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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI

PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA

CENTRO DE EDUCAÇÃO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU EM CIÊNCIA JURÍDICA – PPCJ

CURSO DE MESTRADO ACADÊMICO EM CIÊNCIA JURÍDICA – CMCJ

ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: FUNDAMENTOS DO DIREITO POSITIVO

DESASTRES NATURAIS: ENCHENTES E INUNDAÇÕES E O

PAPEL DO ESTADO E DA SOCIEDADE NA GESTÃO DE

SEGURANÇA PÚBLICA.

CLAUDIA MARIA PEITER1

Itajaí/SC, 20 de junho de 2012

1 Mestranda em Ciência Jurídica/UNIVALI. Endereço eletrônico: [email protected]

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI

PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA

CENTRO DE EDUCAÇÃO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU EM CIÊNCIA JURÍDICA – PPCJ

CURSO DE MESTRADO ACADÊMICO EM CIÊNCIA JURÍDICA – CMCJ

ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: FUNDAMENTOS DO DIREITO POSITIVO

DESASTRES NATURAIS: ENCHENTES E INUNDAÇÕES E O

PAPEL DO ESTADO E DA SOCIEDADE NA GESTÃO DE

SEGURANÇA PÚBLICA.

CLAUDIA MARIA PEITER

Dissertação submetida ao Curso de Mestrado em Ciência Jurídica da

Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, como requisito parcial à obtenção do

Título de Mestre em Ciência Jurídica.

Orientador: Professor Doutor Liton Lanes Pilau Sobrinho

Co-orientador: Professor Doutor Gabriel Real Ferrer


AGRADECIMENTO

Ao meu marido Caio César Lopes Peiter que me incentivou nesta empreitada aqui

e na cidade de Alicante/ES.

Aos meus filhos Lucas, Manoela e Júlia pela compreensão e paciência.

À minha mãe Zilda Maria do Livramento Dücker por todo esforço e amor dedicado

durante todos estes anos.

Ao Prof. Dr. Liton Lanes Pilau Sobrinho pela transmissão dos ensinamentos com

demonstração de conhecimento e humildade, característica dos grandes juristas.

Ainda, pela dedicação e orientação no desafio imposto pelo meio acadêmico.

Ao Prof. Dr. Gabriel Real Ferrer, por todo o aprendizado e orientações.

A todos os meus companheiros da UNIVALI e da Universidade de Alicante/ES,

por todo apoio, estímulo e amizade.

Ao Corpo Docente da UNIVALI e da Universidade de Alicante/ES pelas brilhantes

palestras e orientação no desenvolvimento dos trabalhos, pesquisas e

conhecimentos que nortearão novos desafios profissionais.

Ao Prof Dr. Germán da Universidade de Alicante, Espanha, pelo atencioso

encaminhamento no ambiente acadêmico e orientação das disciplinas cursadas

em seu país.

Aos funcionários administrativos da UNIVALI e da Universidade de Alicante/ES,

por seus bons préstimos.

A todos que colaboraram na elaboração deste trabalho.

DEDICATÓRIA

Ao meu marido, que sempre esteve ao meu lado me apoiando e incentivando, aos

meus filhos razão do meu viver e a minha mãe pelo exemplo de vida.

Quando vou a um país, não examino se tem boas leis, mas

se são executadas as leis existentes, porque leis boas há

por toda parte...

MONTESQUIEU

TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE

Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo

aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do

Vale do Itajaí, a Coordenação do Curso de Mestrado em Ciência Jurídica, a

Banca Examinadora e o Orientador, de toda e qualquer responsabilidade acerca

do mesmo.


CLAUDIA MARIA PEITER

Mestranda

PÁGINA DE APROVAÇÃO

SERÁ ENTREGUE PELA SECRETARIA DO CURSO DE MESTRADO EM

CIÊNCIA JURÍDICA DA UNIVALI APÓS A DEFESA EM BANCA.

ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ANA Agência Nacional de Águas AIA Avaliação de Impacto Ambiental APP Arear de Preservação Permanente CONPDEC Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil CENAD Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres CNUMAD Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o

Desenvolvimento CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente CQNUMC Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima CRFB/88 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 ECO-92 Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento 1992 EIA Estudo de Impacto Ambiental GDN Gerenciamento de Desastres Naturais IBEDEC Instituto Brasileiro de Estudo e Defesa das Relações de Consumo IPT Instituto de Pesquisas Tecnológicas JICA Agência Japonesa de Cooperação Internacional ONGS Organizações Não Governamentais ONU Organização das Nações Unidas PEEA Política Estadual de Educação Ambiental PNDEC Política Nacional de Defesa Civil PNPDEC Política Nacional de Proteção e Defesa Civil PNUD Programa das Nações Unidas para o desenvolvimento RIMA Relatório de Impacto Ambiental SEDEC Secretaria Nacional de Defesa Civil SIMPDEC Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil SINDEC Sistema Nacional de Defesa Civil SNPH Superintendência de Navegação, Portos e Hidrovias do Amazonas SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza EU União Européia PNUMA Programa das nações Unidas para o Meio Ambiente

ROL DE CATEGORIAS

Enchentes ou cheia

Elevação do nível d’água em um canal de drenagem devido ao aumento da vazão

ou descarga, atingindo a cota máxima do canal, porém, sem extravasar.2

Inundações

Processo de extravasamento das águas do canal de drenagem para as áreas

marginais (planície de inundação, várzea ou leito maior do rio) quando a enchente

atinge cota acima do nível máximo da calha principal do rio.3

Meio Ambiente

O conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e

biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.4

Desastres Naturais (também tratado neste trabalho por Desastres

Ambientais)

Inundações, escorregamentos, secas, furacões, entre outros, são fenômenos

naturais severos, fortemente influenciados pelas características regionais, tais

como, rocha, solo, topografia, vegetação, condições meteorológicas. Quando

estes fenômenos intensos ocorrem em locais onde os seres humanos vivem,

resultando em danos (materiais e humanos) e prejuízos (sócio-econômico) são

considerados como “desastres naturais”.5(grifo do autor)

Risco

O risco pode ser definido como um modo sistemático de lidar com ameaças e

inseguranças induzidas pela própria modernização. Os riscos, em oposição aos

perigos mais antigo, são conseqüências que se relacionam à força ameaçadora

da modernização e à sua globalização da dúvida.6

2 BRASIL. Ministério das Cidades / Instituto de Pesquisas Tecnológicas – IPT Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios / Celso Santos Carvalho; Eduardo Soares de Macedo; Agostinho Tadashi Ogura, (Org.)– Brasília: Ministério das Cidades; Instituto de Pesquisas Tecnológicas – IPT, 2007, p.90. 3 BRASIL. Ministério das Cidades. 2007. cit, p.91. 4 BRASIL. Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. Art. 3º, I. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em: 12/12/2011. 5 KOBIYAMA, Masato. Prevenção de desastres naturais: conceitos básicos. Curitiba: Ed. Organic Trading , 2006. 6 BECK, Ulrich. Risk Society. Londres: Sage, 1992 apud ADAMS, John. Risco. Tradução de Lenita Rimoli Esteves. São Paulo: SENAC, 2009. Título original: Risk.

Perigo

Condição ou fenômeno com potencial para causar uma conseqüência

desagradável.7

Catástrofe

É a expressão exagerada, radicalizada, objetivante de que tal processo não é

desejado.8

Sociedade de Risco

É aquela que, em função de seu contínuo crescimento econômico, pode sofrer a

qualquer tempo as conseqüências de uma catástrofe ambiental.9

Defesa Civil

Conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas

destinadas a evitar desastres e minimizar seus impactos para a população e

restabelecer a normalidade social.10

Segurança

Estado de confiança, individual ou coletiva, baseado no conhecimento e no

emprego de normas de proteção e na convicção de que os riscos de desastres

foram reduzidos, em virtude de terem sido adotadas medias minimizadoras.11

Plano Diretor

Como um conjunto de princípios e regras orientadoras da ação dos agentes que

constroem e utilizam o espaço urbano.12

7 CARVALHO, Celso Santos.; MACEDO, Eduardo Soares de; OGURA, Agostinho Tadashi (orgs.). Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios . Brasília: Ministério das Cidades, Instituto de Pesquisas Tecnológicas – IPT, 2007, p. 124. 8 BECK, Ulrich. Sociedade de Risco – Rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34, 2011, p. 34. 9 CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p.132. 10 BRASIL. Decreto 7.257, de 04 de agosto de 2010, regulamenta a Medida Provisória no 494 de 2 de julho de 2010, para dispor sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC, sobre o reconhecimento de situação de emergência e estado de calamidade pública, sobre as transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre, e dá outras providências. Art. 2º, I. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em 11/11/2011. 11 CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Segurança Global da População. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Defesa Civil. Brasília, 2007, p.14. 12 BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadões. 2 ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2002. p.40.

Situação de emergência

Situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que

impliquem o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder

público do ente atingido.13

Estado de calamidade pública

Situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que

impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder

público do ente atingido.14

Desenvolvimento Sustentável

Aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de

as gerações futuras atenderem a suas próprias necessidades. Ele contém dois

conceitos-chave: o conceito de ‘necessidades’, sobretudo as necessidades essenciais

dos pobres do mundo, que devem receber a máxima prioridade; a noção das

limitações que o estágio da tecnologia e da organização social impõe ao meio

ambiente, impedindo-o de atender às necessidades presentes e futuras.15

13BRASIL. Decreto 7.257, de 04 de agosto de 2010, regulamenta a Medida Provisória no 494 de 2 de julho de 2010, para dispor sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC, sobre o reconhecimento de situação de emergência e estado de calamidade pública, sobre as transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre, e dá outras providências. Art. 2º, III. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em 11/11/2011. 14 BRASIL. Decreto 7.257, de 04 de agosto de 2010, Art. 2º, IV. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em 11/11/2011. 15 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento das Nações Unidas, em seu relatório Nosso Futuro Comum (Our common future), 1983.

SUMÁRIO

RESUMO ......................................................................................... XIII

ABSTRACT ..................................................................................... XIV

INTRODUÇÃO ................................................................................. 15

CAPÍTULO 1 .................................................................................... 18

PROTEÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL E ESPANHA ...................... 18

1.1 DECLARAÇÕES INTERNACIONAIS E AS CONSTITUIÇÕES ..................... 19

1.2 LEIS FEDERAIS HIDRO AMBIENTAIS ......................................................... 37

1.3 REFERÊNCIA HIDROAMBIENTAL NA LEGISLAÇÃO ESTADUAL E

MUNICIPAL. ......................................................................................................... 48

CAPÍTULO 2 .................................................................................... 52

ENCHENTES E INUNDAÇÕES ........................................................ 52

2.1 QUANTO AO TIPO DE ENCHENTES E INUNDAÇÕES. ............................... 55

2.1.1 INUNDAÇÕES REPENTINAS, BRUSCAS OU ENXURRADAS ..................................... 56

2.1.2 INUNDAÇÕES LENTAS OU DE PLANÍCIE .............................................................. 58

2.1.3 INUNDAÇÕES EM CIDADES OU ALAGAMENTOS .................................................... 60

2.2 QUANTO A ORIGEM OU CAUSA ................................................................. 62

2.2.1 ENCHENTES E INUNDAÇÕES DECORRENTES DE EFEITOS NATURAIS ..................... 63

2.2.2 ENCHENTES E INUNDAÇÕES DECORRENTES DA AÇÃO DO HOMEM ...................... 66

2.2.3 ENCHENTES E INUNDAÇÕES DECORRENTES DA AÇÃO MISTA ............................. 70

2.3 RISCO AMBIENTAL EM RAZÃO DE ENCHENTES E INUNDAÇÕES ......... 72

CAPÍTULO 3 .................................................................................... 85

GESTÃO PREVENTIVA DE ENCHENTES E INUNDAÇÕES .......... 85

3.1 RESPONSABILIDADE DO ESTADO EM DESASTRES HÍDRICOS ............. 86

3.2 DEFESA CIVIL NA SEGURANÇA DA POPULAÇÃO NOS DESASTRES

HÍDRICOS BRASIL/ESPANHA. ........................................................................... 96

3.3 MEDIDAS DE PREVENÇÃO DE ENCHENTES E DE INUNDAÇÕES ......... 100

CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................ 108

REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS ........................................ 113

ANEXO I ......................................................................................... 126

ANEXO II ........................................................................................ 148

ANEXO III ....................................................................................... 164

RESUMO

A presente Dissertação, para graduação em mestrado, tem

como tema “Desastres Naturais: Enchentes e Inundações e o Papel do Estado e

da Sociedade na Gestão de Segurança Pública” e está inserida na linha de

pesquisa de Direito Internacional, Comunitário e Transnacionalidade. A área de

concentração é Fundamentos do Direito Positivo. Inicialmente, o trabalho trata da

legislação do Meio Ambiente no Brasil e faz uma breve referência à legislação

Espanhola. Foram feitas análises dos encontros internacionais sobre Meio

Ambiente, citadas as Constituições do Brasil e da Espanha, a legislação federal

sobre o assunto e uma breve amostra de algumas legislações a nível estadual e

municipal no que diz respeito ao Meio Ambiente e, especificamente, sobre as

questões de Enchentes e Inundações. Em seguida, apresenta as classificações

de Enchentes e Inundações relacionadas com o “Risco ambiental”, principalmente

nas áreas mais vulneráveis. Por fim, faz referência à gestão preventiva, dando

ênfase à responsabilidade do Estado, à importância do trabalho da Defesa Civil e

algumas medidas necessárias para prevenir os danos sofridos com estes

Desastres Naturais.

Palavras-chave: Enchentes, Inundações, Risco, Defesa Civil e Estado.

xiv

ABSTRACT

The theme of this Dissertation, carried as part of the Master’s

degree, is “Desastres Naturais: Enchentes e Inundações e o Papel do Estado e da

Sociedade na Gestão de Segurança Pública” (Natural Disasters: Floods and the

Role of the State and Society in the Management of Public Safety), and it is part of

the line of research International Community Law and Transnationality. The area

of concentration is Foundations of Positive Law. Initially, this work addresses the

environmental legislation in Brazil, and makes a brief reference to the Spanish

legislation. Analyses were carried of international meetings on the Environment,

citing the constitutions of Brazil and Spain and the federal legislation on the

subject, and giving a brief sample of some state and municipal legislations relating

to the Environment, and specifically, issues relating to Flooding. It then presents

the classifications of Floods related to “Environmental risk”, particularly in more

vulnerable areas. Finally, it addresses preventative management, emphasizing the

responsibility of the State, the importance of Civil Defence works, and some

measures that are necessary to prevent the damage caused by these Natural

Disasters.

Keywords: Floods, Risk, Civil Defence and State.

INTRODUÇÃO

O objeto da presente Dissertação é a pesquisa sobre os

desastres hídricos ambientais do tipo Enchentes e Inundações, fatos estes que

causam grandes preocupações para o poder público e, principalmente, para toda

a sociedade, especialmente para aquela parcela que sofre perdas materiais,

morais e até perda de vidas.

O seu objetivo institucional é a obtenção do título de Mestre

em Ciência Jurídica pelo Curso de Mestrado em Ciência Jurídica da Universidade

do Vale do Itajaí.

O seu objetivo científico é apresentar o problema que estes

tipos de desastres hídricos causam para as cidades e para as populações do

Brasil, com uma breve referência do que ocorre na Espanha. Demonstrar os

textos legais existentes como forma de amenizar as conseqüências das

Enchentes e Inundações, leis que, na maioria das regiões que sofrem este tipo de

fenômeno ambiental, principalmente no Brasil, não são respeitadas e cumpridas

com a afetividade necessária para atingir seus objetivos, de prevenção e

minimização dos prejuízos sofridos.

Em muitos locais a probabilidade de acontecer o fenômeno

de Enchentes e Inundações é grande, principalmente devido ao crescimento

desordenado da população. No início da era cristã éramos 170 milhões de

habitantes no mundo, próximo a época da Revolução industrial, atingimos os 700

milhões, depois disso a população mundial cresceu de uma forma espantosa,

pois, no ano 2000 já tínhamos ultrapassado os seis bilhões de habitantes no

planeta. Hoje somos sete bilhões. Desta forma fica difícil equilibrar o crescimento

demográfico com os desenvolvimentos econômicos, científicos e ambientais, que

possam diminuir estes e outros tipos de Desastres Naturais.

No período da pós modernidade deve-se exigir maior

preocupação com os Riscos que o processo de desenvolvimento traz. Após a

revolução industrial todas as facilidades e o conforto que são proporcionadas à

sociedade passa a ter um custo maior, principalmente para os danos causados ao

Meio Ambiente. Assim, o Estado é o grande responsável e tem por obrigação

impor limites para que o Meio Ambiente não seja irresponsavelmente degradado e

16

que todo esse desenvolvimento se realize de forma sustentável, de maneira que

garanta “uma vida digna” para as gerações futuras.

Neste processo de desenvolvimento quem paga o preço

mais alto, geralmente, são as populações mais vulneráveis e que consomem

muito menos os produtos que o desenvolvimento proporciona. Para minimizar

este sofrimento é preciso que o poder público estabeleça bons planos de

prevenção para estes tipos de desastres, classificados como hídricos ambientais.

Para o equacionamento do problema são levantadas as

seguintes hipóteses:

a) O Meio Ambiente é uma preocupação que atinge nível

internacional?

b) Há legislação específica para prevenção dos desastres

hídricos, do tipo Enchentes e Inundações, no Brasil e na Espanha?

c) Vivemos uma Sociedade de Riscos ambientais?

d) Quais as maneiras de prevenção e minoração das

Catástrofes ambientais, do tipo Enchentes e Inundações?

Os resultados do trabalho de exame das hipóteses está

exposto na presente Dissertação, e são aqui sintetizados, como segue.

O Capítulo 1 trata das legislações ambientais no Brasil e

mostra uma referência da legislação espanhola. Retrata a preocupação

internacional sobre o assunto, fato demonstrado nos últimos encontros,

incentivando todos os países a legislar em suas cartas constitucionais sobre o

Meio Ambiente. No Brasil, o constituinte de 1988, estimulado pela Constituição

Portuguesa, reservou um capítulo próprio para o direito ao ambiente

ecologicamente equilibrado, como direito fundamental da pessoa humana, cujo

título do capítulo é “Ordem Social”. Também destaca as leis federais em relação

às Enchentes e Inundações e faz uma breve referência às leis estaduais e

municipais.

