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PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL DE 1º GRAU
SEÇÃO JUDICIÁRIA DO MARANHÃO 5ª VARA
José Carlos do Vale Madeira
Juiz Federal
Sentença n. /2008/JCM/JF/MA – A*
Processo n. 2007.37.00.007491-1
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Autor : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
Ré : UNIÃO
Processo n. 2007.37.00.007431-5
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Autores : UNIÃO DOS MORADORES PROTEÇÃO DE JESUS
DO CAJUEIRO E OUTROS
Ré : UNIÃO
Processo n. 2006.37.00.000290-4
AÇÃO POPULAR
Autor : JOSÉ MAX PEREIRA BARROS
Réus : UNIÃO E OUTROS
S E N T E N Ç A
Processo n. 2007.37.00.007491-1
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Autor : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
Ré : UNIÃO * Sentença cível classificada de acordo com os termos da Resolução n. 535, de 18 de dezembro de 2006, do Conselho da Justiça
Federal (arts. 2º e 3º).
PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL DE 1º GRAU
SEÇÃO JUDICIÁRIA DO MARANHÃO 5ª VARA
José Carlos do Vale Madeira Juiz Federal
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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
promove ação civil pública, com pedido de antecipação dos efeitos da
tutela, contra a UNIÃO pretendendo (i) anular os atos de constituição
de débito, inscrição na dívida ativa e cobrança de taxas e/ou foros,
bem como o pagamento de laudêmio nas transferências de domínio,
sobre imóveis situados nos Municípios de São Luís, São José de
Ribamar, Paço do Lumiar e Raposa, a partir da EC 46/2005, à exceção
dos terrenos de marinha e seus acrescidos; (ii) anular os atos de
inscrição de inadimplentes de foros, taxas de ocupação e laudêmios,
constituídos a partir da EC 46/2005, no CADIN – Cadastro
Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal; (iii)
anular os efeitos da inscrição em massa – provenientes dos Editais de
Convocação n. 01/93, n. 02/94 e 03/94, expedidos pela Delegacia no
Maranhão do Serviço do Patrimônio da União –, como bens da União,
das áreas situadas na Ilha de Upaon-Açu, inclusive daquelas
localizadas na Gleba Rio-Anil; (iv) anular as cobranças das taxas de
ocupação e foro sobre os imóveis cadastrados na forma acima,
lançadas nos últimos 5 (cinco) anos; e anular a inscrição de
proprietários desses imóveis no Cadastro Informativo de Créditos não
Quitados do Setor Público Federal – CADIN.
Aduz que a Delegacia no Maranhão do
Serviço do Patrimônio da União – atualmente denominada Gerência
Regional do Patrimônio da União -, através dos Editais de Convocação
n. 01/93, n. 02/94 e n. 03/94, e valendo-se da falsa premissa de que
todos os terrenos situados na Ilha de Upaon-Açu seriam de domínio da
União, instou os moradores dos Municípios de São Luís, São José de
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Ribamar, Paço do Lumiar e Raposa a apresentarem documentos que
comprovassem a alegação de direitos incidentes sobre a área que
ocupavam, para fins de regularização dos imóveis, tendo, em seguida,
emitido as Declarações de Irregularidade n. 01/94 e n. 02/94, nas quais
declarou “irregular a situação dos imóveis situados na Ilha Upaon-Açu
(...) para advertência a eventuais interessados de boa-fé a imputação de
responsabilidades civis e penais”.
Sustenta a ilegalidade do referido
procedimento, sob o fundamento de (i) não terem sido observadas as
exigências previstas no Decreto-Lei 9.760/46, (ii) não ter sido
instaurado processo administrativo visando ao registro dos imóveis, (iii)
não ter havido publicidade na divulgação daquele edital e (iv) não ter
sido realizado processo discriminatório, com o objetivo de demarcar as
terras devolutas e afastar do registro os terrenos de propriedade do
Estado, do Município ou de particulares.
Assinala que essas irregularidades
provocaram a criação de regimes administrativos díspares para cidadãos
que se encontravam em situações idênticas, pois para alguns teria sido
constituído o regime da enfiteuse, por previsão contratual, quando da
transferência dos lotes aos particulares através dos projetos de
urbanização conduzidos pelo Município de São Luís e pela Sociedade
de Melhoramentos e Urbanismo da Capital S/A – SURCAP, e para
outros, instituiu-se um regime de ocupação.
Destaca que essa distinção entre os dois
regimes repercutiu no patrimônio dos cidadãos, vez que, enquanto o
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foro é devido à ordem de 0,6% (seis décimos por cento) do valor do
respectivo domínio pleno, nos termos do DL 9.760/46, a taxa de
ocupação pode alcançar o percentual de 5% (cinco por cento).
Em outro plano, e agora cuidando
especificamente dos que estão submetidos ao regime de foro, enfatiza
que, após a EC 46/2005, deixaram de ser devidas as cobranças de foro e
de laudêmio, incidentes nas transferências de domínio sobre imóveis
situados na Ilha de Upaon-Açu, à exceção dos terrenos de marinha e
seus acrescidos e das áreas afetadas ao serviço público, assim como das
unidades ambientais federais, eis que a reforma constitucional visou
excluir da União toda pretensão de domínio sobre áreas de ilhas
costeiras que contenham sede de municípios, mostrando-se contrastante
com a Constituição Federal a interpretação contida no Parecer
MP/CONJUR/JCJ/N. 0486-5.9.9/2005, que declara sobre o domínio da
União os terrenos situados na Ilha de São Luís e que foram regularmente
registrados em seu nome até a data da vigência da EC46/2005,
permanecendo, em relação a estes imóveis, a obrigatoriedade do
pagamento anual de foros ou taxas de ocupação (fls. 03/248).
Instada a se manifestar sobre o pedido de
antecipação dos efeitos da tutela formulado pelo Autor, a União suscita,
preliminarmente, a impossibilidade de ser concedida antecipação dos
efeitos da tutela contra a Fazenda Pública, sob o fundamento de a
sentença proferida contra a União, o Estado, o Município e suas
autarquias e fundações públicas (Lei 9.469/97 – 10) somente produzir
efeitos após sua confirmação pelo órgão de segunda instância,
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destacando, ainda, as ausências, no caso ora examinado, dos requisitos
da prova inequívoca e do perigo de dano.
No plano de mérito, sustenta que, após a EC
46/2005, duas situações jurídicas foram consolidadas, resumindo-as nos
moldes seguintes: (i) imóveis registrados em nome de particular sem
qualquer ressalva à nua-propriedade da União; e (ii) imóveis particulares
registrados com ressalva da dominialidade da União, sendo o
proprietário particular apenas detentor do domínio útil.
Fundado nessas situações, destaca que,
“segundo a nova redação atribuída ao dispositivo constitucional,
aparentemente, não mais subsistiria a causa legal, isto é, constitucional,
para sustentar a dominialidade da União”, mas, “devido ao princípio
da irretroatividade da lei, do direito adquirido e da legalidade
administrativa, deve-se, forçosamente, concluir que a União, quando ao
tempo da legislação constitucional pretérita, procedeu regularmente o
registro de sua propriedade no cartório de imóveis, adquirindo o direito
definitivamente”, persistindo esta situação até os dias atuais.
Em passagem final, assinala que, embora não
seja mais detentora do domínio das ilhas costeiras – excetuadas as áreas
que permanecem sob o seu domínio –, os atuais detentores das
respectivas áreas não seriam transformados em proprietários, pois
incidiria a regra da CF 26 IV, que considera estaduais as terras
devolutas, razão pela qual o Estado do Maranhão deverá decidir se
abdica da sua dominialidade em prol da estabilização das situações
jurídicas já consolidadas pelo tempo (posse ad usucapionem entre a
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CF/67 e a CF/88) ou se irá buscar a regulamentação do seu patrimônio
nos termos das Leis 6.015/73 e 6.383/76 (fls. 254/270).
Deferido pedido formulado em sede de
antecipação dos efeitos da tutela, determinando-se, ainda, o traslado da
decisão para os Processos n. 2006.290-4, n. 2007.7431-5 e n.
2007.8169-8, ante a ocorrência do fenômeno da conexão (fls. 272/295).
Inconformada, a Ré interpôs recurso de
agravo, que foi devolvido pelo TRF-1ª Região para que este Juízo o
processasse sob a forma de agravo retido (fls. 299/326 e 328/330,
respectivamente).
Indeferido pedido de reconsideração
formulado pela Ré (fl. 332).
Comparecimento da NACIONAL GÁS
BUTANO DISTRIBUIDORA LTDA. para noticiar o descumprimento,
pela União, da decisão que antecipou os efeitos da tutela, informando,
ainda, a cobrança da taxa de ocupação, referente aos exercícios
financeiros de 1998 a 2007, incidente sobre o imóvel de sua
propriedade, localizado na área Itaqui-Boqueirão, no Município de São
Luís (fls. 334/359).
Oferecendo Contestação, a União sustenta, em
sede de preliminar, a ilegitimidade ativa do Ministério Público Federal,
ao fundamento de que ação civil pública pretende a proteção de direitos
individuais, o que não seria compatível com suas atribuições.
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No plano de mérito, sustenta a legalidade do
procedimento de inscrição dos imóveis situados na Gleba Rio-Anil,
informando que os editais convocatórios foram amplamente divulgados
no Diário Oficial do Estado do Maranhão, acrescentando que adquirira a
propriedade dos imóveis situados na Ilha de Upaon-Açu com base nos
Decretos 66.227/70 e 71.206/72, e não com base no procedimento de
inscrição impugnado.
No que diz respeito aos efeitos da EC
46/2005, destaca a incidência dos princípios hermenêuticos da máxima
efetividade e da integração constitucional, asseverando que a nova
redação atribuída ao Art. 20, inciso IV, da CF/88, não afasta a
incidência do inciso I do mesmo artigo, que manteve sob o domínio da
União os bens que já lhe pertenciam ao tempo daquela Emenda.
Por derradeiro, requer a revogação da medida
deferida em sede de antecipação dos efeitos da tutela, sob o fundamento
de a decisão contrariar os interesses públicos e afrontar o disposto no
Art. 20, incisos I e IV, da Constituição Federal (fls. 364/492).
Notícia da decisão proferida pela Presidência
do TRF-1ª Região, que suspendeu os efeitos da decisão proferida em
sede de antecipação dos efeitos da tutela até que fosse efetuado o
julgamento definitivo do processo (fls. 483/485).
Instado a se manifestar sobre a Contestação, o
Autor impugnou a preliminar de ilegitimidade suscitada pela União,
sustentando que o direito vindicado nos presentes autos, embora
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divisível e disponível, se insere na categoria dos direitos individuais
homogêneos, espécie do gênero interesses coletivos, sendo possível,
assim, sua proteção através do manejo de instrumentos processuais
destinados à tutela coletiva.
