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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ - UFC

CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA - CAEN

MESTRADO PROFISSIONAL EM ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO

INGRID RODRIGUES LIMA SANTOS

A EFICÁCIA DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DOS ESTADOS BRASILEIROS

SOB A ÓTICA DO CICLO POLÍTICO NO PERÍODO DE 2001 A 2011

FORTALEZA

2015


A EFICÁCIA DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DOS ESTADOS BRASILEIROS SOB

A ÓTICA DO CICLO POLÍTICO NO PERÍODO DE 2001 A 2011

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-

Graduação em Economia, da Faculdade de

Economia, Administração, Atuária e

Contabilidade da Universidade Federal do

Ceará, como requisito parcial para obtenção do

título de Mestre em Economia. Área de

concentração: Economia do Setor Público.

Orientador: Prof. Dr. Paulo de Melo Jorge

Neto

FORTALEZA

2015

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação

Universidade Federal do Ceará

Biblioteca da Faculdade de Economia, Administração, Atuária e Contabilidade

__________________________________________________________________________________________

S235e Santos, Ingrid Rodrigues Lima.

A eficácia da execução orçamentária dos Estados brasileiros sob a ótica do ciclo político no

período de 2001 a 2011 / Ingrid Rodrigues Lima Santos. – 2015.

40 f.: il.

Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Economia,

Administração, Atuária e Contabilidade, Programa de Pós-Graduação em Economia, Fortaleza, 2015.

Área de Concentração: Economia do Setor Público.

Orientação: Prof. Dr. Paulo de Melo Jorge Neto.

1.Orçamento. 2. Política tributária. 3. Administração pública. I. Título.

CDD 352.48

__________________________________________________________________________________________


A EFICÁCIA DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DOS ESTADOS BRASILEIROS SOB

A ÓTICA DO CICLO POLÍTICO NO PERÍODO DE 2001 A 2011

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-

Graduação em Economia, da Faculdade de

Economia, Administração, Atuária e

Contabilidade da Universidade Federal do

Ceará, como requisito parcial para obtenção do

título de Mestre em Economia. Área de

concentração: Economia do Setor Público.

Orientador: Prof. Dr. Paulo de Melo Jorge

Neto

Aprovada em _____/______/______

BANCA EXAMINADORA

___________________________________________________

Prof. Dr. Paulo de Melo Jorge Neto (Orientador)


___________________________________________________

Prof. Dr. Pablo Urano de Carvalho Castelar


___________________________________________________

Prof. Dr. Vitor Borges Monteiro


AGRADECIMENTOS

Inicialmente, agradeço a Deus, razão da minha vida, que me capacita e orienta os

caminhos que devo seguir.

Agradeço aos meus pais, João e Eunice, pelo amor, apoio e incentivo.

Agradeço aos meus irmãos, Thiago e Felipe, pelo amor e paciência.

Agradeço ao professor Dr. Paulo de Melo Jorge Neto pela orientação e

compreensão dedicada para a realização deste trabalho.

Agradeço aos professores que ministraram suas disciplinas com dedicação,

contribuindo para maior conhecimento dos assuntos abordados.

Agradeço aos funcionários e coordenadores do curso de Pós-Graduação em

Economia – CAEN que dedicaram seus esforços para a realização deste curso.

Agradeço a todos os colegas de turma pelo apoio, dedicação e por compartilhar

experiências nessa jornada.

Agradeço aos tios e primos pelo incentivo e apoio.

Agradeço aos colegas de trabalho pelo apoio, paciência e contribuição para a

minha participação neste curso.

RESUMO

O presente trabalho tem por objetivo examinar a proporcionalidade da execução orçamentária

estadual em relação à despesa corrente e ao investimento, sujeita à influência do ciclo político

eleitoral no período de 2001 a 2011. Para tanto, investigou-se a existência do ciclo eleitoral

nas variáveis orçamentárias, tais como: receita total; despesa corrente; e investimento, através

de um modelo econométrico com dados montados em painel, adotando o método de

estimação dos momentos generalizados. Os resultados mostraram presença de ciclo político

apenas nas variáveis da despesa corrente e do investimento.

Palavras-chave: Execução Orçamentária, Ciclo Político, Política Fiscal.

ABSTRACT

This study aims to examine the proportionality of the state budget execution with regard to

current expenditure and investment subject to the influence of the electoral policy cycle from

2001 to 2011. Therefore, we investigated the existence of the electoral cycle in budget

variables, such as total revenues, current expenditure and investment through an econometric

model to data assembled panel adopting the estimation method of generalized moments. The

results showed the presence of political cycle only in current expenditure variables and

investment.

Keywords: Budget Execution, Political Cycle, Fiscal Policies

LISTA DE FIGURA E TABELAS

Figura 1 - Ciclo Orçamentário .................................................................................................. 16

Tabela 1 - Execução da despesa ............................................................................................... 20

Tabela 2 - Variáveis dummies .................................................................................................. 22

Tabela 3 - Resultados estimados .............................................................................................. 25

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 - Execução da despesa .............................................................................................. 21

Gráfico 2 - Receita Total - Região Norte ................................................................................. 32

Gráfico 3 - Receita Total - Região Nordeste ............................................................................ 32

Gráfico 4 - Receita Total - Região Centro-Oeste ..................................................................... 33

Gráfico 5 - Receita Total - Região Sudeste .............................................................................. 33

Gráfico 6 - Receita Total - Região Sul ..................................................................................... 34

Gráfico 7 - Percentual Despesa Corrente/Despesa Total - Região Norte ................................. 35

Gráfico 8 - Percentual Despesa Corrente/Despesa Total - Região Nordeste ........................... 35

