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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

INSTITUTO COPPEAD DE ADMINISTRAÇÃO

Matheus Lopes Pereira

O SISTEMA ORGANIZACIONAL DE EDUCAÇÃO FUNDAMENTAL NO

BRASIL: DESAFIOS DE GESTÃO PARA O CRESCIMENTO SAUDÁVEL

Rio de Janeiro

2016

Matheus Lopes Pereira

Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de

Pós-Graduação em Administração, Instituto Coppead de

Administração, Universidade Federal do Rio de Janeiro,

como parte dos requisitos necessários à obtenção do título

de Mestre em Administração (M.Sc.).

Orientadora: Denise Lima Fleck, Ph.D.

Rio de Janeiro

2016

MATHEUS LOPES PEREIRA

Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de

Pós-Graduação em Administração, Instituto Coppead de

Administração, Universidade Federal do Rio de Janeiro,

como parte dos requisitos necessários à obtenção do título

de Mestre em Administração (M.Sc.).

Aprovada em:

________________________________________

Profª: Denise Lima Fleck, Ph. D (COPPEAD/UFRJ) – Orientadora

________________________________________

Profª. Ariane Cristine Roder Figueira (COPPEAD/UFRJ)

________________________________________

Profª Sônia de Oliveira Camara Rangel (FFA/UERJ)

RESUMO

PEREIRA, Matheus Lopes. O Sistema Organizacional de Educação

Fundamental No Brasil: Desafios de Gestão para o Crescimento Saudável.

Orientadora: Denise Lima Fleck. Rio de Janeiro: UFRJ/COPPEAD, 2016.

Dissertação (Mestrado em Administração)

Os serviços-pilares da sociedade são entendidos como serviços

essenciais que devem ser providos pelo governo de forma a garantir direitos de

cidadania para todos os seus habitantes. Este trabalho tem como objetivo

identificar os desafios existentes para prover tais serviços de forma eficaz e

eficiente. A educação fundamental é um dos principais serviços-pilar para

qualquer sociedade, e, por isso, o estudo do seu crescimento servirá como

base para esse estudo. A análise foi realizada com base em dados e

documentos históricos e possibilitou uma abordagem ampla da educação

fundamental brasileira, principalmente entre os períodos de 1996 a 2014, sob o

prisma do modelo para perpetuação saudável de um sistema organizacional de

Fleck (2009). As evidências do estudo apontaram para uma grande dificuldade

em coordenar o sistema organizacional de forma a evitar que este se torne

fragmentado. Tal fato acontece em função da robustez dos serviços-pilares,

que necessitam fornecer um serviço de alcance nacional e com qualidade

similar em todas as regiões. Outro desafio identificado foi em relação à gestão

ineficiente dos recursos, provocada, muitas vezes, pelos diferentes interesses

envolvidos na tomada de decisão. Assim, recursos acabam sendo

desperdiçados ou utilizados para solucionar conflitos, reduzindo os recursos

disponíveis para efetivamente melhorar o serviço ofertado. Para lidar com

determinada situação, é vital que o sistema organizacional desenvolva

mecanismos de coordenação eficazes, possibilitando uma redução dos

conflitos internos e uma melhor alocação dos recursos.

Palavras-Chave: Educação Fundamental, Gestão Educacional, Crescimento

Organizacional, Estratégia.

ABSTRACT

PEREIRA, Matheus Lopes. O Sistema Organizacional de Educação Fundamental No

Brasil: Desafios de Gestão para o Crescimento Saudável. Orientadora: Denise Lima

Fleck. Rio de Janeiro: UFRJ/COPPEAD, 2016. Dissertação (Mestrado em Administração)

The society's pillars services are seen as essential services that must be provided

by the government to ensure citizenship rights to all its inhabitants. This study aims to

identify the challenges to provide such effective and efficient services. The primary

education is one of the leading pillar services for any society, and therefore, its evolution

will be the basis for this study. The analysis was based on data and historical documents

and allowed a panoramic approach of Brazilian primary education. The theoretical basis for

the analysis was the model of organizational success and failure archetypes developed by

Fleck (2009). The evidence of this study pointed to a difficulty in coordinating the

organizational system to prevent it from becoming fragmented. This fact happens due to

the robustness of the pillars services, which needs to be provided as a nationwide service

and with a similar quality in all regions. Another challenge identified was in relation to

resources` inefficient management, caused often by different interests involved in decision

making. Thus, resources end up being wasted or used to solve intern conflicts, reducing

their availability to effectively improve the service offered. To deal with this given situation,

it is vital that the organizational system develop effective coordination mechanisms,

enabling a reduction in internal conflicts and a better allocation of resources.

Key words: Primary Education, Educational Management, Organizational Growth,

Strategy.

11

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 15

1.1 Estruturação do Estudo .................................................................................................................... 17

2 REFERENCIAL TEÓRICO .......................................................................................... 19

2.1 Crescimento Organizacional ............................................................................................................. 19

2.2 Os Arquétipos de Sucesso e Fracasso Organizacional ...................................................................... 20

2.3 Modelo de Propensão à Autoperpetuação da Organização............................................................. 28

3 MÉTODO ..................................................................................................................... 36

3.1 Definição do Tema ............................................................................................................................ 36

3.2 Coleta de Dados ................................................................................................................................ 37

3.3 Análise dos Dados ............................................................................................................................. 39

3.4 Limitações do Estudo ........................................................................................................................ 45

4 O SISTEMA ORGANIZACIONAL DA EDUCAÇÃO FUNDAMENTAL BRASILEIRA 47

4.1 Antecedentes históricos ................................................................................................................... 48

4.2 A partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educação de 1966 .............................................................. 51

5 ANÁLISE ..................................................................................................................... 55

5.1 Renovação pelo Crescimento ........................................................................................................... 56

5.2 Gestão da Folga ................................................................................................................................ 83

5.3 Integridade........................................................................................................................................ 87

6 CONCLUSÃO ............................................................................................................. 96

6.1 Sugestão para Pesquisas Futuras .................................................................................................... 102

7 REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA .............................................................................. 103

12

LISTAS DE FIGURAS

Figura 2-1: Modelo de Propensão à Autoperpetuação da Organização .......................................................... 29

Figura 2-2 - O Efeito do Processo de Institucionalização no Sucesso de Longo Prazo Organizacional ............ 31

Figura 2-3 - Dimensões da Folga ....................................................................................................................... 33

Figura 3-1 - Mecanismo Central do Desenvolvimento de uma Organização ................................................... 40

Figura 3-2 - Processo de renovação pelo crescimento na Educação Fundamental brasileira ......................... 40

Figura 3-3 - Dimensões da folga para o sistema organizacional da educação fundamental no Brasil ............. 44

Figura 5-1 - Modelo para perpetuação saudável de um sistema organizacional ............................................. 55

Figura 5-2 - Modelo para perpetuação saudável de um sistema organizacional, destaque para Renovação

pelo Crescimento .............................................................................................................................................. 56


Figura 5-4 - Gastos em educação fundamental como % do PIB ....................................................................... 59

Figura 5-5 - Gasto público total em educação como percentual do total dos gastos públicos (1995, 2005,

2011) ................................................................................................................................................................. 59

Figura 5-6 - Gasto anual por estudante em instituições educacionais com todos os serviços ........................ 60

Figura 5-7 - Evolução do número de estabelecimentos escolares de ensino fundamental no Brasil .............. 61

Figura 5-8 - Relação entre número de alunos por estabelecimento na educação fundamental brasileira ..... 62

Figura 5-9 - Número de estabelecimentos de ensino fundamental por dependência administrativa ............ 62

Figura 5-10 - Percentual de escolas que possuem acesso aos serviços básicos de infraestrutura –

Comparação Rural e Urbano ............................................................................................................................ 63

Figura 5-11 - Percentual de escolas que possuem acesso aos serviços básicos de infraestrutura – Por

dependência administrativa ............................................................................................................................. 64

Figura 5-12 - Percentual de escolas que possuem as dependências para a realização do serviço escolar...... 64

Figura 5-13 - Percentual de escolas que possuem as dependências para a realização do serviço escolar - Por


Figura 5-14 - Percentual de escolas que possuem equipamentos para a realização do serviço escolar ......... 66

Figura 5-15 - Percentual de escolas que possuem equipamentos para a realização do serviço escolar - Por


Figura 5-16 - Rendimento médio dos professores de Educação Básica em relação ao rendimento médio dos

demais profissionais com Educação Superior .................................................................................................. 72

Figura 5-17 - Número de horas média que o professor ministra por semana – Por dependência

administrativa ................................................................................................................................................... 73

Figura 5-18 - Evolução do número de matrículas escolares de ensino fundamental no Brasil ........................ 80

Figura 5-19 - Taxa de Matrícula Líquida entre 2007 a 2012. ............................................................................ 81

Figura 5-20 - Índice de Analfabetismo Funcional ............................................................................................. 82

Figura 5-21 – Evolução do resultado do Brasil no PISA .................................................................................... 82

Figura 5-22 – Evolução do resultado do IDEB ................................................................................................... 83

Figura 5-23 - Modelo para perpetuação saudável de um sistema organizacional, destaque para Gestão da

Folga.................................................................................................................................................................. 84

Figura 5-24 - Tempo médio de instrução em países da América Latina ........................................................... 86

Figura 5-25 - Modelo para perpetuação saudável de um sistema organizacional, destaque para Integridade

.......................................................................................................................................................................... 87

13

Figura 5-26 - Gráfico da Evolução de Matrículas por Dependência Administrativa ......................................... 89

Figura 5-27 - Diferença de investimento na educação fundamental por aluno por estado em 2013. ............ 93

Figura 5-28 - Relação de alunos por professor no ensino básico nas secretarias estaduais de educação ...... 94

Figura 5-29 - Relação de alunos por estabelecimentos no ensino básico nas secretarias estaduais de

educação ........................................................................................................................................................... 94

Figura 6-1- Modelo para perpetuação saudável de um sistema organizacional .............................................. 96


14

LISTAS DE QUADROS

Quadro 2-1 - Os Cinco Desafios e os Polos de Resposta .................................................................................. 21

Quadro 2-2 - Respostas Estratégicas às Pressões Institucionais ...................................................................... 24

Quadro 2-3 - Descrição das dimensões da folga organizacional ...................................................................... 34

Quadro 3-4 - Dados quantitativos a serem utilizados na análise ..................................................................... 38

Quadro 3-5 - Relação de entrevistados ............................................................................................................ 39

Quadro 3-6 - Indicadores para análise dos recursos ........................................................................................ 41

Quadro 3-7 - Indicadores para análise das diferenças estaduais ..................................................................... 45

Quadro 4-1 - Elos e responsabilidades no sistema educacional ...................................................................... 47

Quadro 4-2 - Arcabouço jurídico: competências das três esferas de governo na educação ........................... 52

Quadro 5-1 - Exemplos de recursos disponíveis no ambiente escolar ............................................................. 58

Quadro 5-2- Comparação habitantes entre 5 a 14 anos e número de matrículas. .......................................... 80

Quadro 5-3- Repasse de verba às escolas após o primeira ano de FUNDEF .................................................... 91

15

1 INTRODUÇÃO

Existem determinados serviços fornecidos principalmente pela iniciativa pública que

não visam ao lucro, mas, também, não podem ser caracterizados como organizações sem

fins lucrativos. Trata-se de serviços considerados como pilares constitutivos da sociedade,

pois o sucesso desses reflete em uma melhoria no país como um todo, e não apenas em

relação ao indivíduo que está sendo beneficiado do serviço. São exemplos desses

serviços iniciativas voltadas para educação, saúde, segurança, justiça e saneamento.

Fornecer educação para um indivíduo que não tem oportunidade de consegui-la por meios

próprios contribui para se ter uma mão de obra mais preparada e uma melhor

produtividade no país. Prover saneamento básico para todos, reduz o índice de

transmissão de doenças entre todos os habitantes. Além disso, esses serviços são

considerados como um direito de qualquer cidadão e, portanto, o estado necessita

assegurar seu provimento.

Tais pilares constitutivos da sociedade são fornecidos pela iniciativa pública ou são

transferidos para a iniciativa privada por meio de parcerias público-privadas. Por serem

considerados direitos de qualquer cidadão e apresentar impacto positivo para a sociedade

como um todo, esses deveriam ser entregues com qualidade a todos os indivíduos de

maneira igualitária. Surge daí, então, o desafio de estruturar ações que busquem prover o

serviço com qualidade para todo o território nacional.

O presente trabalho visa entender os desafios que os governos enfrentam para

prover esses serviços de forma eficaz. Para isto, será utilizado como base do trabalho o

sistema organizacional da educação fundamental brasileira, analisando políticas e

diretrizes públicas do governo federal definidas para lidar com os desafios do seu

crescimento.

O setor de educação no Brasil apresentou crescimento acentuado nos últimos

anos, tanto no ensino público quanto no privado. Segundo reportagem do portal Exame, o

investimento público no setor saltou de 4,8% do PIB em 2001 para 6,6% em 2013. A

educação privada, por sua vez, passou de uma movimentação de aproximadamente 10

bilhões de reais em 2001 para mais de 80 bilhões em 2013.

Entretanto, esse aumento de importância do setor pouco refletiu em uma melhoria

na qualidade da educação do país, principalmente se considerarmos o ensino

fundamental. O Brasil alcançou praticamente a universalidade de acesso ao ensino

16

fundamental no final do último século. Porém, segundo o Instituto Paulo Monteiro, ainda

temos mais de 25% da população sendo considerada analfabeta funcional, além disso, o

país é seguidamente listado nas últimas posições do mundo quando se trata de educação

de qualidade no ranking do PISA (Programme for International Student Assessment).

Uma educação de baixa qualidade impacta no desenvolvimento de um país e

promove uma desigualdade de oportunidades já no início da vida da maior parte da

população. Assim, o progresso fica limitado e a desigualdade tende a aumentar. Agrícola

Bethlem (2014) afirma que o desenvolvimento de uma sociedade está diretamente

relacionado à educação da mesma e que essa “deve ser a prioridade nacional do Brasil”.

Algumas iniciativas que ocorreram no passado recente contribuem para a

discussão da educação no país. Desde o ano 2000, alguns indicadores de qualidade,

como o PISA e o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), começaram a

ser medidos e utilizados para identificar distorção na qualidade do ensino entre regiões e

facilitar o desenvolvimento de ações para melhorar a qualidade da educação. Outro ponto

relevante para o progresso da educação nacional é o desenvolvimento dos Planos

Nacionais de Educação por duas décadas consecutivas – 2000 e 2014. O Plano Nacional

de Educação é uma demanda da sociedade desde a década de 1930 e apenas agora

está realmente sendo colocado em prática. A pressão popular também é um fator

importante para desenvolver a educação nacional. Nos últimos anos, diversas fundações

estão sendo criadas com o objetivo de acompanhar e auxiliar o governo na construção de

uma educação de qualidade para todo o território nacional.

A educação fundamental brasileira é considerada, para este trabalho, um macro

sistema organizacional cujo crescimento em termos quantitativo e qualitativo está sujeito a

consideráveis desafios. O objeto de estudo é considerado um macro sistema, pois o

mesmo está composto por instituições distintas com responsabilidade e autoridades

específicas. Estão presentes nesse macro sistema: o Ministério da Educação; órgãos

federais ligados à educação; Secretarias Estaduais e Municipais de educação; escolas;

organizações não governamentais; dentre outros.

Cabe aqui ressaltar que o principal objetivo deste trabalho é compreender o

crescimento do sistema organizacional como um todo. Assim, esse estudo não visa a

abordagem de questões referentes à regionalidades e desenvolvimento específico de

certos estados ou municípios. Além disso, a ótica aplicada para análise desse trabalho é a

17

área de administração organizacional. Portanto, não serão discutidos, de forma específica,

temas ligados à pedagogia, como métodos de ensino ou formação de professores. Esses

temas serão objetos de análise apenas para a verificação da disponibilidade de recursos

para o crescimento do sistema organizacional.

A questão da educação em um país é crítica e complexa, carecendo de análise

sistemática para que se possa realizar avanços significativos. O trabalho aplica a

abordagem panorâmica de Fleck (2014) para análise estratégica de questões relativas a

sistemas organizacionais tais como empresas, organizações não governamentais e

setores de atividades. A abordagem panorâmica permite realizar análises amplas de

fenômenos complexos, pois compreende duas principais lentes: temporal e estratégica. A

primeira diz respeito a conhecer o passado para trabalhar as questões do presente com

vistas ao futuro. Já a lente estratégica dirige o foco para o sucesso no longo prazo de

sistemas organizacionais, entendendo ser tal sucesso associado à longevidade saudável

da organização. Na teoria de Fleck (2009) sobre longevidade saudável de organizações o

processo de crescimento ocupa lugar central, podendo direcionar a organização para um

caminho de autoperpetuidade ou autodestrução.

Assim, para entender como a educação fundamental brasileira atingiu a situação

atual e qual impacto que essas novas iniciativas podem ter no futuro da educação

nacional, uma análise longitudinal da formação, desenvolvimento e crescimento do macro

sistema educacional foi realizada. A partir desta, é possível identificar como ocorreu o

crescimento desse serviço e quais os principais desafios para que a educação

fundamental melhore sua qualidade e seja mais igualitária.

A análise realizada faz uso do modelo dos arquétipos de sucesso e fracasso

organizacional de Fleck (2009) e utiliza como suporte dados históricos, legislações e

entrevistas com profissionais da área. O entendimento do crescimento desse serviço

específico servirá como base para identificar características que podem ser aplicadas de

forma mais ampla para auxiliar na resposta da questão central deste trabalho: “Que

desafios enfrentam os serviços-pilares da sociedade, diante de sua crescente

demanda, tendo em vista objetivos de eficiência e eficácia?”.

1.1 Estruturação do Estudo

O estudo da educação fundamental brasileira está organizado em seis capítulos.

18

O primeiro capítulo apresenta as motivações para o tema abordado, o objetivo do

trabalho e como este foi organizado.

O capítulo seguinte contempla o referencial teórico, onde é realizada uma revisão

da literatura a ser utilizada para análise do trabalho. A seção aborda o conceito de

crescimento em um sistema organizacional e apresenta o modelo dos arquétipos de

sucesso e fracasso, desenvolvido por Fleck (2009).

No terceiro capítulo, é apresentada a metodologia utilizada para realizar a análise e

responder a pergunta de pesquisa. São mostradas em detalhe, também, as principais

fontes de informação que deram suporte à análise, como entrevistas, documentos oficiais

e dados estatísticos.

O quarto capítulo mostra um breve histórico da educação fundamental no Brasil,

tendo como objeto de estudo principal o período entre 1996 e 2015. O objetivo é

apresentar ao leitor os principais eventos e legislações que são utilizados como base da

análise do sistema organizacional estudado.

O quinto capítulo é a aplicação da teoria apresentada no referencial teórico ao

sistema organizacional da educação fundamental brasileira. O capítulo é dividido em três

partes que representam o mecanismo central para o sucesso do sistema organizacional.

A conclusão do trabalho, o sexto capítulo, apresenta uma síntese dos resultados de

análise, as principais conclusões do estudo e sugestões para pesquisas futuras.

19

2 REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 Crescimento Organizacional

O presente trabalho visa a analisar como avançou a educação Fundamental no

Brasil e, se seu crescimento foi saudável, resultando, assim, na manutenção de bons

resultados em longo prazo. Dito isso, é necessário, portanto, entender o que é

considerado um crescimento saudável.

O termo “crescimento” acabou sendo, geralmente, utilizado com duas acepções. O

primeiro termo, mais comum, considera apenas um aumento quantitativo de determinado

indicador, como, por exemplo, de vendas, de produção e, utilizando o exemplo do setor de

educação, do número de matrículas. Na segunda, sua acepção original, o termo

“crescimento” reflete em um aumento de tamanho ou uma melhoria na qualidade,

implicando em mudanças progressivas na economia. Por isso, o aumento quantitativo de

um determinado indicador apenas não seria tão relevante para argumentação

(PENROSE, 2006). Para fins deste trabalho, o termo “crescimento” será utilizado na

segunda acepção apresentada, ou seja, associado a um aumento de tamanho e, também,

a uma melhora da qualidade.

Considerando, então, a acepção original do termo crescimento, podemos definir

que o modelo de educação básico para qualquer país necessitaria buscar um ensino de

qualidade para todos os seus habitantes. Não seria obrigação do governo apenas prover

escolas para todos os alunos, ele é muito mais que isso, o aluno necessita desenvolver

um conjunto de conhecimento e técnicas que o auxiliem em sua vida futura (BARBOSA

FILHO e PESSÔA, 2010). Entretanto, de acordo com dados do IBGE, o Brasil passou por

um período de crescimento populacional avançado no século XX e um grande desafio era

prover educação para toda a população. Apenas nas Leis de Diretrizes e Bases de 1996 a

qualidade da educação é citada, sugerindo que o estado deveria “garantir padrões

mínimos de qualidade de ensino”.