Assevera, também, que o Ministério Público
encontra-se legitimado para a propositura da presente ação civil pública
em decorrência da sua atribuição constitucional de promover ações que
visem à tutela do patrimônio público ou do interesse social, bastando,
para a caracterização deste último requisito, a relevância social da
demanda, que estaria configurada, à espécie, pelos gravames causados a
incontáveis moradores dos municípios da Ilha de São Luís, obrigados a
pagar a taxa de foro/ocupação e o laudêmio.
No mérito, reafirma os fatos e os fundamentos
expostos na petição inicial, acrescentando que o Contrato de Cessão sob
regime de aforamento, firmado pela União com o Estado do Maranhão
e, posteriormente, com a SURCAP, seria irregular, mesmo que realizado
sob os auspícios de decretos presidenciais pelo fato de não encontrar
amparo na Constituição Federal (fls. 495/505).
Comparecimento da Ré para registrar a
ocorrência de prejuízos, por conseqüência da decisão proferida em sede
liminar, em sua arrecadação de receitas patrimoniais no Município de
São Luís (fls. 507/521).
Processo n. 2007.37.00.007431-5
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
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Autores : UNIÃO DOS MORADORES PROTEÇÃO DE JESUS DO
CAJUEIRO E OUTROS
Ré : UNIÃO
UNIÃO DOS MORADORES PROTEÇÃO
DE JESUS DO CAJUEIRO, ASSOCIAÇÃO DE SAÚDE E
ASSISTÊNCIA COMUNITÁRIA DE VILA MARANHÃO,
ASSOCIAÇÃO DOS FEIRANTES DO MERCADO DO ANJO DA
GUARDA promovem ação civil pública, com pedido de antecipação
dos efeitos da tutela, contra a UNIÃO pretendendo (i) a declaração de
que o Estado do Maranhão, por força da EC 46/2005, seria o sucessor
dos imóveis então pertencentes à União, tendo a propriedade plena
desses imóveis, e a (ii) declaração de que os foreiros ou ocupantes dos
imóveis excluídos do patrimônio não seriam devedores de foros, taxas
de ocupação ou laudêmios, desde a promulgação da EC 46/2005.
Após registrarem suas legitimidades para a
instauração da presente ação, sustentam, no plano de mérito, que, após a
EC 46/2005, “a União perdeu o domínio sobre os terrenos dados em
enfiteuse, ou ocupados sob título outro”, o que torna sem eficácia todos
os contratos existentes, desobrigando, assim, os detentores do domínio
útil de qualquer obrigação.
Sustentam, ainda, que a alegação da Ré,
consubstanciada no Parecer MP/CONJUR/JSJ N. 486 – 59.9/2005,
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segundo a qual a “manutenção do acervo da União decorre da
preservação de direito adquirido, previsto no inciso XXXVI do art. 5°
da CF/88”, não se sustentaria, pois essa garantia constitucional seria
dirigida ao governado e oponível contra o Estado (fls. 03/73).
Reconhecimento da ocorrência do fenômeno
da continência a envolver a ação contida nos presentes autos e a ação
popular n. 2006.37.00.000290-4, firmando-se, assim, a competência
deste Juízo para processá-la e julgá-la; determinou-se, por conseqüência,
a intimação da Ré para se manifestar acerca do pedido de antecipação
dos efeitos da tutela (fl. 75).
Oferecendo manifestação sobre o pedido
formulado em sede liminar, a União sustenta a preliminar de
ilegitimidade ativa ad causam, sob o fundamento de as associações não
disporem de legitimidade para a propositura de ações judiciais coletivas,
enfatizando que os estatutos coligidos aos autos não apresentam
qualquer autorização expressa para que as Autoras ingressem com a
presente ação civil pública, acrescentando que não teria sido
comprovado que os seus associados teriam posses ou propriedades
afetadas pela sua reivindicação de permanência no domínio.
No mérito, aduz que procedera, ao tempo da
vigência da legislação pretérita, ao registro dos imóveis com a ressalva
de dominialidade, razão pela qual o proprietário particular seria apenas o
detentor do domínio útil, situação que perduraria por decorrência dos
princípios do direito adquirido, da legalidade e da irretroatividade da lei.
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Sob esse enfoque, sustenta que, embora não
subsista a hipótese legal que lhe conferia a propriedade das ilhas
costeiras, persistiria sua propriedade sobre os imóveis regularmente
registrados com amparo na legislação anterior.
Aduz, também, que, por expressa previsão do
art. 26, IV da CF/88, a edição da EC 46/2005 não torna proprietários dos
imóveis os seus possuidores, visto que se considera pertencente aos
estados-membros as terras devolutas que não tenham se originado do
desmembramento do patrimônio público, razão pela qual caberia ao
Estado do Maranhão decidir se abdicará da sua dominialidade em prol
dos possuidores, ou se irá buscar a regularização do seu patrimônio nos
termos das Leis 6.015/73 e 6.383/76.
Por derradeiro, sustenta a legalidade da
cobrança da taxa de ocupação e foro, afastando a alegação dos
Autores de que a cobrança caracterizaria o fenômeno da bitributação,
pois seria “pacífico na doutrina e na jurisprudência que os
respectivos institutos não têm natureza tributária, mas
contraprestacional pela utilização do imóvel público sujeito ao
regime de aforamento” (fls. 82/104).
Notícia do deferimento da decisão proferida
em sede liminar no Processo n. 2007.37.00.007491-1, sendo, assim,
reconhecido o perecimento do objeto do pedido formulado em sede de
antecipação dos efeitos da tutela (fls. 107/130 e 132, respectivamente).
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Oferecendo Contestação, a Ré, após refutar a
pretensão dos Autores de excluir da dominialidade da União os imóveis
situados em terrenos de marinha e seus acrescidos, reiterou os
fundamentos expendidos em sua manifestação anterior (fls. 137/215).
Processo n. 2006.37.00.000290-4
AÇÃO POPULAR
Autores : JOSÉ MAX PEREIRA BARROS
Réus : UNIÃO E OUTRO
JOSÉ MAX PEREIRA BARROS promove
ação popular, com pedido de antecipação dos efeitos da tutela, contra a
UNIÃO , o ESTADO DO MARANHÃO e JOSÉ CARLOS
BARRETO JÚNIOR pretendendo a (i) declaração de nulidade do
Parecer Normativo MP/CONJUR/JCJ/N. 0486.5.9/2005, a (ii)
condenação da União a ressarcir os valores cobrados a título de foro e
taxa de ocupação dos moradores dos Municípios de São Luís, São José
de Ribamar, Paço do Lumiar e Raposa, e (iii) compelir o Estado do
Maranhão a cadastrar os imóveis que, após a EC 46/2005, teriam sido
incorporados ao seu acervo patrimonial.
Em seguida, após discorrer sobre o cabimento
da ação popular e sobre sua legitimidade para promovê-la, enfatiza que,
após a EC 46/2005, as áreas situadas em ilhas costeiras que sejam sede
de municípios deixaram de integrar o patrimônio da União, razão pela
qual a interpretação dessa norma constitucional pela Administração,
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consagrada no MP/CONJUR/JCJ/N. 486 – 59.9/2005, representaria
grave ameaça aos princípios da legalidade e da moralidade
administrativa, por restringir o seu alcance (fls. 03/46).
Exame do pedido formulado em sede de
antecipação dos efeitos da tutela diferido (fl. 48).
Pleiteando sua habilitação no processo para
atuar como litisconsorte ativo, RAIMUNDO BENEDITO BRAGA
ROCHA ratifica os fatos e os fundamentos expostos na petição inicial,
pleiteando o seu aditamento para ampliar o objeto da ação popular e,
assim, compelir a Ré a se abster de realizar a cobrança do laudêmio
incidente sobre as transferências de imóveis situados na Ilha de São Luís
(fls. 51/66).
Oferecendo Contestação, o Estado do
Maranhão destaca, sob forma preliminar, sua ilegitimidade para compor
o pólo passivo da demanda, assinalando que não autorizara, aprovara,
ratificara ou praticara o ato impugnado, e que não teria sido omisso ou
causador da lesão descrita pelo Autor.
Em seguida, e ainda sob forma de preliminar,
sustenta a inidoneidade da ação popular para o caso ora examinado, sob
o fundamento de o Autor não haver comprovado a lesividade decorrente
do ato impugnado.
No plano de mérito, sustenta que somente o
Estado do Maranhão seria legitimado para instaurar ação discriminatória
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com o propósito de verificar as terras que, após a EC 46/2005, passaram
ao seu domínio, enfatizando que “não pode ser o Estado do Maranhão
obrigado, pelo particular, a cadastrar administrativamente as áreas
que passaram a compor o seu acervo patrimonial, por ser essa matéria
objeto de devido processo discriminatório, de competência exclusiva do
Estado, a ser oportunamente realizado”.
Oferecendo Contestação, a União enfatiza o
descabimento da presente ação popular, sob o fundamento de os Autores
não terem comprovado qualquer lesividade aos seus patrimônios, por
decorrência dos fatos descritos na petição.
Enfrentando a questão de mérito, sustenta que
os imóveis registrados em seu nome ao tempo da vigência da legislação
anterior encontrar-se-iam definitivamente incorporados ao seu
patrimônio, sendo devidas as cobranças da taxa de foro e do laudêmio
daqueles que estão vinculados ao regime da enfiteuse administrativa.
No que diz respeito aos ocupantes irregulares,
destaca que a cobrança da taxa de ocupação seria devida somente até a
edição da EC 46/2005, obedecido os prazos prescricionais.
Em passagem derradeira, ressalta que as áreas
afetadas ao serviço público e as unidades de conservação ambiental
federal compõem o patrimônio indisponível da União, razão pela qual,
mesmo situados em ilhas costeiras que sejam sedes de municípios,
permaneceriam sob o domínio da União (fls. 89/121).
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Indeferido o pedido formulado em sede de
antecipação dos efeitos da tutela por ausência da verossimilhança da
alegação; inconformado com este pronunciamento, o Autor interpôs
recurso de embargos de declaração, que foram improvidos (fls. 103/104
e 116/120, respectivamente).
Oferecendo Contestação, o réu JOSÉ
CARLOS BARRETO JÚNIOR, após suscitar a preliminar de
ilegitimidade passiva ad causam, reafirmou os fundamentos deduzidos
pela União em sede de Contestação (fls. 138/155).
Instados a se manifestarem acerca das
contestações oferecidas pelos Réus, os Autores JOSÉ MAX PEREIRA
BARROS e RAIMUNDO BENEDITO BRAGA ROCHA, após
refutarem as preliminares suscitadas, reiteraram os fundamentos
apresentados na petição inicial (fls. 162/180 e 181/193,
respectivamente).
Certificada a interposição, pelo Autor, do
recurso de agravo, como forma de impugnação da decisão de fls.
103/104 (fl. 194).
