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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
CURSO DE MESTRADO
KYSY TAYSA FERREIRA DO NASCIMENTO
A CONCEPÇÃO DE PROFESSORES SOBRE A POLÍTICA DE BONIFICAÇÃO
POR RESULTADO NO ESTADO DE PERNAMBUCO
RECIFE
2015
KYSY TAYSA FERREIRA DO NASCIMENTO
A CONCEPÇÃO DE PROFESSORES SOBRE A POLÍTICA DE BONIFICAÇÃO
POR RESULTADO NO ESTADO DE PERNAMBUCO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação do Centro de Educação da Universidade Federal de Pernambuco como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Educação.
Orientadora: Professora Dra. Ana Lúcia Felix dos Santos
RECIFE 2015
KYSY TAYSA FERREIRA DO NASCIMENTO
A CONCEPÇÃO DE PROFESSORES SOBRE A POLÍTICA DE BONIFICAÇÃO
POR RESULTADO NO ESTADO DE PERNAMBUCO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação do Centro de Educação da Universidade Federal de Pernambuco como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Educação.
Aprovada em 29 de outubro de 2015.
COMISSÃO EXAMINADORA
________________________________________________ Profª. Drª. Ana Lúcia Felix dos Santos
1ª Examinadora/Presidente
________________________________________________ Profª. Drª. Ana Lúcia Borba de Arruda
2ª Examinadora
________________________________________________ Profº. Drº. Ramon de Oliveira
3º Examinador
A todos os mestrandos que assim como eu tiveram
que balancear a vida acadêmica com a profissional,
E a todos os professores da Rede Estadual de
Ensino de Pernambuco, em especial aos
professores entrevistados.
AGRADECIMENTOS
Chegou ao fim essa jornada e só me resta agradecer as pessoas que contribuíram
para o desenvolvimento e término desta pesquisa.
Em primeiro lugar, quero agradecera Deus todo poderoso, por me conceder a
oportunidade de estar encarnada nesse plano espiritual, realizando um sonho que
se tornou objetivo.
Agradeço aos meus familiares, pai e mãe, Edvaldo Vieira do Nascimento e Maria
da Solidade Ferreira da Silva, e irmãos, Edvaldo Wagner Ferreira do
Nascimento e Emília Tatiane Ferreira do Nascimento por sempre me
apresentarem o valor dos estudos e me incentivarem a crescer profissionalmente,
academicamente e pessoalmente.
Em especial, agradeço à minha filha, Kaynne Gabrielle Ferreira Lins, por ser a
minha maior fonte de alegria, amor e inspiração, por sempre entender a minha
ausência, por ser esse anjinho que me guia desde o seu nascimento.
Agradeço à minha amiga, Maria Gabriela do Nascimento, por ser uma grande
amiga, minha cúmplice e por sempre estar comigo nos momentos mais felizes e nos
mais difíceis. Por levantar o meu ânimo e fazer com que eu chegasse até aqui.
Agradeço à minha querida orientadora, Dra. Ana Lúcia Felix dos Santos, por me
guiar nessa jornada, por sempre oportunizar momentos de estudos, pela sua
paciência, carinho, confiança, compreensão, competência intelectual e dedicação à
pesquisa. Não tenho palavras para agradecer toda confiança que depositou em mim.
Sou muito grata por tê-la como a minha orientadora.
Aos entrevistados da pesquisa, professores da Língua Portuguesa e Matemática da
Rede Estadual de Ensino de Pernambuco por terem participado deste estudo
durante as entrevistas.
À Secretaria de Educação do Estado de Pernambuco, em especial, Norma
Bandeira, pela sua disponibilidade em fornecer informações imprescindíveis sobre o
estudo.
Aos mestrandos da turma 31-A por compartilhar tristezas, alegrias e ansiedade, em
especial, Carla Cabral, Joseane Maria da Silva, Silvana Galvão de Aguiar,
Gilmara Carvalho e Wilma Ferreira.
Aos professores e doutores Ramon Oliveira e Ana Lúcia Borba de Arruda pelos
ensinamentos e pela orientação na minha qualificação.
À professora Drª Janete Maria Lins de Azevedo, por me ajudar a trilhar esse
caminho desde a minha graduação.
À minha psicóloga Débora Fernanda Vieira Carvalho pelo trabalho maravilhoso
que fez durante as minhas sessões de terapia.
Ao pequeno ser, Alice, que começou a gerar em meu ventre, que mesmo tão
pequena, já me faz ser uma pessoa melhor!
À minha cunhada, Elhane Gomes dos Santos, pelas orientações sempre
necessárias.
À minha coordenadora da Escola Municipal Nossa Senhora da Conceição, Vania
Luiza Soares Santana, que entrou na minha vida profissional como um anjo.
Aos meus colegas, Mary Neves, Haroldo Cruz e Isaldo Amorin da Escola
Municipal Santos Cosme e Damião, pelo apoio, carinho e incentivo para a conclusão
deste trabalho.
Muito Obrigada!!!
RESUMO
Essa pesquisa aborda as políticas que tomam como referência aspectos da meritocracia por meio de estratégias de bonificação por desempenho educacional. Especificamente toma a política de educação do estado de Pernambuco que articula avaliação educacional, metas e bonificação por desempenho. Pesquisas realizadas recentemente sobre a política educacional e de avaliação no Estado de Pernambuco têm contribuído para abranger as questões que ainda não foram respondidas. O objetivo principal consistiu em analisar a concepção dos professores sobre a política de bonificação por resultado. Partimos do pressuposto que a aplicação do pagamento do bônus por mérito aos professores tende a regular e responsabilizar o trabalho docente e não se caracteriza numa alternativa para melhorar a educação. A pesquisa adotou o método qualitativo, baseado em Minayo (2002). Os instrumentos da coleta dos dados envolveram a entrevista semiestruturada e a análise documental. O trabalho desenvolveu-se em três etapas integradas. Na fase exploratória foi possível trabalhar a definição do objeto de estudo, a construção do marco teórico, escolher o campo empírico, bem como determinar os critérios para entrar em contato com o campo e selecionar os sujeitos da pesquisa. Na segunda fase, realizamos um levantamento de dados sobre o sistema educacional de Pernambuco através dos sites: da Secretaria de Educação, Estados@, SIEPE e uma visita à Secretaria de Educação. Ainda nessa fase, analisamos os documentos do Programa de Modernização da Gestão Pública/Metas para a Educação (PMGP/ME) e a Nota Técnica que embasam a política educacional, de avaliação e do bônus no estado. Após este levantamento, delimitamos o campo empírico que abarcou escolas da Gerência Regional Metropolitana Norte. Os sujeitos entrevistados foram professores das disciplinas de Língua Portuguesa e Matemática. De acordo com os documentos, a questão da qualidade da educação está atrelada à mensuração e divulgação dos resultados do desempenho dos estudantes na efetivação das provas do SAEPE, assim como deposita nos professores e nas escolas a responsabilidade em elevar os indicadores educacionais. Os dados evidenciam que o pagamento do Bônus de Desempenho Educacional (BDE) trouxe impactos para o trabalho docente implicando na competividade entre escolas e na responsabilização e regulação do trabalho dos professores, bem como não traz contribuições significativas para a melhoria da educação. Palavras-chave: Política Educacional. Avaliação Educacional. Bônus de Desempenho Educacional. Pernambuco.
ABSTRACT
This research refers to the polices that take reference aspects of meritocracy through bonus strategies for educational performance. It takes specifically the educational politics of Pernambuco. Recent studies about educational and evaluation politics at Pernambuco state, has contributed to cover the issues that have not been answered yet. The main objective was to analyze the conception of teachers about the policy of bonus per result. We‟ve assumed that the application of the bonus payment by merit to teachers tends to regulate and blame the teaching work and not characterized in an alternative for improving education. This search adopted the qualitative method, based in Minayo (2002). The data collector tools were semi structured interview and documental analyses. The study was developed in three steps integrated. In the exploratory phase was possible to work the definition of the object of study, the construction of the theoretical framework, choose the empirical field, as well as determining the criteria to contact field and select the research subjects. In the second phase, we conducted a survey of data about the educational system of Pernambuco through website: Secretary of Education, @Estado, SIEPE and a visit to the Secretariat of Education. Still at this stage, we analyzed the program documents for the modernization of Public Management\Goals for Education (PMGP/ME) and the Technical Note which underlies the educational policy, of assessment and the bonus in the state. After this survey, it was restricted the empirical field that spanned schools of Manages the Metropolitan Regional North. The subjects interviewed were professors of the disciplines of the Portuguese language and mathematics. According with the documents, the question of the scientific education is tied to the measurement and dissemination of the results of the performance of students in the realization of the evidence of SAEPE and, confidence in teachers and in schools the responsibility in raising educational indicators. The data show thatthe bonus payment by educational performance (BDE) brought impacts to the teaching work implying in competitiveness between schools and accountability and regulating the work of teachers, does not bring significant contributions to the improvement of education.
Key words: Educational Policy. Educational Evaluation.Bonus for educational performance. Pernambuco.
LISTA DE SIGLAS
ANA Avaliação Nacional da Alfabetização
ANEB Avaliação Nacional da Educação Básica
ANRESC Avaliação Nacional de Rendimento Escolar
BDE Bônus de Desempenho Educacional
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BM Banco Mundial
CONSAD Conselho Nacional de Secretários de Administração
ENADE Exame Nacional de Cursos
ENEM Exame Nacional do Ensino Médio
EREM Escola de Referência do Ensino Médio
ETE Escola Técnica Estadual
EUA Estados Unidos da América
FHC Fernando Henrique Cardoso
FMI Fundo Monetário Internacional
GRE Gerência Regional de Educação
IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IDEPE Índice de Desenvolvimento da Educação de Pernambuco
INDG Instituto de Desenvolvimento Gerencial
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
MBC Movimento Brasil Competitivo
MEC Ministério da Educação
MP Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
NAEPE The National Assessment of Educational Progress
NCLB Lei No Child Left Behind
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OIT Organização Internacional do Trabalho
ONU Organização das Nações Unidas
PDE Plano de Desenvolvimento da Educação
PISA Programa Internacional de Avaliação de Estudantes
PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PMGP Programa de Modernização da Gestão Pública
PMGP/ME Programa de Modernização da Gestão Pública – Metas para a
Educação
PNAGE Programa Nacional de Apoio a Modernização da Gestão e do
Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal
PNE Plano Nacional de Educação
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PROGESTÃO Programa Pernambucano de Modernização da Gestão Pública
PSB Partido Socialista Brasileiro
PT Partido do Trabalhador
SAEB Sistema de Avaliação da Educação Básica
SAEPE Sistema de Avaliação Educacional de Pernambuco
SARE Secretaria de Administração e Reforma do Estado
SARESP Sistema de Avaliação do Rendimento Escolar do Estado de São
Paulo
SIEPE Sistema de Informação da Educação de Pernambuco
SIMAVE Sistema de Avaliação da Educação Básica
SINAES Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior
SPAECE Sistema Permanente de Avaliação na Educação Básica do Ceará
UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a
Cultura
UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infância
QUADROS
Quadro 01 - Proporções por faixa etária na escola em Abreu e Lima ....................... 69
Quadro 02 - Proporções por faixa etária na escola em Igarassu .............................. 70
Quadro 03 - Proporções por faixa etária na escola na Ilha de Itamaracá ................. 71
Quadro 04 - Proporções por faixa etária na escola em Itapissuma ........................... 71
Quadro 05 - Proporções por faixa etária na escola em Olinda .................................. 72
Quadro 06 - Proporções por faixa etária na escola em Paulista ............................... 73
Quadro 07 - PIB, IDEPE e IDEB das escolas da rede pública, por município ........... 73
Quadro 08 - Professores Entrevistados – Perfil pessoal (sexo, idade, nível de
formação, tempo de serviço) ................................................................ 79
Quadro 09 - Caracterização dos Professores – Perfil Profissional (forma de
contratação, tempo de serviço na escola, em quantas escolas trabalha,
horário de serviço e quantas disciplinas leciona) ................................. 80
Quadro 10 - Professores entrevistados e o conhecimento sobre o BDE .................. 81
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 14
1.1 Opção Metodológica da Pesquisa ................................................................... 24
1.1.1 Caminho Metodológico ..................................................................................... 26
1.2 Organização da pesquisa ................................................................................. 29
2 CONTEXTUALIZANDO A POLÍTICA DE EDUCAÇÃO, A QUESTÃO DA
AVALIAÇÃO EDUCACIONAL .................................................................................. 31
2.1 Política Pública, Neoliberalismo e Educação ................................................. 31
2.2 Concepção sobre Avaliação e Qualidade da Educação ................................ 35
2.3 Reforma Gerencial do Estado Brasileiro e o Sistema de Avaliação ............. 42
3 O SISTEMA DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO DE PERNAMBUCO E O BÔNUS
DE DESEMPENHO EDUCACIONAL ....................................................................... 51
3.1 A Reforma Educacional numa perspectiva Gerencial no Estado de
Pernambuco ............................................................................................................. 51
3.2 O Programa de Modernização da Gestão Pública/Metas para a Educação e o
sistema de avaliação de Pernambuco ................................................................. 533
3.3 Bônus de Desempenho Educacional............................................................... 58
3.4 O sistema de ensino no governo de Eduardo Campos ................................. 65
4 IMPACTOS E EFEITOS DA POLÍTICA DE BONIFICAÇÃO POR RESULTADOS:
O QUE DIZEM OS PROFESSORES ........................................................................ 68
4.1 Caracterização dos Municípios ........................................................................ 69
4.2 Caracterização das Escolas ............................................................................. 74
4.3 Caracterização dos Sujeitos Entrevistados .................................................... 79
4.4 As concepções expressas pelos professores e os impactos na prática
docente..................................................................................................................... 83
4.4.1 O bônus do desempenho e a qualidade de ensino na concepção dos
entrevistados ............................................................................................................. 90
4.4.2 A Competitividade entre Escolas e Professores ............................................. 101
4.4.3 Responsabilização e regulação do trabalho docente na perspectiva dos
professores.............................................................................................................. 106
CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................... 110
REFERÊNCIAS ..................................................................................................... 1134
APÊNDICE ............................................................................................................ 1212
14
1 INTRODUÇÃO
Este estudo se propôs analisar a política de educação do Estado de
Pernambuco que articula avaliação educacional, metas e bonificação por
desempenho. Tomamos a especificidade do Bônus de Desempenho Educacional
(BDE) como foco dos nossos estudos de forma que analisamos a partir da
concepção dos professores os efeitos dessa política na rede estadual de ensino.
Este trabalho é parte integrante de uma pesquisa maior, cujo título é “Avaliação
Educacional, Bônus do Desempenho e Gestão Escolar no Contexto dos Padrões da
Regulação da Política Educacional de Pernambuco”.
No que concerne a esta pesquisa, o nosso campo de interesse envolveu os
conceitos sobre políticas públicas, neoliberalismo e educação. Assim como tratamos
sobre a questão da avaliação educacional e sua relação com a qualidade da
educação. Diante do exposto, buscamos discutir sobre o modo como está
organizado o sistema de avaliação no Brasil e em Pernambuco, problematizando a
avaliação educacional e o recebimento do bônus do desempenho pelos profissionais
da rede estadual de Pernambuco. Isto porque o estado de Pernambuco é lócus da
nossa pesquisa, e vem utilizando dessas estratégias na sua política educacional.
O tema sobre avaliação, atrelado à questão da qualidade, nos últimos anos
tem sido alvo dos trabalhos acadêmicos, e também do planejamento dos programas
políticos voltados para os variados setores da sociedade, inclusive para a educação.
Especialistas da área como Werle (2010), Saul (2010), Afonso (2009), Gatti (2009),
defendem a concepção de que o resultado dessas avaliações devem servir
principalmente para subsidiar políticas a fim de melhorar a qualidade do ensino,
instituir programas de formação, implementar plano de carreira, cargos e salários
para os profissionais da educação e não apenas fixar metas sobre os sistemas
educativos com o objetivo de encontrar alternativas para elevar o índice da
educação, incentivar a competição entre as escolas, ou até mesmo implementar
ações de premiação do trabalhador da educação.
As ações de política postas em andamento no cenário brasileiro atual que
vêm articulando avaliação educacional e metas por desempenho fazem com que
esses pesquisadores supracitados concluam que exista uma crescente preocupação
em termos ligados à administração gerencial que é garantir a produtividade, a
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qualidade e a eficiência para se atingir os indicadores educacionais. Concordamos
com Arruda e Nóbrega (2013, p. 531) quando nos apontam que
Não advogamos, aqui, que os termos desempenho e eficiência sejam desprezados no âmbito educacional, ao contrário, eles são importantes (...), porém é necessário que se leve em consideração os objetivos e os fins políticos e sociais da educação.
Tais ações políticas ocorrem num contexto em que as ações do Estado são
caracterizadas pela expressão, utilizada por Afonso (2009), “Estado Avaliador”.
A partir da década de oitenta, o interesse demonstrado pela avaliação, sobretudo por parte de governos neoconservadores e neoliberais, começou a ser traduzido pela expressão “Estado Avaliador”. Esta expressão que significa, em sentido amplo, que o estado vem adaptando um ethos competitivo, neodarwinista, passando a admitir alógica do mercado, através da importação para o domínio público de modelos de gestão privada, com ênfase nos resultados ou produtos dos sistemas educativos (p.49).
No âmbito dos debates na área da educação, a ampliação da eficácia e da
equidade escolar tem se tornando expressão de ordem internacional e o desafio dos
governos locais é definir políticas educacionais com objetivo de apresentar um maior
desempenho aos seus sistemas educativos. Desta forma, tem se tornado frequente
a iniciativa das unidades federativas brasileiras em implementar um modelo de
regulação educacional denominada obrigação de resultados. Segundo Lessard e
Demailly (2004 apud AUGUSTO; OLIVEIRA, 2011), a obrigação de resultados
representa a materialização da regulação educacional e, de modo geral, atinge
diretamente o interior das escolas e a classe do professorado, a qual é
responsabilizada em melhorar os resultados escolares.
As recentes mudanças na política educacional baseadas na busca constante
em atingir resultados modificaram a organização e o planejamento pedagógico das
escolas, o que vem provocando impactos no trabalho dos docentes, como
fortalecimento da competitividade entre as escolas e os professores.
Além da reestruturação do sistema de avaliação, houve mudanças na gestão
escolar e no currículo escolar que está se moldando para atender ao conteúdo das
provas de larga escala, bem como a implementação de políticas do pagamento do
bônus mérito aos professores, pois o propósito é produzir um bom resultado nas
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avaliações, como já apontaram os trabalhos de Freitas (2012b), Barbosa e
Fernandes (2013), Silva (2013), Augusto (2013), dentre outros.
Tais mudanças recebem influências do contexto internacional, pois as
reformas das políticas educacionais dos países em desenvolvimento são
monitoradas e orientadas pelos organismos internacionais e por países de grande
potência econômica, que, por sua vez, tendem a exercer grande controle sobre a
escola e a educação, se utilizando de sistema de avaliação externa para esse
propósito.
Ao analisar os trabalhos de Freitas (2012a), podemos observar que as
políticas que envolvem a avaliação educacional, com forte peso na
responsabilização profissional, meritocracia e privatização, tiveram grande
repercussão nos Estados Unidos (EUA), durante o mandato do ex-presidente
americano George W. Bush. Em aliança com os empresários, o então presidente
fixa uma reforma educacional no país, aprovando a Lei No Child Left Behind – NCLB
(Nenhuma Criança Deixada para Trás) e instituiu uma política que tinha por objetivo
a aferição dos alunos e consequentemente a responsabilização dos profissionais da
educação pelo desempenho do sistema educativo americano. Pesquisas vêm
apontando que tal experiência não gerou ganhos efetivos para a educação daquele
país, pois segundo os dados da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE) há dez anos os EUA estão na média do Programme for
International Student Assessment (PISA)1 e não saem disso (FREITAS, 2012a).
O referido autor aponta algumas consequências advindas das práticas de
políticas baseadas em responsabilização, meritocracia e privatização: a)
estreitamento curricular, b) competição entre profissionais e escolas, c) pressão
sobre o desempenho dos alunos e preparação para os testes, d) fraudes, e)
aumento da segregação socioeconômica no território, f) aumento da segregação
dentro da escola, g) precarização da formação do professor, h) destruição moral do
professor, i) destruição do sistema público de ensino e k) ameaça à própria noção
liberal de democracia (FREITAS, 2012a).
Como é próprio do campo das políticas públicas, o estado brasileiro,
impulsionado pela realidade do contexto exterior, adota medidas no sistema
educacional advindas de outras nações mundiais, como por exemplo, o caso dos
1 Programa Internacional de Avaliação de Estudantes (PISA), conduzido pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
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EUA. Nesse país, além da experiência acima citada, desde 1969 foi desenvolvido o
National Assessment os Educacional Progress (NAEP)2, cuja finalidade é realizar
avaliações regulares de uma amostra de alunos que frequentam escolas públicas e
privadas nos ensinos fundamental e médio visando disponibilizar informações
confiáveis sobre o desempenho de estudantes americanos. O Sistema de Avaliação
da Educação Básica do Brasil (SAEB) foi originada com base nas ideias do NAEP, e
também possibilita a geração de dados sobre o desempenho dos estudantes
brasileiros (SCHWARTZMAN, 2005).
Seguindo essa orientação, as políticas de avaliação no Brasil se solidificaram
durante os anos de 1990 e 2000 com o objetivo de regular o sistema educacional.
Para tanto, foram elaborados indicadores nacionais de educação e exames
nacionais, tomando como referência propostas de rendimento dos estudantes e do
sistema educacional com a inclusão de avaliações externas no âmbito da educação
básica. Fazem parte desse contexto o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), o
Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB), o Índice de
Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), dentre outros.
Frigotto (2013, p. 81) discute sobre o atual contexto do sistema de avaliação
aplicado pelo Ministério da Educação (MEC):
O sistema de avaliação atualmente proposto pelo Ministério da Educação, além de confundir e reduzir está questão a técnicas de mensuração, vai revelar o óbvio. A aplicação de um teste padrão, partindo de qualquer arbitrária, no caso feito com assessoria de técnicos adestrados nos organismos internacionais, que definem a qualidade (total!) esperada, vai mostrar uma brutal desigualdade que as pesquisas vêm apontando há décadas, no desempenho de acordos com a materialidade de condições sociais (extraescolares) e das condições institucionais (intraescolares). No plano social, basta tomar os dados da disparidade de distribuição de renda no Brasil para saber que vamos encontrar alunos com condições de educabilidade profundamente desiguais. No plano institucional da escola, a diversidade de formação, salários e condições de trabalho dos professores, técnicos e funcionários, nos oferecem elementos inequívocos para esperar desempenhos e resultados diferenciados.
O fortalecimento de políticas no campo educacional caracterizadas por
resultados, premiações e monitoramento em parceria com o empresariado foram
abordadas no Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) lançado no governo
2 Os resultados nacionais americanos (NaeP) também não são alentadores (RAVITCH, 2011 apud FREITAS, 2012b).
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de Luís Inácio Lula da Silva, introduzido pelo movimento “Compromisso Todos pela
Educação”. Segundo os documentos, o PDE é um plano baseado em metas que tem
como objetivo romper com a visão fragmenta da avaliação, estabelecendo
articulação com a avaliação, o financiamento e a gestão da educação. Outro objetivo
é criar uma rede de responsabilização pela qualidade do ensino, isso requerendo o
compromisso tanto dos gestores, professores, pais, alunos, quanto da classe
política, do prefeito ao Presidente da República (BRASIL, 2007).
Alguns estados e municípios nacionais repetem o mesmo padrão de política
aplicado pelo governo federal, adotando em suas redes de ensino políticas de
avaliação e responsabilização pelo desempenho educacional, como é o caso de São
Paulo com o Sistema de Avaliação do Rendimento do Estado de São Paulo
(SARESP), Minas Gerais com o Sistema de Avaliação da Educação Básica
(SIMAVE), Pernambuco com o Sistema de Avaliação de Pernambuco (SAEPE) e
Ceará com o Sistema Permanente de Avaliação na Educação Básica do Ceará
(SPAECE).
Ao realizar um levantamento bibliográfico dos trabalhos que analisaram a
problemática da bonificação por mérito e desempenho e o sistema de avaliação da
educação identificamos pesquisas preocupadas em analisar o contexto de inserção
dessas políticas, tanto em nível internacional, como nacional.
Pesquisas recentes revelam que estados e municípios brasileiros também
vêm adotando ações de avaliação educacional como parte das suas políticas de
gestão de controle no âmbito educacional na justificativa de melhorar os indicadores.
Estas políticas são consolidadas por meio de avaliações externas e pagamento do
bônus por desempenho educacional.
No caso das experiências estaduais, destacamos a pesquisa desenvolvida
por Maria Helena Augusto, sobre “Os últimos dez anos de governo em Minas Gerais:
a política de resultados e o trabalho docente”, publicado em 2013, na revista
Educação e Sociedade. Este trabalho procurou analisar as políticas de governo nos
últimos dez anos e seus efeitos sobre o trabalho docente.
É pertinente destacar que o estado de Minas Gerais implementou durante o
mandato do ex-governador Aécio Neves (2003-2010), um programa de governo
intitulado “Choque de Gestão” baseado na reforma de modernização do aparelho do
Estado, constituído por elementos da avaliação de desempenho, com o intuito de
melhorar a qualidade da educação. Em 2008, no segundo mandato, do então
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governador, o programa passa a ser denominado “Estado para Resultados”, as
proposições das ações desse novo programa são realizadas mediante a assinatura
do “Acordo de Resultados”, entre secretaria de educação e gestores das escolas.
O acordo foi instituído pela Lei nº 17.600, de julho de 2008, com o objetivo de
obter maior eficiência e eficácia na gestão dos serviços públicos e diminuição do
gasto financeiro estatal. Por meio da mesma lei que outorga o “Acordo de
Resultado”, aprova a diretriz do bônus salarial aos servidores efetivos de Minas
Gerais, denominado “Prêmio por Produtividade”.
Os resultados desse trabalho, segundo o depoimento dos dirigentes da
Secretaria Estadual de Educação, nos revelaram que a implantação da política por
resultado é um instrumento de cobrança alocado aos professores. Os docentes
praticam tal controle no seu trabalho como fator de subsistência, já que as condições
trabalhistas dos docentes e da realidade educacional do estado são precárias, como
os baixos salários, instalações físicas inadequadas e salas superlotadas. Além
disso, se verificou que os professores e as escolas não podem ser os únicos
responsáveis pela qualidade da educação (AUGUSTO, 2013).
Outra pesquisa que nos chamou atenção foi o trabalho desenvolvido por
pelas doutoras Andreza Barbosa e Maria José da Silva Fernandes (2013), cujo título
é “O pagamento por desempenho no contexto das reformas educacionais paulista”.
O artigo mostra resultados de uma pesquisa sobre o pagamento por desempenho;
este pretendeu discutir a política de pagamento por desempenho implantada no
Estado de São Paulo na última década sob a forma do bônus por mérito e suas
implicações para o trabalho docente.
As autoras identificaram que nas décadas de 1990 e 2000 foram
implementadas várias reformas no contexto educacional do Estado de cunho
organizacional e pedagógico que trouxeram consequências para o trabalho docente
e para a gestão escolar. Dentre as reformas, as pesquisadoras identificaram a
reorganização na gestão escolar, no currículo da rede de ensino de São Paulo, na
implantação da progressão continuada, no sistema de avaliação externa e o
pagamento do bônus mérito aos professores (BARSOSA; FERNANDES, 2013).
O resultado da pesquisa acima referida evidenciou a importância do professor
no processo ensino-aprendizagem, porém não poderia ser o único responsável pela
melhoria da educação. Além disso, a prática da política do pagamento do bônus por
mérito traz consequências na relação entre os professores, contribuindo para a
20
individualização da prática docente e a redução da participação dos movimentos
sindicais. As autoras identificaram ainda que os estudos realizados na área da
economia sobre este tipo de política apontam consequências negativas para o
trabalho docente como o condicionamento de regulação e do controle do trabalho
(BARSOSA; FERNANDES, 2013).
Tais realidades acima destacadas se aproximam do que vem acontecendo no
estado de Pernambuco, que vem adotando políticas de ajustes na educação que
evidenciam a regulação e a responsabilização, com a implantação do Programa de
Modernização da Gestão Pública/Metas para Educação (PMGP/ME), que articula
avaliação educacional, metas e bônus por desempenho educacional.
As reformas educacionais surgiram no Estado de Pernambuco com a
justificativa de melhorar os indicadores educacionais, já que entre os anos de 2005-
2007, a Rede Estadual da Educação Básica “obteve o pior desempenho no Índice de
Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB)3, da 5ª a 8ª série (2,4) em relação aos
demais estados brasileiros” (PERNAMBUCO, 2008a, p. 5).
No contexto econômico, nesse mesmo período, o país assiste a um aumento
significativo na economia industrial, e em especial o estado de Pernambuco se
destaca com os empreendimentos da Refinaria de Petróleo, o Estaleiro Atlântico Sul,
dentre outros investimentos pernambucanos. Impulsionado, também, por estas
iniciativas é que surge a necessidade de elevar os indicadores sociais e
educacionais no Estado.