Além da educação como um direito universal, uma maior qualidade educacional

dos habitantes de qualquer país, por si só, já é um insumo para o crescimento de sua

economia como um todo. Tal fato é relatado por Iosche (2014), o autor cruzou os dados

referentes à facilidade para fazer negócio em cada país, disponibilizados pelo Banco

Mundial, e o índice de desenvolvimento educacional, fornecido pela Organização das

20

Nações Unidas (ONU) como parte do IDH1. Este estudo levou à conclusão de que o

desempenho educacional seria responsável por 47% da facilidade de um país realizar

negócios. Barbosa Filho e Pessôa (2010), afirmam que “aproximadamente 40% da

diferença de renda entre o Brasil e os Estados Unidos é pelo atraso educacional em nosso

país”.

Assim, será considerado durante o trabalho a Educação Fundamental no Brasil

como um sistema organizacional com o principal objetivo de fornecer ensino básico de

qualidade para todos os seus habitantes.

2.2 Os Arquétipos de Sucesso e Fracasso Organizacional

A principal ferramenta que iremos utilizar para analisar a evolução e o crescimento

da Educação Fundamental no Brasil é o modelo dos arquétipos de sucesso e fracasso

organizacional, apresentado por Fleck (2009). O modelo foi desenvolvido com base em

cinco desafios: Empreendedorismo, Navegação no Ambiente Dinâmico, Gestão da

Diversidade, Provisionamento de Recursos Humanos e Gestão da Complexidade. Estes

bem geridos, poderiam explicar uma tendência da organização a uma perpetuidade; do

contrário poderiam a levar ao seu fracasso. A propensão ao sucesso da organização seria

um resultado do seu crescimento ao longo do tempo e da sua integridade.

Assim, os cinco desafios são avaliados de forma a identificar se a atuação da

organização a faz mais propensa a autoperpetuação ou a autodestruição. No Quadro 2-1,

pode-se verificar uma rápida descrição sobre cada um dos desafios e quais seriam os

polos extremos de cada um deles.

Desafio Descrição

Polos de Resposta ao Desafio

Fracasso Organizacional

(Autodestruição)

Sucesso Organizacional

(Autoperpetuação)

Empreendedorismo Estimular o empreendedorismo

através da promoção de

iniciativas de expansão da

organização que criem valor de

forma continuada e previnam a

empresa da exposição

excessiva ao risco.

Baixo ou satisfatório

(baixo nível de versatilidade,

habilidade em mobilizar

recursos, de ambição e de

julgamento, resultando em

movimentos motivados por

estratégias defensivas e

nulas.)

Alto

(Alto nível de versatilidade,

habilidade em mobilizar

recursos, de ambição e de

julgamento, resultando em

movimentos motivados por

estratégias produtivas e

híbridas.)

1 O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é uma medida resumida do progresso a longo prazo em três dimensões básicas do desenvolvimento humano: renda, educação e saúde.

21

Navegação no

Ambiente Dinâmico

Relacionar-se adequadamente

com os diversos stakeholders

da organização almejando

assegurar a captura de valor e

legitimidade organizacional.

Passiva

(monitoramento incompleto e

ineficiente do ambiente,

utilização inadequada de

estratégias de resposta)

Ativa

(monitoramento compreensivo

e contínuo do ambiente,

utilização precisa e adequada

de estratégias de resposta)

Gestão da Diversidade Conservar a integridade da

organização, face ao aumento

de rivalidade interna e de

conflitos organizacionais.

Fragmentação

(Incompetência no

desenvolvimento de

relacionamentos coesos e na

coordenação de capacitações)

Integração

(Competência no

desenvolvimento de

relacionamentos coesos e na

coordenação eficaz de

capacitações)

Provisionamento de

Recursos Humanos

Abastecer continuamente a

organização com a quantidade

necessária de recursos

humanos qualificados.

Tardio

(contratação no momento ou

depois de confirmada a

carência de pessoal)

Antecipado

(contratação de pessoal como

parte do planejamento das

ações da organização)

Gestão da

Complexidade

Gerenciar questões de alta

complexidade e resolver

problemas relacionados ao

aumento de complexidade

tendo em vista anular riscos a

existência da empresa.

Ad hoc

(capacidade de resolução de

problemas não sistematizada,

voltada para buscas rápidas e

simplistas por soluções. Inibe o

aprendizado e a criação de

processos preventivos)

Sistemático

(capacidade de resolução de

problemas baseada em buscas

por soluções abrangentes e de

forma sistemática. Fomenta o

aprendizado e a criação de

processos preventivos)

Quadro 2-1 - Os Cinco Desafios e os Polos de Resposta Fonte: Fleck (2009, p. 85)

Os desafios serão abordados de maneira mais detalhada, de forma a aprofundar o

conhecimento sobre eles e identificar quais fatores que levariam a um sucesso ou a um

fracasso na organização (polos apresentados no Quadro 2-1). Após este detalhamento,

será apresentado como estes desafios se conectam e qual o papel deles na

autoperpetuação da organização.

2.2.1 Empreendedorismo

O empreendedorismo é o primeiro dos desafios citados por Fleck (2009) para uma

organização ter a propensão de alcançar sucesso de longo prazo. Penrose (2006) afirma

que o crescimento de uma organização está limitado pelo recurso e esforço do

empreendedor. A autora sugere quatro características que formam a capacidade

empreendedora de uma organização:

Versatilidade: envolve imaginação e visão. Trata-se da capacidade de o

gestor identificar novas oportunidades e aproveitá-las de forma a

desenvolver melhorias para a organização.

Habilidade em mobilizar recursos: é a habilidade que o gestor tem em

obter ou mobilizar recursos para implementar os planos traçados para a

organização.

22

Ambição: consiste em uma vontade própria de buscar melhorar sua

organização, visando a uma melhor qualidade no produto ou serviço que

entrega, ampliar seu mercado consumidor, reduzir custos, ou seja, qualquer

iniciativa que faça sua organização progredir. A maior parte das pessoas que

atuam com essas características se orgulham do que fazem e querem que

seu trabalho seja visto como referência.

Julgamento: trata-se da capacidade de o gestor avaliar ou julgar suas

ações. Tal fato depende de dois fatores principais: o primeiro é interno do

decisor e tem relação com o seu próprio temperamento; a segunda tem

relação com a capacidade da organização em captar e disponibilizar

informações que apoiem o gestor na tomada de decisão.

Portanto, o perfil do gestor ou empreendedor em relação a essas características

sugere a propensão ao sucesso ou fracasso da organização em relação a esse desafio.

Como podemos notar no Quadro 2-1, os polos de resposta a este desafio é determinado

se o gestor possui um alto ou baixo nível dessas características. Caso seja baixo, tal fato

poderia levar a um fracasso organizacional, pois conduziria a uma estratégia defensiva ou

nula. Por outro lado, caso o gestor tenha um alto nível dessas características, isto o

levaria a conduzir estratégias híbridas ou produtivas.

Chandler (1997) define como estratégia defensiva, estratégias que levam a reduzir

incertezas de forma a proteger a organização. Por outro lado, estratégias produtivas

seriam aquelas que visam à expansão da organização, ou seja, que adicionaria recursos

que suportariam seu crescimento. Tal fato estimula o crescimento, pois, segundo Fleck

(2003), “a expansão alimenta condições favoráveis a novas expansões”. Além destes dois

tipos de estratégias, o gestor ou empreendedor pode atuar com estratégias nem

produtivas nem defensivas, o que seria chamado de estratégia nula, ou com uma

combinação de ambos, que seria chamado de estratégia híbrida.

2.2.2 Navegação no Ambiente Dinâmico

Diferente do desafio do empreendedorismo, que tinha como foco principal a criação

de valor, o segundo desafio faz referência a como captar valor em determinado ambiente.

Além disso, o desafio do empreendedorismo se relaciona mais com as pressões do

próprio mercado em que a organização atua, enquanto o desafio de navegação está mais

23

relacionado às pressões fora do mercado (FLECK, 2010). Esse desafio tem, portanto,

como objetivo identificar a forma com que a organização lida com os diversos

stakeholders ao seu entorno e identificar seu comportamento em um ambiente dinâmico e

em constante mudança (FLECK, 2009).

Segundo Fleck (2010), a navegação possui duas dimensões que são

complementares entre si. A primeira é o monitoramento do ambiente, que consiste em um

acompanhamento detalhado do ambiente político, econômico, social e tecnológico.

Através deste, seria possível identificar tendências futuras da indústria. O segundo é o

padrão de reação a pressões e tendências externas, ou seja, a forma com que a

organização vai responder às tendências identificadas.

Deste modo, a propensão ao sucesso ou fracasso da organização nesse desafio

está diretamente relacionada à forma em que a organização identifica tendências no

ambiente e como ela reage às mudanças externas. Uma organização que realiza estas

atividades de forma enviesada e passiva, ou seja, analisa o ambiente através apenas da

sua própria perspectiva e realiza suas ações visando apenas seguir as regras e práticas

comuns do ambiente, tem uma probabilidade maior de levar a organização a uma

autodestruição. Por outro lado, uma resposta mais ativa, ou seja, realizando uma

varredura adequada do ambiente, moldando regras e práticas a essa nova situação,

levam a uma maior propensão à autoperpetuação.

Para entender melhor os tipos de resposta que a organização pode dar a

mudanças no ambiente, Oliver (1991) consolidou cinco tipos de estratégia que estes

agentes podem utilizar, conforme se pode notar no Quadro 2-2. Assim, através deste

estudo, é possível notar as principais formas de a organização reagir às mudanças no

ambiente, tanto de um ponto de vista mais ativo como um mais passivo.

Categoria Definição Táticas

Aceitar

Não apresenta resistência a pressões externas, como forma

de garantir suporte de outros agentes ou recursos para sua

operação

Habituar-se

Imitar

Consentir

24

Negociar

Há uma busca por maior equilíbrio entre as demandas

internas e externas, sendo empreendidas táticas para

conciliar ambas as pressões

Balancear

Pacificar

Barganhar

Evitar

Procura se distanciar de pressões externas ou postergar a

adoção de certas medidas reivindicadas por agentes

externos, porém conflituosas com seus objetivos

Disfarçar

Enfraquecer

Escapar

Desafiar

Rejeita as proposições e pressões externas, devido a uma

forte incongruência dos objetivos internos com interesses

externos

Ignorar

Desafiar

Atacar

Moldar

Molda as pressões ambientais, conduzindo os interesses

externos conforme os objetivos da organização. Forma mais

ativa de resposta às demandas

Cooptar

Influenciar

Controlar

Quadro 2-2 - Respostas Estratégicas às Pressões Institucionais Fonte: Oliver (1991, p. 152)

As condições do ambiente são, também, fatores importantes que fazem a

organização ser bem ou mal sucedida no longo prazo. Fleck (2011) apresenta três

condições do ambiente em que a organização pode realizar suas atividades: um ambiente

piedoso, desafiador e inóspito. Segundo a autora, um ambiente desafiador pode parecer

mais complicado de lidar no curto prazo, mas estimula a instituição a buscar progresso de

forma a conter os avanços da competição e, assim, auxilia no sua autoperpetuação. Por

outro lado, um ambiente piedoso gera certa acomodação por parte da organização; e um

ambiente inóspito torna extremamente complicada a gestão, podendo resultar no

encerramento das suas atividades.

2.2.3 Gestão da Diversidade

O terceiro desafio tem relação à maneira com que a organização mantem sua

integridade ao longo do tempo. O objetivo deste desafio é, portanto, verificar se a

organização consegue manter sua integridade mesmo com o aumento da diversidade

interna. A diversidade aumenta quando a organização começa a lidar com novas regiões,

tecnologias e, com isso, o número de empregados aumenta (FLECK, 2009). Quanto maior

25

a organização e mais diversificada, maior a dificuldade e o dispêndio para lidar com o

esforço de coordenação de sua administração (PENROSE, 2006).

Assim, quando uma organização cresce, a estrutura administrativa deve se ajustar

a essa nova configuração; a autoridade vai sendo delegada para níveis inferiores, a fim de

possibilitar que toda a organização seja gerida. Entretanto, mesmo com esse

desdobramento da autoridade, a responsabilidade, por sua vez, não pode ser apenas

delegada, esta é cumulativa e, por isso, os resultados de toda a firma são de

responsabilidade do topo hierárquico, independente de como as atividades foram

coordenadas ou delegadas (PENROSE, 2006).

A diversidade em uma organização tem, também, pontos positivos e é

imprescindível que estes sejam mantidos. A diversidade auxilia no crescimento da

organização em função dos diferentes modos de percepção que são agregados à

instituição, refletindo no aumento da possibilidade de identificação de oportunidades de

melhoria. Entretanto, é necessário e vital que o pensamento ideológico (o caráter da

instituição) seja único e comum em toda a organização. Pensamentos diferentes levam ao

questionamento e ao avanço da organização, porém valores comuns fazem com que tais

conflitos não se tornem uma ameaça (MINTZBERG, 1991). Portanto, a continuidade de

uma organização depende, essencialmente, da habilidade desta em manter o objetivo

comum e, através disto, gerar motivação individual em seus empregados (BARNARD,

1938).

Assim, o desafio da gestão da diversidade tem relação, principalmente, com os

mecanismos de coordenação da organização para conseguir lidar com todos os diferentes

tipos de pensamento. Estes mecanismos podem ser grupos de força tarefa, comitês

permanentes, ou seja, qualquer forma de facilitar a integração entre níveis e

departamentos. A correta aplicação de mecanismos como esses facilitam o

aproveitamento das vantagens de ter uma equipe com uma alta diversidade e mantem a

integridade da organização. Tal fato seria considerado uma gestão da diversidade voltada

para a integração e, por isso, poderia levar a organização ao sucesso de longo prazo.

Por outro lado, uma organização que favorece de maneira exagerada a autonomia corre

um grande risco de gerar uma fragmentação em sua organização, impactando

negativamente na sua possibilidade de ser bem sucedida por muito tempo (FLECK, 2009).

26

2.2.4 Provisionamento de Recursos Humanos

O quarto desafio proposto trata da forma como a organização lida com seus

recursos humanos. Desse modo, este desafio se refere à forma com que a organização se

planeja para identificar quais são suas necessidades futuras e como esta desenvolve as

habilidades necessárias para tal, sendo através de formação contínua do seu profissional

ou de contratação de novos funcionários. A ausência de planejamento e preparação da

equipe para situações futuras limita o crescimento e pode prejudicar a integridade da

organização (FLECK, 2009).

O recrutamento de pessoal, treinamento e qualquer outra atividade em que o

caráter da empresa é testado e confirmado, necessita ser considerado estratégico

(SELZNICK, 1957). Além disso, uma equipe administrativa defasada é o principal limitador

do crescimento (PENROSE, 2006). Portanto, mesmo tendo um caráter, a instituição

precisa que sua equipe tenha experiência na área em que a expansão ocorrerá. Penrose

afirma que “se uma firma deliberada ou involuntariamente expande sua organização mais

rapidamente do que os indivíduos conseguem obter a experiência de trabalharem uns

com os outros e dentro da firma, a eficácia dessa será afetada, mesmo se ajustamentos

ótimos forem feitos na sua estrutura administrativa”. Isso é o que acontece na maior parte

das vezes, principalmente em períodos de expansão: a estrutura é frequentemente lenta

para seguir a estratégia (CHANDLER, 1997).

As pessoas adquirem conhecimentos basicamente de duas formas: pode ser

formalmente ensinada (explícito) ou através de sua experiência (tácito). O conhecimento

explícito é transmitido através de textos ou por terceiros, comum em organizações na

forma de treinamentos. O tácito é adquirido através de experiência pessoal; neste caso, o

conhecimento não pode ser transmitido para outros, porém seus resultados sim. O

conhecimento adquirido por sua experiência o possibilita prestar novas atividades com

eficácia. Desse modo, é extremamente importante que a organização saiba diferenciar

esses dois tipos de conhecimentos, e, assim, definir os treinamentos necessários para

cada recurso e identificar aqueles que atingiram uma experiência tal, que seriam

considerados adequados para assumir cargos superiores (PENROSE, 2006).

O desafio do provisionamento de recursos humanos, portanto, é vital para auxiliar a

empresa na criação e captação de valor, proporcionando, assim, crescimento e

renovação. Além disso, quando mal gerida, pode ser considerável um grande risco para a

27

integridade da organização. Assim, os polos de resposta a esse desafio, conforme

Quadro 2-1, mostram que, quando a organização realiza um provisionamento de uma

maneira antecipada de seus recursos humanos, esta se aproxima de uma

autoperpetuação do sucesso empresarial. Do contrário, caso ela realize tal atividade de

maneira tardia, aguardando que uma necessidade para, após essa, preparar seus

funcionários para tal, a organização se aproxima do polo de autodestruição (FLECK,

2009).

2.2.5 Gestão da Complexidade

O último dos desafios impacta todos os demais e tem relação com a forma em que

a empresa gerencia seus problemas mais complexos. Esses tipos de problemas,

frequentemente, envolvem diversos níveis gerenciais e departamentais e, por isso,

deveriam ser solucionados através de um sistemático processo de obtenção de

informação, realização de análises, utilização de métodos de tomada de decisão e a

implementação da ação planejada (FLECK, 2009).

Quanto maior a organização for, mais importante será ter uma forma estruturada de

gerir problemas complexos (FLECK, 2009). À medida que a organização cresce, novas

áreas são criadas, novos mercados são alcançados, novos funcionários são contratados.

Todas essas mudanças geram uma dificuldade maior de coordenar todos os setores,

conforme foi observado no terceiro desafio, gestão da diversidade. Deste modo, caso não

haja um método sistemático de solução de problemas comum para todos, pode-se

aumentar a probabilidade de geração de conflitos internos, uma disponibilidade menor de

informações e maior dificuldade na coordenação das áreas, acarretando, assim, um risco

para o crescimento e para a integridade da instituição.

Além disso, um método sistemático de soluções de problemas reduz o risco de

uma organização repetir erros cometidos no passado. Se os problemas forem resolvidos

de forma ad hoc, as soluções acabam não ficando registradas e não serão consideradas

em problemas futuros (FLECK, 2009).

Portanto, com base no Quadro 2-1, caso uma organização apresente evidências de

possuir e utilizar um método sistemático de solução de problemas eficaz, de forma que

este auxilie na gestão dos outros desafios citados, certamente tal atitude facilitará a

organização em promover o seu sucesso ao longo do tempo. Por outro lado, se sua

gestão de problemas complexos for ad hoc, ou seja, sem qualquer organização, utilizando

28

pouca informação e com soluções pouco eficazes, tal fato dificultará a gestão dos demais

resultados e poderá ser uma ameaça para esses todos.

2.3 Modelo de Propensão à Autoperpetuação da Organização

O modelo de propensão à autoperpetuação é baseado nas respostas em que a

organização pratica os cinco desafios abordados anteriormente. Deste modo, o sucesso

ou fracasso de uma organização teria relação com a habilidade desta em lidar com os

desafios de Empreendedorismo, Navegação no Ambiente, Gestão da Diversidade,

Provisionamento dos Recursos Humanos e Gestão da Complexidade. Tomando como

referência o Quadro 2-1, quanto mais à direita das respostas aos polos estiver, mais a

organização caminha para a autoperpetuação. Por outro lado, quanto mais à esquerda

das respostas aos polos, mais ela caminha para a autodestruição. Os dois extremos são

tipos ideais, organizações reais operam em níveis entre estes polos (FLECK, 2009).

Entretanto, é de grande importância deixar claro que o declínio nunca é

considerado um processo inevitável, ou seja: não importa o quanto a organização tenha

desempenhado no passado; seu sucesso de longo prazo nunca será garantido. O

declínio, portanto, ocorre durante um processo de enfraquecimento da organização em

relação ao seu desempenho, que a afasta do caminho de sucesso em que ela estava

(FLECK, 2011). De qualquer forma, como é um processo contínuo e ocorre em fases, é

possível reverter o processo de declínio de uma organização (WEITZEL e JONSSON,

1989).

A Figura 2-1 apresenta o modelo de propensão à autoperpetuação desenvolvido

por Fleck (2009). Os cinco desafios descritos anteriormente são, portanto, as dimensões

que levam a autopropensão ou a autodestruição de acordo com as conexões

apresentadas na figura. Como foi comentado no desafio da complexidade, esse é

condição necessária para os demais uma vez que auxilia na qualidade da instituição

responder aos demais desafios. As demais conexões serão apresentadas com detalhe

nos próximos itens.

29

Figura 2-1: Modelo de Propensão à Autoperpetuação da Organização Fonte: Fleck (2009, p. 90)

2.3.1 Renovação pelo Crescimento

A conexão a ser analisada diz respeito à Renovação pelo Crescimento. Segundo o

modelo, três são as condições necessárias para o sucesso dessa variável: os dois

primeiros desafios, Empreendedorismo e Navegação; e uma boa Gestão da Folga. A

renovação pelo crescimento, portanto, estariam relacionados com a criação e captação de

valor, além da necessidade de ter recursos disponíveis para realizar tal iniciativa.

A criação de valor está relacionada ao desafio do Empreendedorismo e não é,

necessariamente, uma atitude interna do indivíduo, mas teria, sim, que ser disseminado

pela própria organização. Penrose (2006) afirma que “muitos dos mais importantes

serviços que os empresários de uma firma podem proporcionar não resultam de

características de temperamento dos indivíduos, mas são moldados e condicionados pela

própria firma”. A atitude da organização em relação a ambição, versatilidade, habilidade

de mobilizar recursos e julgamento podem acabar por ser uma restrição ao crescimento

da firma.