Acolhida a preliminar de ilegitimidade passiva
ad causam argüida na Contestação de fls. 138/155, sendo, assim, extinto
o processo sem investigação da questão de mérito em relação ao réu
JOSÉ CARLOSBARRETO JÚNIOR; determinou-se, em seguida, a
citação da União para oferecer resposta ao aditamento da petição inicial
(fls. 199/200).
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Encartada aos autos cópia da decisão proferida
nos autos da ação civil pública n. 2007.37.00.007491-1 (fls. 203/227).
Oferecendo Contestação, a União sustenta o
descabimento da ação popular e destaca que os fatos descritos na
petição inicial não seriam lesivos ao patrimônio do Autor; em passagem
final, reitera os argumentos que apresentara em sua primeira resposta
(fls. 229/233).
Instado a se manifestar acerca do pedido de
aditamento da inicial, o Estado do Maranhão ratifica os termos de sua
Contestação (fls. 237/238).
FUNDAMENTOS DOS JULGADOS
Processo n. 2007.37.00.007491-1
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Autor : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
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1. DO FENÔMENO DA CONEXÃO.
DEMANDA FUNDADA NO MESMO
CONTEXTO DE FATOS QUE SERVEM
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DE SUPORTE PARA OUTRAS
DEMANDAS. CPC 105. REUNIÃO DE
AÇÕES CONEXAS EM SIMULTANEUS
PROCESSUS.
Conforme assentado anteriormente (fls.
372/295), a ação ora examinada possui intensa afinidade com as ações
contidas nos Processos n. 2006.290-4, e 2007.7431-5.
De efeito, em todos esses casos as respectivas
demandas encontram-se impregnadas pelo mesmo objeto ou fundadas
no mesmo contexto de fatos, avultando como ponto de referência para a
composição das diversas lides a edição da EC 46/2005, que retirou da
União o presumido domínio sobre as ilhas costeiras em que instaladas
sede de municípios.
Por oportuno, registre-se que, ante a redação
do CPC 105, o fenômeno da conexão impõe – e a norma ostenta, ao
contrário do que muitos sustentam, feição imperativa – a reunião de
ações propostas em separado, “a fim de que sejam decididas
simultaneamente”, sendo, por conseqüência dessa exegese, irrelevante a
existência de pronunciamento que determina expressamente a reunião
das ações, vale dizer, que reconheça prévia e expressamente a
ocorrência do fenômeno da conexão.
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Segundo a dicção do CPC 103, reputam-se
conexas duas mais ações, “quando lhes for comum o objeto ou causa de
pedir” . Estes parâmetros, todavia, mostram-se insuficientes para a
identificação do fenômeno da conexão, pois a sua ocorrência dar-se-á
com a tão-só coincidência de um dos elementos da ação (partes, causa
de pedir ou pedido).
Nesse contexto, Cândido Rangel Dinamarco
oferece um roteiro bastante consistente para a identificação do
fenômeno da conexão:
“Na definição do art. 103 do
Código de Processo Civil, duas
demandas são conexas quando lhes
for comum o objeto ou a causa de
pedir. Há nessa definição nítida
remissão aos três eadem, que
tradicionalmente servem de apoio
para a identificação e comparação
entre demandas (mesmas partes,
mesma causa de pedir, mesmo
pedido). Ocorre conexidade quando
duas ou várias demandas tiverem
por objeto o mesmo bem da vida ou
forem fundadas no mesmo contexto
de fatos.” (Instituições de Direito
Processual Civil, v. II, 3ª ed., São
Paulo: Malheiros Editores, 2003, p.
149).
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Esta coincidência entre duas ou mais causas
de pedir, presentes em duas ou mais demandas, dificilmente ocorrerá
completa e integralmente, conforme alerta Cândido Rangel Dinamarco:
“Na grande maioria dos casos, os
fatos são comuns entre elas até
certo ponto da narrativa,
diferenciando-se em seguida. São
conexas as demandas de duas
pessoas que alegam haver sofrido
danos no mesmo acidente
automobilístico, porque ambas
invocam um só evento concreto,
causador de danos a ambas; mas o
dano concreto que cada uma sofreu
não é o mesmo suportado pela
outra, pois cada uma delas tem a
sua história e não coincidem os
modos como cada uma ficou lesada
nem a natureza ou valor do dano
sofrido. Daí falar a doutrina
italiana em identidade parcial de
títulos, que é suficiente para
produzir a conexidade entre
demandas” (op. cit., p. 150).
Havendo dúvidas quanto aos limites ou
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20
contornos da coincidência entre as causas de pedir, “capaz de gerar os
efeitos jurídico-processuais da conexidade, aconselha que se abrandem
os rigores da precisa demarcação da demanda em elementos, inerente à
teoria dos três eadem. O que importa, nos institutos regidos pela
conexidade, é a utilidade desta como critério suficiente para impor
certas conseqüências (prorrogação da competência, reunião de
processos) ou autorizar outras (litisconsórcio). Essa utilidade está
presente sempre que as providências a tomar sejam aptas a
proporcionar a harmonia de julgados ou a convicção única do julgador
em relação a duas ou mais demandas (Redenti). Ainda que ocorra a
mera identidade parcial de títulos – ou causas de pedir -, será útil a
prorrogação de competência, com reunião das causas sob um juiz só,
assim como será útil a formação de litisconsórcio (dois ou mais
sujeitos demandando ou sendo demandados num só processo) ou a
admissão da reconvenção – sempre que a convicção para julgar haja
de ser a mesma e não deva haver discrepâncias entre os julgamentos.
Conquanto vaga, essa orientação tem as vantagens da flexibilização de
critérios, permitindo ao juiz alguma margem de poder para a
inteligente avaliação dos casos concretos e da utilidade da medida a ser
determinada” (op. cit., p. 150/151) (grifamos).
De efeito, a norma inserta no CPC 103 tem
por finalidade evitar decisões contraditórias, que repugnem-se
mutuamente; o direito, porque essencialmente lógico, não tolera
contradições.
Sobre esse aspecto, mostram-se atualíssimas
as palavras de Moacyr Amaral Santos:
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21
“Evitar sentenças contraditórias,
eis a razão de ordem pública. Se as
várias ações se acham presas por
um vínculo, por um elemento que
lhes é comum, tudo aconselha que
as decisões por elas solicitadas não
se contradigam. E o meio natural
de impedir que as sentenças sejam
contraditórias será reunir as várias
ações perante o mesmo juiz, e até
no mesmo processo, para que uma
única seja a decisão” (Primeiras
Linhas de Direito Processual Civil,
1º vol., 15ª ed., São Paulo: Editora
Saraiva, 1992, p. 254).
Mais recentemente, e já sob o influxo
hermenêutico das modificações do CPC, Antonio Dall’Agnol perfilhou
idêntico entendimento;
“A doutrina dissente a respeito da
cogência ou dispositividade da
norma jurídica em exame – CPC
105 -, como de ordinário se dá em
hipóteses em que o interesse
público se imiscui em grau
considerável. Não é, pois, apenas
no interesse que se dispõe, mas,
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22
como já adiantado, no público,
compreendido, no mínimo, na
conveniência de que não conflitem
decisões judiciais, por não
interessar à paz social, objetivo da
jurisdição.
Confere a lei, sem dúvida, ao juiz o
exame – que vai da necessidade à
conveniência – que nem sempre se
resolverá pela só invocação do art.
103, pois, por vezes, os elementos
de atração não compõem a causa
de pedir ou o pedido, exibindo-se,
porém, útil a reunião para
simultâneo processamento e
julgamento.
É preciso que tenhamos presente
que o sistema positivo adotou o
princípio da direção material do
processo pelo juiz, motivo pelo qual
não se há de submeter
demasiadamente o julgador ao
conceito apertado do art. 103. Não
fora assim, algumas espécies
refugiriam à reunião, seja porque
não são comuns os pedidos, seja
porque não o são a causa de pedir
de uma ou outra das ações em
cotejo” (Comentários ao Código
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23
de Processo Civil, volume 2, 2ª ed.,
São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2007, p. 47/48).
Assim, embora sejam evidentes as
dificuldades surgidas no julgamento de ações conexas – com lides
sofisticadas e matizes diversos –, e mesmo surgindo inquietações sobre
a ocorrência plena do fenômeno da conexão, aconselha-se a reunião de
ações para que seja prestigiado o julgamento simultâneo (= simultaneus
processus), evitando-se a proliferação de decisões conflitantes (=
utilidade do reconhecimento da conexão).
2. DA PRELIMINAR.
2.1. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITOS
E INTERESSES INDIVIDUAIS
HOMOGÊNEOS. LEGITIMIDADE DO
MINISTÉRIO PÚBLICO.
- Os interesses ou direitos individuais
homogêneos encontram-se inseridos no
amplo contexto dos interesses coletivos
(RE 163231/SP, rel. Min. Maurício
Corrêa, DJ 29/06/2001, p. 55), razão pela
qual o Ministério Público, ao promover
ação coletiva em busca de solução para
controvérsia de largo espectro social,
cumpre sua vocação jurídico-
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24
constitucional (CF 129 III).
Não merece guarida a preliminar suscitada
pela Ré, eis que a presente ação civil pública, que busca proteger o
interesse de milhares de moradores da Ilha de Upaon-Açu, que são
compelidos ao pagamento de taxas de ocupação/foro e laudêmio,
ostenta evidente função social, pois o interesse posto à apreciação,
embora nitidamente divisível e disponível, encontra-se encartado no rol
dos direitos e interesses individuais homogêneos, segundo a dimensão
finalística do CDC 81 par. ún. I.
É que, conforme bem o registrou o Autor, “o
traço característico desses bens jurídicos é que eles são titularizados
por um grupo, categoria ou classe de pessoas determinadas ou
determináveis, que compartilham um dano de extensão divisível, ou de
amplitude variável entre seus titulares, decorrentes de uma origem
comum, normalmente de natureza fática”.
Nessa perspectiva, assentado o entendimento
de que os interesses individuais homogêneos constituem espécie do
gênero interesses coletivos, a legitimidade do Ministério Público para
defendê-los mostra-se inequívoca, inclusive por razões pragmáticas –
que não perdem o viés jurídico –, vale dizer, como forma de evitar a
proliferação de demandas discutindo a mesma lide. Em sede acadêmica,
e corroborando o entendimento ora apresentado, valha-nos o seguinte
registro:
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25
“Em relação aos interesses ou
direitos individuais homogêneos,
também não cabe qualquer
restrição, pois o que se busca é a
tutela jurisdicional coletiva desses
direitos, para solucionar várias
lides em um único processo e evitar
decisões contraditórias. Isso deixa
evidente o interesse social que
justifica a legitimidade do
Ministério Público, mesmo que a
tutela jurisdicional verse somente
sobre bens patrimoniais; basta que
se trate de direitos ou interesses
individuais ligados pelo vínculo da
homogeneidade. Além disso, o art.