Gráfico 9 - Percentual Despesa Corrente/Despesa Total - Região Centro-Oeste ..................... 36

Gráfico 10 - Percentual Despesa Corrente/Despesa Total - Região Sudeste ........................... 36

Gráfico 11 - Percentual Despesa Corrente/Despesa Total - Região Sul................................... 37

Gráfico 12 - Percentual Investimento/Despesa Total - Região Norte ...................................... 38

Gráfico 13 - Percentual Investimento/Despesa Total - Região Nordeste ................................. 38

Gráfico 14 - Percentual Investimento/Despesa Total - Região Centro-Oeste .......................... 39

Gráfico 15 - Percentual Investimento/Despesa Total - Região Sudeste ................................... 39

Gráfico 16 - Percentual Investimento/Despesa Total - Região Sul .......................................... 40

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

IGP – DI Índice Geral de Preço – Disponibilidade Interna

LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA Lei Orçamentária Anual

LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

MMG Método dos Momentos Generalizados

PPA Plano Plurianual

STN Secretaria do Tesouro Nacional

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO....................................................................................................................... 10

2. REVISÃO LITERÁRIA..................................................................................................... 12

2.1 Ciclo político...................................................................................................................... 12

2.1.1 Modelo oportunista tradicional.................................................................................... 12

2.1.2 Modelo oportunista racional......................................................................................... 13

2.1.3 Modelo partidário tradicional....................................................................................... 13

2.1.4 Modelo partidário racional........................................................................................... 14

2.1.5 Ciclo político no Brasil................................................................................................... 14

2.2 Execução Orçamentária................................................................................................... 15

3. ANÁLISE DAS VARIÁVEIS ORÇAMENTÁRIAS....................................................... 18

3.1 Receita Total...................................................................................................................... 18

3.2 Despesa Corrente/Despesa Total..................................................................................... 18

3.3 Investimento/Despesa Total............................................................................................. 19

4. ESTUDO ECONOMÉTRICO........................................................................................... 22

4.1 Modelo econométrico........................................................................................................ 23

4.2 Resultados......................................................................................................................... 25

CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................................. 27

REFERÊNCIAS..................................................................................................................... 29

APÊNDICES........................................................................................................................... 32

10

INTRODUÇÃO

O Estado é uma organização política com poder para dispor bens e serviços à

sociedade, proporcionando maior nível de satisfação e bem-estar. O governo legitimado como

a liderança e autoridade de um Estado em suas atribuições tem o compromisso de determinar

o modo de realização desses objetivos e estabelecer metas e diretrizes de atuação do Estado.

Visando à estabilidade de preços e ao crescimento, o governo intervém na

economia por meio de política fiscal, monetária, cambial e regulatória, e tem como principal

instrumento dessa intervenção o orçamento público, sua atividade financeira consiste em

obter, gastar, gerir e planejar recursos; e também criar créditos.

O orçamento público é o instrumento de planejamento governamental em forma

de lei, que expressa a alocação dos recursos públicos, estabelecendo a previsão das receitas e

fixação das despesas, com a finalidade de alcançar os objetivos e metas do governo.

A forma de atuação dos agentes políticos em aplicar políticas públicas pode ser

influenciada por interesses pessoais com objetivos eleitorais, ou seja, os agentes buscam

utilizar alguns instrumentos econômicos para manter-se no poder político. A análise desse

comportamento é objeto de estudos científicos que explicam a teoria dos ciclos políticos.

O foco deste trabalho explora as ferramentas de política fiscal que os agentes

políticos utilizam para estabelecer um padrão cíclico na economia em função do calendário

eleitoral, impactando uma tendência de crescimento das despesas públicas no período eleitoral

e redução no período pós-eleitoral.

Um ato importante para a gestão pública, que entrou em vigor em 04 de maio de

2000, conhecida como lei de responsabilidade fiscal – LRF, estabelece normas de finanças

públicas voltadas para responsabilidade na gestão fiscal. A LRF apresenta como objetivos

principais a ação planejada e transparente e o cumprimento de metas de resultados entre

receitas e despesas. Esta ação planejada refere-se à integração dos orçamentos públicos

conforme disposto no artigo 165 parágrafo 9 da Constituição Federal do Brasil.

Desse modo, o objetivo principal deste trabalho é examinar a proporcionalidade

da execução orçamentária estadual em nível da despesa corrente e investimento sujeita à

influência do ciclo político eleitoral realizada no período de 2001 a 2011. E objetivo

específico é testar empiricamente a existência do ciclo político em relação às variáveis

orçamentárias: receita total, despesa corrente/despesa total e investimento/despesa total.

11

O estudo restringe-se ao período de 2001 a 2011, com o intuito de analisar o ciclo

político dos três anos eleitorais estaduais: 2002, 2006 e 2010, sob a vigência da LRF,

iniciando o ciclo no ano de 2001, ano pré-eleitoral, e terminando o ciclo no ano de 2011, ano

pós-eleitoral. Ressalta-se que as eleições de 2014 não foram consideradas por seus dados não

estarem disponíveis no início desta pesquisa.

Os dados foram obtidos no sítio eletrônico da Secretaria do Tesouro Nacional –

STN, através de relatórios de dados consolidados da execução orçamentária dos Estados e

Distrito Federal. Os dados coletados foram deflacionados pelo Índice Geral de Preço –

Disponibilidade Interna - IGP-DI, com ano base de 2010 e disposto em painel no período de

2001 a 2011 com todos os estados membros e o Distrito Federal.