A captura de valor também é um fator fundamental para a renovação pelo

cresciento. Deste modo, uma firma necessita saber, precisamente, analisar o ambiente ao

seu redor de forma a identificar tendências e saber lidar com os stakeholders de maneira

eficaz (FLECK, 2009).

A terceira condição necessária para a renovação pelo crescimento é uma boa

Gestão da Folga de recursos produtivos. Penrose (2006) afirma que os obstáculos

internos para o crescimento existem quando recursos ou conhecimento não estão

disponíveis em quantidade suficiente para suportar uma iniciativa de crescimento. A

organização deveria ter uma reserva de recursos e conhecimentos a serem utilizados em

30

momentos de expansão. Entretanto, recursos não utilizados seriam considerados um

desperdício para a organização e, por isso, deveriam ser aproveitados de forma produtiva,

gerando, portanto, crescimento.

A linha tracejada da Figura 2-1,ligando Crescimento e Renovação aos desafios da

Diversidade e de Recursos Humanos se dá, pois, como veremos a seguir, o crescimento

de uma organização pressiona a mesma na necessidade de novos mecanismos de

coordenação e ajustes na estruturação e integração da equipe (FLECK, 2009).

2.3.2 Integridade

A condição necessária para suportar a Integridade Organizacional são os desafios

de Gestão da Diversidade e o de Provisionamento dos Recursos Humanos. A Integridade

da organização é entendida como a maneira em que ela mantem seu propósito, valores e

competências ao longo do tempo.

Segundo Barnard (1938), a continuidade da organização dependia de um objetivo

comum e, através dele , geraria motivação individual a seus empregados. Selznick (1957)

vai além e aborda o conceito de institucionalização, que seria o processo de formação do

caráter da organização. Portanto, a Integridade Organizacional seria a maneira em que a

organização conseguiria manter seu propósito, valores e competências essenciais ao

longo tempo.

Tal situação é tão importante que Selznick (1957) afirma que as atividades chaves

dos líderes são exatamente relacionadas à manutenção da integridade organizacional que

seriam: definir a missão e papel da instituição; colocar a cultura da empresa em prática;

defender a integridade da instituição; e ordenar conflitos. Para ele, a integridade de uma

organização é formada com base em quatro atributos. O primeiro é relacionado ao modo

de reagir da organização em relação a diversas situações. O segundo atributo tem relação

com a estrutura e organização da empresa. A rigidez da empresa em relação a sua

crença e a flexibilidade em relação a suas atividades leva ao terceiro atributo de formação

de caráter que tem como principal característica a possibilidade de adaptação, sem perder

suas características fundamentais. Por fim, o último atributo de formação de caráter de

uma empresa se relaciona com a geração de forças que facilitem e atendam novas

necessidades e problemas.

Desse modo, fica clara a importância de se realizar uma boa gestão da diversidade.

Uma gestão ruim desse desafio é um grande risco para a integridade da organização,

31

porém a rigidez deste pode fazer com que a organização não seja flexível o suficiente

para as mudanças do mercado. Como podemos observar na Figura 2-2, Fleck (2007)

mostra esse efeito de ambivalência. O processo de institucionalização, que é considerado

por Selznick (1957) a formação do caráter da organização: ao mesmo tempo em que

reforça a longevidade organizacional, pode, também, tornar a organização rígida e

resistente o suficiente para colocar em risco a competitividade da organização a longo

prazo.

Figura 2-2 - O Efeito do Processo de Institucionalização no Sucesso de Longo Prazo Organizacional Fonte: Fleck (2007, p. 65)

Como a diversidade se dá, substancialmente, em função do crescimento da

organização e, com isso, do aumento do volume de pessoas na mesma, uma boa gestão

dos recursos humanos torna-se imprevisível para a manutenção da integridade da

organização. No momento em que uma organização realiza a contratação de um novo

empregado, este já começa a defendê-la sem, na maior parte das vezes, nem conhecê-la

adequadamente. Se este fato não for gerido de maneira correta, pequenos grupos com

pensamentos totalmente divergentes podem se formar, aumentando o risco de gerar

conflitos e ameaçando a integridade da organização (FLECK, 2009).

A linha tracejada da Figura 2-1, ligando Integridade aos desafios do

Empreendedorismo e da Navegação ocorre, pois a preservação da integridade da

organização, mesmo com um grande aumento da diversidade, gera uma necessidade de

a organização lidar com novos stakeholders e a necessidade de criar oportunidades de

carreira visando manter motivados os funcionários. Portanto, o crescimento da equipe

gera a necessidade de se obter novas formas de criar e captar valor para a organização.

32

2.3.3 Gestão da Folga

A gestão da folga, como colocado anteriormente, é uma condição necessária para

o crescimento e renovação da organização. Além disso, ela tem influência na manutenção

da integridade da organização. Deste modo, é importante entender melhor quais são os

tipos de folga existentes, como elas se dão e mostrar qual o resultado de uma gestão de

folga ineficiente.

A folga é o excesso de recursos destinados à produção atual da organização. Estes

recursos podem ser de diversas naturezas: financeira, pessoal, equipamentos, instalações

ou, até mesmo, de reputação. A folga é uma característica essencial em momentos de

crescimento ou de crise, a partir dela é possível gerenciar melhor os conflitos da

organização, estimular a inovação, dentre outras vantagens (FLECK, 2009).

Existe uma condição de retroalimentação entre a Gestão da Folga e a Renovação

pelo Crescimento, como pode ser observado na Figura 2-1. A folga suporta novos

crescimentos e o novo crescimento gera folga em função do fator indivisível da maior

parte dos recursos, ou seja, quando existe uma expansão no número de recursos da

organização, dificilmente essa conseguirá utilizá-lo em sua totalidade.

A folga possui retroalimentação também com a integridade organizacional. Isto

ocorre, pois se a folga de recursos for aplicada de maneira a desenvolver integração na

organização ou melhorar o mecanismo de coordenação na mesma, ela influenciará

positivamente na integridade organizacional. Por outro lado, se a organização carece de

recursos, isso pode ser um fator preponderante para gerar conflitos dentro da instituição e

afetará a sua integridade da mesma.

Entretanto, nem todo excesso de recursos é caraterizado como folga. Em muitas

ocasiões, o excesso de recurso não é utilizado de maneira adequada e acaba sendo

configurado como um desperdício. Um exemplo disso é quando os recursos são utilizados

para atender interesses pessoais dos gestores (GRADVOHL e FLECK, 2015).

A folga tem como foco a renúncia de um ganho de curto prazo visando uma

melhora nos resultados de longo prazo. Muitas organizações acabam por realizar

iniciativas de corte de custos, com objetivo de reduzir o desperdício, porém acaba

eliminando folga de recursos e esta iniciativa pode representar um risco para a

autoperpetuação da instituição (SHARFMAN, WOLF, et al., 1988).

33

Gradvohl e Fleck (2015) apresentam de forma detalhadas as dimensões da folga

organizacional, caracterizando suas principais fontes e impactos.

Figura 2-3 - Dimensões da Folga Fonte: Gradvohl e Fleck (2015, p. 8)

O Quadro 2-3 descreve as dimensões da folga de forma simplificada:

Dimensão Descrição

Fonte

A folga pode existir por uma questão de visão e expectativa futura dos gestores ou por uma própria falta de informação. A folga pode ocorrer, também, em função das características do ambiente em que a organização está presente, e pode ser necessária para manter uma coalizão na mesma.

Tipos

É a característica dos recursos excedentes que podem ser encontrados na organização.

Função

Por ser um recurso excedente na organização, a folga pode ser utilizada de forma a gerar benefícios para a organização ou ser uma fonte de desperdício ao consumir custos de manutenção.

Condição

A folga pode ser classificada a partir da facilidade de recuperação e utilização da mesma. Pode ser disponível, ou seja, de utilização imediata; recuperável, quando a folga está dispersa nos recursos produtivos; ou potencial, que representa a capacidade da organização de obter recursos disponíveis no ambiente.

34

Medidas

As medidas estão relacionadas com a avaliação do nível de folga existente na organização. Essa avaliação pode ser feita de forma objetiva, como a verificação do nível de folga de determinado recurso, ou subjetiva como a percepção do indivíduo a respeito dos recursos excedentes da organização.

Impactos

O recurso excedente pode gerar um impacto positivo, que melhore os resultados ou auxilie na integridade da organização. Pode impactar, também, negativamente, reduzindo os resultados ou gerando conflitos internos.

Quadro 2-3 - Descrição das dimensões da folga organizacional Fonte: Baseado em Gradvohl e Fleck (2015)

De acordo com a Figura 2-3, pode-se notar que a folga ocorre pelas circunstâncias

do ambiente ou mecanismos previamente planejados. Em relação às circunstâncias, a

folga pode ter origem tanto na visão quanto na desinformação dos gestores, ou seja, as

expectativas dos gestores foram superiores ao resultado de fato realizado ou pela falta de

informação dos gestores em função de uma estrutura descentralizada de tomada de

decisão. A folga pelos mecanismos ocorre quando existe uma ação da organização

voltada para gerar folga no sistema, como, por exemplo, o investimento em treinamento

que gera um conhecimento para a instituição que poderá ser utilizado no futuro. Outro

mecanismo que a organização pode utilizar é a realocação dos recursos excedentes de

forma a aproveitar ao máximo seu potencial. (GRADVOHL e FLECK, 2015)

A folga existe nos mais variados tipos de recursos existentes nas organizações. Ela

pode estar relacionada aos estabelecimentos, máquinas, recursos humanos, reservas

financeiras, reputação ou tempo. A folga nos recursos humanos, por exemplo, pode ser

observada em um número de funcionários maior que a sua real necessidade, ou na

diferença na produtividade entre funcionários. É importante notar que a folga em

determinado item pode não ser suficiente para gerar crescimento para organização, isto

ocorre em função da complementaridade dos recursos, ou seja, mesmo existindo recursos

excedentes na produção, caso não exista uma folga em recursos associados a sua

utilização como mão de obra, esse não poderá ser utilizado de forma proveitosa.

Toda a folga de recursos existente em uma organização possui um custo associado

a ela. Assim, a identificação e utilização da mesma é interessante quando os benefícios

associados a utilização da folga forem superiores ao custo de manutenção da mesma. A

folga pode ser utilizada para diversos fins como adaptação a mudanças internos ou

externas, desenvolvimento de inovações, mudanças de estratégias, solução de conflitos,

35

mitigação de riscos, entre outros. Embora existam tantas funções positivas que podem ser

obtidas com a folga, esta pode, também, destruir valor gerando desperdícios e ou

causando conflitos organizacionais. (GRADVOHL e FLECK, 2015)

2.3.4 Sucesso de Longo Prazo

A última conexão apresentada é a que leva ao Sucesso de Longo Prazo da

Organização, ou seja para a propensão à autoperpetuação. A condição necessária para

tal é a Renovação pelo Crescimento e a Integridade, Figura 2-1. Estes seriam, portanto,

os principais fatores de uma organização. A folga é o fator que auxilia nessas duas

perspectivas, e, sem ela, a organização sofre risco de não ter folego para crescer ou de

ruir o caráter organizacional com conflitos internos.

A Renovação pelo Crescimento e a Integridade, por sua vez, são suportados pelos

cinco desafios explicados em 2.2. Cada um dos desses influencia de alguma forma e em

alguma intensidade o sucesso da instituição. Quando ela começa a reduzir a sua atenção

em alguns desses itens, provoca distúrbios que podem leva a uma redução da propensão

à autoperpetuação da organização.

36

3 MÉTODO

3.1 Definição do Tema

O Brasil é um país com território amplo, riqueza natural invejável e condições

climáticas favoráveis. Em função dessas vantagens, por muito tempo é considerado “o

país do futuro”, ou seja, com uma possibilidade relevante de se tornar um país

desenvolvido e ser uma das principais economias do mundo. A motivação deste estudo

parte exatamente do interesse em entender as razões que levam ao Brasil não apresentar

um crescimento avançado como sua estrutura convém. Partindo então deste interesse

específico, foram identificados os principais campos que influenciam no crescimento de

um país e, assim, a educação básica surgiu como ponto de interesse.

Segundo o censo escolar 2014, mais de 80% das matrículas em educação básica

são de responsabilidade da iniciativa pública. Assim, estudar a educação no Brasil tem

como fator fundamental o entendimento da educação pública e os fatores que levaram ao

crescimento da mesma.

Como a área educacional é bastante ampla, optou-se por realizar uma

segmentação no sistema e analisar, principalmente, a educação fundamental. Além de

representar a estrutura educacional mais robusta com quase 30 milhões de matrículas em

todo o Brasil segundo o Censo Escolar 2014, esta é a base para os níveis de ensino

seguintes. Ou seja, caso não exista uma estrutura adequada para a formação básica da

população, o ensino médio e superior será limitado ou restrito a uma pequena parcela da

população.

Outro ponto importante para a escolha do tema e, principalmente, do foco no

ensino fundamental, é o resultado recente de indicadores de qualidade do ensino. No

indicador que compara o Brasil com o mundo, PISA, o Brasil aparece próximo das últimas

posições em todos os anos de medição. Outro indicador de grande impacto é o indicador

de analfabetismo funcional que mostra que mais de um quarto da população não sabe,

nem mesmo, ler ou escrever de forma adequada. Para um país que almeja alcançar uma

posição de destaque no cenário internacional, estes números são extremamente

decepcionantes.

Diante disso, ficou definido que o trabalho terá como objetivo analisar o ensino

fundamental básico do país, visando buscar traços e indicadores que possibilitem

37

entender melhor como foi o crescimento do sistema e quais fatores indicam sucesso ou

fracasso de longo prazo. Entende-se que o principal objetivo da educação pública de um

país é fornecer Educação de Qualidade para Todos, e a avaliação do sucesso será

realizada com base neste objetivo. Assim, o estudo terá como foco a análise de

indicadores que representam o alcance da educação em todo o país como o número de

matrículas e, também, indicadores de qualidade como IDEB, PISA e analfabetismo

funcional. Como o acompanhamento de indicadores de qualidade do sistema começou a

ser medidos apenas no fim da década de 1990 e o sistema educacional sofreu fortes

mudanças após a Lei de Diretrizes e Bases de 1996, optou-se por realizar uma análise

mais detalhada do sistema no período de 1996 a 2014.

3.2 Coleta de Dados

3.2.1 Estudo Histórico

Grande parte da deficiência no acesso à educação no Brasil é atribuída à situação

social da população. Assim, um entendimento histórico tanto do contexto social, político e

econômico é importante para analisar o crescimento do sistema estudado. Assim, livros

focados na história do Brasil foram utilizados como base para esse entendimento.

Outras fontes de informação histórica utilizadas foram as legislações desenvolvidas

ao longo dos anos. Mesmo o foco principal do estudo sendo no período entre 1996 a

2014, optou-se por analisar documentos divulgados a partir de 1930. O estudo dos

antecedentes históricos foi importante para entender melhor o contexto em que o macro

sistema educacional se desenvolveu. As principais legislações analisadas foram as

Constituições, as Leis de Diretrizes e Bases da Educação Nacional e os Planos Nacionais

de Educação. Além destas, outras leis e decretos, voltados, principalmente, para reformas

na educação nacional, foram utilizadas.

Além dos livros e das legislações, outras fontes que auxiliaram na análise foram

estudos relacionados a épocas específicas da educação brasileira e temas diversos como

formação docente, descentralização do ensino e políticas educacionais. Estes fatores são

discutidos de forma recorrente no meio acadêmico por profissionais especializados,

principalmente, nas áreas pedagógicas.

38

3.2.2 Dados Históricos

De forma a possibilitar uma análise quantitativa da educação brasileira, dados

históricos que representassem alcance da educação fundamental e qualidade da mesma

foram procurados em diversas fontes. O Quadro 3-1 mostra os principais dados

levantados, qual o período de medição do mesmo e como este pode ser utilizado na

análise.

Indicador Fonte Período Utilização

Matrículas Ensino Fundamental Anuário Estatístico do Brasil – IBGE e Censo Escolar - INEP

1996 a 2014 Alcance

Estabelecimentos para o Ensino Fundamental

Anuário Estatístico do Brasil - IBGE 1996 a 2014 Alcance

Taxa de Analfabetismo Funcional Instituto Paulo Monteiro 2001 a 2012 Qualidade

Notas PISA INEP 2000 a 2012 Qualidade

Notas IDEB INEP 2007 a 2013 Qualidade

Quadro 3-1 - Dados quantitativos a serem utilizados na análise

Partindo do pressuposto que o objetivo educacional do país é fornecer educação

de qualidade para todos, os dados de alcance são utilizados para identificar o número de

crianças que estão tendo acesso à escola, enquanto os dados de qualidade buscam

verificar se as crianças estão aprendendo o que deveriam em cada etapa de sua

educação. Assim é possível verificar se o país está progredindo em direção ao desafio

tratado.

3.2.3 Entrevistas

Visando identificar os principais problemas vivenciados por profissionais da área,

algumas entrevistas foram realizadas com professores e gestores que atuam no ensino

básico. A escolha dos entrevistados teve como foco, não apenas sua atuação como

professor, mas, também, nas áreas voltadas para gestão educacional, tanto nas escolas

como nas secretarias de educação estaduais e municipais.

As entrevistas foram iniciadas com uma pergunta aberta, visando entender a

história do entrevistado e, a partir desta, a conversa foi se aprofundando para temas mais

específicos da educação. A listagem de entrevistados é mostrada no Quadro 3-2, os

gêneros foram subtraídos de forma a preservar o entrevistado.

39

Identificação Cargo que atuou Período de

Atuação Duração Data

Entrevistado 1

Professor de escola estadual

isolada, professor de escola

estadual urbana,

coordenador de turno.

Entre 1950 e 1986 2 horas e 17 minutos 29/04/2015

Entrevistado 2 Professor de escola pública e

particular. A partir de 1984 52 minutos 18/04/2015

Entrevistado 3

Professor e diretor de escola

particular. Após, diretor e

sócio de grupo de escolas

particulares.

A partir de 1992 58 minutos 27/05/2015

Entrevistado 4

Gestor público, tendo atuado

em duas secretarias

estaduais de educação


Entrevistado 5

Professor e diretor de escola

municipal. Após, secretário de

Educação Municipal.


Quadro 3-2 - Relação de entrevistados

3.3 Análise dos Dados

A análise dos dados foi realizada seguindo o Modelo de Autoperpetuação da

Organização proposto por Fleck (2009). As entrevistas realizadas, os eventos históricos e

os dados coletados foram separados de modo a identificar fatores relacionados com a

renovação pelo crescimento e com um reforço ou enfraquecimento da integridade da

organização.

Antes da análise dos dados, um breve histórico da educação brasileira no período

de 1996 a 2014 é apresentado visando facilitar ao leitor o entendimento dos eventos e

como estes se conectam. Tal histórico servirá como base para a análise dos dados.

A análise, portanto, foi dividida nos principais itens que compõem o mecanismo

central de Fleck (2009), representado na Figura 3-1.

40

Figura 3-1 - Mecanismo Central do Desenvolvimento de uma Organização

Optou-se por não analisar de forma específica os cinco desafios propostos por

Fleck, em função da natureza pública e diversa do sistema organizacional. Assim,

iniciativas em todo o território nacional ocorriam de maneira distinta, dificultando a

realização de uma análise criteriosa dos empreendedores deste sistema e das respostas

às mudanças da organização em cada um dos ambientes.

3.3.1 Renovação pelo Crescimento

A análise da Renovação pelo Crescimento teve como foco identificar as principais

mudanças que ocorreram no serviço ofertado pelas escolas de educação fundamental no

país ao longo dos anos. As mudanças nesses serviços são realizadas com base nos

recursos disponíveis para o sistema organizacional e o resultado dessas mudanças é uma

melhoria ou não dos indicadores de alcance educacional ou de qualidade da educação

(Fluxo representado na Figura 5-3).

Figura 3-2 - Processo de renovação pelo crescimento na Educação Fundamental brasileira

O primeiro passo para analisar como ocorreu a Renovação pelo Crescimento no

sistema é verificar como os recursos destinados ao setor evoluíram no período de análise.

Recursos aqui descritos não são apenas financeiros, mas, também, físicos, humanos e

pedagógicos. Para desenvolver a análise desses fatores foram utilizados indicadores

distintos descritos no Quadro 3-3.