O Capítulo 2 discorre sobre o tema principal, que é um relato

sobre Enchentes e Inundações e suas classificações, quanto ao tipo e quanto as

causas. Também trata da preocupação com a sociedade moderna e os “Riscos”

em que vive após a revolução industrial, especialmente em relação aos Desastres

Ambientais causados por fatores hídricos.

17

O Capítulo 3 se dedica a apresentar a responsabilidade do

poder público, em estabelecer uma gestão preventiva, conscientizando a

sociedade na preservação do Meio Ambiente. Apresenta, ainda, o apoio dos

órgãos da Defesa Civil nos casos de Desastres Ambientais.

O presente Relatório de Pesquisa se encerra com as

Considerações Finais, nas quais são apresentados os pontos destacados e

conclusivos, seguidos da estimulação à continuidade dos estudos e das reflexões

sobre a preocupação em reduzir os desastres hídricos do tipo Enchentes e

Inundações, minimizando o sofrimento da população.

Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na Fase

de Investigação o Método16 utilizado foi o Indutivo, na fase de Tratamento dos

Dados o Cartesiano e, no presente Relatório da Pesquisa, é empregada a base

indutiva17. Foram acionadas as técnicas do referente18, da categoria19, dos

conceitos operacionais20, da pesquisa bibliográfica21 e do fichamento22.

Nesta Dissertação as categorias principais estão grafadas

com a letra inicial em maiúscula e os seus conceitos operacionais são

apresentados em glossário inicial.

16 “Método é forma lógico-comportamental na qual se baseia o Pesquisador para investigar, tratar os dados colhidos e relatar os resultados”. PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da Pesquisa Jurídica. 11 ed. rev. Atual. Florianópolis: Conceito Editorial; Millenium Editora, 2008, p.206. 17 Sobre os métodos e técnicas nas diversas fases da Pesquisa Científica, vide PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da Pesquisa Jurídica, cit. especialmente p. 81 a 105. 18 "explicitação prévia do motivo, objetivo e produto desejado, delimitado o alcance temático e de abordagem para uma atividade intelectual, especialmente para uma pesquisa". PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da Pesquisa Jurídica, cit. especialmente p. 54. 19 “palavra ou expressão estratégica à elaboração e/ou expressão de uma idéia". PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da Pesquisa Jurídica, cit.. especialmente p. 25. 20 “definição estabelecida ou proposta para uma palavra ou expressão, com o propósito de que tal definição seja aceita para os efeitos das idéias expostas”. PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da Pesquisa Jurídica, cit. especialmente p. 37. 21 “Técnica de investigação em livros, repertórios jurisprudenciais e coletâneas legais”.PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da Pesquisa Jurídica, cit. especialmente p. 207. 22 “Técnica que tem como principal utilidade otimizar a leitura na Pesquisa Científica, mediante a reunião de elementos selecionados pelo Pesquisador que registra e/ou resume e/ou reflete e/ou analisa de maneira sucinta, uma Obra, um Ensaio, uma Tese ou Dissertação, um Artigo ou uma aula, segundo Referente previamente estabelecido”. PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da Pesquisa Jurídica, cit. especialmente p. 201 e 202.

CAPÍTULO 1

PROTEÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL E ESPANHA

As questões que envolvem o Meio Ambiente passaram de

problemas que eram tratados em âmbito local e despertaram o interesse e

preocupação de nível internacional. Neste sentido, o mundo observa novas

diretrizes que são estabelecidas durante os encontros internacionais e as normas

fixadas pelas convenções, tratados e acordos internacionais, demonstrando assim

que foi universalizada a defesa do Meio Ambiente, preocupação que ganhou

grande impulso e passou a ser tratada como um problema que requer a

conscientização da humanidade, pois as suas conseqüências atingem o planeta

como um todo. O dano ambiental ocorrido em um território pode produzir efeitos

negativos em outros Estados membros da mesma federação ou até ultrapassar a

fronteira internacional, atingindo outros países.

A conscientização do cuidado que o Estado e a sociedade

devem ter com as questões ambientais, obtida a partir dos encontros

internacionais, levou os países a inserirem normas de proteção em suas cartas

constitucionais, com reflexo imediato na legislação infraconstitucional e criando

um novo modelo de Estado, voltado, também para o Meio Ambiente, como

questão de própria sobrevivência e de todo o planeta.

Antes do início da década de setenta as referências

legislativas sobre o Meio Ambiente, especialmente aquelas denominadas

constitucionais em relação ao Meio Ambiente eram escassas, porém, com as

conferências internacionais e a partir da promulgação da carta magna Portuguesa

em 197623 que consagrou em seu texto constitucional o “direito ao ambiente”,

23 PORTUGAL. Constituição Portuguesa de 02 de abril de 1976. Artigo 66.º Ambiente e qualidade de vida 1. Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender. 2. Para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos: a) Prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão; b) Ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correta localização das atividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem; c) Criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de

19

abriram-se as portas para que vários outros países incluíssem a proteção ao Meio

Ambiente em suas Leis Fundamentais, vinculando o direito ao ambiente a um

conjunto de obrigações do Estado e da sociedade.24

No Brasil, encontramos uma vasta legislação sobre Direito

Ambiental, como a proteção ao Meio Ambiente em geral, especialmente previsto

na Constituição Federal de 1988, no art. 22525, e, também, em Leis esparsas

inseridas no ordenamento de muitos entes da federação brasileira. Entretanto, no

que diz respeito, especificamente, aos Desastres Ambientais hídricos, a proteção

legal ainda é muito precária, fazendo com que grande parte da população fique

apreensiva nos períodos de clima adverso, como nos casos de grande

precipitação de chuvas.

1.1 DECLARAÇÕES INTERNACIONAIS E AS CONSTITUIÇÕES

Na primeira metade do século XX, apesar de ter ocorrido

muitas reuniões e vários encontros Internacionais em relação à preocupação com

a proteção do Meio Ambiente, pode-se considerar a Declaração de Estocolmo

sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em 1972, como um marco inicial e

global para desencadear a normalização constitucional da maioria dos países em

relação à matéria ambiental. Para Gavião Filho a Declaração de Estocolmo

“proclamava ser a proteção do ambiente uma questão fundamental que afeta o

bem-estar de todos os povos e o desenvolvimento econômico do mundo inteiro,

modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse histórico ou artístico; d) Promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica, com respeito pelo princípio da solidariedade entre gerações; e) Promover, em colaboração com as autarquias locais, a qualidade ambiental das povoações e da vida urbana, designadamente no plano arquitetónico e da proteção das zonas históricas; f) Promover a integração de objetivos ambientais nas várias políticas de âmbito setorial; g) Promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do ambiente; h) Assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com proteção do ambiente e qualidade de vida. Disponível em: www.parlamento.pt. Acessado em: 27/03/2012. 24 MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 4. ed. Coimbra: Coimbra Ed., 2000, v.2, p. 533. 25 BRASIL. Constituição [1988]. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em www.planalto.gov.br. Acessado em 10/01/2012 2012. Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

20

constituindo-se em um desejo urgente dos povos e um dever de todos os

governos”.26

Dentre os 26 (vinte e seis) princípios da declaração,

destacamos o primeiro, que demonstra a preocupação com o Meio Ambiente,

para as próximas gerações, como segue:

O homem tem direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida adequadas em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem estar, e tem a solene obrigação de proteger e melhorar o meio ambiente para as gerações presentes e futuras.27

Também para Medeiros, a Conferência de Estocolmo é um

“grande divisor de águas”, e neste sentido afirma:

A Conferência de Estocolmo é apontada como o grande divisor de águas para o enraizamento da efetiva busca pela proteção ambiental. E a razão para isso é que a referido conferência contém 26 (vinte e seis) princípios e 109 (cento e nove) resoluções. Podemos afirmar, conjuntamente com outros autores, que, a partir dessa Convenção de 1972, as nações passaram a compreender que nenhum esforço, isoladamente, seria capaz de solucionar os problemas ambientais do Planeta.28

Alguns anos depois do encontro de Estocolmo, em 1983, o

direito ao Meio Ambiente foi reconhecido nas conclusões da Comissão Mundial

sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento das Nações Unidas. Também

conhecido como o Relatório de Bruntland, reconheceu o direito fundamental ao

ambiente, descrevendo que: “todos os seres humanos têm o direito fundamental a

um ambiente adequado para sua saúde e bem-estar”.29 Deste modo, entende-se

que este relatório teve forte influência na normalização de nossa Constituição,

especialmente em relação ao seu conteúdo.

26 GAVIÃO FILHO, Anízio Pires. Direito Fundamental ao Ambiente. Porto Alegre: Livraria do Adovogado, 2005, p.21. 27 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Princípio 1º da Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano, Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, reunião de Estocolmo, de 05 a 16 de junho de 1972, doravante denominada Declaração de Estocolmo de 1972. 28 MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura de. Meio Ambiente: Direito e Dever Fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p.44. 29 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conclusões da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento das Nações Unidas também conhecido como, o Relatório de Bruntland de 1983.

21

Merece destaque, ao nível de preocupação Internacional, a

Conferência das Nações Unidas para sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento,

de 1992, conhecida como Eco-92 ou Rio-92, realizada em junho de 1992,30

encontro este que reuniu 108 chefes de Estado, fortalecendo a preocupação com

o desenvolvimento dos seres humanos e a necessidade de terem uma vida digna,

em equilíbrio com o ambiente, com propostas no sentido de diminuir as diferenças

entre o hemisfério norte e o sul do planeta.

Um dos pontos importantes da Rio 92 foi a negociação

referente ao Protocolo de Kyoto, com a assinatura da Convenção Marco, sobre

Mudança Climática, documento que tem como objetivo principal “evitar

interferências antropogênicas perigosas no sistema climático” e “também foi

incluída uma meta para que os países industrializados mantivessem suas

emissões de gases-estufa na atmosfera, em 2000, nos níveis de 1990”.31

Além do protocolo de Kyoto, foi firmado, durante a realização

da Rio-92, a denominada Agenda 21, um documento com 2.500 recomendações,

todas voltadas para sustentabilidade. Dentre os objetivos da Agenda 21, se

destaca: a erradicação da pobreza, a proteção da saúde humana, a promoção de

assentamentos humanos sustentáveis. Na Rio-92 foram estabelecidos os

seguintes documentos: a Convenção da Biodiversidade, com metas à conservar a

diversidade biológica das espécies marítimas e terrestres; a Convenção-Quadro

das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (CQNUMC) devido ao

aquecimento da terra pela emissão de gases na atmosfera; e, a Convenção sobre

Combate à Desertificação, que trata sobre as medidas de controle para

desertificar. Ao final do encontro foi elaborado uma carta a qual foi chamada de

Declaração do Rio, documento este que resultou na criação de programas para a

defesa do clima e da biodiversidade.

30 Em relação ao desenvolvimento Sustentável a Declaração do Rio 92 destaca: “Princípio 1: Os seres humanos constituem o centro das preocupações relacionadas com o desenvolvimento sustentável. Têm direito a uma vida saudável e produtiva, em harmonia com a natureza.” Também se preocupa com o desenvolvimento para as gerações futuras: “Princípio 3 : O direito ao desenvolvimento deve ser exercido de tal forma que responda eqüitativamente às necessidades de desenvolvimento ambientais das gerações presentes e futuras”. ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada entre 3 e 14 de junho de 1992 – Rio/92 – Agenda 21, Rio de Janeiro – 1992. 31 Disponível no site: http://www.greenpeace.org.br/clima/pdf/protocolo_kyoto.pdf, acessado em 08/05/2012

22

A Rio-92, também chamada de ECO-92 contou com a

presença de muitas Organizações Não Governamentais - ONGs, que,

concomitantemente, realizaram o Fórum Global, dando inicio a redação da Carta

da Terra (Declaração do Rio) atribuindo maior responsabilidade aos países ricos

em escolher um caminho melhor para a preservação do planeta.

Dando continuidade aos trabalhos iniciados na Rio-92, foi

realizado em Johannesburgo, em 2002, a Cúpula Mundial sobre o

Desenvolvimento Sustentável ou Cúpula da Terra, que ficou conhecida como a

RIO +1032, encontro internacional com o intuito de revisar e reforçar as

recomendações da agenda 21, escritas 10 anos antes, no Rio de Janeiro. Neste

novo encontro ficou estabelecido em seu artigo 30: “Assumimos o compromisso

de reforçar e aperfeiçoar a governança em todos os níveis, para a efetiva

implementação da Agenda 21, das Metas de Desenvolvimento do Milênio e do

Plano de Implementação de Joanesburgo”.33

Em 2005, ocorreu outra Conferência aprovada pela Nações

Unidas, em Kobe no Japão, a Conferência Mundial sobre Redução dos

Desastres, encontro denominado de “Hyogo Framework for Action 2005-2015

Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters”34, com o intuito

de promover a redução de perdas de vidas humanas, de bens e de recursos

ambientais, com planos de ações para o período de 2005-2015, em relação aos

Riscos de Desastres Ambientais. Geralmente, quem sofre as conseqüências

destes desastres são as famílias de baixa renda que se tornam mais vulneráveis

e esta vulnerabilidade é que agrava mais os resultados deste tipo de evento

negativo, assim explica Vieira:

[...]os riscos de desastre surgem quando o perigo interage com vulnerabilidades físicas, sociais, econômicas e ambientais. Ou seja, situações de perigo não se tornariam desastrosas se as vulnerabilidades fossem sanadas. É justamente o fator

32 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – Rio + 10, Johannesburgo, 2002. 33 ONU – Rio+10. cit. 34 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. A Conferencia Mundial sobre Redução de Desastres 2005-2015 construindo a resiliencia de nações e comunidades para os desastres. Realizada em Kobe no Japão, em janeiro de 2005, por 168 países e aprovada pelas Nações Unidas. Disponível em: http://www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm. Acessado em 10/05/2012.

23

vulnerabilidade que intensifica o perigo e contribui para a concretização dos riscos.35

Em junho do ano de 2012, foi realizado, novamente, no Rio

de Janeiro, uma nova Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento

Sustentável, a RIO +20, agendada para marcar os vinte anos da Rio-92. “O

objetivo da Conferência é a renovação do compromisso político com o

desenvolvimento sustentável, por meio da avaliação do progresso e das lacunas

na implementação das decisões adotadas pelas principais cúpulas sobre o

assunto e do tratamento de temas novos e emergentes.” Tem como temas

principais: “a economia verde no contexto do desenvolvimento sustentável e da

erradicação da pobreza; e a estrutura institucional para o desenvolvimento

sustentável”.36 Voltada para a preocupação do Meio Ambiente, foi considerada a

mais atual das Conferências Internacionais.

A Rio+20, com o relatório “O Futuro que Queremos”, não

superou as suas expectativas, pois muitos consideraram que o evento não

avançou o suficiente para atingir as metas de desenvolvimento sustentável.

Foram feitas diversas críticas no sentido de que a Rio+20 parou no tempo e não

avançou em relação Rio92. Os pontos importantes que foram deixados de fora

são as metas, a definição de economia verde e o futuro do PNUMA37, conforme

notícias das Nações Unidas no Brasil:

“O estabelecimento de metas não é uma decisão que se possa tomar sem apoio científico, sem apoio técnico e portanto é natural que haja um processo para o estabelecimento dessas metas”, justificou o Embaixador Figueiredo.

35 VIEIRA, Ricardo Stanziola. Rio+20 – Conferência das Nações Unidas sobre meio ambiente e desenvolvimento: contexto, principais temas e expectativas em relação ao novo “direito da sustentabilidade”. Revista Novos Estudos Jurídicos. Vol.17. Nº 1, 2012, p.60. 36 RIO DE JANEIRO. Disponível no site: http://www.rio20.gov.br/sobre_a_rio_mais_20, acessado em 08/05/2012. 37 Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente. Histórico do PNUMA “principal autoridade global em Meio Ambiente, é a agência das Nações Unidas (ONU) responsável por promover a conservação do Meio Ambiente e o uso eficiente de recursos no contexto do Desenvolvimento Sustentável”. Disponível em: www.pnuma.org.br. Acessado em 23/06/2012.

24

Sobre a economia verde, o documento não define um caminho único. O conceito é tratado como uma via que deve ser seguida considerando as características dos países.38 (grifo do autor)

Paralelamente à Rio+20, um dos eventos importantes foi o

chamado “C40”, encontro de prefeitos das maiores cidade do mundo que

elaboraram uma carta de intenções com “o compromisso de evitar em torno de 1

bilhão de gás carbônico a mais na atmosfera e as sugestões como transferência

de tecnologia para as relações de sustentabilidade”.39 Para isso, as grandes

cidades vão ter que fazer muitas mudanças, a começar com alteração nos

sistemas de transportes públicos municipais, no sentido de renovar as frotas de

veículos para outros que emitam menos poluição atmosférica.

O crescimento desenfreado da população mundial, sem

refletir sobre o futuro do planeta e sem se preocupar com os direitos fundamentais

do Homem, em movimentos desenvolvimentistas influenciados pelos interesses

econômicos, por novas fontes de lucro, de poder e riqueza, aumentando as

diferenças sociais, destroem os ambientes naturais e, conseqüentemente,

destroem também o ambiente humano.

Por estes motivos, a constitucionalização do ambiente, na

carta brasileira de 1988, levou em consideração os modelos constitucionais de

outros países e os princípios das Conferências Internacionais realizadas

anteriormente e, ao tratar “dos direitos e garantias fundamentais”, estabeleceu a

Constituição, em seu art. 5º, inciso LXXIII que “qualquer cidadão é parte legítima

para propor ação popular que vise a anular ato lesivo [...], ao meio ambiente”40 e

no art. 129, III, dispôs que é função institucional do Ministério Público promover

Ação Civil Pública para proteção do Meio Ambiente, mas como parte principal de

uma cultura ambientalista e preocupada com as riquezas ecológicas. A

Constituição de 1988, consagra em capítulo próprio, o direito ao ambiente

38 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Brasil detalha acordos do documento ‘Futuro que Queremos’. ONUBR – Nações Unidas do Brasil. 19 de junho de 2012. Disponível em: www.onu.org.br/brasil. Acessado em 20/06/12. 39 RIO DE JANEIRO. Rio+C40: Cúpula dos Prefeitos no Forte de Copacabana. Jornal on line Horizonte MS, de 20 de junho de 2012. Disponível em:www.horizontems.com.br. Acessado em: 20/06/12. 40 BRASIL, Constituição de 1988. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível no site: http://www.senado.gov.br/. Acessado em 10/03/2012.