129, IX, da CF diz expressamente
que poderão ser conferidas outras
atribuições ao Ministério Público,
desde que compatíveis com a sua
finalidade; esse dispositivo é outra
norma constitucional que dá
legitimidade e suporte jurídico ao
disposto nos arts. 81, parágrafo
único, III, e 82, I, ambos do CDC”
(Gregório Assagra de Almeida,
Direito Processual Coletivo
Brasileiro, São Paulo: Editora
Saraiva, 2003, p. 514).
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3. DA QUESTÃO DE MÉRITO.
No que diz respeito à questão de mérito, e a
despeito dos densos argumentos expendidos pela Ré, tenho que a
matéria restou criteriosamente examinada ao tempo da decisão proferida
em sede de antecipação dos efeitos da tutela, razão pela qual,
invocando-a como suporte para o presente momento processual,
reapresento os fundamentos lançados naquela ocasião.
Em primeira perspectiva, o procedimento de
inscrição ex-oficio produzido pela Delegacia no Maranhão do Serviço
do Patrimônio da União – atualmente denominada Gerência Regional
do Patrimônio da União –, que tomou por parâmetro a presunção de que
todas as áreas situadas nas ilhas costeiras passaram, por determinação da
Constituição Federal de 1988, para o domínio da União, restou
maculado por vícios que não foram sanados ou corrigidos pelo decurso
do tempo, mas irradiaram graves conseqüências sobre os habitantes da
Ilha de Upaon-Açu, inclusive – e principalmente – no plano econômico.
Disciplinando a regularização da ocupação de
imóveis presumidamente de domínio da União, o DL 9.760, de 5 de
setembro de 1946, consagrou os procedimentos seguintes:
“Art. 61. O SPU exigirá de
todo aquele que estiver
ocupando imóvel
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27
presumidamente pertencente
à União, que lhe apresente os
documentos e títulos
comprobatórios de seus
direitos sobre o mesmo.
§ 1º Para cumprimento do
disposto neste artigo, o órgão
local do SPU, por edital, sem
prejuízo de intimação por
outro meio, dará aos
interessados o prazo de 60
(sessenta) dias, prorrogáveis
por igual prazo, a seu
prudente arbítrio.
§ 2º O edital será afixado
na repartição arrecadadora
da Fazenda Nacional, na
localidade da situação do
imóvel, e publicado no órgão
oficial do Estado ou
Território, ou na folha que lhe
publicar o expediente, e no
Diário Oficial da União, em se
tratando de imóvel situado no
Distrito Federal.
...
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28
Art. 63. Não exibidos os
documentos na forma prevista
no art. 61, o SPU declarará
irregular a situação do
ocupante, e, imediatamente,
providenciará no sentido de
recuperar a União a posse do
imóvel esbulhado.
§ 1º Para advertência a
eventuais interessados de
boa-fé e imputação de
responsabilidades civis e
penais, se for o caso, o SPU
tornará pública, por edital, a
decisão que declarar a
irregularidade da detenção do
imóvel esbulhado.
§ 2º A partir da publicação
da decisão a que alude o § 1º,
se do processo já não constar
a prova do vício manifesto da
ocupação anterior, considera-
se constituída e má-fé a
detenção de imóvel do
domínio presumido da União,
obrigado o detentor a
satisfazer plenamente as
composições legais.” (Os
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29
grifos não constam do texto
original.)
Da leitura dos textos do DL 9.760/1946, e por
relevante, colhe-se que o seu marco essencial é a regularização da
ocupação de imóveis presumidamente de domínio da União e que, por
isso mesmo, tenham sido esbulhados por particulares.
Partindo dessa premissa, a Delegacia no
Maranhão do Serviço do Patrimônio da União lançou o Edital de
Convocação n. 01, de 27 de dezembro de 1993, através do qual
deflagrou – e nesse ponto privilegia-se por inteiro a versão apresentada
pelo Autor no corpo da petição inicial – o procedimento voltado para (i)
identificar, (ii) cadastrar e (iii) inscrever os imóveis situados nas áreas
ali descritas como bens da União, e assim desconstituir “as legítimas
propriedades e posses nas quais investidos cidadãos que, de boa-fé, ao
longo das décadas de 1970, 1980 e início de 1990, por ocasião da
implantação de vários projetos habitacionais aprovados pelo Poder
Público, adquiriram lotes de terras para a construção de suas moradias
em áreas para tal fim destinadas pelo Município e Estado do
Maranhão”.
Sucede, todavia, que a presunção motivadora
daquele ato administrativo não encontrava amparo no corpo normativo
da Constituição Federal de 1988, embora esta tenha alterado
substancialmente o regime de domínio da União sobre as ilhas costeiras.
Eis, e por relevante, o texto originário da Constituição Federal de 1988:
“Art. 20. São bens da União:
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...
IV – as ilhas fluviais e
lacustres nas zonas limítrofes
com outros países; as praias
marítimas; as ilhas oceânicas
e as costeiras, excluídas,
destas, as áreas referidas no
art. 26, II;”
Cuidando da ressalva preconizada no texto
supradestacado, a Constituição Federal expressamente deixara assentado
o seguinte:
“Art. 26. Incluem-se entre os
bens dos Estados:
...
II – as áreas, nas ilhas
oceânicas e costeiras, que
estiverem no seu domínio,
excluídas aquelas sob domínio
da União, Municípios ou
terceiros;”
Assim, confrontando-se os dois textos legais
pode-se concluir que, ante o advento da Constituição Federal de 1988,
as ilhas costeiras, ao lado das ilhas oceânicas, passaram a compor o
patrimônio da União, sendo este – e precisamente nesse ponto –,
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31
substancialmente ampliado, pois que os regimes constitucionais que o
precederam somente fizeram referência às ilhas oceânicas.
E mais, colhendo achegas nos argumentos
expendidos pelo Autor: “Ainda que relativamente confusa a redação do
texto constitucional – CF 26 II -, que emprega dupla exclusão
acompanhada de dupla remissão, é evidente que o constituinte teve o
escopo de excluir, dentre os bens da União, áreas inseridas nas ilhas
oceânicas já pertencentes aos estados, municípios e particulares” (os
grifos não constam do texto original).
Nessa perspectiva, e por consectário evidente,
mostrava-se defeso à União proclamar seu domínio sobre todas as áreas
formadoras das ilhas costeiras, pois que estas somente integrariam o seu
patrimônio se não houvesse comprovadamente a inserção do domínio de
particulares ou dos Estados e Municípios.
Em outras palavras, a Constituição Federal de
1988, ao contrário da interpretação tacanha realizada pela Delegacia no
Maranhão do Serviço do Patrimônio da União nos anos de 1993 e 1994
– e que culminaram com as edições dos Editais de Convocação n. 01/93,
n. 02/94 e n. 03/94 –, não contemplou a regra da presunção de domínio,
através da qual os imóveis situados em ilhas costeiras – e apenas por
decorrência dessa condição estritamente topográfica ou geográfica –
passariam a compor o patrimônio da União, razão pela qual restaram
preservados integralmente os domínios dos particulares nessas áreas,
bem como os domínios dos Estados e Municípios, sendo elucidativos os
pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal apresentados pelo Autor
(RE 217.013-RN e RE 285.615-SC).
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Não bastasse esse aspecto, que seria suficiente
para fulminar os atos administrativos editados pela Delegacia no
Maranhão do Serviço do Patrimônio da União, o procedimento
instaurado revelou-se acintoso às garantias do devido processo legal, e
assim aos princípios da ampla defesa e do contraditório, da publicidade
e da propriedade.
É que, segundo as diretrizes do DL 9.760, de
5 de setembro de 1946, a regularização dos imóveis da União, a par de
levar em consideração a presunção do domínio, impõe a convocação de
todo aquele que estiver ocupando imóvel presumidamente pertencente à
União, a ser feita por edital, que será afixado na repartição arrecadadora
da Fazenda Nacional, na localidade da situação do imóvel, e publicado
no órgão oficial do Estado ou do Território (61 §§ 1º e 2º).
À espécie, a Administração, tendo partido de
premissa equivocada, qual seja, de que todos os imóveis situados em
ilha costeira passaram a compor o patrimônio da União após o advento
da Constituição Federal de 1988, deflagrou o procedimento de
regularização de ocupação sem atentar para as garantias decorrentes do
devido procedimento legal, pois que os editais convocatórios – Edital de
Convocação n. 01, de 27 de dezembro de 1993; Edital de Convocação n.
02, de 25 de abril de 1994, e Edital de Convocação n. 03, de 15 de
agosto de 1994 –, mesmo publicados pelo Diário Oficial do Estado do
Maranhão (fls. 477/479), não possuem aptidão jurídica para substituir os
procedimentos administrativo e judicial de discriminação de terras da
União, previstos no DL 9.760/46 e na Lei 6.383/76.
Ou seja, “a mera demonstração de que houve
a publicação na imprensa oficial dos editais de convocação de nº 01/93
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e 02/94 não serve para convalidar um ato de arrecadação que se
desenvolveu, em sua essência, de forma absolutamente irregular e
abusiva”.
Nesse contexto, reitere-se, o procedimento
administrativo instaurado pela Administração destoou acintosamente
dos parâmetros do devido procedimento legal, bem assim dos princípios
da ampla defesa e do contraditório, da propriedade e da publicidade (CF
5º LIV e LV e 37 caput, respectivamente), pois que desconstituiu,
“ manu militare, as legítimas propriedades e posses nas quais
investidos cidadãos que, de boa-fé, ao longo das décadas de 1970, 1980
e início de 1990... adquiriram lotes de terras para a construção em
áreas para tal fim destinadas pelo Município e Estado do Maranhão.”
Esse procedimento, segundo o Autor, levou à
inscrição de aproximadamente 60 (sessenta) mil imóveis situados no
Município de São Luís, “os quais, pelo só efeito da inserção de
informações cadastrais na base de dados da GRPU, passaram a ser
considerados bens da União, sujeitando seus proprietários à cobrança
da taxa de ocupação.”
Em segunda perspectiva, e ficando assentada a
premissa consubstanciada no reconhecimento da nulidade dos atos
administrativos produzidos pela Administração, impõe-se reconhecer
que a EC 46/2005 promoveu formidável modificação no regime dos
bens da União, pois afastou definitivamente sua pretensão de domínio
sobre as áreas de ilhas costeiras que contenham sede de municípios.
Por relevante, e para fins de confrontação com
o texto produzido pelo Poder Constituinte Originário, impõe-se a
transcrição do novel texto constitucional:
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“Art. 20. São bens da
União:
...
IV – as ilhas fluviais e
lacustres nas zonas
limítrofes com outros
países; as praias
marítimas; as ilhas
oceânicas e as costeiras,
excluídas, destas, as que
contenham a sede de
Municípios, exceto
aquelas áreas afetadas ao
serviço público e a
unidade ambiental
federal, e as referidas no
art. 26, II;” (Os grifos
não constam do texto
original.)
