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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
ESCOLA POLITÉCNICA
PROGRAMA DE PÓS GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA CIVIL
LUAN MÁRCIO LEME BRITO
PROJETO DE PESQUISA:
ANÁLISE DOS PROCESSOS DE LICENCIAMENTO DE POLOS GERADORES
DE VIAGENS EM CIDADES INTERMEDIÁRIAS
SALVADOR – BA
2018
LUAN MÁRCIO LEME BRITO
PROJETO DE PESQUISA:
Título do Projeto
ANÁLISE DOS PROCESSOS DE LICENCIAMENTO DE POLOS
GERADORES DE VIAGENS EM CIDADES
INTERMEDIÁRIAS.
Nome do Orientador Ilce Marilia Dantas Pinto de Freitas
Grande Área/área de
concentração
Engenharias / Engenharia de Transportes
Palavras-chave Polos Geradores de Viagens. PGV. Licenciamento. Mobilidade.
SALVADOR – BA
2018
SUMÁRIO
1 RESUMO DO PROJETO ........................................................................................................ 5
2 INTRODUÇÃO ....................................................................................................................... 6
3 JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA .................................................................................... 10
4 PROBLEMA DE PESQUISA ............................................................................................... 12
5 HIPÓTESE DE TRABALHO ............................................................................................... 17
6 DELIMITAÇÃO DO TEMA................................................................................................. 18
7 OBJETIVOS .......................................................................................................................... 19
7.1 Objetivo Geral ......................................................................................................... 19
7.2 Objetivos Específicos .............................................................................................. 19
8 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ......................................................................................... 20
9 MÉTODOS DE PESQUISA .................................................................................................. 28
10 VIABILIDADE E FINANCIAMENTO ............................................................................ 29
11 RESULTADOS E IMPACTOS ESPERADOS ................................................................. 30
12 CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO .................................................................................. 31
13 EQUIPE TÉCNICA ........................................................................................................... 32
14 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................... 33
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1 RESUMO DO PROJETO
Os empreendimentos responsáveis pela atração e geração de viagens, conhecidos como Polos
Geradores de Viagens (PGV), despontaram por conta da urbanização e da consequente necessidade
de adensamento de locais atrativos da população, gerando alterações no território e transformando
o meio geográfico imediato. Os instrumentos de planejamento urbano têm o intuito de minimizar
os impactos negativos presentes na implantação de empreendimentos caracterizados como PGV,
sendo a maior parte desses impactos decorrentes do uso de transportes motorizados. O Estudo de
Impacto de Vizinhança (EIV) é utilizado na avaliação dos processos de Licenciamento de PGV, o
problema é que, por trabalhar no modo tradicional, direciona ações referentes a mitigação dos
impactos negativos gerados por tais empreendimentos ao modo de transporte individual
motorizado. As cidades intermediárias estão em crescimento (tanto urbano quanto da frota de
veículos particulares), e é importante que essas cidades que estão se formando trabalhem
priorizando o transporte não motorizado e sustentável, até por estas cidades apresentarem os
modos de transporte a pé, de bicicleta e o individual motorizado como os mais utilizados. Assim,
essas cidades vão ser capazes de utilizar o transporte como indutor do desenvolvimento urbano
garantindo equidade social, mais cidadania e sustentabilidade ambiental para a população. O
objetivo deste projeto é elaborar uma metodologia que insira a questão do transporte não
motorizado como medidas mitigatórias nos processos de Licenciamento de Polos Geradores de
Viagens. A metodologia utilizada para o desenvolvimento deste projeto aborda levantamento
bibliográfico a respeito de PGV, licenciamentos, legislações, planejamento e gerenciamento da
mobilidade e pesquisa com especialistas da área de transporte e mobilidade urbana na validação
dos parâmetros voltados ao transporte sustentável como medidas compensatórias na apreciação de
projetos de PGV. Contudo, pretende-se a adequação desses processos, alinhando as medidas
compensatórias das diretrizes do Licenciamento de PGV com uma lógica de transporte sustentável.
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2 INTRODUÇÃO
Estudos referentes aos sistemas de transportes, trânsito e planejamento urbano trazem
informações a respeito de empreendimentos que, através de sua implantação ou remodelação,
podem ser responsáveis pela atração ou produção de viagens a um determinado ponto ou região
da cidade, e estes são conhecidos como Polos Geradores de Viagens. Esses empreendimentos
urbanos, e até de características regionais, despontaram por conta da urbanização e da consequente
necessidade de adensamento de locais que são usualmente utilizados por grande parte da
população. Por conta da atratividade desses tipos de empreendimentos que acaba transformando o
seu meio geográfico imediato, é fundamental a realização de um planejamento do sistema de
transporte do local onde ele será instalado, pois envolve impactos no uso do solo, sistema viário
de entorno, na mobilidade urbana, na circulação de pessoas e diversos aspectos técnicos e legais
necessários à sua instalação com o intuito de promover uma melhor qualidade de vida e um sistema
de transporte eficiente e seguro para a sociedade.
As cidades médias, segundo Aveni et al. (2016), “são uma dimensão importante na análise
da rede urbano-regional, pois ofertam serviços em nível hierárquico abaixo da cidade principal,
viabilizando a ocupação e desenvolvimento regional”. O emprego do elemento demográfico como
único critério para definição de cidades como médias, não explicita o real papel da cidade bem
como o seu desempenho na rede urbana da intermediação regional. Dessa forma, a análise de uma
cidade média deve partir, de acordo com Henrique (2010), “de combinações particulares entre o
tamanho demográfico, o plano morfológico e as funções e usos urbanos que as colocam em
diferentes papéis e posições/situações (não hierarquicamente rígidas) na rede urbana”.
As cidades médias desempenham um papel importante na definição da hierarquia dos
centros urbanos e delimitam as regiões de influência como é apresentado no estudo das Regiões
de Influência das Cidades – Regic 2007 (IBGE, 2008). Tendo o Regic como um dos estudos base,
a Divisão regional do Brasil em regiões geográficas imediatas e regiões geográficas intermediárias
(IBGE, 2017) é um material alinhado pela “dinâmica dos processos de transformação ocorridos
recentemente e operacionalizada a partir de elementos concretos (rede urbana, classificação
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hierárquica dos centros urbanos, detecção dos fluxos de gestão, entre outros), capazes de distinguir
espaços regionais em escalas adequadas”.