25

ecologicamente equilibrado como direito fundamental41 da pessoa humana, cujo

título deste capítulo é “Ordem Social”.

A Constituição Federal brasileira de 1988 impõe ao Poder

Público a defesa do Meio Ambiente, definindo no art 225 que: “Todos têm direito

ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e

essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à

coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras

gerações”.42 Esta regra fundamental consagrou o ambiente como sendo um “bem

de uso comum a todos” estabelecendo, a todos, de forma igualitária, uma

qualidade de vida compatível com sua dignidade, e, ainda, se preocupou com os

interesses das futuras gerações. Nesse mesmo sentido Canotilho cita: “[...]o meio

ambiente é patrimônio público, não porque pertence ao Poder Público, mas

porque a sua proteção (dever de todos) interessa à coletividade, e se faz em

benefício das presentes e das futuras gerações, sendo essa a qualidade do bem

ambiental protegido pela Constituição”.43

Para Ferreira Filho, o Direito ao Meio Ambiente

ecologicamente equilibrado é um direito estabelecido pela natureza humana,

imutável e universal, conforme segue: “trata-se de um Direito estabelecido pela

natureza (nesse sentido é um Direito natural), que por ser fruto desta é também

próprio a todos os tempos (imutável, portanto) e a todos os lugares (universal)”.44

Conforme o entendimento de Fensterseifer, a Lei maior do

Brasil premiou a lei ambiental (art.225, caput) com a mesma importância do direito

fundamental do indivíduo e da coletividade (art. 5º, §2º)45, além de considerar a

41 Para Canotilho, “o direito fundamental leva à formulação de um princípio de primariedade do ambiente.” E Explica: “Primariedade esta que, para alguns, tem sentido absoluto, conquanto o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ‘se encontra acima de qualquer outro direito posto que diz respeito à garantia da vida’. CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 98. 42 BRASIL, Constituição da 1988. cit. 43 CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 373. 44 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Estado de Direito e Constituição. São Paulo: Saraiva, 1999, p.13. 45 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em: 10/01/2012. Art.5º § 2º Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.

26

proteção ambiental objetivo ou tarefa fundamental do Estado e,

conseqüentemente, um direito do individuo e da coletividade.46

Por se tratar o Meio Ambiente como direito fundamental

Andrade explica:

Os direitos fundamentais tem que ser ainda, como o nome exige, fundamentais. Referimo-nos aqui, naturalmente, à fundamentabilidade do ponto de vista material, que corresponde à sua importância para a salvaguarda da dignidade humana num certo tempo e lugar, definida, por isso, de acordo com a consciência jurídica geral da comunidade. Como dissemos, os direitos formalmente inscritos na Constituição devem presumir-se, salvo prova em contrário, direitos fundamentais do ponto de vista material.47

Assim também assinala Rossit, dizendo que o ambiente

equilibrado visa a um direito fundamental da pessoa:

Não é demais assinalar que o direito ao meio ambiente equilibrado constitui-se em direito fundamental da pessoa humana, ainda que não figure expressamente no art. 5º da carta de 1988, justamente porque visa à sadia qualidade de vida, ou, em outras palavras, visa a assegurar direito fundamental que é a vida.48

Ficou destacado, no art. 225 da nossa Constituição Federal

de 1988, o princípio do direito à sadia qualidade de vida. É justo buscar uma vida

digna para todos, vivendo em locais seguros, sem conviver com o Risco de sofrer

os danos de Enchentes, de Inundações ou de deslizamentos. A “sadia qualidade

de vida” é um direito de todos e foi confirmada no Princípio 1 da Conferência da

Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, na Declaração do Rio

de Janeiro, em 1992, pois assim tratou de que “os seres humanos constituem o

46 FENSTERSEIFER, Tiago. A responsabilidade do estado pelos danos causados às pessoas atingidas pelos desastres ambientais ocasionados Pelas mudanças climáticas : uma análise à luz dos deveres de proteção ambiental do Estado e da correspondente proibição de insuficiência na tutela do direito fundamental ao ambiente. Disponível em: http://www.mp.ro.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=f24433ad-986d-467b-a649-8ce573dfd6a8&groupId=41601 Acessado em: 10/02/2012. 47 ANDRADE, José Carlos Vieira de. Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976. Coimbra: Almedina, 1987, p. 186. 48 ROSSIT, Liliana Allodi. O Meio Ambiente de Trabalho no Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: LTr, 2001, p. 55.

27

centro das preocupações relacionadas com o desenvolvimento sustentável e têm

direito a uma vida saudável e produtiva em harmonia com a natureza”.49

Por se tratar de status constitucional e de direito

fundamental, Fensterseifer explica que a proteção ambiental passa a ser de

grande responsabilidade, tanto para o Estado, como para a sociedade, pois a

necessidade de desfrute de uma qualidade ambiental se torna elemento

indispensável para o bom desenvolvimento da humanidade. Assim sendo,

qualquer obstáculo que interfira neste desenvolvimento deve ser afastado pela

sociedade e pelo Estado em qualquer de seus poderes, Executivo, Legislativo ou

Judiciário, mesmo quando o fato ocorrer através de condutas omissivas ou

comissivas, de particulares ou do próprio Poder Público.

O mesmo autor também entende que a Lei Fundamental

brasileira, além de ter como objetivo os direitos sociais descritos nos incisos I e III,

do art. 3º50, tem como missão, para a sociedade e para o Estado, tratar da relação

direta entre esses direitos sociais, de erradicar a pobreza, reduzir as

desigualdades sociais e atender às necessidade, com a qualidade ambiental para

um Desenvolvimento Sustentável. Outro aspecto que também é relevante para o

Desenvolvimento Sustentável é a questão da distribuição de riquezas, que

compreende a garantia dos direitos sociais e um nível de vida minimamente digno

com qualidade ambiental para toda a sociedade. 51

Com base nisto, a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento (1992), no seu Princípio 5, cita que “todos os Estados e todos

os indivíduos, como requisito indispensável para o desenvolvimento sustentável,

irão cooperar na tarefa essencial de erradicar a pobreza, a fim de reduzir as

49 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada entre 3 e 14 de junho de 1992 – Rio/92 – Agenda 21, Rio de Janeiro – 1992. 50 BRASIL, Constituição da República Federativa do. Disponível no site: www.senado.gov.br, acessado em 23/03/2012. Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais. 51 FENSTERSEIFER, Tiago. A responsabilidade do estado pelos danos causados às pessoas atingidas pelos desastres ambientais ocasionados Pelas mudanças climáticas : uma análise à luz dos deveres de proteção ambiental do Estado e da correspondente proibição de insuficiência na tutela do direito fundamental ao ambiente. Disponível em: http://www.mp.ro.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=f24433ad-986d-467b-a649-8ce573dfd6a8&groupId=41601 Acessado em: 10/12/2012.

28

disparidades de padrões de vida e melhor atender às necessidades da maioria da

população do mundo”. 52

Neste mesmo ano de 1992, em encontro internacional, foi

firmado o Tratado de Maastricht, ato responsável pela criação de uma nova

unidade institucional internacional, a União Européia.53 Por isso, ficou também

conhecido como Tratado da União Européia que consagrou como prioridade a

melhoria do Meio Ambiente mais sustentável, através da “promoção de um

progresso econômico e social equilibrado e sustentável”.54

A definição mais aceita para Desenvolvimento Sustentável

está no relatório conhecido como “Nosso Futuro Comum”55, que diz: “o

Desenvolvimento Sustentável é aquele que atende as necessidades do presente

sem comprometer as possibilidades de as gerações futuras atenderem suas

próprias necessidades”, harmonizando o desenvolvimento econômico com a

conservação ambiental, objetivos da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento, criada pelas Nações Unidas.

A Constituição Federal, ainda no art. 225, §1º e seus incisos,

demonstra sua preocupação com o Meio ambiente, sob a forma de proteção e de

responsabilidade do Estado referente ao “dever estatal de defesa e preservação

do meio ambiente”56. Dentre alguns destes deveres, destacam-se os seguintes

incisos:

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder público: II - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; IV - exigir,

52 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada entre 3 e 14 de junho de 1992 – Rio/92 – Agenda 21, Rio de Janeiro – 1992. 53 Com a criação da União Européia a Comunidade Européia não foi extinta, ambas funcionam num quadro de unidade institucional, só as atribuições e exercícios são diferentes. CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p.20. 54 UNIÃO EUROPÉIA. Tratado de Maastricht também conhecido como Tratado da União Europeia (TUE), assinado em 7 de Fevereiro de 1992, na cidade holandesa de Maastricht. 55 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. “Nosso Futuro Comum” foi um relatório desenvolvido no processo preparatório para Conferência das Nações Unidas – “Rio 92” - Comissão Mundial para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CMMAD), também conhecida como Comissão de Brundtland, presidida pela norueguesa Gro Haalen Brundtland. 56 MILARÉ, Edis. Direito Ambiental. 4ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 189.

29

na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;57

No entanto, estas medidas expressas não são únicas e

definitivas, podendo aparecer novos deveres, que serão necessários para a

proteção do Meio Ambiente, principalmente, no que se refere às medidas para

prevenir os desastres naturas do tipo, Enchentes ou Inundações, que têm

causado grande preocupação para a população de diversas regiões brasileiras,

populações estas que constantemente sofrem com as questões climáticas ou com

as alterações ambientais provocadas pela ação humana. O não cumprimento das

medidas protetivas do §1º, acima citado, por parte dos governantes, é prática

inconstitucional, podendo, inclusive, levar ao pedido de reparação do dano, se for

comprovado caso de omissão por parte do Estado.

Nos casos de omissão Estatal, o dano é ainda mais grave,

do ponto de vista constitucional (art. 225, §1º, IV da CF), o Estado, em conjunto

com a sociedade, tem a obrigação legal de não poluir os rios, de tratar os

resíduos mal canalizados, de reflorestar, de proteger, de preservar e de conservar

suas áreas ciliares, etc, porque, não agindo desta forma, tanto em área urbana

como em área rural, estará condenando a espécie humana à morte.

Além da preocupação constitucional de premiar o Meio

Ambiente em capítulo próprio, a Lei Fundamental também distinguiu as

competências de legislar sobre o Meio Ambiente, em relação ao poder Público,

nas esferas do governo federal, estadual e municipal. Neste sentido explica

Meirelles:

Pela primeira vez em nossa história política, a Constituição de 1988 contemplou o meio ambiente em capítulo próprio, considerando-o como ‘bem de uso comum do povo’ e essencial à qualidade de vida, impondo ao Poder Público e à coletividade o

57 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: http://www.senado.gov.br. Acessado em: 02/02/2012.

30

dever de preservá-lo e defendê-lo, para as gerações presentes e futuras (art. 225). Referindo-se a poder Público, a competência abrange os três níveis de Governo, mas a Carta distinguiu a competência executiva comum, que cabe a todas as entidades estatais (art. 23, VI), da competência legislativa concorrente, que é restrita à União, aos estados e ao Distrito Federal (art. 24, VI e VII). Aos Municípios cabe apenas suplementar a legislação federal e estadual 'no que couber' (art. 30, II), o que significa que só podem fazê-lo nos assuntos de predominante interesse local.58

Em relação à Organização do Estado, a Lei Fundamental

estabelece as competências de legislar sobre o Meio Ambiente em relação à

competência originária da União se destaca: “elaborar e executar planos

nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico

e social” (art. 21, IX). Também a preocupação do legislador em relação a “instituir

diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico

e transportes urbanos” (art. 21, XX) e, em especial, “planejar e promover a defesa

permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as

inundações” (art. 21, XVIII).59

A doutrina pátria, a respeito da competência originária da

União, destaca Moraes:

Também por autorização constitucional, certas regras GERAIS da área urbana serão determinadas pela União, como verdadeira limitação ao conteúdo da lei municipal sobre a ordenação do solo urbano, em razão da redação do art. 21, incisos IX e XX, CF/88. Ambos os dispositivos dão um sentido de homogeneidade do desenvolvimento urbano, ou seja, atua a União na 'limitação à matéria da legislação municipal'.60

Assim, demonstrada na Constituição Federal a importância

que tem a gestão unificada ou conjunta da coisa pública, mais precisamente do

Meio Ambiente, a Carta Magna também resguardou a superlativa competência da

União e preveniu para que as normas gerais, por ela postas e disciplinadas, não

58 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24 ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 520. 59 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Art.21, IX, XVIII e XX. Disponível em: http://www.senado.gov.br. Acessado em: 23/12/2012. 60 MORAES, Luís Carlos Silva de. Código Florestal Comentado. 2ed. São Paulo: Atlas, 2000, p. 46.

31

fossem modificadas e nem invalidadas pelas legislações concorrente dos Estados

e do Distrito Federal.

Na Constituição Espanhola de 1978, especialmente, os arts.

148 e 149 especificam a competência em relação ao Meio Ambiente, exclusiva do

Estado (poder central) em relação às Comunidades Autônomas, conforme

explicado no “artículo 149 - 1: El Estado tiene competência Exclusiva Sobre las

siguientes materias: [...] 23ª Legislación Básica Sobre protección del médio

ambiente, o pecado perjuicio de las Faculdades de las comunidades Autónomas

de estabelecer Normas adicionales de protección”.61

Em relação à competência Estadual, o art. 24 da

Constituição Federal de 1988 do Brasil, impôs limites para que as normas estatais

não ultrapassassem as normas “plenas”, ou seja, as normas Federais e as

normas estatais devem se ajustar às normas gerais da União, não se sobrepondo

a estas. Dentre as normas que podem e devem ser legisladas concorrentemente

com os Estados e com o Distrito Federal estão as que falam sobre a “[...]

conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do

meio ambiente e controle da poluição”62, diretamente ligadas a preocupação com

os Desastres Ambientais.

A União fica adstrita à edição de normas gerais, embora nem sempre seja claro em que se distinguem as normas gerais das não gerais. Essa legislação da União não exclui o poder dos Estados e do Distrito Federal, suplementarmente, de disporem sobre a mesma matéria. Deve-se entender por suplementarmente o seguinte: na inexistência de lei federal os Estados e o Distrito Federal legislarão livremente, sem restrições. A sobrevinda, contudo, ou a preexistência de uma lei federal sobre a matéria só tornam válidas as disposições que não contrariem as normas gerais da União.63

61 ESPANHA, Constiuição Federal [1978]. Dsiponível no site: http://www.boe.es/g/es/. Acessado em 24/03/2012. Tradução: art. 149 – 1: O Estado tem competência exclusiva sobre as seguintes matérias: [...] 23ª Legislação básica sobre proteção do meio ambiente, sem prejuízo das Comunidades Autônomas de estabelecer normas adicional de proteção. (Traduzido pelo autor) 62 . BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível no site: http://www.senado.gov.br. Acessado em: 23/04/2012. Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: [...]VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição. 63 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 22 ed. atual. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 306.

32

Examinando o art. 30 da Carta Maior brasileira é possível

concluir que o Município tem, em relação ao Meio Ambiente, competência

“suplementar” às normas editadas pela União e pelos Estados, mas, respeitando

as leis gerais, os Municípios podem e devem “legislar sobre assuntos de interesse

local”, como no caso de prevenção das Enchentes e Inundações. O município tem

que regulamentar suas áreas de preservação permanente e as áreas de Risco,

fiscalizando as edificações feitas nessas áreas, pois, caso venha ocorrer algum

desastre ambiental, o prejuízo e a responsabilidade são, também, do município,

caso não tenha tomado as devidas e necessárias precauções.64

Especificamente, sobre a vedação aos Municípios de

restringirem as normas federais de cunho ambiental, destaca-se a opinião de

Freitas:

Além disso, a legislação municipal que regula o uso do solo urbano deve, da mesma forma, ater-se às prescrições gerais da União, na esfera de sua competência. Por exemplo, se norma geral da União, como é o caso do Código Florestal, disciplina determinada matéria, não pode o Município, alegando autonomia, legislar diminuindo a restrição geral. Pode, até criar novas restrições na proteção do meio ambiente, porém não afastar as existentes na lei geral.65

A Lei maior, em seu art. 23, inciso VI e parágrafo único,

incluem os Municípios na competência de “proteger o meio ambiente”, entre

outras atribuições, como forma de “cooperação” entre os entes federados em

relação ao Desenvolvimento Sustentável e uma vida de bem-estar a todos, sem

distinção.66

64 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível no site: http://www.senado.gov.br. Acessado em: 15/03/2012. Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; [...] VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. 65 FREITAS. Vladimir Passos. A Constituição Federal e a Efetividade das Normas Ambientais. 2 ed. rev. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 70. 66 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível no site: http://www.senado.gov.br. Acessado em: 15/03/2012. Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; [...] Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

33

No mesmo artigo, quando trata de proteger o Meio

Ambiente, a competência é igual para as três áreas de jurisdição: União, Estados

e Municípios, como uma forma de ajuda mútua, como entende Leme Machado:

[...]deve ter como fundamento a mútua ajuda dos entes federados. Dessa forma, essa lei não visa, e não pode visar, à diminuição da autonomia desses entes, despojando-os de prerrogativas e de iniciativas que constitucionalmente possuem, ainda que não exerçam, por falta de meios ou de conscientização política.67

Em relação ao Desenvolvimento Sustentável, a Lei Maior

também estabeleceu que é de responsabilidade dos Municípios legislar em

relação ao Plano Diretor Urbano, para um crescimento de forma organizada,

preocupando-se com as construções em áreas de Risco, de forma a previnir as

populações dos efeitos negativos da natureza.68

Nesse mesmo sentido, de Desenvolvimento Sustentável,

mas no capítulo da Ordem Econômica, no art. 170 da Carta Magna69, também o

legislador se preocupa com as desigualdades sociais e com a falta de acesso aos

direitos sociais básicos dos menos favorecidos. Apesar deste artigo ser de ordem

econômica, o assunto está diretamente vinculado à proteção ambiental, “ao

assegurar a livre iniciativa, coloca defesa do meio ambiente como princípio geral

da atividade econômica”, porque, além de valorizar o aproveitamento econômico

do ambiente, também se preocupa com a preservação do Meio Ambiente,

analisando juntamente com o artigo 225, da mesma Carta.70

67 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 18 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros Editores, 2010, p.125. 68 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível no site: http://www.senado.gov.br. Acessado em: 19/03/2012. Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. § 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. 69 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível no site: http://www.senado.gov.br. Acessado em: 19/03/2012. Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação. 70 CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p.140.