A dissertação foi organizada em cinco capítulos. O primeiro capítulo inicia com

esta introdução; o capítulo 2 apresenta a revisão literária; o capítulo 3 descreve uma análise

das variáveis orçamentárias; o capítulo 4 expõe o estudo econométrico; e o capítulo 5 constam

as considerações finais.

12

2. REVISÃO LITERÁRIA

2.1 Ciclo político

A teoria do ciclo político surge, conforme Preussler (2001), através de estudos

sobre o comportamento do agente político em utilizar instrumentos de política econômica,

sejam fiscais ou monetários, com a finalidade de obter benefícios políticos. Dessa forma, a

existência do ciclo político ocorre quando, no período eleitoral, há uma expansão econômica

proporcionando um cenário econômico ideal para o agente político manter-se no poder e, no

período pós-eleitoral, há uma contração econômica a fim de reverter os efeitos adversos da

política econômica realizada anteriormente.

Conforme Fialho (1999), os criadores da teoria dos ciclos político se basearam no

estudo desenvolvido por Downs (1957), que aborda uma teoria na qual os partidos políticos

de um governo democrático têm por objetivo maximizar votos e permanecer no poder, e que o

eleitor age racionalmente, no sentido que as preferências se dão a partir de uma avaliação do

desempenho de cada partido.

A literatura sobre os modelos de ciclos políticos apresenta quatro visões

diferentes, baseada na motivação do comportamento dos agentes políticos e no

comportamento dos eleitores. Dessa forma, os modelos foram divididos em: modelos

oportunistas tradicionais, modelos oportunistas racionais, modelos partidários tradicionais e

modelos partidários racionais.

2.1.1 Modelo oportunista tradicional

De acordo com Alesina (1997), no modelo oportunista tradicional, os agentes

políticos escolhem mecanismos de políticas monetárias e fiscais para permanecer no poder. O

autor afirma que o modelo desenvolvido por Nordhaus (1975) aborda a teoria

macroeconômica com base na curva de Phillips1.

O modelo de Nordhaus (1975) descreve, segundo Fialho (1999), que o governo

estimula a demanda agregada antes das eleições, explorando as vantagens de uma curva de

Phillips de curto prazo, através de uma significativa redução no desemprego, à custa de uma

1 O trabalho de A. W. Phillips estabeleceu uma relação antagônica entre taxas de inflação e de desemprego de

modo empírico, determinando a chamada curva de Phillips, que estabelece o trade-off entre inflação e

desemprego (VASCONCELOS, 2000).

13

pequena elevação da inflação. Após o período eleitoral, as expectativas se ajustam,

aumentando ainda mais a inflação. Os efeitos expansionistas do período anterior são

eliminados pela contração da demanda agregada, levando a uma recessão, logo após as

eleições.

Fialho (1999) afirma ainda que o modelo de Nordhaus (1975) provocou reações

diversas por dois autores, uma vez que MacRae (1977) adota as ideias de Nordhaus (1975),

mas considera também a possibilidade de um comportamento estratégico por parte do eleitor

em sua decisão de voto; e o autor Tufte (1978) direciona seu estudo na utilização da política

fiscal com objetivos eleitorais, em que mudanças de curto prazo na renda disponível obtidas

com aumentos de transferência do governo e/ou adiamento na elevação de impostos podem

levar a uma expansão econômica no período pré-eleitoral.

Nesse contexto, pode-se afirmar que a política fiscal está relacionada com a

atuação do governo em ajustar seus gastos em detrimento à arrecadação de impostos, podendo

afetar a demanda agregada na economia. Dessa forma, quanto menor forem os impostos,

maior a renda disponível, proporcionando maior consumo por parte dos indivíduos.

2.1.2 Modelo oportunista racional

Segundo Alesina (1997), o modelo oportunista racional enfatiza a ideia de

competência juntamente com a informação assimétrica, ou seja, o governo conhece sua

própria capacidade e os eleitores não.

Na opinião de Rogoff e Sibert (1988), um fator importante no período eleitoral é a

percepção dos eleitores de quanto competentes seriam os partidos políticos na administração

dos bens públicos. Porém, existe assimetria de informação em que os eleitores não possuem

total conhecimento da competência do partido político que está disputando as eleições.

2.1.3 Modelo partidário tradicional

O modelo partidário abordado por Hibbs (1977), conforme afirma Araújo (2010),

considera a existência de decisões políticas motivadas por interesses ideológicos. Nesse

modelo, partidos comprometidos com ideologias diferentes se comportam de formas distintas,

e consistentes com os interesses de sua base eleitorais.

14

Segundo Fialho (1999), a teoria partidária considera as ideias do modelo

oportunista que descreve a existência de ciclo político com base na curva de Phillips sob a

perspectiva do trade-off entre inflação e desemprego.

Nesse contexto, é importante ressaltar a influência da ideologia partidária no

desempenho macroeconômico, com políticas econômicas em reduzir a taxa de inflação ao

custo de aumento no desemprego, ou estimular a demanda agregada e reduzir o desemprego a

uma taxa de inflação mais elevada.

Fialho (1999) afirma ainda, que partidos progressistas se identificam mais com

classes sociais mais baixas e são mais sensíveis a problemas relacionados ao desemprego e

menos sensíveis à inflação. Por outro lado, os partidos conservadores têm mais afinidade com

classes sociais mais elevadas e dão maior ênfase a problemas relacionados à inflação.

2.1.4 Modelo partidário racional

Conforme Araújo (2010), a inclusão das expectativas racionais aos modelos

partidários tradicionais é considerada fonte de incertezas sobre o futuro, ou seja, os eleitores

desconhecem quais serão as políticas adotadas por não saberem qual partido irá ganhar as

eleições.

