Por conta do sucesso inicial dos plantios de girassol, a Petrobras adquiriu uma

extratora de óleo e a cedeu em comodato à parceria com a ARCO, que assumiu o

compromisso de esmagar os grãos produzidos no Mato Grande e em outras regiões do RN.

Essa máquina estava, à época, instalada no Assentamento Canudos257

, produzindo óleo e

255

Dados e demais informações obtidas junto à COPEC. [COPEC (Cooperativa dos Produtores de Canudos).

Relatório de Atividades do Projeto Biodiesel – Girassol, 2008.] 256

Infelizmente, a nova chance dada ao biodiesel produzido no Rio Grande do Norte foi novamente restrita. E

culminou no fechamento da Refinaria de biodiesel do estado. [FAERN. Biodiesel ganha nova chance no RN.

Disponível em: <http://www.faern.com.br/novosite/noticia/biodiesel-ganha-nova-chance-no-rn>. Acesso em: 1

nov. 2016]. 257

Canudos é o acampamento sede dos assentamentos da região do Mato Grande. Lá está instalada a COPEC,

também lá existem auditórios e salas de aulas – uma espécie de centro de treinamento, o Centro de Capacitação

http://www.faern.com.br/novosite/noticia/biodiesel-ganha-nova-chance-no-rn

118

tendo como subproduto a torta de girassol. Essa torta substitui o farelo de soja na confecção

de ração animal e sua produção em grande quantidade, juntamente com o sorgo, determinou

grande entusiasmo e perspectivas de ampliação da produção animal nos assentamentos do

Mato Grande258

.

Nesse contexto que foi apresentado o Projeto Mazaroio259

. A perspectiva foi

capacitar e preparar os agricultores assentados para realizar melhor aproveitamento da torta de

girassol. Assim, as ações foram focadas na implantação de criações pilotos de avicultura, de

galinha caipira e ovinocultura, com produção local de ração a partir do sorgo e da torta de

girassol. A produção de mel de abelha foi outro desdobramento do plantio de girassol, então

foi desenvolvida também a apicultura260

.

Entre as capacitações ministradas vinculadas ao Projeto Mazaroio261

e vinculadas ao

PNPB versavam sobre cidadania e comunidade; associativismo, cooperativismo e sindicatos,

movimentos sociais no campo; capacitação profissional em apicultura, avicultura caipira e

ovinocultura; a economia solidária, com noções de empreendimentos econômicos solidários,

redes de economia solidária262

.

Findas tais atividades, os agricultores tentaram, por iniciativa própria, uma

cooperativa de crédito, vontade expressa em muitas reuniões comunitárias. Organizaram

também um abatedouro de aves e comercialização na Feira de Ceará-Mirim e em pequenos

da Agricultura Familiar de Canudos – construídas na época do desenvolvimento do Projeto para capacitação dos

envolvidos. 258

ARCO MATO GRANDE. PROJETO MAZAROIO: Consolidação de cadeias de produção animal

interligadas ao Programa Biodiesel – girassol em assentamentos de reforma agrária no território do Mato

Grande/RN. Relatório Final. 2011. 259

O objetivo geral do Projeto Mazaroio era: “contribuir com a consolidação das cadeias produtivas de

apicultura, ovinocultura e avicultura de galinha caipira em assentamentos de reforma agrária da região do Mato

Grande/RN, a partir da capacitação profissional dos criadores envolvidos e do estabelecimento de manejos de

criação interligados ao plantio de girassol para produção de biodiesel; bem como, aprimorar metodologias de

estabelecimento de tecnologia social voltadas para práticas associativas e solidárias e reafirmar a

responsabilidade que cada indivíduo possui nas ações coletiva visando a melhoria da qualidade de vida

comunitária”. [ARCO-MATO GRANDE. Proposta do Projeto Mazaroio. Disponível em:

<http://www.ccet.ufrn.br/broffice/CursoBROFFICE%20-

%20ESTRUTURADO/ArquivosAulas/Microsoft%20Word%20-%20Projeto%20Mazaroio.pdf>. Acesso em: 1

nov. 2016.] 260



Grande/RN. Relatório Final. 2011. 261

No Dicionário Eletrônico Aurélio, a palavra “Mazaroio” consta como substantivo masculino, gíria do Rio

Grande do Norte, e significa “Grande quantidade ou porção de trabalho”. 262



Grande/RN. Relatório Final. 2011.