41

Indicador Fonte Período Utilização Gastos em educação fundamental como % do PIB

Maduro (2007) e INEP 1996 a 2014 Recursos Financeiros

Gasto público total em educação com percentual do total de gastos públicos

OECD 1995, 2005 e 2011 Recursos Financeiros

Gasto anual por estudante OECD 2014 Recursos Financeiros

Número de estabelecimentos de ensino fundamental no Brasil

Sinopses Estatísticas da Educação Básica - INEP

1996 a 2014 Recursos Físicos

Número de estabelecimentos de ensino fundamental por dependência administrativa

Censo Escolar – INEP 2014 Recursos Físicos

Percentual de escolas que possuem acesso aos serviços básicos de infraestrutura


Percentual de escolas que possuem as dependências para a realização do serviço escolar


Percentual de escolas que possuem equipamentos para a realização do serviço escolar


Rendimento médio dos professores de Educação Básica em relação aos demais profissionais

PNAD/IBGE 2002 a 2014 Recursos Humanos

Número de horas média que o professor ministra por semana

Questionário da Prova Brasil – Qedu

2011 Recursos Humanos

Quadro 3-3 - Indicadores para análise dos recursos

A análise da evolução dos gastos do governo em educação é fundamental para

verificar se o sistema educacional brasileiro recebe recursos que possibilitem seu

crescimento. Entretanto, a divulgação desses gastos nos estados e municípios não é feita

de forma padronizada, o que dificulta consideravelmente uma análise mais detalhada

desse item. Assim, optou-se por utilizar o indicador de gasto em educação por PIB por

estar presente em divulgações periódicas do INEP e por possibilitar uma comparação

mais adequada entre os anos. Foram utilizados, também, dois estudos pontuais da OECD

(The Organisation for Economic Co-operation and Development) que auxilia na análise

dos recursos físicos. Ambos os estudos serviram como forma de comparar a situação da

educação brasileira com outras nações.

Para verificar a situação dos recursos físicos, o indicador encontrado para tal

análise foi o de número de alunos por estabelecimento. Apenas após a década de 2010 o

censo escolar começou a divulgar dados mais detalhados da realidade de cada escola

como infraestrutura e dependência. Como uma comparação entre apenas dois ou três

anos não seria tão rica para a análise, optou-se por utilizar os últimos dados divulgados

42

como forma de comparação entre escolas em áreas rurais ou urbanas e escolas por

dependência administrativa, ou seja, federal, estadual ou federal.

A análise dos recursos humanos teve como fonte principal as legislações e,

também, as entrevistas realizadas com profissionais da área. Tal fato ocorreu pela

ausência de dados de divulgação regular e confiáveis a respeito desse item. Como, em

geral, professores atuam em mais de uma dependência administrativa (estadual e

municipal por exemplo), o registro do número de profissionais exercendo a atividade

docente acaba por não seguir um padrão ao longo dos anos e, por isso, impossibilita uma

adequada comparação desse recurso ao longo dos anos. Os únicos dados utilizados para

análise desse recurso foram a comparação salarial do professor com outros profissionais

(começou a ser divulgado apenas em 2002) e o número médio de horas que o professor

ministra que é ainda mais recente e sua coleta é feita apenas nos anos em que a prova

Brasil é realizada. Em função da importância de se entender como os profissionais que

atuaram no sistema entre o período de 1996 a 2014 foram formados, optou-se, neste item

específico, realizar uma pequena análise da forma em que os docentes eram formados

antes de 1996.

Por fim, a análise dos recursos pedagógicos foi realizada principalmente com base

nas entrevistas, visando identificar as mudanças no ensino percebidas pelos profissionais

da área dentro do período analisado. A natureza mais subjetiva presente nesses recursos

impossibilita uma análise quantitativa do mesmo. Por isso, optou-se por fazer uma análise

qualitativa dos recursos pedagógicos visando identificar seus avanços.

Identificado o progresso dos principais recursos associados ao sistema

organizacional da educação, é possível avaliar como os serviços demandados pela

população foram atendidos e se a alocação de recursos ao longo dos anos foi realizada

de maneira a melhorar o serviço oferecido.

Por fim, os indicadores de resultados apresentados no Quadro 3-1 serão avaliados

de forma a verificar se houve uma melhora no alcance e na qualidade da educação no

país ao longo dos anos. O alcance foi verificado através de uma comparação entre a

demanda, representada pelo número de habitantes entre 5 e 14 anos no país, e a oferta,

número de matrículas realizadas. A qualidade, por sua vez, foi avaliada através dos

indicadores de IDEB, PISA e analfabetismo funcional.

43

3.3.2 Gestão da Folga

Como explicitado anteriormente, a folga é a existência de recursos na organização

que não são, necessariamente, utilizados na operação. O fator indizível da maior parte

dos recursos faz com que a folga esteja certamente presente em qualquer tipo de

organização. No sistema organizacional da educação, isto pode ser notado em diversas

situações. Por exemplo:

Quando uma escola é construída, dificilmente ela será utilizada todo o tempo

com sua capacidade máxima. Isto gera uma folga de recursos físicos, que

podem ser utilizados para outro fim: é o caso de aulas de reforço ou

utilização das dependências da escola pela comunidade nos finais de

semana;

Quando um profissional é treinado em um novo método de ensino ou para a

utilização de uma nova tecnologia, este conhecimento seguirá com ele e

poderá ser utilizado em diversos projetos diferentes.

Quando é instalada internet em determinada escola para possibilitar o

controle das notas dos alunos, essa internet poderá ser utilizada para outros

fins.

Gradvohl e Fleck (2015) apresentam seis dimensões que auxiliam no entendimento

deste item. O modelo apresentado foi desenvolvido para atender sistemas organizacionais

ou organizações de diferentes setores e funções na sociedade. O mesmo modelo foi

desenvolvido com elementos do sistema organizacional da educação fundamental

brasileira e está representado na Figura 3-3. Este servirá como base para apresentar o

conceito de folga na educação e como este pode impactar negativa ou positivamente este

sistema organizacional. Os itens listados em cada dimensão são exemplos de

possibilidades atribuídas ao sistema organizacional da educação brasileira.

44

Figura 3-3 - Dimensões da folga para o sistema organizacional da educação fundamental no Brasil Fonte: Adaptado de Gradvohl e Fleck (2015)

Assim, a análise da gestão da folga para o sistema de educação é imprescindível

para verificar se os investimentos realizados na área estão sendo utilizados de forma a

contribuir para o crescimento ou acabam resultando em desperdícios. Em função da

estrutura descentralizada da educação fundamental brasileira e da carência de

conhecimentos gerenciais, os dados que possibilitariam uma análise profunda da gestão

da folga no sistema não estão organizados de forma a auxiliar essa análise. Cada

município tem seu próprio método de controle da sua atividade e muitos ainda utilizam

controle manual em sua rotina, inviabilizando uma análise mais criteriosa dos recursos e

dificultando realocações de gastos e gerando desperdícios.

Deste modo, em função da carência de dados disponíveis, a análise da folga neste

trabalho terá como objetivo apresentar as principais fontes de folga presentes no sistema

organizacional. Além disso, serão apresentados casos específicos que ocorrem em

diversas instituições de ensino e que acabam por gerar um mau uso do recurso, ou seja,

desperdício.

45

3.3.3 Integridade

A análise da integridade foi desenvolvida visando entender como o sistema

organizacional lidou com os desafios de diversidade e complexidade, consequência

comum de um processo de crescimento. Para a educação fundamental de um país, esse

desafio é vital, uma vez que existe a premissa que a qualidade educacional seja a mesma

em todo o território nacional. Assim, a coordenação desse sistema deve ocorrer de forma

a possibilitar que escolas tenham autoridade para tomar suas próprias decisões, porém

estas devem seguir certos padrões físicos, acadêmicos e pedagógicos que levem a um

ensino igualitário.

A principal discussão relacionada a esse tema diz respeito à municipalização do

ensino. Em função disso, a análise da integridade foi realizada com base em um estudo

histórico da descentralização do ensino visando entender as motivações que levaram a

essa decisão. A análise é finalizada com uma comparação de dados entre diversos

estados da união relacionados a investimento, professores e estabelecimentos (Quadro

3-4) visando verificar se o ensino em território nacional está caminhando para a igualdade

ou está totalmente disperso e autônomo.

Indicador Fonte Período Diferença de investimento na educação fundamental por aluno por estado em 2013

SIOP 2013

Relação de alunos por professor no ensino básico nas secretarias estaduais de educação

Censo Escolar 2012

Relação de alunos por estabelecimentos no ensino básico nas secretarias estaduais de educação

Censo Escolar 2012

Quadro 3-4 - Indicadores para análise das diferenças estaduais

Como a discussão em relação à municipalização do ensino ocorreu antes do

período de análise, foi considerado importante uma pequena regressão histórica para

entender a origem dessa discussão e os motivos que levaram a essa decisão.

3.4 Limitações do Estudo

O principal objetivo desse estudo é realizar uma análise do macro sistema

organizacional da educação brasileira, com foco na identificação de desafios sistêmicos

presentes no mesmo. Assim, busca-se identificar, em nível nacional, diretrizes, políticas e

46

decisões gerenciais que levam a educação fundamental brasileira a um progresso ou a

um fracasso.

Em função da complexidade da estrutura organizacional da educação brasileira,

uma limitação desse trabalho é em lidar com regionalidades ou questões específicas de

estados e municípios. Existem no Brasil diversos exemplos de sucesso educacional em

estados e municípios e o estudo dos mesmos é importante na busca de boas práticas que

levam a resultados positivos, porém esse não é o foco do trabalho e, por isso, nenhum

caso como esse será abordado em detalhe.

Outra grande limitação do estudo sobre a educação no Brasil é a carência de

dados acessíveis e confiáveis. Como falado anteriormente, o país apresenta uma

estrutura educacional descentralizada e o controle de indicadores por parte do Governo

Federal é restrito a apenas algumas métricas. Assim, existe uma grande dificuldade em

encontrar dados que possibilitem uma análise da rotina das escolas e das secretarias.

Esse cenário de escassez de dados para análise do sistema organizacional está

mudando e recentemente algumas iniciativas foram tomadas visando disponibilizar dados

que possibilitem uma comparação entre secretarias e estados. Como essa ação é mais

recente e a maior parte dos dados disponibilizados possuem apenas os últimos três ou

quatro anos disponíveis, uma análise evolutiva destes ficaria extremamente prejudicada.

Assim, optou-se por utilizar esses dados apenas para realizar uma comparação entre

agentes do sistema organizacional, tendo a preocupação de apresentar sempre os dados

dos últimos anos disponíveis.

Por fim, é importante ressaltar que as entrevistas carecem de abrangência

numérica e não chegam a refletir todos os atores presentes no sistema organizacional.

Assim, sua utilização é feita apenas com o objetivo de ilustrar a análise realizada e não de

traçar conclusões gerais para o estudo.

47

4 O SISTEMA ORGANIZACIONAL DA EDUCAÇÃO FUNDAMENTAL BRASILEIRA

O sistema organizacional da educação brasileira é bastante amplo e complexo. Em

função disso, é importante definir claramente quais os agentes estão envolvidos nesse

sistema e suas responsabilidades. Murici e Chaves (2013) apresentam esses agentes e

responsabilidades conforme descrito no Quadro 4-1.

Elos Responsabilidades

Governo Federal e Órgãos

Legisladores

Políticas federais de educação;

Plano nacional de educação;

Regulamentação do sistema educacional nacional;

Coordenação política da educação;

Sistema de informação e estatísticas educacionais;

Diretrizes básicas comuns (matrizes e diretrizes curriculares);

Sistema de avaliação de aprendizagem (ENEM, Prova Brasil, Provinha Brasil, SAEB, etc.);

Recursos financeiros.

Governo Estadual/Municipal

Políticas estaduais/municipais de educação;

Plano estadual/municipal de educação;

Regime de colaboração (entre Estados, municípios e iniciativa privada);

Repasse e gestão de verbas públicas; Relação Institucional;

Dados estatísticos socioeconômicos

Assistência técnica aos agentes educacionais.

Secretaria/Regionais

Diretrizes básicas comuns (matrizes e diretrizes curriculares);

Sistema de avaliação e aprendizagem (nos parâmetros Prova Brasil, SAEB);

Gestão democrática (comunidade, conselhos de educação, conselhos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental – Fundef);

Projetos e programas educacionais;

Oferta de vagas;

Recursos humanos qualificados e disponíveis (diretor, professor e demais profissionais);

Gestão dos recursos financeiros;

Recursos materiais permanentes e de consumo;

Infraestrutura e manutenção predial;

Inovação tecnológica;

Orientação e acompanhamento pedagógico e administrativo;

Gestão do sistema de ensino (redes);

Normas e diretrizes de ensino;

Avaliação de desempenho de professores.

Escola

Ensino de qualidade;

Estrutura física adequada;

Materiais didáticos;

Merenda de qualidade;

Avaliação do aprendizado do aluno;

Aulas e atividades desenvolvidas conforme o currículo;

Gestão escolar;

Ambiente e logística adequados (acessibilidade, transporte, segurança);

Disponibilidade de vagas (turmas, salas);

Integração e comunicação com família e sociedade;

Avaliação e acompanhamento das questões pedagógicas, administrativas e financeiras da escola (colegiado/conselho escolar).

Quadro 4-1 - Elos e responsabilidades no sistema educacional Fonte: Murici e Chaves (2013, p. 16)

48

O governo federal tem como principal responsabilidade regular o sistema

educacional brasileiro, indicando políticas e diretrizes comuns para os demais agentes.

Outro ponto de bastante importância da atuação federal é a medição e divulgação de

indicadores educacionais. Esses dados servem como base para comparar o rendimento

entre regiões.

Os Estados e Municípios, por sua vez, devem definir suas próprias políticas e

planos de educação. Estes agentes do sistema educacional brasileiro possuem essas

responsabilidades desde 1996, após a aprovação da lei de diretrizes e bases que

descentralizou as atividades educacionais e os Municípios passaram a ser responsáveis

pelo ensino fundamental, enquanto os Estados tinham como responsabilidade o ensino

médio.

Se os Estados e Municípios definem as normas e políticas da educação em sua

região, as secretarias de educação são as responsáveis por operacionalizar toda essa

atividade. As secretarias, portanto, são responsáveis por gerir os recursos financeiros,

capacitar professores, definir matrizes curriculares, realizar orientação pedagógica e

qualquer outra atividade que tenha como objetivo auxiliar na rotina das escolas.

Por fim, o último agente a ser apresentado desse sistema é a escola. Este é

exatamente o local onde o serviço ocorre de fato. Essas instituições estão vinculadas às

secretarias de educação e devem seguir as diretrizes definidas por elas.

Muitas mudanças ocorreram no ecossistema da educação fundamental brasileira

nos últimos anos. O presente trabalho visa analisar esse sistema, principalmente, a partir

dos fatos ocorridos após a municipalização do ensino ocorrido em 1996. Entretanto,

alguns fatos ocorridos antes desse período são importantes para se entender o contexto

do sistema escolar e, por isso, serão tratados como antecedentes históricos nesta sessão.

4.1 Antecedentes históricos

Iniciaremos esses antecedentes históricos na década de 1930, pois foi a década

onde determinadas inciativas voltadas para uma centralização do ensino começaram a ser

demandadas. Antes dessa época, a educação básica era de responsabilidade dos

Estados e a diferença de condições pedagógicas e físicas entre regiões era extremamente

relevante, em função da concentração de recursos em grandes centros como São Paulo e

Minas Gerais.

49

Uma importante iniciativa que indicou a importância de ações centralizadas da

educação nacional foi o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, em 1932. Esse foi

um dos documentos de grande impacto na discussão da estrutura educacional do país

nos anos posteriores. Nesse mesmo período foi criado o Ministério da Educação e Saúde,

além de, na constituição de 1934, ter sido indicada a necessidade do governo federal fixar

um plano nacional de educação.

Entretanto, o plano nacional de educação não foi colocado em prática nos anos

posteriores. Apenas em 1948 uma lei que definia as diretrizes e bases da educação foi

enviada para o congresso em 1948, porém esta ficou diversos anos em discussão e foi

aprovada, apenas em 1961. A Lei de Diretrizes e Bases de 1961 aumentou a autonomia

de Estados e Municípios e definiu investimentos mínimos na educação que estes

deveriam realizar, bem como a União. A partir desta lei foi criado, também, o primeiro

Plano Nacional de Educação do Brasil. Este documento definia metas para a melhoria da

educação nacional. Estas iniciativas acabaram por ficar em vigor por pouco em função

das mudanças políticas da época.

Com a entrada dos militares no poder em 1964, as diretrizes para a educação,

definidas nos anos anteriores, acabaram sendo alteradas de forma a atender os

interesses do novo governo. Os regimes autoritários eram marcados por uma

centralização excessiva de sua administração, sendo a distribuição de recursos um

importante instrumento político para garantir a manutenção do poder (Castro e Duarte,

2008). Na constituição desenvolvida no regime militar, apareceu, novamente, a

necessidade de um controle maior da união em relação à educação nacional e, assim,

uma nova Lei de Diretrizes e Bases foi definida e ficaria em vigor pelos próximos 25 anos.

As principais mudanças presentes na lei eram em relação à formação de professor, uma

vez que a escola normal fora eliminada. Previa na Constituição, também, a criação de

novos planos nacionais de educação, porém isso não foi atendido nesse governo.

A partir do início da década de 1980, o governo militar perdeu força e uma gradual

abertura política começa a ocorrer. A discussão a respeito da importância de uma maior

descentralização na gestão pública começou a ser discutida com mais vigor, pois era vista

como de aperfeiçoamento e aprofundamento da democracia. Segundo Bresser-Pereira

(2000), a descentralização para unidades sub-nacionais é prioritariamente uma questão

política visando fornecer uma autonomia para as regiões locais. Curiosamente, em função

50

da vitória da oposição nas eleições de 1982 em muitos estados, os líderes do regime

militar adotaram medidas de municipalização das políticas educacionais como forma de

reduzir o poder das administrações estaduais e, consequentemente, da oposição. (Castro

e Duarte, 2008)

A nova constituição foi promulgada em 1988 e foi considerada como um marco do

fim do período autoritário. Para a educação, a constituição instituía os seguintes itens:

Ensino fundamental obrigatório e gratuito, inclusive para pessoas que não

estiverem na idade própria;

A união deveria definir o conteúdo mínimo a ser ministrado no nível

fundamental;

Os municípios deveriam atuar, principalmente, no ensino fundamental e pré-

escolar;

Os estados deveriam atuar no ensino fundamental e médio;

Propôs a colaboração dos sistemas de ensino da união, estados e

municípios;

União prestaria assistência técnica e financeira para que estados e

municípios desenvolvessem seus sistemas de ensino;

Aplicação mínima de 18% das receitas da união na educação e 25% das

receitas dos estados e municípios;

Os recursos públicos devem ir para as escolas públicas;

União deverá desenvolver o plano nacional de educação de duração

decenal.

Nos anos seguintes, a municipalização continuava sendo considerada a melhor

solução, pois geraria um ciclo virtuoso, uma vez que otimizaria recursos, eliminando

atividades-meio e transferiria para a ponta a responsabilidade de alocar seus recursos de

acordo com sua prioridade (Castro e Duarte, 2008).

Entretanto, essa iniciativa era, também, alvo de questionamento de alguns que

afirmavam que a descentralização geraria grande fragmentação no país, dificultaria

economias e escala nos serviços públicos. Outro ponto relevante era o comprometimento

do controle das externalidades, considerando o contexto de desigualdade existente no

Brasil. Não existiria, portanto, capacidade técnica, financeira e administrativa em todos os

mais de 5.500 municípios brasileiros. (SANTOS, 2009)

51

4.2 A partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educação de 1996

Em 1996, foi aprovada no congresso a Lei de Diretrizes e Bases para a educação

brasileira. A nomenclatura dos níveis de ensino foi modificada, o que antes era 1º grau

passou a ser considerado ensino fundamental, e o 2º grau passou a ser conhecido como

ensino médio. A lei inclui, também, a gratuidade na educação infantil, que são compostas

pelas creches e pré-escolas. Segundo a nova lei, a responsabilidade da União seria

coordenar uma política nacional. A união deveria desenvolver um Plano Nacional de

Educação, além disso, deveria prestar assistência técnica e financeira para que estados e

municípios desenvolvam seu sistema de ensino. Os estados deveriam assegurar o ensino

fundamental e, prioritariamente, o médio. Por sua vez os municípios deveriam oferecer

ensino fundamental e infantil. Pela primeira vez foi regulamentada a necessidade de um

sistema nacional de avaliação do rendimento escolar. O Quadro 4-2 mostra as

competências de cada uma das esferas do governo de acordo com as principais

legislações aprovadas no período.

Esfera Competências

União

CF de 1988 – “A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios”. (CF de 1988, Tít. VIII, Cap. III, Seção I, artigo 211, § 1o)

LDB – A União incumbir-se-á de: I – elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os estados, o Distrito Federal e os municípios; II – “organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais do sistema federal de ensino e o dos territórios”; III – prestar assistência técnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória, exercendo sua função redistributiva e supletiva. (Lei no 9.394, de 1996, Tít.III, artigo 9o)

LDB – “O Sistema Federal de ensino compreende: I – as instituições de ensino mantidas pela União; II – as instituições de educação superior criadas e mantidas pela iniciativa privada; III – os órgãos federais de educação”. (Lei no 9.394, de 1996, Tít. IV, artigo 16).

LDB – “Caberá à União assegurar, anualmente, em seu Orçamento Geral, recursos suficientes para manutenção e desenvolvimento das instituições de educação superior por ela mantidas”. (Lei no 9.394, de 1996; Tít. V, Cap. IV, artigo 55)

A União, de acordo com o § 3o da EC n o 14/1996, complementará os recursos do Fundef sempre que, em cada estado e no DF, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente.

52

Estados

CF de 1988 – “Os Estados e DF atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio”. (CF de 1988, Tít. VIII, Cap. III, Seção I, artigo 211, § 3o)

LDB – “Os Estados incumbir-se-ão de: II – definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público; (...)