Assim, o propósito da reforma constitucional,
conforme bem o destacou o Autor, foi retirar da União toda a pretensão
de domínio sobre as áreas de ilhas costeiras que sejam sede de
municípios, excluindo-se desta regra apenas (i) as áreas afetadas ao
serviço público, (ii) as unidades ambientais federais e (iii) os terrenos de
marinha e seus acrescidos.
Não obstante essa conclusão, a União, ao se
manifestar sobre o pedido de antecipação dos efeitos da tutela, ofereceu
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35
resistência com suporte no seguinte raciocínio: “devido ao princípio da
irretroatividade da lei, do direito adquirido e legalidade administrativa,
deve-se, forçosamente, concluir que a União, quando ao tempo da
legislação constitucional pretérita, procedeu regularmente o registro
da sua propriedade no cartório de imóveis, adquirindo o direito
definitivamente” , permanecendo esta situação nos dias atuais.
E mais, sob a forma de surpreendente
advertência, enfatizou: “deve-se alertar que o fato de a União não ser
mais a detentora do domínio das ilhas costeiras (excetuadas as áreas
que permanecem no seu domínio), não os torna atuais “proprietários”
das áreas que não estão oneradas pela dominialidade da União no
registro imobiliário, pois sobressai a aplicação do inciso IV do Art. 26,
também da Constituição de 1988, através do qual considera estaduais
as terras devolutas (que não tenham a sua origem no desmembramento
do patrimônio público)”.
Estes raciocínios, sobremodo o primeiro,
mostram-se desassistidos de amparo lógico e jurídico, seja pelo fato de
não ter havido registro – no sentido imobiliário preconizado pela Lei
6.015/73 (172 e segs.) – dos imóveis situados na Ilha de Upaon-Açu,
pois que praticamente todo o Município de São Luís fora reputado como
sendo presumidamente patrimônio da União por tratar-se de ilha
costeira, seja pelo fato de os títulos apresentados pela União decorrerem
também da presunção de as terras de São Luís, por sua condição de ilha
costeira, integrarem o seu patrimônio.
Ou seja, todo o encadeamento dominial
invocado pela União em relação às terras do Município de São Luís
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repousa na frágil sustentação da presunção, que teria surgido com a
Constituição Federal de 1988.
No que diz respeito ao aspecto da existência
de títulos, que amparariam o domínio da União, a Gleba Rio-Anil, que
se encontra encravada no Município de São Luís – e sobre a qual estão
assentados os bairros mais densamente povoados da Capital do Estado
do Maranhão –, oferece contornos jurídicos especiais, que não podem
ser ignorados neste instante derradeiro do processo.
De efeito, o Serviço do Patrimônio da União,
através do Decreto 66.227/70, recebeu autorização para ceder
gratuitamente, sob regime de aforamento, ao Estado do Maranhão e
independentemente das formalidades do DL 9.760, de 5 de setembro de
1946, os terrenos que constituem as áreas denominadas Itaqui-Bacanga
e Rio-Anil, que seriam destinados à execução do plano de
desenvolvimento urbanístico da área metropolitana, deixando
registrado que o Estado do Maranhão ficaria isento do pagamento do
foro, enquanto o imóvel integrasse o seu patrimônio, e de laudêmio, nas
transferências que viesse a promover.
Em outro momento, o Estado do Maranhão,
através do Decreto 71.206, de 5 de outubro de 1972, transferiu o
domínio útil da Gleba Rio-Anil para a SURCAP – Sociedade de
Melhoramentos e Urbanização da Capital S/A, que celebrou com a
União contrato de cessão, sob regime de aforamento, envolvendo o
referido terreno, dando-lhe destinação específica: “execução do plano
de desenvolvimento urbanístico”. Nessa mesma ocasião, a outorgada
cessionária obteve autorização para alienar o domínio útil do terreno
cedido, “no todo ou em parte, bem como frações ideais do mesmo
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domínio útil do terreno, com a finalidade de obter recursos para a
execução dos objetivos da cessão, inclusive para a construção de
edificações”.
Em face desses apontamentos, que possuem
enorme valor histórico para São Luís do Maranhão, o Autor arrola as
seguintes conclusões, que desde logo ficam incorporadas como
fundamentos do presente pronunciamento: (i) a delimitação da Gleba
Rio-Anil não resultou de procedimento demarcatório ou discriminatório;
(ii) o título que a União apresenta como sendo constitutivo de seu
domínio, para efeitos do que estabelece o art. 20, inciso I, da
Constituição Federal, é apenas o Contrato de Cessão que celebrara com
a SURCAP; (iii) este Contrato fora celebrado sob a presunção de que,
estando a Gleba Rio-Anil situada em ilha costeira, integraria, ipso facto,
o patrimônio da União; (iv) segundo a jurisprudência do STF, sob o
regime da Constituição de 1967/1969, as ilhas costeiras não podiam ser
consideradas, tout court, bens da União; (v) era interesse do Estado do
Maranhão e do Município de São Luís urbanizar a região, e para esse
fim foi autorizada a transferência da Gleba Rio-Anil para a SURCAP;
(vi) o regime jurídico imobiliário adotado na transferência foi o
enfitêutico, com a isenção, para o Estado do Maranhão e para a
SURCAP, do pagamento do foro, enquanto o imóvel integrasse os
respectivos patrimônios, bem como de laudêmio nas transferências
efetuadas a terceiros; (vii) no curso das décadas de 1970 e 1980 foram
implantados planos de desenvolvimento de projetos de urbanização na
referida área, sem que fossem adotadas, em muitos casos, providências
para esclarecer aos adquirentes que os imóveis estavam, mesmo por
suposição, em área do domínio da União, bem como formalizar o
regime enfitêutico nas transferências de lotes realizadas aos particulares;
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(viii ) o SPU somente tomou a iniciativa de inscrever, como bens da
União, os imóveis inseridos na “Gleba Rio-Anil”, no ano de 1994,
fazendo-o, contudo, sem observar o devido processo legal; (ix) as
transferências de lotes aos particulares de boa-fé, ocorridas antes da
Constituição de 1988, assegurou-lhes ao menos o domínio direto sobre
os imóveis adquiridos; (x) antes da Constituição de 1988, as ilhas
costeiras não se presumiam integrantes do domínio da União,
constituindo – no máximo - terras devolutas do Estado, dos Municípios
ou bens de propriedade privada; (xi) após a Constituição de 1988, as
ilhas costeiras efetivamente passaram ao domínio da União, ressalvadas
as áreas pertencentes aos Estados, Municípios (STF, RE 217.013-RN) e
particulares; e (xiii) a presunção instituída pela Constituição de 1988
indicava que caberia à União realizar procedimento discriminatório
de suas terras, o que não foi efetivado.
Nesse contexto, a tese da União mostra-se
destoante dos parâmetros mais comezinhos da hermenêutica, pois a EC
46/2005 teve o evidente propósito de afastar definitivamente qualquer
pretensão dominial da União sobre toda a área de ilha costeira em que
instalada sede de município, mostrando-se patrimonialista a
interpretação que recomenda a continuidade da cobrança das taxas de
ocupação e foros.
Em outras palavras, a União não pode mais
ostentar qualquer pretensão de domínio sobre as áreas interiores das
ilhas costeiras sede de municípios, ressalvadas as hipóteses de (i) áreas
afetadas ao serviço público federal, (ii) áreas onde encravadas unidades
ambientais federais e (iii) terrenos de marinha e seus acrescidos, razão
pela qual – e por definitivo – “saíram do domínio da União todas as
terras que formam a Ilha de Upaon-Açu, onde situados os Municípios
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de São Luís, São José de Ribamar, Paço do Lumiar e Raposa”, valendo
esta conclusão inclusive para as áreas que, “não constituindo bens de
uso especial, encontram-se registradas como de domínio da União,
inclusive nos casos em que regularmente instituído o regime foreiro”.
Esta conclusão leva em consideração a
notável relevância da norma constitucional, pois que sua interpretação
submete-se a princípios próprios, que não podem ignorar sua grandeza
ou supremacia perante o ordenamento jurídico, afastando-se, por esse
viés, dos critérios comuns de hermenêutica.
Assim, dentre os princípios de interpretação
especificamente constitucional, e por ajustável à espécie, encontra-se o
princípio da efetividade, através do qual o intérprete deve buscar os
meios práticos necessários para assegurar a eficácia plena da norma
jurídica constitucional, extraindo de suas entranhas todas as garantias
reais em prol dos cidadãos e dos seus direitos fundamentais.
Nesse contexto, o Poder Judiciário não pode
esquivar-se da sua função de guardião dos direitos e das garantias
assegurados pela Constituição Federal, mas, ao revés, deve proclamar
sua independência, pois que esta serve de anteparo para que a
Administração, por exemplo, não seja beneficiada pela sua incúria ou
prepotência.
Sobre esse último aspecto, as palavras do
Prof. Luís Roberto Barroso ganham um relevo especial:
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José Carlos do Vale Madeira Juiz Federal
40
“Um dos pontos capitais
relativamente ao princípio da
efetividade é a necessidade de o
Poder Judiciário se libertar de
certas noções arraigadas e
assumir, dentro dos limites do
que seja legítimo e razoável, um
papel mais ativo em relação à
concretização das normas
constitucionais. Para tanto,
precisa superar uma das
patologias crônicas da
hermenêutica constitucional no
Brasil: a interpretação
retrospectiva, pela qual se
procura interpretar o texto novo
de maneira a que ele não inove
nada, mas, ao revés, fique tão
parecido quanto possível com o
antigo” (Interpretação e
Aplicação da Constituição, São
Paulo: Editora Saraiva, 1996, p.
229).
Assim, e seguindo a linha de raciocínio do
ilustre Procurador da República Sergei Medeiros Araújo, impõe-se
reiterar “que a presunção de que todas as áreas interiores das ilhas
PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL DE 1º GRAU
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41
continentais integravam o domínio da União não encontra
fundamento nos Textos Constitucionais que se sucederam entre 1891
e 1969, dominialidade essa que somente foi admitida – mesmo assim
com inúmeras ressalvas -, na CF/88, em sua redação original” ,
conforme evidenciado anteriormente, de sorte que “a cessão de terras
feita pela União ao Estado do Maranhão e, posteriormente, ao
Município de São Luís (via SURCAP), constituiu-se de forma
irregular, mesmo realizada sob os auspícios de decretos presidenciais
e registradas em cartório (= gleba “Rio Anil”), ante a inexistência de
suporte constitucional legitimador dos referidos atos”.
Processo n. 2007.37.00.007431-5
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Autores : UNIÃO DOS MORADORES PROTEÇÃO DE JESUS DO
CAJUEIRO E OUTROS
Ré : UNIÃO
1. DA PRELIMINAR.
1.1. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
ASSOCIAÇÃO. DEFESA DO
INTERESSE COLETIVO OU DIFUSO.