34

A doutrina entende que o artigo 170 da Constituição Federal

colocou a defesa do Meio Ambiente na mesma hierarquia do direito à propriedade

privada, desta forma ensina Teixeira:

Ao Estado moderno cabe implementar a defesa dos recursos naturais, especialmente os não-renováveis, e intervir na economia, limitando o exercício das atividades humanas sobre esta em prol do bem-estar coletivo – obrigações expressamente reconhecidas desde 1972, pela Declaração de Estocolmo. Enfim, foi consolidada a idéia de um desenvolvimento econômico em harmonia com a defesa dos bens ambientais.71

Além de todos os artigos já transcritos, esta Lei, de caráter

Fundamental, estabeleceu também vários princípios72 e regras em matéria

ambiental, e ainda trouxe outros artigos que, direta ou indiretamente, tratam de

matérias de proteção ambiental, destacando-se os seguintes: arts. 7º, XXII

(direitos sociais); 91,§1º, III (Defesa Nacional); 173, §3º (atividade econômica);

art. 186, II (direito de propriedade); art. 200, VIII (direito à saúde); art. 216, V

(direitos culturais); art. 220 § 3º, II (comunicação social); e art. 231, § 1º (direitos

indígenas), todos de grande relevância.

Contrário ao entendimento de que na Constituição Brasileira,

em seu art. 225, específico ao Meio Ambiente, é uma regra de direito

fundamental, conforme retratado anteriormente, na Constituição Espanhola o art.

45, com três incisos, sobre o Meio Ambiente, não é entendido como uma regra de

direito fundamental, mas de princípios constitucionais. Transcrevemos a seguir o

art. 45 da Constituição Espanhola:

Articulo 45 de la Constitución Española 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona , así como el deber de conservarlos . 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales , con el fin de proteger y mejorara la calidad

71 TEIXEIRA, Orci Paulino Bretanha. O Direito ao Meio Ambiente – ecologicamente equilibrado como direito fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006. p.31. 72 Para GOMES CANOTILHO os princípios são normas jurídicas impositivas de uma otimização, compatíveis com vários graus de concretização, consoante os condicionalismos fácticos e jurídicos. Permitem o balanceamento de valores e interesses (não obedecem, como as regras, à lógica do tudo ou nada), consoante o seu peso e ponderação de outros princípios eventualmente conflitantes. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7 ed. Coimbra: Almedina, 2003, p.1034-1035.

35

de la vida y defender y restaurara el medio ambiente , apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior , en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o , en su caso administrativas , así como la obligación de reparar el daño causado.73

De acordo com a doutrina espanhola, em relação à alínea 1

do art. 45 da Constituição Espanhola, a corrente que prevalece é no sentido de

que “o direito de desfrutar de um meio ambiente adequado para o

desenvolvimento da pessoa” não se trata de um direito fundamental, mas, de um

princípio constitucional, pois não é um direito definitivo que pode ser exercido a

partir das garantias conferidas no ordenamento jurídico, ou seja, se um direito

fundamental não tem proteção judicial efetiva é porque ele não existe, desta

forma entende Peces-Barba Martinez.74

Neste mesmo sentido, o Tribunal Constitucional espanhol

somente considera como direitos fundamentais aqueles direitos previstos na

Seção Primeira do Capítulo Segundo do Título Primeiro da Constituição De los

Derechos Fundamentales y de las Libertades Públicas, enquanto que, no art. 53,

alínea 3, explica que os princípios incluídos no Capítulo III, no caso do art. 45,

referente ao Meio Ambiente, só podem ser tutelados perante a jurisdição ordinária

depois de serem esgotadas todas as instâncias infraconstitucionais.

Conseqüentemente, o aludido art. 45 da Constituição Espanhola não deve ser

reconhecido como um direito fundamental. Para Capella, dar ao direito ambiental

as mesmas garantias dos direitos fundamentais da primeira Seção do segundo

73 ESPANHA, Constituição da Espanha [1978]. Disponível no site: http://www.boe.es/g/es/. Acessado em 24/03/2012. Artigo 45 da Constituição Espanhola: 1.Todos tem o direito de desfrutar de um meio ambiente adequado para o desenvolvimento da pessoa, assim como é dever de conservá-lo. 2. Os poderes públicos devem assegurar a utilização racional de todos os recursos naturais, com o fim de proteger e melhorar a qualidade de vida e defender e restaurar o meio ambiente, apoiando-se na indispensável solidariedade coletiva. 3. Para que ninguém viole o disposto no parágrafo anterior, nos termos da lei se estabelecerão sanções penais e administrativas, assim como a obrigação de reparar o dano causado. (Tradução do autor) 74 Peces-Barba Martinez, Gregório. Curso de Derechos Fundamentales. Madrid: Universidade Carlos III de Madrid, Boletín Oficial Del, 1999, p.501 apud GAVIÃO FILHO, Anízio Pires. Direito Fundamental ao Ambiente. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005, p.27.

36

Capítulo da Constituição seria “caos de uma infinidade de pretensões derivadas

das mais diversas concepções ambientalistas”.75

Todavia, o problema das Inundações e Enchentes é

preocupante, na Espanha como exemplo tem-se a situação da Comunidade

Valenciana, conforme Gimenez: “la Comunidad Valenciana, según datos de la

propia Administración autonómica, se han contabilizado más de 415 inundaciones

importantes en los últimos 500 años”.76 Neste mesmo sentido, toda a União

Européia se preocupou em legislar e emitir um direcionamento jurídico para que

todos os países que fazem parte do Parlamento Europeu sigam as mesmas

orientações.77 Assim, foi publicada a diretiva 2007/60/CE do Parlamento Europeu

e do Conselho (Anexo III), em data de 23 de outubro de 2007, “relativa à

avaliação e gestão dos riscos de inundações”.78

O Parlamento Europeu levou em conta várias considerações

para diminuir os danos, principalmente porque as Inundações provocam perda de

vidas, causam danos materiais, prejudicam as atividades econômicas e, por ser

um fenômeno natural que não pode ser evitado, deve ser minimizado. Esta

diminuição de danos pode ser realizada através de estratégias bem organizadas,

fato que vem logo no início da diretiva do parlamento, especificando no artigo 1º

que: a “presente diretiva tem por objetivo estabelecer um quadro para avaliação e

gestão dos riscos de inundações, a fim de reduzir as conseqüências associadas

às inundações nas Comunidades prejudiciais para a saúde humana, o ambiente,

o patrimônio cultural e as atividades econômicas”.79

Na Constituição Estadual de Santa Catarina, o legislador

também dedicou um capitulo especial para o Meio Ambiente, estabelecendo a

responsabilidade conjunta de sua proteção, como se observa no art. 181: “Todos

75 CAPELLA, Vicente Bellver. Ecologia: de las razones a los derechos. Granada: Comares, 1994. 76 GIMÉNEZ, Andrés Molina. La disciplina territorial del riesgo de inundaciones en el ordenamiento jurídico español. Artigo. Espanha, 2010. Tradução: a Comunidade Valenciana, segundo dados da própria administração autônoma, foram contabilizados mais de 415 inundações importantes nos últimos 500 anos. (Tradução do autor) 77 “A Corte de Justiça de Luxemburgo – instância judiciária da União Européia – já decidiu que os efeitos das diretivas comunitárias atingem os Estados-membros em todas as entidades descentralizadas, sejam elas Províncias ou Municípios.” MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 18 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 126 78 Jornal Oficial nº L 288 de 06/11/2007 p. 0027 – 0034. Disponível no site: eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:288:0027:01:PT:HTML, acessado dia 21/05/2012. 79 Jornal Oficial nº L 288 de 06/11/2007. cit.

37

têm direito ao Meio Ambiente ecologicamente equilibrado, impondo-se ao Poder

Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e

futuras gerações”.80 Dessa forma, manteve a preocupação de preservar o Meio

Ambiente também para as próximas gerações, assim como previsto na

Constituição Federal.

A Constituição catarinense também criou o dever do Estado

em organizar a Defesa Civil Estadual, com o objetivo de promover a defesa da

população contra os efeitos dos Desastres Naturais.81 Em seu art. 140 tratou da

política municipal de desenvolvimento urbano, obrigando as cidade com mais de

vinte mil habitantes a organizarem o seu Plano Diretor.82

Depois de toda preocupação do poder constituinte em

legislar em alguns artigos da Constituição sobre o Meio Ambiente, passa a

responsabilidade para o poder legislativo federal legislar especificamente sobre os

Desastres Ambientais respeitando os limites impostos pela Carta Maior.

1.2 LEIS FEDERAIS HIDRO AMBIENTAIS

A proteção ambiental é um dos valores que inspiram o

ordenamento jurídico brasileiro. A Legislação Ambiental, como um todo, é prevista

por várias normas que regulamentam as diretrizes gerais estabelecidas no art.

225 da Constituição Federal, tendo o Código Florestal brasileiro (Lei n.º

4.771/6583, renovada pela Lei 12.651 de 25 de maio de 2012) e a Lei n. 6.938/81,

80 SANTA CATARINA, Constituição Estadual de 05 de outubro de 1989. Disponível em: www.alesc.sc.gov.br. Acessado em: 04/06/2012. Art. 181. 81 SANTA CATARINA, Constituição Estadual de 1989. Art. 109 — A Defesa Civil, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, tem por objetivo planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas e situações emergenciais. § 1º — A lei disciplinará a organização, o funcionamento e o quadro de pessoal da Defesa Civil, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades. § 2º — O Estado estimulará e apoiará, técnica e financeiramente, a atuação de entidades privadas na defesa civil, particularmente os corpos de bombeiros voluntários. 82 SANTA CATARINA, Constituição Estadual de 1989. Disponível em: www.alesc.sc.gov.br. Acessado em: 04/06/2012. Art. 140 — A política municipal de desenvolvimento urbano atenderá ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e ao bem-estar de seus habitantes, na forma da lei. Parágrafo único. O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbanos. 83 Foi publicado no Diário Oficial da União do dia 28/05/2012, o texto do novo Código Florestal brasileiro, com os 12 vetos da presidente Dilma Rousseff, sendo cinco artigos inteiros e sete

38

entre outras, sido recepcionadas pela nova ordem jurídica, trazida pelo

constituinte originário de 1988.

No mesmo sentido, a Lei 6.938/81 estabelece a Política

Nacional do Meio Ambiente84 e tem como seu principal objetivo “a

compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da

qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico”,85 estabelecendo respeito e

preocupação com as necessidades humanas fundamentais, para a composição

do Desenvolvimento Sustentável. Esta Lei nacional também trouxe o conceito de

Meio Ambiente como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de

ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as

suas formas”,86 e também considera Meio Ambiente como “um patrimônio público

a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo”.87

A Lei n.º 4.771/65 – antigo Código Florestal brasileiro

(revogada pela Lei 12.651 de 25 de maio de 2012, que estabeleceu o novo

Código Florestal), estabelecia em seu art. 2º, a demarcação da Área de

Preservação Permanente - APP, dizendo que nas “florestas e demais formas de

vegetação natural situadas” próximas de rios ou cursos d’água, a largura das

áreas de vegetação, deveriam ser fixadas de acordo com a largura dos rios. A

nova lei, de 25 de maio de 2012, passa a delimitar em seu art. 4º, todas as Áreas

de Preservação Permanente – APPs, tanto em zonas rurais como zonas urbanas,

inclusive aquelas que não ficam próximas de qualquer tipo de curso d’água, como

incisos, à proposta elaborada pelo Congresso. Na mesma data também foi publicada a proposta de Medida Provisória 571/2012,para preencher as lacunas legais deixadas pelo veto. Pellegrini, Marcelo. Carta Verde. Publicado no dia 05/06/2012. Disponível no site: http://www.cartacapital.com.br. Acessado em: 05/06/2012. 84 BRASIL. Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessada em: 11/10/2011. 85 BRASIL. Lei Federal nº 6.938/81. cit. Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará: I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico; 86 BRASIL, Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas; 87BRASIL, Lei Federal nº 6.938/81. cit. Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios: I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;

39

por exemplo: as restingas, os manguezais, as vegetações em áreas de altitude,

as bordas dos tabuleiros ou as chapadas.88 Assim, a nova lei ampliou a proteção

das áreas de preservação.

88 Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, dispõe sobre a proteção da vegetação nativa;[...]. Art. 4o Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei: I - as faixas marginais de qualquer curso d’água natural, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de: a) 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de largura; b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura; c) 100 (cem) metros, para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura; d) 200 (duzentos) metros, para os cursos d’água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos d’água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros; II - as áreas no entorno dos lagos e lagoas naturais, em faixa com largura mínima de: a) 100 (cem) metros, em zonas rurais, exceto para o corpo d’água com até 20 (vinte) hectares de superfície, cuja faixa marginal será de 50 (cinquenta) metros; b) 30 (trinta) metros, em zonas urbanas; III - as áreas no entorno dos reservatórios d’água artificiais, na faixa definida na licença ambiental do empreendimento, observado o disposto nos §§ 1o e 2o; IV – as áreas no entorno das nascentes e dos olhos d’água perenes, qualquer que seja sua situação topográfica, no raio mínimo de 50 (cinquenta) metros; (Redação dada pela Medida Provisória nº 571, de 2012). V - as encostas ou partes destas com declividade superior a 45°, equivalente a 100% (cem por cento) na linha de maior declive; VI - as restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; VII - os manguezais, em toda a sua extensão; VIII - as bordas dos tabuleiros ou chapadas, até a linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais; IX - no topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura mínima de 100 (cem) metros e inclinação média maior que 25°, as áreas delimitadas a partir da curva de nível correspondente a 2/3 (dois terços) da altura mínima da elevação sempre em relação à base, sendo esta definida pelo plano horizontal determinado por planície ou espelho d’água adjacente ou, nos relevos ondulados, pela cota do ponto de sela mais próximo da elevação; X - as áreas em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação; XI – em veredas, a faixa marginal, em projeção horizontal, com largura mínima de 50 (cinquenta) metros, a partir do limite do espaço brejoso e encharcado. (Redação dada pela Medida Provisória nº 571, de 2012). § 1o Não se aplica o previsto no inciso III nos casos em que os reservatórios artificiais de água não decorram de barramento ou represamento de cursos d’água. § 2o No entorno dos reservatórios artificiais situados em áreas rurais com até 20 (vinte) hectares de superfície, a área de preservação permanente terá, no mínimo, 15 (quinze) metros. § 3o (VETADO). § 4o Fica dispensado o estabelecimento das faixas de Área de Preservação Permanente no entorno das acumulações naturais ou artificiais de água com superfície inferior a 1 (um) hectare, vedada nova supressão de áreas de vegetação nativa. (Redação dada pela Medida Provisória nº 571, de 2012). § 5o É admitido, para a pequena propriedade ou posse rural familiar, de que trata o inciso V do art. 3o desta Lei, o plantio de culturas temporárias e sazonais de vazante de ciclo curto na faixa de terra que fica exposta no período de vazante dos rios ou lagos, desde que não implique supressão de novas áreas de vegetação nativa, seja conservada a qualidade da água e do solo e seja protegida a fauna silvestre. § 6o Nos imóveis rurais com até 15 (quinze) módulos fiscais, é admitida, nas áreas de que tratam os incisos I e II do caput deste artigo, a prática da aquicultura e a infraestrutura física diretamente a ela associada, desde que:

40

Esta Lei Federal tem uma preocupação simples, porém

significativa. A lei visa proteger não só o Meio Ambiente, os recursos naturais, os

recursos hídricos, o solo etc., mas também o ser humano, pois, muitas famílias e

até empreendedores de luxuosos condomínios tentam se instalar naquelas áreas,

sem cumprir as determinações desta Lei, causando, de forma irresponsável,

graves danos ambientais.

Toda e qualquer edificação deve sempre se preocupar com

as determinações legais do local aonde irá se instalar, principalmente, se

preocupando com a Segurança e bem estar do Meio Ambiente, de acordo com

especificação legal. É justamente neste ponto que reside toda a preocupação do

legislador. Neste sentido, o art. 3º, parágrafo único, da Lei n.º 6.766/79 (Lei do

Parcelamento do Solo Urbano) acrescenta que, tendo em vista, principalmente

seu caráter protetor, a ocupação irregular é tratada da seguinte forma: "não será

permitido o parcelamento do solo: I - em terrenos alagadiços e sujeitos a

inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das

águas".89

Demonstra assim, que, para fazer qualquer tipo de

construção deve-se tomar todas as providências necessárias mantendo o

escoamento das águas, preservando todas as áreas consideradas de

preservação, permanentes ou não, respeitando as características da flora, da

I - sejam adotadas práticas sustentáveis de manejo de solo e água e de recursos hídricos, garantindo sua qualidade e quantidade, de acordo com norma dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente; II - esteja de acordo com os respectivos planos de bacia ou planos de gestão de recursos hídricos; III - seja realizado o licenciamento pelo órgão ambiental competente; IV - o imóvel esteja inscrito no Cadastro Ambiental Rural - CAR. V – não implique novas supressões de vegetação nativa. (Incluído pela Medida Provisória nº 571, de 2012). § 7o (VETADO). § 8o (VETADO). § 9o Em áreas urbanas, assim entendidas as áreas compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, as faixas marginais de qualquer curso d’água natural que delimitem as áreas da faixa de passagem de inundação terão sua largura determinada pelos respectivos Planos Diretores e Leis de Uso do Solo, ouvidos os Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, sem prejuízo dos limites estabelecidos pelo inciso I do caput. (Incluído pela Medida Provisória nº 571, de 2012). § 10. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, observar-se-á o disposto nos respectivos Planos Diretores e Leis Municipais de Uso do Solo, sem prejuízo do disposto nos incisos do caput. (Incluído pela Medida Provisória nº 571, de 2012). 89 BRASIL, Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, dispõe sobre a Lei de Parcelamento do Solo Urbano. Art. 3º, §único. Disponível em http://www.planalto.gov.br. Acessado em: 13/12/2011.

41

fauna, os recursos ambientais etc, garantindo a satisfação das funções sociais da

cidade e proporcionando aos seus habitantes uma vida digna, e ainda, ao Poder

Público, a Segurança e eficiência no trato da coisa pública.