Para o IBGE (2017), as Regiões Geográficas Intermediárias organizam o território trazendo
o princípio das Redes Geográficas Imediatas, onde o centro urbano é o principal elemento servindo
as diversas necessidades da população (bens de consumo, serviços de saúde e educação, serviços
públicos), diferenciando estes centros através de um polo de hierarquia se baseando nos fluxos de
gestão privado e público, como também pela existência de funções urbanas de maior
complexidade.
Diante disso, o processo de regionalização do território brasileiro utilizou-se da
identificação das cidades-polo e dos municípios a elas relacionados e do conceito de território-rede
e território-zona para a interpretação do espaço. A ideia de território-zona traz o sentido de
organização e uso contínuo do território, já a ideia de território-rede considera a interação presente
na rede, o que resulta em uma regionalização mais abrangente. Assim, para cara Região Geográfica
Intermediária existe uma cidade ou um arranjo populacional como polo articulador do território,
as cidades intermediárias. Neste trabalho, as Regiões Geográficas Intermediárias e suas cidades-
polo foram definidas utilizando a metodologia proposta pelo IBGE (2017) por este ser um material
mais completo, abrangente e atual.
O licenciamento é um processo administrativo conhecido por direcionar quem estiver
interessado na aquisição de permissão ou autorização – para executar ou de funcionamento –,
obras, serviços e atividades. No Brasil há algumas diretrizes a respeito de Licenciamento de PGV
no âmbito federal como normas do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), Estatuto
da Cidade, que tem como seu instrumento o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), o Código de
Trânsito Brasileiro (CTB), Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e a Lei da Mobilidade (Lei Nº
12.587, de 3 de janeiro de 2012). No âmbito municipal são os Planos Diretores e suas leis derivadas
que tratam dos licenciamentos seguindo esses padrões e normas regulamentadas pela esfera
federal.
8
Santos (2011) infere que na concepção e na apreciação de projetos para licenciamento, os
empreendimentos que se caracterizam como PGV possuem a necessidade de atender as demandas
oriundas do transporte motorizado, como por exemplo a disponibilidade de vagas para
estacionamento e adequações de geometria das vias. Isso é notório no principal documento
utilizado como base para os processos de licenciamento no Brasil, que é o Estudo de Impacto de
Vizinhança, como também em diversos Planos Diretores e suas leis derivadas.
O EIV é desenvolvido no Brasil de uma maneira tradicional, sem uma dada atenção ao
transporte não motorizado e consequentemente sem dar uma devida importância a Lei da
Mobilidade. A Política Nacional da Mobilidade Urbana (PNMU) trouxe uma mudança de
paradigma ao priorizar o transporte não motorizado, assim, o EIV deve ser elaborado seguindo
essas diretrizes. Atualmente, é fornecido aos empreendimentos caracterizados como PGV soluções
com o intuito de minimizar os impactos para o transporte individual, oferecendo, por exemplo,
mais vagas de estacionamento seguindo a lógica tradicional de priorizar o modo de transporte
individual que tem que ser mudada no Estudo de Impacto de Vizinhança.
Para Marques (2010) e Moreira (1997), conforme citado por Santos (2011, p. 14), são
poucos os relatórios dos Estudos de Impacto de Vizinhança que evidenciam a relação da
mobilidade urbana, ao se tratar da compreensão de todos os atores da mesma – os veículos
motorizados, os não motorizados, o pedestre e o portador de necessidades especiais – e o uso do
solo. Sendo, a mobilidade urbana e o uso do solo, o nó conceitual onde os PGV se encontram.
O Estatuto da Cidade fora criado antes da Lei da Mobilidade, o que faz com que haja uma
falta de integração entre essas leis. O EIV, instrumento do Estatuto da Cidade, utiliza o estudo de
impacto de tráfego, assim os responsáveis por desenvolverem esses estudos trabalham com o foco
somente no transporte individual motorizado, sem se preocuparem com planejamento das vias para
pedestres, com os ciclistas e na integração com o sistema público coletivo de transporte.
A respeito dos planos de mobilidade, ainda persiste a questão de como conseguir melhorias
efetivas dos sistemas de mobilidade. Isso porque, para Santos (2008) “existe uma tendência no
modelo de planejamento predominante no meio técnico que é o de prover infraestrutura viária”
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para atender a demanda do modo de transporte motorizado, embora deveria haver prioridade na
implantação de projetos com o foco no transporte não motorizado e transporte coletivo, além de
buscar desestimular o uso dos transportes motorizados individuais favorecendo a integração e a
multimodalidade (DECASTRO e BALASSIANO, 2015).
As cidades intermediárias necessitam de uma maior preocupação em razão de ainda existir
um considerável número de usuários de transportes não motorizados realizando viagens a pé e de
bicicletas em virtude do tamanho da cidade gerar distâncias de deslocamentos menores,
favorecendo para o uso destes modos de transporte. Sendo assim, o estudo de implantação de um
Polo Gerador de Viagens em cidades pequenas e médias devem ter um foco ainda maior no modo
de transporte não motorizado em relação aos estudos que são realizados em cidades grandes.
Dessa maneira, este projeto propõe-se a contribuir com uma metodologia de inserção das
questões do transporte não motorizado como modo compensatório na apreciação dos processos de
licenciamento de empreendimentos que podem ser considerados Polos Geradores de Viagens,
onde se observa um distanciamento indevido das diretrizes de mobilidade, e para que o
gerenciamento da mobilidade, consiga trazer o EIV (que possui uma visão tradicional ao lidar com
os impactos negativos de PGV focado somente no automóvel) para uma lógica mais próxima da
Lei de Mobilidade (que tem uma visão voltada para o transporte sustentável), e assim seja um
importante instrumento no desenvolvimento urbano sustentável das cidades.
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3 JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA
Os procedimentos legais que norteiam as cidades para o planejamento urbano têm como
objetivo minimizar os impactos negativos (a maior parte desses impactos são decorrentes do uso
dos transportes motorizados) presentes na implantação de empreendimentos como os Polos
Geradores de Viagens. As medidas mitigatórias para esses impactos negativos são voltadas para o
transporte motorizado, com a criação de vagas de estacionamento e a melhoria das condições das
vias, o que corrobora para dar o incentivo ao uso de meios de transporte motorizado.