2.1.5 Ciclo político no Brasil

No Brasil, foram elaborados trabalhos científicos com estudos empíricos, a fim de

verificar a existência dos ciclos político-econômicos, apresentando modelos com variáveis e

períodos distintos a nível Federal, Estadual e/ou Municipal.

O estudo de Preussler (2001) estuda a existência de ciclos político-econômicos no

Brasil relacionados aos instrumentos de política fiscal, taxa de juros e variáveis

macroeconômicas. Sua estimação procedeu a testes de Dickey-Fuller utilizando séries

mensais a partir de 1980 até abril de 2001. Os resultados comprovaram o oportunismo

político na taxa de inflação e na despesa total do governo federal.

Bittencourt (2002) investiga a existência dos ciclos eleitorais nas variáveis

orçamentárias no período de 1983 a 2000. Para a estimação, utilizou o modelo proposto por

Arellano e Bond, calculado pelo método dos momentos generalizados – MMG. Os resultados

confirmaram a relação de ciclos políticos nas variáveis orçamentárias.

15

Sakurai (2009) pesquisa evidências de ciclos eleitorais e partidários nas funções

orçamentárias dos municípios brasileiros, entre os anos de 1990 e 2005. As estimativas foram

feitas com o teste de Hausman e efeitos fixos, os resultados evidenciaram uma recomposição

das despesas municipais ao longo do tempo, influenciada também pela instituição da Lei de

Responsabilidade Fiscal.

Nakaguma (2010) analisa as causas determinantes da existência de ciclos

eleitorais na política fiscal dos estados brasileiros durante o período de 1986 a 2004. O

modelo estimado proposto por Blundell e Bond também é conhecido como estimador system.

Os resultados indicam a presença de ciclos políticos, tanto nas receitas quanto nas despesas

orçamentárias, caracterizados por fortes elevações durante os anos eleitorais e quedas

acentuadas durante os anos pós-eleitorais.

Lucena (2013) estuda o papel que o processo eleitoral desempenha quanto aos

gastos públicos com o investimento, a dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida

dos estados brasileiros, no período de 2002 a 2010, ao longo do ciclo político. O método de

estimação é proposto por Arellano e Bond. No qual o resultado mostrou que duas variáveis

orçamentárias não evidenciaram ciclo político orçamentário devido às limitações da LRF.

Diante do exposto, foram destacados alguns trabalhos empíricos com métodos de

estimação, variáveis e períodos diferentes que resultaram, em sua maioria, a influência do

ciclo político.

2.2 Execução Orçamentária

Com base no conceito de orçamento público ser um instrumento em forma de lei

que estima receita e fixa despesa, visando alcançar os objetivos e metas do governo, a

Constituição Federal dispõe no artigo 165 o sistema de planejamento orçamentário

estabelecendo três leis orçamentárias: Plano Plurianual – PPA; Lei de Diretrizes

Orçamentárias – LDO; e Lei Orçamentária Anual – LOA.

A lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os

objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras

delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O PPA é um

planejamento com os objetivos e as metas que o governo eleito pretende realizar, elaborado

no primeiro ano de mandato do chefe do Poder Executivo, entrando em vigor no segundo ano

de mandato até o primeiro ano de mandato do chefe subsequente, formando um período de

16

quatro anos de vigência, a fim de que se evite uma descontinuidade dos projetos em

andamento.

A LDO compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal,

incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a

elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e

estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. A LDO

orienta a elaboração da LOA, ligando as prioridades do que foi previsto no PPA com o que

será executado na LOA.

A LOA é o orçamento no qual as receitas são estimadas e as despesas fixadas, que

compreende três orçamentos: orçamento fiscal; orçamento de investimento das empresas

públicas e sociedades de economia mista; e orçamento da seguridade social.

O processo orçamentário, conhecido também como ciclo orçamentário, percorre

por quatro fases, tais como: elaboração da proposta orçamentária; apreciação, aprovação,

sanção e publicação; execução; e acompanhamento e avaliação, podendo observar conforme

figura 1.

Figura 1 - Ciclo Orçamentário

Fonte: Elaboração Própria

A execução orçamentária é uma fase do ciclo orçamentário que se divide em

execução da receita e execução da despesa. Entende-se por execução da receita a obtenção de

recursos financeiros aos cofres públicos, e a execução da despesa abrange os gastos fixados na

lei orçamentária ou em leis especiais destinados à execução dos serviços públicos.

A receita deverá percorrer por quatro estágios: previsão; lançamento; arrecadação;

e recolhimento. A previsão corresponde aos valores estimados que a lei do orçamento

consignar; o lançamento é o ato administrativo que o Poder Executivo utiliza, visando

identificar e individualizar o contribuinte ou o devedor os respectivos valores, espécies e

Elaboração da proposta

orçamentária

Apreciação, Aprovação,

Sanção e Publicação

Execução Acompanhamento e

Avaliação

17

vencimentos; a arrecadação é o ato em que são pagos os tributos ou diversas receitas ao

agente arrecadador; e, por fim, o recolhimento é o ato que se relaciona com a entrega dos

valores arrecadados pelos agentes arrecadadores ao Tesouro Nacional (KOHAMA, 2008).

A despesa também abrange por quatro estágios: fixação; empenho; liquidação e

pagamento. A fixação é a elaboração, com as discriminações e especificações dos créditos

orçamentários; o empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado

obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição2; a liquidação consiste

na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos

comprobatórios do respectivo crédito3; o pagamento é o ato onde o poder público faz a

entrega do numerário correspondente, recebendo a devida quitação (KOHAMA, 2008).