Entretanto, ainda são poucas as leis específicas no sentido

de impedir a ação humana em áreas ou cidades que possam sofrer os problemas

resultantes de Enchentes, fato este que demonstra a necessidade e

obrigatoriedade do poder público legislar no sentido de prevenir e de recuperar os

danos causados pelas Enchentes. Recentemente o Estatuto da cidade sofreu

relevantes acréscimos de artigos que tratam, especificamente, sobre Enchentes,

Inundações ou alagamentos, mas, ainda, não são suficientes as medidas, tendo

em vista o tamanho deste tipo de desastre natural.

A Lei Federal No 10.257, de 10 de julho de 2001 (Anexo I),

que regulamenta os art. 182 e 183 da Constituição Federal, conhecida como

Estatuto da Cidade “estabelece normas de ordem pública e interesse social que

regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do

bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”(art.1º, §único). Esta

Lei teve alguns artigos e incisos90 acrescentados recentemente por outra norma, a

Lei Federal nº 12.608, que entrou em vigor em 10 de abril de 2012 (Anexo II),

devido à preocupação de Desastres Ambientais, principalmente deslizamentos,

Enchentes e Inundações. Esta atualização legal procura determinar aos Estados

e Municípios que protejam as pessoas que residem em locais de Risco e que

elaborem um mapeamento destes locais vulneráveis. Neste Estatuto o legislador

preocupou-se, também, com o bem estar das comunidades e com um

desenvolvimento urbano de forma sustentável “para as presentes e futuras

gerações”.91

Para facilitar o interesse da política urbana, o art. 3º (Anexo

I) desta lei, estabelece a “cooperação entre a União, os Estados, o Distrito

90 Os artigos e incisos acrescentados no Estatuto da Cidade pela Lei 12.608/12, estão destacados no Anexo I. 91 BRASIL, Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Estatuto da Cidade. Art. 2º, I. Anexo I. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em 02/11/2011.

42

Federal e os Municípios”, em relação a um desenvolvimento equilibrado e o bem-

estar de toda a nação.92

O Estatuto da Cidade (Anexo I) também se preocupou com

os instrumentos que deveriam ser utilizados para o desenvolvimento da política

urbana, em especial, no que tange ao planejamento municipal, obrigando os

municípios a estabelecerem um Plano Diretor, conforme as exigências dos artigos

41 e 42 deste Estatuto.93

O chamado Plano Diretor das cidades, foi materializado com

a aprovação do Estatuto da Cidade, com a edição da Lei nº 10.257 de 10 de julho

de 2001 (Anexo I). Os Planos Diretores devem cumprir a orientação constitucional

de garantia da função social da cidade e da propriedade urbana, conforme art.

182 e 183 da Constituição Federal. Conforme o Estatuto da Cidade, Plano Diretor

é definido “como um conjunto de princípios e regras orientadoras da ação dos

agentes que constroem e utilizam o espaço urbano”.94 É um documento que

orienta todas as ações que alterem a estrutura dos municípios brasileiros e,

conseqüentemente, envolvem as questões ambientais e os cuidados que se deve

observar nas questões de Enchentes e Inundações.

Neste sentido, Silva explica que “é plano”, porque

estabelece os objetivos a serem atingidos, os prazos em que estes objetivos

“devem ser alcançados [...], as atividades a serem executadas e quem deve

executá-las. É diretor, porque fixa as diretrizes do desenvolvimento urbano do

Município”.95

O Estatuto da Cidade, em relação ao Plano Diretor também

garantiu o direito da população de participar do processo de sua elaboração, bem

como da fiscalização de sua implementação, através da realização de audiências

públicas e de debates, da publicidade de informações, de documentos e do

acesso a qualquer outra informação na produção do Plano.96O Plano Diretor é

obrigatório para todas as cidades com mais de vinte mil habitantes e que façam

parte de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas.

92 BRASIL, Lei Federal nº 10.257/01. cit. Art. 3º, II. Anexo I. 93 BRASIL, Lei Federal nº 10.257/01. cit. Arts. 41 e 42. Anexo I. 94 BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadões. 2 ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações 2002. p.40. 95 SILVA, José Afonso. Direito urbanístico brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1995, p.124. 96 BRASIL, Lei Federal nº 10.257,de 10 de julho de 2001. Estatuto da Cidade. Art. 40, § 4º. Anexo I

43

Os artigos 42A e 42B da mesma lei, foram acrescidos pela

Lei 12.608, sancionada em 10 de abril de 2012 (Anexo II) e passaram a disciplinar

a ocupação do solo e em preservar as zonas ambientais, além de outros assuntos

relacionados aos Desastres Ambientais hídricos, ocorridos nos últimos anos.97

Os temas descritos nestes artigos 42-A e 42-B, serão de

grande importância, depois das grandes Enchentes ocorridas nos últimos anos,

em várias regiões que deixaram centenas de pessoas desabrigadas, além de

muitas perdas patrimoniais e de algumas vidas. Em vista da freqüência em que

estes fatos têm ocorrido, o legislador se preocupou em estabelecer ações

preventivas, como por exemplo: mapear áreas de Risco, retirar e reinstalar

famílias que vivem nestas áreas de Risco e fiscalizar para que novas famílias não

se instalem nestes locais irregulares, além de, planejar novas medidas de

drenagem para escoar a água das chuvas, etc.

A edição da Lei Federal nº 12.608, de 10 de abril de 2012

(Anexo II), além de fazer várias alterações no Estatuto da Cidade, também “institui

a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC, dispõe sobre o

Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional

de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação de sistema de

informações e monitoramento de desastres”.98

O art. 2ª99 desta mesma lei, com a ajuda mútua entre os

entes da federação, confirma o dever de reduzir os Riscos dos eventos naturais

negativos e sugere a colaboração das entidades privadas e da população para

prevenir os Riscos de Enchentes e Inundações, além de todos os tipos de

Desastres Naturais.

Os artigos seguintes tratam, principalmente, de assuntos

relacionados com a proteção no Risco de desastres e acrescentou nas

nomenclaturas dos órgãos relacionados com a Defesa Civil, o termo “Proteção”.

97 BRASIL, Lei Federal nº 10.257/01. Cit. Art. 42-A e 42-B. Anexo I. 98 BRASIL, Lei Federal nº 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres; altera as Leis nos 12.340, de 1o de dezembro de 2010, 10.257, de 10 de julho de 2001, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.239, de 4 de outubro de 1991, e 9.394, de 20 de dezembro de 1996; e dá outras providências (Anexo II). Art. 1º. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em: 15/04/2012. 99 BRASIL, Lei Federal nº 12.608/12. Cit. Art. 2º. Anexo II.

44

Como, por exemplo, Política Nacional de Defesa Civil – PNDEC passa a se

chamar Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC.

Entre tantos deveres de proteção ambiental e de

responsabilidade do Estado, cita-se alguns, como forma de exemplificação: a

fiscalização e proibição de queimadas e desmatamentos ilegais, a recuperação de

áreas degradas (ex. assoreamento de rios), a fiscalização e proibição de emissão

ilegal de gases responsáveis pelo aquecimento global, a criação de órgão público

especializado para socorrer as vítimas de eventos climáticos extremos, dentre

outros.

A nova lei nº 12.608/12 (Anexo II) trata, também, das

diretrizes e objetivos e das Competências dos Entes Federados da Política

Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC, além das disposições transitórias

e finais. Em todos artigos o legislador teve grande preocupação com a prevenção

e minimização dos desastres negativos e a preocupação com as pessoas que se

encontram em áreas de Risco.

O Estatuto da Cidade é uma norma que sofre de

reclamações pelos atrasos ocorridos em suas renovações. Entretanto, com sua

atualização de abril de 2012, passou a ser mais específica em relação ao

tratamento de assuntos, como os desastres hídricos, que têm causado enormes

perdas materiais e feito vítimas em várias regiões do Brasil. As reclamações

sobre a demora em sua atualização dizem respeito ao fato de que, se tivesse sido

sancionada antes, poderia ter minimizado os danos e prejuízos resultantes das

grandes Enchentes que ocorreram no ano de 2008 e 2010 em Santa Catarina e,

posteriormente, no Rio de Janeiro, até a mais recente enchente que ocorreu no

Acre.

Além da legislação citada, que trata de assuntos diretamente

ligados aos Desastres Naturais, também há outras leis que, indiretamente, estão

relacionadas com eventos hídricos, como por exemplo, a Resolução 001/1986 do

Conama – Conselho Nacional do Meio Ambiente100, que exige a elaboração de

Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e de Relatório de Impacto Ambiental (Rima)

para as Obras hidráulicas, tais como: “[...]drenagem e irrigação, retificação de

100 BRASIL. Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, criado pela Lei 6.938/81, é órgão presidido pelo Ministro do Meio ambiente e responsável pela política nacional do meio ambiente.

45

cursos d'água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias,

diques”(atr.2º, VII)101. Os estudos e relatórios EIA e Rima são instrumentos de

avaliação de impacto ambiental (AIA) utilizados na política Nacional do Meio

Ambiente e devem ser utilizados para todas as obras que venham a causar algum

tipo de degradação ou poluição ao Meio Ambiente, e são necessários para que

qualquer pessoa, física ou jurídica possa obter um licenciamento ambiental.

Tratam-se de documentos que devem seguir diretrizes

gerais básicas estabelecidas nas atividades técnicas da Resolução CONAMA,

que vão medir as conseqüências que determinado empreendimento pode causar

ao Meio Ambiente. O referido estudo de impacto ambiental é uma preocupação

constitucional, com referência ao apontado no art. 225, § 1º, IV da Constituição

Federal de 1988, nos seguintes termos: “exigir, na forma da lei, para instalação de

obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio

ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”.

Da mesma forma, a Lei 7.661/98 estabeleceu o

gerenciamento costeiro sob responsabilidade municipal, estadual e federal, em

especial o uso e atividade, conservação e proteção na zona costeira. A Lei

9.795/99 instituiu a Política Nacional de Educação Ambiental voltada para a

sustentabilidade, buscando a conscientização de que a degradação do Meio

Ambiente provocada pela ação humana pode ser também uma das causas de

Enchentes e de Inundações.

Também a Lei 9.433/97 que instituiu a Política Nacional de

Recursos Hídricos tem como um dos seus objetivos “a prevenção e a defesa

contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso

inadequado dos recursos naturais”(art.2º, III)102, assim como a lei nº 9.984/02, que

dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Águas - ANA, implementa a

Política Nacional de Recursos Hídricos e tem como uma das diretrizes “planejar e

promover ações destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos de secas e

Inundações, no âmbito do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos

101 BRASIL. RESOLUÇÃO CONAMA Nº 001, de 23 de janeiro de 1986, Publicado no D. O . U de 17 /2/86. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em: 23/05/2012. 102 BRASIL. Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em 02/03/2012

46

Hídricos, em articulação com o órgão central do Sistema Nacional de Defesa Civil,

em apoio aos Estados e Municípios”.103

A Lei nº 9.985, de 18.6.2000, que institui o Sistema Nacional

de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, estabelece, logo no art. 1º,

critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de

conservação.104

Diante destas leis relacionadas, direta ou indiretamente, com

o tema de Enchentes e Inundações, podemos dizer que, se todas essas leis

federais fossem realmente cumpridas, principalmente no que se refere à

manutenção, conservação, proteção e educação, entre outros cuidados com o

Meio Ambiente rural e urbano, muitos Desastres Naturais poderiam ser evitados,

ou mesmo minimizados, causando menos sofrimento às populações das áreas

afetadas pelos recentes eventos naturais.

Antes da Diretiva 2007/60/CE do parlamento Europeu(Anexo

III), para a Segurança das pessoas frente as Enchentes e Inundações utilizavam-

se as Leis das Águas (Real Decreto 1/2001 de 20 de julho), o Plano Hidrológico

Nacional ( Lei 10/2001 de 05 de julho, modificado pela Lei 11/2005 de 22 de

junho), também a Norma Básica de Proteção Civil (Real Decreto 407/1992 de 24

de abril) que incluem os planos especiais de proteção civil a serem elaborados

pela Administração Geral do Estado e pelas comunidades autônomas em relação

ao Risco de Inundação.105

Apesar destas leis, na Espanha, a preocupação sobre

Inundações estava em segundo plano em relação ao direito de águas. Somente

eram encontrados alguns artigos sobre as zonas inundáveis nas legislação

enumeradas acima sobre as águas. A aprovação da Diretiva 2007/60/CE, relativa

a evolução e gestão dos Riscos, mudou a situação, com o advento do Real

Decreto 903/2010, de 9 de julho de 2010, que dispõe sobre a evolução e a gestão

103 BRASIL. Lei no 9.984, de 17 de julho de 2000. Dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Águas – ANA. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em 13/03/2012 104 BRASIL. Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000. Institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em 18/03/2012 105 ESPANHA, Boletim Oficial do Estado, nº 171, 15 de julho de 2010, Séc.I, p.61955. Disponível em: http://pt.scribd.com/doc/34357579/Real-Decreto-903-2010-de-9-de-julio-de-evaluacion-y-gestion-de-riesgos-de-inundacion. Acessado em 10/05/2012.

47

do Risco de Inundação, tratando de orientar as autoridades hidráulicas em

relação a este fenômeno.

Também, se tratando de legislação estatal, o Real Decreto

legislativo 02/2008 de 20 de junho, Lei do Solo, se destacou, pois, estabelece a

necessidade de incluir como instrumento normativo “mapas de riscos naturais”.

Para Molina, o objetivo da directiva é amplo e se aplica a

todo tipo de fenômeno, sendo que todos estudos, mapas e planos devem se

ajustar a directiva, além de ter participação da sociedade, conforme segue:

El ámbito objetivo de la norma es particularmente amplio, ya que se aplica a todo tipo de fenómenos, incluidas las avenidas producidas en medio urbano por la escorrentía o por la saturación de la red de evacuación de aguas. El ámbito territorial de intervención es, en coherencia com la Directiva marco del agua (DMA), la «demarcación hidrográfica», por lo que los estudios, mapas y planes deberán ajustarse a ese espacio. Todos los documentos que deben aprobarse en aplicación de la Directiva tienen carácter participativo, de manera que el público en general podrá intervenir en su elaboración y realizar las alegaciones pertinentes.106

Como visto anteriormente, em relação à competência dos

entes federados em legislar matéria ambiental, os Estados e Municípios também

detêm a competência concorrente para legislar em matéria ambiental,

especialmente, no que diz respeito aos problemas de interesses locais, relativos

às Enchentes e Inundações. Por serem ambos entes federativos acabam

administrando diretamente os prejuízos decorrentes destes Desastres Ambientais.

106 GIMÉNEZ, Andrés Molina. La disciplina territorial del riesgo de inundaciones en el ordenamiento jurídico español. Artigo. Espanha, 2010, p.43. Tradução: O alcance objetivo da norma é particularmente amplo, como se aplica a todos os tipos de fenômenos, incluindo as encheste em áreas urbanas causados pelo escoamento ou saturação da rede de evacuação da água. A área geográfica de intervenção é coerente com a Diretiva marco da água (DMA), a "demarcação hidrográfica", de modo que os estudos, mapas e planos devem ajustar-se com esse espaço. Todos os documentos devem ser aprovados conforme a directiva que tem caráter participativo, para que o público em geral possa intervir na elaboração e realizar as alegações pertinentes. (Tradução do autor)

48

1.3 REFERÊNCIA HIDROAMBIENTAL NA LEGISLAÇÃO ESTADUAL E

MUNICIPAL.

Os membros da Federação brasileira também se

preocuparam em fazer incluir nas Leis Estaduais, conceitos de Meio Ambiente.

Em Santa Catarina, a Lei 5.793/80 estabelece, em seu art. 2º, I, como conceito: a

“interação de fatores físicos, químicos e biológicos que condicionam a existência

de seres vivos e de recursos naturais e culturais”.107

Na mesma lei catarinense, o art. 18 estabelece que o

Governador do Estado pode tomar medidas em caso de Risco de vida gerado por

algum tipo de impacto ambiental, desde que respeite a competência da União.

Dentre as leis do nosso Estado, citamos a Lei nº 13.558, de

17 de novembro de 2005, que dispõe sobre a Política Estadual de Educação

Ambiental – PEEA, conhecida, apenas, como Lei de Educação Ambiental, com o

intuito de transmitir os conhecimentos sobre a “[...]conservação do meio ambiente,

bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua

sustentabilidade”.108

Em vista das intensas Enchentes e Inundações que têm

ocorrido em todo Brasil e, diante de certa precariedade de leis Federais

específicas sobre o assunto, antes do advento da Lei 12.608 de 2012 (Anexo II),

muitos municípios legislaram sobre matéria ambiental, conforme interesses de

cada região e com o objetivo de diminuir o sofrimento de seus habitantes.

As Inundações ocorridas em Santa Catarina levaram

municípios a legislarem no sentido de impedir edificações e deslocar imóveis que

foram construídos em áreas consideradas de Risco. Para exemplificar, aponta-se

a Lei 1.416/84109 do município de Indaial/SC, que disciplina as construções em

áreas ribeirinhas, demonstrando a preocupação municipal com as famílias

economicamente menos favorecidas e que acabaram por instalar suas

107 SANTA CATARINA, Lei Estadual 5.793, de 16 de outubro de 1980. Dispõe sobre a proteção e melhoria da qualidade ambiental e dá outras providências. Art. 2º, I. Disponível em: www.alesc.sc.gov.br. Acessado em 25/05/2012. 108 SANTA CATARINA, Lei nº 13.558, de 17 de novembro de 2005, que dispõe sobre a Política Estadual de Educação Ambiental – PEEA – e adota outras providências, art. 1º. Disponível em: www.alesc.sc.gov.br. Acessado em 25/05/2012. 109 INDAIAL. Lei nº 1416 de 22 de outubro de 1984 de Indaial. Determina as construções em áreas ribeirinhas e dá outras providências. Disponível em: www.jusbrasil.com.br. Acessado em: 11/11/2011.