O PMGE/ME tem como objetivo central a elevação da aprendizagem do
aluno, especialmente no que se refere às notas obtidas, à redução da repetência e
da evasão escolar. O Programa se propõe a redimensionar a estrutura funcional das
escolas, garantindo a permanência do professor na sala de aula, recuperando a
estrutura física das escolas, melhorando a merenda escolar, distribuindo fardamento
e material escolar (PERNAMBUCO, 2008a).
No âmbito da reformulação da política educacional, a avaliação educacional
de Pernambuco é reestruturada. O Sistema de Avaliação Educacional de
Pernambuco (SAEPE) foi reformulado e fortalecido e em 2008 passou a ser
3O IDEB foi criado em 2007, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP. Conforme os dados do IDEB, “o indicador é calculado a partir dos dados sobre a aprovação escolar, obtidos no Censo Escolar e nas médias de desempenho das avaliações do Sistema de Avaliação da Educação Básica e a Prova Brasil” (BRASIL, 2007).
21
realizado anualmente. O SAEPE é uma avaliação em larga escala que serve como
instrumento para medir a competência e a habilidade, nas áreas de Língua
Portuguesa e Matemática, dos estudantes que compõem o 5º e 9º anos do ensino
fundamental, e o 3º ano do ensino médio.
Ainda, são aplicados questionários para alunos, professores e gestores a fim
de obter informações relacionadas ao ambiente cultural, social e escolar dos alunos,
assim como traçar um perfil dos profissionais das unidades escolares e descrever a
infraestrutura das escolas. O intuito central é elevar o Índice de Desenvolvimento da
Educação de Pernambuco. O IDEPE é tomado como um indicador de qualidade e
tem como foco o trabalho fundamentado em metas. Os dados que compõem o
IDEPE referem-se aos resultados da avaliação do SAEPE e das taxas de aprovação
dos estudantes, medido pelo censo escolar4. As escolas que atingirem as metas do
IDEPE, a partir de 50%, serão premiadas comum Bônus de Desempenho
Educacional – BDE. O BDE se estrutura como “uma política de incentivo” aos
trabalhadores que compõem o quadro da escola (PERNAMBUCO, 2008a, p. 11).
Portanto, é possível notar que as políticas que envolvem o oferecimento de
bônus por desempenho educacional e avaliação atrelada à qualidade da educação
vêm travando muitas discussões, principalmente no chão das escolas, trazendo
desconforto e muitas lacunas com relação ao método utilizado para conferir os
dados alcançados por cada escola.
Além disso, a adoção desta política tem criado uma atmosfera de competição
entre os professores e as escolas, incentivando uma cultura de individualização do
processo educativo, como verificaremos nos estudos que foram recentemente
desenvolvidos sobre a política educacional do Estado de Pernambuco.
Na dissertação de mestrado realizado na Universidade Federal da Paraíba,
produzida por Ana Cláudia Dantas Cavalcanti sobre o “Programa de Modernização
da Gestão Pública/Metas para Educação/2007-2010: análise sobre a gestão
democrática da educação de Pernambuco”, a partir da implementação da diretriz do
PMGP/ME, a pesquisadora se interessou em saber se o PMGP/ME de fato fortalecia
ou enfraquecia a gestão democrática na educação de Pernambuco e de que forma
4O Censo Escolar é um levantamento de dados estatísticos educacionais de âmbito nacional realizado todos os anos e coordenado pelo Inep. Ele é feito com a colaboração das secretarias estaduais e municipais de educação e com a participação de todas as escolas públicas e privadas do país (INEP).
22
estava sendo estabelecido o diálogo entre a Sociedade e Estado, a partir da
dimensão da cidadania.
Para responder tal problemática, a pesquisa buscou analisar o Programa e
saber se o mesmo contribuía para o fortalecimento ou enfraquecimento da gestão
democrática nas escolas. Os instrumentos utilizados foram entrevista
semiestruturada, realizadas com representantes do Governo Estadual e uma
entrevista com o Governador do Estado, explicando sobre o programa, e análise das
atas dos Conselhos Escolares.
Os resultados desse estudo evidenciaram a continuação da política do
modelo gerencial nos últimos dois governos gestados por Jarbas Vasconcelos e
Eduardo Campos, sem ampliação de canais de participação. Constatou-se ainda
que as ações do Programa não possibilitaram avanços para o fortalecimento
participativo nas escolas estaduais de Pernambuco.
Outra dissertação de mestrado desenvolvida na Universidade Federal da
Paraíba que se interessou em estudar a política educacional do Estado de
Pernambuco, produzida em por Ítalo Agra de Oliveira (2013), intitulada “O programa
de modernização da gestão pública: uma análise da política de responsabilização
educacional em Pernambuco no governo Campos (2007-2011)”, teve como objetivo
central a análise da reforma educacional que ocorreu no governo de Eduardo
Campos e a política de responsabilização educacional.
A pesquisa foi realizada mediante a utilização da análise bibliográfica e
documental. No primeiro momento, o autor procurou fazer um estudo histórico da
reforma gerencial do estado brasileiro provocando mudanças na área da educação,
que ajustaram a reforma na educação brasileira nos anos de 1990 e 2000. No
segundo momento, faz um levantamento histórico dos dois últimos governos do
Estado de Pernambuco e, por fim, trata do objeto de estudo Programa de
Modernização da Gestão Pública e suas implicações. A pesquisa identificou no
PMPG o sistema de responsabilização de caráter mercadológico e suas implicações
no sistema educacional.
O levantamento bibliográfico sobre a reforma educacional que suscitou a
aplicação de políticas para o sistema de avaliação da educação e do bônus por
desempenho no Estado de Pernambuco e em outros estados serviu de subsídio
para delimitar o nosso objeto de estudo. Esses estudos forneceram dados para a
construção de novas questões, que até o momento não foram investigadas.
23
Diante de tal realidade foi possível perceber uma lacuna nas pesquisas no
que se refere ao Bônus de Desempenho Educacional (BDE), implementado no
Estado de Pernambuco, como objeto de estudo. Nas pesquisas identificadas, o BDE
é mencionado apenas como um dos mecanismos que fazem parte do PMGP/ME,
mas não encontramos uma abordagem dirigida ao mesmo. Dessa forma, é que
surgiu o interesse em estudar o BDE, tomando como referência a política de
avaliação do Estado de Pernambuco.
Outra questão a ser citada é que o presente estudo pretendeu analisar a
questão a partir da ótica dos sujeitos que vivem a política: os professores, isso por
entender que são os profissionais que têm o contato direto com essa “nova”
realidade.
Nessa direção, outro ponto de interesse em estudar tal assunto surgiu das
minhas inquietações no campo profissional e acadêmico. A minha experiência em
estudar políticas públicas para o setor educacional iniciou no curso de graduação em
Pedagogia na Universidade Federal de Pernambuco em 2007-2011. Durante o curso
participei de atividades de iniciação científica, nas quais fiz uma investigação sobre o
regime de colaboração, federalismo e municipalização na Região Metropolitana do
Recife (Recife, Camaragibe e São Lourenço). Concomitantemente fui monitora da
disciplina de avaliação educacional, onde tive o primeiro contato com as discussões
sobre avaliação. Durante os dois últimos períodos do curso de Pedagogia desenvolvi
o Trabalho de Conclusão de Curso, um estudo direcionado para a política da
educação profissional no município de Ipojuca. Dando continuidade à minha
formação, cursei a pós-graduação em nível de especialização lato sensu em Gestão
educacional: espaço escolar e não escolar. Nesse curso dei continuidade ao estudo
sobre as políticas públicas para a educação profissional, no estado de Pernambuco.
Em 2012, quando ingressei na Rede Municipal de Igarassu, como professora
das séries iniciais do ensino fundamental, pude conviver com professores das séries
finais do ensino fundamental e do Ensino Médio; desde então, comecei a ouvir
relatos/questionamentos sobre suas experiências na rede estadual de ensino. É
comum ouvir dos colegas questões e observações como as que exemplifico aqui:
“Como é calculado o valor do bônus?” “Trabalhamos da mesma forma do ano
passado e mesmo assim não recebemos o bônus, qual o verdadeiro motivo?” “Como
temos que trabalhar os conteúdos?” “Esse bônus não trouxe benefício algum para a
melhoria da educação e sim competições entre as escolas”. São experiências
24
desses professores que vivenciam este modelo educacional que o estado de
Pernambuco vem apresentando com a implementação do Programa de
Modernização da Gestão Pública – Metas para a Educação (PMGP/ME).
O conjunto das observações acima e o conjunto das minhas experiências nos
impulsionaram a realizar o presente trabalho que toma como foco o Bônus do
Desempenho Educacional (BDE) em Pernambuco, procurando analisar a concepção
do professor a respeito dos efeitos e impactos dessa política.
Assim, o presente trabalho pretende visa responder as seguintes perguntas:
Qual a concepção dos professores sobre a política de bonificação por resultado que
está sendo adotada nas escolas estaduais de Pernambuco?
Partimos da hipótese que a política do bônus não traz melhoras significativas
na qualidade do ensino da Rede Pública Estadual do Estado de Pernambuco, assim
como sua implementação tem incentivado práticas de competição e
responsabilização entre os professores e as escolas.
Para responder tal questionamento elaboramos o seguinte objetivo geral:
analisar a concepção dos professores sobre a política do bônus por desempenho
educacional que faz parte do Programa de Modernização da Gestão Pública que
está sendo adotado nas escolas estaduais de Pernambuco.
E mais especificamente buscamos:
a) Examinar nos documentos que norteiam a política de bonificação por
resultado como a temática discursiva melhoria da educação vem sendo tratada;
b) Apreender nos discursos dos professores suas concepções acerca dos
impactos/efeitos da política de bonificação por resultado para a educação da rede
estadual;
c) Identificar aproximações e distanciamentos entre o que propõem os
documentos e o que revelam as concepções dos professores entrevistados.
A seguir, apresentaremos o caminho metodológico da pesquisa.
1.1 Opção Metodológica da Pesquisa
Nosso estudo buscou investigar a política de educação do Estado de
Pernambuco que vem fomentando mecanismos de regulação que envolve avaliação
educacional, metas e bonificação por desempenho no sistema de ensino estadual,
mais especificamente, como já anunciamos no objetivo geral, procurou-se analisar a
25
concepção dos professores sobre a política do bônus por desempenho educacional
que faz parte do Programa de Modernização da Gestão Pública que está sendo
adotado nas escolas estaduais de Pernambuco.
Tomando como referência o conhecimento desses atores sobre a totalidade
da problemática vivenciada diretamente ou indiretamente por eles, assim como
compreender a relação que se estabelece entre os professores e a prática dessa
política, é que assumimos uma abordagem metodológica que pretende superar a
discussão das divergências entre os paradigmas qualitativos e quantitativos,
entendendo que um complementa o outro, pois, “a realidade abrangida por eles
interage dinamicamente, excluindo qualquer dicotomia” (MINAYO, 2002, p. 22), ou
seja, os paradigmas quantitativos e qualitativos não divergem, pelo contrário, se
complementam por apresentarem dados analíticos múltiplos.
A abordagem qualitativa é fortemente marcada nas pesquisas sociais e
humanas por se tratar de um campo que se manifesta de forma mais diversificada e
complexa ao interpretar os dados subjetivos da realidade. Tais dados não são
adequados para o emprego de uma abordagem exclusivamente quantitativa, já que
esta recorre a características derivadas da quantificação para validar e generalizar
um determinado dado, utiliza-se da observação externa dos fatos, segue-se um
caminho indutivo da realidade objetiva, amparada em frequências estatísticas
(CHIZZOTTI, 2003). Esta compreensão não quer dizer que as contribuições
quantitativas se anulem, pelo contrário, a exploração de dados quantitativos e
qualitativos tende a deixar uma pesquisa mais rica, por apresentar diferentes
possibilidades de interpretação. Concordamos com Neves (1996, p. 1) ao descrever
a pesquisa qualitativa:
Assume diferentes significados no campo das ciências sociais. Compreende um conjunto de diferentes técnicas interpretativas que visam a descrever e a decodificar os componentes de um sistema complexo de significados. Tem por objetivo traduzir e expressar o sentido dos fenômenos do mundo social; trata-se de traduzir a distância entre indicador e indicado, entre teoria e dados, entre contextos e ação.
Como podemos perceber, a abordagem qualitativa nas pesquisas sociais e
humanas vem se intensificado por conta da diversidade possível para se observar e
26
interpretar os dados, pois se utiliza as mais variadas técnicas de coleta e análise de
dados na busca de imprimir diferentes significações ao que está sendo investigado.
A pesquisa qualitativa em educação ao longo do tempo vem sendo abordada
de forma mais dinâmica e abrangente. Observamos que nas últimas décadas tem
aumentado o interesse em estudar os fatores que compõem os temas extra
escolares, como também, os que englobam a diversidade do cotidiano escolar. Tais
mudanças acontecem com uma atuação diferenciada do pesquisador que se torna
um sujeito participante da pesquisa, pois o pesquisador observador/participante
ganha espaço nos estudos, trazendo as suas aspirações e opiniões acerca da
realidade observada (ANDRÉ, 2001).
É nesse conjunto de argumentações que optamos por esta metodologia que
entende o fenômeno das ciências sociais e humanas, aqui especificamente a
educação, como algo plural e dinâmico, compreendendo as subjetividades que
envolve o(s) objeto(s) e o(s) sujeito(s) da pesquisa.
1.1.1 Caminho Metodológico
Para a efetivação dos nossos objetivos da pesquisa, optamos por introduzir
procedimentos que nos subsidiassem e estivessem articulados com a nossa opção
metodológica. Nessa direção optamos por definir as seguintes etapas, interligadas,
da pesquisa: fase exploratória da pesquisa; fase de coleta e fase de análise de
dados (MINAYO, 2002). Na fase exploratória da pesquisa foi possível delinear o
objeto de estudo, a construção do marco teórico, definição dos documentos para
serem analisados, assim como a delimitação do nosso campo empírico e seleção
dos sujeitos.
Na segunda fase, utilizamos como instrumentos de coleta de dados primários
a entrevista semiestruturada e como instrumento de coleta de dados secundários a
análise dos documentos.
Para alguns autores dentro da abordagem da pesquisa qualitativa, a
entrevista semiestruturada representa um instrumento básico para a coleta de
dados. Nesse sentido, Lakatos e Marconi (1994, p. 195) ressaltam que “a entrevista
é um encontro entre duas pessoas, a fim de que uma delas obtenha informações a
respeito de determinado assunto, mediante uma conversação de natureza
profissional”. Portanto, por meio da entrevista, o pesquisador pode dar voz aos
27
sujeitos assim como obter informações que precisa para responder a uma
determinada problemática.
Os documentos analisados forneceram dados gerais sobre o objeto de
estudo. No nosso caso buscamos os documentos normativos que amparam a
política de bonificação e o sistema de avaliação do Estado de Pernambuco.
Articuladamente também foi necessário acessar documentos normativos nacionais
que amparam a política de educação no Brasil. Assim nos debruçamos sobre os
seguintes documentos: Lei nº 13.486, de 01 de julho de 2008, que instituiu o Bônus
de Desempenho Educacional – BDE; Nota Técnica da avaliação das escolas
estaduais e o bônus de desempenho educacional – BDE; Diretrizes do Programa de
Modernização da Gestão Pública; Balanço Educacional de Pernambuco (2008,
2009, 2011, 2012 e 2014) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional –
LDBEN nº 9394/96.
Ainda nessa fase da pesquisa, realizamos o levantamento de informações
sobre o campo empírico. Nessa etapa foi realizada uma investigação virtual, nos
sites da Secretaria de Educação do Estado de Pernambuco, e no @Estados, onde
foi possível identificar o universo da rede estadual de Ensino Fundamental II e
Ensino Médio do Estado de Pernambuco.
De acordo com as informações obtidas, Pernambuco possui atualmente 1.107
escolas de ensino médio e ensino fundamental dos anos finais. Dentre estas, 300
são Escolas de Referência em Ensino Médio, sendo que apenas 125 escolas
funcionam em jornada integral, 175 escolas em jornada semi-integral. Além disso, a
rede conta com 28 Escolas Técnicas Estaduais (ETE). A maior concentração das
unidades escolares está na Região Metropolitana do Recife – RMR, com 405
unidades. Pernambuco conta com uma Secretaria de Educação e 17 Gerências
Regionais de Educação. Essas gerências existem para descentralizar a
administração da educação estadual (PERNAMBUCO, 2014)5.
Além do levantamento dessas informações, antes de definir a delimitação do
campo empírico levamos em consideração duas questões: a primeira diz respeito ao
critério deste estudo que faz parte de uma pesquisa maior que pretendeu investigar
todas as escolas estaduais de Pernambuco; a segunda se refere ao interesse pelo
estudo que partiu da nossa experiência como professora da Rede Municipal de
5 Dados coletados em 2015 no site da Secretaria de Educação/PE (http://www.educacao.pe.gov.br/portal)
28
Igarassu. A partir dessas duas questões optamos por investigar as escolas que
compõem a Gerência Regional de Educação Metropolitana Norte, do qual fazem
parte os municípios de: Abreu e Lima, Araçoiaba6, Igarassu, Itamaracá, Itapissuma,
Olinda e Paulista, com o intuito de uma maior aproximação da realidade já
conhecida pelo pesquisador. Além disso, constatamos que há nessas localidades
poucas pesquisas de cunho acadêmico.
A região Metropolitana Norte conta com 71 unidades escolares, sendo 14
escolas de Referência, 12 funcionam em horário semi-integral e 7 no horário integral
e conta com, aproximadamente, 56.665 estudantes matriculados. Para uma maior
compreensão e aproximação do campo foram selecionadas em cada município duas
escolas; o critério utilizado para a seleção das instituições foi as que vêm
conseguindo atingir a nota do IDEPE, e consequentemente foram contempladas
com o BDE, isso a partir de 2008, ano em que tal política foi implantada no Estado
(PERNAMBUCO, 2012).
No que tange aos sujeitos da pesquisa optamos por selecionar um professor
por escola das disciplinas de Língua Portuguesa e/ou Matemática, dentro de um
período de exercício efetivo a partir de 2008, a fim de colher informações mais
abrangentes sobre a política do bônus. Selecionamos esses profissionais porque
identificamos que as provas realizadas pelo SAEPE são exclusivamente para medir
a proficiência dos estudantes em Língua Portuguesa e Matemática; logo, partimos
da preposição de que estes profissionais são cobrados a atingir as metas do IDEPE.
Após a revisão da literatura, a visita aos documentos e as entrevistas,
iniciamos a última fase da pesquisa que teve por finalidade a reflexão sobre os
dados coletados. De acordo com Minayo (2002), existem três finalidades para essa
fase: a primeira se refere à compreensão dos dados coletados; a segunda se refere
à confirmação das implicações da pesquisa e/ou observar se as questões
formuladas foram respondidas e a terceira procura abranger o conhecimento acerca
do assunto pesquisado, articulando-o com a realidade da qual faz parte. Essas três
finalidades nos auxiliam na interpretação e compreensão dos dados coletados.
Para analisar os dados elegemos como técnica a análise de conteúdo, que
segundo Bardin (2002), é caracterizada como “[...] um conjunto de técnicas de
6 No município de Araçoiaba foi registrada uma unidade escolar que atende a Rede Estadual, porém não foi possível realizar a pesquisa de campo nesse município por falta de comunicação com os profissionais da instituição.
29
análise das comunicações que utiliza procedimentos sistemáticos e objetivos de
descrição do conteúdo das mensagens” (p. 38). Neste sentido, utilizamos a técnica
de análise temática ou categorial que, para Bardin (ibidem), serve para descobrir os
diferentes núcleos de sentido que constituem a comunicação, e posteriormente,
realizar o seu reagrupamento em classes ou categorias.
A opção por trabalhar com esta técnica de análise justifica-se por entendê-la
como uma concepção crítica e dinâmica da linguagem. A análise de conteúdo dá
sentido ao conteúdo falado, tentando compreender os sujeitos ou os ambientes
envolvidos numa determinada situação; ela possibilita ao pesquisador fazer
inferências. “Procura, também conhecer aquilo que está por trás das outras
realidades a partir das mensagens” (BARDIN, 2002, p. 38). Com esse sentido,
procuramos analisar os dados, conforme demonstramos no último capítulo dessa
dissertação.
1.2 Organização da pesquisa
Para elaboração do estudo e melhor apresentação dos resultados, a presente
dissertação está organizada em 4 (quatro) capítulos. No primeiro capítulo,
apresentamos elementos introdutórios sobre o nosso objeto de estudo. Ainda neste
capítulo abordamos a opção e o caminho metodológico da pesquisa.
No segundo capítulo, trabalhamos as questões teóricas conceituais sobre
políticas públicas, neoliberalismo e educação, avaliação educacional e qualidade da
educação. No segundo momento, desse capítulo analisamos teoricamente a
atuação das políticas educacionais dentro do contexto da reforma do Estado
Brasileiro. Discutimos sobre o modo como está organizado o sistema de avaliação
no Brasil.
No terceiro capítulo, tratamos os dados documentais sobre a reforma
gerencial implementada no âmbito educacional no Estado de Pernambuco, durante
os governos de Jarbas Vasconcelos e Eduardo Campos.
Já no quarto capítulo, apresentamos as análises dos dados. Aqui discutimos
os achados da pesquisa e identificamos e analisamos, a partir das falas dos
professores, os impactos para a sua prática docente.
Por fim, nas considerações finais, sintetizamos os resultados deste estudo
que nos revelaram que a utilização do Bônus de Desempenho Educacional trouxe
30
grandes impactos para o trabalho docente e para a organização da gestão escolar.
A partir do depoimento dos sujeitos foi possível analisar divergências e
convergências de opiniões sobre a política de pagamento do bônus mérito. Uma das
convergências é com relação ao trabalho sob “pressão”, declarando que o seu
trabalho melhorou depois das altas cobranças e monitoramento, pois antes não
havia um planejamento. Por outro lado, ainda com relação ao trabalho sob
“pressão”, esse grupo nos relata o desconforto em trabalhar com monitoramento do
fazer pedagógico. Uma questão anunciada por todos os professores entrevistados
foi com relação à valorização da carreira e do cargo do professor: ao invés de
implementar políticas de premiação, meritocracia, classificação entre bons e maus
professores e/ou escolas, implementasse a todos os professores bons salários,
incentivando o trabalho docente. Tais elementos vão ser debatidos ao longo do
trabalho.
31
2 CONTEXTUALIZANDO A POLÍTICA DE EDUCAÇÃO E A QUESTÃO DA
AVALIAÇÃO EDUCACIONAL
Neste capítulo trabalhamos os conceitos que envolvem o nosso objeto de
estudo, portanto abordamos, ainda que brevemente, os conceitos sobre políticas
públicas, neoliberalismo e educação, assim como tratamos a questão da avaliação e
a qualidade da educação.
Na sequência, discutimos, de forma abreviada, a reforma do Estado Brasileiro
nos anos de 1990, por meio das experiências internacionais que guiaram as
reformas administrativas da época. No segundo momento, discutiremos as
influências dessa reforma no setor das políticas educacionais, mais especificamente
no sistema de avaliação da educação no Brasil.
Tal estratégia teórico-metodológica foi necessária para situarmos nosso
objeto no contexto mais amplo da realidade analisada: o contexto da elaboração de
políticas públicas para educação e, especificamente, de política de avaliação e
responsabilização.
2.1 Política Pública, Neoliberalismo e Educação
A primeira dificuldade para o estudo conceitual sobre políticas públicas se
ampara no seu caráter polissêmico. A língua inglesa nos ajuda a entender um pouco
mais o conceito de política, pois diferente da língua portuguesa, no primeiro caso há
uma definição mais rebuscada. Muller e Surel (2002) trazem contribuições sobre o
emprego do termo em inglês que significa ao mesmo tempo: a esfera política (polity),
a atividade política (politics) e a ação política (policies). A primeira leva em
consideração os processos sociais como contexto histórico, político, cultural de uma
determinada sociedade. A segunda significa a formação da política, que se configura
como a delimitação do campo de interesse, a formação de agendas, onde serão
planejadas as propostas políticas. E a terceira se refere à implementação do
programa de ação de uma política.
Aqui nos filiamos a essa última definição e assumimos as políticas públicas
como conjuntos de ações definidas, implementadas e/ou desativadas pelo governo,
que produzem efeitos em uma determinada sociedade em um determinado período
histórico. Políticas públicas são aqui entendidas como o “Estado em ação”
32
(AZEVEDO, 2003), ou seja, é o Estado que, para implantar um determinado projeto
de governo, atua através de programas de ações voltadas para setores específicos
da sociedade.
Os projetos e programas são construídos a partir de exigências e embates
advindos de grupos organizados da população, em uma determinada conjuntura. Ou
seja, os grupos organizados vão reivindicar o atendimento dos seus interesses por
parte do Estado e este, de acordo com o projeto de sociedade que esteja sendo
implantado (o referencial normativo global), vai atender totalmente, em parte, ou não
atenderá a essas demandas. Quando estas são atendidas é através de programas e
projetos que são formulados e implementados, ou seja, através de programas de
ação.
Assim, toda política pública possui um referencial, chamado de referencial
normativo setorial, que é a orientação que é feita para solucionar determinado
problema. Essa orientação é composta pelos saberes a respeito dos problemas do
setor (conhecimento técnico e científico predominante) e de valores, crenças,
símbolos e normas que predominam na sociedade e no setor num determinado
momento (AZEVEDO, 2003).
Por outra parte, é preciso entender que as políticas públicas são
condicionadas pelo modelo socioeconômico assumido em dada sociedade. Nesse
sentido, recordamos que o final da década de 1970 foi marcado pela reestruturação
econômica que se pautou em uma abordagem neoliberal e viu emergir a
implementação de políticas públicas de cunho neoliberal em muitos países,
impactando os vários setores da sociedade da época. O fenômeno da globalização
permitiu certa unificação da crise do capital em escala mundial, como afirma Corsi
(2010, p. 02):
Observa-se crescente tendência de abertura comercial e financeira das economias nacionais, uma onda de inovações tecnológicas, a reestruturação dos processos produtivos, a intensificação dos fluxos de capitais e a realocação espacial de inúmeros setores industriais para a periferia, sobretudo para o Leste Asiático. Os países latino-americanos enfrentando severas crises de endividamento externo e inflacionária (processos articulados à nova situação internacional) tiveram enormes dificuldades de se inserir de forma dinâmica nessa nova ordem. Abandonaram as estratégias desenvolvimentistas e assumiram as políticas recomendadas pelo chamado Consenso de Washington.
33
Nesse contexto, é possível dizer que as políticas públicas voltadas para o
setor educacional, desde a década de 1990, vêm assumindo, nos seus referenciais,
características da abordagem neoliberal, que, por sua vez, tem raízes no liberalismo
clássico, que se colocou como doutrina das sociedades capitalistas para justificar
suas formas de organização da produção voltadas para o lucro e para a acumulação
do capital. Ou seja, os objetivos econômicos e ideológicos do projeto neoliberal (o
mercado livre, a redução da responsabilidade do Estado no atendimento das
necessidades sociais) também influenciaram no setor educacional. Ball (2001, p.
102) destaca:
A educação está, cada vez mais, sujeita às “prescrições e assunções normativas do economicismo e o tipo de cultura na qual a escola existe e pode existir” (LINGARD, LADWIG& LUKE, 1998 p. 84) é articulado dentro desta lógica. Atualmente este fenômeno é, por vezes, chamado de “governo conjunto” no qual a formação de habilidades ou aquilo que Ainley (1999) denomina “política de aprendizagem” é o princípio orientador e integrador.
Durante os anos de 1990 estas concepções foram difundidas e orientaram os
referenciais dos programas governamentais, ao mesmo tempo em que foram
amplamente desconsiderados os referenciais que privilegiam a cidadania e a
emancipação do sujeito. Segundo Marrach (1996, p. 18-20), a retórica neoliberal
atribui um papel estratégico à educação ao defender que esta deve:
a) Preparar o indivíduo para adaptar-se ao mercado de trabalho, justificando que o mundo empresarial necessita de uma força de trabalho para competir no mercado de trabalho nacional e internacional. b) Fazer da escola um meio de transmissão da ideologia dominante e dos princípios doutrinários do neoliberalismo, a fim de garantir a reprodução desses valores. c) Incentivar o funcionamento da escola de forma semelhante ao mercado, adotando técnicas de gerenciamento empresarial, pois são mais eficientes para garantir a consolidação da ideologia neoliberal na sociedade.
Assim, o neoliberalismo remete para a educação o desafio de formar os
indivíduos para que tenham competências para o mundo do trabalho que é cada vez
mais disputado, em virtude da seletividade e diminuição dos postos de trabalho, por
sua vez, como decorrência de processos de produção de bens e serviços que
empregam tecnologias excludentes de mão de obra. Sendo assim, na abordagem
neoliberal, a concorrência por conhecimento qualificado aumenta a exclusão social.