Em conformidade com o artigo 165 parágrafo 9 da Constituição Federal, surgiu a

lei complementar n° 101/2000 conhecida com a Lei de Responsabilidade Fiscal, que

estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

De acordo com a LRF, a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação

planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o

equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultado entre receitas e

despesas.

Segundo Sousa (2008), a LRF reforça a importância dos orçamentos públicos, o

PPA; a LDO; e a LOA, na qual deverão ser compatíveis com a situação financeira presente e

futura de cada órgão e entidade, e representar com transparência a definição da política

econômico-financeira da Administração Pública.

Sobre a execução orçamentária e do cumprimento das metas, a LRF dispõe que

até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos da LDO, o Poder Executivo

estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

A eficácia é a capacidade de fazer as coisas certas ou de conseguir resultados,

conforme afirma Castro (2006). Diante dessa afirmação, pode-se inferir que a eficácia da

execução orçamentária ocorre com o alcance dos resultados obtidos pelo governo para

satisfazer as necessidades da coletividade.

2 Lei 4.320/64 artigo 58.

3 Lei 4.320/64 artigo 63.

18

3. ANÁLISE DAS VARIÁVEIS ORÇAMENTÁRIAS

3.1 Receita Total

A receita orçamentária, segundo STN (2010), é o ingresso de recurso financeiro

aos cofres públicos durante o exercício orçamentário, que tem por finalidade a viabilização da

execução de políticas públicas para atender as necessidades da sociedade e deve estar prevista

na Lei Orçamentária Anual - LOA.

A Lei 4.320/64 artigo 11 classifica a receita em duas categorias econômicas:

receitas correntes e receitas de capital. Entende-se por receitas orçamentárias correntes as

receitas arrecadadas no exercício financeiro com efeito positivo sobre o patrimônio líquido; já

as receitas de capital são provenientes de recursos financeiros oriundos de constituição de

dívidas, da conversão de bens e direitos e não provocam efeito sobre o patrimônio líquido.

Apesar de a receita ser classificada em duas categorias, para análise deste

trabalho, preferiu-se verificar o comportamento da receita total dos Estados brasileiros, no

período de 2001 a 2011, sob a influência do ciclo político, por corresponder à entrada de

recursos para custear as despesas públicas.

Conforme o modelo oportunista tradicional mencionado anteriormente, o

adiamento na elevação dos impostos causa acelerações na renda disponível no período pré-

eleitoral, impactando uma diminuição na arrecadação da receita total.

Diferente do previsto no modelo oportunista tradicional, o desempenho da

variável receita total, no período analisado, apresentou uma tendência de crescimento em

todos os Estados brasileiros e no Distrito Federal, não ocorrendo diminuição da receita total

no ano pré-eleitoral. (APÊNDICE – A).

3.2 Despesa Corrente/Despesa Total

Conforme STN (2010), a despesa pública é o conjunto de dispêndios realizados

pelos entes públicos para o funcionamento e manutenção dos serviços públicos prestados à

sociedade. A LOA fixa a despesa pública autorizada para um exercício financeiro.

De acordo com o artigo 12 da Lei 4.320/64, a despesa classifica-se em duas

categorias econômicas: Despesas Correntes e Despesas de Capital. As despesas correntes são

os gastos de natureza operacionais realizados pelas instituições públicas, para a manutenção e

19

o funcionamento dos seus órgãos. Ao passo que as despesas de capital contribuem

diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital.

Com a finalidade de se verificar a proporcionalidade da execução da despesa,

adotou-se em utilizar a variável despesa corrente dividida pela despesa total, a qual mostra em

valores percentuais quanto da despesa total é destinado em gastos correntes.

Segundo considerações de Bittencourt (2002), é razoável supor que, na existência

de ciclo político-econômico, as despesas devam crescer em anos eleitorais. Em conformidade

com essa suposição e com a teoria do ciclo político, a relação da despesa corrente com

despesa total obteve índices maiores nos períodos eleitorais e pós-eleitorais, porém esses

índices referentes a cada Estado brasileiro e ao Distrito Federal apresentaram valores muito

próximos entre os anos analisados, ou seja, o aumento de um ano para outro não foi tão

expressivo.

Importa destacar que no estado do Acre a despesa corrente diminuiu 5%, no

Tocantins 6%; em Santa Catarina 16%; porém no estado de Roraima houve aumento de 13%,

todos no ano eletivo de 2002. O estado do Ceará apresentou queda das despesas correntes de

12% no ano eletivo de 2006, recuperando no ano seguinte; e o Piauí, queda de 8% das

despesas correntes no ano de 2009. (APÊNDICE – B).

Conforme os dados da execução orçamentária, o estado de Roraima, no ano 2009,

informou o valor da despesa corrente igual ao valor da despesa total e não informou valores

de 2010 e 2011; e o estado de Minas Gerais também não informou valores para os anos de

2009 a 2011.

3.3 Investimento/Despesa Total

No que se refere à categoria econômica da Despesa de Capital que compreende os

investimentos, as inversões financeiras e a amortização da dívida pública, optou-se por focar o

comportamento dos investimentos no ciclo político.

A portaria interministerial 163 de 04 de maio de 2001 afirma que os investimentos

são despesas orçamentárias com softwares e com planejamento e a execução de obras,

inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização dessas últimas e

com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

Inversões financeiras são as despesas com a aquisição de imóveis em utilização,

bem como aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades. Já a

20

amortização da dívida é a despesa com pagamento e/ou refinanciamento do principal da

dívida pública interna e externa.

Para análise deste trabalho, preferiu-se focar na importância dos gastos em

investimentos comparados aos gastos em despesa total, uma vez que esses outros gastos não

parecem relacionar-se com manobras políticas eleitorais, portanto, a análise refere-se ao

quanto da despesa total é investido.