119

comércios varejistas da região; comercializaram mel e pólen em Natal, nas organizações

parceiras e academias de ginástica263

.

Diante do relatório disposto, percebe-se que para um Projeto na seara dos

agrocombustíveis prosperar, nos moldes do PNPB, é necessário, acima de tudo, integração da

cadeia produtiva com outras culturas, de modo a tornar a produção o mais sustentável possível

e garantir sua viabilidade e continuidade.

Nas entrevistas realizadas, ficou evidente na fala dos interlocutores que o período do

biodiesel foi muito próspero, de um otimismo, que gera saudosismo, pois a realidade do hoje

não é fácil para quem trabalha no início da cadeira produtiva agrícola. Evidenciou-se que no

período se havia esperança, e um esforço coletivo para se “fazer acontecer”. Melhorou-se a

renda, a educação, a moradia, “vários dos filhos do assentamento se formaram numa

universidade pública”. Foi transformador.

Na região do Mato Grande houve um esforço dos assentados junto às cooperativas de

crédito, como a Cooperativa de Crédito Mútuo – COOPERFORTE, à Fundação Banco do

Brasil, a instituições de ensino como a Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN

e o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte – IFRN.

Entretanto, mesmo diante dos esforços, o encerramento do Projeto pela Petrobras

inviabilizou as iniciativas que agregaram renda, educação, desenvolvimento interligado,

garantiu a fixação das famílias dos assentamentos nas propriedades.

A despeito da descontinuidade do Projeto Biodiesel, independente de todos os

motivos que nela culminaram, fica o legado, o conhecimento agregado, a articulação

proporcionada, as parcerias firmadas e, talvez o principal: uma postura articulada, proativa e

mais empreendedora, dentro das limitações existentes (que não são poucas) dos assentados

(na procura por novas parcerias, novos investimentos, mercados para o escoamento dos

produtos).

Atualmente, as famílias dos agricultores do território do Mato Grande comercializam

parte de sua produção em feiras livres de diversos municípios do Rio Grande do Norte, e

também na Central da Agricultura Familiar e Economia Solidária – CECAFES, inaugurada

em março de 2017, no cruzamento das avenidas Capitão Mor Gouveia e Jaguarari, em Natal.

A central é composta de 36 boxes, 50 barracas, e beneficia em torno de 1.200

agricultores familiares, ocupando uma área de cinco mil metros quadrados ao lado da

263



Grande/RN. Relatório Final. 2011.

120

Ceasa/RN. É interessante na medida em que tira de cena a figura do atravessador, um dos

problemas enfrentados pela agricultura familiar, uma vez que diminui muito seu lucro e

dificulta a subsistência da população do campo264

.

Durante as entrevistas e conversas, percebeu-se que muitas mudanças são

necessárias, bem como muito investimento, e os retornos demandam tempo. Em um projeto

de apenas dois anos fica difícil mensurar a real viabilidade da produção em unidades de

agricultura familiar e assentamentos, pois toda uma mudança estrutural e prévia é necessária.

Conclui-se que hoje talvez a agricultura familiar, principalmente no Rio Grande do Norte,

ainda não conseguiu se estruturar de tal forma que conseguisse uma maior viabilidade

produtiva. Mesmo com essa observação, fica o questionamento se ajudar nesse

desenvolvimento não seria justamente uma das propostas do PNPB?

Em seu estudo “Bioenergia e exclusão regional”, Barreto Neto afirma que um dos

problemas com os biocombustíveis no Nordeste e também no Rio Grande do Norte, é a falta

de investimentos. Lança mão de dados disponíveis no site da Presidência da República, a

saber: no PAC, os investimentos fora de 17 bilhões para a área de biocombustíveis, desses, 30

milhões de reais no Rio Grande do Norte e 150 milhões para o Norte e Nordeste, em

confronto com 16 bilhões e 850 milhões de reais para o Centro-Sul. Afirmando que o

parâmetro da Petrobras é meramente lucratividade, não tendendo a atuar como integradora

agrícola265

.