OBJETIVOS PRETENDIDOS X
INTERESSES TUTELADOS NA AÇÃO
CIVIL PÚBLICA.
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42
- Não obstante os novos parâmetros de
exegese oferecidos pelo Superior Tribunal
de Justiça, que privilegiam a legitimidade
das associações para a propositura de
ação civil pública quando os seus
objetivos – descritos nos seus estatutos –
não se mostram expressamente inseridos
nos interesses que permeiam o objeto da
ação (REsp. 31.150-SP, 2ª Turma, rel.
Min. Ari Pargendler, DJ 10/6/1996), não
se pode olvidar que a legitimidade deve
ser aferida sob o enfoque da pertinência
objetiva ou finalística, exigindo-se
comprovação de que os seus associados
efetivamente estejam suportando os danos
decorrentes do ato impugnado
judicialmente.
Merece guarida a preliminar suscitada pela
Ré, eis que a presente ação civil pública, que busca o reconhecimento de
que os foreiros ou ocupantes de imóveis que teriam sido excluídos do
patrimônio da União – por decorrência da EC 46/2005 – não seriam
devedores de foros, taxas de ocupação ou laudêmios, somente poderia
ser instaurada por associação que comprovadamente demonstrasse que
os seus associados estivessem suportando aqueles gravames
administrativos.
De efeito, embora seja certo que as
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43
associações possuem legitimidade para a instauração de ação civil
pública (LAC 5º I e II § 4º; CDC 82 IV), não se mostra razoável que
essa legitimidade seja consagrada sem que exista um prévio
envolvimento objetivo ou finalístico da associação com o interesse a ser
tutelado na ação.
No caso vertente, a par de as Autoras não
comprovarem – através dos seus respectivos estatutos – o interesse (=
utilidade) dos seus associados no desfecho de demanda que pretende
afastar a cobrança de foros, taxas de ocupação ou laudêmios, o que
poderia ser mitigado pela leitura da cláusula que consagra, dentre os
objetivos das respectivas associações, a promoção do amparo social da
coletividade (fl. 20), não foram produzidos quaisquer documentos ou
registros de que essas cobranças estejam sendo realizadas em desfavor
de membros das associações.
Assim, à míngua de demonstração da
pertinência objetiva ou finalística, que decorre do confronto entre o
objetivo da associação e o interesse a ser tutelado na ação, impõe-se a
extinção anômala do processo.
Por outro lado, convém registrar, a pretensão
contida na presente ação – que não pôde ser acolhida por questão
estritamente processual – restará assegurada pelo desfecho da ação civil
pública encartada no Processo n. 2007.7491-1
Processo n. 2006.37.00.000290-4
AÇÃO POPULAR
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44
Autores : JOSÉ MAX PEREIRA BARROS
Réus : UNIÃO E OUTRO
1. DAS PRELIMINARES.
1.1. AÇÃO POPULAR. INTERVENÇÃO
DO ESTADO DO MARANHÃO. ATOS,
REPUTADOS LESIVOS, PRATICADOS
EXCLUSIVAMENTE PELA UNIÃO.
- Não tendo o Estado do Maranhão
praticado, autorizado, ratificado ou sido
beneficiário dos atos administrativos que
possibilitaram a cobrança, por parte da
União, de foros, taxas de ocupação ou
laudêmios dos imóveis situados na Ilha
de Upaon-Açu, e sendo este o objeto da
ação popular examinada, sua
legitimidade para figurar no pólo passivo
da ação fica drasticamente
comprometida.
Merece guarida a preliminar suscitada pelo
Estado do Maranhão, eis que a ação popular tem por objeto o ato
ilegal e lesivo ao patrimônio público (CF 5º LXXIII – LAP 1º caput),
de sorte que somente as pessoas jurídicas, públicas ou privadas, que
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45
tenham autorizado, aprovado, ratificado, praticado ou se beneficiado
do ato impugnado (LAP 6º), inclusive sob forma omissiva, poderão
compor o pólo passivo da ação.
À espécie, os atos administrativos
impugnados, que possibilitaram – ou possibilitam – a cobrança de
foros, taxas de ocupação ou laudêmios dos imóveis situados na Ilha de
Upaon-Açu, não se encontram inseridos no rol das atividades
administrativas do Estado do Maranhão, mas no âmbito das
atribuições da União – por intermédio da Delegacia no Maranhão do
Serviço do Patrimônio da União –, de sorte que o Estado do
Maranhão, por não haver autorizado, aprovado, ratificado ou efetuado
a cobrança desses valores, e não sendo, também, beneficiário – sob a
forma de repasse, por exemplo – dos valores arrecadados, não dispõe
de aptidão para figurar no pólo passivo da ação popular.
1.2. AÇÃO POPULAR. ATO LESIVO AO
PATRIMÔNIO PÚBLICO. COBRANÇA
DE FOROS, TAXAS DE OCUPAÇÃO
OU LAUDÊMIOS DOS IMÓVEIS
SITUADOS NA ILHA DE UPAON-AÇU
APÓS O ADVENTO DA EC 46/05.
EXEGESE TELEOLÓGICA DA CF 5º
LXXIII.
- Sendo a causa da ação popular um ato
administrativo abertamente contrastante
com a norma constitucional, e que possua
um denso viés econômico-financeiro, sua
idoneidade decorre da defesa do
postulado da moralidade administrativa,
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46
pois este envolve os chamados princípios
da lealdade e boa-fé, que impõem à
Administração o dever de proceder “em
relação aos administrados com
sinceridade e lhaneza, sendo-lhe
interdito qualquer comportamento
astucioso, eivado de malícia, produzido
de maneira a confundir, dificultar ou
minimizar o exercício de direitos por
parte dos cidadãos” (Celso Antônio
Bandeira de Mello, Curso de Direito
Administrativo, 20ª ed., São Paulo:
Malheiros Editores, 2006, p. 107).
Não merece trânsito a preliminar suscitada
pela União, eis que o objeto da ação popular restou ampliado
formidavelmente ante o advento da Constituição Federal de 1988,
passando a alcançar – e assim ampliando o seu espectro – os atos lesivos
à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico
e cultural (CF 5º LXXIII).
Assim, sendo a moralidade administrativa
patrimônio imaterial do Estado, a sua defesa pode ser feita por
intermédio da ação popular, sob pena de o seu alcance ficar reduzido.
Em outras palavras, o cidadão tem a
prerrogativa de exigir da Administração um comportamento que
respeite os mandamentos da lealdade e da boa-fé, que se encartam, por
assim dizer, no princípio da moralidade administrativa (CF 37 caput).
Por isso, a ação popular se apresenta como precioso instrumento de
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47
fiscalização dos atos emanados do Poder Público, devendo o Poder
Judiciário compreendê-la em sua dimensão finalística, evitando, assim,
restringir ou amesquinhar sua vocação – ampliada, com a Constituição
de 1988 – de guardiã da desconstituição dos atos lesivos ao patrimônio
público.
No caso vertente, a Administração, ao insistir
na cobrança de foros, taxas de ocupação ou laudêmios dos imóveis
situados na Ilha de Upaon-Açu, mesmo após a edição da EC 46/05, fez
menoscabo do princípio da moralidade administrativa, confundindo,
dificultando ou minimizando o exercício de direitos fundamentais dos
cidadãos. Estes procedimentos, na linha do escorreito escólio de Celso
Antônio Bandeira de Mello, agridem o princípio da moralidade
administrativa e torna, por conseqüência, idônea a ação popular
intentada para impugná-los.
Ultrapassadas as questões preliminares
aduzidas pela Ré, e doravante cuidando da questão de mérito
propriamente dita, tenho que os argumentos apresentados ao tempo do
julgamento da ação civil pública promovida pelo Ministério Público
Federal contra a União – Processo n. 2007.7491-1 – ofereceram
esquadrinhamento adequado para a solução das controvérsias postas na
presente ação popular.
De efeito, a sentença proferida naquele
processo, e que se encontra inserida integralmente no presente instante
processual, por força da aplicação da regra do CPC 105, que recomenda
– melhor dizendo: impõe – a reunião dos processos para julgamento
simultâneo, deixou assentado que a União – por decorrência da EC
46/2005 - não pode mais ostentar qualquer pretensão de domínio sobre
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48
áreas interiores das ilhas costeiras sede de municípios, ressalvadas as
hipóteses de (i) áreas afetadas federais, (ii) áreas onde encravadas
unidades ambientais federais e (iii) terrenos de marinha e seus
acrescidos.
E mais: a sentença, acolhendo integralmente
os pedidos formulados pelo Ministério Público Federal, reconheceu que
“saíram do domínio da União todas as terras que formam a Ilha de
Upaon-Açu, onde situados os Municípios de São Luís, São José de
Ribamar, Paço do Lumiar e Raposa”, valendo esta conclusão inclusive
para as áreas que, “não constituindo bens de uso especial, encontram-se
registradas como de domínio da União, inclusive nos casos em que
regularmente instituído o regime foreiro”.
Assim, mostra-se razoável, e mesmo
recomendável sob perspectiva instrumental – ou pragmática – invocar
os fundamentos que possibilitaram esse pronunciamento, sem que seja
necessário transcrevê-los, remanescendo apenas, como forma velar pelo
princípio da demanda (CPC 128), o exame das questões específicas, isto
é, daquelas que tenham sido tratadas apenas na ação popular ora
examinada.
Nessa perspectiva, se apresentam como temas
específicos as teses do (i) direito adquirido e da irretroatividade da lei,
através das quais a União sustenta que os imóveis registrados em seu
nome ao tempo da vigência da legislação anterior, isto é, antes da EC
46/2005, encontrar-se-iam definitivamente incorporados ao seu
patrimônio, sendo, por conseqüência, devidas as cobranças da taxa de
foro e do laudêmio daqueles que estejam vinculados ao regime da
enfiteuse administrativa, e, não sendo esta a hipótese, (ii) da
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49
impossibilidade de realização do registro das áreas que pertenciam ao
seu patrimônio, mas que foram registrados em nome de particulares sem
qualquer ressalva à nua-propriedade da União, pelo fato de não subsistir
a causa legal para a aquisição definitiva do direito de propriedade.
Agregando-se a essas teses específicas, far-se-
á necessário o exame dos pedidos formulados na ação popular e no
pedido de habilitação de litisconsorte, quais sejam, respectivamente, (i)
declaração de nulidade do Parecer Normativo MP/CONJUR/JCJ/N.
0486.5.9/2005, (ii) condenação da União a ressarcir os valores cobrados
a título de foro e taxa de ocupação dos moradores dos Municípios de
São Luís, São José de Ribamar, Paço do Lumiar e Raposa, (iii)
compelir o Estado do Maranhão a cadastrar os imóveis que, após a EC
46/2005, teriam sido incorporados ao seu acervo patrimonial, e (i)
condenar a União a se abster de realizar cobrança do laudêmio
incidente sobre as transferências de imóveis situados na Ilha de São
Luís.