No período analisado, a relação dos investimentos com a despesa total obteve

maiores índices nos anos intermediários, na maioria dos estados brasileiros, não ultrapassando

de 20% da despesa total para o investimento, exceto o estado de Tocantins que chegou a

investir 41% da despesa total no ano eleitoral de 2002; e o estado do Acre que investiu 25%

da despesa total no ano eleitoral de 2006.

Conforme (APÊNDICE – C), na região Nordeste, o estado do Ceará obteve maior

índice de investimento com 19% da despesa total; no Centro-Oeste, estado de Goiás, 11%; no

Sudeste, estado do Espírito Santo, 10%; e no Sul, o estado do Paraná investiu 9% da despesa

total. Da mesma forma com a variável despesa corrente, os estados de Roraima e Minas

Gerais não informaram valores da despesa total e do investimento nos anos de 2009 a 2011.

A tabela 1 mostra um resumo das despesas correntes e investimentos com valores

percentuais médios de cada região do Brasil. Cabe lembrar que as inversões e as amortizações

não foram incluídas nesta análise, dessa forma a soma das despesas não chega aos 100%. Para

comparar a proporcionalidade entre as relações das despesas correntes e do investimento com

a despesa total, procurou-se representar os dados da execução da despesa através do gráfico 1.

Tabela 1 - Execução da despesa

UF DESP CORR/DESP

TOTAL

INVEST/DESP TOTAL

NORTE 80% 14%

NORDESTE 85% 8%

CENTRO – OESTE 88% 8%

SUDESTE 81% 5%

SUL 89% 5%

BRASIL 85% 8% Fonte: Elaboração própria

21

Gráfico 1 - Execução da despesa

Fonte: Elaboração própria

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

100%

Execução da Despesa

DESP CORR/DESP TOTAL

INVEST/DESP TOTAL

22

4. ESTUDO ECONOMÉTRICO

O modelo econométrico utilizado para determinar a existência de ciclos políticos

eleitorais nas variáveis orçamentárias: Receita Total, Despesa Corrente/Despesa Total,

Investimento/Despesa Total foi proposto por Arellano e Bover (1995) pelo Método dos

Momentos Generalizados – MMG. Todas as variáveis tiveram seus valores defasados pelo

IGP-DI, ano base 2010, devido ao ajustamento dos valores monetários de um período para o

outro.

Os dados foram coletados no sítio eletrônico da Secretaria do Tesouro Nacional –

STN, e montados em painel, com informações dos 26 estados brasileiros e do Distrito Federal

nos anos de 2001 a 2011, contendo neste período três anos eleitorais: 2002; 2006; e 2010,

com a finalidade de verificar a existência do ciclo político sob a vigência da LRF.

Dados em painel são caracterizados por possuírem observações em duas

dimensões que, em geral, são o tempo e o espaço. Esse tipo de dados contém informações que

possibilitam uma melhor investigação sobre a dinâmica das mudanças nas variáveis, tornando

possível considerar o efeito das variáveis não observadas (LOUREIRO, 2009).

Devido as diferentes fases do ciclo político, especificou-se um grupo de três

variáveis dummies, representado por (t1) para o ano pós-eleição, (t2) para o ano intermediário

e (t3) para o ano pré-eleitoral, visando captar os efeitos da data da eleição sobre as variáveis

orçamentárias. Cada dummy assume valor um para o ano a que se refere e zero para os

demais.

Tabela 2 - Variáveis dummies

ANO

PÓS-ELEITORAL

ANO

INTERMEDIÁRIO

ANO

PRÉ-ELEITORAL

ANO

ELEITORAL

1° ano de mandato 2° ano de mandato 3° ano de mandato 4° ano de mandato


De acordo com a teoria do ciclo político, considerando os instrumentos de política

fiscal, espera-se que a receita total seja menor em ano eleitoral e maior no ano pós-eleitoral

devido à influência da tributação. Para a despesa espera-se que haja aumento no período

eleitoral.

23

Busca-se analisar os efeitos dos ciclos políticos em relação à proporcionalidade

das despesas para avaliar o comportamento do agente político na distribuição da despesa

como melhor estratégia de garantir sua atuação no poder político.

4.1 Modelo econométrico

Conforme Bittencourt (2002), os autores Arellano e Bond (1991) construíram um

estimador calculado pelo MMG em painéis dinâmicos, utilizando defasagens da variável

dependente como instrumento.

A estimação proposta por Arellano e Bond (1991) para painéis dinâmicos é

caracterizada pela presença de pelo menos uma variável dependente defasada entre os

regressores, apresentando um modelo empírico da seguinte forma:

= = (1)

Onde: representa a variável dependente, são parâmetros das variáveis

explicativas e são os resíduos do modelo.

Sendo que: e

Onde e

, em que é o efeito especifico, é

o erro.

De acordo com Lucena (2013), os modelos dinâmicos apresentam problemas de

endogeneidade a ser resolvidos, por causa da presença da variável dependente defasada entre

as variáveis explicativas, uma vez que é uma função de e também é uma

função de , ou seja, um dos regressores está correlacionado com o termo do erro, e a

estimativa no efeito fixo tende a ser viesada e inconsistente.

Segundo Silva (2013), uma alternativa para solucionar o problema seria o uso do

estimador que captasse o efeito fixo, conhecido como método Within Groups, que retira

subtraindo de cada observação a sua média temporal, porém continua apresentando problemas

de endogeneidade, porque continua correlacionado com ; e o estimador de efeitos

aleatórios também continua viesado, porque ( será correlacionado com (

.