Na pesquisa “A produção de biodiesel no assentamento de Canudos/RN”, Suzana

Maia Girão tece algumas considerações interessantes sobre o que foi verificado no

assentamento na época em que o programa foi desenvolvido: o PNPB é capaz de gerar renda

aos agricultores e familiares que nele estejam envolvidos; a população analisada obteve

melhorias a partir do cultivo do girassol; os lucros obtidos com o cultivo do girassol foram

anuais, mas esperava-se que fossem mais expressivos; a renda obtida possibilitou a aquisição

de bens de consumo ou tratamento de saúde; não foi verificada inclusão social via geração de

emprego266

.

264

CEASA. Governo inaugura Central da Agricultura Familiar nesta segunda. Disponível em:

<http://www.ceasa.rn.gov.br/Conteudo.asp?TRAN=ITEM&TARG=144113&ACT=&PAGE=&PARM=&LBL=

NOT%CDCIA>. Acesso em: 20 ago. 2017. 265



Representações) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2009. 266



Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2011.

121

Ao se falar em sistemas integrados de produção, como ocorreu no caso em comento

neste item 4.4, tem-se um discurso em consonância com as ideias desenvolvidas por Ignacy

Sachs sobre a otimização do uso da biomassa com a combinação certa dos “5-F”. Os “5-F”

são sistemas integrados de alimento-energia adaptados às diferentes condições agroclimáticas

e socioeconômicas; enfatizando o potencial dos sistemas produtivos artificiais, análogos a

ecossistemas naturais. O objetivo é tornar os sistemas cada vez mais produtivos por

intermédio da aplicação da ciência moderna. Os “5-F” (sigla em inglês) significam:

suprimentos, alimento, fertilizante, ração industrializada, combustível. Assim, o papel

primordial cabe às biotecnologias: aumento na produção de biomassa e expansão na faixa de

produtos dela derivados267

.

Outros dados interessantes é que o Nordeste possuía uma grande quantidade de

estabelecimentos produtivos, mas a contribuição em relação à quantidade de matéria-prima

comercializada era pequena: em 2011, correspondeu a 0,4% do volume comercializado.

Segundo Paula Pedroti, tal situação justifica-se, sobretudo, pela baixa produtividade, pela falta

de infraestrutura de transportes e logística, pelos prolongados períodos de estiagem, pela

dispersão geográfica dos agricultores, pela assistência técnica deficitária e pela pouca tradição

no cooperativismo, entre outros268

. Tais fatores correspondem, justamente, aos observados em

grande parte na prática produtiva dos assentamentos do Mato Grande.

Fazendo uma pertinente digressão temporal no pensamento de Celso Furtado, na

década de 1960, Celso Furtado propunha levar o estado desenvolvimentista para o Nordeste,

de modo a quebrar o estado oligárquico dominante, e por isso propôs a SUDENE. Entretanto,

do seu sonho de desenvolvimento para a região, restou um parque industrial formado por

filiais de grandes grupos nacionais e internacionais, concentradas em Salvador, Recife e

Fortaleza; na Zona da Mata nordestina, o PROÁLCOOL estimulou o avanço da cana-de-

açúcar, em vez de outras atividades agrícolas, abrindo espaço apenas para o turismo litorâneo;

no Maranhão a ocupação do fértil hinterland foi feita com base na soja para exportação; no

Semiárido houve o fim do algodão entre 1980 e 1990, devido à praga do bicudo, e seu

desaparecimento afetou a competitividade da pecuária regional, eliminando a principal fonte

de renda da grande massa de produtores rurais da região. Modernamente, abriu-se espaço para

267

SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamond: 2009. p. 33-34. 268




213-236.

122

a fruticultura irrigada direcionada à exportação, desenvolvendo-se na região de Petrolina e no

Vale do Assu (RN) 269

.

Esse quadro só não foi mais agravado porque a Constituição de 1988 estendeu a

Previdência aos produtores rurais, e mais recentemente o Programa Bolsa-Família, estendeu o

manto de proteção do Estado a essa região que concentra 40% da população do Nordeste.

Comprovando que, infelizmente, não foi o Estado desenvolvimentista furtadiano que chegou

ao Nordeste, mas sim o Estado da proteção social, tendo em vista a situação de

vulnerabilidade em todas as suas formas de expressão da população nordestina,

principalmente a do Semiárido270

.