Nos Estudos de Impacto de Vizinhança não estão sendo levado em consideração o
transporte não motorizado e o transporte público coletivo que é colocado como um dos princípios
da Lei de Mobilidade. As cidades intermediárias não têm um transporte público muito forte,
apresentando um transporte individual e um transporte não motorizado muito incidente. O EIV
trabalha na mitigação dos impactos para melhorar o transporte motorizado individual e acaba não
direcionando medidas compensatórias aos impactos negativos para o transporte não motorizado.
De alguma maneira, é necessário que se faça uma alteração na matriz de viagens, ao invés de ser
uma matriz voltada aos automóveis, realizar melhorias nas condições do sistema de transporte não
motorizado, para que não seja atrativo o uso de automóveis. Para isso, deve-se buscar uma maneira
de como inserir a questão do transporte não motorizado nos processos de licenciamento,
direcionando o EIV com a Lei de Mobilidade para a mesma lógica sustentável.
Essa questão pode ser maximizada quando se leva em consideração o desenvolvimento que
muitas cidades pequenas e médias vêm adquirindo com o passar do tempo, e, por este ainda ser
um assunto pouco discutido em cidades menores. A implantação de empreendimentos
caracterizados como PGV, sem um devido planejamento ou análise, pode acarretar em um
bloqueio de crescimento do mesmo, como também afetar toda a logística de transporte, o trânsito,
toda a mobilidade e a acessibilidade naquela região da cidade, gerando reflexos indesejados na
trafegabilidade, nas condições de circulação no seu entorno, na segurança, problemas urbanísticos
e sociais, econômicos e no meio ambiente.
O modo como se dá o desenvolvimento urbano no Brasil, que possui uma alta taxa de
urbanização, estimula um crescimento sem equidade ou qualquer sustentabilidade e com uma
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grande dispersão territorial o que leva a grandes deslocamentos diários e assim, a um
distanciamento improdutivo. Sendo locais que atraem e geram viagens, é importante que esses
empreendimentos tenham como prioridade e que as vias forneçam estruturas para modos de
transporte não motorizados ou de uso coletivo, na tentativa de moderar o uso do transporte
individual motorizado para que a sociedade tenha uma mobilidade mais sustentável e equidade
social.
É fundamental que haja um procedimento específico com o intuito de inserir os Polos
Geradores de Viagens na malha viária existente ou que então seja possível desenvolver melhores
meios de acessos e trafegabilidade, colaborando para que se tenha um equilíbrio entre o
empreendimento, o meio ambiente e a sociedade. Por meio de pesquisa bibliográfica, dos Planos
Diretores e as leis de regulamentação de uso e ocupação do solo, atentou-se para a maneira como
as cidades intermediárias lidam com os empreendimentos caracterizados como PGV. Assim, foi
notado uma lacuna no que tange o processo de licenciamento na adoção de medidas que favoreçam
a mobilidade urbana, acessibilidade e o uso de modos de transporte não motorizado.
Diante da importância que empreendimentos Polos Geradores de Viagens têm na dinâmica
urbana, acredita-se que com uma análise da situação dos processos de licenciamento e o estímulo
da implementação de uma mobilidade urbana com acessibilidade, adesão aos modos de transporte
não motorizados, melhoria do transporte coletivo e desestímulo ao uso do meio de transporte
individual podem colaborar com o desenvolvimento sustentável das cidades.
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4 PROBLEMA DE PESQUISA
Para Sposito (2010), “as cidades médias são aquelas que desempenham papéis de
intermediação em suas redes urbanas”, por serem esses nós nas redes urbanas sendo responsáveis
em influenciar cidades e áreas consideráveis gerando uma atração de pessoas e serviços, essas
cidades médias, que de acordo com o Censo do IBGE de 2010 obtiveram o maior crescimento dos
últimos anos, traz a necessidade de que esse desenvolvimento urbano aconteça de maneira
sustentável e com mobilidade para os cidadãos.
Quanto aos estudos a respeito das pequenas cidades, é importante tomar conhecimento
destas por elas influenciarem nas redes urbanas. Wanderley (2001, apud Henrique 2010) estudou
as pequenas cidades e concluiu que estas retratam os espaços que são dominados pelo cotidiano
rural estando a margem dos avanços do agronegócio como também da agricultura modernizada.
Assim, nota-se que as pequenas cidades ainda têm sua fonte de renda no setor primário e quando
há a necessidade de serviços, tanto comerciais, de saúde e serviços (público e privado), buscam
em cidades maiores o que precisam.
A importância de uma cidade e as funções que esta desempenha na rede urbana de
intermediação regional não pode ser definida somente pelo tamanho da sua população, outros
critérios devem ser considerados, como os citados na Introdução deste projeto. Entende-se que há
nas cidades pequenas e médias, um processo de urbanização que traz alterações na sua estrutura
urbana e consequentemente gera necessidades de repensar as relações de espaço-tempo e redefinir
o uso do solo.
Quando uma cidade é incorporada a uma rede urbana onde há fluxos de informações,
mercadorias e pessoas, traz a necessidade de realizar melhorias infra estruturais e de processos.
Isso também é válido para cidades pequenas e médias que devem se preparar para lidar com as
modificações em sua morfologia, novos empreendimentos e com problemas como violência,
mobilidade urbana e valorização imobiliária, que antes estavam presentes somente nos grandes
centros. Os empreendimentos e objetos portadores de urbanidades que são levados as cidades
pequenas e médias, se destacam: as indústrias, as agroindústrias, grandes obras (portos, ferrovias,
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aeroportos, etc.), atividades mineradoras, centro de comércio e bens públicos como centros de
estudos e pesquisa, órgãos públicos, etc. (HENRIQUE, 2010).
Essas modificações que as cidades pequenas e médias passam, colaboram para as
problemáticas referente ao crescimento urbano como segregação, a expansão das cidades, conflitos
entre o centro antigo e as novas centralidades, além da fragmentação socioespacial (J. SANTOS,
2010, p. 79) como também problemas relacionados ao transporte e mobilidade urbana. Essa
interação entre crescimento e mobilidade urbana é importante pela forma como as cidades crescem
em direção as periferias, para onde quase sempre vão os mais pobres, aumentando a necessidade
e os custos dos transportes.