24

Assim, a principal dificuldade em modelos dinâmicos é a correlação existente

entre o termo de erro e a variável defasada. Arellano e Bond (1991) sugerem que se tome a

primeira diferença para se livrar dos efeitos individuais e usar todas as informações do

passado de como instrumentos. Dessa forma, tem-se:

(2)

O primeiro período que se pode usar como instrumento é t=3, ou seja

(3)

Na equação (3), não é correlacionado com o erro e é um instrumento válido,

pois é correlacionado com – ) e não correlacionado com ( – ).

Usando outro instrumento, no segundo período t=4, tem-se:

(4)

Tal que e são instrumentos válidos, pelos mesmos motivos já explicados.

No período T, o conjunto de instrumentos válidos será: ( , ... , ( )).

Estudos posteriores feitos por Arellano e Bover (1995) e Blundell e Bond (1998)

descobriram que para painéis com dimensão temporal pequena, os instrumentos utilizados

podem ser fracos e o problema de endogeneidade persistirá. Esses estimadores propuseram a

composição de um sistema que combine um conjunto de equações, utilizando como

instrumentos as variáveis em primeira diferença defasadas para a equação em nível e as

variáveis em nível defasadas para a equação em primeira diferença. (SILVA, 2013).

Dessa forma, o modelo utilizado para verificar a presença do ciclo político nas

variáveis orçamentárias: Receita Total, Despesa Corrente/Despesa Total,

Investimento/Despesa Total neste estudo, foi proposto por Arellano e Bover (1995),

apresentado pela equação estimada abaixo:

(5)

25

Onde: “ ” representa as variáveis orçamentárias escolhidas, é a variável

defasada; e representa as variáveis dummies; e a variável “ a ” é usada para

captar tendências.

4.2 Resultados

As estimações das variáveis orçamentárias: Receita Total; Despesa

Corrente/Despesa Total; Investimento/Despesa Total; foram realizadas de acordo com a

equação (5) e analisadas com nível de significância de 10%. Os resultados estão expressos

conforme a tabela 3:

Tabela 3 - Resultados estimados

Variáveis Receita Total DespCorr/DespTotal Invest/DespTotal

1.064977

(0.000)*

0.4162214

(0.017)*

0.5476985

(0.003)*

ano pós-eleitoral

3.39E+08

(0.079)*

0.0381736

(0.000)*

-0.0351557

(0.000)*

ano intermediário

1.53E+09

(0.095)*

-0.0046006

(0.677)

0.0001608

(0.974)

ano pré-eleitoral

1.67E+09

(0.054)*

-0.0340689

(0.000)*

-0.0132679

(0.022)*

ano

1.27E+08

(0.000)*

0.0031581

(0.010)*

0.0001109

(0.875)

cons

-2.56E+11

(0.000)*

-5.83719

(0.021)*

-0.1727426

(0.903)

Nota: Valor-p entre parênteses * indica nível de significância 10%


No que se refere à Receita Total, todos os coeficientes dessa variável

apresentaram valores estatisticamente significantes. Observa-se que a arrecadação é maior no

ano pós-eleitoral, comparado com o ano eleitoral, e que as três variáveis dummies: ; e

mostraram sinal positivo indicando tendência de crescimento na arrecadação.

De acordo com a teoria do ciclo político, espera-se que as receitas arrecadadas

diminuam em ano eleitoral e aumentem em ano pós-eleitoral; dessa forma, não se pode

afirmar a existência de ciclo político para a receita total, já que não há redução na arrecadação

da receita.

26

Em relação a variável Despesa Corrente/Despesa Total, os coeficientes

apresentaram valores estatisticamente significantes, exceto na variável ano intermediário.

O sinal negativo do coeficiente indica que a despesa corrente em relação à despesa total é

menor nos anos pré-eleitorais e intermediário comparado ao ano eleitoral, estando em

conformidade com a teoria do ciclo político.

Para a variável Investimento/Despesa Total, os coeficientes apresentaram valores

estatisticamente significantes, com exceção nas variáveis ano intermediário, “ano” e na

constante. Nota-se que o investimento é maior no ano intermediário comparado ao ano

eleitoral e diminui nos períodos pré-eleitoral e pós-eleitoral, indicado pelo sinal negativo dos

coeficientes.

Os resultados indicam a presença do ciclo político nas variáveis orçamentárias dos

percentuais das despesas correntes e despesas com investimentos. Para as receitas, pode-se

observar que os agentes políticos não utilizam dos artifícios econômicos que reduzem a

receita arrecadada para permanecer no poder.

27

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A observação do comportamento dos agentes políticos em utilizar instrumentos de

política econômica a fim de manter-se no poder motivou a realização deste trabalho, que

procurou examinar a proporção dos gastos públicos estaduais em despesa corrente e

investimento e também verificar a influência do ciclo político-econômico no período de 2001

a 2011.

A teoria do ciclo político-econômico surgiu com base na motivação do

comportamento dos agentes políticos em maximizar votos e permanecer no poder de modo

que essa atitude se verifica a cada período eleitoral, sua existência ocorre quando as receitas

arrecadadas diminuem em anos eleitorais e aumentam em anos pós-eleitorais; e as despesas

aumentam em anos eleitorais.

Então, para verificar a influência do ciclo político-econômico no período de 2001

a 2011, foram estimados três modelos com as variáveis orçamentárias dependentes: receita

total; percentual da despesa corrente em relação à despesa total; e percentual do investimento

em relação à despesa total, no qual essas variáveis tiveram seus valores defasados pelo IGP-

DI. Em cada modelo foram incluídas três variáveis dummies para cada fase do ciclo político,

utilizando o método de estimação proposto por Arellano e Bover (1995).