Como se verifica, por esses e outros exemplos, o Nordeste mudou muito desde as

ideias desenvolvimentistas de Celso Furtado, mas continua a ser um desafio proporcionar o

desenvolvimento dessa região. Fazendo um paralelo desse contexto e aplicando o pensamento

furtadiano aos biocombustíveis produzidos não somente no estado do Rio Grande do Norte,

mas também no Ceará, onde a Petrobras Biocombustível encerrou as atividades da Usina de

Biodiesel de Quixadá e estuda ainda encerrar as atividades ou vender a Usina de Montes

Claros, em Minas Gerais, e a de Candeias, na Bahia, percebe-se que a tentativa de aliar

desenvolvimento sustentável, inclusão social e mercado, no Nordeste, mostrou-se complicada

nos moldes atuais.

Também pudera, uma empresa como a Petrobras tem de perseguir o lucro, apesar de,

em termos constitucionais, por ser uma empresa estatal, possuir o dever cumprir sua função

social; entretanto, não há como dissociar que a Petrobras opera em um dos ramos de máxima

expressão capitalista e isso se manifesta claramente no momento em que se investe apenas

150 milhões de reais no Norte e Nordeste e aproximadamente 17 bilhões no Centro-Sul.

A Petrobras almeja o lucro, o Governo Federal, por sua vez, tem uma balança

comercial a equilibrar, contas, salários a pagar... Talvez um dos grandes problemas tenha sido

esperar da Petrobras uma postura frente ao PNPB que não lhe cabia. Entretanto, como já havia

iniciado um processo, muitos investimentos, retirar-se foi estranho, causou danos, embora

seja economicamente e em termos de gestão compreensível: foi o preço que se pagou por uma

269



para o Desenvolvimento: Banco do Nordeste do Brasil, 2009. p. 38. 270



para o Desenvolvimento: Banco do Nordeste do Brasil, 2009. p. 39.

123

série de erros históricos de gestão, de Governo, e agora, como sabido, de desvios de dinheiro

e corrupção.

Finalmente, encerra-se este item 4.3, sem a pretensão de esgotar as discussões aqui

iniciadas. Por conseguinte, passam-se às conclusões e aos resultados finais dos debates

propostos durante esta dissertação.

124

CONCLUSÕES

Diante dos delineamentos desenvolvidos nos capítulos desta dissertação, observa-se

uma busca por alternativas energéticas mais sustentáveis, influenciada por uma dinâmica

global que se reflete no ordenamento jurídico, no plano econômico e no plano político

brasileiro contemporâneo.

Como consequência de uma tendência internacional inaugurada pelo Protocolo de

Kyoto e seguida pelo Acordo de Paris, discute-se cada vez mais a presença dos

biocombustíveis na matriz energética brasileira – em virtude de emitirem, durante sua cadeia

produtiva, menor quantidade de gases causadores do efeito estufa quando comparados aos

combustíveis fósseis –, sua presença já é bastante significativa, mas tende a ser reforçada nos

próximos anos, em virtude da plena atenção dos setores produtivos brasileiros, principalmente

do etanol e do biodiesel, e das pressões por eles realizadas sobre o Governo.

Ainda em decorrência dos acordos internacionais e das metas ambientais

estabelecidas, os produtores brasileiros e os órgãos governamentais voltam-se cada vez mais

para o mercado do carbono, com a pretensão de negociar o crédito em carbono da produção

brasileira de biocombustíveis em bolsas de valores. Tal alternativa parece ser financeiramente

lucrativa, mas seu potencial de efetiva tutela ambiental é consideravelmente questionável.

Em virtude das mudanças internacionais, dos interesses dos setores produtivos locais,

da situação da Petrobras, que lançou recentemente um plano intenso de desinvestimentos,

configura-se em um momento de instabilidade e de propensão a mudanças na política

energética brasileira. O que demanda cuidados e estudos, pois tais mudanças não podem

ocorrer dissociadas do ordenamento jurídico brasileiro, nem à revelia das normas e princípios

constitucionais, principalmente por ser setor estratégico nacional, acima de quaisquer outros

interesses produtivos envolvidos.

As movimentações dos atores acima elencados se coadunam com a crise política,

econômica e jurídica na qual o Brasil está envolvido, criando um cenário que pode ocasionar

perdas efetivas a direitos fundamentais conquistados a duras penas em nossa recente

democracia constitucional. E não podemos dissociar qualquer estudo na seara dos

biocombustíveis do seu contexto histórico, sob pena de, em virtude dessa negligência, obter

resultados que se tornem juridicamente vazios em um curto intervalo de tempo.