2. DAS QUESTÕES DE MÉRITO.
2.1. DIREITO ADQUIRIDO.
PRINCÍPIO DA INTANGIBILIDADE
DAS SITUAÇÕES DEFINITIVAMENTE
CONSOLIDADAS. LICC 6º. CF 5º
XXXVI. IRRETROATIVIDADE DA LEI.
PRINCÍPIO DA SEGURANÇA
JURÍDICA.
- Segundo CF 5º XXXVI, “a lei não
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50
prejudicará o direito adquirido, o ato
jurídico perfeito e a coisa julgada”.
(Grifamos).
- Esta regra tem por objetivo assegurar o
valor da segurança jurídica,
“especialmente no que tange à
estabilidade dos direitos subjetivos” (José
Afonso da Silva, Comentário Contextual
à Constituição, 4ª ed., São Paulo:
Malheiros Editores, 2007, p. 133).
- Inexiste, todavia, direito adquirido
contra Constituição, mas direito
adquirido com a Constituição e em
razão dela.
Segundo a LICC, “consideram-se adquiridos
assim os direitos que o seu titular, ou alguém por ele, possa exercer,
como aqueles cujo começo do exercício tenha seu termo prefixo, ou
condição preestabelecida inalterável, a arbítrio de outrem” (LICC 6º §
2º).
Embora a doutrina não tenha fixados os
contornos definitivos do conceito de direito adquirido, a sua
compreensão, conforme o bom roteiro produzido por Miguel Reale, e
bem aproveitado por José Afonso da Silva, pode ser feita a partir do
conceito de direito subjetivo, pois que este se mostra essencial para a
revelação daquele.
Assim, tendo em consideração que o direito
subjetivo “é um direito exercitável segundo a vontade do titular e
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51
exigível na via jurisdicional quando seu exercício é obstado pelo sujeito
obrigado à prestação correspondente”, não sendo viabilizado o seu
exercício, e surgindo lei nova que dê novo disciplinamento ao tema, dar-
se-á sua transformação em direito adquirido.
Ou seja, “o direito subjetivo vira direito
quando a lei nova vem alterar as bases normativas sob as quais foi
constituído. Se não era direito subjetivo antes da lei nova, mas interesse
jurídico simples, mera expectativa de direito ou, mesmo, interesse
legítimo, não se transforma em direito adquirido sob o regime da lei
nova, que, por isso mesmo, corta tais situações jurídicas subjetivas no
seu iter, porque sobre elas a lei nova tem aplicabilidade imediata,
incide” (José Afonso da Silva, op. cit., p. 134).
Sob esse enfoque, a lei nova realmente não se
aplica a situação subjetiva constituída sob o império da lei anterior, o
que poderia amparar a tese exposta pela União.
Sucede, todavia, que o tema do direito
adquirido – e, por conseqüência, da irretroatividade da lei nova – se
apresenta no caso ora examinado sob roupagem peculiar, que não pode
ser confundida e generalizada.
De efeito, a discussão gravita em torno da
edição da EC 46/2005, que, conforme assentado anteriormente,
promoveu o desaparecimento do domínio da União sobre as áreas
interiores das ilhas costeiras sede de municípios, e não sobre o advento
de norma infraconstitucional.
Em casos assim, prepondera velha afirmação
do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual inexiste direito adquirido
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52
contra Constituição (RTJ 99/890), mas direito adquirido com a
Constituição e em razão dela.
Ou seja, com o advento da EC 46/2005, os
moradores das áreas interiores das ilhas costeiras sede de municípios
não poderão ser compelidos, salvo certas exceções, a pagar foros, taxas
de ocupação ou laudêmios, sendo estes direitos adquiridos – porque
incorporados aos patrimônios dos referidos moradores – com a norma
constitucional, pois depois da incidência desta o direito subjetivo
transformou-se em direito adquirido.
Entender diversamente implicará na subversão
dos princípios fundamentais da certeza e segurança da ordem jurídica,
que encontram na Constituição o seu suporte definitivo.
2.2. REGISTRO DE IMÓVEIS. ÁREAS
QUE PERTENCIAM AO PATRIMÔNIO
DA UNIÃO, MAS QUE FORAM
REGISTRADAS EM NOME DE
PARTICULARES, SEM QUE TENHA
SIDO LANÇADA QUALQUER
RESSALVA DA OCORRÊNCIA DO
FENÔMENO DA NUA-PROPRIEDADE.
- Com a EC 46/2005, a União ficou
desfalcada do domínio sobre as áreas
interiores das ilhas costeiras sede de
municípios, de sorte que nenhum
registro em seu nome, excetuadas as
áreas afetadas ao serviço público, as
unidades ambientais federais e os
terrenos de marinha e seus acrescidos,
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53
pode validamente subsistir.
Nos moldes do que ficou assentado
anteriormente, e assim diante da proclamação da inexistência de direito
adquirido em favor da União sobre as áreas interiores das ilhas costeiras
sede de municípios, evidente a impossibilidade – e nesse ponto a União
tem razão, ainda que a conclusão seja decorrente de premissa
equivocada – de realização do registro das áreas que pertenciam ao seu
patrimônio, mas que foram registrados em nome de particulares sem
qualquer ressalva ao fenômeno da nua-propriedade, pelo fato de não
subsistir a causa legal para a aquisição definitiva do direito de
propriedade.
É que, reitere-se, a União, ante o advento da
EC 46/2005, perdeu toda a pretensão de domínio sobre as áreas de
ilhas costeiras sede de municípios, de sorte que nenhum registro em
seu nome, excluídas as áreas afetadas ao serviço público, as unidades
ambientais federais e os terrenos de marinha e seus acrescidos, pode
validamente subsistir.
Em outro plano, e por conseqüência do
raciocínio anteriormente exposto, as dívidas decorrentes das taxas de
foro, ocupação ou laudêmios, que sejam anteriores à EC 46/2005, não
podem ser afastadas, pois nesse caso prepondera o direito adquirido,
que revela a existência prévia do direito subjetivo da União de buscar
os créditos que nasceram com base em hipótese constitucional de
incidência.
3. DOS PEDIDOS.
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3.1. PARECER NORMATIVO
MP/CONJUR/JCJ N. 0486 – 5.9.9/2005.
LC 73/93 (4º X). ESCLARECIMENTOS
SOBRE OS EFEITOS GERAIS
DECORRENTES DA PUBLICAÇÃO DA
EMENDA CONSTITUCIONAL N.
46/2005.
- Reportando-se ao Parecer
MP/CONJUR/JCJ n. 0486 – 5.9.9/2005, a
Secretaria do Patrimônio da União, por
sua Gerência Regional no Maranhão,
proclamou a legalidade da cobrança de
foros, taxas de ocupação de terrenos
interiores situados na ilha de São Luís,
“em glebas tituladas em nome da União”.
- Por tratar-se de parecer normativo, que
possui força vinculante em relação a
todos os órgãos hierarquizados à
autoridade que o aprovou, o Poder
Judiciário dispõe de autoridade para
anulá-lo, desde que preservada a
garantia do devido processo legal.
Com suporte na LC 73, de 10 de fevereiro de
1993, que institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União, a
Coordenação-Geral Jurídica de Patrimônio da União editou o Parecer
MP/CONJUR/JCJ/N. 0486 – 5.9.9/2005, através do qual ficaram
assentadas as seguintes recomendações: “... a cobrança de taxas de
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ocupação sob áreas consideradas sede de municípios, ou seja, as áreas
urbanas, deve ficar restrita às hipóteses em que os imóveis permanecem
no domínio da União, quais sejam: os terrenos afetados ao serviço
públicos, as unidades ambientais federais, os terrenos devidamente
incorporados ao domínio da União pelo registro público na forma da
legislação vigente e os terrenos de marinha e seus acrescidos” (fls.
32/40).
Por decorrência desse pronunciamento, a
Secretaria do Patrimônio da União, por sua Gerência Regional no
Maranhão, informou ao Autor – Deputado Max Barros – que
permanecera a cobrança de foros e taxas de ocupação de terrenos
interiores situados na ilha de São Luís, “em glebas tituladas em nome
da União” (fl. 41).
Em primeira perspectiva, impõe-se reconhecer
a idoneidade do Parecer produzido pela Advocacia-Geral, eis que
editado nos limites da LC 73/93 (4º X) e dotado de aptidão normativa,
ou seja, se mostra capaz (= presunção de legitimidade) de impor suas
conclusões aos órgãos subordinados ao Ministério do Planejamento,
dentre os quais – e por relevante – a Secretaria de Patrimônio da União.
Nessa perspectiva, as palavras de Hely Lopes
Meirelles, ao cuidar dos chamados atos enunciativos, mostram-se
perfeitamente cabíveis ao caso ora examinado:
“ Parecer normativo: é aquele que,
ao ser aprovado pela autoridade
competente, é convertido em norma
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56
de procedimento interno, tornando-
se impositivo e vinculante para
todos os órgãos hierarquizados à
autoridade que o aprovou. Tal
parecer, para o caso que o
propiciou, é ato individual e
concreto; para os casos futuros, é
ato geral e normativo” (Direito
Administrativo Brasileiro, 26ª ed.,
São Paulo: Malheiros Editores,
2001, p. 185).
Sob esse enfoque, o Parecer
MP/CONJUR/JCJ/N. 0486 – 5.9.9/2005, porque incompatível com a
melhor exegese da EC 46/2005, conforme assentado reiteradamente
em parágrafos precedentes, não pode permanecer no mundo jurídico,
irradiando seus efeitos sobre os órgãos subordinados ao Ministério do
Planejamento, dentre os quais se apresenta a Secretaria de Patrimônio
da União.
Para extirpá-lo do mundo jurídico, a
anulação é prerrogativa do Poder Judiciário, que não pode esquivar-se
da garantia do direito de ação que o Estado concedeu ao cidadão (CF
5º XXXV).
3.2. AÇÃO POPULAR. CONDENAÇÃO
DA UNIÃO A RESSARCIR OS VALORES
COBRADOS A TÍTULO DE FORO E
TAXA DE OCUPAÇÃO.
- “Os direitos pleiteáveis na ação popular
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57
são de caráter cívico-administrativo,
tendentes a repor a Administração nos
limites da legalidade e a restaurar o
patrimônio público de desfalque sofrido”
(Hely Lopes Meirelles, Mandado de
Segurança, Ação Popular, Ação Civil
Pública, Mandado de Injunção e “Habeas
Data” , 22ª ed., São Paulo: Malheiros
Editores, 2000, p. 125).
Embora seja certo, conforme assentado
anteriormente, que o cidadão tem a prerrogativa de exigir da
Administração um comportamento que respeite os mandamentos da
lealdade e da boa-fé, que se encartam no princípio da moralidade
administrativa, não se pode ignorar que os direitos pleiteáveis na ação
popular “são de caráter cívico-administrativo, tendentes a repor a
Administração nos limites da legalidade e a restaurar o patrimônio
público de desfalque sofrido” (Hely Lopes Meirelles, Mandado de
Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção e
“Habeas Data”,, 22ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2000, p. 125).