De acordo com os resultados obtidos, a arrecadação da receita total foi maior em

ano pós-eleitoral, devido ao aumento dos tributos, e mostrou uma tendência de crescimento

entre os anos analisados. Dessa forma, constatou-se que o ciclo político não se faz presente no

comportamento da receita total; em razão da receita não reduzir em ano eleitoral; e que os

agentes políticos não utilizam os instrumentos econômicos que reduzem a receita arrecadada

para permanecer no poder.

O comportamento da despesa corrente apresentou índices maiores no ano eleitoral

e pós-eleitoral, estando em concordância com a teoria do ciclo político, ao passo que o

aumento dos gastos públicos proporciona um impacto na demanda agregada na economia

levando a uma política fiscal expansionista no ano eleitoral. Os dados apresentaram que os

Estados brasileiros despenderam em média 85% da despesa total em despesa corrente.

O investimento é maior no ano intermediário comparado ao ano eleitoral e

diminui nos períodos pré-eleitoral e pós-eleitoral, sugerindo a existência do ciclo político.

Verificou-se que os Estados brasileiros gastam em média 8% da despesa total para o

investimento.

28

Assim, este estudo mostrou que a proporcionalidade das despesas correntes

apresentaram índices muito elevados comparados com os gastos em investimento, também

mostrou a existência de ciclo político-econômico nas variáveis despesas correntes e

investimento. Vale destacar que os valores estimados empiricamente não apresentaram

variações expressivas, ou seja, a diferença dos valores de um ano para outro foi muito

próxima. O motivo dessa proximidade se dá por razão da lei de responsabilidade fiscal – LRF

que tem por um dos seus principais objetivos o equilíbrio das contas públicas, mediante o

cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas.

A literatura sobre o ciclo político aborda quatro modelos baseados na motivação

dos agentes políticos e no comportamento dos eleitores. A forma como os agentes políticos

utilizam os instrumentos de política econômica pode influenciar a presença do ciclo político.

Já que este trabalho enfatizou a política fiscal, sugere-se uma abordagem em relação à política

monetária presente no modelo oportunista.

29

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32

APÊNDICES

APÊNDICE A – Gráficos de 2 a 6

Gráfico 2 - Receita Total - Região Norte


Gráfico 3 - Receita Total - Região Nordeste


0,00

2.000,00

4.000,00

6.000,00

8.000,00

10.000,00

12.000,00

14.000,00

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Milh

õe

s

Receita Total

ACRE AMAPÁ AMAZONAS PARÁ RONDÔNIA RORAIMA TOCANTINS

0,00

5.000,00

10.000,00

15.000,00

20.000,00

25.000,00

30.000,00

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Milh

õe

s

Receita Total

ALAGOAS BAHIA CEARÁ

MARANHÃO PARAÍBA PERNAMBUCO

PIAUÍ RIO GRANDE DO NORTE

33

Gráfico 4 - Receita Total - Região Centro-Oeste


Gráfico 5 - Receita Total - Região Sudeste


-

5.000,00

10.000,00

15.000,00

20.000,00

25.000,00

30.000,00

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Milh

õe

s

Receita Total

DISTRITO FEDERAL GOIÁS MATO GROSSO DO SUL MATO GROSSO

-

20.000,00

40.000,00

60.000,00

80.000,00

100.000,00

120.000,00

140.000,00

160.000,00

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Milh

õe

s

Receita Total

ESPÍRITO SANTO MINAS GERAIS RIO DE JANEIRO SÃO PAULO

34

Gráfico 6 - Receita Total - Região Sul


0,00

5.000,00

10.000,00

15.000,00

20.000,00

25.000,00

30.000,00

35.000,00

40.000,00

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Milh

õe

s

Receita Total

PARANÁ RIO GRANDE DO SUL SANTA CATARINA

35

APÊNDICE B – Gráficos de 7 a 11

Gráfico 7 - Percentual Despesa Corrente/Despesa Total - Região Norte


Gráfico 8 - Percentual Despesa Corrente/Despesa Total - Região Nordeste


50%

60%

70%

80%

90%

100%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Percentual Despesa Corrente/Despesa Total

ACRE AMAPÁ AMAZONAS PARÁ

RONDÔNIA RORAIMA TOCANTINS

60%

65%

70%

75%

80%

85%

90%

95%

100%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011





36

Gráfico 9 - Percentual Despesa Corrente/Despesa Total - Região Centro-Oeste


Gráfico 10 - Percentual Despesa Corrente/Despesa Total - Região Sudeste


80%

82%

84%

86%

88%

90%

92%

94%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011



70%

75%

80%

85%

90%

95%

100%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011



37

Gráfico 11 - Percentual Despesa Corrente/Despesa Total - Região Sul


70%

75%

80%

85%

90%

95%

100%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011



38

APÊNDICE C – Gráficos de 12 a 16

Gráfico 12 - Percentual Investimento/Despesa Total - Região Norte


Gráfico 13 - Percentual Investimento/Despesa Total - Região Nordeste


0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Percentual Investimento/Despesa Total

ACRE AMAPÁ AMAZONAS PARÁ

RONDÔNIA RORAIMA TOCANTINS

0%

5%

10%

15%

20%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011





39

Gráfico 14 - Percentual Investimento/Despesa Total - Região Centro-Oeste


Gráfico 15 - Percentual Investimento/Despesa Total - Região Sudeste


0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011



0%

2%

4%

6%

8%

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12%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011



40

Gráfico 16 - Percentual Investimento/Despesa Total - Região Sul


0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

9%

10%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011



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