Em decorrência da conjuntura supramencionada, no segundo capítulo desta

dissertação foi esmiuçado o contexto internacional dos últimos anos afeto à seara energética

125

nacional, bem como foram apresentados dados e estatísticas para situar o presente estudo no

plano internacional e entender o porquê das mudanças no sentido da política energética

nacional.

Em um segundo momento foram comentadas as bases jurídicas e históricas do direito

ao desenvolvimento e do direito ao desenvolvimento sustentável. Em consequência do

momento de incertezas jurídicas vivenciado atualmente, fez-se indispensável revisitar a base

de tais construções teóricas com o nítido intuito de, ao revisitá-las, demonstrar sua

importância e compreender a necessidade de atenção ao que está ocorrendo hodiernamente no

setor. Por isso a insistência em expor conceitos e tentar aplicá-los aos biocombustíveis, ao

expor a juridicização do direito ao desenvolvimento e do direito ao meio ambiente, tratado

pelo viés do desenvolvimento sustentável.

Com as exposições da juridicização do desenvolvimento e do desenvolvimento

sustentável realizadas, respectivamente, nos itens 2.2.1 e 2.3.1, buscou-se responder o

primeiro questionamento deste trabalho (“Como fomentar adequadamente um ramo tão

importante da economia?”), obtendo como resposta, que o fomento deve seguir as bases de

um desenvolvimento socioeconômico ambientalmente sustentável.

Os itens 2.2.2 e 2.3.2 objetivaram responder o segundo questionamento (“Quais os

riscos da ausência do fomento estatal adequado à atividade produtiva dos biocombustíveis

frente ao quadro do Estado constitucional brasileiro em crise?”), obtendo como resposta que o

risco é um agravamento da própria crise da qual o país tenta sair, pois qualquer crescimento as

expensas de desmatamento e outras explorações podem causar um crescimento da economia,

mas não o pleno desenvolvimento duradouro e adequado ao conclamado constitucionalmente.

No Capítulo 3 foi realizada uma digressão, trazendo a transição do positivismo

jurídico para o pós-positivismo jurídico. No contexto do pós-positivismo jurídico, em geral,

os princípios e as normas constitucionais valem-se de variadas cláusulas gerais e abstratas,

mas nem por isso podemos entrar em uma era jurídica e política em que elas sejam ignoradas

à livre vontade do Legislativo brasileiro. São muitos anos de construções históricas, jurídicas,

morais, embutidas nas normas e princípios jurídicos constitucionais para que eles

simplesmente sejam ignorados, inclusive com o reforço de criação de leis ambientais, como

recentemente ocorrido na Amazônia brasileira, com a redução de reservas ambientais, no

Projeto de Lei nº 8.107/2017, o Projeto de Lei do Jamanxim.

Com o Capítulo 3 tentou-se responder ao terceiro questionamento desta dissertação:

“A produção brasileira de biocombustíveis é dotada de sustentabilidade ao ponto de ser capaz

126

de concretizar uma justiça intergeracional aos moldes do art. 225 da Constituição Federal?”.

Obtendo como resposta que ainda são necessárias muitas mudanças para que tal potencial seja

concretizado. Para responder tal inquietação, foram trazidas à baila algumas teorias da justiça

entre gerações, a explanação da justiça intergeracional ambiental e sua aplicação à produção

de biocombustíveis.

No quarto e último capítulo, buscou-se responder o quarto questionamento desta

dissertação, no item 4.1: “Existe viabilidade nos programas de fomento lançados em gestões

governamentais anteriores (a exemplo do Programa Nacional do Álcool – PROÁLCOOL e do

Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel – PNPB) diante do quadro de crise?”. A

resposta obtida para o quarto questionamento foi que o PROÁLCOOL obteve sucesso quando

da sua implantação, mas nos moldes do passado não é mais viável. Já o PNPB possuía bases

mais sólidas, no sentido de ser um programa constitucionalmente mais efetivo, entretanto, não

atingiu bem seus objetivos – a despeito disso, esta dissertação o julgou como o mais

constitucionalmente coerente dos programas governamentais aqui estudados.