49

residências em local próximo ao leito dos rios e, dessa forma, sofreram com as

Enchentes. Com esta preocupação, a lei estabeleceu a formação de uma

Comissão para regulamentar as áreas ribeirinhas do referido município.110

A Lei nº 3.650/89, do município de Blumenau, que institui o

Código de Zoneamento e de Uso do Solo, também legislou sobre a mesma

matéria, especialmente no artigo 27, sobre a ocupação do solo urbano em relação

as edificações e uso residencial, industrial e comercial abaixo das cotas das

Enchentes.111 Naquela mesma cidade, a Lei nº 5837/02, determina a colocação

de placas de indicação do nível de enchente nas vias públicas municipais.112

No município de Lages, neste Estado, foi criada a Lei nº

2.414/98. Em seus artigos 1º e 2º possibilitam a permuta de áreas em zona de

Risco de Enchentes, trocando famílias que residem em áreas onde é comum a

ocorrência de Inundação, para outras áreas mais seguras.113

No municio catarinense de Videira, mesmo antes da

Constituição Federal de 1988, já estava previsto nos artigos 1º e 2º, ambos da Lei

nº 31/73, a possibilidade de desapropriação de imóveis em razão do Risco de

Enchentes, transferindo famílias para outras áreas e prevenindo perdas

110 INDAIAL. Lei 1.416/84. Cit. Art. 1º - Ficam proibidas as construções em áreas ribeirinhas, neste Município. Art. 2º - Compete a uma Comissão Composta de três membros, determinar as áreas ribeirinhas, inseguras para construção. 111 BLUMENAU. Lei nº 3650 de 06 de dezembro de 1989. Institui o código de zoneamento e de uso do solo no município de Blumenau. Disponível em: www.jusbrasil.com.br. Acessado em: 11/11/2011. Art. 27 - Para reduzir os prejuízos causados por eventuais inundações, ficam proibidos, conforme indicado nas pranchas em escala 1:10.000 e 1:2000 anexas à regulamentação desta lei: I - a edificação e o aterro nas áreas especificadas no Art. 23 do Código de Diretrizes Urbanísticas; II - os usos residencial, industrial e comercial abaixo da cota da enchente de 10,00; III - o uso residencial entre as cotas de enchente de 10,00 e 12,00m. Parágrafo Único - As proibições de uso mencionadas neste artigo se referem apenas a parte a edificação que estiver abaixo da cota mencionada, não se aplicando ao restante da edificação. 112 BLUMENAU. Lei nº 5837 de 05 de Março de 2002. Determina a colocação de placas de indicação do nível de enchente nas vias públicas. Disponível em: www.jusbrasil.com.br. Acessado em: 11/11/2011. Art. 1º É obrigatória a colocação de placas, com a indicação do nível da cota de enchente no local, em todas as vias públicas municipais, indicando em cada via a cota mínima, até as vias que sejam afetadas pelo nível de enchente de 17,00 (dezessete) metros. 113 LAGES. Lei nº 2414 de 30 de junho de 1998. Autoriza o poder executivo permutar área de terras. . Disponível em: www.jusbrasil.com.br. Acessado em: 11/11/2011. Art. 1º - Fica o Chefe do Poder Executivo autorizado a Permutar área de terras de propriedade do Patrimônio Público do Município de Lages, com a área superficial de 250,00m² (duzentos e cinquenta metros quadrados), parte de uma área maior [...] Por uma área de terras de propriedade de[...]. Art. 2º - A presente permuta visa a remoção de família residente em área de risco permanente de enchentes.

50

irreparáveis, além da realização de obras públicas de melhoramentos de

prevenção de Enchentes nas áreas desapropriadas.114

Além das referências sobre as leis estaduais e as leis

municipais de Santa Catarina, podemos citar outros exemplos de leis estaduais

como, do Estado do Rio de Janeiro, específicas sobre os fenômenos Enchentes e

Inundações, devido a grande quantidade desse tipo de desastre, ocorridos

naquele Estado, nos últimos anos.

O Estado do Rio de Janeiro, que também tem sido uma

região muito afetada por fortes chuvas, que já causaram muitos danos, editou

novas leis de âmbito Estadual. Neste sentido, elaborou a Lei nº 5.745/10, que

trata, nos artigos 1º e 2 º, de deslocar moradores que habitam áreas de Risco

para áreas mais seguras e onde poderão dispor de uma vida digna. O legislador

também tratou de desapropriar as áreas de Risco, e ainda recuperá-las como

áreas verdes, nativas dos ecossistemas locais, para que haja uma melhor

drenagem das águas pluviais.115

O Estado carioca continuou sua preocupação com a

revitalização das áreas que foram atingidas pelas Enchentes normatizando, na Lei

Estadual nº 5.692/10, que institui o Programa de Revitalização, e, prescrevendo

114 VIDEIRA. Lei nº 31 de 10 de agosto de 1973. Declara de utilidade pública área de terras urbanas. Disponível em: www.jusbrasil.com.br. Acessado em: 11/11/2011. Art. 1º - Fica declarada de utilidade pública para efeito de desapropriação amigável ou judicial, uma área de terras urbanas com a superfície total de 8.393,20 m², situada entre a Rua Quinze de Novembro e o Rio do Peixe,[...]; Art. 2º - Destina-se a área de terras a ser desapropriada de acordo com a presente Lei, à obras públicas de melhoramento e de prevenção contra enchentes. 115 RIO DE JANEIRO. Lei nº 5.745 de 11 de junho de 2010. Lei reserva unidades habitacionais para moradores de áreas de risco. Disponível em: www.alerj.rj.gov.br/. Acessado em: 11/11/2011. Art. 1º Os projetos habitacionais construídos direta e indiretamente pelo Poder Público estadual deverão reservar 10% (dez por cento) das suas unidades para ocupação de famílias oriundas de áreas localizadas nas beiras de rios, lagos, lagoas, em terrenos de baixa resistência à compressão, ou de encostas, quando consideradas em áreas de risco supervisionadas pelo Instituto Estadual do Ambiente - INEA. Parágrafo único O Poder Executivo recuperará ambientalmente as áreas de risco desocupadas, com espécies nativas dos ecossistemas locais. Art. 2º O Poder Executivo, através de seu órgão competente, deverá estabelecer uma política ambiental, visando impedir a ocupação das margens dos rios, o desmatamento e a ocupação de encostas e terrenos de baixa resistência, assim como deverá elaborar diretrizes e critérios bem definidos para a expansão urbana nas áreas mais suscetíveis a fenômenos, como deslizamento de terras e enchentes. Lei Estadual nº 5745/10, arts. 1º e 2 º, Rio de Janeiro.

51

em seu artigo 1º: “fica instituído o Programa de Revitalização das áreas atingidas

pelas Enchentes no Estado do Rio de Janeiro”.116

Os Estados da federação, onde ocorre este tipo de desastre

com mais freqüências, devem se preocupar com o mapeamento e fiscalização da

cidade para que famílias não habitem áreas onde já se conhece este tipo de

evento natural, devendo, para isto, nestes locais, fazerem obras ou transformá-las

em áreas verdes que facilitem o escoamento ou a drenagem das águas das

chuvas.

Depois de vários estudos sobre as legislações ambientais,

especificamente referentes às Enchentes e Inundações, é necessário tratar das

classificações e dos Riscos que esse tipo de desastre provoca nas cidades e

principalmente nas pessoas que nelas habitam.

116 RIO DE JANEIRO. Lei Estadual nº 5692, de 16 de abril de 2010. Institui o programa de revitalização das áreas atingidas por enchentes no estado do rio de janeiro. Art. 1º. Disponível em: http://www.alerj.rj.gov.br. Acessado em 02/04/2012.

CAPÍTULO 2

ENCHENTES E INUNDAÇÕES

Enchentes e Inundações são fenômenos naturais que vêm

acontecendo com muita freqüência no mundo inteiro, especialmente quando um

rio, um lago, o mar ou o oceano recebe uma quantidade de água muito superior

ao seu leito ou nível natural, resultando em transbordamento ou em súbita

elevação de seu nível normal.

Para Clarke e King “as Enchentes afetam milhões de

pessoas todos os anos. Quase sempre consideradas ‘desastres naturais’, muitas

se agravam por causa do desmatamento, da drenagem de zonas úmidas e da

tentativa de controlar o fluxo dos rios”.117

Para Marcelino, entre os Desastres Ambientais registrados

no século XX, 60% (sessenta por cento) deles são classificados como sendo

Inundações, conforme o gráfico a seguir:

Figura 1 – Tipos de desastres naturais ocorridos no Brasil (1900 a 2006).

Legenda: IN – Inundação, ES – Escorregamento, TE – Tempestades, SE – Seca, TX –

Temperatura Extrema, IF – Incêndio Florestal e TR – Terremoto.118

As Enchentes, as Inundações, os alagamentos e as

enxurradas são algumas das calamidades ambientais classificadas como hídricas

117 CLARKE, Robin e KING, Jannet. O Atlas da Água – O Mapeamento Completo do Recurso maio Precioso do Planeta. Tradução Anna Maria Quirino. São Paulo: Publifolha, 2005, p.70. 118 MARCELINO, Emerson Vieira. Desastres Naturais e Geotecnologias: Conceitos básicos. Santa Maria: CRS/INPE, 2007, p. 20. (publicação interna). Disponível em: http://www.inpe.br/crs/ geodesastres /publicacoes.php. Acessado em: 02/05/2012.

53

e, na maior parte das vezes, ocorrem em razão da precipitação de chuvas fortes e

contínuas. O fenômeno pode ocorrer de forma natural quando se trata de ação da

natureza e de grande intensidade, com períodos de chuvas muito fortes e, por

vezes, combinadas com situação de maré alta. Além das ocorrências naturais, as

Enchentes também são descritas como o resultado de um longo processo de

modificação e desestabilização da natureza por forças humanas, fato que vem

acompanhado do crescimento demográfico rápido e da falta de planejamento

urbano na maioria das cidades.

As Inundações são consideradas, entre as Catástrofes

naturais, as que mais danos causam à saúde da população e ao patrimônio, com

elevado índice de mortalidade. Isto pode ocorrer devido ao contato das pessoas

com as águas contaminadas e ao desequilíbrio nos sistemas de água e de

saneamento. Além dos estragos patrimoniais, como aqueles constatados nas

casas, nos móveis e utensílios domésticos, nos automóveis e nos bens públicos,

ainda os danos causados nas rodovias, estradas, pontes, e em toda a fauna e

flora das áreas atingidas.

Estes Desastres Naturais, de Enchentes e Inundações, são

fenômenos ambientais que chegam a se confundir e, em alguns casos, podem ser

considerados sinônimos, porém, o Ministério das Cidades conceituou cada um,

distintamente, como segue:

Inundação processo de extravasamento das águas do canal de drenagem para as áreas marginais (planície de inundação, várzea ou leito maior do rio119) quando a enchente atinge cota acima do nível máximo da calha principal do rio. As Enchentes ou cheias elevação do nível d’água em um canal de drenagem devido ao aumento da vazão ou descarga.120

119 São “áreas marginais que recebem episodicamente os excessos de água que extravasam do canal de drenagem”. CARVALHO, Celso Santos.; MACEDO, Eduardo Soares de; OGURA, Agostinho Tadashi (orgs.). Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios . Brasília: Ministério das Cidades, Instituto de Pesquisas Tecnológicas – IPT, 2007, p.93. 120 CARVALHO, Celso Santos.; MACEDO, Eduardo Soares de; OGURA, Agostinho Tadashi (orgs.). Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios . Brasília: Ministério das Cidades, Instituto de Pesquisas Tecnológicas – IPT, 2007, P.90-91

54

Figura 2 e 3 - Situação de enchente em um canal de drenagem e Inundação de

terrenos marginais.121

Relacionados às Enchentes e Inundações, considera-se

também o conceito de alagamentos e enxurradas. São espécies de desastres

hídricos e, portanto, se confundem com Enchentes e Inundações, pois os termos

são utilizados, muitas vezes, como se tivessem a mesma interpretação, mas os

conceitos do Ministério das Cidades trazem a diferenciação terminológica:

O alagamento é um acúmulo momentâneo de águas em uma dada área decorrente de deficiência no sistema de drenagem. A enxurrada é escoamento superficial concentrado e com alta energia de transporte.122

Na Europa, a Directiva 2000/60/CE, que foi atualizada pela

directiva 2007/60/CE (Anexo III), define no art. 2º, inundação como:

cobertura temporária por água de uma terra normalmente não coberta por água. Inclui as cheias ocasionadas pelos rios, pelas torrentes de montanha e pelos cursos de água efêmeros mediterrânicos, e as inundações ocasionadas pelo mar nas zonas costeiras, e pode excluir as inundações com origem em redes de esgotos.123

O fenômeno das Enchentes e Inundações desperta

preocupação em todos os continentes e, no Brasil, a Política Nacional de Defesa

Civil classifica as Inundações de acordo com a sua dimensão, dividindo-as em:

excepcional, grande, normal, regular e pequena. Esta divisão ocorre conforme o

121 Fonte: Min. Cidades. IPT. 2007, P.90-91 122 CARVALHO, Celso Santos.; MACEDO, Eduardo Soares de; OGURA, Agostinho Tadashi (orgs.). Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios . Brasília: Ministério das Cidades, Instituto de Pesquisas Tecnológicas – IPT, 2007, p. 94 123 UNIÃO EUROPÉIA. Directiva 2007/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de Outubro de 2007. Relativa à avaliação e gestão dos riscos de inundações. Anexo III.

55

prejuízo e os danos que causam em relação ao patrimônio público e privado e em

relação às pessoas. Também recebe classificação quanto ao tipo, origem ou

causa de sua ocorrência.

2.1 QUANTO AO TIPO DE ENCHENTES E INUNDAÇÕES.

Sendo o Brasil um país muito grande e com vários tipos de

relevo, de vegetação e diversidade de clima em toda sua extensa região,

somando ao aumento espantoso da população, elevam-o ao status de local

propício às situações de vários tipos de desastres hídricos.

Conforme dados publicados pela Universidade Federal de

Santa Catarina, através do Atlas Brasileiro de Desastres Naturais. (1991-2010) “o

Brasil apresenta uma população de 190.732.694 habitantes e possui uma

densidade demográfica de 22,43 hab/km². No período de 2000 a 2010 apresentou

uma taxa de crescimento 12,33 %. Esta população é urbana em sua maioria, com

uma taxa de 84,3%”.124

Em relação aos Desastres Ambientais hídricos, Tominaga

relata que, “no Brasil, os principais fenômenos relacionados a desastres naturais

são derivados da dinâmica externa da Terra, tais como, Inundações e Enchentes,

escorregamentos de solos e/ou rochas e tempestades.” Ela também entende que

estes tipos de “fenômenos ocorrem normalmente associados a eventos

pluviométricos intensos e prolongados, nos períodos chuvosos que correspondem

ao verão na região sul e sudeste e ao inverno na região nordeste.”125

De acordo com a Secretaria Nacional de Defesa Civil

(Sedec), órgão do Ministério da Integração Nacional, as Enchentes que vêm

ocorrendo em nosso país, são de três tipos:

124 Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 2010: volume Brasil/ Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2011, p.24. 125 TOMINAGA, Lídia Keiko, SANTORO, Jair e AMARAL, Rosangela do (orgs.) Desastres naturais: conhecer para prevenir. São Paulo: Instituto Geológico, 2009, p.18

56

2.1.1 Inundações repentinas, bruscas ou enxurradas

Estes tipos de Inundações ocorrem quando o volume de

chuva é tão grande que, em alguns momentos, chove em apenas um dia o que

deveria chover em vários meses no decorrer do ano. Isso ocorre, principalmente

quando esse tipo de precipitação em grande quantidade caí em locais de relevo

acidentado ou mesmo em áreas planas, casos em que o nível das águas se eleva

de forma rápida e violenta, causando destruição de forma devastadora. A

inundação brusca, geralmente é de curta duração e predomina no período de final

de tarde ou no decorrer da madrugada, surpreendendo as pessoas. Por esta

razão há necessidade de monitoramento constante para não causar a perda de

vidas, além da destruição do local da enchente.

Este mesmo tipo de inundação, em Santa Catarina, é

considerado um evento natural e ocorre com freqüência. O volume de chuvas

neste Estado influência no número de desastres, porém, a ação do homem no

meio ambiente e as características da região também influenciam na intensidade

dos danos. Neste sentido, o Atlas Brasileiro de Desastres Naturais argumenta:

[...]as estações mais propícias para ocorrência de inundações bruscas são a primavera e o verão, e os meses de janeiro e fevereiro apresentam maior frequência de registros, com 214 e 178, respectivamente. Segundo Monteiro (2001), no verão em Santa Catarina, a intensidade do calor, associada aos altos índices de umidade, favorece a formação de convecção tropical, resultando em pancadas de chuvas, principalmente no período da tarde e noite, contribuindo com volumes significativos de chuvas, entre novembro e março. 126

E, devido à freqüência de registros neste Estado o Atlas

explica um dos grandes desastres ocorrido na região do Vale do Itajaí:

Um dos maiores desastres causados pelo evento adverso, ocorreu em novembro de 2008, afetando principalmente a Mesorregião do Vale do Itajaí. A concentração excessiva de chuvas em poucos dias, antecedida por um período longo de precipitações, provocou, além de inundações em diversos municípios, movimentos de massa e grande e rápida enchente na

126 Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 2010: volume Santa Catarina/ Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2011, p.37.

57

bacia do Rio Itajaí. Entre os dias 22 e 23 de novembro de 2008 choveu mais do que o dobro da média prevista para todo o mês em alguns municípios da região.127

Com a elevação dos níveis das águas e o encharcamento do

solo, mesmo quando as águas retornam ao seu nível normal, ainda ocorrem

muitos casos de desmoronamentos e assoreamentos ao longo das margens dos

rios, ocasionando muitas alterações no relevo e até no curso original da água.

De outra forma, em outros momentos ocorrem chuvas com menor quantidade de

água, porém, como permanece chovendo por um período de muitos dias, a taxa

de infiltração de água no solo é tão grande que a terra fica saturada e acaba por

ocasionar Desastres Naturais, como os deslizamentos de encostas e de morros.