34
Além disso, a educação passa a contar com uma concepção diferente de cidadania:
uma cidadania baseada nas regras do mercado. Como acrescenta Marrach, “no
discurso neoliberal a educação deixa de ser parte do campo social e político para
ingressar no mercado de trabalho e funcionar à sua semelhança” (1996, p. 43).
A educação contemporânea prioriza a conquista das habilidades e o domínio
da informação e da produção que ora proporciona oportunidade, ora a exclusão:
A forma como se codifica-se e transmite-se o conhecimento está de acordo com a dos grupos privilegiados, são as pessoas que não dominam as habilidades impostas por tais grupos que correm risco de ficar excluídas dos diferentes âmbitos da sociedade informacional (CREA, 1999 apud FLECHA; TORJADA, 2000, p. 24).
Em meio a esse contexto neoliberal, várias medidas de política vão sendo
adotadas com o objetivo de adequar os setores sociais às suas prerrogativas. No
âmbito educacional não é diferente, e propostas vão ser lançadas, como a questão
da política de avaliação educacional e de outras medidas de regulação do setor
educação. Assim, nos últimos anos o processo das políticas públicas para avaliação
da educação vai ser discutido, ajustado e formulado no âmbito global e local, o que
representa, segundo Werle (2010), uma contaminação das influências provocadas
pelos organismos e projetos internacionais.
Sobre isso, Rodríguez (2004) complementa:
Os anos de 1990 se caracterizaram por uma série de acordos nacionais para renovar os sistemas educativos. Estes pactos educativos procuravam modernizar os sistemas de ensino adaptando-os às exigências da economia globalizada. As reformas educativas fizeram parte da agenda política, que visava a reformar toda a gestão das políticas públicas, focalizando especialmente a descentralização, como meio de transferência das responsabilidades da gestão e execução dos serviços educativos da União para os estados e municípios (p. 17).
Nesse mesmo sentido, na última década do século XX aumenta a necessidade
de discutir a qualidade da educação. No contexto atual, a discussão sobre a
qualidade da educação em nível nacional é responsabilidade de todos, a qual deve
ser compartilhada com o governo federal em regime de colaboração com estado,
município e Distrito Federal juntamente com a sociedade (pais, professores,
gestores, alunos).
35
No bojo dessa discussão, a política de avaliação educacional entra como um
elemento relevante para o debate sobre qualidade da educação, já que a avaliação
está sempre sendo referida e relacionada à qualidade educacional. Nesse contexto,
vemos se desenhar e se fortalecer no Brasil uma política cada vez mais estruturada
na avaliação dos sistemas educacionais que vai sendo adotada também pelos
diferentes entes federais.
2.2 Concepção sobre Avaliação e Qualidade da Educação
Nos últimos anos, o campo de debate da avaliação se tornou mais
abrangente. Hoffmann (2010, p. 11) analisa que
O tema da avaliação sempre foi complexo pela sua concepção intrínseca de uma ação moral, de juízo de valor e de tomada de decisão de seres humanos acerca das ações humanas, torna-se o tema mais polêmico ainda quando atrelado à ideia de mudança, de inovação, porque envolve novas posturas de vida.
Podemos dizer que a avaliação faz parte da vida do ser humano, pois
constantemente procuramos avaliar as nossas ações, como forma de
constatarmos/optarmos por tal situação sobre um determinado objeto.
Concordamos com Belloni, Magalhães e Souza (2001, p. 14) quando dizem
que “avaliar é uma ação corriqueira e espontânea realizada por qualquer indivíduo
acerca de qualquer atividade humana: é, assim, um instrumento fundamental para
conhecer, compreender, aperfeiçoar e orientar as ações de indivíduo ou grupo”.
Nesta medida, a avaliação designa que devemos escolher uma opção e opor-se à
outra, isso mediante os objetivos e as funções que ela assume. Essas autoras
definem o termo da avaliação como informal e formal ou sistemática. A primeira já
apresentada é vista como instrumento que faz parte das atividades do indivíduo. E a
segunda, diz respeito à “análise de uma atividade, fatos ou coisas que permite
compreender, de forma contextualizada todas as suas dimensões e implicações,
com vistas a estimular seu aperfeiçoamento”. O alvo desse tipo de avaliação pode
ser as instituições e a execução das políticas públicas (BELLONI; MAGALHÃES;
SOUZA, 2001, p. 15).
Ainda sobre esse campo podemos afirmar que a avaliação é utilizada por
vários setores da sociedade, mas foi na educação que “encontrou seu lugar
36
privilegiado, não só como prática política e pedagógica, produzindo efeitos dentro e
fora do âmbito propriamente educacional, mas também como importante campo de
estudo” (DIAS SOBRINHO, 2003, p. 15). Se observarmos na literatura da área
verificaremos que os primeiros estudos voltados aos processos avaliativos se
produziram no campo da avaliação educacional, voltada para a avaliação da
aprendizagem.
Sobre essa concepção, Gadotti (2008) ressalta que a maior parte dos estudos
científicos se concentra na avaliação da aprendizagem, enfatizando as técnicas de
avaliação e o ensino. Refletir sobre essa temática significa dizer que avaliar no
âmbito educativo demanda planejar e formular objetivos, devendo os critérios estar
sempre subordinados às finalidades e aos objetivos que são antecipadamente
formulados para qualquer prática, seja ela educativa, social ou política.
Seria ingênuo pensar que a avaliação é apenas um processo técnico. Ela é também uma questão política. Avaliar pode constituir um exercício autoritário do poder de julgar ou, ao contrário, pode constituir um processo e um projeto em que avaliador e avaliando buscam e sofrem uma mudança qualitativa. É nesta segunda prática da avaliação que podemos encontrar o que uns chamam de avaliação emancipadora e que, na falta de melhor expressão, eu chamaria de “concepção dialética da avaliação” (GADOTTI, 2008, p. 01).
Em consonância, Saul (2010) nos anos 1980 já abordava o assunto numa
perspectiva emancipatória. Para a autora, a avaliação pretende transformar
criticamente uma dada realidade. É aplicada em programas sociais e educacionais,
direcionada à vertente político-pedagógica, cujo objetivo é libertar o indivíduo de
condicionamentos deterministas. O seu principal compromisso é de envolver as
pessoas no processo da ação educacional, fazendo com que escrevam a sua
própria história e motivá-las para que exerçam a sua autonomia.
Partindo do pressuposto que o conceito de avaliação está intimamente
relacionado com a concepção de educação, escola e sociedade que ora pode levar
a processos de exclusão, regulação ou pode constituir como espaço de
democratização e emancipação, Afonso complementa:
A avaliação educacional (seja a avaliação pedagógica das aprendizagens dos alunos, a avaliação profissional dos professores, a avaliação institucional das escolas ou, mesmo, a avaliação das políticas educacionais) deve visar, sobretudo objetivos de
37
desenvolvimento pessoal e coletivo, deve estar prioritariamente ao serviço de projetos de natureza mais emancipatórias do que regulatória (2009, p. 43-44).
O papel da avaliação deve ser compreendido mediante o contexto das
mudanças educacionais, econômicas e políticas. Contudo, o modelo de avaliação
que vem sendo adotado no sistema de avaliação brasileira, nos últimos anos, tem
apresentado um caráter centralizador, regulador, excludente, seletivo e competitivo,
pois a criação de avaliação de larga escala tende a medir, classificar e selecionar os
alunos e os sistemas de formação, dando ênfase em trabalhar os conteúdos
padronizados exigidos pelos exames e responsabilizar os professores na execução
das metas a serem alcançadas. Esta concepção se opõe ao modelo de avaliação
fundamentada numa perspectiva emancipatória, que se preocupa com o
desenvolvimento integral, com a construção formadora e crítica do educando para
que este possa exercer a cidadania.
De acordo com Esteban (2011), é importante refletir sobre o atual papel da
avaliação, pois o que está sendo apresentado no contexto das políticas
educacionais brasileira faz referência ao controle dos resultados do desempenho
dos alunos por meio de testes padronizados, articulando este desempenho à
performatividade do professor e do sistema educacional.
Assim, por exemplo, desde o começo dos anos noventa, sobretudo nos países anglo-saxônicos, as funções mais importantes que estão a ser imputadas aos sistemas de avaliação são essencialmente as que remetem para a seleção dos indivíduos e para a “gestão produtivista” do sistema educativo. Nestes países, onde se tem procurado criar um “mercado educacional”, a avaliação tem um papel fundamental porque ela permite uma informação sobre o sistema educativo que é percepcionada como um instrumento importante para fundamentar as escolhas dos consumidores da educação modalidades de avaliação adotadas por um sistema de formação têm sempre a função de regular (AFONSO, 2009, p. 18).
Esse autor vai nos lembrar que a sociologia da avaliação busca relacionar a
avaliação com as atividades que estão presentes no nosso cotidiano, analisando
assim as diferentes formas e modelos de avaliações presentes na sociedade. Uma
das principais funções da avaliação é estabelecer relação entre os conteúdos e as
maneiras de avaliar, entre conteúdo e método em sala de aula. No entanto, também
tem função de regulação que serve para afirmar as características do ser em
38
constituição e as características do sistema de formação. Nesse caso, a regulação
depende também do tipo de educação que se quer oferecer no interior do sistema
educacional. Outra função importante é que ela serve para orientar o trabalho do
professor, isso do ponto de vista da avaliação da aprendizagem. Na avaliação
educacional, a regulação atua sobre o trabalho do professor.
Os efeitos nocivos das avaliações sobre o controle do trabalho do professor
têm provocado mudanças na atuação docente, como a ausência da autonomia
profissional em planejar suas aulas para atender às prerrogativas impostas pelos
governos, de forma desarticulada, com o objetivo de preparar seus alunos a
responder testes padronizados, como declara Wise (1990, p. 402-403 apud
AFONSO, 2009, p. 41):
Lidar com estas imposições e constrangimentos externos tem levado muitos professores a experimentar conflitos e sentimento de culpa, contribuindo para o desinvestimento na profissão e para a adopção de meras estratégias de sobrevivência.
Tem se verificado que a avaliação no formato gerencial7, baseada na busca
constante do desempenho e dos resultados, tem aprimorado dentro das escolas um
sistema de produtividade escolar que toma como referência a gestão empresarial
com vistas a atender apenas ao mercado de trabalho e os problemas de cunho de
infraestrutura, formação docente são deixados em segundo plano, já que estes
oferecem um aumento de gasto financeiro público. Nesse sentido, a avaliação “tem
servido ao propósito de identificar problemas de produtividade e pontos de
competitividade” (LEITE, 2005, p. 32).
No campo da avaliação educacional, o que temos visto é que os resultados
(que geralmente aparecem em forma de rankeamento) também vão servir para criar
uma representação da escola frente à comunidade, já que seus resultados tendem a
ser divulgados em forma classificatória, colocando em destaque as escolas com
baixo rendimento e as classificando como de baixa qualidade educacional.
Nesse sentido, a temática da avaliação aparece como um elemento relevante
para o debate sobre qualidade da educação, já que a avaliação está sempre sendo
7 Avaliação gerencialista – são avaliações que se orientam pelos princípios do liberalismo, uma filosofia política que justifica a sociedade de mercado e as opções ou escolhas individuais (LEITE, 2005, p. 35).
39
referida e relacionada à qualidade educacional, daí a necessidade de fazermos uma
relação entre as duas temáticas.
Segundo Gusmão (2009), o tema da qualidade não é algo recente no
contexto educacional brasileiro. Nas últimas décadas tem atribuído maior destaque
devido à discussão da ampliação e da permanência do acesso à escolarização,
durante os anos de 1980, anos da redemocratização dos diretos civis; assim como,
na década de 1990, ganha relevância com a expansão das políticas de avaliação
dos sistemas educacionais que associa a mensuração do desempenho de
estudantes, professores e sistemas de ensino à qualidade da educação. Nessa
mesma direção Oliveira e Araújo (2005, p. 06) em estudos anteriores já abordavam
sobre a análise da qualidade do ensino no Brasil ressaltando que
[...] a qualidade de ensino foi percebida de três formas distintas. Na primeira, a qualidade determinada pela oferta insuficiente; na segunda, a qualidade percebida pelas disfunções no fluxo ao longo do ensino fundamental; e na terceira, por meio da generalização de sistemas de avaliação baseados em testes padronizados.
A análise da qualidade da educação é entendida como um fenômeno
bastante polissêmico, por trazer implicitamente variadas significações. Segundo
Dourado e Oliveira (2009), o termo qualidade tem um valor polissêmico por
apresentar variação de sentido de acordo com os aspectos da concepção de mundo,
de sociedade e de educação, ou seja, esses aspectos iram definir os elementos para
qualificar, avaliar os atributos desejáveis de um processo educativo de qualidade
social. De acordo com os autores, o termo qualidade está vinculado às finalidades
educacionais, sociais, econômicos e culturais de uma sociedade.
Portanto, qualidade no âmbito educacional é parte inerente à finalidade da
educação, quer dizer, se as finalidades da educação sofrerem variações a partir das
mudanças históricas, a referência de qualidade também passará por modificações.
Para Werle, Moreira e Scheffer (2012, p. 28),
a qualidade envolve o domínio do português e da matemática, mas, também, dos demais componentes curriculares, além de estratégias de desenvolvimento humano, numa perspectiva crítica e emancipadora, propiciando condições de inserção social, igualdade e justiça.
40
Na defesa de uma qualidade social da educação, as autoras argumentam que
a educação deva existir dentro dos princípios democrático, participativo, e livre dos
processos de exclusões, onde o direito à educação de qualidade possa ser
exercido/vivenciado por todos de forma consciente e emancipadora.
Gadotti (2013, p. 01), nessa mesma perspectiva, ressalta que “qualidade
social da educação é falar da nova qualidade, onde se acentua o aspecto social,
cultural e ambiental da educação, em que se valoriza não só o conhecimento
simbólico, mas também o sensível e o técnico”.
Por outro lado, encontramos nos princípios neoliberais uma concepção de
qualidade da educação baseada na lógica do mercado e da produtividade,
rentabilidade e concorrência. Esses princípios trouxeram para dentro das escolas
algumas alterações nas relações de trabalho, onde o professor é o prestador de
serviço, o aluno o cliente e a educação é vista como o produto a ser vendido
(GENTILI; SILVA, 2015).
De acordo com a concepção neoliberal, as políticas para o setor educacional
vêm centrando esforços na formulação de projetos com o objetivo de sanar as
deficiências educacionais, restringindo o papel do Estado e fortalecendo a política de
responsabilização e transparência pública dos resultados da educação. Nesse
sistema, as escolas são controladas e medidas por meio de avaliações externas que
servem para quantificar a educação do ensino público, no caso mais específico,
brasileiro. Concordamos com o pensamento de Azevedo (2007) quando discorre que
No campo das reformas neoliberais, o conceito de qualidade vem sempre vinculado a métodos quantitativos de avaliação, afirma a meritocracia como aptidão para competitividade. A empresa é definida como modelo organizacional para a escola, onde se podem aferir resultados quantificáveis, medir e controlar. [...] Daí as práticas de avaliações externas, com sistemas de avaliação em que os sujeitos que atuam no cotidiano das instituições transformam-se em objetos passivos, sendo os processos de trabalho ignorados, as especificidades dos contextos desconhecidas. O que dá validade ao trabalho é o produto final, aferido, quase sempre, em limites quantitativos, concentrados nos resultados, avaliados de fora para dentro (p. 08).
Nesta visão fica evidente que as escolas funcionam como centros na busca
acirrada da excelência, do alcance do melhor desempenho nas avaliações. Não
discordamos da inexistência de um método avaliativo da qualidade educacional, o
41
que se questiona são os objetivos e fins dessa avaliação que está sendo posta na
realidade educacional:como está avaliando o processo? E existe algum feedback
para as escolas? E que ao mesmo tempo essas avaliações possam levar em conta
tanto os fatores externos quanto os internos vivenciados nas intuições escolares.
Sobre esses fatores, Dourado e Oliveira (2009, p. 206) explicam:
[...] a qualidade da educação envolve dimensões extra e intra escolares e, nessa ótica, devem se considerar os diferentes atores, a dinâmica pedagógica, ou seja, os processos de ensino-aprendizagem, os currículos, as expectativas de aprendizagem, bem como os diferentes fatores extraescolares que interferem direta ou indiretamente nos resultados educativos.
Numa outra ótica, Bruno (2011) ressalta que a temática sobre a qualificação
da educação está atrelada à reestruturação da economia capitalista globalizada. A
reestruturação do capitalismo exige do trabalhador uma maior qualificação e, de
acordo com essa visão, a educação contemporânea tem função imprescindível em
preparar o indivíduo, ainda que minimamente, para atender ao mercado de trabalho
que se encontra cada vez mais competitivo. Como afirmam Flecha e Torjada (2000,
p. 24), “as pessoas que não possuem as competências para criar e tratar a
informação, ou aqueles conhecimentos que a rede valoriza, ficam excluídas”.
Como se pode ver no debate acima, o sentido de qualidade está associado à
necessidade de preparar o indivíduo para entrar no mercado de trabalho.
Contribuindo com este argumento, Chirinéa e Brandão (2015) afirmam que a
qualidade não surgirá como direito do cidadão, mas será concebida das agências
multilaterais com o objetivo de diminuir a taxa de pobreza dos países em
desenvolvimento, assim como adequar a educação à nova estruturação do
capitalismo.
O conjunto de argumentos até aqui apresentados nos mostra que há
diferentes entendimentos sobre a questão da qualidade educacional, e, por certo,
tais entendimentos vão demarcar as políticas para o setor. Por nossa parte, a
entendemos numa dimensão da qualidade social da educação como defendem
Dourado e Oliveira (2009), Werle (2010) e Gadotti (2013), que a mesma não deva se
restringira um único fator do rendimento das aprendizagens, mas que devem serem
levados em consideração os processos internos e externos da educação escolar. No
entanto, o que vemos na pauta das políticas na atualidade é indicadores sintéticos
42
da educação (como por exemplo, o IDEB), como fatores determinantes da
qualidade, o que coloca o sistema de avaliação educacional no centro do debate.
Assim, a seguir discutiremos sobre o sistema de avaliação brasileiro e de
Pernambuco e a implementação da política do Bônus de Desempenho Educacional
no estado de Pernambuco. O faremos debatendo, de início, o contexto da reforma
gerencial do estado brasileiro.
2.3 Reforma Gerencial do Estado Brasileiro e o Sistema de Avaliação
No final do século XX as discussões sobre a Reforma do Estado e da
educação estiveram presentes no debate acadêmico e nas agendas políticas.
No Brasil, a década de 1990 foi marcada pelas mudanças no âmbito da
administração pública brasileira, na “tentativa de imprimir à ação estatal os princípios
da administração pública gerencial, ou a nova gestão pública, ou new public
management, ainda no governo de Fernando Collor de Melo” (ARRUDA, 2003, p.
55). Mas, foi em 1995, durante os governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC)
que a reforma foi realizada e administrada sob orientação do ex-ministro Luiz Carlos
Bresser Pereira do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
(MARE), com a publicitação de um documento intitulado Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado, “cuja proposta básica é a de transformar a administração
pública brasileira, de burocrática em administração pública gerencial” (BRESSER-
PEREIRA, 1997, p. 25). Bresser-Pereira (1997) destaca a necessidade da redução e
da reconfiguração do papel regulador do Estado, da eficiência nos serviços
prestados às práticas das políticas sociais e promoção de competição nas atividades
econômicas. Segundo Bresser-Pereira (1997, p. 30),
A administração pública gerencial emergiu como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; como estratégia para reduzir custo e tornar mais eficiente a administração dos imersos serviços que cabem ao Estado; e como instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção aberta. Mais especificamente, desde os anos 60, pelo menos, desde o início da década de 70, crescia uma insatisfação, amplamente disseminada, em relação a administração pública burocrática.
43
A estratégia na administração pública gerencial juntamente com o processo
de reestruturação da economia traz novos conceitos que são relacionados aos
processos produtivos do capitalismo global, como a acirrada competitividade, a
descentralização administrativa e política, qualidade total, controle nos resultados,
definição de metas (BRESSER-PEREIRA, 1997).
As mudanças no Aparelho Estatal, no que diz respeito às responsabilidades
com as políticas públicas, especialmente as de cortes sociais, implicaram, em
órgãos da sociedade civil vinculados ao mercado, no movimento em que as
orientações neoliberais predominaram na sua definição e orientação.
Neste contexto se situam as reformas realizadas nas políticas educacionais
no Brasil durante a década de 1990, impregnadas por influências do modelo
gerencial e dos princípios neoliberais. Essas mudanças contribuíram para a reforma
das políticas educacionais, que veem na educação a condição necessária de
preparar o indivíduo para o mundo do trabalho, configurando a ideia do “capital
humano” (FRIGOTTO, 2010) que concebe a educação como um fator importante
para o desenvolvimento econômico, possibilitando a qualificação do indivíduo e suas
capacidades produtivas, configurando-se como uma “teoria de desenvolvimento”.
“[...] como produtora da capacidade de trabalho, potenciadora do fator trabalho.
Neste sentido é um investimento como qualquer outro” (FRIGOTTO, 2010, p. 51).
Os grandes mentores desta veiculação rejuvenescida são o Banco Mundial, BID, UNESCO, OIT e os organismos regionais e nacionais vinculados. Por esta trilha podemos perceber que tanto a integração econômica quanto a valorização da educação básica geral para formar trabalhadores com capacidade de abstração, polivalente, flexível e criativos, ficam subordinadas a lógica do mercado, do capital e, portanto, da diferenciação segmentação e exclusão. Nesse sentido, os dilemas da burguesia face a educação e qualificação permanente, mesmo que efetivamente mudem o seu conteúdo histórico e que as contradições assumam formas cruciais (FRIGOTTO, 2013, p. 41-42).
Em meio às modificações atribuídas às políticas educacionais e
implementadas pelos organismos internacionais na intenção de atender às
exigências do mercado globalizado, estabeleceram orientações no contexto global
para a garantia da qualidade do funcionamento do sistema educacional, deixando
em segundo plano a utilização de recursos financeiros públicos. Corroborando a
premissa, Haddad (2008, p. 10) destaca dois aspectos:
44
A prevalência da lógica financeira sobre a lógica social e educacional e a falácia de políticas que declaram o objetivo de elevação da qualidade de ensino enquanto implementaram a redução de gastos públicos para a educação e se mantêm indiferente a carreira e ao salário do magistério.
Além disso, houve mudanças na administração dos serviços públicos com
intensificação da descentralização das responsabilidades dos recursos financeiros
dos entes federativos.
As discussões no campo da política educacional no cenário contemporâneo
trazem entre tantos desafios a formulação de ações que possam representar
efetivamente a melhoraria da qualidade do sistema educacional brasileiro. No
entanto, as reformas educacionais vêm articulando política de avaliação e sistema
de responsabilização dos docentes pelo sucesso e fracasso do desempenho dos
estudantes nas avaliações de larga escala. Oliveira e Menegão (2012) ressaltam
que “os reformadores acreditam que professores eficientes sejam capazes de
resolver problemas da disparidade de desempenho entre estudantes de diferentes
grupos sociais” (p.649). A associação desses elementos traz efeitos devastadores
para o interior das escolas dos estados federativos do Brasil. “O foco das atuais
reformas restringe-se a responsabilização baseada em teste, ignorando
preocupações essenciais sobre qual educação se espera e como fazer para
melhorar as escolas públicas que enfrentam dificuldades” (OLIVEIRA; MENEGÃO,
ibidem).
Alguns estudiosos da área, como Gatti (2009), Alcântara (2010), Freitas
(2012b), Augusto (2013) e Silva (2013), consideram que essas políticas não contêm
estratégias para alcançar a qualidade social da educação. Argumentam que tem
aumentado gradativamente a disparidade educacional, tornando as escolas cada
vez mais competitivas na busca constante da produtividade escolar.
As políticas educacionais em geral, e as que promovem transferência de responsabilidades em particular, reforçam uma concepção muito simplista da educação em um modelo de organização empresarial da escola. Mesmo quando produzem propostas modernizantes, essas políticas aparentemente não se centram em observar a escola em toda a sua complexidade como uma instituição dona de uma cultura própria (SOUZA, 2003, p. 18).
45
Tais reformas educacionais que tomam por base a produtividade escolar
estão associadas a concepção de uma sociedade capitalista que buscam no sistema
de escolarização uma maneira de preparar o indivíduo para atender as
necessidades produtivas da força de trabalho (SILVA; SOUZA, 2009).
As reformas que aconteceram na gestão e no funcionamento dos sistemas
educativos brasileiros tiveram as recomendações dos organismos internacionais que
entendem a educação não como um direito universal, onde todos possam usufruir
dos saberes políticos e culturais. De acordo com essa visão, a educação é
entendida como uma ferramenta de prestação de contas à sociedade e a maior
preocupação está na relação entre educação/trabalho, mediada sob a lógica da
teoria do capital humano.
Como podemos perceber, o sistema educacional está intimamente
relacionado à lógica do capitalismo e sob as orientações das agências
internacionais, que tomam avaliação como peça fundamental para regular/avaliar
políticas do setor educacional.
Um objetivo comum das reformas tem sido as mudanças na gestão e no funcionamento dos sistemas educativos. Por trás desse objetivo subjaz um interesse de descentralização da administração educativa, redefinido as funções atribuídas ao Estado, além de propiciar uma maior autonomia às escolas, e a implantação de sistemas nacionais de avaliação de qualidade da educação e resultados de aprendizagens em quase todos os países (RODRÍGUEZ, 2004, p. 18).
No contexto das reformas, as escolas se tornam responsáveis diretas em
apresentar a melhoria na produtividade do ensino, responsabilizando os
profissionais da educação para produzir um sistema mais eficiente.
Nesse contexto de reestruturação faz-se necessário revisar alguns trabalhos
acadêmicos sobre a implantação de políticas de avaliação no sistema educativo
brasileiro. Constatam-se posições políticas e teóricas diferenciadas sobre a
implementação da política nacional de avaliação no Estado brasileiro.
Gatti (2009), sobre o estudo histórico da política de avaliação no Brasil, no
final da década de 1980, afirma que as discussões sobre a avaliação da educação
ganharam destaque por conta do papel assumido pelo Ministério da Educação
(MEC) como avaliador do ensino promovido na educação básica. Salienta, ainda,
que nesse período foram realizados testes pilotos nos estados brasileiros, a fim de
46
averiguar o rendimento escolar por meio da aplicação de testes, os quais foram
levados em consideração à realidade local. Segundo a autora, os resultados
analisados verificaram um alto índice de repetência e evasão escolar, um fator
preocupante, pois indicava precariedade das aprendizagens escolares.
Seguindo esta posição, Werle (2010) discute sobre a padronização da
mensuração do desempenho estudantil das escolas públicas no Brasil e evidencia
que a partir da década de 1990 o governo federal reestruturou as políticas de
avaliação da educação em larga escala por meio da centralização das decisões e
ações do Ministério da Educação com a criação da Prova Brasil e o Exame Nacional
do Ensino Médio (ENEM). Além disso, afirma que o desenvolvimento da avaliação
em larga escala no Brasil sofreu forte influência propiciada pelos organismos e
projetos internacionais como:
A Associação Internacional de Avaliação Educacional é responsável pelo Third Internacional Mathematicsand Science Study – TIMSS (WOLFF, 1997 apud WERLE, 2010, p. 26), a OCDE pelo Programme International Student Assessment – PISA, e o National Assessment of Education Progress – NAEP é realizado nos Estados Unidos e serviu de modelo para o SAEB (SCHWARTZMAN, 2005, p.20 apud WERLE, 2010, p.26).
Os organismos internacionais, como o Banco Mundial, Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID), Organizações das Nações Unidas (ONU), Organização
das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), Fundo
Monetário Internacional (FMI), têm papel imprescindível na prestação de serviços
técnicos e financeiros e na fomentação das políticas de avaliação educacional nos
países em desenvolvimento. O Brasil é um dos países da América Latina que
recebem tais serviços.
Em nível nacional foi implementado o Sistema de Avaliação da Educação
Básica (SAEB) em 1990, e o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) criado em
1998.
Outras modalidades de avaliação em larga escala foram também criadas pelo MEC no bojo da reforma educativa dos anos de 1990, com continuidade na década de 2000, como o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), Exame Nacional de Cursos (ENADE), incluído no Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) e aplicado a iniciantes e concluintes dos cursos de licenciatura e pedagogia, como parte dos processos de credenciamento de cursos e de certificação de professores. O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
47
Teixeira (INEP), órgão do MEC e promotor dessas avaliações, assume importância crescente como agencia de acompanhamento e avaliação das políticas de currículo da educação básica e superior, da formação docente, e em última instancia, do próprio trabalho do professor (GATTI; BARRETO; ANDRÉ, 2011, p. 39).
Este sistema engloba as três modalidades da educação básica. A ideia é ter o
controle dos resultados destas avaliações que servem tanto para auxiliar na
visualização do grau de aprendizagem por nível de ensino, quanto identificar se a
situação educacional está melhorando ou não no país.