O termo “cidades intermediárias” se encaixa melhor do que “cidades médias” por conta do
papel desempenhado na rede urbana por essas cidades em intermediar as relações das cidades
hierarquicamente menor com a cidade primaz, e até com capacidade de poderem substituir a cidade
primaz em uma escala regional menor para algumas funções. Essa definição fica evidente com a
metodologia aplicada no estudo da Divisão Regional do Brasil (IBGE, 2017) na determinação de
cidades-polo regionais através de diversos estudos relacionados a hierarquia urbana, arranjos
populacionais, regiões de influência, gestão de território e logística de transportes.
De acordo com o estudo da Divisão Regional do Brasil (IBGE, 2017), as cidades-polo
regionais no Estado da Bahia foram: Salvador, Feira de Santana, Santo Antônio de Jesus, o arranjo
Itabuna-Ilhéus, Vitória da Conquista, Guanambi, Barreiras, Irecê, Juazeiro e Paulo Afonso. Todas
essas cidades possuem Plano Diretor, e neste documento está regulamentado o EIV, mas foi
encontrado, somente nas cidades de Salvador, Feira de Santana e Vitória da Conquista, a lei que
regulamenta o EIV. Ao analisar essas leis, nota-se que elas estão com a visão do transporte
motorizado.
O planejamento urbano não é um instrumento imediatista, é algo pensando para ir se
concretizando com o passar o do tempo, mas para isso, as atitudes que beneficiarão as pessoas no
futuro têm que ser tomadas no presente. Dessa forma, uma cidade menor que está se formando e
desenvolvendo precisa de políticas de mobilidade voltado para uma lógica de transporte
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sustentável com o intuito de melhorar a qualidade de vida da população, e assim evitar os grandes
problemas existentes no sistema de transporte (como congestionamentos, poluição – do ar e
sonora, indução ao transporte individual motorizado) das grandes cidades.
Para o Ipea (2016), alguns desafios devem ser superados na questão da gestão da
mobilidade, dentre eles estão: a falta de compatibilização das políticas de desenvolvimento urbano
e com o planejamento dos sistemas de mobilidade; a falta de políticas perenes de financiamento e
investimento na infraestrutura de transporte público urbano; a ausência de medidas de
racionalização do uso do transporte motorizado individual e compensação pelas suas
externalidades negativas.
Nos processos de apreciação de empreendimentos que atraem e geram viagens, com base
no Estatuto da Cidade, os instrumentos legais necessários no licenciamento são o EIV e/ou o EIA.
Estes dois estudos têm o foco no transporte motorizado. É evidente que o automóvel deve ser
considerado nesses estudos pela sua importância, mas este modo não pode ser priorizado quando
se busca qualidade de vida. O problema em direcionar as ações referentes a mitigação dos impactos
negativos gerados por empreendimentos com características de PGV ao transporte motorizado é
maximizado na questão das cidades médias, isso porque o transporte individual motorizado, o a
pé e o uso de bicicletas são os principais modos de transporte utilizados pela população.
A Lei da Mobilidade diz que nas cidades com mais de 20 mil habitantes deve haver a
prioridade para o transporte coletivo e para o transporte não motorizado. Contudo, os estudos
utilizados no licenciamento de PGV ainda trabalham em uma perspectiva retrógrada de enfatizar
somente o uso do automóvel, por isso, os processos de licenciamento devem começar a também
pensar no transporte não motorizado em uma lógica de um transporte sustentável. O mesmo
acontece com o planejamento do sistema de transporte. No Brasil continuam a trabalhar usando o
modelo de quatro etapas, que é um método tradicional do planejamento de transporte e segue na
mesma lógica de priorizar o modo de transporte motorizado quando se busca melhorias visando o
alargamento das vias, vagas de estacionamento e a trafegabilidade para automóveis.
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Problema como este pode ser visto no Relatório do Estudo de Impacto Ambiental e no
Relatório do Estudo de Impacto de Vizinhança do novo aeroporto da cidade de Vitória da
Conquista – Bahia, que mesmo possuindo a regulamentação do EIV ainda possui a visão voltada
para o transporte motorizado. No documento elaborado pela empresa Hydros (2011), as medidas
mitigatórias referentes aos impactos de geração de tráfego e demanda por transporte público foram:
prever ampliação e sinalização viária adequada para evitar conflitos no trânsito, prever ampliação
do sistema de transporte público e prever um estudo para implantação do sistema viário. Isso
demonstra como o modo de transporte motorizado é priorizado no processo de licenciamento de
PGV.
Já no Estudo de Impacto de Vizinhança de um shopping center na cidade de Colatina –
Espírito Santo em documento produzido pela AMB (2014), como maneira de facilitar o fluxo de
veículos na região do empreendimento, a quantidade de vagas de estacionamento é usada como
solução para os problemas de tráfego. Sobre o transporte público, o EIV deste shopping exige a
elaboração de um projeto de transporte urbano que contemple o tráfego de táxis e o acesso da
população ao centro comercial. Na cidade de Colatina o EIV está regulamentado, mas isso não
impediu a inserção de medidas mitigatórias fossem voltadas para o transporte motorizado.
No Estudo de Impacto de Tráfego, documento anexo ao Estudo de Impacto de Vizinhança
de um shopping center na cidade de Canoas – Rio Grande do Sul, elaborado pela empresa RS
Arquitetura, Planejamento Urbano e Consultoria de Trânsito (2013), é bem enfático ao dizer, sobre
as viagens geradas, que “são definidas quantas viagens serão realizadas por cada modalidade de
transporte (automóvel, transporte coletivo, a pé, etc.). Normalmente somente interessam as viagens
realizadas por automóvel, uma vez que elas são as que geram a grande maioria dos impactos de
tráfego”, demonstrando a visão tradicional presente no planejamento do sistema de transporte que
acaba sendo levada para as medidas compensatórias nos EIV de empreendimentos PGV.