Ainda no Capítulo 4, no item 4.2, tentou-se responder o quinto questionamento: “O

novo marco regulatório proposto para os biocombustíveis é viável?”. Obtendo como resposta

um impasse, uma vez que a Política Nacional dos Biocombustíveis Florestais parece capaz de

se tornar viável, na prática, mas que pode se revelar algo completamente desastroso; e o

Programa RENOVABIO precisa primeiramente refletir os valores constitucionais, para

posteriormente ser capaz de se tornar viável no sentido constitucional das expressões

desenvolvimento e desenvolvimento sustentável.

Por fim, no item 4.3 (último item do Capítulo 4), tentou-se responder o sexto e

último questionamento deste trabalho: “Qual o papel legislativo e jurídico diante desse setor

produtivo?”. Ao se trazer a experiência prática do estado do Rio Grande do Norte com a

produção de biodiesel via PNPB, viu-se o descompasso entre o proposto por uma política

pública governamental, a sua forma de execução pelas empresas estatais e demais órgãos

governamentais, e a prática no dia a dia da produção, demonstrando que o papel do Direito e

do Poder Legislativo é conseguir diminuir o descompasso nas políticas públicas brasileiras.

Acerca do círculo tríade de análise proposto para este trabalho, qual seja: trabalhar

com os biocombustíveis enquanto uma centralidade temática e que possui em seu entorno

diversas questões circundantes, que se interconectam, como o desenvolvimento, o

desenvolvimento sustentável, a inclusão social (1), os programas e as políticas públicas (2),

que devem fomentar, em última forma, uma construção mais democrática da sociedade [pano

127

de fundo] (que não se desenlaçam sozinhos carregando em si influências das agências e dos

organismos internacionais), e promovendo a justiça intra e intergeracional (3).

Concluiu-se que ainda é um viés teórico, e no atual contexto, difícil de ser

concretizado, pois transpassa por um momento de transição complexo: uma verdadeira

mudança de paradigma estatal. O modelo almejado, portanto, equaliza-se melhor com o

modelo anterior de Estado, baseado no Welfare State.

Quanto à questão social, concluiu-se que não se pode ignorar que grande parte das

lavouras monocultoras possui elevado grau de mecanização, não gerando tantos empregos ou

gerando empregos precários (são recorrentes as denúncias sobre usinas e produtores que

tratam trabalhadores em verdadeiros regimes de escravidão moderna). Mas pelos dados de

relatórios de agências nacionais e internacionais, o Brasil ainda conseguiu resultados

consideráveis na geração de emprego.

Ainda em referência à questão social, conclui-se por defender a visão de Amartya

Sen, ao explicar que: “os fins e os meios do desenvolvimento exigem que a perspectiva da

liberdade seja colocada no centro do palco. Nesta perspectiva, as pessoas têm de ser vistas

como ativamente envolvidas – dada a oportunidade na conformação do seu próprio destino, e

não apenas como beneficiárias passivas dos frutos de engenhosos programas de

desenvolvimento. O Estado e a sociedade têm papéis de sustentação, e não apenas de entrega

sob encomenda” 271

.

Quanto ao desenvolvimento sustentável, concluiu-se que tem plenas condições de se

concretizar, mas não tanto pela lógica da captura de carbono e sim por ações integradas à

biotecnologia. Bem como, concluiu-se por corroborar com o pensamento de François Ost,

pois enquanto não se repensar a relação com a natureza, todos os esforços serão em vão, por

isso atualmente testemunha-se a relativa efetividade do direito ambiental e a modéstia eficácia

de políticas públicas nessa matéria272

.

Quanto ao desenvolvimento econômico em si, concluiu-se que deve ser visto de

forma integrada com o desenvolvimento sustentável e o aspecto social, atualmente assemelha-

se mais ao Workfare State, em consequência da mudança de paradigma de gestão

governamental.

Quanto à concretização das justiças intra e intergeracional, concluiu-se que há

potencial, mas são necessárias modificações nos aspectos do desenvolvimento, do

271

SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2010. p. 71. 272

OST, François. A natureza à margem da lei: a ecologia à prova do direito. Lisboa: Piaget, 1997. p. 9.

128

desenvolvimento sustentável e da inclusão social, para que elas sejam realizáveis de maneira

plena.