Numa discussão crítica que envolve a relação qualidade da educação e o
sistema de avaliação brasileiro, Freitas (2004, p. 664) argumenta que a qualidade
passa “a ser objeto de regulação federal, cuja viabilidade exigira o aporte de um
sistema de informações educacionais conjugado a um sistema nacional de
avaliação, considerados ambos os elementos estratégicos da boa-governança
educacional no país”. A autora analisa a implementação da política de avaliação
promovida pelo governo federal brasileiro e identifica o aumento dos processos de
privatização da educação, já vivenciada em outros países na década de 1980, nos
Estados Unidos e na Austrália.
Freitas (2012a), ao analisara experiência da privatização da educação na
reforma educacional nos Estados Unidos, evidencia a forte influência dos
empresários na formulação de políticas para o setor educacional, mediante a
justificativa de que a educação americana estava passando por uma crise estrutural.
Os baixos índices da educação para os empresários representariam um empecilho à
competitividade no cenário internacional. Sob a ótica do mercado financeiro, os
empresários traçaram um plano com o objetivo de travar uma educação baseada em
resultados, por meio de provas realizadas pelos estudantes e recompensas às
escolas e aos profissionais. Segundo o autor, o desenvolvimento dessas ideias se
se baseia numa teoria neotecnicista, que quer dizer, “a educação somente pode
melhorar por adição de tecnologia e aumento de controle – sobre diretores,
professores e alunos – via avaliação de “standards” internacionais de desempenho,
responsabilização e técnicas de pagamento por meritocracia combinadas com
privatização” (FREITAS, 2012a, p. 01).8
8 Ver Freitas (2012a) e Freitas (2012b).
48
No Brasil um movimento semelhante vem à tona sob a coordenação dos
empresários no setor da educação, denominado “O Movimento Todos pela
Educação”. Trata-se de um movimento capitaneado pelo empresariado brasileiro
que visa mudar o quadro educacional, procurando mobilizar a sociedade em prol da
educação. Segundo Shiroma, Garcia e Campos (2011, p. 233),
O Todos pela Educação é uma aliança da sociedade civil, da iniciativa privada, de organização sociais, de educadores e de gestores públicos da educação. É uma união de esforços, em que cada cidadão ou instituição é corresponsável e se mobiliza, em sua área de atuação, para que as crianças e jovens tenham acesso a uma Educação Básica de qualidade. Essa ação, prevista para acontecer até 2022, é suprapartidária, atravessa mandatos e une gerações.
Freitas (2012b) assinala que tais propostas são mediadas por um grupo da
sociedade formado por políticos, mídia e empresários com o compromisso de
melhorar a qualidade da educação pública, sob a lógica da responsabilização e
meritocracia que possui raízes na racionalidade do modelo gerencial de avaliação do
desempenho dos alunos e dos sistemas de ensino por meio da padronização de
provas com o objetivo de monitorar os resultados pedagógicos, os quais serviram de
parâmetros para a distribuição de bônus e punições.
Atualmente, a política de avaliação educacional brasileira vem sendo
paulatinamente ampliada. O SAEB foi dividido e ampliado; atualmente é composto
por três avaliações externas em larga escala9: a Avaliação Nacional da Educação
Básica (ANEB), a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (ANRESC), conhecida
como Prova Brasil, e a Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA).
A ANEB é aplicada por amostragem, abrange os alunos que estão cursando o
5º e o 9º ano do ensino fundamental e o 3º ano do ensino médio nas escolas da rede
pública e privada; apresenta o resultado da educação básica do país. Já a ANRESC,
Prova Brasil, é realizada censitariamente, incluindo a mesma clientela da ANEB,
sendo que a escola participante deve conter no mínimo 20 alunos matriculados nos
anos apontados; os resultados são divulgados por escola e por ente federado. Por
fim, a Avaliação Nacional de Alfabetização (ANA), incorporada ao SAEB em 2013
pela Portaria nº 482 de 7 de junho, é também uma avaliação de caráter censitário,
que compreende somente os alunos do 3º ano do ensino fundamental.
9 Quando a avaliação de instituições de ensino toma por base o desempenho dos seus alunos.
49
A fim de complementar os dados oriundos do SAEB, o governo federal lança
em 2007 o IDEB. Trata-se de um indicador sintético de qualidade para as escolas a
nível nacional, com notas de 0 a 10, que combina o resultado do desempenho
escolar - Prova Brasil - e os resultados do rendimento escolar - dado averiguado
pelo censo escolar.
Mediante a criação dessas avaliações, Gatti complementa:
O Ministério da Educação expandiu a avaliação de desempenho do sistema educacional, com a Prova Brasil, aplicada a todos os alunos dos primeiros anos do ensino fundamental, integrando essa prova SAEB. Com isso avançou-se na construção de um indicador, o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) a partir de 2007, que integra o fluxo escolar e as médias de desempenho nas avaliações nacionais. Essas médias referem-se ao desempenho no SAEB para os Estados e na Prova Brasil para os Municípios (2009, p. 12-13).
Tais ações sinalizam que o Estado brasileiro vem aprimorando as políticas de
avaliação aos moldes da lógica empresarial, por meio da intensificação do controle
dos sistemas de ensino público e da vigilância do trabalho docente, isto visando
atingir certa eficácia nos resultados.
As reformas trazidas para o setor público não trazem mudanças apenas
técnicas e estruturais, mas também transforma a identidade social dos profissionais,
como é o caso do professor. Na medida em que os professores se sujeitam apenas
em avaliar com o objetivo de medir, comparar e atingir as metas dos resultados do
desempenho dos estudantes, se encontram submetidos às práticas utilitaristas que
favorecem as relações de mercado. Realizar um bom trabalho, na lógica gerencial,
significa garantir a excelência dos resultados, podendo, inclusive, receber
recompensas em seus salários. Dessa forma, o trabalho docente também adquire
valor de mercado (BALL, 2005).
Na atualidade, o trabalho docente tem um grande desafio a enfrentar, pois
além das suas atividades que podem ser realizadas na sala de aula e fora dela, esse
profissional é cobrado pelos governantes, mídia e sociedade a realizar um trabalho
pautado em melhorar o rendimento dos alunos em testes padronizados, justificando
que a qualidade da educação está ligada ao trabalho que o professor desempenha.
O problema é que o uso desses mecanismos avaliativos padronizados não
revela toda face da realidade, ou seja, os resultados obtidos não querem dizer que a
50
má pontuação do aluno nas avaliações revela a desqualificação do trabalho docente
(RAVITCH, 2011).
No contexto da implantação dessa política de avaliação educacional ampla,
encontram-se iniciativas de aprofundamento do controle do trabalho docente para
elevar os indicadores educacionais. Vale ressaltar que tal proposta acontece aos
moldes do setor privado. Tais iniciativas são trazidas para o setor das políticas
educacionais, medidas por instituições privadas.
As reformas educacionais dos últimos anos, incluindo as gestões democrático-populares, trouxeram novas exigências profissionais para os professores, sem a necessária adequação das condições de trabalho. Podemos considerar que resultaram em maior responsabilização do professor pelo desempenho da escola e do aluno. Aumentaram ainda, tais reformas, a responsabilidade dos professores sobre sua formação obrigando-os a buscar constantemente, por sua própria conta, formas de requalificação (OLIVEIRA et al., 2002, p. 56).
No caso específico de Pernambuco tal iniciativa culminou com a Lei nº
13.486, de 01 de julho de 2008, que instituiu o Bônus de Desempenho Educacional.
A escola que conseguir atingir as metas estabelecidas pelo IDEPE será premiada
com um bônus por desempenho educacional.
O bônus significa um mecanismo baseado na lógica de mercado, no qual,
quanto mais dedicação em cumprir as metas, mais levará o professor à bonificação
justa pelo seu trabalho. A seguir, discutiremos sobre a reforma educacional do
estado de Pernambuco e aprofundaremos o estudo que diz respeito ao Bônus de
Desempenho Educacional.
51
3. O SISTEMA DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO DE PERNAMBUCO E O BÔNUS
DEDESEMPENHO EDUCACIONAL
O objetivo deste capítulo foi trazer à tona, ainda que brevemente, a discussão
sobre a reforma educacional numa perspectiva gerencial no estado de Pernambuco
durante os governos de Jarbas Vasconcelos e Eduardo Campos.
Em seguida, tratamos com mais detalhe o Programa de Modernização da
Gestão Pública/Metas para a Educação e o Bônus de Desempenho Educacional.
3.1 A Reforma Educacional numa perspectiva Gerencial no Estado de
Pernambuco
Seguindo a mesma lógica da reforma administrativa do governo federal da
década de 1990, Pernambuco inicia as mudanças na gestão pública tomando como
referência o “novo” modelo da administração do Estado, proporcionando ao setor
privado maior participação no setor público. Ainda nos governos de Jarbas
Vasconcelos (PMDB-1999-2006) e em consonância com as estratégias políticas do
ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), podemos evidenciar iniciativas da
reforma gerencial a nível estadual com a criação da Secretaria de Administração e
Reforma do Estado (SARE), por meio do Decreto nº 21.389, de 26 de abril de 1999,
no mesmo viés do Plano de Diretor da Reforma do Estado, introduzida pelo governo
federal em 1995 (SILVA, 2013).
Nesse contexto, pautado na gestão pública por resultados, a SARE, em
outubro de 2000 cria o Programa Pernambucano de Modernização da Gestão
Pública (Progestão). O Progestão tem por objetivo central a “promoção da
modernização gerencial das instituições públicas da administração direta e indireta
do Estado, com a adoção de modernas tecnologias de gestão, contribuindo para a
busca de organizações eficazes, eficientes e efetivas” (CARVALHO FILHO, 2003, p.
28).
De acordo com Arruda e Nóbrega (2013), a implantação do Progestão
provocaria mudanças no campo da gestão escolar da rede estadual. Uma das
medidas foi a formulação do Contrato de Gestão, por meio do decreto nº 27.928 de
2005, Art.16. Segundo o documento, para que os gestores das escolas recém-
eleitos assumissem os seus cargos, um dos requisitos era a assinatura deste
52
contrato junto à Secretaria de Educação. O Contrato de Gestão se materializava por
meio de um documento padrão, que estipulava metas únicas para todas as unidades
de ensino.
No período posterior e dando continuidade à implantação de uma reforma
gerencial em nível nacional, já no mandato do ex-presidente Luís Inácio Lula da
Silva – LULA (PT - 2003-2010), buscando reforçar o objetivo de modernizar a gestão
pública, o Conselho Nacional de Secretários de Administração (CONSAD),
juntamente com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), propõem
aos estados brasileiros, inclusive Pernambuco, aderirem ao Programa Nacional de
Apoio à Modernização do Planejamento e da Gestão dos Estados Brasileiros e
Distrito Federal (PNAGE), criado em 2006, em articulação financeira com o Banco
Interamericano em Desenvolvimento (BID). Seguindo a mesma orientação do
PNAGE, o Ex-Governador Mendonça Filho10 institui o PNAGE-PE, mediante o
Decreto nº 29.289, de 7 de junho de 2006 (MORAIS, 2013).
Dando continuidade ao alinhamento político da administração pública
gerencial, em nível estadual, em 2007, no primeiro mandato, o ex-governador
Eduardo Campos (2007-2010) lança o Programa de Modernização da Gestão
Pública (PMGP), direcionado para os vários setores do serviço público, como
educação, saúde e segurança pública, baseado na gestão dos resultados.
Eduardo Henrique Accioly Campos (PSB), economicista e político, foi
governador do Estado de Pernambuco por dois mandatos (2007-2014). Durante o
seu mandato consolidou em seu programa de governo o modelo gerencial para todo
o setor da administração pública promovendo uma reorientação\continuidade no
modelo de gestão.
Na área da Educação, em 2008, o Secretário de Educação lança o Programa
de Modernização da Gestão Pública no Estado de Pernambuco – Metas para a
Educação (PMGP/ME), sob a orientação do PNAGE-PE. O Programa implantado
durante o governo de Campos expressou por meio de convênios com o setor
privado, formulação de indicadores educacionais e sistema de avaliação para a rede
estadual de ensino e um bônus por desempenho educacional direcionado para a
gerência regional, escolas e profissionais da educação que conseguissem atingir as
10
Em 2006, Mendonça Filho, vice-governador de Pernambuco, assume o poder do estado porque Jarbas Vasconcellos se retira para concorrer às eleições como Deputado Federal.
53
metas, isso mediante a assinatura do Termo de Compromisso entre os gestores e
Secretaria de Educação.
Como se pode perceber, há uma continuidade das ações iniciadas na era do
governo Jarbas. No entanto, na gestão de Eduardo Campos o gerencialismo na
educação é acentuado através de uma política que articula avaliação do
desempenho do aluno, metas para as escolas e bônus do desempenho para os
professores, conforme explicitaremos melhor no próximo item.
3.2 O Programa de Modernização da Gestão Pública/Metas para a Educação e o
sistema de avaliação de Pernambuco
Como já mencionamos anteriormente, a consolidação do modelo gerencial é
intensificada durante o mandato do ex-Governador Eduardo Campos, fundamentado
na necessidade de um planejamento voltado para o crescimento econômico,
atrelado à melhorados indicadores sociais no estado de Pernambuco. Implanta no
seu primeiro programa de governo ações que visam superar os baixos índices
sociais em diversos setores sociais. Durante a sua gestão e seguindo a mesma
orientação da era Jarbas, o então Secretário de Educação, Ricardo Dantas, lança
em 2008,o Programa de Modernização da Gestão Pública/Metas para a Educação
(PMGP) (CAVALCANTI, 2011; SILVA, 2013).
As reformas educacionais materializadas no interior do PMGP/ME contam
com uma série de ações vinculadas ao sistema de responsabilização educacional,
como o monitoramento de indicadores e metas para as escolas e Gerências
Regionais mediante a assinatura do Termo de Compromisso e a criação de um
Índice de Desenvolvimento da Educação Básica de Pernambuco (IDEPE),a criação
de um sistema de avaliação (SAEPE), Sistema de monitoramento e avaliação
(contratação de técnico educacional e criação do sistema informatizado - Siepe) e a
implantação de um sistema de pagamento bônus mérito aos servidores da
educação.
O discurso do PMGP/ME aponta como principal objetivo a melhoria dos
indicadores educacionais da Rede Estadual de Ensino, assim como diminuição da
taxa de evasão dos estudantes, por meio de instrumentos avaliativos, atrelado ao
oferecimento do bônus por desempenho aos servidores em exercício nas unidades
da rede pública estadual de ensino. Tais ações desenvolvidas pelo programa podem
54
se configurar na intensificação da política de responsabilização, como relata Brooke
(2008, p. 94):
Define-se aqui política de responsabilização como uma tentativa de melhorar os resultados das escolas mediante a criação de consequências para a escola ou para professores individuais, sejam elas materiais ou simbólicas, de acordo com o desempenho dos alunos medido por procedimentos avaliativos estaduais ou municipais.
O estado pernambucano está entre os 13 estados brasileiros que criaram
sistema de avaliação educacional próprio, o SAEPE – Sistema de Avaliação
Educacional de Pernambuco. A primeira realização do SAEPE foi no governo de
Jarbas Vasconcelos em 2000 e depois em 2005, mas, só a partir de 2008, passou a
ser realizado anualmente, sob o governo de Eduardo Campos.
O SAEPE faz parte do sistema de monitoramento dos indicadores e das
metas pactuadas com as unidades escolares. Composto por avaliações de Língua
Portuguesa e Matemática, serve para medir a proficiência dos alunos do 5º e 9º
anos do ensino fundamental e 3º ano do ensino médio. Com o cálculo do resultado
do SAEPE junto à média da taxa de fluxo escolar, que é calculada pelo censo
escolar, compõe-se o Índice de Desenvolvimento da Educação de Pernambuco
(IDEPE). O IDEPE, também implementado no PMGP/ME, é um indicador sintético
de qualidade e toma como referência a metodologia do Índice de Desenvolvimento
da Educação Básica (IDEB). O IDEPE utiliza o cálculo dos resultados das avaliações
do SAEPE, e da taxa de aprovação. Esse indicador é utilizado para definição das
metas a serem atingidas por cada escola. Como consequência do cumprimento das
metas, escolas estaduais que atendem ao público mencionado, conseguindo atingir
pelo menos 50% das metas determinadas, receberão um pagamento de incentivo,
denominado Bônus de Desempenho Educacional (BDE).
Outro objetivo do PMGP/ME é “consolidar nas unidades de ensino, a cultura
da democracia e da participação popular, baseada em diagnóstico, planejamento e
gestão” (PERNAMBUCO, 2008a p. 08).Tal objetivo nos chama atenção, pois a
consolidação dessa política por resultado é mediante a assinatura de um Termo de
Compromisso e Responsabilidade entre os gestores das escolas e Secretaria de
Educação, contendo, anualmente, metas estipuladas para cada escola. A partir daí,
os gestores junto com professores e outros membros da comunidade escolar
deverão desenvolver o projeto político pedagógico e um plano de ação voltados a
55
atender as metas pré-estabelecidas pela secretaria (TERMO DE COMPROMISSO,
2014).A redação de tal documento nos remete a refletir sobre a participação popular,
pois pesquisas já apontam que os profissionais da educação não tiveram
oportunidade para discutir a fomentação da política imposta pelo governo do Estado,
inclusive as metas estipuladas no documento (CAVALCANTI, 2011). Convém
ressaltar que o termo de compromisso já vem formatado da secretaria de educação
sem a devida participação dos professores e gestores sobre tais metas. Sobre isso,
Cavalcanti (2011) ressalta que mesmo o governo apresentando um caráter
democrático no discurso apresentado pelo programa, seus estudos evidenciam “a
prática autoritária por meio de metas, imposição da assinatura de Termo de
Compromisso às unidades escolares sob a recomendação do “cumpra-se” (p.2).
É bom destacarmos que esse tipo de política não é característico apenas do
Estado de Pernambuco, outros estados brasileiros também vêm implantando ações
no mesmo caminho e pesquisadores vêm se preocupando com essas questões.
Alcântara (2010, p. 47), por exemplo, ao analisar a política do Estado de São Paulo,
também identificou que
A imposição das atuais reformas sem nenhuma participação dos professores evidencia o caráter antidemocrático que se propaga em vários setores público. O poder público tem desconsiderado por completo o fato de que ignorar a concepção dos profissionais da educação e adotar o exaustivo discurso da qualidade total e da eficiência são medidas que, por si, não se convertem melhorias reais nem para a educação nem para outros setores públicos.
Tal questão se torna um fator preocupante, pois as decisões democráticas
desenvolvidas pelo projeto político pedagógico das instituições escolares passam a
ser usadas para disseminar os assuntos provenientes da ação baseadas em metas
a serem alcançadas pela escola, ao invés de ser usado como um espaço com o
objetivo de atender às necessidades dos alunos e da comunidade escolar como
todo, a fim de promover a formação para cidadania, levando em consideração a
realidade socioeconômica dos estudantes e a construção pedagógica de cada
sujeito.
Ainda sobre a participação e cultura democrática, Cavalcanti (2011) analisou
as condições da participação cidadã no contexto da reforma administrativa do
estado de Pernambuco, e revelou que
56
O estado gerencial na condução de regulador social utiliza do discurso da participação para dar centralidade ao seu poder de comando, implicando na fragilidade dos processos decisórios na esfera pública, o que distancia a consolidação da racionalidade dialógica dos sujeitos, a partir do agir comunicativo (CAVALCANTI, 2015, p. 233).
No mesmo viés, Cunha (2005) discorre que para que aconteça o processo de
participação popular dentro do ambiente escolar é importante que exista a
interconexão entre os elementos político e pedagógico para construção do processo
democrático e os indivíduos envolvidos possam participar ativamente, dando sentido
a esse processo.
O fato de encontrarmos nos documentos do PMGP/ME um discurso que volta
para objetivos de consolidar a cultura da democracia e da participação popular é
intrigante, pois esse programa emergiu da participação das parcerias com empresas
privadas de consultorias: o Instituto de Desenvolvimento Gerencial (INDG) e o
Movimento Brasil Competitivo (MBC).
O Instituto de Desenvolvimento Gerencial (INDG) é uma empresa de
consultoria que atua tanto na esfera pública quanto na privada, segundo
informações colhidas no site oficial da INDG. “A forma de trabalho consiste em
transferir conhecimento gerencial com foco em resultados. Isso é feito por meio da
implementação de um moderno e eficaz sistema de gestão, no qual cada
profissional conhece seu papel para que os resultados sejam obtidos”11.
O MBC é também uma empresa que presta serviços de consultoria para
gestões públicas e privadas, dentre seus projetos, o de modernização da gestão
pública é o que está sendo implementado em Pernambuco e em outros estados do
Brasil, segundo o site da empresa: “entre os principais objetivos do Programa está o
aumento da receita, a redução dos gastos correntes e a melhoria de índices em
áreas como Saúde, Educação e Segurança Pública”12. O MBC possui entre seus
associados empresas de grande centralidade econômica das mais diversas áreas, a
exemplo da P&G, Adidas, Banco do Brasil, Natura, Votorantim, Tim, Fiat, Camargo
Corrêa, Gerdau, entre outras.A presença da participação do setor privado na
administração pública banaliza a gestão dos recursos públicos difundindo o
11
O IDGN mudou seu nome para “Falconi Consultores de Resultado” e tem como meta se tornar umas das maiores consultorias do mundo (www.falconi.com).
12 www.mbc.org.br
57
argumento que apenas a administração privada adiantaria para resolver as
problemáticas enfrentada pelo serviço público.
Além disso, a relação do setor privado dentro do setor público traz para o
cenário educacional influências e a introdução de um projeto empresarial para
dentro das instituições de ensino que pauta a educação para atender às
necessidades do mercado. Essa concepção reflete na visão neoliberal, quando
entende a educação como mecanismo economicista. A respeito disso, Lima (2007,
p. 49) ressalta que “trata-se de fazer com que as escolas preparem melhor seus
alunos para a competitividade do mercado nacional e internacional”. Tal concepção
está atrelada à teoria do capital humano que se refere à “busca de traduzir o
montante de investimento que uma nação faz ou os indivíduos fazem, na expectativa
de retornos adicionais futuros” (FRIGOTTO, 2010, p. 51).
Essa visão coaduna com o argumento expresso no PMGP/ME quando
ressalta o impacto financeiro que o Brasil estava passando, inclusive na região do
Nordeste, particularmente no Estado de Pernambuco, que vivia um momento
favorável em sua economia com grandes investimentos econômicos, em toda
região, especialmente em torno do Complexo Industrial Portuário de Suape, que
conta com a implantação de um Estaleiro, uma Refinaria de petróleo e centenas de
indústrias. Mobilizados com os altos investimentos, o Estado vê na educação uma
alternativa de superar as taxas de desemprego e melhorar os indicadores sociais
(PERNAMBUCO, 2008a). Frigotto ao analisar a Teoria do Capital Humano ressalta
que
O conceito de capital humano, que constitui o construtor básico da economia da educação, vai encontrar campo próprio para seu desenvolvimento no bojo das discussões sobre os fatores explicativos do crescimento econômico. A preocupação básica ao nível macroeconômico é, então, análise dos nexos entre os avanços educacionais e o desenvolvimento econômico de um país (2010, p. 50).
Neste contexto, a educação está atrelada ao desenvolvimento econômico e o
investimento na qualificação do indivíduo se reflete nos retornos adicionais futuros. A
citação do autor demonstra a real iniciativa expressa no programa
É fundamental que o Estado esteja preparando para receber estas conquistas, potencializando as oportunidades que vão elevar a qualidade de vida dos pernambucanos com mais empregos e
58
geração de renda. E, é consenso entre todas as esferas de Governo que não há desenvolvimento econômico sem que seja priorizada
fortemente a educação. (PERNAMBUCO, 2008a, p. 03).
A educação é encarada, pelo governo do estado, como uma alternativa de
preparar os jovens para atender urgentemente ao mercado de trabalho que está em
ascensão, devido à economia industrial pernambucana e, para solucionar tal
problemática, o governo Campos cria\reestrutura escolas para que os estudantes
possam atender à demanda do mercado de trabalho, como as Escolas Técnicas
Estaduais (ETEs), deixando evidente a valorização da função escolar como forma de
vender o seu produto (aluno) para mundo do trabalho.
3.3 Bônus de Desempenho Educacional
Outra característica da política implantada em PE é a implantação do Bônus
de Desempenho Educacional (BDE), que se constitui numa expressão da política
meritocrática adotada. O discurso desvelado pelo governo está pautado na
justificativa de superar os baixos índices da educação e justifica a necessidade de
implantação de uma política baseada na produtividade e no desempenho docente
para convocar a classe educadora para participar do movimento por uma educação
de qualidade. No entanto, a adoção do bônus por desempenho educacional
vinculada a um percentual no aumento da renda salarial do professor tem provocado
questionamentos por parte desses profissionais.
A criação do BDE não teve a participação dos professores. No primeiro ano
da sua publicação, havia uma hipótese, por parte dos docentes, de que todos os
profissionais da educação iriam receber. Ou seja, não havia clareza sobre o formato
dessa política. Apenas após a primeira divulgação dos primeiros resultados, que
saiu em 2009, foi que os professores tiveram ciência do que representava o bônus.
Calcado na ideologia privada, onde recebe mais quem produz mais, esta bonificação
(também considerada um salário extra), dada aos profissionais da educação cujas
escolas atingiram as metas anuais, tem trazido grandes impactos e
questionamentos. Sobre isso, Ball (2004, p. 1107) diz:
A instauração de uma nova cultura de performatividade competitiva que envolve uma combinação de descentralização, alvos e incentivos para produzir novos perfis institucionais. Esse processo de
59
transformação se inspira tanto em teorias econômicas recentes como em diversas práticas industriais.
Nessa mesma direção, Augusto (2013) ressalta que os governos globais e
locais estão reformulando, nas suas agendas políticas para área educacional,
mecanismos de regulação educacional com o objetivo de aferir o desempenho dos
sistemas educativos por meio de resultados quantitativos. De acordo com autora, a
regulação educacional se insere “em novas demandas para a educação,
apresentando exigência de ampliação da produtividade, do domínio de custos, e
define novas formas de atuação para as escolas e professores, ampliando, pois, a
concepção de trabalho docente” (2011, p. 01). E a função da escola e do professor
neste cenário se confunde com responsabilização pelas aprendizagens dos alunos,
de modo que é sempre necessário produzir alternativas metodológicas para buscar
melhores resultados escolares.
Em políticas como as gestadas em Pernambuco, percebe-se a implantação
de ações de forma autoritária. As metas são informadas aos gestores e estes junto
com o corpo docente são “obrigados” a cumprir e buscar estratégias para não falhar.
Para os gestores, o não cumprimento das normas acarreta a perda do cargo de
gestão. Os professores, muitas vezes, são convidados a mudar de escola. Além das
medidas já mencionadas anteriormente, com relação à média das provas do SAEPE
e da taxa de fluxo escolar, os professores, ainda, participam do programa de
formação continuada. Essa formação se caracteriza também como um elemento
performático, pois as frequências nos cursos, também, são registradas e o não
comparecimento resulta na diminuição do percentual do cálculo do BDE e todo o
conteúdo da formação está voltado para a discussão dos indicadores educacionais,
da prova externa – SAEPE e do recebimento do BDE.
Além do ataque aos professores, a política também reforça a
responsabilização coletiva: escola e família, de forma que é sempre necessário
reunir o maior número de pais na escola em reuniões diversas, como as Reuniões
de Pais e Mestres.
Assim, observa-se um conjunto de tarefas autoritárias e prescritas no
PMGP/ME e no BDE mediante a Lei nº 13.486 de 01 de julho de 2008, com o
objetivo de melhorar a qualidade da Rede Pública Estadual de Ensino de
Pernambuco, por parte dos profissionais da educação. E de acordo com a Lei do
BDE:
60
I – promover a melhoria no processo de ensino e aprendizagem; II – Subsidiar as decisões sobre a implementação de políticas voltadas para elevação da qualidade, equidade e eficiência do ensino e da aprendizagem; III – Fortalecer a política de valorização e remuneração dos profissionais da educação, visando primordialmente, a melhoria da qualidade do ensino prestado nas Unidades Escolares da Rede
Estadual (PERNAMBUCO, 2008c)
A partir das iniciativas citadas acima, convém ressaltar se é possível obter a
qualidade da educação por meio de um mecanismo que tem como única função a
premiação dos servidores da educação. Uma política de premiação pode fortalecer
realmente a valorização e a remuneração dos profissionais da educação ou traz
descontentamento à classe? É possível afirmar que o BDE foi elaborado para que os
professores e outros profissionais da educação fossem avaliados e ao mesmo
tempo forçados a preparar os alunos a fazerem provas.
A pressão para o recebimento do bônus sobre os resultados das avaliações
está organizada de forma hierárquica: primeiramente se focaliza\pressiona o
trabalho das Gerências Regionais, em seguida dos gestores das escolas e por fim
dos professores. A estratégia disposta pela SEE-PE reserva ao professor um quadro
de tarefas que servem para atingir as expectativas pré-estabelecidas pelas
autoridades, que não conhecem de perto a realidade das escolas, dos educadores e
dos educandos.