Outro problema a destacar é o crescimento da frota de motocicletas nas cidades
intermediárias no Estado da Bahia. Isso evidencia que a falta de mobilidade é uma condicionante
para a população adquirir o transporte individual motorizado. A falta de provimento de uma
infraestrutura de um sistema de transporte sustentável estimula o indivíduo a não utilizar o
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transporte público coletivo ou o transporte não motorizado. A tabela a seguir mostra o aumento da
frota de motocicletas entre novembro de 2007 e novembro de 2017, de acordo com o
DENATRAN, nas cidades-polo das Regiões Geográficas Intermediárias da Bahia, excetuando
Feira de Santana, que apesar de ser uma cidade intermediária, ela faz parte da conurbação da
Grande Salvador exercendo uma ligação muito forte com a Capital. E com o foco em cidades em
desenvolvimento, Salvador não se encaixa nesse quesito, dessa maneira, não entra nesta análise.
TABELA 1 - FROTA DE MOTOCICLETAS
Cidade novembro/2007 novembro/2017 Crescimento nos últimos
10 anos
Barreiras 8.713 23.925 15.212
Guanambi 8.036 19.260 11.224
Irecê 4.599 11.518 6.919
Itabuna 7.374 20.944 13.570
Ilhéus 2.951 10.844 7.893
Juazeiro 10.013 37.944 27.931
Paulo Afonso 8.117 17.098 8.981
Santo Antônio de Jesus 7.094 16.622 9.528
Vitória da Conquista 9.868 36.961 27.093
Fonte: DENATRAN, 2018. Elaboração do autor.
Contudo, nota-se que os Relatórios de Impacto de Vizinhança não apresentam medidas
mitigatórias sustentáveis para os impactos negativos gerados por PGV. A Política de Mobilidade
traz uma lógica de transporte sustentável, diferentemente da lógica dos processos de licenciamento
que não tem o mesmo foco. As cidades intermediárias estão em crescimento, e é importante que
essas cidades que estão se formando trabalhem priorizando o transporte não motorizado e
sustentável, até por estas cidades apresentarem os modos de transporte a pé, de bicicleta e o
individual motorizado como os mais utilizados. Assim, essas cidades vão ser capazes de irem se
moldando para que não venham ter problemas no futuro como hoje as grandes cidades têm,
fazendo o uso do transporte como indutor do desenvolvimento urbano e garantindo equidade
social, mais cidadania e sustentabilidade ambiental para a população.
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5 HIPÓTESE DE TRABALHO
Com a adoção de medidas compensatórias que estimulem o transporte não motorizado nos
procedimentos de análise do Estudo de Impacto de Vizinhança, os impactos negativos referentes
a implantação de empreendimentos caracterizados como Polos Geradores de Viagens vão ser
minimizados.
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6 DELIMITAÇÃO DO TEMA
Este projeto de pesquisa delimitou-se a reunir informações, por meio de levantamentos
bibliográficos da essência de Polos Geradores de Viagens e das normativas em vigor no âmbito
federal, estadual e municipal, a respeito da situação dos processos de licenciamento de PGV com
o intuito de analisar padrão de mobilidade e a possibilidade em utilizar modos de transporte
sustentáveis como forma de medidas compensatórias aos impactos negativos gerados por tais
empreendimentos em cidades intermediárias da Bahia, definidas na Divisão Regional do Brasil em
Regiões Geográficas Imediatas e Regiões Geográficas Intermediárias (IBGE, 2017), com exceção
de Salvador, pois o foco é nas cidades menores em desenvolvimento, as cidades são: Santo Antônio
de Jesus, o arranjo Ilhéus-Itabuna, Vitória da Conquista, Guanambi, Barreiras, Irecê, Juazeiro e
Paulo Afonso. Apesar de Feira de Santana ser uma cidade-polo das Regiões Geográficas
Intermediárias no Estado da Bahia, ela possui uma ligação muito forte com a capital, fazendo parte
da conurbação chamada Grande Salvador, sendo assim, optou-se por não incluí-la nas cidades a
serem tratadas.
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7 OBJETIVOS
7.1 Objetivo Geral
Elaborar uma metodologia que insira a questão do transporte não motorizado como
medidas mitigatórias nos processos de Licenciamento de Polos Geradores de Viagens.
7.2 Objetivos Específicos
1. Inserir nos procedimentos de análise de Polos Geradores de Viagens medidas que
mitiguem o impacto gerado pelo tráfego motorizado através de ações compensatórias que
estimulem o transporte não motorizado.
2. Identificar as lacunas dos processos de licenciamento de PGV de maneira a contribuir nos
procedimentos de licenciamento aplicável à instalação e funcionamento dos mesmos como
também a efetiva inclusão da mobilidade urbana no processo.
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8 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Os Polos Geradores de Viagens, na concepção de Almeida (2012), “são empreendimentos
ou eventos de natureza distinta que desenvolvem atividades capazes de influenciar na
infraestrutura urbana e no uso do solo onde estão inseridos”. Para o Denatran (2001), “os polos
geradores de tráfego são empreendimentos de grande porte que atraem ou produzem grande
número de viagens, causando reflexos negativos na circulação viária em seu entorno imediato e,
em certos casos, prejudicando a acessibilidade de toda a região”. Embora seja fortemente
relacionado a impactos negativos, os PGV também podem ser responsáveis por gerar um
crescimento sustentável em sua área de influência. Além de, segundo Santos (2011), poderem ser
os motivadores do “desenvolvimento e valorização de uma região”.
Segundo Portugal (2003, apud Almeida, 2012), os PGV têm a possibilidade de serem
classificados de acordo com a natureza e a intensidade das atividades que eles desenvolvem. No
que diz respeito à natureza, os exemplos de Polos Geradores são: hipermercados e supermercados,
hospitais, clínicas, estabelecimentos de ensino, estabelecimentos de práticas esportivas (estádios,
arenas) e culturais (teatro, cinemas, parques), centros comercias (shopping centers, Ceasa),
conjuntos residenciais, empreendimentos destinados ao transporte (rodoviária, aeroporto) e
indústrias. Já em relação à intensidade, leva em consideração os níveis de impacto do PGV no
sistema viário e podem ser: micropolos, quando possuem impactos isolados pequenos, mas em
conjunto são significativos (exemplo, restaurantes, lojas e escritórios) e os macropolos que
possuem impacto expressivo (universidades, hospitais e shopping centers). Há também os Polos
Múltiplo Gerador de Viagens (PMGV), que segundo Baggi et al. (2014 apud Santos, 2011) “que
ocorre quando há um conjunto de dois ou mais PGV próximos um do outro e que de algum modo
trabalham juntos, como um cluster de atividades”.