Conforme explica a Defesa Civil, as Inundações repentinas,

bruscas ou enxurradas são aquelas que:

que ocorrem em regiões de relevo acentuado, montanhoso, como na região Sul do País. Acontecem pela presença de grande quantidade de água num curto espaço de tempo. São freqüentes em rios de zonas montanhosas com bastante inclinação, vales profundos e muitas vezes as águas de chuva arrastam terra sem vegetação devido aos deslizamentos nas margens dos rios. A grande quantidade de água e materiais arrastados representam, à medida que escoam, grande poder destruidor. Chuvas fortes ou moderadas, mas duradouras (intensas), também podem originar inundações repentinas, quando o solo esgota sua capacidade de infiltração.128

Conforme dados estatísticos, no período de 1990 a 2010, o

Atlas Brasileiro de Desastres Natural apresenta as Inundações bruscas e

alagamentos e, em segundo lugar na categoria de maior ocorrência no país, os

efeitos deste tipo de fenômeno, geralmente, vem associados a outros eventos

(deslizamentos, vendavais, etc.) causando danos devastadores e irreparáveis

quando tratam de vidas humanas, conforme apontam os dados, classificados por

regiões brasileiras:

Ao analisar os danos humanos por região verifica-se que Sudeste, Sul e Nordeste, respectivamente, registram os maiores números

127 Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 2010: volume Santa Catarina/ Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2011, p.38 128 BRASIL. Defesa Civil. Disponível no site: www.defesacivil.gov.br. Acessado em 02/02/2012.

58

de afetados. É possível notar também que o desastre ocasiona um grande número de pessoas desalojadas. As 1.106 mortes ocasionadas por inundações bruscas e alagamentos, estão assim distribuídas por região: Norte, 5%. Nordeste, 22%. Centro-Oeste, 1%. Sudeste, 52%. Sul, 20%. [...] as ocorrências de inundação brusca e alagamento tiveram picos nos anos de 1997, 2004 e 2009 e 2010. Na totalidade dos 20 anos dos 6.771 registros, 28% correspondem à década de 1990 e 72% à década de 2000.129

Um exemplo deste tipo de enchente pode ser a que ocorreu

em Blumenau/SC no ano de 2008, especialmente, a enxurrada da região do

ribeirão Garcia, pois este é um dos afluentes do rio Itajaí-Açu, um dos principais

rios da enchente de 2008. Porém, em outros locais do Vale do rio Itajaí, próximo a

Blumenau, também ocorre outro tipo de enchente que é conhecida como

inundação lenta ou inundação de planície.

2.1.2 Inundações lentas ou de planície

São aquelas que ocorrem de forma gradual, quando as

águas dos rios vão subindo lentamente e acabam inundando as regiões

marginais. Este fenômeno vai acontecendo conforme a intensidade e a duração

das precipitações e conforme as condições de encharcamento do solo. Ocorrem,

geralmente, em áreas urbanas construídas muito próximo da beira de rios e em

regiões marginais. Em relação a este outro tipo de inundação a Defesa Civil

relata:

Nas Enchentes, as águas elevam-se de forma paulatina e previsível; mantêm-se em situação de cheia durante algum tempo e, a seguir, escoam-se gradualmente. Normalmente, as inundações são cíclicas e nitidamente sazonais. Exemplo típico de periodicidade ocorre nas inundações anuais da bacia do rio Amazonas. Ao logo de quase uma centena de anos de observação e registro, caracterizou-se que, na cidade de Manaus,

129 Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 2010: volume Brasil/ Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2011, p. 40.

59

na imensa maioria dos anos, o pico das cheias ocorre em meados de junho.130

Apesar da aparente confusão para identificar os eventos

adversos de inundação brusca e de inundação gradual, o Atlas Brasileiro de

desastre ambiental explica:

Inundações graduais compõem o grupo de desastres naturais relacionados com o incremento das precipitações hídricas e com as inundações. Representam o transbordamento das águas de um curso d’água, atingindo a planície de inundação, também conhecida como área de várzea. Quando estas águas extravasam a cota máxima do canal, as enchentes passam a ser chamadas de inundações e podem atingir moradias construídas sobre as margens do rio, transformando-se em um desastre natural.[...] Inundações graduais, diretamente relacionadas às cheias dos rios, é a terceira tipologia de desastre natural mais recorrente no Brasil. São intensificadas por variáveis climatológicas de médio e longo prazo, e relacionam-se com períodos demorados de chuvas contínuas. Esse fenômeno corresponde a 3.673 registros, equivalentes a 12% do total de desastres naturais. Afeta diretamente as populações ribeirinhas que vivem às margens dos rios e as que ocupam as planícies de inundação.131

No Estado do Amazonas, em alguns períodos do ano os rios

enchem e as águas invadem as cidades. Como este fenômeno natural faz parte

da rotina dos Amazonenses, nos locais invadidos pela água dos rios, as casas

são construídas sobre pilares, onde a água não deveria alcançar o interior das

residências. Porém, em 2012 as cheias do rio Negro ultrapassaram o maior índice

do século, “o nível do rio Negro bateu, nesta quarta-feira (16), o recorde da maior

cheia registrada nos últimos cem anos, de acordo com a Superintendência de

Navegação, Portos e Hidrovias do Amazonas (SNPH). A cota chegou a 29,78 m,

superando em 1cm a cota registrada em 2009, quando o nível do rio chegou a

29,77 m, o maior registro até então.”132

130 BRASIL. Defesa Civil. Disponível no site: www.defesacivil.gov.br. Acessado em 02/02/2012 131 Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 2010: volume Brasil/ Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2011, p. 87; volume Santa Catarina, p.43. 132 Notícia divulgada no Jornal Hoje, na TVGlobo, no dia 16/05/2012 http://g1.globo.com/amazonas/noticia/2012/05/com-2978m-rio-negro-tem-novo-recorde-e-ultrapassa-cheia-de-2009.html acessado no dia 16/05/2012.

60

Neste ano de 2012 as cheias alcançaram o centro da cidade

de Manaus, fazendo com que milhares de famílias tivessem que levantar o

assoalho de suas residências para poder sobreviver “Manaus está entre as 52

cidades que decretaram Situação de Emergência por conta do avanço dos rios no

Estado. Na capital, pelo menos 11 bairros estão alagados e cerca de 20 mil

famílias foram afetados pelas inundações”, a previsão é que as cheias do rio

permaneça durante 70 a 80 dias. Nas cheias de abril de 2009 as águas dos rios

levaram “79 dias para baixar”.133

Esse tipo de fenômeno ocorre quando a bacia hidrográfica

tem índice muito alto de umidade do solo e bastam chuvas de pouca intensidade

para que o nível da água dos rios aumente. Porém, este tipo de desastre pode ser

minimizado através do monitoramento dos rios, do acompanhamento das

condições metereológicas, bem como, com a realização de um planejamento

urbano adequado e que oriente a construção de novas edificações na beira dos

rios.

2.1.3 Inundações em cidades ou alagamentos

Este tipo de inundação ocorre quando o uso do solo é

inadequado, ou seja, as intervenções humanas atrapalham o ciclo hidrológico

terrestre, e o sistema de drenagem se torna deficiente.

O crescimento da população urbana, de modo desordenado

e acelerado, tem gerado graves problemas de Inundações, principalmente nas

grandes cidades, ou seja, em regiões metropolitanas e em áreas ribeirinhas,

normalmente ocupadas irregularmente pela população de baixa renda, causando

enormes perdas de vidas e de patrimônio, quando ocorrem as Inundações das

bacias.

Este tipo de inundação também é descrito pela Defesa Civil

como:

133 Notícia divulgada no Jornal Hoje, na TVGlobo, no dia 16/05/2012 http://g1.globo.com/amazonas/noticia/2012/05/com-2978m-rio-negro-tem-novo-recorde-e-ultrapassa-cheia-de-2009.html acessado no dia 16/05/2012.

61

São águas acumuladas no leito das ruas e nos perímetros urbanos, por fortes precipitações pluviométricas, em cidades com sistemas de drenagem deficientes. Nos alagamentos, o extravasamento das águas depende muito mais de uma drenagem deficiente, que dificulta a vazão das águas acumuladas, do que das precipitações locais. O fenômeno relaciona-se com a redução da infiltração natural nos solos urbanos, a qual é provocada por: compactação e impermeabilização do solo; pavimentação de ruas e construção de calçadas, reduzindo a superfície de infiltração; construção adensada de edificações, que contribuem para reduzir o solo exposto e concentrar o escoamento das águas; desmatamento de encostas e assoreamento dos rios que se desenvolvem no espaço urbano; acumulação de detritos em galerias pluviais, canais de drenagem e cursos d´água; insuficiência da rede de galerias pluviais.134

Uma cidade brasileira que é exemplo deste tipo de

fenômeno é São Paulo, pois, em todo início de ano, no verão, ocorrem

Enchentes. Infelizmente o fato já virou uma triste rotina para os paulistanos e é

inaceitável que em pleno o século XXI, uma cidade do tamanho de São Paulo,

continue crescendo sem planejamento para prevenir Enchentes e Inundações.

Em relação aos desastres hídricos em São Paulo, a

Universidade Metodista de São Paulo, publica em seu site, sugestões preventivas

para as Enchentes naquela grande cidade:

acredita ser possível que rios como o Pinheiros e o Tietê voltem a ter peixes. Para tanto,[...] ‘seria preciso não apenas despoluir as águas, mas desapropriar as áreas de várzea para tentar resgatar seu ecossistema, essencial à vida dos mesmos’. Outro fator agravante das enchentes é a retificação dos rios. Na natureza, os rios com considerável volume de água são curvilíneos, ou seja, caminham como uma serpente. Esse trajeto diminui de forma considerável a velocidade da água. Retificá-lo significa aumentar sua velocidade, o que agrava a situação nos pontos de estrangulamento (conversão de águas).135

134 BRASIL. Defesa Civil. Disponível em: www.defesacivil.gov.br. Acessado em: 02/02/2012. 135 SÃO PAULO, Universidade Metodista de (Umesp), Cátedra Gestão de Cidades, Enchentes - o pesadelo das "cidades impermeáveis". Disponível no site:

62

Este tipo de fenômeno também acontece nas áreas rurais,

devido o uso freqüente do solo, com as práticas das queimadas, dos

desmatamentos que aumentam a velocidade do escoamento das águas,

dificultando sua infiltração no solo e arrastando os sedimentos encontrados pelo

caminho, contribuindo com o aumento das Inundações.

Além dos tipos, as Enchentes têm suas causas ou suas

origens. Estas causas e origens são estabelecidas quando ocorrem de forma

natural, conforme as precipitações climáticas ou então, quando ocorrem em razão

das ações artificiais praticadas no Meio Ambiente, ou ainda, em vista da

ocorrência das duas causas concomitantemente.

2.2 QUANTO A ORIGEM OU CAUSA

Devido ao acelerado processo de urbanização, fato

demográfico que ocorre em vários países, principalmente nos países em

desenvolvimento, como o Brasil, aonde o crescimento das cidades vem

acompanhado da ocupação de muitas áreas sem que haja um bom planejamento

urbano e, ainda, combinado com a variabilidade climática, causada pelo chamado

aquecimento global, a sociedade e os governantes demonstram-se mais

preocupados com o aumento das situações de Perigo e Risco de Desastres

Naturais.

Conforme, pesquisas feitas por Tominaga, autora do texto,

nos dados da EM-DAT136, o Brasil está entre os países mais atingidos por

Inundações e Enchentes, tendo 94 desastres cadastrados entre os anos de 1960

a 2008, “com 5.720 mortes e mais de 15 milhões de pessoas afetadas

(desabrigados/desalojados)”. Em relação às Inundações, Enchentes e

deslizamentos, “em 2008 o Brasil esteve em 10º lugar entre os países do mundo

http://www.metodista.br/gestaodecidades/publicacoes/boletim/02/enchentes-o-pesadelo-das-cidades-impermeaveis/ acessado em 08/06/2012. 136 O banco de dados Emergency Database - EM-DAT (OFDA/CRED, 2009), é uma compilação de dados e informações sobre a ocorrência de desastres obtidos de diversas fontes, como agências das Nações Unidas, organizações não governamentais, companhias de seguros, institutos de pesquisa e agências de notícias. TOMINAGA, Lídia Keiko, SANTORO, Jair e AMARAL, Rosangela do (orgs.) Desastres naturais: conhecer para prevenir. São Paulo: Instituto Geológico, 2009, p.42.

63

em número de vítimas de desastres naturais, com 1,8 milhões de pessoas

afetadas”.137

No Brasil, estes fenômenos de Enchentes e Inundações

ocorrem com maior freqüência no período de verão, devido as altas temperaturas

que podem provocar grandes enxurradas, causando Desastres Naturais,

alagamentos e deslizamentos de terra e rochas. Ocorre com maior freqüência em

áreas urbanas, em razão da grande população vivendo de maneira precária

conjugado com as atividades antrópicas que causam alterações de grande

impacto ambiental. Desta forma, estas Catástrofes se agravam devido à

vulnerabilidade dessa camada da população, conforme é demonstrado no Atlas

Brasileiro de Desastres Ambientais:

No Brasil, as desigualdades sociais são expressas pelos indicadores do déficit habitacional, segundo faixa de renda. Os dados mostram que a renda familiar mensal das famílias brasileiras é muito baixa, onde 89,6% recebem uma renda mensal de até 3 salários mínimos. O déficit habitacional urbano, que engloba as moradias sem condições de serem habitadas, em razão da precariedade das construções ou do desgaste da estrutura física, correspondeu a 5.546.310 de domicílios, dos quais 4.629.832 estão localizados nas áreas urbanas.138

Entre esta grande quantidade de desastres hídricos no

Brasil, podem ser destacadas, como as principais causas de Inundações e de

Enchentes, aquelas decorrentes de efeitos naturais, bem como as decorrentes da

imprópria ação do homem. Além destas causas, separadamente, podemos

encontrar a causa mista, é a soma das duas causas, a mistura dos efeitos

naturais e as ações modificativas realizadas pelo homem.

2.2.1 Enchentes e Inundações decorrentes de efeitos naturais

Os fatores que causam Enchentes de origem natural são de

natureza atmosférica, de natureza hidrológica e de natureza oceanográfica.139 As

137 TOMINAGA, Lídia Keiko, SANTORO, Jair e AMARAL, Rosangela do (orgs.) Desastres naturais: conhecer para prevenir. São Paulo: Instituto Geológico, 2009, p.18. 138 Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 2010: volume Brasil / Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2011, p.24-25. 139 TOMINAGA, Lídia Keiko, SANTORO, Jair e AMARAL, Rosangela do (orgs.) Desastres naturais: conhecer para prevenir. São Paulo: Instituto Geológico, 2009, p.41.

64

Inundações estão relacionadas com a quantidade e intensidade da precipitação

atmosférica e independem da ação do homem, ou seja, são ocasionadas quando

ocorre uma grande quantidade de chuva, como vem ocorrendo com certa

freqüência durante as últimas décadas.

Em Santa Catarina ocorrem em alguns momentos fatos

atípicos que ocasionam chuvas intensas e de curta duração. Este aumento no

volume de precipitação hídrica muitas vezes pode estar associado à atuação de

fenômenos naturais, como é o caso do aquecimento de correntes marítimas,

como o El Niño ou de eventos como o Furacão Catrina. Desta forma o Atlas

Brasileiro de Desastres Naturais explica:

Historicamente, a Região Sul é marcada não somente pela ocorrência de grandes desastres, mas também pela frequência e variedade de eventos adversos, inclusive pela ocorrência de fenômenos atípicos, como no caso do Furacão Catarina. A dinâmica sazonal pode ser modificada quando há interferências do fenômeno El Niño-Oscilação Sul (ENOS), que tanto em sua fase positiva (El Niño), quanto negativa (La Niña), influencia no ritmo climático em cada porção territorial, podendo causar chuvas e estiagens, respectivamente.140

Na figura seguinte (figura 4), está ilustrada a situação normal

do volume de água de um canal, de águas livres e, quando o nível de água

aumenta ocorre uma enchente ou uma inundação.

Figura 4 - Perfil esquemático do processo de enchente e inundação.141

140 Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 2010: volume Brasil/ Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2011, p.87. 141 Min. Cidades/IPT. 2007, p. 92.

65

Ainda na figura 4, também se observa, que os rios têm dois

leitos. O primeiro é mais estreito, por onde, na maioria do tempo, a água escoa. O

segundo, onde o leito é maior, ocorre uma inundação mais freqüente, em média a

cada dois anos. Uma das causas desta inundação é a ocupação indevida ao

longo do leito maior do rio, ficando a população ali instalada, sujeita às

Enchentes, pois aquela é uma área inadequada para edificação de residências,

de instalações comerciais e industriais, e deve ser mantida com sua vegetação

natural.

Como é o caso de Blumenau, Frank e Sevegnani, explicam:

O leito secundário dos rios, considerado planície de inundação, foi gradualmente ocupado, forçando a convivência com enchentes periódicas. [...]primeira grande cheia registrada em Blumenau, de 16,3 metros, remonta a 1852 [...]. Desde então, a cidade já foi inundada mais de sessenta vezes. Em 1983 e 1984, as grandes enchentes mais recentes, o nível do rio ultrapassou os 15 metros e inundou cerca de 70% da área urbanizada. Como forma de minimizar o conflito da urbanização com as enchentes, desde 1989, passou a ser proibido, pelo Plano Diretor de Blumenau, edificar ou aterrar abaixo de 10 metros.142

Este tipo de enchente ocorre devido ao processo natural do

ciclo hidrográfico dos rios, evento natural que aparece, geralmente, em bacias de

grande porte > 500 km2. Uma condicionante natural para facilitar o escoamento

da água das chuvas nas bacias hidrográficas, é o tipo de relevo do local da bacia.

Nos vales mais encaixados, com uma maior inclinação de suas encostas, as

águas correm com maior velocidade e em um tempo muito mais curto, causando

inundação mais brusca e mais destrutiva. Nos vales mais abertos, onde a

inclinação é mais amena, com extensas planícies, a inundação geralmente ocorre

de forma mais lenta.

As características da rede de drenagem das bacias

hidrográficas e as condições do solo e o teor de umidade do local também são

fatores muito importantes para o escoamento das águas, podendo, conforme o

caso, facilitar ou dificultar a vazão ou a infiltração de água no solo e,

conseqüentemente, determinar a ocorrência de tais eventos naturais. Outro fator 142 FRANK, Beate e SEVEGNANI, Lucia (Orgs). Desastre de 2008 no Vale do Itajaí. Água, gente e política. Blumenau: Agência de Água do Vale do Itajaí, 2009.

66

natural importante é a necessária presença da cobertura vegetal ao longo dos

rios, de nascentes e das lagoas, pois a vegetação natural retém a água no solo,

reduzindo a velocidade do seu escoamento pela superfície, diminuindo o tamanho

das áreas onde ocorre a erosão. Além disso, muitas vezes, as chuvas vêm

acompanhadas pelo fenômeno natural de maré alta, quando os rios, não tendo

para onde escoar as águas da chuva, acabam transbordando, situações tratadas

como Inundações litorâneas, provocadas pela conjunção da maré alta com brusca

cheia de um rio.