Nessa direção, segundo o documento da Nota Técnica (PERNAMBUCO,
2008b), o bônus se configura como um mecanismo de premiação destinado aos
funcionários das escolas que conseguirem atingir as metas de desempenho, as
quais são pré-estabelecidas para cada unidade escolar.
A escola que conseguir atingir pelo menos 50% das metas estabelecidas
receberá a tal bonificação. A porcentagem para o recebimento da bonificação por
desempenho varia. Além dos critérios apontados acima, ainda é calculado o tempo
de permanência do funcionário na instituição escolar; este deve ter no mínimo6
meses de serviço e o percentual das metas atingidas que pode chegar até 100%. O
valor a ser pago a cada funcionário lotado nas escolas estaduais equivale ao valor
proporcional ao salário base. A remuneração não é fornecida ao quadro de
funcionários terceirizados (serviço gerais, estagiários, merendeira) e nem aos
61
alunos. E o professor que estiver vinculado a mais de uma escola poderá receber a
remuneração de acordo com o número de escolas (PERNAMBUCO,2008b,).
Desde que entrou em vigor o BDE é regulamentado, ano a ano, por meio de
decretos para ajustar/alterar a redação inicial. Como por exemplo, em 2008 o bônus
apenas premiava “[...]os servidores lotados e em exercício nas Unidades Escolares
da Rede Pública Estadual de Ensino[...]” (PERNAMBUCO, 2008c). Já em 2009, com
a instituição da lei nº 13.938, de 04 de dezembro de 2009, alterando a lei anterior,
acrescenta “a premiação aos servidores lotados e em exercício nas Gerências
Regionais de Educação e nas unidades escolares da Rede Pública Estadual de
Ensino” (PERNAMBUCO, 2009). De acordo com o decreto nº 35.103, de 07 de junho
de 2010, a fórmula do cálculo do BDE se dá mediante:
BDE= ((VR x P/100)/12 x EE) x F
BDE= Bônus de Desempenho Educacional VR= Valor de Referência P= Proporção realizada da meta EE= Tempo de efetivo exercício F= Fator utilizado com o objetivo de distribuir o montante total.
Mesmo que a proposta seja para toda a rede estadual, a premiação é
fornecida somente às escolas que conseguirem atingir o estabelecido pelo IDEPE, o
que tende a produzir um ambiente competitivo entre a classe escolar, produzindo
uma educação pautada nos princípios da concorrência do mercado. Ainda nesse
mesmo contexto, vale ressaltar que a utilização de um sistema de avaliação único
para toda rede de ensino é um fator preocupante e questionável, já que cada
unidade escolar está situada em uma realidade social, cultural e econômica
diferente.
Os estudos de Fernandes e Gremaud (2009) intitulado: Qualidade da
Educação: avaliação, indicadores e metas, que procurou apresentar os diferentes
objetivos e possibilidades dos sistemas de avaliação educacional, bem como
identificar o atual estágio da avaliação da educação básica no Brasil, retrata que a
análise da avaliação dos sistemas de ensino se dá em dois níveis: “O primeiro
advém do fato das escolas possuírem múltiplos objetivos, enquanto as medidas de
resultados utilizadas se detêm em apenas alguns deles, por exemplo, grande parte
das avaliações se limita a leitura e matemática” (FERNANDES; GREMAUD, 2009, p.
62
03). Esses autores evidenciam em seu estudo que o método da avaliação tomando
como referência “o resultado” não pode justificar o desempenho do trabalho do
professor ou da escola. Pois existem outros fatores, além da avaliação cognitiva do
aluno, que deveriam ser levados em consideração, como a questão socioeconômica
da comunidade e a formação de outras habilidades que não se limitassem apenas
ao desenvolvimento cognitivo. Até porque os resultados dessas avaliações não
representam uma melhoria do rendimento escolar dos estudantes.
O discurso promovido pelo governo com a implementação da bonificação é
“promover a melhoria no processo de ensino e aprendizagem”, porém muitos
estudos sobre a política de incentivo financeiro demonstram que não pode existir
qualidade na educação tomando como base a responsabilização dos docentes.
Alcântara (2010) ao analisar a política do bônus na realidade do Estado de São
Paulo evidencia que
A implantação desse tipo de política tende a responsabilizar, exclusivamente, o professor e a escola pela suposta má qualidade da educação oferecida pela rede pública. Além de desconsiderar as reais condições de trabalho dos professores e dos demais profissionais da educação. Essa responsabilização expressa, de certo modo, o caráter reducionista determinadas ações políticas. Se considerarmos que a educação faz parte do processo que envolve a família, a escola, e a sociedade, parecem ser inacreditáveis que o único responsável pelo êxito ou fracasso possa ser o professor (ALCÂNTARA, 2010, p. 13).
E de acordo com o programa do PMGE,
Essas ações constituem em uma via de mão dupla, onde o Estado fornece condições mínimas para viabilizar o processo ensino-aprendizagem e ao mesmo tempo cobra resultados. [...] O novo sistema também incentiva os profissionais que vivem o dia-a-dia da escola (diretor, professores, coordenadores e funcionários) para trabalharem de forma agregadora e com mais entusiasmo, uma vez que uma política de incentivo também foi pensada para esses trabalhadores (PERNAMBUCO, 2008a, p. 05).
Como podemos perceber, o argumento produzido pelo PMGP/ME
implicitamente volta-se em articular à política de responsabilização, transparência
das ações públicas do sistema educacional, como afirmam os estudos da autora.
Isso configura no argumento da redução do gasto público estatal sobre as políticas
educacionais quando ressalta “(...) fornece condições mínimas”. E responsabiliza os
63
funcionários da educação na busca da melhoria da qualidade da educação como se
dependesse somente do compromisso dos professores e gestores. E as questões
socioeconômicas são deixadas em segundo plano. A figura do Estado representada
por esse documento só existe como uma entidade que regulamenta a ação das
políticas educacionais e dos sujeitos envolvidos.
No mesmo contexto, o governo estadual de Pernambuco ressalta que a
avaliação surge como principal instrumento da regulação: “o objetivo da avaliação da
instituição de ensino é verificar se os elementos que compõem a escola estão
estruturados para a oferta de educação de qualidade” (PERNAMBUCO, 2007). E os
pais poderão monitorar o andamento da educação escolar dos seus filhos. Outro
objetivo se focaliza em responsabilizar a classe dos professores pelo desempenho
dos alunos nas avaliações de larga escala.
Freitas (2012b, p. 383), ancorado nos pensamentos de Kane e Staiger (2002),
ressalta que “um sistema de responsabilização envolve três elementos: testes para
os estudantes, divulgação pública do desempenho da escola, recompensas e
sanções”.
Haja vista que a melhoria da qualidade da educação não envolve apenas as
questões pedagógicas vivenciadas dentro das instituições de ensino,existem outras
problemáticas que podem favorecer o mau andamento da qualidade da educação
como é o caso de elementos social, econômico e cultural que se encontram além
dos muros da escola. Por isso trazemos indagações do tipo: como os governos
estão se estruturando para que as escolas atendam à busca da qualidade (recursos
financeiros, melhorias na infraestrutura das escolas, valorização do trabalho
docente, por meio de formação, aumento de salário, aula atividade)? Serão os
professores os principais responsáveis em melhorar o desempenho dos estudantes?
Este tipo de política tem favorecido o atendimento de todos ou está disseminando o
“apartheid educacional”?
Os problemas sociais existentes nas escolas são inúmeros, como por
exemplo, as questões familiares (crianças órfãs, pais presidiários ou com
dependência química, mães que vivem no mundo da prostituição, dentre
outros).Outra problemática refere-se à desigualdade socioeconômica das famílias,
da territorialidade, a desigualdade acadêmica dos pais, as instalações físicas das
escolas, os recursos mínimos das unidades escolares. O conjunto desses fatores
contribui diretamente para a dinâmica pedagógica das instituições de ensino; para
64
tanto, se faz necessário que haja uma política que possa abarcar todas essas
questões e não acentue gradualmente a exclusão social. A medida em relação às
reformas educacionais no estado pernambucano parece ter relegado os princípios
democráticos e de participação da sociedade com relação ao planejamento da ação
pública. Ao que parece, o poder público não está interessado se a sociedade civil
está participando dos projetos educacionais do país.
Nessa mesma direção, a incorporação do BDE traz mudanças significativas
no regime de trabalho, pois tem se elevado o volume do trabalho docente. Como
discorre Oliveira (2010, p. 420), “O objetivo primordial da administração do trabalho
no capitalismo é o aumento da produtividade, tendo em vista a maximização do
lucro”. A política do bônus trabalha mediante a perspectiva da racionalidade
econômica, da concretização de metas, deixando de trabalhar o processo
pedagógico reflexivo e autônomo em busca da emancipação do sujeito. A
valorização do conhecimento via a emancipação não são temas abordados nos
documentos do programa PMGE e nem no BDE. A preocupação se volta
inteiramente para a questão dos resultados, como discorre Konder,
Reduzindo as classes trabalhadoras a condições de vida e de trabalho que lhes cerceiam a elevação do nível cultural, as classes dominantes invocam, depois, este mesmo baixo nível cultural para justificar a exclusão de trabalhadores da direção da coisa pública (2009, p. 185 apud MENEZES, 2010, p. 06).
A pressão e a cobrança da política regulatória, tomando por base o
recebimento do bônus, podem trazer aos professores consequências danosas como
o descontentamento do trabalho baseado em metas. Há quem acredite que o não
cumprimento das metas possa servir como estímulo para quem não conseguiu
atingir a premiação. Sobre isso, Simões ressalta que
Os defensores do pagamento do desempenho argumentam que a qualidade do ensino só pode melhorar quando os professores recebem melhor salário. Por sua vez, aqueles que se lhe opõem argumentam com questões relacionadas com detalhes técnicos da avaliação do desempenho e com o impacto moral de diferentes pagamentos (2000, p. 46).
A disseminação da política de bonificação por resultado para fins de
responsabilização dos docentes como incentivo à melhoria da qualidade da
65
educação pública é realidade também de outros estados do Brasil. O BDE avalia o
desenvolvimento do trabalho docente e das Gerências Regionais da Educação, que
através deste mecanismo punem implicitamente os profissionais escolares por não
desempenharem as exigências decretadas pela Secretaria anualmente, como
assiduidade, cumprimento da carga horária e realização completa da proposta
curricular.
3.4 O sistema de ensino no governo de Eduardo Campos
O Estado é composto por 17 Gerências Regionais de Educação (GRE) da
Rede Estadual de Ensino de Pernambuco, as quais são responsáveis pelo
gerenciamento regional das instituições escolares de ensino, conforme ilustrado na
figura a seguir:
Figura - Mapa Gerências Regionais de Educação
Fonte: site da secretaria de educação de Pernambuco (www.pe.gov.br).
Atualmente o sistema de educação de PE conta com a criação de três tipos
escolas: Escolas de Referência em Ensino Médio (EREM) (em horários de tempo
66
integral e semi-integral), as Escolas Técnicas Estaduais (ETEs) e as Escolas de
Ensino Regular.
De acordo com o Censo Escolar, a Rede de Ensino Estadual Pública possui
1.107 escolas estaduais, atualmente, 327 são escolas de Referência em Ensino
Médio, 125 unidades de tempo integral que funcionam nos dois turnos, 175 escolas
semi-integral com tempo integral duas ou três vezes por semana, 27 Escolas
Técnicas Estaduais de Pernambuco (são instituições de cursos técnicos, voltados
para atender ao mercado de trabalho) e 722 atendem em horários por turnos
(matutino, vespertino e noturno), denominada escola regular (PERNAMBUCO,
2012).
A construção das Escolas de Referência em Ensino Médio (EREMs) suscitou
para o âmbito estadual um atendimento ao sistema de ensino desigual, pois
segundo as informações supracitadas o atendimento nas escolas de horário integral
e semi-integral ofertadas pelo estado não equivale nem a 50% do número total das
unidades escolares oferecidas em horário regular. Ainda de acordo com Censo
Escolar, apenas 163 mil estudantes estão matriculados nas EREMs.
Morais (2013, p. 19) discute que “a implementação das EREMs não acontece
de forma homogênea, mas permeada por contradições, desigualdades e sentidos
que muitas vezes não são anunciadas”. Outro fator de desigualdade está na
infraestrutura das EREMs que seguem um padrão de qualidade para o atendimento:
todas são compostas por laboratórios de química e matemática, biblioteca, auditório,
refeitório, quadra poliesportiva e laboratório de informática. Mas, tal estrutura não
atinge as escolas semi-integrais e regulares.
Outro fator importante para entender a política educacional em Pernambuco e
sua vinculação com o mercado é o crescimento e a construção de escolas técnicas.
Entre os anos de 2007 e 2014, Pernambuco aumentou o número de Escolas
Técnicas Estaduais (ETE) de 16 para 27 unidades de ETEs, incluindo a ETE de
Criatividade Musical. Dessas, 13 encontra-se em processo de construção. O custo
por unidade foi em média R$ 4,3 milhões e a reforma da Escola Técnica Estadual
em Jaboatão ficou orçada em R$ 3 milhões. As ETEs oferecem, atualmente, 32
(trinta e dois) cursos presenciais, cuja promoção está relacionada à realidade
produtiva local e à oferta de postos de trabalho de cada região. Pernambuco conta,
ainda, com 9 (nove) cursos na modalidade educação a distância, contabilizando
67
cerca de 12.030 mil estudantes, distribuídos por 60 (sessenta) polos presenciais em
54 municípios do litoral ao sertão (PERNAMBUCO, 2014).
Dentro da política macro de Governo, observa-se que as escolas de ensino
propedêutico não estão entre as prioridades do governo. As unidades das ETEs
foram projetadas com dois pavimentos e acessibilidade total dos usuários. Todas
elas obedecem ao padrão de 12 salas de aula; 6 laboratórios (informática, língua
estrangeira, química, física, biologia e matemática); 02 laboratórios específicos para
os cursos técnicos (conforme os cursos oferecidos); auditório; biblioteca; quadra
poliesportiva (coberta e com vestiário); refeitório; cantina; área de convivência
(coberta com vestiário com quiosques e mesas de xadrez). A média da área total
das unidades é de 13 mil m² e 5.200 m² de área construída.
É justamente em meio a esse panorama educacional que se encontram os
professores foco de nossa pesquisa. Um panorama cujas escolas possuem padrões
desiguais no que diz respeito à estrutura e ao seu funcionamento, mas que, no
entanto, são submetidas a processos avaliativos homogêneos. Nesse sentido,
entendemos ser pertinente o estudo que buscou captar as concepções de alguns
desses professores sobre a política de bonificação.
68
4. IMPACTOS E EFEITOS DA POLÍTICA DE BONIFICAÇÃO POR RESULTADOS:
O QUE DIZEM OS PROFESSORES
Neste capítulo apresentaremos as análises da concepção dos professores
sobre o BDE, implementada desde 2008 no estado de Pernambuco, fazendo um
contraponto com os documentos que norteiam a política de bonificação por
resultado, a fim de identificar as aproximações e os distanciamentos entre as falas
dos professores e o conteúdo dos documentos.
Para a efetivação da pesquisa foram realizadas visitas à Secretaria de
Educação para obter informações e documentos que nos permitissem traçar um
desenho do quadro das escolas selecionadas e sobre a reforma da gestão da
educação que contemplava o estudo do BDE, do SAEPE e do IDEPE. Nesta etapa
também tivemos acesso aos seguintes documentos: a Nota Técnica de Avaliação
das escolas estaduais e o Bônus de Desempenho Educacional – BDE, a Lei
nº13.486/2008, a Lei nº 13.696/2008, o Decreto nº 35.103/2010, a Lei nº 14.514/11 e
o documento do Programa de Modernização da Gestão Pública/Metas para a
Educação, conforme apresentamos no capítulo 3.
Além de analisar os documentos acima citados, também coletamos dados
através de entrevistas semiestruturadas, concedidas por professores das disciplinas
de Língua Portuguesa e Matemática da rede estadual de ensino no estado em tela.
Escolhemos apenas estas disciplinas pelo fato de somente elas fazerem parte
das provas do SAEPE, conforme demonstrado em capítulo 3, onde explicamos mais
sobre esta avaliação e criação dos índices de avaliação. A pesquisa se ateve mais
especificamente na Gerência Regional Metropolitana Norte (GRE Norte) que é
composta por sete municípios da Região Metropolitana do Recife: Abreu e Lima,
Araçoiaba, Igarassu, Ilha de Itamaracá, Itapissuma, Olinda e Paulista. Entretanto,
este estudo não inclui a realidade de Araçoiaba por dificuldades na coleta dos dados
in locus.
Em cada município foram selecionadas duas escolas. O critério para a
seleção das instituições se pautou nas escolas que não vêm e vêm conseguindo
atingir a meta do IDEPE, e que, consequentemente, foram contempladas com o
BDE, isso a partir de 2008, ano em que tal política foi implantada no Estado. Nos
municípios em que encontramos mais de 2 escolas atendendo aos critérios acima
citados, as duas escolas foco da pesquisa foram escolhidas aleatoriamente.
69
O objetivo da pesquisa não foi escolher entre escolas de referência ou
regulares, visto que a política e a lei são as mesmas para todas. Desta forma não
fizemos distinções, por entendermos a relevância de verificar nas duas realidades
como está se dando tal política.
Nas entrevistas, buscamos levantar questões que nos permitissem analisar a
concepção dos professores sobre a política em questão. A seguir apresentaremos
dados relevantes sobre os municípios para entendermos melhor a realidade desta
área que compreendeu nosso estudo.
4.1 Caracterização dos Municípios
ABREU E LIMA
O distrito de Abreu e Lima tem como origem o Engenho Jaguaribe em 1548,
que passou a ser chamado de Maricota no início do século XVIII e finalmente, em
1948, pela Lei Estadual nº 421, de 31 de dezembro daquele ano, ganhou o atual
nome, sendo o distrito pertencente à Paulista. Em 1963 foi elevado à condição de
município, porém, um Mandato de Segurança em 1964 retorna o município à
condição de distrito de Paulista, permanecendo assim até 1982, quando é
novamente emancipado e desmembrado daquela cidade. Atualmente o município é
composto pelos Distritos de Abreu e Lima e Distrito Industrial. O município possui um
IDHM (Índice de Desenvolvimento Humano) de 0,679 em 2010 estando, assim,
situado na faixa de Desenvolvimento Humano Médio (IDHM entre 0,600 e 0,699)
sendo que o IDHM Educação é de 0,632. Este índice é composto pela proporção de
crianças e jovens frequentando ou tendo completado determinados ciclos. Entre
1991 e 2010 a proporção de jovens e crianças na escola ou já com ciclos completos
aumentou conforme mostrado abaixo:
Quadro 01 - Proporções por faixa etária na escola em Abreu e Lima
2010 (em pontos %) Aumento em %
Crianças de 5 a 6 anos na escola 94,96 38,46 Crianças de 11 a 13 anos nos anos finais do ensino fundamental
84,80 50,80
Jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo
54,53 43,29
Jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo
39,86 31,99
Fonte: Atlas Brasil – 2013
70
IGARASSU
Fundada pelos portugueses em 1535, foi transformada em município
autônomo em 1893. Depois de passar pela condição de vila e sofrido ataques e
saques dos holandeses, constituiu-se Município autônomo em 1893 e foi elevada à
categoria de cidade dois anos depois, em 1895. Em 1935 a cidade de Igarassu foi
considerada Monumento Público Estadual e em 1972 o Governo Federal tombou o
conjunto arquitetônico da nucleação histórica para proteger o rico acervo da cidade.
O município possui um IDHM (Índice de Desenvolvimento Humano) de 0,665
em 2010 estando, assim, situado na faixa de Desenvolvimento Humano Médio
(IDHM entre 0,600 e 0,699) sendo que o IDHM Educação é de 0,606. Entre 1991 e
2010, a proporção de jovens e crianças na escola ou já com ciclos completos
aumentou conforme mostrado abaixo:
Quadro 02 - Proporções por faixa etária na escola em Igarassu
2010 (em pontos %) Aumento em %
Crianças de 5 a 6 anos na escola 95,79 50,87
Crianças de 11 a 13 anos nos anos finais do ensino fundamental
84,84 57,68
Jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo
51,15 41,38
Jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo
37,45 32,00
Fonte: Atlas Brasil - 2013
ILHA DE ITAMARACÁ
Em 1526, o Padre Francisco Garcia já celebrava missa na Igreja de Nossa
Senhora da Conceição, no local hoje conhecido como Vila Velha. Foi criado como
distrito subordinado ao município de Igarassu com a denominação de Itamaracá em
1866. Foi elevado à condição de Município em 1858 e denominado Itamaracá,
passando a denominar-se Ilha de Itamaracá em 1997, possuindo somente o distrito
sede.
O município possui um IDHM (Índice de Desenvolvimento Humano) de 0,653
em 2010 estando, assim, situado na faixa de Desenvolvimento Humano Médio
(IDHM entre 0,600 e 0,699) sendo que o IDHM Educação é de 0,548. Entre 1991 e
2010, a proporção de jovens e crianças na escola ou já com ciclos completos
aumentou conforme mostrado a seguir:
71
Quadro 03 - Proporções por faixa etária na escola naIlha de Itamaracá
2010 (em pontos %) Aumento em %
Crianças de 5 a 6 anos na escola 96,50 50,40
Crianças de 11 a 13 anos nos anos finais do ensino fundamental
84,64 45,17
Jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo
39,96 24,03
Jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo
25,49 19,00
Fonte: Atlas Brasil - 2013
ITAPISSUMA
A aldeia ocupada por índios tornou-se uma vila fundada pelos padres
franciscanos em 1588. Em 1892 foi criado o Distrito de Itapissuma subordinado ao
Município de Igarassu, permanecendo assim até 1982, quando foi elevado à
categoria de Município.
O município possui um IDHM (Índice de Desenvolvimento Humano) de 0,633
em 2010 estando, assim, situado na faixa de Desenvolvimento Humano Médio
(IDHM entre 0,600 e 0,699) sendo que o IDHM Educação é de 0,564. Entre 1991 e
2010, a proporção de jovens e crianças na escola ou já com ciclos completos
aumentou conforme mostrado abaixo:
Quadro 04 - Proporções por faixa etária na escola em Itapissuma
2010 (em pontos %) Aumento em %
Crianças de 5 a 6 anos na escola 98,94 59,99
Crianças de 11 a 13 anos nos anos finais do ensino fundamental
90,77 64,75
Jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo
54,06 42,15
Jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo
21,21 18,20
Fonte: Atlas Brasil - 2013
OLINDA
Conta-se que o nome Olinda foi dado à vila fundada na aldeia Marim, no alto
de colinas favoráveis à defesa militar e com vistas para o mar, a partir de uma frase
de seu fundador Duarte Coelho: “Ó linda situação rara se construir uma vila”. Em
1537 já estava elevada à condição de vila. Olinda tornou-se um dos mais
72
importantes centros comerciais da colônia devido ao extrativismo de pau-brasil e
tornou-se também um importante centro histórico devido à catequização dos índios,
presença de várias ordens religiosas e ocupação holandesa. O distrito foi criado com
a denominação de Olinda em 1787. Depois de possuir vários distritos como
Caboatam, Canoas, Jardim Nobre, Praia da Conceição e Paulista e desde 1935 o
município possui somente o distrito sede.
O município possui um IDHM (Índice de Desenvolvimento Humano) de 0,735
em 2010 estando, assim, situado na faixa de Desenvolvimento Humano Alto (IDHM
entre 0,700 e 0,799) sendo que o IDHM Educação é de 0,675.
Entre 1991 e 2010, a proporção de jovens e crianças na escola ou já com
ciclos completos aumentou conforme mostrado abaixo:
Quadro 05 - Proporções por faixa etária na escola em Olinda
2010 (em pontos %) Aumento em %
Crianças de 5 a 6 anos na escola 94,91 29,59
Crianças de 11 a 13 anos nos anos finais do ensino fundamental
84,90 40,24
Jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo
54,12 32,20
Jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo
43,09 26,78
Fonte: Atlas Brasil - 2013
PAULISTA
Na história deste município, consta que pertenceu ao Município de Olinda, do
Donatário Duarte Coelho, e após ser doado a várias pessoas, passando por vários
proprietários, ganhou o referido nome quando ainda era um engenho e pertenceu ao
mestre de campo Manoel Alves de Moura Navarro, natural da Capitania de São
Paulo, em 1689. Era comum, na época, as pessoas usarem a expressão: “Vou para
o engenho do Paulista” ou “vim do engenho do Paulista”, gerando mais tarde o
povoado do Paulista.
O Distrito foi criado com o nome de Paulista em 28/12/1907, por lei municipal,
subordinado ao Município de Olinda, elevado à categoria de Município em
11/09/1928.
O município possui um IDHM (Índice de Desenvolvimento Humano) de 0,732
em 2010 estando, assim, situado na faixa de Desenvolvimento Humano Alto (IDHM
entre 0,700 e 0,799) sendo que o IDHM Educação é de 0,703. Entre 1991 e 2010, a
73
proporção de jovens e crianças na escola ou já com ciclos completos aumentou
conforme mostrado abaixo:
Quadro 06 - Proporções por faixa etária na escola em Paulista
2010 (em pontos %) Aumento em %
Crianças de 5 a 6 anos na escola 94,79 32,35
Crianças de 11 a 13 anos nos anos finais do ensino fundamental
87,15 48,30
Jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo
60,68 38,84
Jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo
46,58 33,94
Fonte: Atlas Brasil - 2013
Esta pesquisa observou, a partir dos dados supracitados, que nas duas
últimas décadas, em todos os municípios estudados, houve um aumento nos índices
de desenvolvimento humano e educacional e que exceto Olinda, que possui um
IDHM classificado como Desenvolvimento Humano Alto, os demais possuem um
índice médio.
No quadro abaixo, fizemos um comparativo entre os municípios em questão
para avaliarmos a relação entre PIB e os índices educacionais do IDEB e IDEPE.
Chama a atenção que o município de Olinda possui um movimento controverso, pois
apesar do maior PIB, e como mostramos anteriormente, o maior IDHM, isso não
reflete em um maior índice educacional comparativamente aos outros 5 municípios.
Quadro 07 - PIB, IDEPE e IDEB das escolas da rede pública, por município
Município PIB
(2008, em mil reais)
IDEB do Ensino Fundamental
Rede Pública (2007)
IDEPE do Ensino Fundamental
Rede Pública (2010)
Séries Iniciais
Séries Finais
Séries Iniciais
Séries Finais
Abreu e Lima 674.689 3,6 2,1 3,6 -
Itapissuma 474.393 2,7 2,3 3,6 -
Igarassu 943.862 3,1 2,2 3,9 2,7
Ilha de Itamaracá 82.582 3,6 2,2 3,6 -
Olinda 2.383.898 3,2 2,4 3,3 2,6
Paulista 1.613.792 2,5 2,5 - - Fonte: Atlas Brasil – 2013.
Após compreendermos melhor o espaço empírico da pesquisa,
apresentaremos a seguir a caracterização das escolas selecionadas para a
realização das entrevistas semiestruturadas deste estudo.
74
4.2 Caracterização das Escolas
MUNICÍPIO DE ABREU E LIMA
No município de Abreu e Lima foram selecionadas as escolas General Abreu
e Lima e Polivalente de Abreu e Lima. Ambas ficam localizadas no centro de Abreu
e Lima. A primeira escola vem conseguindo atingir as notas do IDEPE e,
consequentemente, recebendo o BDE. Desde o início da implantação do bônus a
escola foi contemplada 4 (quatro) vezes, nos anos de 2008, 2009, 2012 e em 2013
atingiu 62,00 das metas. Ao visitar a escola percebemos que a instalação do prédio
apresenta uma estrutura precária, conforme os relatos das entrevistas; isso
acontecia devido à omissão das autoridades municipal e estadual, pois o prédio
pertencia à Rede Municipal e os estudantes atendidos pertenciam à Rede Estadual.
Já a segunda escola possuía uma estrutura melhor do que a primeira. Ela não
vem conseguindo atingir a nota do IDEPE, somente no ano de 2009 conseguiu
receber o bônus atingindo 61,64 das metas. Nas entrevistas observamos que a
maior dúvida dos professores estava relacionada ao cálculo da média do BDE. Para
eles, as metas pré-estabelecidas não ficavam claras e sentem falta de um feedback.
1ª Escola - General Abreu e Lima, de Ensino Regular, é uma escola de
médio porte e atende a 1170 alunos em seus três turnos de funcionamento. O turno
da manhã e da tarde possuem turmas do 6º ao 9º ano e o turno da noite possui
turmas do Ensino Médio e Ensinos Médio e Fundamental do EJA. A escola possui
10 salas de aula e funciona em um prédio da Prefeitura da Cidade de Abreu e Lima
que está em uso pelo Estado de Pernambuco, não tem refeitório, nem pátio, nem
quadra para a prática de esportes, não tem biblioteca e seu laboratório de
informática não estava em funcionamento no ato desta pesquisa.