Por fim, resta o sonho de que os pilares fundamentais da dimensão socioeconômica

do modelo jurídico do desenvolvimento sejam efetivamente o Estado democrático como

promotor do desenvolvimento, do planejamento econômico-social participativo e de um

processo de mudança estrutural no âmbito social e econômico273

.

273


constituição de 1988. Rio de Janeiro: Publit, 2011. p. 132.

129

ANEXO I

Esquema simplificado do circuito produtivo do Biodiesel no RN - girassol.

Esquema simplificado do circuito do biodiesel no RN a partir do girassol (SANTOS,

2013) 274

.

274

SANTOS, Lúcia Rosa dos. O circuito espacial de produção do biodiesel: configuração no território brasileiro

e uso do território norte-rio-grandense. 2013. 231 f. Dissertação (Mestrado em Geografia) - Universidade Federal

do Rio Grande do Norte, Natal, 2013. p. 30.

130

ANEXO II

Fotografias da plantação de Girassóis em Canudos-RN

Todas as fotografias foram registradas na região do Mato Grande – Ceará-Mirim/RN,

mostrando as diversas etapas do plantio do girassol275

.

Foto 1. Registro da preparação do solo.

Foto 2. Agricultores assentados preparando a terra para o plantio do girassol.

275

Cedidas pelo Professor Doutor Deusimar Brasil e disponíveis em: COPEC (Cooperativa dos Produtores de

Canudos). Relatório de Atividades do Projeto Biodiesel – Girassol, 2008.

131

Foto 3. Registro da agricultura ainda carente de mecanização na produção de girassol.

Foto 4. Semente de girassol germinando.

132

Foto 5. O crescimento da plantação de girassol em regime de sequeiro.

Foto 6. Agricultores manejando a plantação de girassol.

133

Foto 7. A plantação já crescida e pronta para extração do óleo.

Foto 8. A beleza e a dimensão da plantação de girassóis.

134

Foto 9. Assentamento de Canudos: A; Mini-usina de extração de óleo de girassol: B;

Residência de uma família de assentados: C; Plantio de mamão: D.276

276



Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2011. p. 30.

135

Foto 10. Galpão alugado pela Petrobras para armazenagem de sementes em Apodi/RN.277

277

SANTOS, Lúcia Rosa dos. O circuito espacial de produção do biodiesel: configuração no território brasileiro

e uso do território norte-rio-grandense. 2013. 231 f. Dissertação (Mestrado em Geografia) - Universidade Federal

do Rio Grande do Norte, Natal, 2013. p. 176.

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previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3

odo art. 37 e no § 2

o do art. 216 da

Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei

no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei n

o 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá

outras providências.

______. Lei Federal nº 8.171, de 17 de janeiro de 1991. Dispõe sobre a política agrícola.. Lei

Federal nº 13.033, de 24 de setembro de 2014. Dispõe sobre a adição obrigatória de biodiesel

ao óleo diesel comercializado com o consumidor final; altera as Leis nos

9.478, de 6 de agosto

de 1997, e 8.723, de 28 de outubro de 1993; revoga dispositivos da Lei no 11.097, de 13 de

janeiro de 2005; e dá outras providências.


Federal nº 13.123, de 20 de maio de 2015. Regulamenta o inciso II do § 1o e o § 4

o do art.

225 da Constituição Federal, o Artigo 1, a alínea j do Artigo 8, a alínea c do Artigo 10, o

Artigo 15 e os §§ 3o e 4

o do Artigo 16 da Convenção sobre Diversidade Biológica,

promulgada pelo Decreto no 2.519, de 16 de março de 1998; dispõe sobre o acesso ao

patrimônio genético, sobre a proteção e o acesso ao conhecimento tradicional associado e

sobre a repartição de benefícios para conservação e uso sustentável da biodiversidade; revoga

a Medida Provisória no 2.186-16, de 23 de agosto de 2001; e dá outras providências.


Federal nº 13.263, de 23 de março de 2016. Altera a Lei nº 13.033, de 24 de setembro de

2014, para dispor sobre os percentuais de adição de biodiesel ao óleo diesel comercializado no

território nacional.

______. Lei Federal nº 8.171, de 17 de janeiro de 1991. Dispõe sobre a política agrícola..

Projeto de Lei nº 3680/2008. Dispõe sobre o ordenamento do cultivo de cana-de-açúcar e dá

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