VI – assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino médio”. (Tít. IV, artigo 10)

LDB – “Os sistemas de ensino dos Estados e do DF compreendem: I – as instituições de ensino mantidas, respectivamente, pelo Poder Público estadual e pelo DF; II – as instituições de educação superior mantidas pelo Poder Público municipal; III – as instituições de ensino fundamental e médio criadas e mantidas pela iniciativa privada; IV – os órgãos de educação estaduais e do DF, respectivamente”. (Tít. IV, artigo 17)

A forma de distribuição do Fundef entre os estados e seus municípios será proporcional ao número de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino. (Lei no 9.424/1996, artigo 2o)

Municípios

CF de 1988 – “Os municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil”. (CF de 1988, Tít. VIII, Cap. III, Seção I, artigo 211, § 2o)

CF de 1988 – Compete ao Município – “Manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental”. (Artigo 30, VI, Cap. IV)

LDB – “Os municípios incumbir-se-ão de: I – organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados; (...) V – oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção desenvolvimento do ensino”. (Tít. IV, artigo 11)

LDB – “Os sistemas municipais de ensino compreendem: I – as instituições do ensino fundamental, médio e de educação infantil mantidas pelo Poder Público municipal; II – as instituições de educação infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada; III – os órgãos municipais de educação”. (Tít. IV, artigo 18)

Quadro 4-2 - Arcabouço jurídico: competências das três esferas de governo na educação Fonte: Castro e Duarte (2008, p. 13)

Ainda em 1996, o MEC criou um fundo voltado para o ensino fundamental

nomeado Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério). Os recursos para o mesmo viriam de impostos e das

transferências dos estados e municípios. Essa iniciativa tinha como objetivo criar uma

maior equidade na distribuição dos recursos entre Estados e Municípios.

Nos anos seguintes à aprovação da LDB de 1996, muitas medidas começaram a

tomar forma. A necessidade de avaliar a qualidade da educação no país começou a ter

uma maior relevância, e, por isso, instrumentos para sua medição foram implantados. Em

1998, o Exame Nacional de Ensino Médio (Enem) foi criado, um instrumento que tinha

como objetivo avaliar a qualidade do ensino médio em todo o território nacional e

comparar estados. Em 2000, Brasil entra no Programa Internacional de Avaliação de

53

Alunos (Pisa) e a qualidade da educação no país seria comparada a outros países

participantes deste programa.

Como estava previsto na constituição, em 2001, houve a aprovação do Plano

Nacional de Educação, documento que deveria ser utilizado como base para as ações nos

dez anos seguintes. As metas tinham como foco a universalização do ensino básico, a

inclusão de programas para o ensino de jovens e adultos, a redução dos índices de

repetência e abandono, a erradicação do analfabetismo, a definição de um piso salarial

para o docente e um plano de carreira e o aprimoramento de sistemas de avaliação. Logo

no início de sua implantação, o plano encontrou resistência uma vez que ele recomendava

um investimento em educação de 7% do PIB e o presidente, ainda em 2001, aprovou

apenas um investimento de 3%. Ao longo dos anos seguintes, pode-se notar que o plano

não atingiu os objetivos ao que se propôs. Os índices melhoraram, mas não tanto quanto

ao planejado.

O Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério) foi revisado, em 2006, e passou a se chamar Fundeb (Fundo

de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos

Profissionais da Educação). O fundo passou a englobar um universo maior, deixando de

ser focado apenas no ensino fundamental e englobando o ensino infantil e o ensino

médio. Além disso, a contribuição da União, Estados e Municípios passou a ser maior. O

fundo, que tinha um recurso de aproximadamente R$ 35,5 Bilhões em 2006, passaria por

um crescimento de investimento progressivo, chegando a mais de R$ 50 Bilhões em

2009.

Neste mesmo ano, um movimento da iniciativa privada, chamado Todos pela

Educação, foi desenvolvido e tinha como objetivo efetivar o direito à educação pública de

qualidade para todos. A grande meta era que até 2022, ano do bicentenário da

Independência do Brasil, todas as crianças e jovens do país tenham acesso ao ensino

Fundamental. O movimento atua no sentido de acompanhar os resultados referentes às 5

metas principais2 e identificar boas práticas educacionais, tanto nacionais, quanto

internacionais.

2As cinco metas do Todos pela Educação são:

Meta 1: Toda criança e jovem de 4 a 17 anos na escola;

Meta 2. Toda criança plenamente alfabetizada até os 8 anos; Meta 3. Todo aluno com aprendizado adequado à sua série; Meta 4. Todo jovem com o Ensino Médio concluído até os 19 anos;

54

Em 2007 um novo plano para a educação foi colocado em vigor. Chamou-se PDE

(Plano de Desenvolvimento da Educação) e consistia em uma reformulação de diversos

pontos da educação brasileira. O plano concentrava um conjunto de programas e ações

abrangendo todos os níveis educacionais da educação nacional alterava certas políticas

de financiamento na educação, incentiva a expansão da educação superior no país e

desenvolvia políticas para a formação dos docentes. Além de todos esses pontos, neste

plano é instituído o IDEB (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica), passando

este a ser o indicador básico de medição de qualidade da educação fundamental. O novo

índice é composto pelo cruzamento da nota da escola na Prova Brasil com dados

referentes à aprovação dos alunos.

Existiram, ainda, outras iniciativas voltadas para educação pública no período. Em

2007, foi criado o programa Mais Educação, que visava aumentar o número de escolas

integrais no país. Em 2009, o Enem passou a ser utilizado como forma de acesso ao

ensino superior. Por fim, em 2010, o piso salarial nacional para docentes foi aprovado e,

junto com ele, foi definido que um terço da jornada de trabalho do professor fosse

dedicado à formação e planejamento.

Em 2010 o Plano Nacional de Educação chegou ao seu prazo final, entretanto não

atingiu a maior parte dos seus objetivos. Muitos municípios e estados ainda não haviam

aprovado leis que garantissem os recursos necessários para realizar as transformações

educacionais planejadas no plano. Um novo plano seria desenvolvido, visando definir

metas para o decênio 2010-2020. O novo plano era composto por 20 metas e perpassava

diversas áreas da educação pública. Esse plano foi enviado para aprovação nas câmaras

no final de 2010 e, após três anos e meio, foi aprovada em meados de 2014.

Meta 5. Investimento em educação ampliado e bem gerido.

55

5 ANÁLISE

Neste capítulo, a Educação Fundamental no Brasil será analisada como um

sistema organizacional, uma vez que é composta por diversas organizações – Governo

Federal, Estados, Municípios, secretarias e, em última instância, as próprias escolas.

A análise terá como base o modelo de autoperpetuação de Fleck (2009)

apresentado abaixo na Figura 5-1. Como foi mostrado no referencial teórico, este modelo

busca explicar fatores que auxiliam os sistemas organizacionais a serem bem sucedidos a

longo prazo. As fontes utilizadas para realizar a análise foram dados e fatos históricos,

legislações, entrevistas e estudos na área de educação.

Figura 5-1 - Modelo para perpetuação saudável de um sistema organizacional Fonte: Fleck (2009)

O modelo propõe que o sucesso de longo prazo de um sistema organizacional está

pautado em buscar a renovação pelo crescimento. Além disso, para continuar existindo,

tal sistema necessita manter sua integridade, evitando sua desintegração e reforçando

sua identidade. Os dois fatores citados são possíveis apenas se o sistema organizacional

possuir uma gestão adequada da folga, isto é, a gestão dos recursos excedentes que

possibilitam ações voltadas para o crescimento e/ou que reforcem a integridade do

sistema.

A renovação pelo crescimento está vinculada à criação e captura de valor do

sistema focal. Assim, trata-se da capacidade deste de identificar e aproveitar novas

oportunidades para aumentar seu público e melhorar o serviço que provê. Tal fato está

diretamente relacionado com uma boa gestão da folga. A criação e captura de valor só

56

são possíveis quando existem recursos disponíveis para implementar um crescimento

saudável e uma renovação relevante.

A folga é composta pelos recursos existentes que não são utilizados

completamente. Entretanto, nem todo recurso aplicado no sistema organizacional é

considerado produtivo. Este pode ser um desperdício, quando este recurso é perdido por

não ser aplicado de uma forma que gere crescimento ou renovação.

Uma adequada gestão da folga pode contribuir, também, para um reforço na

integridade do sistema como um todo, por possibilitar a execução de atividades que

estimulam além da manutenção da unidade, a manutenção de seus propósitos, valores e

competências ao longo do tempo. Tais atividades podem neutralizar conflitos internos e

dirigir seus colaboradores para um objetivo comum.

Assim, ao longo das próximas sessões, esses fatores serão abordados

individualmente, mostrando como estes se aplicam à área da educação fundamental, vista

nesse trabalho como um sistema organizacional.

5.1 Renovação pelo Crescimento

Figura 5-2 - Modelo para perpetuação saudável de um sistema organizacional, destaque para Renovação pelo Crescimento

A renovação pelo crescimento, em destaque na Figura 5-2, é o primeiro fator a ser

analisado para identificar traços que levam a um sucesso de longo prazo do sistema

organizacional. Como apresentado anteriormente, este fator está associado à criação e

captura de valor do sistema organizacional. Segundo Lepak e Smith (2014), a criação de

valor ocorre quando as atividades da organização em questão geram uma melhora em

57

algum produto ou serviços, tanto qualitativa quanto quantitativa, para seu usuário. Assim,

considerando o sistema organizacional da educação, a criação de valor estaria vinculada

a um aumento das vagas e a uma melhora da qualidade dos serviços que o ambiente

escolar provê.

A captura de valor por sua vez está relacionada a quanto o sistema organizacional

se apropria do valor criado; isto ocorre, pois, em certos casos, existe a geração de valor,

porém o mesmo é perdido ou repartido entre diversas partes interessadas como

empregados, competidores ou sociedade. No caso da estrutura educacional pública, o

valor criado deveria, necessariamente, ser apropriado pelos empregados e pela

sociedade.

Tendo tais conceitos em mente, a análise do crescimento e renovação da

educação fundamental brasileira será apresentada com base no modelo da Figura 5-3. Os

recursos representam a capacidade do sistema organizacional em prover os diferentes

serviços que a escola tem responsabilidade de colocar em prática. Os serviços

educacionais, por sua vez, geram os resultados do sistema organizacional.


Cada um dos fatores será abordado de forma individual, visando explicar sua

importância no processo de crescimento e mostrando como este evoluiu até o momento

atual.

5.1.1 Recursos

Os recursos são os fatores que possibilitam o serviço educacional ser colocado em

prática. São englobados aqui recursos físicos, humanos, pedagógicos e, até mesmo,

intangíveis. A partir desses, é possível identificar a real capacidade do sistema

organizacional em prover o serviço proposto.

58

Quadro 5-1 - Exemplos de recursos disponíveis no ambiente escolar

O Quadro 5-1 apresenta alguns exemplos de recursos existentes no ambiente

escolar. A manutenção de todos esses recursos depende de investimento financeiro,

assim, a análise será iniciada mostrando a evolução das políticas nacionais e o

crescimento do volume investido na área de educação. Após essa apresentação, serão

analisados alguns dos recursos de forma independente visando entender como foi

realizada a distribuição de verbas ao longo do tempo e se a mesma foi realizada de forma

a suportar adequadamente uma melhora nos serviços educacionais.

A análise dos gastos com educação será realizada com base em duas diferentes

vertentes. A primeira, o percentual pelo PIB, será utilizada para entender melhor como foi

a evolução do gasto ao longo do tempo, uma vez que esta facilita a comparação entre os

anos. A segunda será a utilização do indicador de valor gasto por aluno para possibilitar

uma comparação do investimento em educação pelos diferentes países.

Na Figura 5-4 se pode perceber o aumento dos investimentos em educação ao

longo dos anos. As principais iniciativas que levaram a esse aumento do investimento

foram a aprovação do Fundef e do Fundeb. Estas visavam aumentar os recursos

investidos na educação e distribuir melhor estes pelos Municípios do país.

59

Figura 5-4 - Gastos em educação fundamental como % do PIB

Fonte: Maduro (2007) e INEP

No relatório da Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD)

de 2014, é possível perceber a evolução das despesas com educação no Brasil ao longo

dos últimos anos. Atualmente o país gasta quase 20% de todas as suas despesas na área

de educação, um percentual considerado alto se comparado a outros países.

Figura 5-5 - Gasto público total em educação como percentual do total dos gastos públicos (1995, 2005, 2011)

Fonte: OECD

Entretanto, mesmo com o aumento do investimento, o país segue com um gasto

por aluno considerado baixo, se comparado a outras nações (Figura 5-6). Segundo o

60

relatório da Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) de 2014, o

Brasil investe por aluno quatro vezes menos que a média dos países da OECD.

Figura 5-6 - Gasto anual por estudante em instituições educacionais com todos os serviços Fonte: OECD

Portanto, embora existam alguns momentos de queda de investimento, em geral,

os gastos governamentais em educação crescem ao longo do tempo atingindo novos

patamares constantemente. A partir da diretriz do Plano Nacional de Educação aprovado

em 2014, é possível notar que a tendência é o governo investir ainda mais em educação

nos próximos anos.

Meta 20: Ampliar o investimento público em Educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% do Produto Interno Bruto (PIB) do País no 5º ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% do PIB ao final do decênio. (BRASIL, 2014)

O Plano Nacional de Educação tem como uma de suas metas que o país atinja um

investimento mínimo de 7% do PIB para educação. Atualmente, o investimento em

educação pelo governo, tanto básica quanto superior, é de 6,6% do PIB.

Entretanto, tão importante quanto aumentar os investimentos e gastos, é

imprescindível que o governo os aplique em recursos adequados para melhorar a

eficiência e eficácia do serviço educacional. Assim, a evolução dos diversos recursos

61

relacionados à educação fundamental será analisada a seguir de forma a identificar onde

o investimento financeiro foi aplicado e a situação atual de cada um desses.

5.1.1.1 Recursos Físicos

Os recursos físicos são compostos por estabelecimentos, equipamentos e

materiais que facilitem o processo de ensino e aprendizagem e os demais serviços

prestados pela escola. Será abordado, portanto, como ocorreu a evolução dos

estabelecimentos escolares de ensino fundamental e a condição atual dos recursos físicos

relacionados ao sistema organizacional estudado.

Os estabelecimentos escolares de educação fundamental sofreram diversas

alterações ao longo do tempo, ocorridas à medida que se mudavam os métodos de

ensino. Após a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação em 1996, houve a

descentralização do ensino e, assim, é possível notar um crescimento no número de

instituições municipais e uma redução das escolas estaduais. A Figura 5-7 mostra a

trajetória do número de estabelecimentos de ensino fundamental no país. O número de

escolas federais é muito pequeno em comparação com as outras dependências

administrativas, por isso não se mostra relevante no gráfico.

Figura 5-7 - Evolução do número de estabelecimentos escolares de ensino fundamental no Brasil Fonte: Sinopses Estatísticas da Educação Básica - INEP

O número de escolas vem caindo progressivamente, principalmente, em função da

redução da quantidade de alunos, em função da melhora no indicador de distorção-idade

62

e série e da redução da natalidade nas últimas décadas. Tal fato é confirmado, visto que a

relação de alunos por estabelecimento se manteve praticamente a mesma nos últimos 15

anos, como pode ser visto na Figura 5-8.

Figura 5-8 - Número de alunos por estabelecimento na educação fundamental brasileira

Atualmente, segundo o censo escolar de 2014, o Brasil apresenta quase 138 mil

escolas com ensino fundamental. A responsabilidade destes estabelecimentos é dividida

entre redes federais, estaduais e municipais de ensino e com a iniciativa privada. Mais de

65% dos estabelecimentos de ensino fundamental são de responsabilidade municipal

(Figura 5-9). Os estados e a iniciativa privada são, praticamente, os responsáveis pelos

estabelecimentos restantes.

Figura 5-9 - Número de estabelecimentos de ensino fundamental por dependência administrativa

63

Fonte: Censo Escolar/INEP 2014

Além de avaliar o número de estabelecimentos, é fundamental, também verificar a

infraestrutura que as escolas apresentam atualmente. Tal fato pode ser verificado com os

dados fornecidos pelas escolas no censo escolar 2014. Como apresentado na Figura

5-10, das quase 140 mil escolas públicas e privadas do ensino fundamental, 92% têm

acesso a energia elétrica, 66% possui coleta de lixo regular, 62% tem fornecimento de

água via rede pública, 57% tem acesso a internet e apenas 38% tem tratamento

adequado de esgoto. As escolas com carências nos serviços básicos estão focadas,

principalmente, na zona rural que representam 45% das escolas de ensino fundamental

no país. De qualquer forma, merece destaque o número acentuado de escolas sem

serviços de infraestrutura básicos, como fornecimento de água (38% das escolas) e

tratamento de esgoto (62% das escolas), tanto em ambiente rural quanto urbano.

Figura 5-10 - Percentual de escolas que possuem acesso aos serviços básicos de infraestrutura – Comparação Rural e Urbano


Quando são avaliados os estabelecimentos particulares e os públicos, a diferença é

ainda maior. As escolas particulares representam 16% do número de estabelecimentos de

ensino fundamental no Brasil e possuem índices de serviços básicos de infraestrutura

bem superiores às escolas públicas. As escolas municipais são as que mais carecem de

melhoria em suas infraestruturas.

64

Figura 5-11 - Percentual de escolas que possuem acesso aos serviços básicos de infraestrutura – Por dependência administrativa Fonte: Censo Escolar/INEP 2014

Outro fator importante a ser avaliado nos estabelecimentos escolares é a existência

de dependências que facilitem e melhorem os serviços educacionais realizados no

ambiente escolar. Tratam-se, portanto, de bibliotecas, quadras esportivas, laboratórios,

dentre outros. De acordo com a Figura 5-12, a única dependência presente em quase

todas as escolas é a cozinha. A principal carência está nos laboratórios de ciências que

estão presentes em apenas 12% dos estabelecimentos.

Figura 5-12 - Percentual de escolas que possuem as dependências para a realização do serviço escolar


65

Quando analisadas por dependências administrativas, nota-se uma diferença

grande entre os estabelecimentos de responsabilidade do município e os demais (Figura

5-13). Apenas 25% das escolas municipais possuem biblioteca, 43% possui laboratório de

informática, 24% quadras de esporte e 3% laboratório de ciência. As escolas federais

apresentam a melhor estrutura possuindo, em sua ampla maioria, todas as dependências

consideradas importantes para prover um serviço educacional de qualidade.

Figura 5-13 - Percentual de escolas que possuem as dependências para a realização do serviço escolar - Por dependência administrativa


Além da estrutura física citada, muitas escolas possuem, também, equipamentos

que podem facilitar a aprendizagem. Na maior parte das vezes, esses equipamentos

estão vinculados à apresentação do conteúdo a ser ensinado de forma mais completa e

interativa, a partir da utilização de mídias alternativas. O censo escolar avalia a existência

desses recursos nas escolas. Como se pode notar na Figura 5-14, a maioria das escolas

de ensino fundamental no país possuem televisão, impressora e copiadora.

66

Figura 5-14 - Percentual de escolas que possuem equipamentos para a realização do serviço escolar Fonte: Censo Escolar/INEP 2014

Existem outros equipamentos que favorecem os serviços escolares além dos

descritos no gráfico, porém não existem informações disponíveis para avaliar a presença

de todos os equipamentos nas escolas. Os quatro equipamentos apresentados na Figura

5-14 servirão como base para avaliar a capacidade do estabelecimento em ter

equipamentos em geral que auxilie seus serviços.

Assim como ocorreu com as dependências, as escolas municipais são as que mais

carecem de equipamentos a serem utilizados para prover um melhor serviço. Na Figura

5-15 se pode observar que as escolas municipais possuem, para todos os equipamentos

apresentados, um nível bem abaixo de recursos que as escolas de outras redes de

ensino.

67

Figura 5-15 - Percentual de escolas que possuem equipamentos para a realização do serviço escolar - Por dependência administrativa Fonte: Censo Escolar/INEP 2014

5.1.1.2 Recursos Humanos

Nesta seção, será realizada uma análise da formação dos professores no Brasil,

avaliando a situação atual dos profissionais que atuam na educação fundamental em todo

o país. Uma pequena contextualização do método de formação docente nas décadas de

1970 e 1980 será apresentada para auxiliar na análise.

O Brasil teve um grande aumento no número de docentes na década de 1960.

Esse número praticamente dobrou, saindo de 300 mil para mais de 600 mil professores.

Na década seguinte, a Lei de Diretrizes e bases de 1971 aboliu o ensino normal e, em seu

lugar, foi desenvolvida uma habilitação específica do 2ª grau para a formação de

professores para dar aulas entre as 1ª à 4ª séries do 1º grau. Além disso, cursos

superiores de curta ou longa duração eram necessários para a formação dos docentes

das demais séries (BRASIL, 1971). Entretanto, uma parte específica desta lei acaba por

possibilitar a contratação de profissionais sem qualquer formação para exercer a atividade

docente. Trata-se do:

Art. 77. Quando a oferta de professôres, legalmente habilitados, não bastar para atender às necessidades do ensino, permitir-se-á que lecionem, em caráter suplementar e a título precário:

a) no ensino de 1º grau, até a 8ª série, os diplomados com habilitação para o magistério ao nível da 4ª série de 2º grau;

b) no ensino de 1º grau, até a 6ª série, os diplomados com habilitação para o magistério ao nível da 3ª série de 2º grau;

c) no ensino de 2º grau, até a série final, os portadores de diploma relativo à licenciatura de 1º grau.