2ª Escola - Polivalente de Abreu e Lima – Escola de Ensino Regular, é uma
escola de grande porte. De acordo com a informação do gestor da escola são 1806
alunos matriculados, divididos nos três turnos, sendo que 577 alunos preenchem as
turmas dos anos finais do ensino fundamental, 685 alunos estão matriculados no
ensino médio e 544 alunos frequentando a educação de jovens e adultos. Na escola
funcionam as seguintes Etapas de Ensino: Ensino Fundamental, Ensino Médio e
Ensino Fundamental e Médio na modalidade EJA (Programa Travessia). Possui 20
75
salas de aula, banheiro com chuveiro, biblioteca, laboratórios de informática e
ciências, que são utilizados pelos próprios professores com suas turmas, visto que
os laboratórios não possuem monitores; tem ainda auditório, Sala de Recursos
Multifuncionais para Atendimento Educacional Especializado (AEE), quadra de
esportes descobertos, dois pátios, sendo um coberto e outro descoberto, cozinha e
refeitório.
MUNICÍPIO DE IGARASSU
As escolas selecionadas foram Nova Cruz e João Pessoa Guerra. A primeira
escola localizada na zona rural no bairro de Nova Cruzé a que vinha sendo
contemplada com o recebimento do bônus, durante os anos de 2008, 2009, 2011 e
2012.
A segunda escola situada no centro de Igarassu, no ano de 2014, quando
realizamos a entrevista, a instituição tinha iniciado os trabalhos em horário semi-
integral. Os sujeitos não compreendem o não recebimento do bônus todo ano, pois
relatam que seguem as ações pré-estabelecidas pela Secretaria de Educação e
estão sempre em reunião para planejar atividades direcionadas para atingir as
metas. A escola só recebeu o bônus no primeiro ano, 2008, da implantação do
bônus, atingindo 100% das metas.
3ª Escola Nova Cruz – Escola de Ensino Regular, é uma escola de pequeno
porte, situada na zona rural, na cidade de Igarassu, que atende a 680 alunos em
seus três turnos e possui as Etapas de Ensino Fundamental, Ensino Médio e Ensino
Fundamental e Médio na modalidade EJA. É constituída por 7 salas de aula
equipadas com ventiladores e quadro branco. Possui Laboratório de Informática, que
é utilizado pelos professores, visto que a escola não tem monitor. Conta com pátio
coberto, porém, não conta com uma área adequada para a recreação e não possui
quadra de esportes. Tem, ainda, biblioteca e dependências e vias adequadas a
alunos com deficiência ou mobilidade reduzida. A escola possui alunos oriundos de
localidades distantes e por isso é atendida pelo programa de transporte escolar do
Governo Federal, contando com 2 ônibus gerenciados pela Prefeitura da Cidade de
Igarassu e um barco gerenciado pela Prefeitura de Paulista.
76
4ª Escola João Pessoa Guerra - Semi-integral é uma escola de grande porte
e atende a 626 alunos. Na escola funciona apenas o ensino médio. Possui 19 salas
de aula, biblioteca, laboratórios de informática e ciências, auditório, quadra de
esportes descoberta e pátio interno. Mesmo a escola atendendo ao horário semi-
integral, não possui um refeitório.
MUNICÍPIO DE ITAPISSUMA
Neste município as instituições selecionadas foram a escola de Referência
Eurídice Cadaval e Senador Ermírio de Moraes. A primeira escola localizada no
centro, referência em ensino médio, vem conseguindo atingir as metas desde o ano
de 2009. Em 2010, 2011 e 2012 atingiu 100,00% das metas e só não foi
contemplada com o bônus nos anos de 2008 e 2013.
Já a segunda escola situada na zona rural só atingiu as metas nos anos de
2009 e 2010. Atende em horário regular de ensino. O público que frequenta é
bastante heterogêneo, alunos do ensino fundamental e jovens e adultos.
5ª Escola - EREM Eurídice Cadaval - Escola de Referência - é uma escola
de pequeno porte, atende a 641 alunos matriculados. Na escola funciona a turma do
Ensino Médio Integral durante os turnos da manhã e da tarde. Possui 12 salas de
aula, biblioteca, laboratórios de informática, química e física, auditório, quadra
poliesportiva coberta, dois pátios, sendo um coberto e outro descoberto, cozinha e
refeitório.
6ª Escola - Senador José Ermírio de Moraes - É uma escola de médio porte
e atende a 547 alunos divididos nos turnos da manhã e da noite. Atende às turmas
do ensino fundamental, do ensino médio e da educação de jovens e adultos
supletivo no horário noturno. A escola possui 10 salas de aulas, laboratório de
informática, biblioteca e quadra de esportes descoberta, cozinha, banheiro com
chuveiro, pátio coberto e área verde.
MUNICÍPIO ILHA DE ITAMARACÁ
Ao realizar a visita nesse município as instituições selecionadas previamente
foram a escola Jaguaribe – a que recebeu o bônus por mais tempo no município,e a
77
escola Senador Paulo Pessoa Guerra. Por falta de comunicação da primeira escola
não foi possível realizar a entrevista.
Porém, ao visitar a escola Senador Paulo Pessoa Guerra, percebemos que
havia a EREM Alberto Augusto de Morais Pradines, ambas situadas no centro e na
mesma localidade, uma do lado da outra. O que nos chamou a atenção foi a
diferença da estrutura física. A EREM reformada, na cerâmica, pintada, alunos
fardados e organizada, e a Senador com paredes sujas, pintura velha e um aluno ou
outro com farda. Como duas escolas localizadas no mesmo local poderiam
apresentar aspectos tão diferentes?
7ª Escola - EREM Alberto Augusto de Morais Pradines - Escola de
Referência em Ensino Médio, é uma escola de grande porte, na Ilha de Itamaracá,
que atende a 575 alunos, sendo que 298 do ensino médio no horário integral e 277
estudantes do ensino fundamental. É constituída por 10 salas de aula, laboratório de
Informática, laboratório de química, matemática e física, porém não está funcionado,
refeitório, quadra poliesportiva coberta, biblioteca e pátio coberto.
8ª Escola - Senador Paulo Pessoa Guerra – É uma escola de médio porte,
de ensino regular, atende a 1.130 alunos, divididos nos três turnos, da manhã com
10 turmas, tarde com 10 e noite com 10 turmas do ensino fundamental, médio e
educação de jovens e adultos supletivo. O corpo docente é composto por 39
professores, sendo 29 efetivos e 10 em regime de contrato. A infraestrutura da
escola é precária, pois apresenta apenas uma biblioteca e um laboratório de
informática. É composta por 10 salas de aulas, uma sala de apoio pedagógico para
os professores e um pátio interno.
MUNICÍPIO DE OLINDA
As escolas selecionadas foram a Inês Borba e EREM Santa Ana. A primeira
escola só foi contemplada com o bônus em 2008 e 2010, pontuando 100,00% das
metas nos respectivos anos. Por meio dos relatos percebemos que uma parte dos
professores concordava em parte com a política do bônus.
A segunda escola desde a implantação do BDE vem conseguindo atingir as
metas, porém a partir das entrevistas constatamos que uma parte dos professores
não concordava com a política do bônus e se sentia acuada ao relatar a sua opinião
sobre o salário extra.
78
9ª Escola - Professora Inês Borba é uma escola de grande porte onde estão
matriculados 831 alunos divididos nos três turnos. Atende às turmas do Ensino
Fundamental e Médio e Educação de Jovens e Adultos supletivo. É constituída por
10 salas de aula, quadra poliesportiva coberta, laboratório de informática, biblioteca,
banheiro com chuveiro, refeitório e dois pátios, sendo um coberto e outro
descoberto.
10ª escola - EREM Santa Ana – Escola de referência em ensino médio
atende a turmas do ensino médio, possui 625 alunos matriculados no horário diurno.
A infraestrutura da unidade escolar é composta por quadra poliesportiva coberta,
biblioteca, laboratório de informática, química, matemática e física, auditório,
refeitório e possui 16 salas de aulas.
MUNICÍPIO DE PAULISTA
Nesse município como havia um maior número de escolas estaduais e muitas
delas atendiam ao critério pré-estabelecido – escolas que vinham e não vinham
recebendo o bônus desde 2008 – estas foram selecionadas aletoriamente.
A escola Escritor José de Alencar apresentava uma ótima estrutura física
completa, até mesmo sala de robótica possuía, uma equipe de profissionais bem
qualificados, porém só recebeu o bônus no ano de 2013, atingindo 100% das metas.
Constatamos nesta escola que uma parte dos professores estava bastante revoltada
com a implantação da política do bônus e que não concordava de forma alguma com
uma política que “punia” o professor pelo sucesso ou fracasso da educação do
município.
A segunda escola selecionada, EREM Padre Osmar Novaes, atingiu 100%
das metas durante os anos de 2009, 2010, 2011 e 2012, e no ano de 2013 atingiu
86% das metas. Mesmo seguindo o padrão da infraestrutura física das Escolas de
Referência em Ensino Médio no estado, as salas de laboratórios de informática,
química, física estavam inativas por apresentarem problemas elétricos.
11ª Escola - Escritor José de Alencar - Escola de pequeno porte com 521
alunos matriculados, divididos nos turnos da manhã com 9 turmas e noite com 4
turmas. A escola atua no Ensino Médio com 10 turmas (1º ao 3º ano) e na Educação
de Jovens e Adultos – Ensino Médio (03 turmas);atende ao ensino médio inovador; é
composta por 19 professores, 06 funcionários administrativos e 1 técnica
79
educacional. A infraestrutura da escola comporta 12 salas de aulas, 1 quadra
esportiva descoberta, laboratórios de química, física, matemática e informática, sala
de robótica, refeitório e biblioteca.
12ª Escola - EREM Padre Osmar Novaes - Escola de Referência em Ensino
Médio. Atende a turmas do ensino médio, dividida em dois turnos manhã e tarde,
onde estão matriculados 637 alunos. A sua infraestrutura comporta 13 salas de aula,
possui quadra poliesportiva coberta, laboratório de informática, matemática, física e
química, que na data desta pesquisa não funcionava por causa de problemas
elétricos, tem refeitório, cozinha, sala de professores, diretoria, sala de secretaria,
biblioteca, refeitório, pátio coberto e área verde.
4.3 Caracterização dos Sujeitos Entrevistados
Os sujeitos desta pesquisa foram professores da rede pública estadual de
ensino, conforme já explicitado. As entrevistas foram agendadas com contatos
prévios, por meio de ligações telefônicas, em dias e horários estabelecidos pelos
profissionais. Foram gravadas e transcritas segundo a autorização dos pesquisados.
A realização ocorreu no ano de 2014. Foi utilizado o mesmo formulário com
questões semiestruturadas nas entrevistas com todos os sujeitos e, ainda, foi
utilizado um questionário a fim de obter informações sobre os sujeitos. Para manter
o sigilo sobre a identidade dos entrevistados, no decorrer das análises os trechos de
falas foram identificados por numerais.
Para dinamizar a leitura organizamos a caracterização dos sujeitos em duas
partes: a primeira – o perfil pessoal, trata de quem é esse professor. A segunda é o
perfil profissional, dessa forma, contemplaremos de forma global.
Quadro 08 - Professores Entrevistados – Perfil pessoal (sexo, idade, nível de formação, tempo de serviço)
Identificação Sexo Idade
(anos) Nível de
Formação Tempo como
Professor
Professor 01 Masculino 40-49 Especialização (Lato Sensu) Matemática
Há mais de 20 anos
Professor 02 Feminino 30-39 Especialização (Lato Sensu) Linguística
6-10 anos
Professor 03 Feminino 50-59 Educação Superior Licenciatura Letras/Inglês
Há mais de 20 anos
Professor 04 Feminino 40-49 Mestrado Educação Há mais de 20 anos
Professor 05 Masculino 40-49 Educação Superior Licenciatura 6-10 anos
80
Professor 06 Masculino 50-59 Mestrado
Administração/Contábeis/Inglês Há mais de 20 anos
Professor 07 Feminino 30-39 Especialização (Lato Sensu) Matemática
6-10 anos
Professor 08 Masculino 40-49 Especialização (Lato Sensu) Linguística
16-20 anos
Professor 09 Masculino 40-49 Especialização (Lato-Sensu Matemática)
6-10 anos
Professor 10 Feminino 50-59 Especialização (Lato-Sensu Linguística)
Há mais de 20 anos
Professor 11 Feminino 30-39 Especialização (Lato-Sensu Matemática)
6-10 anos
Professor 12 Masculino 30-39 Especialização (Lato-Sensu Matemática)
6-10 anos
Este quadro apresenta o perfil dos professores entrevistados, sendo seis
homens e seis mulheres. Quanto à faixa etária, quatro entrevistados têm entre trinta
e trinta e nove anos de idade, cinco estão entre quarenta e nove anos e três entre
cinquenta e nove anos de idade. É possível observar que os sujeitos selecionados
para realização da pesquisa são profissionais com um bom nível de formação, já
que a maioria possui, pelo menos, especialização. Apenas dois entrevistados
possuem o curso de graduação nas áreas de atuação e os demais, sete concluíram
a pós-graduação, sendo dois mestres e sete especialistas nas áreas das disciplinas
de matemática e linguística. Quanto à experiência profissional, cinco dos
entrevistados são mais experientes e trabalham como professor há mais de 20 anos,
um tem um tempo intermediário de sala de aula, tempo este entre dezesseis e vinte
anos e os outros seis, com menos experiência, entre seis e dez anos. Também é
possível inferir que os mesmos conhecem bem a realidade da escola onde
trabalham, dado o tempo que atuam na escola, conforme é possível destacar no
quadro 9.
Quadro 09 - Caracterização dos Professores – Perfil Profissional (forma de contratação, tempo de serviço na escola, em quantas escolas trabalha, horário
de serviço e quantas disciplinas leciona)
Identificação Forma de Contratação
Tempo na Escola
Quantidade de escolas em que trabalha
Turno na Escola
Quantidade de Disciplinas na Escola
Professor 01 Efetivo 16-20 anos 1 Manhã e Tarde
1
Professor 02 Efetivo 6-10 anos 2 Manhã e Noite
2
Professor 03 Efetivo 6-10 anos 1 Manhã e Tarde
1
81
Os professores entrevistados conhecem bem a realidade da escola e do
estado, visto que no mínimo metade de suas carreiras foi dentro das escolas em
questão. Apenas os quatro professores menos experientes possuem entre três e
cinco anos na escola, os demais possuem 6 anos ou mais.
Com relação à dedicação na escola, foi observado, ainda, que todos
trabalham pelo menos em 2 turnos na mesma escola, sendo sete entrevistados nos
turnos manhã e tarde, quatro nos três turnos e um nos turnos manhã e noite. Nove
professores trabalham exclusivamente na escola em que foram entrevistados, dois
trabalham em duas escolas diferentes e apenas um em 3 escolas diferentes. Sete
professores lecionam apenas uma disciplina na escola, quatro lecionam duas
disciplinas e um leciona três. Todos os entrevistados são do quadro efetivo do
Estado de Pernambuco.
Quadro 10 - Professores entrevistados e o conhecimento sobre o BDE
Identificação Conhece o BDE Concorda com o BDE
Professor 01 Sim Não
Professor 02 Sim Não
Professor 03 Sim (Superficialmente) Em Parte
Professor 04 Sim Não
Professor 05 Sim Não
Professor 06 Sim Não
Professor 07 Sim Em Parte
Professor 04 Efetivo 11-15 anos 1 Os três turnos
3
Professor 05 Efetivo 3-5 anos 1 Manhã e Tarde
2
Professor 06 Efetivo Há mais de 20 anos
3 Os três turnos
2
Professor 07 Efetivo 3-5 anos 1 Manhã e Tarde
1
Professor 08 Efetivo 16-20 anos 1 Os três turnos
1
Professor 09 Efetivo 6-10 1 Manhã e tarde
1
Professor 10 Efetivo 3-5 anos 1 Manhã e tarde
1
Professor 11 Efetivo 3-5 anos 2 Os três turnos
2
Professor 12 Efetivo 6-10 anos 1 Manhã e tarde
1
82
Professor 08 Sim Em Parte
Professor 09 Sim Não
Professor 10 Sim Em parte
Professor 11 Sim Não
Professor 12 Sim Não
Conforme podemos observar no quadro 10, todos os entrevistados conhecem
o BDE, embora um deles apenas superficialmente. Oito deles não concordam com o
Bônus e quatro concordam parcialmente, ou seja, nenhum dos entrevistados
concorda plenamente com tal política.
Isso ocorre pela forma como ela é concebida, pois a avaliação realizada não
considera a estrutura física e material das escolas públicas, em que professores e
alunos convivem diariamente, muito menos os problemas sociais que abarcam a
educação. Tão pouco se considera, como foi observado no quadro acima,
profissionais que precisam trabalhar em até 3 escolas para conseguir um salário
mais digno e por vezes em escolas distintas. É o caso do professor 6 que trabalha
os três turnos em 3 escolas diferentes, o mesmo expõe, a seguir, sua visão em
relação à política em estudo:
O calculo feito para atingir o bônus só consegue enxergar que todo ano teremos uma nova meta a cumprir, é preciso chegar aos resultados que eles querem, não precisam saber como nem quanto isso vai custar, apenas querem que se cumpra porque precisamos atingir as metas internacionais, metas de países que tratam a educação com seriedade, assim fica difícil competir.
Este é o principal fator que levam a maior parte dos professores a
discordarem da bonificação por resultados. Pois para a maior parte dos
entrevistados, eles precisam de salários mais justos, recursos humanos e materiais,
além de estrutura física, antes que se pense em pagar prêmios para atingir metas
impostas e em alguns casos inatingíveis, quando se pensa numa equalização de um
sistema tão desigual. Isso é possível verificar com mais profundidade nos itens que
se seguem.
4.4 As concepções expressas pelos professores e os impactos na prática
docente
83
Antes de dar voz aos professores é mister ressaltar que seus sentimentos e
pensamentos são frutos de suas experiências, de suas crenças e daquilo que eles
são como sujeitos ativos no interior da nossa sociedade.
Este estudo pôde constatar que para mais de 60% dos professores
entrevistados a política de bonificação do Estado foi imposta e visa com que esses
profissionais trabalhem na obtenção de resultados pré-estabelecidos pela Secretaria
de Educação em troca de remuneração extra salário. Analisaremos a seguir as
vozes destes profissionais, mas antes destacaremos o Art.1º da Lei nº 13.486:
Fica instituído, no âmbito do estado de Pernambuco, o Bônus de desempenho educacional – BDE, correspondente a uma premiação por resultados, destinado aos servidores lotados e em exercício nas unidades escolares da rede pública estadual de ensino, em função do seu desempenho no processo educacional, de acordo com metas e condições fixadas em decreto do poder executivo.
O que nos chama atenção neste texto é o enquadramento da educação às
necessidades do novo modelo gerencial, numa perspectiva gerencialista; as metas
devem ser alcançadas pelos profissionais, sem, contudo, levar em consideração as
reais condições da comunidade escolar. Nosso entendimento do campo educacional
nos aproxima dos estudos que entendem a educação como uma atividade social
mais ampla, que extrapola os poderes do educador, porque a escola e a educação
como um todo se fazem com toda comunidade envolvida. Ao analisarmos a Lei que
instituiu o BDE, mais especificamente, seus objetivos, já apresentados no capítulo
3.3, nos chamam atenção:
I – Promover a melhoria no processo de ensino e aprendizagem; II Subsidiar as decisões sobre implementação de políticas educacionais voltadas para elevação da qualidade, equidade e eficiência do ensino e da aprendizagem; III – fortalecer a política de valorização e remuneração dos profissionais da educação, usando, primordialmente, a melhoria da qualidade do ensino prestado nas unidades escolares da rede estadual (PERNAMBUCO, 2008c).
Nota-se que a lei relaciona diretamente a premiação do bônus à melhoria da
qualidade educacional. A seguir contrastaremos os objetivos supracitados com as
concepções dos atores deste estudo. Já é possível, entretanto, antecipar que
84
existem diferentes concepções no que diz respeito à aplicabilidade desta política
segundo os sujeitos da pesquisa.
Uma das nossas preocupações com a pesquisa foi buscar entender como os
professores analisam a política e sua relação com a questão da promoção da
melhoria no processo ensino-aprendizagem. Nesse âmbito podemos destacar
algumas críticas feitas pelos docentes entrevistados. O professor 09 explica que o
foco desta política é elevar os dados estatísticos da educação; para este educador,
esta elevação dos índices educacionais tem sido feita de forma precária em que o
que é valido é o resultado final e não o processo:
Números, infelizmente, o sistema é feito de números, então, não é só Pernambuco, o sistema é feito de números, então, para eles não importa se fulaninho ou sincraniano está bem ou não, o que importa é que fulaninho faz parte de uma numeração que seja satisfatória, não importa não como eles estejam, no final o fim justifica os meios.
Já o professor 01 atenta para a falta de interdisciplinaridade nesta política; a
avaliação não é do todo, apenas duas disciplinas são avaliadas, perde-se assim a
unidade do conhecimento, ignorando as demais disciplinas:
O ponto negativo, é a forma de como é feito, fica só em cima de português e matemática e esquece das outras disciplinas, foca muito em duas matérias e esquece as outras. Se você perceber, nas disciplinas de língua estrangeira a maioria não dar valor, pelo menos no estado.
Como se pode ver, os docentes já identificam a vinculação da política à
questão exclusivamente numérica e também fazem referência ao estreitamento
curricular, já que o foco se volta para o domínio da língua portuguesa e matemática.
Outras concepções vão aparecendo ao longo da pesquisa, conforme
podemos ver. O professor 11 acredita que o que houve na realidade não passa de
uma estratégia de marketing, apenas uma impressão transmitida para a sociedade
de que a educação melhorou. O professor 12 também faz sua análise nesse
mesmo caminho: “Não, eu percebi uma maquiagem, nas escolas, na nossa não, no
geral. Realmente o que houve foi uma maquiagem, assim, mudança mesmo, não
está havendo não”.
A qualidade do ensino também não foi percebida pelo professor 4: para ele,
o que tem sido feito é apenas o treino e o preparo do alunado para a realização das
85
provas do SAEPE, objetivando o aumento nos índices: “eu não consigo ver melhoria
na qualidade do ensino. É como a gente estivesse preparando o aluno para fazer a
prova do SAEPE, mas melhoria na qualidade não”.
O professor 06 a seguir também comunga da mesma opinião e destaca:
Eu não vejo melhorias que possam justificar as metas que estamos alcançando, para a realidade da escola a gente não consegue ver essas melhorias que o estado tem divulgado, a gente tem uma escola que não tem biblioteca, não tem estrutura, não tem espaço para o lazer dos alunos.
Como vimos, é possível agrupar as concepções acima como de crítica à ideia
de melhoria da educação pública via política de modernização implantada.
Maquiagem, marketing, treino para elaboração da prova... são elementos já
apontados por pesquisadores anteriores que vêm estudando esse tipo de política
(FREITAS, 2012a).
Entretanto, existem professores cuja opinião difere, e percebem melhoria na
educação após essa política, como destaca o professor 03: “Olha, eu acredito que
passamos a ter colegas mais compromissados, procurando correr atrás para dar
todo o assunto, buscando ver a problemática do aluno, teve melhoria, teve”.
O professor 7 tem a mesma visão do colega 03, embora não se reconheça
entre os que se motivam por premiações: “antes ninguém ficava tão preocupado
com planejamentos e alcançar um objetivo, bastou chegar o bônus para a postura
de muitos colegas mudar, o negócio é dinheiro mesmo, se não eles não se motivam.
Eu não sou assim”.
O professor 10 pontua que a educação teve um melhor desempenho porque,
segundo ele, “os professores já ganham mal, aí aparece um prêmio, então cada um
vai dar qualquer jeitinho para receber esse dinheiro de toda forma, então acaba
melhorando porque ninguém quer perder”.
A questão da qualidade aqui se vincula à possibilidade de recebimento de um
salário extra. Isso revela a condição de precariedade dos salários dos professores
que, como já analisado em muitas ocasiões, não são suficientes para a manutenção
e valorização dos professores.
No entanto, mesmo com as assertivas acima, na medida em que fomos
tratando de um dos objetivos do BDE - “fortalecer a política de valorização e
remuneração dos profissionais da educação, usando, primordialmente, a melhoria
86
da qualidade do ensino prestado nas unidades escolares da rede estadual”
(PERNAMBUCO, 2008b), vimos que não há um sentimento de valorização por parte
dos entrevistados. Foi possível observar que a maior parte dos professores não
entende o BDE como um fortalecimento da valorização e menos ainda da
remuneração dos profissionais da educação, já que muitos se sentem pressionados
ou até mesmo fracassados por não atingir a meta imposta, como apresentaremos
nas falas a seguir: “Tem hora que é desumano, porque tem hora que nos faz, às
vezes, rever certos valores por causa disso. Principalmente português e matemática
que fica sendo pressionado” (Professor 11).
Na mesma linha de raciocínio, o professor 12 destaca: “há muita sobrecarga,
há muita cobrança e eu acho que termina sendo mais cansativo do que ser uma
recompensa mesmo, eu acho que a recompensa não paga o sacrifício”. Os
profissionais mostram claramente como se sentem pressionados por esta política e
humilhados quando não alcançam a meta:
Nenhuma escola tem escolha, você é apontado como incompetente se você não mostrar uma ação, quando a gente teve o pior resultado, coitado do pessoal da gestão, ficou sendo apontado junto a todos os diretores sofreu constrangimento o tempo inteiro querendo que justificasse o por que deu aquele resultado? Então, você tem quer fazer (Professor 05).
“A gente fica com sentimento de fracasso, desmotivado, você se sente um professor 0% um profissional 0%. Ai a gente recomeça vamos ver se a gente consegue em 2015 o bônus, começa toda a luta de novo” (Professor 03).
Esta política tem cunho gerencialista e não possui consenso entre os
estudiosos da educação quanto à sua eficácia no âmbito educacional,
principalmente no referente ao aumento da qualidade de ensino, numa ótica em que
a qualidade está pautada nos referenciais de melhoria das condições sociais e de
trabalho. Este tipo de política foi sendo implementado à medida que o empresariado
volta seu olhar para a educação e tenta impor na escola as mesmas ideias que
regulam as empresas. Esta maneira de tentar gerir a educação tende a não levar em
conta os fatores sociais em que a escola está inserida, a realidade dos alunos, a
estrutura física, materiais de apoio e condições de trabalho do professor. Ao tratar
todos de uma mesma forma, aplicando os mesmos critérios de avaliação a partir de
métodos de cálculo nem sempre claros ao professor, esta política tenta resumir o
problema da qualidade de ensino a uma questão meramente meritocrata, como se a
87
fórmula para garantir a obtenção das metas pré-estabelecidas fosse criar uma
competição onde ganha mais quem produzir mais num determinado tempo. Sobre
esta estratégia, Oliveira (2010, p. 419) explica:
A estratégia do bônus é definida como a prática, por parte dos empregadores, de procurar fazer com que seus empregados trabalhem mais e melhor usando como incentivo a concessão de vantagens monetárias adicionais ao salário.
Esse autor critica a política de bonificação por resultados exatamente porque
ela encerra o profissional de educação na materialidade que ele necessita para sua
sobrevivência. Entretanto, a questão econômica não é o único fator que o
trabalhador necessita. Para proporcionar uma melhor qualidade de vida para si e
para os seus, não obstante, necessita como ser humano, de fatores motivacionais
que extrapolam as necessidades materiais, sem, contudo, as excluir.
Segundo Oliveira (2010), este tipo de política parte de três pressupostos: a
concepção penosa do trabalho, o trabalhador imbuído do espírito capitalista e a
recompensa monetária como única forma de incentivo. Embora essas ideias tenham
alguma verdade, não podem ser consideradas verdades universais, uma vez que
não levam em conta que os trabalhadores, e em especial os professores, trabalhem
também motivados pela satisfação do resultado do trabalho em si e por seus ideais.
[...para todos os neoliberais que se ocupam dessas questões, a satisfação com o trabalho bem feito, a paixão intelectual, o reconhecimento dos colegas e alunos, o gosto de pertencer a uma instituição, orgulhar-se dela, e contribuir para o seu fortalecimento, e para o bem de todos, tudo isso é irrelevante, incapaz de motivar o professor a se dedicar com mais afinco ao trabalho...] (OLIVEIRA, 2010, p. 425).
Esta ideia de que o professor é motivado exclusivamente por mais dinheiro
traz, ainda, certa desmoralização da categoria, como se fossem mercenários. Trata
a classe de professores como se apenas o dinheiro fosse seu motivador, como se
não houvesse profissionais dedicados e comprometidos com seus alunos e
conscientes da influência e da diferença que seu trabalho (uma boa educação) pode
fazer na vida dessas pessoas. A respeito disso observamos na fala professora 04,
quando perguntada se houve melhoria na qualidade do ensino depois da
implantação do bônus:
88
Não, sinceramente eu acho que não mudou nada, porque eu não sou motivado pelo dinheiro, eu sempre fui a mesma desde que entrei, amadureci um pouco por causa da realidade, porque a gente entra com uma ideia e a realidade nos dar um tapa na cara assim olha é assim bota o teu pé no chão, mas eu nunca fui motivada pelo dinheiro.