De acordo com Moraes (2008), os PGV geram impactos econômicos, sociais e ambientais,
não somente afetam o tráfego de veículos e pessoas. Desta maneira, nota-se a importância de
analisar não somente os impactos viários como parte integrante dos diversos impactos relacionados
a instalação ou ampliação de empreendimentos, mas também prejudicando a acessibilidade da
região e agravando as condições de segurança do pedestre, independente desses serem público ou
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privado. Assim, um planejamento bem elaborado pode minimizar os impactos negativos e
maximizar os positivos, prezando pela segurança das pessoas, viária, ambiental e na qualidade de
vida da sociedade.
É interessante salientar a importância do sistema de transporte na qualidade de vida da
população. Diversos fatores podem ser usados como condicionador da qualidade de vida, tal como
o fator cultural, material e vários outros que ajudam a sociedade encontrar um modo de bem-estar
para todos. Desta maneira, segundo Balassiano et al. (1993), qualidade de vida pode ser expressa
através de um somatório de fatores, devidamente ponderados quanto à sua importância relativa,
que contribuem para aumentar ou diminuir o grau de satisfação de um indivíduo ou comunidade.
O fornecimento de um bom sistema de transporte favorece para que a população tenha uma
melhoria em sua qualidade de vida. Um sistema de transporte aperfeiçoado colabora para que a
sociedade tenha mais mobilidade, acessibilidade e com isso, haja um desenvolvimento na
qualidade de vida de uma comunidade. Tudo isso acontece porque o transporte influencia em
praticamente todas as atividades exercidas em uma cidade.
Da mesma forma que melhorias no sistema de transportes podem trazer benefícios para a
sociedade, se esta for feita sem planejamento pode acarretar em diversos problemas para as
pessoas. Seguindo esta linha de pensamento, Balassiano et al. (1993) diz que o tráfego de veículos
pode provocar alterações ambientais tais como poluição do ar, vibração, ruído, intrusão visual,
segregação, comprometimento da segurança e congestionamento de tráfego. Muitos outros
problemas podem vir a acontecer provenientes do sistema de transporte, tal como, problemas de
saúde, exposição a risco e degradação dos níveis de serviço.
A implantação ou ampliação de um empreendimento gera um crescimento no número de
viagens para tal região. É necessário que se façam estudos de como esses locais irão impactar os
sistemas viário e de transportes. Em relação à realidade brasileira, Kneib (2004) diz que os
problemas relacionados à implantação de empreendimentos geradores de viagens somam-se ao
crescimento desordenado das cidades e a falta de um processo integrado de planejamento urbano
e de transportes. Outros problemas que caminham juntos com a falta de planejamento são a
degradação do sistema viário, o excesso de veículos compromete a segurança da via majorando as
22
possibilidades de acidentes e congestionamentos, além da falta de ações quando se trata de
mobilidade urbana sustentável que precisa estar mais explícita na sociedade brasileira.
De acordo com Abdel-Aty et al. (2011) e Lee et al. (2014), no quesito de segurança viária,
o registro das produções e atrações de viagens são associadas ao número de acidentes em zonas de
tráfego. Este problema está em conformidade com os efeitos que a quantidade viagens a um
determinado destino cria de exposição. E segundo a pesquisa de Machado et al. (2015), as áreas
com as maiores taxas de acidentes de trânsito correspondem as regiões com maiores concentrações
de Polos Geradores de Viagens, incluindo hospitais, universidades, colégios e centros comerciais
de varejo.
Uma caracterização de PGV encontrada com muita frequência em cidades de médio porte
pelo Brasil conhecida por multipolos, que segundo Reale et al. (2013), é a tendência de
concentração de empreendimentos de comércio e de serviços em locais próximos que
potencializam a quantidade de viagens para essa região, cujos impactos no sistema viário não
podem ser analisados isoladamente. Isso acontece quando há diferentes tipos de estabelecimentos
implantados em um local ou região, algo que pode ocorrer de maneira espontânea e por diversos
fatores.
Para Deka e Gonzales (2014), a distribuição de viagens para um lugar ou região de uma
cidade, podem acontecer por conta de vários atrativos de viagem, nomeadamente, número de
residências, número de pessoas residentes, número de empregos de varejo, número de empregos
de serviço, número de outros empregos (por exemplo, empregos autônomos), shopping centers e
número de hospitais.
Sobre o processo de Licenciamento no Brasil, Maia et al. (2010) afirma que a metodologia
utilizada nos processos para o licenciamento de PGV não apresentam uma uniformidade por
considerar, na maior parte dos casos, as especificidades da estruturação urbana e institucional dos
municípios nos quais onde os empreendimentos têm a intenção de se instalar. Essa circunstância é
fortemente encontrada no Brasil, onde a legislação federal no artigo 30 da Constituição da
República Federativa do Brasil (BRASIL, 1988), confere aos entes federativos municipais, a
promoção do adequado ordenamento territorial, mediante ao planejamento e controle do uso e
23
ocupação do solo, e assim, deliberando sobre o licenciamento desses empreendimentos nos seus
territórios.
A apreciação dos projetos de licenciamento de Polos Geradores de Viagens no Brasil ainda
segue aquela lógica ultrapassada estando focada na mobilidade no automóvel. As metodologias
utilizadas nas análises dos processos de licenciamento são direcionadas a promover soluções para
os impactos sobre a estrutura viária por meio de criação de vagas para estacionamento e melhorias
para a circulação dos veículos motorizados, deixando de lado a demanda reprimida sobre os modos
de transporte não motorizado. Quando os pedestres entram em zonas de conflito com o automóvel,
nas conhecidas travessias, é que eles se tornam um problema em questão (SANTOS, 2011).
O Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), é a denominação oficial da Lei 10.257/2001, faz a
regulação do uso da propriedade urbana promovendo um bem-estar social coletivo e garantindo o
direito às cidades sustentáveis. Neste documento, indica que não se deve permitir a instalação de
empreendimentos que possam funcionar como polo gerador de tráfego sem que haja uma previsão
para uma infraestrutura que suporte a demanda. Dessa maneira, institui a necessidade de estudos
prévios para a aprovação de grandes empreendimentos.