68

Parágrafo único. Onde e quando persistir a falta real de professôres, após a aplicação dos critérios estabelecidos neste artigo, poderão ainda lecionar:

a) no ensino de 1º grau, até a 6ª série, candidatos que hajam concluído a 8ª série e venham a ser preparados em cursos intensivos;

b) no ensino de 1º grau, até a 5ª série, candidatos habilitados em exames de capacitação regulados, nos vários sistemas, pelos respectivos Conselhos de Educação;

c) regulados pelo Conselho Federal de Educação e realizados em instituições oficiais de ensino superior indicados pelo mesmo Conselho.

Esta lei apresentou consequências sérias para a formação dos docentes a partir

daquela data. Saviane (2009) afirma que “a formação de professores para o antigo ensino

primário foi, pois, reduzida a uma habilitação dispersa em meio a tantas outras,

configurando um quadro de precariedade bastante preocupante”. As matérias mais

relacionadas à prática de sala de aula foram perdendo lugar na formação do professor,

um dos entrevistados cita esse fato como um problema para a sua formação e para a de

outros professores a partir deste novo momento: “Era uma formação mais conteudista.

Aluno na escola assistindo aula o tempo todo. Todos os cursos de licenciatura são

conteudistas”. (Entrevistado 2)

Além disso, poucos concursos foram abertos nos anos seguintes e, para suportar o

crescimento do sistema organizacional eram contratados outros profissionais não

qualificados para exercer a função.

Tal situação permaneceu dessa forma até a aprovação da nova Lei de Diretrizes e

Bases de 1996. A partir da nova lei, os professores deveriam ter ensino superior completo.

Só poderia exercer o cargo com nível médio professores do ensino infantil, ou das séries

iniciais do ensino fundamental.

Art. 62. A formação de docentes para atuar na educação básica far-se-á em nível superior, em curso de licenciatura, de graduação plena, em universidades e institutos superiores de educação, admitida, como formação mínima para o exercício do magistério na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental, a oferecida em nível médio, na modalidade Normal. (BRASIL, 1996)

Outros pontos importantes da Lei de Diretrizes e Bases de 1996 são a definição de

uma carga horária mínima para a prática de sala de aula, o que busca o retorno de uma

formação mais prática que foi perdida com a Lei de Diretrizes e Bases de 1971: “Art. 65. A

formação docente, exceto para a educação superior, incluirá prática de ensino de, no

mínimo, trezentas horas”. (BRASIL, 1996)

69

A formação continuada seria de responsabilidade do sistema de ensino, estadual

ou municipal.

Art. 67. Os sistemas de ensino promoverão a valorização dos profissionais da educação, assegurando-lhes, inclusive nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistério público: [...] II - aperfeiçoamento profissional continuado, inclusive com licenciamento periódico remunerado para esse fim; (BRASIL, 1996)

Entretanto, conforme o próprio diagnóstico realizado para o PNE de 2001, existia

uma carência alta de professores com a formação inicial básica. Ao fim da década de 90,

o Brasil tinha quase 1,5 milhão de docentes trabalhando com educação fundamental.

Destes, quase 100 mil não tinham diploma do ensino médio na modalidade de ensino

normal e, mesmo assim, lecionavam para as primeiras séries do ensino fundamental. Nas

últimas séries do ensino fundamental, 160 mil professores não possuíam formação

superior em licenciatura plena. (BRASIL, 2001)

Em 2001, o Plano Nacional de Educação é aprovado e diversos pontos citados

anteriormente são abordados. Mais uma vez é colocada a necessidade de desenvolver

uma formação voltada mais para a parte prática e pedagógica. A necessidade de prover a

formação mínima para todos os professores e a definição do processo de formação

continuada nos sistemas de ensino também aparecem neste novo documento. Um ponto

novo abordado neste plano é a qualidade das instituições formadoras dos docentes.

9. Definir diretrizes e estabelecer padrões nacionais para orientar os processos de credenciamento das instituições formadoras, bem como a certificação, o desenvolvimento das competências profissionais e a avaliação da formação inicial e continuada dos professores. (BRASIL, 2001)

Entretanto, a maior parte do planejamento deste Plano Nacional de Educação

acabou não sendo cumprida. Em 2008, quase 13% dos professores do primeiro segmento

do ensino fundamental ainda não tinham a formação adequada e nas séries finais esse

número atingia quase 22%.

Atualmente, segundo o censo escolar de 2014, o país possui aproximadamente um

milhão e meio de docentes atuando no ensino fundamental; destes, quase 80% possuem

formação superior. Em relação à formação continuada, mais de 83% dos professores

afirmam ter participado de alguma atividade como atualização, treinamento ou

capacitação nos últimos dois anos. Entretanto, mesmo com esses índices que parecem

70

positivos, de acordo com as entrevistas coletadas, esta formação não é considerada

adequada e é vista como um dos pontos mais críticos na educação nacional.

Ele [o professor] não é bem formado na faculdade e ele não tem tempo pra se formar depois da faculdade já que está trabalhando. [...] Então essa formação continuada é um assunto que todo mundo tem que ser repensada. [...] Uma das diretrizes é a questão de ter 1/3 da carga horária para estudo. Mas vários municípios não aderiram a isso, pois falam que não tem como pagar o professor fora da sala de aula, então esse é um desafio. (Entrevistado 4)

A gente precisa fazer uma análise muito importante da condição de trabalho

do professor. Primeiro da formação dele, como é a formação inicial? A gente precisa avaliar, muita gente critica, mas não analisa como é a formação

inicial e como as redes lidam com a formação continuada. E mais do que

isso, não analisam quais são as dificuldade que o professor enfrenta em sala de aula. Ele enfrenta muitas dificuldades, turmas superlotadas, a cobrança

da família, dificuldades das questões pedagógicas. (Entrevistado 5) A formação universitária é incipiente e reflete essa ausência de corpo de conhecimento em nome de uma pluralidade pedagógica que, na minha opinião, é nociva. [...] ninguém teve a preocupação de olhar empiricamente qual [das correntes pedagógicas] formaram práticas que efetivamente geram aprendizagem e, assim, escolher a partir daquilo que é efetivo. (Entrevistado 3)

Um estudo da Fundação Carlos Chagas reforça esses pontos e mostra alguns dos

principais problemas identificados na formação inicial dos professores:

O currículo proposto pelos cursos de formação de professores para os anos iniciais de escolarização tem uma característica fragmentária, apresentando um conjunto disciplinar bastante disperso; [...] A análise das ementas revelou que, mesmo dentre as disciplinas de formação específica, predominam as abordagens de caráter mais descritivo-teórico e que se preocupam menos em relacionar adequadamente as teorias com as práticas; [...] As disciplinas referentes à formação profissional específica apresentam ementas que registram preocupação com as justificativas sobre "o porquê" de ensinar, o que é fundamental, entretanto, só de forma muito incipiente registram "o quê" e "como" ensinar e a relação entre ambos e as teorizações; [...] A escola enquanto instituição social e de ensino é elemento quase ausente nas ementas, o que leva a pensar numa formação de caráter mais abstrato e pouco integrado ao contexto concreto onde o profissional-professor vai atuar. (GATTI, 2010)

Na avaliação de cursos voltados para a formação de professores do segundo

segmento do ensino fundamental, os problemas são parecidos.

Raras instituições especificam em que consistem os estágios e sob que forma de orientação são realizados, se há convênio com escolas das redes, como se faz sua supervisão e validação, entre outros aspectos.

71

A questão das práticas, exigidas pelas Diretrizes Curriculares, mostra-se problemática, pois às vezes se coloca que estão embutidas em diversas disciplinas, sem especificação clara, às vezes aparecem em separado, mas com ementas muito vagas; Na maior parte dos ementários analisados não foi observada uma articulação entre as disciplinas de formação específica (conteúdos da área disciplinar) e a formação pedagógica (conteúdos da docência); (GATTI, 2010)

Assim, pode-se notar que, no processo de evolução da formação do professor, o

aprendizado da didática e o estágio acabaram sendo constantemente reduzidos. Tal fato

pode ter relação direta com a considerada carente formação do professor atual.

Outro ponto importante a ser avaliado em relação aos docentes é a remuneração e

o plano de carreira. Tal fator contribui para a valorização e atratividade da profissão. Em

1996, com a nova Lei de Diretrizes e Bases, uma referência clara a respeito da motivação

do profissional de ensino é inserida em documentos oficiais.

Art. 67º. Os sistemas de ensino promoverão a valorização dos profissionais da educação, assegurando-lhes, inclusive nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistério público: I - ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos; II - aperfeiçoamento profissional continuado, inclusive com licenciamento periódico remunerado para esse fim; III - piso salarial profissional; IV - progressão funcional baseada na titulação ou habilitação, e na avaliação do desempenho; V - período reservado a estudos, planejamento e avaliação, incluído na carga de trabalho; VI - condições adequadas de trabalho. (BRASIL, 1996)

Entretanto, muitos desses pontos acabaram sendo ignorados ou demoraram um

tempo longo para acontecer. Com a implantação do FUNDEF, a situação da remuneração

dos profissionais em municípios e estados mais pobres foi melhorada, porém o patamar

de remuneração ainda continuava muito baixo. Um estudo realizado por Moriconi e

Marconi (2008) com informações de salários referentes ao ano de 1995 a 2006 mostra a

diferença da remuneração do professor com as demais profissões. O estudo comparou o

salário de professores da rede pública com três grupos: profissionais com outras

ocupações no setor privado, profissionais com outras ocupações no setor público e

professores da iniciativa particular:

Em média, no período analisado os professores públicos brasileiros com formação de nível superior ganharam menos do que receberiam se tivessem um emprego em qualquer um dos grupos de comparação, enquanto que os professores com formação de nível médio ganharam mais

72

ou praticamente o mesmo valor do que se tivessem um emprego em qualquer um dos grupos de comparação. (MORICONI e MARCONI, 2008)

Em 2008, o piso salarial para os profissionais de educação foi aprovado. Outros

fatores também contribuíram para que essa diferença entre as demais ocupações e o

magistério fossem reduzidas. A meta 17 do Plano Nacional de Educação de 2014 aponta

que a média dos salários dos profissionais de educação deve ser equiparada a média

salarial das demais profissões.

Meta 17: valorizar os (as) profissionais do magistério das redes públicas de educação básica de forma a equiparar seu rendimento médio ao dos (as) demais profissionais com escolaridade equivalente, até o final do sexto ano de vigência deste PNE. (BRASIL, 2014)

Tal fato está ocorrendo, porém de maneira lenta e gradual. De acordo com a Figura

5-16, pode-se notar esse progresso, o rendimento médio dos professores, segundo a

última medição, representa quase 60% do rendimento médio dos profissionais com

educação superior. De qualquer forma, esta ainda é uma diferença salarial considerável e

torna a profissão pouco atrativa para novos profissionais.

Figura 5-16 - Rendimento médio dos professores de Educação Básica em relação ao rendimento médio dos demais profissionais com Educação Superior

Fonte: Observatório do PNE (PNAD/IBGE; ONG Todos pela Educação)

Por fim, o tempo em sala de aula também é um fator importante para a atuação do

magistério. No questionário da prova Brasil de 2011, mais de 50% dos professores do

ensino fundamental afirmaram ministrar 40 horas-aula ou mais por semana. Isso pode

73

resultar em uma carência de tempo para preparo mais adequado das aulas e

acompanhamento do progresso dos alunos. De acordo com a Figura 5-17, este problema

é mais recorrente para professores da rede estadual e municipal.

Figura 5-17 - Número de horas média que o professor ministra por semana – Por dependência administrativa

Fonte: QEdu.org - Questionário professor Prova Brasil 2011

Outro profissional fundamental na estrutura educacional é o diretor, que tem como

função principal gerir a escola de forma a prover o melhor ambiente e garantir que os

serviços educacionais estão sendo realizados da forma necessária. Uma formação mais

adequada para exercer essas atividades de gestão teria uma maior relevância, porém tal

fato é pouco abordado em legislações passadas. A partir do ano 2000, com o Plano

Nacional de Educação, a formação desse profissional passou a receber uma maior

atenção. Na meta 35 do PNE de 2000, sugere-se o seguinte:

35. Assegurar que, em cinco anos, 50% dos diretores, pelo menos, possuam formação específica em nível superior e que, no final da década, todas as escolas contem com diretores adequadamente formados em nível superior, preferencialmente com cursos de especialização. (BRASIL, 2001)

E, no PNE aprovado em 2014, o tema é retomado de maneira superficial como uma

das estratégias da meta 19:

Meta 19: assegurar condições, no prazo de 2 (dois) anos, para a efetivação da gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito e desempenho e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo recursos e apoio técnico da União para tanto. [...]

74

19.8) desenvolver programas de formação de diretores e gestores escolares, bem como aplicar prova nacional específica, a fim de subsidiar a definição de critérios objetivos para o provimento dos cargos, cujos resultados possam ser utilizados por adesão. (BRASIL, 2014)

Embora a formação dos diretores seja um tema abordado nas últimas legislações,

o mesmo ainda é visto como uma das causas da baixa qualidade da educação brasileira.

Muitos diretores não têm uma formação gerencial e, até mesmo educacional adequada. É tradição que o diretor de escola sejam professores, o que é bom, é o certo, na minha opinião, porque precisa entender da mágica que acontece no processo educacional como um todo; ele tem que entender o processo de tomada de decisão pedagógica; mas ele precisa de determinadas formações gerenciais que em geral ele não tem. (Entrevistado 3)

Outro entrevistado, que tinha como objetivo transmitir certas boas práticas de

gestão para as escolas estaduais ou municipais, mostra como a falta de uma formação

básica torna a gestão mais complexa.

Nós estávamos lá um pouco pra levar esse conceito [de gestão e acompanhamento], mas a gente tinha dificuldades da própria equipe. Então quem concebia o projeto não sabia, por exemplo, ligar o computador, não sabia trabalhar com ferramentas básicas de Excel. No município a gente via isso se repetindo em escala até maior, no sentido de ferramentas que o município tem, de não ter acesso a computador, de ter mais dificuldade ainda com essas questões. Então nós tínhamos essa questão técnica de formação e de conhecimento e tinha um pouco de preconceito que isso gerava. (Entrevistado 4)

O papel do diretor na escola é fundamental, e uma boa formação do mesmo é vital

para o progresso da escola. Este profissional acaba ficando isolado na estrutura escolar,

com diversas responsabilidades e sem a formação ou apoio adequado para tomar as

decisões.

O diretor de escola tem uma cobrança da secretaria de educação em relação aos resultados e à estrutura da escola, tem uma cobrança da comunidade que o elegeu, tem também a cobrança da comunidade interna que da mesma forma elegeu e espera resultados. [...] Eu acho que é fundamental que a rede trate da formação do diretor de escola, do acompanhamento e do atendimento a ele. (Entrevistado 5)

O entrevistado ainda reforça que:

O poder público deveria encontrar uma forma de tirar do diretor essa reponsabilidade do dia a dia em relação à manutenção e falta de pessoal, talvez ele tivesse mais tempo pra se dedicar às questões pedagógicas, porque ele acaba não conseguindo se envolver tanto. (Entrevistado 5)

75

Além dos professores e diretores, outros recursos humanos auxiliam, também, na

execução dos serviços educacionais, são eles: coordenadores pedagógicos, inspetores,

merendeiras, agentes de limpeza, dentre outros. O foco principal destes profissionais é

realizar a manutenção dos estabelecimentos escolares e auxiliar o professor a

desenvolver seu serviço de forma mais eficaz. Neste trabalho, a análise destes outros

profissionais não será realizada de forma profunda em função da pouca informação

existente.

5.1.1.3 Recursos Pedagógicos

Os recursos pedagógicos estão relacionados diretamente com a melhoria na forma

de ensinar, visando uma maior eficácia na aprendizagem. Esses recursos são obtidos

através de pesquisa e estudos periódicos, elaborados por profissionais da área.

Entretanto, mesmo possuindo um método adequado e eficaz para melhorar a

aprendizagem, é necessário garantir que este seja utilizado adequadamente nas escolas.

Assim, podem ser considerados também recursos pedagógicos visitas e

acompanhamento de pessoal especializado para verificar a aplicação correta do método

de ensino.

Em função da dificuldade de obtenção de dados a respeito da rotina das escolas,

como visitas pedagógicas, optou-se por desenvolver uma análise com foco maior nas

mudanças dos métodos pedagógicos. Com o avanço tecnológico dos últimos anos, a

forma que a informação é transferida sofreu grandes transformações e é importante notar

até que ponto os métodos de ensino conseguiram se adaptar a essa nova realidade.

O relato do profissional que trabalha há anos como professor e coordenador, tanto

de escolas públicas quanto de particular, mostra que os métodos de ensino pouco

avançaram nos últimos anos.

[...] O que notei foi um gradual desinteresse dos alunos pelas aulas, primeiro na relação professor aluno. Cada vez mais os alunos estavam cada vez menos interessados na aula. [...] o que estava acontecendo é que enquanto os professores se posicionavam como transmissores de conteúdo e como aqueles quase que monopolizavam a transmissão do conteúdo, na prática o aluno já não via desse jeito. O conteúdo estava cada vez mais acessível para ele em várias mídias, ele não precisava do professor como mídia exclusiva para a transmissão do conteúdo e [os professores] tiveram dificuldade em se posicionar de outro jeito. (Entrevistado 3)

Assim, as demandas sociais hoje são outras, e o método deve se adaptar a esse

novo cenário.

76

O método atual não funciona. O método está descontextualizado, esse é um método do final do século XIX e que funcionava para o século XIX [...] o que dava para fazer com os recursos que tinham no século XIX era: um professor, quarenta alunos ou cinquenta alunos em sala de aula, um sistema linear onde os conteúdos estão hierarquicamente posicionados, com uma janela de oportunidade de aprendizagem. Fala, se vira, aprende e rejeita. Esse era o método, inclusive era o método fabril eficiente para o século XIX e para o século XX. [...] Funcionou, mas funcionou para as demandas daquela época, hoje nós temos demandas muito mais complexas. [...] hoje o sistema educacional, seja público, seja privado, não consegue garantir que os alunos aprendam o que tem que ser aprendido. (Entrevistado 3)

Existem algumas iniciativas, partindo, principalmente, de empresas novas que

estão atuando no setor ou de indivíduos independentes que buscam utilizar novos meios

para transmitir os conteúdos escolares. São empresas, como por exemplo o Descomplica

e a Geekie, que utilizam vídeos e jogos para transmitir conhecimento de uma maneira

mais dinâmica e mais interessante para o aluno. Essas iniciativas, em geral, ainda estão

limitadas para o ensino médio e são vistas, por enquanto, apenas como

complementariedade à aula tradicional e não como substituta.

Outra iniciativa que está ganhando maior relevância é a utilização de métodos de

ensino à distância. Entretanto, métodos como esse têm maior apelo para o ensino

superior, pois demandam que o aluno tenha um maior comprometimento e

responsabilidade com o estudo. Além disso, essas ferramentas partem do pressuposto

que o aluno possui acesso a determinados serviços e produtos tecnológicos que não

estão disponíveis em todas as regiões e não são acessíveis para todas as pessoas.

5.1.1.4 Recursos Intangíveis

O principal recurso intangível do sistema organizacional escolar é a reputação. Tal

recurso auxilia em uma maior valorização da mão-de-obra que trabalha no setor e auxilia

na solução de conflitos entre os agentes do sistema organizacional. Entretanto, em função

da dificuldade da análise do mesmo, este não será objeto de estudo neste trabalho.

Outro recurso intangível identificado no sistema organizacional escolar é o sistema

de controle, tanto dos gastos financeiros quanto da qualidade do ensino. Tal recurso é

importante para identificar distorções na distribuição dos outros recursos e provê

informação para auxiliar na tomada de decisão dos gestores. Os sistemas de controle

evoluíram nos últimos anos e uma preocupação a respeito da transparência dos dados

também vem aumentando. A criação dos indicadores como PISA e IDEB, que medem a

77

qualidade do ensino, foram importantes para verificar de forma eficaz a evolução da

educação no país.

5.1.2 Serviços Educacionais

Conforme se pode observar no esquema da Figura 5-3, os recursos citados e

descritos anteriormente são a base para possibilitar a execução dos serviços

educacionais. Estes serviços educacionais são categorizados como qualquer função que

a escola e os estabelecimentos escolares prestam para a sociedade, ou seja, que

agregue valor para qualquer uma das partes interessadas desse sistema organizacional.

O primeiro serviço provido pelas escolas é a aprendizagem. Desde os tempos de

Império existia a diretriz que a educação primária deveria ser gratuita para todos os

cidadãos.