Esta desmoralização acontece, também, devido à sua exposição, como alerta
Freitas, “porque expõem todos os professores a sanções ou aprovações públicas,
desmoralizando a categoria” (2012a, p. 383).
No estado de Pernambuco, quando da implantação do PMGP/ME, já estava
prevista como parte deste programa a ampla divulgação dos resultados obtidos nas
provas e o devido “rankeamento”. O simples fato de divulgar uma lista de resultados
já expõe as instituições e seus profissionais que ali trabalham. A lista não leva em
conta e nem explica as dificuldades que determinada escola teve durante o
processo, nem como as dificuldades que aquela comunidade como um todo sofreu.
Ao final a interpretação que resta é que a escola que teve um resultado abaixo das
metas é uma escola ruim, seus profissionais também o são e por isso não foram
contemplados com o Bônus.
Isto implica na competição entre as escolas, pois cada vez mais profissionais
desejam ir para as escolas que atingem as metas e consequentemente recebem o
bônus, ou seja, as escolas com um bom “rankeamento”. Isto cria uma exclusão das
escolas que não estão atingindo as metas, e assim, tais escolas acabam sendo
penalizadas duplamente: primeiro pelo não recebimento do bônus em si, passando a
mensagem de que todo o trabalho da escola (seus profissionais) não é merecedor
do bônus e segundo porque acarreta preconceito, culpando os profissionais destas
instituições pelos resultados insatisfatórios obtidos, como percebemos na fala a
seguir:
Uma escola que não atingiu a meta, não é uma escola morta, gente! Não existe uma escola morta, produziu trabalhos pedagógicos, contribuiu para o desenvolvimento do aluno, trabalhou o ano inteiro com a comunidade e o zero não pode representar este trabalho. Por que não existe uma escola nota zero (Professor 11)
Trabalhar em uma escola que tirou zero é desmotivador, pois nas avaliações,
e consequentemente a mensagem que o profissional recebe, é que ali ele irá ganhar
menos. Esta situação gera uma competição também entre os professores de
89
escolas que receberam o bônus e os das que não receberam. Os efeitos nocivos da
competição criada entre escolas e professores pela aplicação de políticas de bônus
semelhantes à política do Bônus de Desempenho Educacional praticada na rede de
ensino do Estado de Pernambuco já foi mencionada conforme se observa no texto
abaixo:
No Brasil, um raro pronunciamento contra o uso de bônus apareceu na Folha de São Paulo feito por Maria Alice Setúbal (2012): “O sistema de bônus cria competição danosa e afasta bons professores dos alunos ruins; a educação não é como o mercado, em que a
concorrência pode ser saudável” (FREITAS, 2012a, p. 385).
Esse debate teórico é relevante para o atendimento dos objetivos desta
pesquisa, pois no campo teórico identificamos um embate de ideias: alguns
defendem, outros contestam esse tipo de política. Nosso interesse maior foi buscar
entender as concepções dos sujeitos que estão na ponta da execução da política (os
professores) e à luz de sua realidade social. Foi possível observar que nenhum
entrevistado tenha declarado ser totalmente a favor do BDE, a partir das entrevistas
gravadas foi possível identificar também um embate de ideias, pois surgem dois
grupos: onde um lado defende a prática, ao afirmar que esta é a maneira mais justa
de detectar e reconhecer os profissionais mais empenhados em seu ofício, e de
outro, educadores apontam os prejuízos consequentes da competição criada entre
escolas e docentes, da concepção mercadológica da educação, da
responsabilização/pressão com os professores envolvidos.
Nos discursos, tanto dos que são a favor da política hora estudada, quanto
dos que são contra, apresentam-se mais peremptórias as percepções e os
sentimentos relacionados a três categorias, que são: qualidade de ensino,
competitividade entre escolas e a responsabilização/regulação dos
professores.
Ou seja, a análise dos dados coletados a partir das entrevistas nos levou a
organizar nossa argumentação a partir das categorias acima elencadas. Isso porque
as concepções sobre a bonificação estiveram sempre ligadas aos impactos que
essa política exerce na prática docente dos professores entrevistados.
90
4.4.1 O bônus do desempenho e a qualidade de ensino na concepção dos
entrevistados
O tema qualidade da educação tem sido tratado por vários estudiosos que
nem sempre convergem em opiniões por se tratar de um tema polêmico e complexo.
Falar em qualidade é discorrer sobre um tema subjetivo, pois o que é qualidade para
um pode significar a falta de qualidade para outro. Em se tratando de educação o
tema fica ainda mais abstrato, pois na escola são tratados, ensinados e praticados
assuntos de difícil medição, por se tratar de temas ligados a como os indivíduos
devem sentir e tratar determinadas situações, tais como: ética, bons costumes, as
artes e aquilo que normalmente se intitula como a boa educação, que deve ser
ensinada em casa e continuadamente na escola.
Estudos, avaliações e pesquisas mostram que a Qualidade da Educação é um fenômeno complexo, abrangente e que envolve múltiplas dimensões, não podendo ser apreendido apenas por um reconhecimento da variedade e das quantidades mínimas de insumos considerados indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem, e muito menos, pode ser apreendido sem tais insumos. Estes documentos ressaltam, ainda, a complexidade da Qualidade da Educação bem como a sua mediação por fatores e dimensões extraescolares, bem como interescolares (DOURADO; OLIVEIRA; SANTOS, 2007, p. 7).
Ao longo da pesquisa mencionamos que a referência de qualidade se
transforma a partir das modificações históricas da finalidade da educação. Gusmão
(2010) afirma que podemos verificar historicamente três significados atribuídos à
qualidade na educação. O primeiro, que prevaleceu até os 1980, foi de que a
qualidade da educação estava ligada à questão da democratização ou
universalização da educação, ou seja, à quantidade de matrículas, onde a qualidade
da educação seria maior quanto maior fosse o número de alunos matriculados. O
desafio aqui era aumentar o número de vagas no sistema de ensino.
A partir da década de 1980 surge um novo conceito de qualidade, que está
atrelado à permanência do aluno no sistema escolar. Quanto mais tempo o aluno
permanecesse na escola e quanto maior a taxa de conclusão, maior seria a
qualidade da educação.
O terceiro significado de qualidade surge com a incorporação de políticas
públicas de cunho neoliberal, onde a escola passa a ser comparada com uma
91
empresa privada e seu objetivo principal passa a ser entregar para o mercado de
trabalho uma mão de obra melhor preparada. Para isso passa a ser necessário
medir a qualidade com o uso de instrumentos de medição criados especificamente
para este fim (GUSMÃO, 2010, p. 38).
Agora é necessário medir a capacidade dos alunos, principalmente quanto à
leitura e aos conhecimentos de matemática, numa avaliação de larga escala e
quanto melhor os resultados obtidos nessas avaliações, maior a qualidade da
educação. Percebe-se que o foco agora são as disciplinas de Português e
Matemática por que seriam essas as áreas de maior interesse pelo mercado de
trabalho, para entregar uma mão de obra melhor qualificada à absorção dos
conhecimentos que os trabalhadores necessitarão nas empresas nesta nova ordem
mundial, ou seja, a educação passa a ser de qualidade na proporção que qualifica o
novo trabalhador para as novas competências e exigências do mercado.
Países situados em diferentes partes do mundo passaram a desenvolver sistemas com a intenção de avaliar a qualidade da educação. Um dos exemplos é o Programa Internacional de Avaliação dos Estudantes (Pisa), criado em 1997 pela OCDE. O Pisa consiste numa avaliação trienal baseada na aplicação de testes de desempenho cognitivo nas áreas de Linguagem e Matemática em estudantes de 15 anos de países-membros da organização (GUSMÃO, 2010, p. 38).
Para os críticos desse sistema, que privilegia a avaliação cognitiva de leitura e
matemática, é necessário que se avaliem aspectos da aprendizagem que também
se deseja que sejam incorporados como objetivos da escola, para a formação de
cidadãos mais éticos, críticos e comprometidos na sociedade, ou seja, a discussão
do que venha a ser uma escola de qualidade deve ser iniciada pelo debate do tipo
de sociedade que se deseja ter. Colocar apenas estes dois domínios (leitura e
cálculo) como suficientes para afirmar se a educação é ou não de qualidade é
esvaziar o tema de significados que podem ser decisivos na construção da
sociedade futura.
Portanto, as condições e os insumos para oferta de um ensino de qualidade são fundamentais para a construção de uma boa escola ou uma escola eficaz, sobretudo se estiverem articuladas às dimensões organizativas e de gestão que valorizem os sujeitos envolvidos no processo, os aspectos pedagógicos presentes no ato educativo e, ainda, contemplem as expectativas dos envolvidos com relação à aquisição dos saberes escolares significativos e às diferentes
92
possibilidades de trajetórias profissionais futuras. Nenhum destes aspectos deve ser tratado separadamente, posto que se articulam a expectativas e a concepções acerca do que deve ser a escola. Tais concepções articulam-se, em última instância, ao ideal de sociedade que cada grupo ou sujeito espera construir para as novas gerações (DOURADO; OLIVEIRA; SANTOS, 2007, p. 6).
Fernandes e Gremaud (2009, p. 3) também discorrem sobre este assunto
afirmando que
Grande parte das avaliações se limita a leitura e matemática e muitos críticos as consideram limitadas. Ainda que as avaliações ampliem seu escopo, incluindo outras disciplinas, elas tendem a se concentrar no desenvolvimento cognitivo dos estudantes e, segundo esses críticos, ignoram aspectos fundamentais como, por exemplo, ética, responsabilidade social, preservação ambiental e diversas habilidades não cognitivas que seriam importantes para formação dos estudantes.
Como podemos observar, quando se fala em qualidade da educação não
encontramos consenso entre os educadores do que realmente venha a ser isso,
devido à própria complexidade do assunto. Quando necessitamos mensurar essa
qualidade, as opiniões divergem ainda mais. Para alguns estudiosos esta avaliação
deve levar em conta não só o desempenho em determinada prova. É necessário ter
um olhar para dentro e para fora da escola, entendendo as diversas realidades
sociais e os múltiplos fatores que estão presentes no processo educativo. Segundo
Dourado, Oliveira e Santos (2007, p. 8),
[...] cumpre destacar que a preocupação com a avaliação da qualidade da educação se faz presente nos diferentes países da região envolvendo a análise de fatores intra e extra escolares, o que tem permitido evidenciar, de certo modo, a complexidade do processo educativo em suas múltiplas determinações.
Atualmente a linha de pensamento que prevalece é o da abordagem
neoliberal. Presente nas políticas públicas, vai tomando espaço nas secretarias dos
governos, e em particular na Secretaria de Educação de Pernambuco. Quando da
implantação PMGP/ME, a aplicação de provas em larga escala como meio de
avaliar a qualidade da educação pernambucana e a ampla divulgação dos
resultados já faziam parte de tal política. Este tipo de iniciativa é característica de
políticas públicas neoliberais e já foi aplicada também em outros países.
93
Segundo Freitas (2012a), nos Estados Unidos da América a partir dos anos
de 1980, um grupo de mais de 300 empresários formou um consórcio para a
implantação do que eles chamaram “ensino baseado em resultados” e segundo o
mesmo autor em 1995 a agenda desta iniciativa tinha como os quatro primeiros
elementos: padrões estaduais, testes estaduais, sanções e a transformação dos
programas de professores. E afirma que “no Brasil, movimento semelhante tem
coordenado a ação dos empresários no campo da educação e é conhecido como
Todos pela Educação” (FREITAS, 2012a, p. 381).
Nota-se com isso um alinhamento do pensamento neoliberal na gestão e no
planejamento da educação no Brasil, onde é de se esperar que a preocupação com
qualidade tenha também um direcionamento para as necessidades de mercado e
não com a formação do indivíduo como cidadão.
Se entre os que são responsáveis pelo planejamento da educação as
opiniões divergem quanto à questão da qualidade, entre os professores não é
diferente. Existem professores que possuem uma maior preocupação com áreas que
não são levadas em conta nas avaliações de larga escala, enquanto para outros
houve uma melhoria na qualidade exatamente por entenderem que seus alunos
sairão mais bem preparados para exames como ENEM e para o mercado de
trabalho. É o que podemos notar na fala do Professor 06, para o qual a qualidade
melhora à medida que o sistema educacional prepara o aluno para o mercado de
trabalho e para as seleções de acesso à universidade:
É favorável, favorável porque na medida que eu desempenho o meu aluno vejo o meu aluno crescendo em conhecimento e em aprendizagem sabemos que vamos colocar na rua, no mercado de trabalho que vai ter uma direção definida, vai sair da escola com o mercado trabalho definido, isso que favorece, que trabalhar os descritores, trabalhar o aluno que vai enfrentar o ENEN, que vai enfrentar uma universidade, então é favorável.Negativo? Não existe ponto negativo, desde o momento que estou incentivando ao meu aluno uma mudança de atitude (Professor 06).
Para este sujeito, a criação de metas e o esforço por atingi-las na busca pelo
bônus trouxe como consequência práticas docentes que preparam melhor os alunos
para as seleções que o mercado de trabalho ou as universidades vão imprimir. Na
mesma direção, observamos a “pressão” sofrida pelos professores como algo
94
positivo: “É bom trabalhar com metas, é muito bom trabalhar com meta, a gente fica
assim meio pressionado, o trabalho termina saindo” (Professor 01).
O objetivo final desse pensamento é dado através do resultado das notas dos
alunos nas provas, como percebemos na fala a seguir: “O positivo é que a gente
alcança o objetivo dos alunos atingirem uma boa nota” (Professor 02).Percebe-se
que, para estes sujeitos, o mais importante é preparar seus alunos para enfrentarem
as realidades que encontrarão ao terminar o ensino médio e que a política do BDE
faz com que seu desempenho (do professor) seja motivado por tal política, e que a
mesma ajude a preparar o aluno para o ENEM. Vê nisso a utilidade e o objetivo da
escola. Essa visão alinha-se com a retórica neoliberal que atribui como um dos
objetivos da escola preparar os indivíduos para o mercado de trabalho e para
ingresso no ensino superior.
Atrelar a educação escolar à preparação para o trabalho e a pesquisa acadêmica ao imperativo do mercado ou às necessidades da livre iniciativa. Assegura que mundo empresarial tem interesse na educação porque deseja uma força de trabalho qualificada, apta para a competição no mercado nacional e internacional. Fala em nova vocacionalização, isto é, numa profissionalização situada no interior de uma formação geral, na qual a aquisição de técnica e linguagens de informática e conhecimento, de matemática e ciência adquirem relevância. Valoriza as técnicas de organização, o raciocínio de dimensão estratégica e a capacidade de trabalho cooperativo (MARRACH, 1996, p. 46).
Pode-se apreender dessa discussão que o importante é o resultado através
das notas dos alunos nas provas, e uma vez que se acredita que a política do
PMGP/ME traça as metas de notas e ela própria faz com que tais metas sejam
alcançadas, tem-se aí mais uma justificativa para os sentimentos positivos com
relação à tal política.
É importante destacar que tais concepções são frutos da vivência na
sociedade atual. Ou seja, os sujeitos em questão, uma vez que estão inseridos
numa sociedade capitalista, vivem e fazem parte desta sociedade, são plasmados
de suas práxis e incorporam em si mesmos os valores e a ética deste mundo onde
vivem. Segundo o que afirma Oliveira (2010, p. 430),
Professores e cientistas não são seres superiores, cujos valores provêm de um mundo platônico a-histórico: sendo dotados de uma mente que se caracteriza pela plasticidade, assim como todos os
95
seres humanos, seus valores são moldados pela sociedade em que vivem.
Sendo assim, os sujeitos aqui apresentados são também influenciados pelo
modelo capitalista em que vivemos, acreditam que a finalidade da escola é de
preparar os alunos para o mercado ou para entrada na universidade, sem criticarem
se esta finalidade se encerra neste ponto ou se seria desejável que a qualidade a
ser avaliada contemplasse as outras áreas de formação, e trabalham para que este
seja o objetivo primeiro a ser alcançado. Demonstram em suas falas que tanto eles
como todo o sistema de ensino devem trabalhar para que cada vez mais os alunos
da rede pública cheguem mais bem preparados ao ingresso nas universidades, e
que ao atingirem as metas pré-estabelecidas, a qualidade será cada vez maior.
Ainda do ponto de vista da qualidade observamos na fala a seguir que o
Professor 05acredita que a meta para alcançar o bônus forçou uma organização
maior, trouxe mais comprometimento para a equipe, fazendo com que a escola
ficasse mais organizada:
Eu acho que teve mais organização na rede estadual, essa questão de política e de metas a cumprir, houve uma maior preocupação na rede estadual que sempre foi vista como solta como largada, então, agora a gente tem o compromisso com a caderneta, com entrega, com prova, com a postura com os meninos, com fardamento, com material escolar houve uma maior cobrança, sinto isso, sempre a rede estadual foi escantilhada, continua não mudou da agua pro vinho, mas pelo menos houve uma maior organização na rede em relação a isso (Professor 05).
Para o Professor 03, “não só os professores, mas também o Estado se
mobilizou para que as metas fossem alcançadas, dotando as escolas com mais
recursos materiais e melhor estrutura física”.
Tomando por base as informações obtidas foi possível observar que os
professores que possuem um olhar positivo desta política estão orientados por uma
visão de que o professor acaba produzindo melhor porque houve pressão, metas
pré-estabelecidas, foram guiados/orientados pela Secretaria de Educação. Que, por
sua vez, e motivada pela política do bônus, adotou uma postura mais participativa e
passou a dotar as escolas com materiais novos, proporcionando que alunos e
professores tenham acesso a materiais e conteúdo que antes não existiam, como se
percebe na fala a seguir:
96
A própria rede ela começou a despertar, trazendo outras formações, trazendo novidades para as escolas, trazendo outros incentivos para cursos para o aluno, incentivos para o projeto, então mudou por isso, a própria rede também mudou(Professor 06).
E ainda segundo outro professor:
Na escola tem sala de laboratório de informática (está sendo pouca usada), química, ciências, tem 1 biblioteca, a biblioteca aqui é muito boa, com um amplo acervo. Temos 18 salas, só temos um 9º e as demais e ensino médio...de um tem para cá melhorou muito para o aluno. A gente trabalha com multimídia, passa filme, datashow, a gente faz de tudo agora...” (Professor 01).
Através da fala desses professores, é notório que alguns estão inseridos em
escolas que foram contempladas com algumas melhorias na infraestrutura, recursos
materiais de apoio ao ensino ou livros didáticos. Assim eles sentem que a Secretaria
de Educação do Estado de Pernambuco também se mobiliza para que as escolas
cumpram as metas acordadas no Termo de Compromisso e Responsabilidade,
firmado entre a Secretaria e a Escola que participa do bônus. Tal Termo reza,
conforme prevê o seu item 2.1, que a Secretaria tem obrigações para com essas
escolas e, assim, tem o dever de não só fazer cumprir, mas também, de cumprir ela
mesma as diretrizes estabelecidas nas Constituição Federal e Estadual, na Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional e em demais normas legais da Educação
Pública.
De acordo com o PMGP/ME-2008, o Estado de Pernambuco recuperou a
estrutura física de 178 unidades em 2007, já em 2008 foram 300 escolas
reformadas, o que ocasionou um gasto de 100 milhões de reais em investimentos. A
distribuição de fardamento, a garantia de professores em todas as salas de aula,
material escolar e livros didáticos para todos estudantes e a melhoria da merenda
escolar, segundo o governo, fizeram parte do conjunto de iniciativas que têm como
foco a promoção da aprendizagem dos alunos (PERNAMBUCO, 2008a).
Acrescenta a isso o fato de que surgem alguns professores com uma atitude
de maior compromisso e colaboração. No interior das escolas, são aplicadas provas
extras, simuladas, reforço escolar, desenvolvimento de projetos, preocupação com
planejamentos e cumprimento de prazos.
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No entendimento desses professores, essa novidade significa, também,
melhoria na qualidade da educação e uma vez que surge através da implementação
da política do bônus, atribuem à tal política pública o mérito pelo aumento na
qualidade, não questionando se tais medidas da Secretaria de Educação e que as
novas posturas dos profissionais deveriam ser uma realidade, independente de
bonificação extra ao salário.
Por outro lado, conforme Freitas (2012b), quando se trabalha com políticas
públicas que premiam professores com bonificações extra salário e condicionadas
ao desempenho de seus alunos em avaliações de grande escala, principalmente
quando tais avaliações dão uma maior importância a disciplinas específicas como
matemática e português, corre-se o risco de haver um estreitamento curricular
escolar, pois os professores tendem a ensinar aquelas disciplinas alvo dos testes em
detrimento das outras. Esse autor afirma ainda:
A proposta dos reformadores empresariais é a ratificação do currículo básico, mínimo, como referência. Assume-se que o que é valorizado pelo teste é bom para todos, já que é o básico. Mas o que não está sendo dito é que a “focalização no básico” restringe o currículo de formação da juventude e deixa muita coisa relevante de fora, exatamente o que se poderia chamar de “boa educação”
(FREITAS, 2012a, p. 389).
Essa questão não passa desapercebida de um grupo de professores. Alguns
dos entrevistados vão entender que qualidade não deve estar restrita à obtenção de
notas no SAEPE e à realização de boas provas. Este comportamento, de focar nos
assuntos do teste, pode ser observado na fala dos Professores 07 e 02, para os
quais o fato de um aluno tirar uma nota mais alta não significa aumento na qualidade
do ensino:
Eu não consigo ver melhoria na qualidade do ensino. É como a gente estivesse preparando o aluno para fazer a prova do SAEPE, mas melhoria na qualidade não (Professor 07) Para ser sincera não, porque eu acho que fica muito focado nessas provas, acho que temos muitas outras coisas sem ser essas provas, eu acho que o importante não é só uma prova do SAEPE, como os alunos tem outros vestibulares ai que devem se dedicar também em física, biologia, história, geografia, englobando tudo, e quando a gente pensa em SAEPE, a gente termina se restringindo em duas disciplinas em português e matemática e acaba deixando as outras
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disciplinas de lado, que podem também serem importantes(Professor 02).
Que os professores necessitam de um salário melhor é consenso entre esta
classe de trabalhadores, porém, atrelar um aumento salarial à medida de seus
esforços e de forma proporcional à medida de algo tão complexo de mensurar
quanto a qualidade da educação, torna o descontentamento e por vezes o não
entendimento por parte dos professores, um fator desmotivacional, pois a melhora
do salário fica dependendo de algo difícil de medir e, em alguns casos, quem está
comprometido com a qualidade não se motiva pelo salário, e sim por outros motivos
intrínsecos à sua personalidade e autoidentificação como bom profissional. Segundo
Ferraz (2009, p. 243), “há evidências que, em algumas circunstâncias, incentivos
monetários podem fazer com que profissionais motivados por fatores intrínsecos
respondam de forma adversa”, e completa ainda afirmando:
No entanto, a remuneração por desempenho em educação é complicada por dois motivos. Primeiro, porque o produto desejado no final do processo não está bem definido. A qualidade da aprendizagem está composta por múltiplas dimensões, algumas das quais de difícil mensuração. Além disso, a aprendizagem depende do esforço de uma equipe de professores dado que o processo pedagógico tem complementaridades. Segundo, porque muitos professores são motivados pelo prazer de ensinar e não somente pelo salário (FERRAZ, 2009, p. 241)
Os professores 05 e 04 ilustram bem esse sentimento quando falam:
Na realidade isso deveria ser salário, a gente não deveria está se matando para ganhar um extra, se a gente tivesse já uma valorização no salário de qualidade não haveria a necessidade de vê o bônus como a minha tabua de salvação, gente olhem as metas, gente olhem metas, uma questão negativa também que eu acho também, é que todo o trabalho está sendo focado nisso, as vezes deixa de lado a aprendizagem, algumas coisas importantes dos meninos, gente que tem que alcançar isso por conta da meta do bônus é só a aprovação em massa (Professor 05).
Não, o meu trabalho continua o mesmo, eu só tenho vontade as vezes de rasgar o meu diploma, porque esse sistema do bônus é tão vergonhoso que não dar vontade de fazer parte de uma situação dessa, aí as vezes eu tenho vontade de rasgar o meu diploma, porque vai de em contra a tudo que eu compreendo(Professor 04).
Se de um lado o professor foca seus esforços mais na obtenção do bônus do
que no aprendizado dos alunos, afastando-o, assim, do que é próprio do ensinar, se
99
receber a gratificação passa a ser o fim e o aprendizado do aluno o meio, de outro
lado o aluno passa a ser visto como um produto, algo a ser fabricado, pouco
importando se recebe de forma adequada outros conhecimentos importantes para a
formação do aluno em sua integralidade. O Professor 08 observa isso quando
declara que:
o aluno é visto como um produto, no caso o governador pressiona a secretaria, a secretaria pressiona a gerencia, a gerência pressiona os gestores, os gestores pressionam os professores e os professores pressionam os alunos para que ele dê um resultado, quer dizer, isso é um ciclo vicioso.
Professores com salário baixo e uma possibilidade de ganhar algum dinheiro
extra, desde que algum resultado seja atingido: esta combinação parece perfeita
para que em alguns casos possa haver fraudes.
Quanto mais um indicador social quantitativo é utilizado para fins sociais de tomada de decisão, mais sujeito ele estará à pressão de corrupção e mais apto ele estará a distorcer e corromper os processos sociais que se pretende monitorar (CAMPBELL, 1976, p.
49 apud FREITAS, 2012a, p. 392).
A esse respeito o professor 08 declara:
Se tivesse uma valorização maior não precisaria estar se matando por conta desse dinheiro extra e nem ficar essa rivalidade entre as escolas, o jogo de coisas, fulaninho maquiou, fulaninho fez isso na escola dele, são feitos simulados, que vem da própria rede já para a gente, a escola atingiu tanto nas notas, já a outra não foi bem, ai começa as histórias que tem gente dando o gabarito...
Fernandes e Gremaud (2009) alertam para o risco da competição (“gaming”)
desleal entre as escolas, e colocam a necessidade de fiscalização como forma de
resolver essa problemática ou ao menos diminuir seus riscos de ocorrência:
O segundo risco (“gaming”) decorre do fato que as escolas podem adotar estratégias para alterar os resultados, mas que não mudam a qualidade do ensino ministrado como, por exemplo, treinar e motivar os estudantes para os testes ou excluir dos exames alunos de baixa proficiência (FERNANDES; GREMAUD, 2009, p.9).
A este respeito os autores ainda afirmam que “O problema maior é quando o
“gaming” se confunde com fraude. Nesses casos, só a fiscalização pode resolver”
100
(2009, p.09). Entre os professores que acreditam que a política do bônus contribui
para a melhoria na qualidade do ensino, há o argumento que tal política trouxe para
a escola um acréscimo na infraestrutura. Já para aqueles que possuem visão
oposta, é exatamente este um dos pontos que faz com que não vejam nesta política
um fator que contribua para essa melhoria, conforme observamos na fala do
professor 07:
Porque a escola deixa a desejar com relação a infraestrutura, eu não vejo melhorias que possam justificar as metas que estamos alcançando, para a realidade da escola a gente não consegue ver essas melhorias que o estado tem divulgado, a gente tem uma escola que não tem biblioteca, não tem estrutura, não tem espaço para o lazer dos alunos. Aqui na escola o aluno um local para conversar, falta muitas coisas, tem salas que o diretor muitas vezes tem que correr atrás para tentar resolver problemas bobos porque não chega determinada verbas, em termos estruturas a escola passa por péssimas condições.
Nessa perspectiva, as metas e as consequentes bonificações aprofundariam
ainda mais as diferenças, contribuindo para a exclusão e a marginalização das
unidades com os quadros mais desafiadores. A respeito disso Freitas (2012b, p.
393) também observa que “com pressão por desempenho, as escolas podem
especializar-se em determinadas clientelas de estudantes”.
As desigualdades existentes provocam, naturalmente, uma “competitividade
entre as escolas”. A seguir, trataremos a respeito dessa competitividade,
problematizando ainda mais nosso objeto de estudo.
4.4.2 A Competitividade entre Escolas e Professores
Com a promulgação da constituição de 1988 e Conferência Mundial de
Educação de Jomtien (1990), na Tailândia, com a participação e assinatura de
metas pelo Brasil, garantindo a universalização da educação, o país passa a viver o
dilema de gastos com a educação. Se de um lado a lei garantia que a escola fosse
um direito de todos, o que acarretaria investimentos e aumento do gasto do dinheiro
público em educação, de outro as políticas de ajuste econômico e o monitoramento
de agências internacionais, que obrigavam o país a atingir determinadas metas na
gestão da economia, acarretavam restrições no gasto com o social.