O Estudo de Impacto de Vizinhança, é um instrumento do Estatuto da Cidade, e depende
de regulamentação através de lei municipal onde deverá ser definido, pelo menos, os tipos de
empreendimentos e atividades que irão necessitar da elaboração do Estudo para que se tenha a
obtenção de licenças ou autorizações de construção, ampliação e funcionamento. O EIV indica as
seguintes questões mínimas a serem contempladas no EIV: adensamento populacional,
equipamentos urbanos e comunitários, uso e ocupação do solo, valorização imobiliária, geração
de tráfego e demanda por transporte público, ventilação e iluminação, paisagem urbana e
patrimônio natural e cultural.
Segundo o Ministério das Cidades (2016), “o Estudo de Impacto de Vizinhança baseia-se
no princípio da distribuição dos ônus e benefícios da urbanização, funcionando como um
instrumento de gestão complementar ao regramento ordinário de parcelamento, uso e ocupação do
solo, no processo de licenciamento urbanístico”. Dessa forma, a aplicação deste estudo viabiliza a
24
realização de uma avaliação prévia das possíveis consequências na região da instalação de grandes
empreendimentos.
Os EIV estão relacionados aos impactos que geram um incômodo significativo na vida das
pessoas afetando sua qualidade de vida. Isso porque sabe-se que impacto é toda e qualquer
atividade, de alguma maneira, gera um certo efeito que podem ser de naturezas diversas como:
social, econômico, ambiental e urbanístico. E vizinhança pode ser definida como um conjunto de
pessoas, edificações e atividades em uma mesma base territorial e que podem ser atingidas ou
beneficiadas pelos efeitos do empreendimento. Então, impacto e vizinhança são aspectos
complementares que favorecem a delimitação da base territorial do Estudo de Impacto de
Vizinhança (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2016).
A respeito do Estudo de Impacto Ambiental, este é um estudo realizado para
empreendimentos ou construções de maior porte, quando envolve também as esferas do âmbito
estadual e federal, como estradas, portos ou aterros sanitários. Tais tipos de empreendimentos
podem gerar impactos ambientais significativos (físicos, químicos ou biológicos), em
concordância com a definição contida na Resolução 001/1986 do CONAMA (REDEPGV, 2010).
O Manual de Procedimentos para Tratamentos de Polos Geradores de Tráfego
(DENATRAN, 2001) diz que “as resoluções do CONAMA, apesar de não tratarem
especificamente de polos geradores de tráfego, visto que consideram os empreendimentos de
impacto ambiental em geral, possuem disposições que dizem respeito a esses polos” acerca das
normas do CONAMA para o licenciamento de empreendimentos, sendo este documento
responsável por fixar os critérios básicos para o Estudo de Impacto Ambiental. Ainda segundo as
resoluções do CONAMA, o empreendedor é responsável por apresentar um relatório ambiental
contendo as análises dos impactos e também a indicação das medidas mitigadoras dos efeitos
negativos da implantação e operação do empreendimento.
A respeito do Manual de Procedimentos para Tratamentos de Polos Geradores de Tráfego
(DENATRAN, 2001), este documento tem como objetivo fornecer um conjunto de informações
técnicas e legais para a análise de impactos no sistema viário e para o processo de licenciamento
na implantação de empreendimentos caracterizados como Polos Geradores de Tráfego, uma
25
denominação que acabou sendo alterada para Polos Geradores de Viagens por conta da percepção
da importância e abrangência desses locais. Neste documento, indica que o município é
responsável pelo processo de licenciamento regulamentando-o através de lei municipal.
O Código de Trânsito Brasileiro também dispõe da implantação de edificações com
características ou que possam se transformar em Polos Geradores de Tráfego. No artigo 93 do CTB
(Brasil, 2002), diz que todos os projetos de edificações que possam vir a ser um polo atrativo de
trânsito deverá ser aprovado com a autorização dos órgãos executivos de trânsito e rodoviários. E
assim, segundo o Caderno da RedePGV (2010) “normalmente, a classificação dos PGV é de
responsabilidade do poder municipal, que deve estabelecer os parâmetros mais adequados para
classificar empreendimentos como geradores de viagens, assim como estabelecer um processo
específico de análise e avaliação de seus impactos”.
Instituída pela Lei Federal 12.587/2012, a Política Nacional de Mobilidade Urbana
(PNMU), tem a função de orientar, instituir diretrizes para a legislação local e regulamentar a
política de mobilidade urbana no país. De acordo com o artigo 6 desta lei, o objetivo é privilegiar
o transporte não motorizado e o transporte público coletivo em relação ao transporte motorizado e
ao transporte individual motorizado. Conhecida como Lei da Mobilidade, esta tem a intenção de
reduzir as desigualdades e promover a inclusão social, promover o acesso aos serviços básicos e
equipamentos sociais, proporcionar melhorias nas condições urbanas (acessibilidade e mobilidade)
da população e buscar um desenvolvimento sustentável para as cidades. Enquanto o Estudo de
Impacto de Vizinhança é direcionado para questões referentes ao uso do automóvel como: as
pesquisas de demandas de viagens analisadas são as realizadas por carros, o desenvolvimento de
projetos para as vias e locais para estacionamentos.
Publicações como o Caderno de Referência para Elaboração de Plano de Mobilidade
Urbana (PlanMob), que baseado na Lei da Mobilidade, busca “promover a articulação das políticas
de transporte, trânsito e acessibilidade universal a fim de proporcionar a qualificação do Sistema
de Mobilidade Urbana de nossas cidades por meio do acesso amplo e democrático ao espaço de
forma segura, socialmente inclusiva e sustentável” MINISTÉRIO DAS CIDADES (2015, p. 23).
26
Segundo o PlanMob (Ministério das Cidades, 2015), a mobilidade nas cidades é fator
essencial na qualidade de vida dos cidadãos, pois a maneira como se dá a circulação das pessoas e
de cargas no território urbano influencia o desenvolvimento econômico do país, já que este
desenvolvimento necessita da logística de distribuição de produtos, da saúde e da produtividade
da população.