Além do serviço de aprendizagem, o ambiente escolar acabou por propiciar outros

serviços para a sociedade. Na década de 1930 e 1940, começaram a surgir programas de

redução da fome no país e em 1955 um programa chamado PNAE - Programa Nacional

de Alimentação Escolar – foi implantado. A escola, portanto, passou a fornecer um novo

serviço para a sociedade, a alimentação dos estudantes. Esta ação foi importante não

apenas para a redução da fome no Brasil, mas, também, para atrair um maior interesse

dos alunos e dos pais e, assim, gerar uma maior frequência na escola. O programa

cresceu e hoje atende a mais de 42 milhões de alunos do ensino básico.

Outro serviço que, com o tempo, a escola passou a prover para a comunidade ao

seu redor foi o serviço de guarda das crianças. As escolas, que foram desenvolvidas

inicialmente para fornecer o serviço de aprendizagem, passaram a ser importantes,

também, para cuidar das crianças enquanto os pais iam trabalhar. Este serviço foi visto

como importante por facilitar o cotidiano dos pais e também por, em alguns casos, a

escola possuir uma estrutura para a formação do individuo melhor que o ambiente

residencial. Algumas iniciativas ocorreram a partir da década de 1950, buscando

implementar um ensino integral em determinadas escolas. O primeiro deles ocorreu com

Anísio Teixeira em Salvador, que fundou a escola parque e tinha como objetivo fornecer

ensino profissional integral para a população carente. Na década de 1980 e 1990, Darcy

Ribeiro, com apoio do então governador Leonel Brizola, traçou um plano de implantar

escolas integrais no Rio de Janeiro. O plano era a construção de mais de 500 escolas de

78

Centros Integrados de Educação Pública, onde o aluno receberia ensino público integral

de qualidade, alimentação completa e atendimento médico e odontológico.

Entretanto, as iniciativas relatadas acabaram não sendo prosseguidas por governos

posteriores. O ensino integral ainda é visto com grande importância e, por isso, foi

colocada como uma das metas do Plano Nacional de Educação.

Meta 6: Oferecer Educação em tempo integral em, no mínimo, 50% das escolas públicas, de forma a atender, pelo menos, 25% dos(as) alunos(as) da Educação Básica. (BRASIL, 2014)

Os resultados dessa meta mostram que 42% das escolas públicas possuem

matrículas em tempo integral e isto contempla quase 16% dos alunos da educação

básica.

Estes, portanto, são os principais serviços educacionais providos pelo sistema

organizacional escolar. Ao longo do tempo, esses necessitam crescer e se renovar de

forma a atender a demanda pelo serviço. O crescimento aqui descrito está relacionado a

uma expansão quantitativa do serviço oferecido, ou seja, tem relação com o aumento do

número de vagas. Para que isto seja possível, é necessário que exista um aumento nos

recursos disponíveis. A renovação, por sua vez, está vinculada à qualidade do

crescimento, ou seja, busca uma melhora na forma como o serviço é entregue. Neste

caso, o sistema organizacional necessita possuir os recursos necessários para que a

renovação seja implementada de forma eficaz.

Um exemplo de renovação do serviço educacional é a implantação da educação

física no ambiente escolar. A ideia de estimular o exercício físico nas escolas surgiu no

século XIX e sua implantação foi sendo defendida ao longo do tempo por questões de

saúde e por ser considerado importante na formação do indivíduo. Uma vez definido que

esse avanço pedagógico era importante para o serviço educacional, novos recursos

tiveram que ser desenvolvidos como professores especializados e estabelecimentos com

ambiente propício para a prática.

Portanto, não adianta possuir um recurso específico, como um novo método

pedagógico ou um equipamento recente, se os demais recursos não forem desenvolvidos

para suportar tal mudança. Um exemplo de falta de planejamento na renovação do serviço

educacional foi a implantação de computadores nas escolas. Desde a década de 1990, a

utilização de computadores na escola era vista como um fator motivacional e que

79

auxiliaria no aprendizado do aluno. Em 2008, mais de 50% das escolas apresentavam

computadores para os alunos. Porém, após quase 20 anos, os resultados dessa iniciativa

não tiveram um efeito tão expressivo.

Infraestrutura, formação de professores e problemas com acesso à Internet são apontados como os principais problemas para o uso pedagógico do computador. A formação oferecida não é percebida como suficiente e adequada, pois falta preparo para o uso da tecnologia focado no ensino e aprendizagem dos conteúdos escolares. (FUNDAÇÃO VICTOR CIVITA, 2009)

Ou seja, um recurso físico visto como importante para melhorar o serviço de

aprendizagem acabou por não apresentar um impacto relevante em função da carência de

outros tipos de recursos, como professores treinados ou infraestrutura do

estabelecimento. Isso não quer dizer, necessariamente, que a utilização de computadores

é ruim para o aprendizado, mas, sim, que falta um planejamento mais adequado para que

essas iniciativas resultem em uma melhoria na qualidade do ensino.

5.1.3 Resultados

Como verificado na sessão anterior, o sistema organizacional da educação

fundamental no Brasil busca prestar alguns serviços específicos para a sociedade. Nesta

sessão, será verificada a eficácia dessas ações, ou seja, serão apresentados e analisados

os resultados de indicadores que nos façam avaliar se a educação alcançou o objetivo

que se propôs ao longo dos anos.

Como o objetivo constitucional da educação fundamental é prover educação de

qualidade para todos, serão analisados indicadores que representem resultados

relacionados tanto ao alcance da educação fundamental no país quanto em relação à sua

qualidade.

A evolução do número de matrículas reflete como ocorreu o avanço da

disponibilidade dos serviços educacionais no país nos últimos 20 anos. A Figura 5-18

mostra o número de matrículas a partir de 1996.

80

Figura 5-18 - Evolução do número de matrículas escolares de ensino fundamental no Brasil

Fonte: Anuário Estatístico Brasileiro

A queda apresentada a partir dos anos 2000 não é, necessariamente, um problema

na estrutura organizacional do país. Para realizar a análise desse dado, é preciso

comparar o número de matrículas com o universo de habitantes no Brasil nas idades

ideais para o ensino fundamental3. O Quadro 5-2 mostra essa comparação para os anos

em que o número de habitantes entre 5 a 14 anos foi divulgado. Uma observação

importante é o fato do número de habitantes entre 5 a 14 anos não poder ser comparado

em sua totalidade ao número matrículas, pois a idade ideal para realizar o ensino

fundamental é entre 7 a 14 anos ou 6 a 14 anos, a partir de 2006.

Ano Demanda (em milhões) Habitantes entre 5 a 14 anos

Oferta (em milhões) Número de Matrículas (Ensino Fundamental)

2000 33,9 35,7

2005 33,4 33,5

2010 34,3 31,0 Quadro 5-2- Comparação habitantes entre 5 a 14 anos e número de matrículas.

Fonte: Censo Escolar e IBGE

Outra forma de mostrar que a queda nas matrículas não representa um problema

para a educação fundamental é através do indicador de Taxa de Matrícula Líquida4 do

observatório PNE, apresentados na Figura 5-19. Pode notar que a taxa aumenta ao longo

3 Até 2006, a idade ideal para realizar o ensino fundamental era entre 7 a 14 anos. A partir de 2006, um ano a mais foi acrescentado no ensino fundamental e, por isso, a idade ideal passou a ser entre 6 a 14 anos. 4 Razão entre o número de matrículas de alunos entre 6 a 14 anos e o total de habitantes entre 6 e 14 anos.

81

dos anos chegando a um patamar de quase 97% de crianças atendidas pelo serviço

educacional.

Figura 5-19 - Taxa de Matrícula Líquida entre 2007 a 2012. Fonte: Observatório PNE

Assim, pode-se afirmar que o acesso à educação fundamental não é mais um

grave problema brasileiro. O próprio diagnóstico realizado para o Plano Nacional de

Educação de 2001 apresenta esse progresso e ainda mostra uma melhora na igualdade

das regiões.

Considerando-se o número de crianças de 7 a 14 anos matriculadas no ensino fundamental, o índice de atendimento dessa faixa etária (taxa de escolarização líquida) aumentou, de 86% para cerca de 91% entre 1991 e 1996. O progresso foi impressionante, principalmente se tomarmos os dados já disponíveis de 1998: taxa bruta de escolarização de 128% e líquida, de 95%. A taxa de atendimento subiu para 96%, na faixa de 7 a 14 anos. As diferenças regionais estão diminuindo, pois nas regiões Norte e Nordeste a taxa de escolarização líquida passou a 90%, portanto aproximando-se da média nacional. (BRASIL, 2001)

Por outro lado, indicadores que representam a qualidade do ensino estão em

patamares bem abaixo do esperado. Os indicadores que podem ser utilizados para

analisar a qualidade do ensino são diversos; porém, a maior parte deles, só começou a

ser medido a partir do ano 2000.

O primeiro indicador analisado para medir a qualidade da educação no Brasil é o

índice de analfabetismo funcional, medido pelo Instituto Paulo Monteiro. Em 2012, mais de

um quarto da população era considerada analfabeta funcional (Figura 5-20).

82

Figura 5-20 - Índice de Analfabetismo Funcional Fonte: Instituto Paulo Monteiro

Este indicador considera analfabetos funcionais tanto as pessoas que não

conseguem ler ou escrever palavra alguma, como aquelas que saber localizar

informações apenas em textos curtos e sabem lidar apenas com pequenos números. São

os que eles chamam de analfabetos e alfabetizados rudimentarmente.

Além desse indicador, é possível analisar a qualidade da educação no Brasil por

dois outros. O primeiro deles é o PISA (Programme for International Student Assessment).

Trata-se de um programa que avalia de forma comparativa estudantes de diversos países

na faixa de 15 anos de idade (Figura 5-21). O Brasil começou a participar dessa avaliação

em 2000, desde essa época, não apresentou boas posições. Na primeira participação, o

Brasil ficou em último lugar e, na última, em 2012, ficou em 57º de 65 países participantes.

Figura 5-21 – Evolução do resultado do Brasil no PISA

83

Fonte: INEP

O outro indicador que pode ser usado para avaliar a qualidade da educação

brasileira nesse período é o IDEB. Além de possibilitar avaliar a qualidade global, é

possível também identificar deficiências específicas e separá-las por regiões, estados ou

municípios, o que torna esse indicador bastante interessante para identificar pontos e

melhoria no cenário nacional. A partir da Figura 5-22, é possível notar que existe uma

tendência de crescimento, tanto nos anos iniciais do ensino fundamental, quanto nos anos

finais. Entretanto, este crescimento está ocorrendo de maneira bastante lenta.

Figura 5-22 – Evolução do resultado do IDEB Fonte: INEP

Assim, pode-se concluir que o Brasil praticamente conseguiu alcançar o objetivo de

fornecer uma educação fundamental para todos. Entretanto, o objetivo de fornecer uma

educação de qualidade está bem distante, se considerarmos os índices apresentados.

5.2 Gestão da Folga

Os recursos excedentes no sistema organizacional estudado podem ser em

recursos físicos como salas de aulas vazias, dependências pouco utilizadas,

equipamentos sem utilização constante; recursos humanos como professores com uma

formação acima da considerada importante para exercer a profissão, tempo fora de sala

de aula para auxiliar o professor a planejar melhor a aula; recursos pedagógicos como

84

avanços nos métodos de ensino ainda não colocados em prática; e nos recursos

intangíveis como a reputação e os sistemas de controle.

Figura 5-23 - Modelo para perpetuação saudável de um sistema organizacional, destaque para Gestão da Folga

A gestão adequada da folga, em destaque na Figura 5-23, representa condição

necessária para o crescimento pela renovação e é vital, também, para suportar ações que

fortaleçam a integridade do sistema organizacional.

Como descrito em 3.3.2, a estrutura do sistema educacional brasileiro dificulta uma

análise criteriosa da folga no sistema organizacional. O registro dos dados nas secretarias

municipal ou estadual é feito de formas distintas, muitas vezes através de controle

manual. Tal fato impossibilita uma visão mais ampla do sistema. Assim, a análise deste

item foi desenvolvida, principalmente, nas fontes de folga existentes no sistema.

Na Figura 5-23 é possível perceber que, de acordo com o modelo de perpetuação

de Fleck, a renovação pelo crescimento e a integridade também são fontes de folga. Isto

ocorre exatamente pelo fator indivisível dos recursos como citado anteriormente. Assim, a

obtenção ou melhoria de um recurso específico pode servir como base para diversos

outros avanços.

O impacto da folga no sistema organizacional pode ser positivo ou negativo. Os

impactos positivos estão relacionados à geração de crescimento, renovação ou

integridade. Pode ser o caso, por exemplo, de algumas redes de ensino que contratam o

professor com uma carga horária além do número de aulas que ele dará. Este fato gera

uma folga de tempo do professor que pode utilizá-lo para programar uma aula mais

adequada para sua turma.

85

Por outro lado, se gerenciada de maneira incorreta, a folga pode gerar problemas

relacionados a desperdícios de recursos ou conflitos internos negativos. Um exemplo é a

existência de computadores nas escolas, como foi comentado anteriormente. Estes são

recursos inseridos para realizar uma determinada renovação no método de ensino.

Entretanto, faltou planejamento para colocar a ação em prática e os computadores,

atualmente, são recursos pouco utilizados e que geram uma despesa constante para o

sistema organizacional.

O Banco Mundial apresenta, também, outro exemplo de desperdício na área

educacional em países da América Latina. Segundo o relatório divulgado em 2014, os

professores perdem um dia de instrução por semana realizando atividades relacionadas à

organização da sala como chamada, limpeza de quadro, correção de exercícios ou

distribuição de trabalhos (Figura 5-24). O tempo considerado ideal para as atividades de

organização de sala é de no máximo 15% do tempo total de aula. O estudo mostra,

também, que o professor passa quase 10% do seu tempo realizando atividades sem

qualquer relação com a aula como ficar fora de sala, interagir com alguém na porta ou

simplesmente não interagir com a turma.

86

Figura 5-24 - Tempo médio de instrução em países da América Latina Fonte: Banco Mundial (2014)

Das fontes de folga citadas na Figura 3-3, Duas delas são muito presentes no

sistema educacional brasileiro e afetam uma boa gestão dos recursos associados a ele. A

primeira delas, já muito citada nesse trabalho, é a falta de informação. A carência de

dados para realização de análises impossibilita a identificação de oportunidades de

realocação criteriosa de recursos, gerando desperdícios em todo o sistema. A segunda

fonte presente no sistema é a sua fragmentação. Essa limita o relacionamento entre as

partes do sistema e inviabiliza transferência de recursos entre secretarias.

Por outro lado, a descentralização foi proposta exatamente para reduzir outra

importante fonte de folga organizacional descrita como manutenção de coalizões. Castro e

Duarte (2008) afirmam que “a gestão e o controle na aplicação dos recursos constituíam-

se, assim, em importante instrumento de barganha e controle político, que permitia a

manutenção e a perpetuidade do poder de governantes e de políticos aliados”. Deste

modo, é importante identificar um modelo de gestão que possibilite uma melhor

identificação de desperdícios e realocação de recursos entre agentes do sistema, mas

que também reduza os riscos da centralização dos recursos tornarem-se instrumentos de

87

barganha política. Embora esteja distante de solucionar os problemas de realocação de

recursos, o FUNDEF e o FUNDEB são exemplos de iniciativas voltadas para este fim.

5.3 Integridade

Figura 5-25 - Modelo para perpetuação saudável de um sistema organizacional, destaque para Integridade

A integridade, em destaque na Figura 5-25, tem relação com a manutenção de um

objetivo comum, um propósito para o sistema organizacional como citado por Barnard

(1938). Segundo este autor, a continuidade do sistema dependia de um objetivo comum e,

através dele, geraria motivação individual a seus empregados. A dificuldade na

manutenção desse item está, justamente, nos momentos em que o sistema organizacional

se expande. Nesses momentos, é necessária a realização de ajustes administrativos e a

autoridade, muitas vezes, necessita ser delegada para outros níveis da organização.

Entretanto, delegar responsabilidade é algo impossível, assim, os níveis superiores da

instituição devem sempre acumular as responsabilidades dos níveis inferiores

(PENROSE, 2006). Caso o desdobramento de autoridade não ocorra de forma cuidadosa

e precisa, pode significar ser um risco para a manutenção do objetivo comum e gerar uma

fragmentação no sistema organizacional.

A análise da integridade, neste trabalho, será realizada de forma a entender como

ocorreu o crescimento do sistema organizacional da educação fundamental brasileira e

como foi tratada uma consequência deste processo que é o aumento da sua diversidade e

complexidade. Para verificar a resposta do sistema organizacional em relação a esses

desafios, serão verificadas as iniciativas realizadas que buscaram uma melhor

88

coordenação e integração de todo o sistema. Para análise específica deste item, é

importante entender como o sistema organizacional assumiu sua característica

descentralizada atual.

Os desafios de lidar com o crescimento do sistema educacional brasileiro

começaram a ser alvo de preocupação ainda no início da década de 1930 com o

Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova. A estrutura fragmentada do sistema

organizacional foi citada como um dos problemas da educação nacional e um plano geral

de educação foi proposto para tentar solucionar essa questão.

Entretanto, iniciativas voltadas para lidar com esse desafio foram colocadas em

prática apenas algumas décadas depois. A Lei de Diretrizes e Bases de 1961 definia

meios para distribuição dos recursos voltados para a educação e previa a criação de um

Plano Nacional de Educação.

As conversas a respeito de uma atuação mais presente da União em relação à

estrutura educacional brasileira voltaram a acontecer após o processo de

redemocratização. A nova Constituição de 1988 defendeu um investimento mínimo anual

para a União, os Estados e Municípios. Cada estado e município deveria ter seu próprio

sistema de ensino e a união deveria prestar assistência técnica e financeira para que

estes sejam realmente colocados em prática.

Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino. § 1º A União organizará e financiará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, e prestará assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória. [...] [...] Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. [...] [...] § 3º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, nos termos do plano nacional de educação. (BRASIL, 1988)

Além disso, na Constituição constava que a União deveria traçar um plano

educacional para os próximos dez anos de governo.

Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração plurianual, visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis e à integração das ações do Poder Público que conduzam à: I - erradicação do analfabetismo; II - universalização do atendimento escolar;

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III - melhoria da qualidade do ensino; IV - formação para o trabalho; V - promoção humanística, científica e tecnológica do País. (BRASIL, 1988)

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação foi aprovada em 1996 e definiu a

municipalização do ensino fundamental. Assim, pela primeira vez na história, os números

de matrículas municipais ultrapassam as estaduais (Figura 5-26).

Figura 5-26 - Gráfico da Evolução de Matrículas por Dependência Administrativa Fonte: Anuário Estatístico do Brasil - IBGE

O sistema brasileiro que já cresceu fragmentado no passado, já que a

responsabilidade do ensino era dos Estados, ficou ainda mais descentralizado. Agora, a

maior parte das escolas não está mais sob a responsabilidade de 26 estados, mas sim de

quase 5.000 municípios. Como a Lei define que cada município terá liberdade de traçar

seu próprio sistema de ensino, isso poderia gerar um problema ainda maior de

coordenação. Restou à União a possibilidade de definir diretrizes nacionais de educação,

visando articular os diferentes níveis administrativos, como consta no artigo 8 da Lei de

Diretrizes e Bases.

Art. 8º. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino.

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§ 1º. Caberá à União a coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais. § 2º. Os sistemas de ensino terão liberdade de organização nos termos desta Lei. (BRASIL, 1996)

Entretanto, o problema de coordenação não acontece apenas em função das

diretrizes da União ou da política nacional. Trata-se, também, de um problema de verba

em que municípios possuem receitas maiores e, assim, conseguem investir mais na

melhoria educacional da sua região. “Por exemplo, no Maranhão, na reduzida rede

estadual, o gasto médio por aluno era de 343 reais, ao passo que nas redes municipais,

responsáveis pela maioria das matrículas o valor aplicado não passava de 88 reais. No

extremo oposto, em São Paulo, onde o estado arcava com a maior parte das matrículas

do ensino fundamental, o gasto correspondia a 336 reais, enquanto nas redes municipais

equivalia a 1.165 reais.” (BRASIL, 2001)

A solução para resolver este problema foi o repasse do FUNDEF (Fundo de

Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério).

Este, portanto, centralizou alguns recursos e distribuiu de forma a atingir patamares

mínimos em alguns municípios. Assim, ficou definido um valor mínimo de gastos por

alunos anualmente que, em 1998 e 1999, era de 315 reais. O fundo também foi utilizado

para auxiliar no pagamento de professores, buscando um mínimo nacional. Caso o fundo

não fosse suficiente para atingir o mínimo de gasto planejado, a união faria a

compensação para que o planejado realmente ocorresse.

Quando o FUNDEF entrou em vigor, mais de 65% das matrículas no Brasil

recebiam um valor inferior ao mínimo tratado. Assim, escolas como a municipal do

Maranhão citada anteriormente, passaram a receber o repasse necessário para investir o

valor mínimo por aluno.

Valor por aluno/ano

(R$1,00)

Matriculados - 1957 97 Valor médio por aluno/ano

Repasse

(R$ Milhões)

Número de Matrículas abaixo de determinado valor/aluno

Representação

(%)

Antes do FUNDEF

Com o FUNDEF

Até 100 1.740.209 14,0 77,8 324,9 429,9

De 100 a 150 2.192.551 17,6 124,2 335,4 463,1

De 150 a 200 2.006.045 16,1 178,4 437,0 518,8

De 200 a250 1.193.002 9,7 225,7 389,3 195,1

91

De 250 a 315 1.125.758 9,0 281,3 405,7 140,0

Subtotal 8.257.565 66,4 163,7 375,2

Quadro 5-3- Repasse de verba às escolas após o primeira ano de FUNDEF Fonte: EC/SEADE

Essa iniciativa foi importante, já que aumentou o investimento em educação da

maior parte dos municípios. O governo, em 2006, alterou o FUNDEF, a fim de atribuir-lhe

uma importância maior. Este passou a se chamar FUNDEB (Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação).