101
Posteriormente, o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso é
marcado por uma forte influência do empresariado na área educacional, trazendo
assim o pensamento de que nas escolas, assim como nas empresas, para que
houvesse uma maior qualidade, seria benéfico que se estimulasse a competição
entre as escolas e também que atrelasse a remuneração dos professores ao
cumprimento de metas mensuráveis em testes de larga escala.
Na década de 1990, começa a produção na área acadêmica que critica em seu discurso a transposição da lógica de mercado para a área social, estimulando a competição entre escolas; a remuneração de professores e professoras por resultados; as famílias como “consumidoras” ou “clientes” (CARREIRA; PINTO, 2007, p. 21).
Ao fazer com que as escolas disputem entre si por um melhor posicionamento
no “ranking” gerado através dos testes, ao invés de fazer aumentar a qualidade da
educação faz com que em alguns casos aumente as distorções sociais, criando
práticas excludentes, pois, para obter melhores resultados, as escolas buscam
alunos em melhores contextos sociais, pois estes terão mais chances de obter
melhores notas.
Neste enfoque, as escolas pressionadas para obter melhores resultados, tendem a selecionar os que têm mais possibilidades de sucesso, e dificilmente os estudantes que vivem em contextos sociais mais desfavorecidos costumam ter acesso aos centros que dispõem de uma imagem de maior qualidade (UNESCO, 2008, p. 40)
A política do bônus, na sua concepção de dar mais a quem obteve os
melhores resultados e a divulgação pública destes, cria uma disputa entre as
escolas e entre professores. O ambiente escolar que devia ser espaço colaborativo
de compartilhar conhecimentos e experiências vive agora um clima de competição.
A competição faz com que aqueles que são movidos mais pelo aumento de
suas rendas entrem em choque com os que estão mais preocupados com outras
questões que vão além do cumprimento das metas, principalmente os realmente
preocupados com o aprendizado do aluno e sua formação. O professor 07
expressa isso da seguinte forma:
o ponto negativo eu diria que seria que criou um racha muito grande dentro da escolas, criou uma competição entre as escolas, tem escolas que tentam ser melhor do que outras, mas não da forma
102
muito saudável, até dentro das escolas mesmo você criou um racha, tem escolas com professores que fica acusando o outro professor porque não recebeu o bônus, o professor de português e matemática são os culpados, eu acho que criou um clima muito negativo no ambiente de trabalha em relação ao bônus, até mesmo, muitas vezes, a relação do diretor com o professor, não é o caso daqui, mas já vi casos, da própria direção agir de forma diferente por causa disso, a culpa é sempre do professor.
Para este professor o “racha” se dá também porque, uma vez que as matérias
de português e matemática têm papel relevante na obtenção do bônus, quando não
se consegue o mesmo, a culpa recai sobre esses profissionais, segundo a
concepção de alguns companheiros de trabalho. O professor 02 também discorre
sobre este fato: “existe uma pressão até dos colegas do trabalho em relação aos
professores de português e matemática para que trabalhem bem para que eles
possam receber o bônus”.
Sobre essa problemática, Freitas (2012a, p. 385) discorre:
Os efeitos da meritocracia, quando aplicada aos professores ou escolas, são mais questionáveis ainda. Primeiro, porque penalizam exatamente os melhores professores por considerarem que sua motivação para trabalhar se restringe ao desejo de ganhar mais dinheiro, quando, na verdade, sem descartar esse motivador, o que mais move o professor é o próprio desenvolvimento do aluno. Segundo, porque expõem todos os professores a sanções ou
aprovações públicas.
Outro fator que contribui para a competição entre as escolas é a ampla
divulgação dos resultados obtidos no IDEPE. Sobre isso o professor 01 expõe o
seguinte:
Eu acho um absurdo essa exposição toda. Se é para colocar zero numa escola, poderiam pelo menos criar um canal na internet para que a escola pudesse acessar seu resultado. Aí fazem uma lista e todo mundo fica olhando o seu e o do colega. Da escola A e da escola B. Isso causa um constrangimento.
Quando foi concebido o Programa de Modernização de Gestão Pública:
Metas para a Educação (PMGP/ME), a ampla divulgação dos resultados constitui-se
como um ingrediente dessa política (SILVA, 2013), mas não só isso, pois os testes
para os alunos e as recompensas e restrições ou sanções destas escolas também
fazem parte deste conjunto como ingredientes da política, causando uma exposição
pública que por si só pode ser uma recompensa ou uma sanção.
103
As recompensas e sanções compõem o caráter meritocrático do sistema, mas não só, já que a própria divulgação pública dos resultados da escola constitui em si mesma uma exposição pública que envolve alguma recompensa ou sanção públicas (FREITAS, 2012a, p. 383).
Ser exposto como uma escola que não conseguiu os resultados fragiliza a
imagem do professor e da escola, que serão julgados por uma sociedade leiga em
pedagogia, mas não só por esta, pois os próprios profissionais do ensino, ou seja,
aqueles que em tese deveriam possuir um poder maior de discernimento em termos
de contextualizar os resultados, analisando as realidades sociais e geográficas
daquela escola, não o fazem.
Os pais e os alunos, todo mundo olha como foi a escola no ano passado. Os pais não querem colocar o filho na escola porque ele acha que a escola é fraca, mas esse pai, essa mãe, não tem conhecimento para julgar isso, a qualidade da escola. Os colegas também fazem isso, só que eles deviam saber que a escola não é fraca, que não é problema dos professores, tem muita coisa junta (Professor 09).
É importante destacar que tanto a distribuição de recursos quanto a estrutura
física das escolas são distintas e possuem realidades díspares. A própria rede de
ensino possui escolas bem equipadas e outras sucateadas. O professor 06 destaca
este fato como um discriminador:
Eles não conseguem enxergar que existem escolas tidas como referência e que possui data-show, wi-fi, laboratórios, biblioteca, e toda estrutura que os alunos precisam e a mesma rede possui escolas abandonadas, que nem conseguem assistir aula no inverno, é dois pesos e duas medidas.
Sendo assim, os professores das escolas que não conseguem o bônus e as
escolas em si ficam expostas e vulneráveis a erros de julgamentos por parte da
população, pois os pais acabam por não desejarem que seus filhos estudem
naquela escola, que fica com rótulo de ser uma escola ruim, e os professores que ali
trabalham ficam intitulados, pela comunidade local e seus pares, como um
profissional ruim, pois se a escola é fraca, os professores também os são. O
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professor 04 expõe seu sentimento de constrangimento quando não se consegue o
bônus:
É muito ruim você trabalhar o ano inteiro e perceber que o que o governo quer é que a gente se desdobre em mil, porque nós temos que fazer o aluno continuar na escola, nunca desistir, estudar para fazer as provas, não faltar muito e um monte de coisas. Porque o índice não é feito apenas das notas, é feito de vários fatores que vão influenciar, e a culpa é da minha aula?
O professor 05 na mesma linha de sentimentos declara que
Agora eu não gosto de fazer essa coisa de fazer a gente ficar se digladiando por causa de dinheiro ou menosprezando a escola tal é isso ou aquilo por conta desse salário, a questão desse bônus eu sinto isso.
Este tipo de julgamento que citam os dois professores é decorrente da
exposição de resultados e do rankeamento citados anteriormente. Esta competição
entre as escolas e entre professores acaba por atingir uma das metas de uma
política neoliberal imposta pela mercantilização das escolas pelos empresários, pois
para estes pensadores e defensores desta ideia, a competição gera naturalmente
uma elevação da qualidade, tanto das escolas como dos professores, que para
atingir as metas e fazer jus ao bônus, irão dar o seu máximo e cada vez mais.
Você além de ter que se concentrar no que eles querem que você faça, ainda fica com medo do constrangimento no final, caso não atinja, é uma exposição desnecessária. Quem não atinge fica dando desculpas, esclarecimentos como se fosse culpado, quem atinge ainda pode ser apontado pelos colegas que só conseguiu porque a escola tem isso ou aquilo, ou a clientela é melhor...(professor 11).
Voltamos aqui à ideia de que a avaliação da qualidade de educação de uma
instituição e de seus profissionais está ligada a um índice, e quanto maior ou menor
for esse resultado, melhor ou pior será tal escola e seu corpo docente. Esta ideia de
pior ou melhor, que surge naturalmente pelo rankeamento, só existe por conta da
prática do que se faz com os resultados obtidos, e só piora a situação com sua
ampla divulgação, criando um ambiente de não estímulo à cooperação entre
instituições e/ou seus profissionais. Sobre isto Cabrito afirma:
Este debate assenta no facto de, aceitando-se a avaliação como necessária, ser discutível uma prática que se constrói a partir de um
105
único indicador ou de um número muito limitado e que promove a competição entre estabelecimentos e alunos, ao invés de contribuir para a disseminação de “boas práticas” ou para induzir processos de cooperação e de solidariedade (2009, p. 193).
Todo bom profissional deseja e merece receber uma boa remuneração como
consequência de seu trabalho, e com a classe de professores não é diferente. O que
Freitas (2012a) mostra é que um dos efeitos de uma política meritocrata acontece no
movimento oposto ao qual ela se destina, pois, ao motivar o professor remunerando-
o mais somente se seus alunos alcançarem determinados objetivos, como se o
professor não estivesse preocupado com o desenvolvimento de seus alunos, acaba
por desmotivá-lo e desvalorizá-lo ao entender que só isso para ele basta: dinheiro.
As dificuldades são essas porque fica tudo muito voltado para o dinheiro, muito para alcançar isso, quem é bom e quem é ruim, é como se eu tirei zero, parece que a gente não fez nada. E uma grande verdade tem que ser dita é que essa escola que tirou zero ela não é zero, se você for olhar, tem escola que fez projeto o ano todo. Eu acho uma tremenda falta de respeito uma escola que tem uma vivencia continua, esse zero não existe, porque parece que a escola ficou morta por um ano, não tem escola morta gente, escola é vida, é movimento. Uma escola que é 100%, eu não acho que ela cem vezes melhor do que essa daqui (Professor 05).
Como foi observado aqui, esta competição é muito prejudicial ao próprio
sistema de ensino, que se subdivide;é preciso entender que isto gera comparações,
constrangimentos, sentimento de impotência e desmotivação para trabalhar.
Entretanto, parece ser uma prática favorável para os índices educacionais,
pois ao invés de investir em todas as instituições e fortalecer a rede como um todo, a
política favorece as escolas e profissionais que se sobressaem,com isso
manifestando a ideia de responsabilização em atingir as metas e ao mesmo tempo
regulando o trabalho do professor por meio imposições já estabelecidas pela
Secretaria de Educação do Estado. A seguir trataremos da responsabilização e
regulação do trabalho docente.
4.4.3 Responsabilização e regulação do trabalho docente na perspectiva dos
professores
106
A regulação não está presente apenas em documentos que normatizam a
sociedade e seus setores. Entendemos aqui como um fenômeno mais complexo que
tem suas especificidades de acordo com a sociedade que se aplica e varia de
acordo com as demandas e construções sociais da mesma, em determinado
momento histórico, objetivando resolver algum problema. Freitas (2005, p. 913) nos
explica que regular, no amplo sentido do termo, é vocação de toda política pública,
entretanto, regulação “...foi um termo construído no interior das políticas públicas
neoliberais cuja eficácia no Brasil foi obtida na gestão de Fernando Henrique
Cardoso, para denotar uma mudança na própria ação do Estado”.
Neste sentido, observamos nesta pesquisa, nas falas dos professores esta
regulação, que interfere na autonomia dos professores e alunos em seus processos
de ensino-aprendizagem, como veremos nas falas a seguir:
Esta não é uma política de bônus apenas, é um controle do que devemos ou não trabalhar dentro da sala de aula, eles simplesmente interferem como se fosse um cursinho. Eles precisam entender que estamos formando cidadãos, são pessoas, eu sinto muito por tudo e tem gente que acha bom porque dizem que está mais organizado. Eu quero saber do ser humano, eu quero que eles aprendam de verdade e não seja um decoreba, é ruim até pensar uma metodologia boa assim (Professor 10).
Eu me sinto controlada, fico presa, o tempo todo treinando esses meninos para as provas, precisamos de uma discussão crítica do assunto. O que estamos fazendo? Qual sociedade queremos formar? Investimento de fato em educação nós não vemos, só pressão, nós que estamos nas salas de aulas com eles que sabemos das dificuldades, muitas vezes ainda tendo que alfabetizar (Professor 06).
Nas falas acima pudemos observar como a regulamentação, no caso do BDE,
é utilizada para regular o trabalho docente. Destaca-se assim o caráter normativo,
que é expresso através de leis e documentos que estabelecem as regras e as
mediam e servem como aporte para comandar ou manipular o sistema de ensino,
interferindo diretamente nas atividades profissionais como vimos nas falas. Ou seja,
além de ter a legislação (regulamentação) que o credita e institui quanto uma lei
estatal, possui ainda, dentro das suas instituições, as diversas formas de vivenciar,
comparar, influenciar, pressionar os atores para cumprir a regulamentação vigente.
Ou seja, a complexidade que engendra o corpo educacional das sociedades atuais
107
torna essa dinâmica um pouco mais completa, pois é no cumprimento da legislação
que irão surgir os ajustes e as condições de acordo com a realidade de cada lugar.
Sobre a diferença existente entre regulação e regulamentação, Barroso (2005, p.
727) analisa:
A diferença entre regulação e regulamentação não tem que ver com a sua finalidade (uma e outra visam a definição e cumprimento das regras que operacionalizam objetivos), mas com o facto de a regulamentação ser um caso. Disponível em particular de regulação, uma vez que as regras estão, neste caso, codificadas (fixadas) sob a forma de regulamentos, acabando, muitas vezes, por terem um valor em si mesmas, independente do seu uso.
Barroso (2005) explica ainda que nos estudos de Reynaud (1997 e 2003) é
possível identificar três dimensões complementares do processo de regulação dos
sistemas sociais: a regulação institucional, normativa e de controle; a regulação
situacional, activa e autónoma; e a “regulação conjunta”. No primeiro caso, a
regulação pode ser definida como “o conjunto de acções decididas e executadas por
uma instância (governo, hierarquia de uma organização) para orientar as acções e
as interacções dos actores sobre os quais detém uma certa autoridade”
(MAROY;DUPRIEZ, 2000, p. 76, apud BARROSO, 2005, p. 730).
Para Freitas (2005, p. 914), “nas políticas neoliberais a mudança é vista como
parte de ações gerenciais administradas desde um „centro pensante‟, técnico”. Esta
regulação institucional, normativa e de controle nos parece ser o caso da política do
Bônus, levando em consideração as falas de alguns professores ao se referir como
é vivenciada essa política na prática.
Eles dizem qual o material que você tem de aplicar para que adquira o resultado, então não é uma questão de escolha, a ação não é uma questão de escolha, tudo tem que ser registrado, é fotos que se registram, é assinatura do aluno que se registra, tudo é registrado, não tem escolha, parece uma coisa aparente é porque as pessoas que fazem as coisas no gabinete não têm noção de como é isso na realidade, mas somos forçados a dar um resultado(Professor 04).
A fala acima evidencia que não bastou instituir a lei, ou traçar as metas, os
profissionais precisam utilizar o material imposto pela Secretaria de Educação e
registrar suas aulas, o que acontece em sala de aula é acompanhado/monitorado e
o professor é pressionado para obter os resultados esperados.
108
Eu trabalho com a maquina fotográfica a postos, isso é uma ditadura?! Sou monitorada, as notas deles são também, a frequência, tudo aqui é monitorado, supervisionado, isso tem adiantado? É uma
política pra inglês ver, sinto isso, querem extrair números(Professor 01).
No depoimento acima fica evidente mais uma vez a regulação do trabalho
com uma postura gerencialista. O estado monitora não apenas os resultados, mas a
própria prática docente; não há liberdade para desenvolver o trabalho, muito menos
a metodologia a ser aplicada, tudo faz parte do pacote. A lei que normatiza não é o
suficiente para este tipo de política. Outro professor que contemporiza com esta
visão afirma:
Seguir calendário, provas com nível maior, simulados, questão da disciplina, pelo menos nesta escola tem muito rigor com horário com cumprir entregas, prazos, até para os meninos, deixa eu ver, o que mais, material mesmo, provas, entrega de provas, e você vê tudo bem organizadinho, toda escola entrega, e a gente organiza” (Professor 02).
O monitoramento, a gestão centralizadora e verticalizada são as forças que
no cotidiano dão forma à política do BDE.
É preciso seguir o material determinado por eles, é uma espécie de treino para as provas, não se tem liberdade, o planejamento tem que seguir o que está estipulado, os números são importantes, é um absurdo, nem sempre esse material está bom pra todos da Tuma,mas é com ele que tenho que trabalhar, se o aprendizado não for significativo para meu aluno? Isso eu tenho que colocar nas cabeças deles se não a culpa vai ser minha e da minha escola que serão vistas como incompetentes (Professor04).
Outro professor fala a respeito desse processo:
Você vai ficar mais preso a algumas coisas, você não tem mais aquela liberdade de... não sei se seria bem essa palavra liberdade, mas você vai começar a se preocupar mais com o que o estado quer para o meu aluno? Antes era mais solto (Professor 07).
No documento do PMGP/ME (PERNAMBUCO, 2008a), o então Secretário de
Educação, Danilo Cabral, ao falar sobre as metas para a educação no contexto do
programa, mostra que a política foi de fato configurada para dar o mínimo de
109
condições, apenas para viabilizar o processo de ensino, mas com a intenção de
colher os resultados esperados,como observamos no trecho a seguir:
Essas ações constituem em uma via de mão dupla, onde o estado fornece as condições mínimas para viabilizar o processo de ensino-aprendizagem e ao mesmo tempo cobra resultados. Esse princípio do Programa de Modernização da Gestão Pública é o mais eficaz para o Estado alcançar os objetivos desejados (PERNAMBUCO, 2008a, p. 05).
No trecho acima observamos que não se é levado em consideração o
contexto social em que alunos e professores são postos à prova, o tempo de
aprendizado de cada um, muito menos se estas condições mínimas são de fato
suficientes para atingir tais resultados.
Observamos que para que se atinjam as metas, não há a preocupação de
constantemente avaliar o que se poderia acrescentar de recursos materiais e
humanos. Ao contrário, premiam-se os que estão conseguindo atingir, e pressionam-
se mais ainda os que não as atingem. Preocupa-nos, ao analisar esta política, que
responsabiliza os servidores pelo fracasso escolar, que não analisa o entorno da
escola, não avança nas discussões das problemáticas sofridas nesses espaços e
colabora para aumentar as desigualdades entre escolas do mesmo sistema de
ensino.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nossa pesquisa abordou as políticas que tomam como referência aspectos da
meritocracia por meio de estratégias de bonificação por desempenho educacional. E
o estado de Pernambuco é exemplo da implantação de uma política que articula
avaliação, meta e bônus mérito para melhorar os indicadores educacionais. A fim de
verificar como estava se dando esta política no interior das escolas, resolvemos
analisar a concepção dos professores sobre essa problemática.
Mais especificamente, buscamos apreender nos discursos dos professores
suas concepções acerca dos impactos/efeitos da política de bonificação por
resultado, que faz parte do Programa de Modernização da Gestão Pública/Metas
para a Educação que está sendo adotado nas escolas estaduais de Pernambuco.
Analisamos os documentos que norteiam tal política, além de captar nos
documentos e nos discursos dos sujeitos as aproximações e os distanciamentos
110
sobre a mesma, visando responder à pergunta acerca da concepção dos
professores sobre a política de bonificação por resultados que está sendo adotada
nas escolas estaduais de Pernambuco.
Como foi visto, a política do bônus tende a penalizar os professores e
classificar a classe dos docentes e as escolas em melhores e piores; as que
conseguem atingir as metas e as que fracassam, expondo-as, por meio de
publicações midiáticas da relação das escolas que irão receber tal remuneração por
desempenho.
Evidenciamos que os resultados dessas avaliações só levam em
consideração dois fatores: as habilidades em leitura e matemática e a média da taxa
do fluxo escolar, deixando de lado os problemas sociais, culturais e econômicos que
cada instituição enfrenta no seu cotidiano, gerando um ambiente competitivo
performático entre professores de escolas que recebem o bônus com os que não
conseguiram receber.No final o que interessa é se a escola conseguiu ou não atingir
as metas pré-formuladas pelas autoridades que ficam em seus gabinetes distantes
da realidade educacional que cada instituição vivencia.
Outro fator que constatamos se refere à melhoria da qualidade do ensino.
Como foi discutido, a utilização de provas para medir a qualidade da educação
deriva da perspectiva neoliberal, que compara a instituição escolar a uma empresa
privada, estabelecendo dentro do sistema educativo a proposição da qualidade total.
De acordo com as análises das entrevistas, evidenciamos que um grupo de
professor entende a aplicação da política do bônus como algo motivacional para o
seu trabalho, pois o seu entendimento sobre a qualidade da educação se limita ao
fato de preparar os estudantes para ingressar ao mercado de trabalho e\ou preparar
para fazer a prova do ENEM.
Tal visão não se posiciona isoladamente, pois a sociedade contemporânea
incorpora para a sua vida social o modelo capitalista, que credita na escola a função
de preparar os indivíduos para o mercado de trabalho ou para fazer exames
seletivos das universidades públicas e privadas.
Outro grupo de professor relacionou a qualidade da educação com a questão
da organização da infraestrutura das escolas. Como observamos a partir da análise
dos documentos, a estruturação das escolas da rede estadual de Pernambuco é
disponibilizada de forma seletiva, havendo 3 tipos de instituição e por isso as que
111
atendem em regime de horário integral e semi-integral são mais equipadas do que
as que atendem em sistema regular.
Então, conforme apresentado nos documentos e nas falas dos professores,
evidenciamos que a problemática sobre o recebimento do bônus e a qualidade da
educação relacionada à infraestrutura das escolas não podem ser comparadas, já
que não existe um número expressivo de instituições que contemplam a realidade
observada por alguns professores. Além disso, concluímos que a adoção de
políticas reservadas para a melhoria da infraestrutura das escolas deva acontecer
independentemente do recebimento de um bônus extra salarial.
O discurso presente na Lei do bônus postula que um dos objetivos do BDE
se volta para a melhoria da qualidade do ensino, como se a postura dos
profissionais da educação dependesse exclusivamente da criação da política do
bônus por mérito e\ou da obtenção de notas do SAEPE. Pois, como evidenciamos,
muitos entrevistados declararam que a qualidade da educação não pode estar
associada à bonificação extra salarial; de acordo com as falas, o que deveria existir
são políticas voltadas para a valorização salarial de qualidade ao invés de disputas
por um dinheiro extra.
O papel do educador passa a ser questionado e suas funções como ser
professor são modificadas por conta das pressões externas que são alocadas nesse
profissional, questões estas que sozinho não seria possível resolver.
A tarefa do docente é modificada; além de planejar a metodologia de ensino,
este profissional é encarregado em apresentar formas para diminuir a taxa de
evasão escolar e pôr em prática, de forma autoritária, o conjunto de ações
padronizadas advindas da Secretaria de Educação para melhor preparar os
estudantes na realização de simulados e provas internas com vistas a obter melhor
rendimento nas provas do SAEPE.
Como evidenciamos nessa pesquisa, o sistema de avaliação e a consequente
premiação do bônus regulam o trabalho docente e tomam como referência as
práticas gerencialistas. Não basta apenas o governo fiscalizar os resultados, tem
que culpalizar alguém pelo fracasso educacional e, neste caso, é o professor que
sofre toda a sobrecarga.
Na mídia e para a sociedade, não é mais o aluno que é chamado de
fracassado e sim a escola e os profissionais que lá trabalham, pois, a escola que
recebe o bônus é publicitada nos meios midiáticos para mostrar a sociedade que o
112
oferecimento da educação aos seus filhos está sendo cumprida pelo governo. O que
vai aparecendo no discurso é que o problema da educação está na gestão escolar e
no trabalho docente, pois é preciso se comprometer para dar uma boa educação aos
seus alunos,como se educação de qualidade social dependesse apenas dos fatores
pedagógicos.
Ao analisar as concepções dos professores sobre a política de bônus e
contrastá-las com os documentos, constatamos que, para a maior parte destes
profissionais, esta política não trouxe para Pernambuco uma melhoria na qualidade
de ensino.O que ocorreu foi um conjunto de ações que pressionam o profissional a,
diante das metas traçadas, elaborar um treino para as provas, com o mínimo de
estrutura, reduzindo a aprendizagem ao simples treino.
O fato dos indicadores educacionais melhorarem continuamente pós BDE
leva-nos a querer entender em estudos futuros como estes professores e alunos
convivem com estas pressões diariamente, como estão se preparando e quais as
consequências reais que esta política está trazendo para a escola.
Preocupa-nos aqui que este aumento dos indicadores disfarce a real situação
educacional e a falta de estrutura que os que fazem a educação precisam enfrentar.
Não somos, portanto, contra a elaboração de metas ou contra um planejamento
estruturado com a definição dos caminhos necessários a percorrer para que se
obtenham os objetivos necessários.
Entretanto, nossa visão é que isso deve ser feito de forma democrática,
atendendo às necessidades da comunidade escolar, melhorando as condições de
trabalho do professor e dando a ele também condições de cada vez mais se
especializar e refletir sobre suas práticas. A visão que temos de uma educação de
qualidade só é possível através da melhoria da estrutura física, capital humano,
investimento e garantia de uma educação continuada para os professores.Isso para
nós é condição básica para um trabalho que direcione de fato a educação para o
trabalho e a cidadania.
113
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121
APÊNDICE
UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
CURSO DE MESTRADO EM EDUCAÇÃO
1 – ROTEIRO DE ENTREVISTA
PROFESSOR
1- Mediante a este “novo” modelo de gestão do Estado de Pernambuco, que mudanças, o senhor pontuaria dentro da dinâmica da escolar? 2- Quais ações que a escola vem desenvolvendo para melhorar os resultados e alcançar as metas? 3- Para o senhor como é trabalhar numa rede que focaliza a melhoria da qualidade da educação, por meio de indicadores de resultados? Quais são os pontos positivos e negativos? 4- Para incentivar os professores a elevar os indicadores educacionais, o governo criou uma política de incentivo monetário, o BDE. Como o senhor ver a implementação do BDE? Cite pontos positivos e negativos? 5- O senhor considera que o seu trabalho mudou depois da implantação do Bônus? 6- Que tipo de relação existe entre o recebimento do bônus e o trabalho do professor?
7- Você percebe mudanças com relação à melhoria da qualidade do ensino, a partir da implementação do BDE? 8- Qual é a função do professor na instituição escolar? Cite suas principais dificuldades e desafios, a partir do “novo” contexto de implementação do BDE.
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____________,_____ de ______________2014.
Questionário
Informações básicas
Instituição: ___________________________________________________
Disciplina:___________________________________________________
1. Qual é o seu sexo?
Masculino ( ) Feminino ( )
2. Qual é a sua idade?
()Menos de 25
( ) 25-29
( ) 30-39
( ) 40-49
( ) 50-59
( ) + 60
3. Qual o nível mais elevado de educação formal que você concluiu?
Por favor, marque apenas uma alternativa.
( ) Educação superior incompleto
( ) Educação superior – Pedagogia
( ) Educação superior – Licenciatura
( ) Educação superior – Outros cursos – Qual curso? ____________________________
( ) Especialização (Lato Sensu) – Qual o curso? ______________________________
( ) Mestrado (Scricto Sensu) - Qual curso? ____________________________
( ) Doutorado (Scricto Sensu) - Qual curso? ____________________________
4. Há quanto tempo você trabalha como professor (a)?
( ) Este é o meu primeiro ano
( ) 1-2 anos
( ) 3-5 anos
( ) 6-10 anos
( ) 11-15 anos
( ) 16-20 anos
Programa de Pós-Graduação em
Educação
Mestrado e Doutorado
123
( ) Há mais de 20
5. Qual é a forma de contratação nessa escola?
( ) Estágio probatório
( ) Efetivo
( ) Contrato
6. Há quanto tempo você trabalha como professor (a) nesta escola?
( ) Este é o meu primeiro ano
( ) 1-2 anos
( ) 3-5 anos
( ) 6-10 anos
( ) 11-15 anos
( ) 16-20 anos
( ) Há mais de 20
7. Por favor, informe em quantas escolas você trabalha, atualmente?
[_______]
8. Por favor, informe o turno que você trabalha?
( ) Manhã e Tarde
( ) Os três turnos
( ) Só manhã
( ) Só tarde
( ) Só noite
9. Por favor, informe, quantas disciplinas você leciona, nesta escola?
[__________]
10. Você conhece a política do Bônus de Desempenho Educacional (BDE)?
( ) Sim ( ) Não
11. Sua escola já foi contemplada com o Bônus de Desempenho Educacional (BDE)?
( ) Sim ( )Não ( ) Total ( ) Parcial
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Caso a sua resposta seja NÃO justifique o motivo.
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_________________________________________________________________
12. Você concorda com a politica do Bônus?
( ) Sim ( )Não ( ) Total ( ) Em parte
Defina, em poucas palavras a política do Bônus.
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
__________________________________________________________
13. Você concorda em participar de uma entrevista?
( ) Sim ( ) Não