As medidas de gerenciamento da mobilidade e o gerenciamento da demanda de viagens
são ferramentas que colaboram para o planejamento e com a gestão do transporte urbano para
mitigar os impactos gerados por empreendimentos. Deste modo, Baggi et al. (2014) diz que “a
partir da implementação do plano de gerenciamento da mobilidade tende-se a adotar medidas com
enfoque na informação, na utilização do transporte público, dos modos não motorizados e no uso
racional do transporte individual motorizado” e Santos (2008) complementa dizendo que “o
gerenciamento da mobilidade e o gerenciamento da demanda de viagens trazem um novo enfoque
[...] com alternativas para a redução do transporte individual motorizado e mudança no
comportamento da população induzindo à utilização do transporte sustentável”.
Nos últimos anos o Brasil passou por um processo de transformações econômicas e sociais
que ocasionou o crescimento das cidades médias, gerando modificações no espaço territorial
brasileiro. Essas mudanças foram responsáveis pela necessidade de um novo recorte das Regiões
Geográficas Imediatas e Intermediárias de 2017 (IBGE, 2017) que incorporou as mudanças
ocorridas no Brasil ao longo das últimas três décadas. Na elaboração desse estudo, foram utilizados
diversos outros trabalhos do IBGE e se chegou a definição das regiões a partir de elementos como
a rede urbana, a logística de transporte, os arranjos territoriais, a classificação hierárquica dos
centros urbanos, os fluxos de gestão, etc. Sendo assim, a partir deste estudo, completo e atual, é
possível ter o conhecimento de como as regiões e as cidades estão se desenvolvendo.
O desenvolvimento econômico vivenciado no Brasil nos últimos anos e o contínuo foco
no transporte individual motorizado, desvalorizando o uso do transporte coletivo e o não
motorizado, levou o crescimento da frota de transporte motorizado, como por exemplo, as
motocicletas que são mais acessíveis financeiramente. Os dados referentes as frotas de veículos
disponibilizados pelo DENATRAN mostram esse aumento que levou as pessoas a diminuírem o
27
uso do transporte coletivo e de realizar menos viagens a pé, isso porque as condições desses modais
estimulam a população a utilizarem o transporte individual motorizado.
Contudo, nota-se a necessidade de adequação do processo de licenciamento de
empreendimentos considerados de impacto analisando o aspecto de produção e atração de viagens,
possíveis consequências (como por exemplo, transformações substanciais no uso e ocupação do
solo), e a mobilidade urbana sustentável em cidades intermediárias. Sendo assim, segundo
DeCastro e Balassiano (2015), “as políticas públicas devem conter a degradação do ambiente
urbano por meio da implementação de estratégias para otimizar a gestão dos sistemas de
mobilidade e racionalizar o uso dos transportes individuais motorizados”. Por isto, este trabalho
busca traçar uma metodologia com o intuito de alinhar as medidas compensatórias das diretrizes
do Licenciamento de PGV com uma lógica de transporte sustentável.
28
9 MÉTODOS DE PESQUISA
O método de abordagem desta pesquisa é dedutivo com a realização de diversos
procedimentos técnicos. Para se alcançar os objetivos dessa pesquisa, serão necessários a
realização dos procedimentos a seguir:
a) Levantamento e revisão bibliográfica de livros, artigos, dissertações e teses a respeito
de Polos Geradores de Viagens e seus processos de licenciamento. Esse material será
utilizado como base teórica para o desenvolvimento do projeto. Como também,
identificar as lacunas dos processos de licenciamento de PGV de maneira a contribuir
nos procedimentos de licenciamento aplicável à instalação e funcionamento dos
mesmos como também a efetiva inclusão da mobilidade urbana no processo.
b) Levantamento e análise das legislações nos âmbitos federal, estadual ou municipal a
respeito do licenciamento de Polos Geradores de Viagens (normas, decretos e
diretrizes) para saber como a legislação está lidando com a medidas mitigatórias
referentes aos impactos gerados por estes tipos de empreendimentos.
c) Levantamento e revisão bibliográfica de livros, artigos, dissertações e teses a respeito
de planejamento e gerenciamento da mobilidade com o propósito de entender, e assim,
poder avaliar as medidas de gerenciamento da mobilidade que estão sendo aplicadas
com o intuito de diminuir o número de viagens utilizando o modo de transporte
individual motorizado, analisando o padrão de mobilidade e a possibilidade em utilizar
modos de transporte sustentáveis.
d) Pesquisa de opinião com especialistas da área com a finalidade de validar os parâmetros
para trazer a visão focada do transporte sustentável do Plano da Mobilidade na
aplicação do Estatuto da Cidade com a intenção de fornecer uma opção de inclusão de
medidas mitigatórias sustentáveis na apreciação de projetos de PGV.
e) Realizar consultas em páginas da internet como modo adicional de pesquisa, como por
exemplo a página da Rede Ibero-Americana em Estudo de Polos Geradores de Viagens
que fornece inúmeros trabalhos sobre PGV.
29
10 VIABILIDADE E FINANCIAMENTO
Este trabalho não irá ter custos pois se trata de uma pesquisa de análises através de
levantamentos bibliográficos e processos administrativos legais referente a legislação do tema
abordado. A faculdade e a orientadora estão aptas a fornecer todo o material e infraestrutura
necessária.
30
11 RESULTADOS E IMPACTOS ESPERADOS
Com o desenvolvimento desse projeto espera-se alcançar o entendimento das
características e das condições dos processos de licenciamento de empreendimentos com aspecto
de PGV. Como também, tem-se a expectativa de adoção da metodologia desenvolvida na
apreciação de processos de Polos Geradores de Viagens, principalmente em cidades
intermediárias. E dessa maneira, melhorar o desenvolvimento urbano sustentável proporcionando
qualidade de vida e um sistema de transporte acessível a todos, sendo guiado nos princípios da
equidade, legalidade, moralidade e eficiência. Esta pesquisa tem um impacto social e ambiental,
com expectativa de publicação dos resultados em periódicos da área e a produção de uma
dissertação.
31
12 CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO
32
13 EQUIPE TÉCNICA
Neste projeto a orientação estará a cargo da professora Drª Ilce Marilia Dantas Pinto de
Freitas. A professora já trabalha com esta linha de pesquisa e possui uma vasta experiência em
planejamento do sistema de transporte e Polos Geradores de Viagens.
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