Mesmo com a redistribuição de verbas, ainda continuava existindo uma diferença

muito grande entre diferentes municípios. O relato do entrevistado mostra a preocupação

com os recursos financeiros e com a responsabilidade do município com o ensino

fundamental, mesmo após mais 15 anos de implantação do FUNDEF e quase 10 anos do

FUNDEB.

A gente fica pensando, será que eu devo passar a responsabilidade para o município? Porque, por exemplo, município do Rio ele tem condições de garantir uma alfabetização legal, tem gente que até acha que não, mas eu acho que sim. Mas e o município de 2.000 habitantes, 15.000 habitantes, ele vai cuidar dessa parte tão importante que é educação? [...] aqui [na Secretaria Estadual de Educação] está acontecendo de município devolver escola porque não tem como sustentar, no sentido de gestão, parte financeira também. Tem município também que não consegue municipalizar porque o salário é maior no estado e ele não consegue pagar para todo mundo. São desafios importantes, mas está na hora de pensar. (Entrevistado 4)

Outra ação voltada para favorecer a coordenação do sistema organizacional

estudado foi o Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado em 2001. Entretanto, por

alguns problemas em relação a vetos no governo, o plano acabou não alcançando o

objetivo.

Trata-se, pois, de um Plano bem concebido, mas, como foi alvo de veto no que se refere ao financiamento, ficou prejudicado na sua implementação. (CURY, 2010)

Era, também, premissa do Plano Nacional de Educação de 2001 que governos

estaduais e municipais também aprovassem seus próprios planos:

Um plano da importância e da complexidade do PNE tem que prever mecanismos de acompanhamento e avaliação que lhe dêem segurança no prosseguimento das ações ao longo do tempo e nas diversas circunstâncias em que se desenvolverá. Adaptações e medidas corretivas conforme a realidade for mudando ou assim que novas exigências forem aparecendo

92

dependerão de um bom acompanhamento e de uma constante avaliação de percurso. Será preciso, de imediato, iniciar a elaboração dos planos estaduais em consonância com este Plano Nacional e, em seguida, dos planos municipais, também coerentes com o plano do respectivo Estado. Os três documentos deverão compor um conjunto integrado e articulado. Integrado quanto aos objetivos, prioridades, diretrizes e metas aqui estabelecidas. E articulado nas ações, de sorte que, na soma dos esforços das três esferas, de todos os Estados e Municípios mais a União, chegue-se às metas aqui estabelecidas. A implantação e o desenvolvimento desse conjunto precisam de uma coordenação em âmbito nacional, de uma coordenação em cada Estado e no Distrito Federal e de uma coordenação na área de cada Município, exercidas pelos respectivos órgãos responsáveis pela Educação. (BRASIL, 2001)

No fim da vigência deste PNE, em 2010, a maioria dos estados e municípios ainda

não havia aprovado uma lei que garantisse o seu cumprimento. Menos de um terço das

metas traçadas haviam sido atingidas.

Assim, o problema de coordenação entre as diferentes esferas do governo

permanecia.

Lá em Minas a gente tem o órgão central, as 47 regionais e abaixo dessas 47 regionais as escolas estaduais. As regionais também tinham essa relação com os municípios, então seriam 843 municípios para 47 regionais. [...] Eu sabia o que era importante do município fazer, mostrava que fazendo tinha resultado, mas eu não poderia cobrar dele. (Entrevistado 4)

A influência do estado na gestão educacional dos municípios ocorria, neste caso,

por dois motivos. O primeiro deles é que, como o estado é responsável principalmente

pelo ensino médio, é de vital importância que o aluno deste nível tenha tido um

aprendizado adequado nas séries anteriores. O segundo motivo é que a Constituição não

é clara quando afirma que o estado deve assegurar o ensino fundamental, uma das

entrevistadas questiona essa situação: “Ele tem que apoiar os municípios, nesse sentido,

alguns entendem que apoiar é pegar para si”.

Após o fim da vigência, um novo Plano Nacional de Educação foi levado para

aprovação do senado e dos deputados, em 2010. Apenas em 2014, este foi aprovado. O

plano é mais enxuto que o anterior, apresentando 20 metas específicas para os próximos

10 anos. Além disso, estratégias são determinadas para cada meta com o objetivo de

auxiliar no seu alcance. Desta vez, é colocado um prazo para a aprovação dos planos

educacionais dos estados e municípios, e estes precisam ter como base o PNE.

93

Art. 8o Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão elaborar seus correspondentes planos de educação, ou adequar os planos já aprovados em lei, em consonância com as diretrizes, metas e estratégias previstas neste PNE, no prazo de 1 (um) ano contado da publicação desta Lei. (BRASIL, 2014)

Passados um ano da aprovação desse plano, 51% dos municípios não

conseguiram cumprir o prazo para desenvolver e aprovar seus próprios planos de

educação. Segundo os dados apresentados pelo censo escolar e pelo sistema de

orçamento público, as diferenças entre regiões são grandes. A Figura 5-27 mostra a

diferença de investimento por aluno nos diversos estados brasileiros. Enquanto existem

estados que investem mais de nove mil reais em média por aluno, alguns aplicam algo em

torno de três mil, já considerando o repasse do FUNDEB.

Figura 5-27 - Diferença de investimento na educação fundamental por aluno por estado em 2013. Fonte: SIOPE – Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em educação

Outros indicadores também mostram as diferenças relevantes entre estados. O

número de alunos por professor, conforme apresentado na Figura 5-285, mostra uma

disparidade na gestão de diferentes estados.

5 A média apresentada no gráfico foi calculada dividindo o número total de alunos do sistema pelo número total de professores.

94

Figura 5-28 - Relação de alunos por professor no ensino básico nas secretarias estaduais de educação

Fonte: Censo Escolar 2012

O mesmo ocorre com o número de alunos por estabelecimento no ensino básico,

apresentado na Figura 5-296. Alguns estados apresentam uma média de mais de 700

alunos por escola, enquanto outros possuem um pouco mais de 200 alunos por escola em

média.

Figura 5-29 - Relação de alunos por estabelecimentos no ensino básico nas secretarias estaduais de educação

Fonte: Censo Escolar 2012

6 A média apresentada no gráfico foi calculada dividindo o número total de alunos do sistema pelo número total de Estabelecimentos.

95

Diante dessa análise histórica, pode-se perceber que a responsabilidade sobre o

ensino fundamental no Brasil foi sendo fragmentada ao longo do tempo. A fragmentação

em si não é um problema, porém é necessário existir uma coordenação adequada para

que o sistema busque de maneira mais assertiva o objetivo comum de prover uma

educação de qualidade para todos os seus habitantes.

Nota-se uma evolução nas ferramentas de coordenação, principalmente nos

últimos 20 anos com os Planos Nacionais de Educação e com os fundos de

desenvolvimento da educação. No entanto, o fato de a maior parte dos municípios não

aprovarem seus próprios planos de educação, somado à grande diferença entre os

indicadores das redes educacionais brasileiras sugerem se tratar de um sistema

organizacional frágil quanto à integridade.

96

6 CONCLUSÃO

O presente estudo realizou uma análise panorâmica da educação fundamental no

Brasil em busca de traços que expliquem a situação atual desse sistema organizacional.

Atualmente, o país conseguiu atingir a universalização do acesso ao ensino fundamental,

ou seja, praticamente todos os habitantes entre 6 a 14 anos estão matriculados no ensino

fundamental. Entretanto, a qualidade do ensino não evoluiu da mesma forma e, por isso, o

país detém um alto índice de analfabetismo funcional e está entre os piores países em

qualidade de educação no ranking do PISA.

Para entender os motivos que levaram a esse resultado da qualidade do ensino, é

importante rever o modelo para perpetuação saudável de um sistema organizacional.

Como mencionado anteriormente, o modelo propõe que o sucesso de longo prazo é

obtido através de uma constante renovação do sistema realizado através de crescimento

e da manutenção da integridade do sistema organizacional. Ambos são conseguidos,

apenas, com uma adequada gestão dos recursos não alocados à operação.

Figura 6-1- Modelo para perpetuação saudável de um sistema organizacional Fonte: Fleck (2009)

Segundo as evidências do estudo, o aumento do acesso à educação fundamental

no país ocorreu de uma forma abrupta e sem planejamento adequado. Dessa forma,

houve um crescimento do número absoluto de recursos produtivos, como

estabelecimentos e professores, porém a qualidade do serviço prestado não evoluiu.

Os investimentos em educação tiveram um crescimento substancial a partir de

1986, após a redemocratização. Assim, o período de maior crescimento do sistema

organizacional, nas décadas de 1950 e 1960, ocorreu com uma limitação de recursos

97

financeiros. Assim, constatou-se que existiu carência de um desenvolvimento mais

adequado dos recursos físicos, humanos e pedagógicos.

Em relação aos recursos físicos, a situação atual mostra a disparidade entre

regiões e leva a crer que o desenvolvimento de novos estabelecimentos escolares não

ocorreu de forma estruturada. A maioria das escolas ainda não possui dependências

consideradas importantes para o ensino como biblioteca, laboratório de informática,

laboratório de ciências e quadras de esportes. Muitas delas não possuem acesso a

serviços básicos como água e esgoto.

No que diz respeito aos recursos humanos, a situação não foi diferente. Houve um

crescimento acentuado do número de professores, a qualidade na formação, contudo, não

seguiu esse crescimento. À medida que a necessidade de professores aumentava, a

formação perdia qualidade, as práticas pedagógicas e os estágios passavam a ter menos

relevância nos currículos. Para atender ao aumento da demanda, profissionais sem

formação adequada eram contratados para lecionar e, além disso, não foram identificadas

evidências de uma formação continuada estruturada para os professores. Outro ponto

importante diz respeito à remuneração dos profissionais vinculados à educação que

recebem salários menores que a média das pessoas com o mesmo nível de formação. Tal

fato reduz a atratividade sobre a profissão, gerando carência de mão de obra no sistema

organizacional e reduzindo a qualidade nos cursos de formação.

Os recursos pedagógicos, por sua vez, apresentaram uma evolução limitada nos

últimos anos. Com as mudanças sociais, econômicas e tecnológicas, as técnicas e

recursos utilizados, atualmente, possuem uma baixa eficácia para o ensino. Além disso,

certas mudanças na metodologia de ensino, que poderiam ser vistas como avanços, não

são colocadas em prática em função da falta de equipamentos ou da falta de treinamento

para os profissionais.

O processo de renovação pelo crescimento, como foi apresentado anteriormente,

mostra que os serviços educacionais necessitam desses recursos para ocorrer.


98

Assim, nota-se que a maneira pela qual os recursos evoluíram ao longo do tempo

levou a um fornecimento limitado dos serviços educacionais. Ou seja, como houve uma

preocupação em fornecer um número maior de recursos, e não em prepará-los

adequadamente, o resultado obtido foi uma melhora no número de pessoas com acesso à

educação fundamental, porém uma educação com uma qualidade bem abaixo do

esperado. Houve, portanto, um crescimento no sistema organizacional, mas não de forma

renovável, caracterizado, assim, como um crescimento não saudável.

A integridade, que é a segunda condição necessária para atingir o sucesso de

longo prazo, apresentou, também, problemas ao longo do tempo. O modelo sugere que,

uma vez que exista um crescimento no sistema organizacional em questão, a diversidade

e a complexidade desse sistema aumentam. A integridade de uma instituição auxilia que

toda ela possua um caráter único, apesar das diferenças nas partes que a compõem, Tal

fato neutralizaria, assim, as forças de fragmentação que podem ser suscitada pela

diversidade. A coordenação apropriada do sistema organizacional contribui na

manutenção e no desenvolvimento da integridade dos sistemas sujeitos a alta e crescente

diversidade, como é o caso da educação fundamental brasileira.

Sendo assim, com base nas evidências históricas, é possível perceber que a

estrutura do sistema organizacional estudado cresceu rapidamente sem haver um

mecanismo adequado de coordenação. No passado, as iniciativas voltadas para a

coordenação do sistema eram bastante reduzidas. A partir da década de 1960, o sistema

organizacional da educação brasileira cresceu aceleradamente, porém não existia

qualquer iniciativa voltada para facilitar a coordenação desse sistema.

Apenas a partir de 1996, com a aprovação da nova Lei de Diretrizes e Bases,

algumas ações foram tomadas para buscar uma melhor coordenação do sistema. A

realocação de recursos por meio dos fundos nacionais foi uma das iniciativas. Outra

iniciativa importante foi a criação de indicadores que permitem comparar a qualidade do

ensino nas diferentes regiões do país. Por fim, pela primeira vez na história da educação

brasileira, um plano nacional de educação conseguiu permanecer vigente pelo período

que se propôs e um novo foi aprovado em seguida. Os resultados do plano não foram

considerados bons. Apesar disso, a sua simples existência já mostra um interesse do

poder central em acompanhar de forma mais próxima a educação fundamental brasileira.

99

De qualquer forma, a atuação do governo central para buscar uma melhor

integração e coordenação do sistema organizacional é bastante modesta e limitada. A

estrutura educacional ainda é extremamente fragmentada e as mudanças na educação

fundamental dependem da atuação dos governos municipais, que muitas vezes não

possuem verbas, conhecimento gerencial e pessoal disponível para realizar essa

atividade. Um exemplo disso é o insucesso do Plano Nacional de Educação de 2000,

onde, ao fim de sua vigência, a maioria dos municípios não haviam aprovado leis que

possibilitassem a prática das diretrizes do Plano Nacional.

O crescimento do sistema organizacional da educação fundamental brasileira, sem

uma adequada política de coordenação e integração, tornou o desafio de lidar com a

diversidade e a complexidade do sistema algo ainda mais complicado. Portanto, as

políticas públicas definidas nos períodos de maior crescimento do sistema organizacional

não fortaleceram a integridade do sistema, comprometendo o sucesso a longo prazo do

serviço prestado.

Assim, as duas condições necessárias para o alcance do sucesso de longo prazo

do sistema organizacional se fizeram ausentes, caracterizando, assim, uma tendência à

sua autodestruição. Como se trata de um pilar constitutivo da sociedade e, por isso,

indestrutível, a continuidade de sua existência é garantida, embora em condições

precárias, o que traz diversas consequências para o sistema econômico em particular e

para a sociedade como um todo.

A solução para reverter uma tendência à autodestruição do sistema organizacional

recai sobre uma adequada gestão da folga. A folga no sistema organizacional pode ser

um fator gerador de renovação pelo crescimento no sistema organizacional. Além disso,

esta possibilitaria reforço na integridade do mesmo. Como foi apresentado no item 5.2, a

falta de informação e a fragmentação são fontes de folga no sistema organizacional.

Como a estrutura educacional brasileira cresceu de forma abrupta e fragmentada, isto

revela uma possibilidade grande de existência de recursos pouco aproveitados que

acabam por gerar desperdícios e conflitos internos.

Assim, seria importante desenvolver meios para identificar estes recursos

excedentes mal aproveitados, visando a possibilitar uma realocação eficaz dos mesmos.

Certas medidas já estão sendo tomadas de forma a facilitar esta gestão. Exemplo disso é

o desenvolvimento recente de indicadores de qualidade do ensino e o aumento na coleta

100

de dados relacionados às escolas no Censo Escolar. Essas ações auxiliam na

identificação de desperdícios e de carências de recursos. Entretanto, a fragmentação do

sistema dificulta uma realocação de recursos mais simples e eficiente. Enquanto certas

localidades possuem políticas mais avançadas relativas à educação, outros não dão ao

tema a importância necessária e, em função da autoridade nula que o poder central tem

hoje para intervir nas ações de estados e municípios, ele pouco pode fazer para mudar

esta situação.

Outro ponto de dificuldade para a realização de uma gestão eficaz dos recursos é a

influência política. Sendo uma estrutura centralizada ou descentralizada, muitos dos

recursos destinados à educação acabam sendo utilizados para manter coalizões políticas

ou para interesses que não visam diretamente à melhoria do serviço educacional provido.

Seria importante, portanto, rever a estrutura de governança do sistema organizacional de

forma a possibilitar um uso mais eficiente dos recursos, reduzindo sua utilização para

questões políticas, definindo melhor as responsabilidades de cada órgão governamental e

desenvolvendo ferramentas que facilitem o controle por órgãos do governo e pela própria

população do destino dos recursos aplicados no meio público.

Uma vez disponibilizados, os diferentes recursos seriam destinados para

desenvolver uma estrutura organizacional que favorecesse a adaptação do sistema

organizacional às demandas atuais e suportasse o desenvolvimento de inovações que

resultem em uma melhor qualidade do ensino.

O presente estudo sobre a educação fundamental no Brasil, além de buscar

entender a situação atual deste sistema organizacional e propor meios para rever essa

condição, tem como objetivo, também, servir como base para responder a questão central

desta dissertação: “Que desafios enfrentam os serviços-pilares da sociedade, diante

de sua crescente demanda, tendo em vista objetivos de eficiência e eficácia?”. A

preocupação com uma educação fundamental de qualidade é um pilar para a maior parte

das nações e será utilizada como um caso para entender melhor políticas públicas em

geral.

O presente estudo possibilitou notar que um dos principais desafios a ser

enfrentado para fornecer serviços essenciais com qualidade e de forma igualitária é lidar

com a complexidade e diversidade do sistema organizacional, à medida que este cresce.

Como estamos falando de nações, as estruturas organizacionais costumam ser

101

extremamente robustas e a coordenação destas se apresenta como o principal desafio

para os governos. Além disso, diferentes interesses estão envolvidos nas tomadas de

decisão, o que faz com que recursos sejam desperdiçados em solução de conflitos e

impasses.

Analisando especificamente o serviço educacional no Brasil, a opção de governos

anteriores foi simplesmente o de delegar a responsabilidade do serviço para órgãos

governamentais locais e ignorar a possível consequência que essa decisão resultaria. Tal

fato levou a uma estrutura fragmentada e a uma ampla diversidade em todo o sistema

organizacional. A solução normalmente proposta é inserir recursos financeiros ao sistema

- vide o objeto do novo Plano Nacional de Educação de aumentar o patamar de

investimentos em educação para 10% do PIB; entretanto, enquanto a coordenação e

integração não forem buscadas de forma eficaz, mais recursos serão desperdiçados ou

utilizados para assuntos que não se relacionam diretamente com a qualidade da

educação.

Esta situação pode ser desdobrada para outros serviços considerados pilares

constitutivos da sociedade. Para serviços que necessitem manter um padrão de qualidade

em todo o território, a sua delegação deve ser realizada de forma cuidadosa e seguida de

iniciativas estruturadas de coordenação. Assim, a possibilidade de desperdícios e de mau

uso dos recursos é reduzida e a eficácia do serviço aumenta.

Outro desafio importante identificado nos estudos da educação básica é em relação

à complementaridade dos recursos. Por se tratar de estruturas muito robustas e

complexas, os gargalos nos processos produtivos desses serviços não são fáceis de

serem identificados. Assim, certas iniciativas não alcançam os resultados esperados, pois

existe uma carência de recursos. Esse foi o caso dos exemplos sobre a aplicação das

novas metodologias de aprendizado: os recursos físicos foram providos, mas os recursos

humanos não foram treinados e os pedagógicos não foram adaptados. Comparando este

exemplo com outros serviços pilares da sociedade, seria o caso de médicos muito bem

treinados sem estrutura médica adequada para atender. Ou, ainda, no caso de transporte:

a melhoria na capacidade de um porto sem o desenvolvimento de meios adequados para

escoar a produção como ferrovias ou rodovias.

102

6.1 Sugestão para Pesquisas Futuras

Como a questão central dessa dissertação diz respeito aos desafios de serviços

considerados pilares para a sociedade, uma linha interessante para investigar tal situação

é o estudo de outros pilares da sociedade sob o prisma utilizado neste trabalho. Busca-se,

neste caso, verificar se as conclusões obtidas através do estudo da educação

fundamental são identificadas também em outros serviços. Isso reforçaria os pontos aqui

relatados e consolidaria conhecimentos que contribuiriam para uma gestão pública mais

adequada.

Outra diretriz que pode ser tomada é o estudo de outros níveis educacionais. Neste

trabalho específico, a educação fundamental foi analisada, porém outros trabalhos podem

ser abordados contemplando ensino infantil, médio, técnico ou superior.

Por fim, pode-se dar sequência, ainda, ao estudo da educação no ensino

fundamental com aprofundamento na análise das políticas públicas, de forma a identificar

o que levou certos estados e municípios a ter uma estrutura educacional mais

desenvolvida que outros. Existem exemplos de Municípios com poucos recursos que

conseguiram se tornar referência na educação brasileira, um estudo sobre esses casos,

focando, principalmente, na gestão dos recursos poderia contribuir na identificação de

boas práticas gerenciais para o sistema.

103

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