Em outras palavras, mesmo tendo em
consideração o fato de a moralidade administrativa ter sido erigida em
causa autônoma da ação popular, com a ampliação do seu objeto (CF 5º
LXXIII), não se pode olvidar que o fim supremo da ação popular é
desconstituir o ato administrativo lesivo ao patrimônio público,
restaurando-o do desfalque sofrido.
Na hipótese de o ato ter sido lesivo ao
patrimônio moral da Administração, que expressa evidente interesse
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58
público, e por desdobramento ao patrimônio do cidadão, este
desdobramento, porque lesivo ao patrimônio particular, não pode ser
reparado em sede de ação popular.
De efeito, cuidando-se de direitos individuais
homogêneos, que tenham sido molestados por ato administrativo
impregnado de ofensa ao princípio da moralidade administrativa, sua
reparação somente pode ser feita por ação autônoma, a ser exercitada
pelos seus próprios titulares, pois deve preponderar a máxima segundo a
qual, salvo exceção legal, ninguém poderá pleitear, em nome próprio,
direito alheio.
Em remate, o ressarcimento ao patrimônio
particular deve ser buscado em ação própria, e não em sede de ação
popular, mesmo reconhecida a ilegalidade do ato administrativo que
ceifou direitos individuais homogêneos.
3.3. EC 46/2005. EXCLUSÃO DO
DOMÍNIO DA UNIÃO SOBRE AS
ÁREAS INTERIORES DAS ILHAS
COSTEIRAS SEDE DE MUNICÍPIOS.
TERRAS DEVOLUTAS. PATRIMÔNIO
DO ESTADO-MEMBRO. CF 26 IV. NÃO
CARACTERIZAÇÃO: A INTENÇÃO DO
LEGISLADOR CONSTITUINTE NÃO
FOI SIMPLESMENTE DESLOCAR O
DOMÍNIO DA UNIÃO PARA OS
ESTADOS-MEMBROS, MAS CESSAR
DEFINITIVAMENTE O DOMÍNIO
DAQUELA E TRANSFERI-LO PARA O
PARTICULAR. OCORRÊNCIA DO
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FENÔMENO DA RENÚNCIA.
- Segundo a Constituição Federal de 1988,
que manteve basicamente a regra da
Constituição de 1891, pertencem aos
Estados as terras devolutas situadas nos
seus respectivos territórios, cabendo à
União somente a porção de território que
seja indispensável para a defesa das
fronteiras, edificações e construções
militares, das vias federais de
comunicação e à preservação ambiental,
definidas em lei (CF 26 IV c/c 20 II).
- Estas regras, todavia, não se aplicam
quando a norma constitucional,
modificando radicalmente uma situação
histórico-jurídica, afasta completamente o
domínio da União sobre áreas de ilhas
costeiras que contenham sede de
municípios, pois o seu propósito não foi
deslocar o domínio da União para os
Estados-Membros, mas, por imperativo
de ordem social, assegurar ao particular
o domínio sobre os imóveis sob sua posse.
Com o advento da EC 46/2005, a União,
renunciando ao seu domínio sobre as áreas interiores das ilhas costeiras
sede de municípios, ficou definitivamente impedida de expressar
qualquer pretensão de domínio sobre essas áreas, ressalvadas as
hipóteses de áreas afetadas ao serviço público federal, áreas onde
encravadas unidades ambientais federais e terrenos de marinha seus
acrescidos.
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Assim, diante dessa modificação histórico-
jurídica, através da qual o Estado Democrático de Direito persegue sua
consolidação (CF 1º II e III), mostra-se destoante da dimensão
teleológica da norma constitucional a transferência do domínio da União
para os Estados-Membros, pois estes são titulares apenas das terras
devolutas que não estejam compreendidas entre as da União, e não das
terras que, tendo integrado o patrimônio da União, desgarraram-se por
determinação constitucional para compor o patrimônio particular, como
forma de possibilitar os valores supremos da cidadania e da dignidade
da pessoa humana.
Sob outro enfoque, as terras devolutas
caracterizam-se fundamentalmente por serem terras desocupadas, sem
dono, que nunca tenham sido possuídas. Nesse sentido, a definição
oferecida pela Lei 9.760, de 5 de setembro de 1946:
“Art. 5º - São terras devolutas, na
faixa de fronteiras, nos Territórios
Federais e no Distrito Federal, as
terras que, não sendo próprias nem
aplicadas a algum uso público
federal, estadual, territorial ou
municipal, não se incorporaram ao
domínio privado:
....”.
Nessa perspectiva, as terras que integraram o
patrimônio da União, e que se desgarraram desse patrimônio por força
de norma constitucional – a única com aptidão jurídica para promover
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esse evento –, não podem ser transferidas para o patrimônio dos
Estados-Membros, pois isso implicaria grave ofensa ao princípio da
segurança jurídica, mutilando, por conseqüência, a dimensão finalística
da norma que veiculou a renúncia ao direito de propriedade.
Assim, este fenômeno especial deve ser
compatibilizado com as regras do Código Civil acerca da aquisição do
domínio de bens imóveis, de sorte que os registros anteriormente
existentes, por terem perdido a validade diante da renúncia da União,
sofrerão alterações sob a forma de averbações, ou seja, dar-se-á o
lançamento desse fenômeno – edição da EC 46/2005; pronunciamento
judicial que reconheceu sua incidência sobre os imóveis situados na Ilha
de Upaon-Açu –, que possui aptidão para alterar o domínio, afetando o
registro correspondente.
Ou seja, aplica-se a regra do CC 1.245, que
consagra a transferência da propriedade mediante o registro do título
translativo no Registro de Imóveis, observando-se o procedimento da
Lei 6.015/73 (167 e segs.).
Por outro lado, na hipótese de o imóvel não se
encontrar registrado em nome da União, e assim expressamente
incorporado ao seu patrimônio, mas sendo beneficiado pela EC 46/2005,
far-se-á o registro na forma da legislação civil vigente, pois o que deve
preponderar é o fenômeno da aquisição – por parte do particular – do
domínio, ante a renúncia do proprietário anterior.
Em remate, mostrar-se-ia teratológico a
transferência do domínio da União – sobre as áreas interiores das ilhas
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costeiras sede de municípios – para o Estado-Membro, pois apenas seria
substituído o opressor, perdurando o fenômeno da opressão patrimonial.
Esta, todavia, em prol do interesse social e dos valores supremos da
cidadania, restou extirpada do ordenamento jurídico brasileiro, nos
limites da EC 46/2005.
Assim, evidente a impossibilidade jurídica de
compelir o Estado do Maranhão a cadastrar o que não lhe pertence.
D I S P O S I T I V O S Processo n. 2007.37.00.007491-1
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Autor : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
Ré : UNIÃO
ANTE O EXPOSTO, acolho os pedidos
formulados pelo Autor (CPC 269 I) para, confirmando integralmente a
antecipação dos efeitos da tutela anteriormente deferida, (i) anular os
atos de constituição de débito, inscrição na dívida ativa e cobrança de
taxas e/ou foros, bem como o pagamento de laudêmio nas transferências
de domínio, sobre imóveis situados nos Municípios de São Luís, São
José de Ribamar, Paço do Lumiar e Raposa, a partir da EC 46/2005, à
exceção dos terrenos de marinha e seus acrescidos; (ii) anular os atos
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de inscrição de inadimplentes de foros, taxas de ocupação e laudêmios,
constituídos a partir da EC 46/2005, no Cadastro Informativo de
Créditos não Quitados do Setor Público Federal – CADIN; (iii) anular
os efeitos da inscrição em massa – proveniente dos Editais de
Convocação n. 01/93, n. 02/94 e n. 03/94, expedidos pela Delegacia no
Maranhão do Serviço do Patrimônio –, como bens da União, das áreas
situadas na Ilha de Upaon-Açu, inclusive daquelas localizadas na
“Gleba Rio-Anil”; (iv) anular as cobranças das taxas de ocupação e
foros sobre os imóveis cadastrados na forma acima, lançadas nos
últimos 5 (cinco) anos; e (v) anular a inscrição de proprietários desses
imóveis no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor
Público Federal – CADIN.
Custas processuais e honorários advocatícios
indevidos (CF/88 128 § 5º II a).
Sentença sujeita ao duplo grau de jurisdição
(CPC 475 I).
Encaminhe-se cópia da presente sentença para
o Processo n. 2007.37.00.008169-8, bem ainda para a Assembléia
Legislativa do Estado do Maranhão, Câmaras Municipais, Prefeituras
dos Municípios de São Luís, São José de Ribamar, Paço do Lumiar e
Raposa e para os Cartórios de Notas e de Registros de Imóveis dos
Municípios de São Luís, São José de Ribamar, Paço do Lumiar e
Raposa.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
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Processo n. 2007.37.00.007431-5
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Autores : UNIÃO DOS MORADORES PROTEÇÃO DE JESUS DO
CAJUEIRO E OUTROS
Ré : UNIÃO
ANTE O EXPOSTO, julgo extinto o
processo sem investigar a questão de mérito (CPC 267 VI).
Custas processuais e honorários advocatícios
indevidos (LACP 18).
Processo n. 2006.37.00.000290-4
AÇÃO POPULAR
Autores : JOSÉ MAX PEREIRA BARROS
Réus : UNIÃO E OUTRO
ANTE O EXPOSTO, acolho parcialmente
os pedidos formulados pelo Autor JOSÉ MAX PEREIRA BARROS – e
ratificados pelo Autor RAIMUNDO BENEDITO BRAGA ROCHA -
(CPC 269 I) para (i) anular o Parecer Normativo MP/CONJUR/JCJ/N.
0486 – 5.9.9/2005, editado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão – e aprovado pela Advocacia-Geral da União –; (ii) rejeito o
pedido de condenação da União a restituir os valores que recebera por
decorrência da cobrança de taxas e/ou foros e laudêmio, oriundo das
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transferências de domínio, sobre imóveis situados nos Municípios de
São Luís, São José de Ribamar, Paço do Lumiar e Raposa; (iii) rejeito o
pedido de condenação do Estado do Maranhão ao recadastramento das
áreas situadas na Ilha de Upaon-Açu que, até o advento da EC 46/2005,
integravam o patrimônio da União.
Em relação ao Autor RAIMUNDO
BENEDITO BRAGA ROCHA, condeno a União a se abster de realizar
a cobrança do laudêmio incidente sobre as transferências de imóveis
situados na Ilha de Upaon-Açu.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
São Luís, de outubro de 2008.
JOSÉ CARLOS DO VALE MADEIRA
Juiz Federal
W:\GABJU\Assessoria\SENTENÇAS\Ação Civil Pública\ACP. taxa de ocupação. ações conexas.doc