Este tipo de fenômeno não ocorre somente no Brasil. Em

Bangladesh, as pessoas que habitam próximo as planícies inundáveis se

adaptam para suportar a subida das águas, mas conforme Clarke e King em

“1998 bateram recorde, tanto pela quantidade de terra, quanto pela duração –

mais de dois meses. O resultado: 1.300 pessoas mortas, 31 milhões de

desabrigados, 16 mil km de estradas destruídas e defesas do mar avariadas.” E,

ainda, explicam que neste tipo de fenômeno natural, suas causas são agravadas

devido ações humanas, pois “as causas das enchentes são complexas, mas entre

os fatores humanos estão o desmatamento do Himalaia e o escoamento de águas

em áreas desenvolvidas a jusante.” Com isso aumentou o fluxo dos rios que

passam próximo das cidades afetadas.143

Nem sempre esses fenômenos ocorrem pela força da

natureza. Podem, também, ocorrer em casos de modificações da natureza,

realizadas indevidamente pela ação do homem.

2.2.2 Enchentes e Inundações Decorrentes da Ação do Homem

As Enchentes e Inundações, na maioria das vezes, ocorrem

como conseqüência da ação ou omissão humana, direta ou indiretamente, na

bacia de drenagem. As ações do homem impedem a preservação do Meio

Ambiente, pois, a presença maciça de construções urbanas, a impermeabilização

do solo, a devastação da vegetação natural, o processo de canalização dos rios,

o depósito de lixo em locais inadequados, entre outros casos, são os grandes

143 CLARKE, Robin e KING, Jannet. O Atlas da Água – O Mapeamento Completo do Recurso maio Precioso do Planeta. Tradução Anna Maria Quirino. São Paulo: Publifolha, 2005, p.71.

67

fatores que dificultam a drenagem da água das chuvas. Sobre estes fatores

chamados de antrópicos, encontra-se a classificação de Tominaga, Santoro e

Amaral

a) uso e ocupação irregular nas planícies e margens de cursos d’água; b) disposição irregular de lixo nas proximidades dos cursos d’água; c) alterações nas características da bacia hidrográfica e dos cursos d’água (vazão, retificação e canalização de cursos d’água, impermeabilização do solo, entre outras); d) intenso processo de erosão dos solos e de assoreamento dos cursos d’água.144

O desenvolvimento urbano, sem um planejamento, produz

grandes obstruções ao escoamento de águas devido aos aterros irregulares, à má

construção de pontes, às drenagens feitas de maneira inadequada, e, ainda, as

construções de residências familiares ao longo do leito maior dos rios. Algumas

destas obras são realizadas durante o período em que o rio está ocupando

somente o seu leito menor, iludindo a sensação de Segurança das pessoas.

Geralmente, esta ocupação às margens dos rios acontece por famílias de baixa

renda, mas também ocorrem pela prática empresarial de lotear o leito maior dos

rios, em épocas de estiagem, construindo irregularmente condomínios

residenciais, pensando somente nos lucros financeiros e não no necessário bem

estar e Segurança das famílias que irão habitar aquele local. Neste sentido

explica Tominaga:

[...]processo natural no qual o rio ocupa o seu leito maior, de acordo com os eventos chuvosos extremos, em média com tempo de retorno superior a dois anos (ultimamente este tempo tem diminuído). Normalmente ocorre em grandes bacias (> 500 km2), sendo decorrência de processo natural do ciclo hidrológico.145

Estas ocupações irregulares, na maioria das vezes, sem a

disponibilização dos serviços de infraestrutura, têm ocorrido porque em muitas

das cidades brasileiras, em seus Planos Diretores Urbanos, não há restrição

144 TOMINAGA, Lídia Keiko, SANTORO, Jair e AMARAL, Rosangela do (orgs.) Desastres naturais: conhecer para prevenir. São Paulo: Instituto Geológico, 2009, p.45. 145 Enchentes. Disponível em: http://www.vivaterra.org.br/vivaterra_enchentes.htm. Acessado em: 04/05/2012.

68

quanto à ocupação do solo em zonas de Risco de Inundação, pois são áreas

normalmente atingidas por Inundações de menor freqüência. Basta que a área

fique alguns anos sem sofrer Enchentes que já se torna motivo de

empreendimentos imobiliários e de loteamentos inadequados.

Estas ocupações inadequadas do espaço urbano devem ser

tratadas e fiscalizadas por lei, de acordo com as Leis Federais nº 4.771/65

(Código Florestal) e nº 6.766/79 (Parcelamento do Solo Urbano), por se

caracterizarem, muitas vezes, de áreas de Risco ou de áreas de preservação

permanente, áreas não apropriadas para residências familiares ou para a

realização de empreendimentos imobiliários.

A ocupação indevida em áreas de APP (área de

preservação permanente), locais que historicamente o homem vem se fixando e

onde o desrespeito à legislação ambiental e ao Meio Ambiente ocorre com

freqüência, principalmente por pessoas de baixa renda, por falta de outra opção

de moradia e mau acolhimento do poder público, é um desrespeito que vem

acontecendo há séculos e, com isso, a vegetação de restinga é substituída por

edificações e pela ocupação irregular.

A ONU (Organização das Nações Unidas) recomenda uma taxa de área verde por habitante da ordem de 12 m²/hab. Considerando a área urbanizada do município de São Paulo, essa taxa é de 3,59 m²/hab de áreas verdes públicas, e de 5,52 m²/hab incluindo as áreas verdes particulares (gramados, arborização de quintais e calçadas).146

A falta de educação ambiental, em grande parte da

população, é outro agravante para estes eventos naturais negativos, pois os

depósitos de lixo em lugares inadequados ou às margens dos rios causam

entupimento de córregos, de bueiros e, conseqüentemente, o assoreamento do

leito dos rios.

Poluir um curso d'água ou omitir-se na sua despoluição, seja em área urbana ou rural, é condenar a espécie humana à morte. Canalizar um córrego d'água (que não possui a vocação para ser um condutor de esgotos! ) poluído é fugir da obrigação legal de

146 ROSS, Jurandyr Luciano Sanches. Inundações e deslizamentos em São Paulo. Riscos da relação inadequada sociedade-natureza. Lousã (Portugal): Revista Territorium nº 8, 2001, p. 15-23.

69

tratar os resíduos nele despejados e de reflorestar, de proteger, de preservar e de conservar suas áreas ciliares; é tentar esconder a própria incompetência e os próprios erros, é enterrar o valor ambiental( histórico, paisagístico, turístico, cultural, educacional, etc.) dos córregos urbanos ou rurais, negando-os à presente e futuras gerações; é alterar e desvalorizar a cultura, a educação e o comportamento de uma sociedade; é aniquilar a esperança de um futuro melhor para jovens e velhos, enfim, é exterminar o direito da presente e futura geração ao meio ambiente sadio, essencial à boa qualidade de vida( art. 225, "caput" da Constituição Federal de 1988). 147

Os assoreamentos dos leitos dos rios também ocorrem

devido às erosões da terra durante o período de grande quantidade de chuvas,

nas margens desmatadas dos rios vão se partindo grandes pedaços de terra das

encostas, que são levados para dentro dos rios, fazendo com que estes se

tornem rasos, aumentando assim, suas áreas marginais e impedindo a

proliferação da fauna e flora nativas e, inclusive, a possibilidade de navegação.

Um exemplo de enchente por causa de erosões é aquela

ocorrida no Pantanal Mato-grossense, no rio Taqueri, como cita Adeodato: “o

problema é o intenso assoreamento, causado pelo desmatamento e conseqüente

erosão do solo nas propriedades agrícolas e de criação de gado que ocupam a

cabeceira dos rios, no cerrado das partes altas de planalto, no entorno do

Pantanal.” E continua: “A planície está sendo entupida pela terra que há décadas

escorre das fazendas rio abaixo, com sérios efeitos econômicos, sociais e

ambientais”, como no Pantanal a terra era úmida o ano todo, a erosão mudou o

fluxo natural das Enchentes e vazantes.148

Na natureza, como comentado anteriormente, os rios são

curvilíneos e sem a presença de suas curvas a velocidade do fluxo das águas

aumenta, o que agrava a situação nos pontos de estrangulamento e de conversão

de águas. O desvio dos rios e dos cursos d’água, passando a correr por galerias

147 MUSETTI, - Rodrigo Andreotti. O Direito ambiental e as enchentes. Inserido em 13/09/2001 Parte integrante da Edição no 1 Código da publicação: 12), disponível em: http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=12, acessado em 21/03/12. 148 ADEODATO, Sérgio. Desmatamento e enchente deixam Pantanal sob risco. Jornal Valor Econômico, 2009. Disponível em: http://canaldoprodutor2.talk2.com.br/comunicacao/noticias/desmatamento-e-enchente-deixam-pantanal-sob-risco, acessado em 15/05/2012.

70

subterrâneas de concreto também altera a vazão natural destes e o concreto das

galerias aumentam a impermeabilização do solo, fato que dificulta a infiltração de

água, gerando mais elementos de incentivo às “inundações relâmpagos”.

Portanto, a soma de vários fatores que prejudicam o Meio

Ambiente, aliado ao aumento populacional nas cidades e a qualquer tipo de

evento natural negativo, podem causar danos graves em relação às Inundações e

Enchentes, aumentando o número de pessoas que são afetadas. Neste sentido o

Ministério das Cidades afirma:

O número de afetados relacionados aos processos de inundação, enchentes e alagamentos geralmente é elevado, pois envolve efeitos diretos e indiretos. Dentre os efeitos diretos destacam-se as mortes por afogamento, destruição de moradias e danos materiais. Entre os efeitos indiretos destacam-se as doenças transmitidas por água contaminada, como a leptospirose, a febre tifóide, a hepatite e a cólera.149

Sendo assim, em vista desses fatores, a ação humana e a

conseqüente alteração climática que tem ocorrido em todo planeta, uma outra

causa de fenômeno pode ocorrer, a decorrente de ação mista do homem e da

natureza.

2.2.3 Enchentes e Inundações Decorrentes da Ação Mista

As Enchentes e Inundações decorrentes de ação mista

ocorrem quando as ações ou omissões humanas se misturam com as causas

naturais de uma enchente ou de uma inundação. Ocorrem, também, quando o

homem altera ou degrada ambientes naturais que deveriam ser preservados,

modificações do solo que agravam ainda mais os fenômenos naturais hídricos.

No caso de Enchentes ou de Inundações de ação mista não

se trata somente dos resultados decorrentes de um fenômeno natural, mas de um

desastre socialmente previsível e com a colaboração da ação humana. A

149 CARVALHO, Celso Santos.; MACEDO, Eduardo Soares de; OGURA, Agostinho Tadashi (orgs.). Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios . Brasília: Ministério das Cidades, Instituto de Pesquisas Tecnológicas – IPT, 2007.

71

sociedade tem que se conscientizar que a relação do homem com a natureza tem

limites e devem ser conhecidos e respeitados.

Este tipo de fenômeno desastroso ocorreu no Vale do Itajaí,

em Santa Catarina, como apresentado por Frank e Sevegnani, dizendo que,

inicialmente, o território havia sido ocupado por índios da tribo Xokleng, muitos

dos quais não formavam assentamentos permanentes e eram nômades, só

retiravam da terra o necessário para seu sustento e por isso adaptavam seu modo

de vida à natureza. Depois, com a ocupação dos imigrantes predominantemente

europeus, distribuídos na forma de pequenas propriedades, as famílias foram

invadindo as terras na busca de “progresso”, querendo que a natureza se

adaptasse ao seu modo de vida e, desta forma, com o passar do tempo a

natureza veio reclamar seu espaço.150

Frank e Sevegnani, exemplificam:

O rio Itajaí forma um vale interdigitado, com diversos afluentes constituindo uma rica rede de drenagem. A ocupação da região ocorreu nas planícies aluviais, ao longo dos fundos de vale, tanto em termos de ocupação agrícola, quanto de urbanização. Desta maneira, a rede urbana da região é compartimentada pelos morros e interligada pelos cursos d’água. As vias terrestres de ligação margeiam estes rios e ribeirões.151

Outro tipo de desastre misto pode ser demonstrado na

Catástrofe de 2008 em Blumenau, fato que ultrapassou a normalidade das

Enchentes e Inundações no Vale do Itajaí, porque foi uma quantidade de chuva

muito grande e teve a “conjugação de enchente com enxurrada”. Entretanto,

aquela foi uma tragédia prevista pela sociedade e seus governantes, que sabiam

da existência de construções irregulares em áreas de Risco, como nas encostas

de morros e em locais com pouca vegetação natural, áreas, estas, propícias ao

escorregamento de terra e de rochas. Nestes casos, “o fenômeno da enxurrada é

natural, mas o desastre é socialmente construído”.152

Em razão da grande quantidade de Desastres Ambientais, a

preocupação do poder público é focada no Risco que a sociedade enfrenta diante

150 FRANK, Beate e SEVEGNANI, Lucia (Orgs). Desastre de 2008 no Vale do Itajaí. Água, gente e política. Blumenau: Agência de Água do Vale do Itajaí, 2009, p. 40. 151 FRANK; SEVEGNANI. Desastre de 2008 no Vale do Itajaí. cit, p. 40. 152 FRANK; SEVEGNANI. Desastre de 2008 no Vale do Itajaí. cit, p. 49.

72

dos casos de eventos hídricos ambientais. Assim, estudos científicos são feitos no

sentido de minimizar os efeitos negativos patrimoniais e perdas de vidas

humanas.

2.3 RISCO AMBIENTAL EM RAZÃO DE ENCHENTES E INUNDAÇÕES

Os Riscos ambientais são analisados segundo a interação

do ser humano com fatores externos, desta forma, há correntes doutrinárias

relacionadas com o mesmo assunto, porém, com perspectivas diferentes.

Inicialmente, para se falar em “Risco”, o Livro “Sociedade de

Risco” de Ulrich Beck, é considerado um clássico e uma referência importante

neste assunto. Para Beck, vivemos um período de ruptura, entre o antigo e os

acontecimentos da modernização, e que “Risco” faz parte da modernização, fato

que apareceu com a revolução da civilização industrial. Beck trata esta sociedade

moderna por “Sociedade de Risco”, pois o desenvolvimento tecnológico trouxe

muitas mudanças em vários setores da sociologia, da economia, da política, da

saúde e, por isso, passou a ocorrer estas Catástrofes ambientais.153

Beck, define Risco como: “O risco pode ser definido como

um modo sistemático de lidar com ameaças e inseguranças induzidas pela

própria modernização. Os riscos, em oposição aos Perigos mais antigo, são

conseqüências que se relacionam à força ameaçadora da modernização e à sua

globalização da dúvida”. 154

Para outros pesquisadores, como Santos, Roxo e Neves155,

os Riscos precedem a sociedade industrial, interpretado, atualmente, não como

um conceito racional, com idéia de culpa ou de responsabilidade, mas de uma

forma um pouco mística, ocasionada por uma situação de Perigo iminente. Noutra

época, as ações dos homens não influenciavam tanto nos eventos naturais, a

153 BECK, Ulrich. Sociedade de Risco – Rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34, 2011. 154 BECK, Ulrich. Risk Society. Londres: Sage, 1992 apud ADAMS, John. Risco. Tradução de Lenita Rimoli Esteves. São Paulo: SENAC, 2009. Título original: Risk. 155 SANTOS, Nuno; ROXO, Maria José e NEVES, Bruno. O Papel da Percepção no Estudo dos Riscos Naturais. Disponível em: <http://www.ceped.ufsc.br/sites/default/files/projetos/o_papel _da_percepcao_no_estudo_dos_riscos_naturais.pdf> Acessado em 02/02/2012.

73

ação humana pouco era responsabilizada por aquilo que vinha acontecendo no

planeta.

Desta forma, foi a partir de 1755, quando houve o terremoto

na cidade de Lisboa, em Portugal, que começou um movimento de preocupação

em explicar cientificamente os fenômenos naturais extremos e,posteriormente, a

partir da Revolução Industrial iniciada na Inglaterra, com as intervenções do

homem na natureza, com as atividades industriais e com o desenvolvimento dos

cálculos estatísticos que começaram os aprimoramentos e os estudos sobre os

Riscos, derivados das relações humanas com o Meio Ambiente.156

No sentido de que as ameaças ocasionadas pela ação do

homem não são tão recentes e que os Riscos posteriores à era industrial são

diferentes, Adams comenta:

A escala global das ameaças providas pelo homem também não é um fenômeno recente. Os mecanismos de distribuição postulados agora são diferente, mas a perspectiva de uma destruição global como consequência do comportamento humano não é uma idéia nova, haja vista o dilúvio, na época de Noé, atribuído a perversidade humana. Entretanto, embora a distinção entre os medos e ansiedades das sociedades pré-industriais e daquelas do mundo moderno possa não ser tão clara quanto sugere Beck, não restam dúvidas de que a ciência e a tecnologia criaram novos riscos que não existiam em épocas anteriores.157

Porém, de qualquer modo, o surgimento da Sociedade de

Risco deve ser considerada como um estágio da modernidade, porque este fato

somente tomou forma e passou a ser uma preocupação social com as ameaças

produzidas pelo modelo econômico da sociedade industrial. Assim, Giddens

comenta:

[...]o trabalho industrial moderno tinha conseqüências degradantes, submetendo muito seres humanos à disciplina de um labor maçante, repetitivo. Mas, não se chegou a prever que o desenvolvimento das ‘forças de produção’ teria um potencial

156 SANTOS, Nuno; ROXO, Maria José e NEVES, Bruno. O Papel da Percepção no Estudo dos Riscos Naturais. Disponível em: <http://www.ceped.ufsc.br/sites/default/files/projetos/o_papel_da_percepcao_no_estudo_dos_riscos_naturais.pdf > Acessado em 02/02/2012. 157 ADAMS, John. Risco. Tradução de Lenita Rimoli Esteves. São Paulo: SENAC, 2009. Título original: Risk, p.236.

74

destrutivo de larga escala em relação ao meio ambiente material.158

Antes do período renascentista considerava-se o bem

ambiental como infinito, ou seja, nada no Meio Ambiente poderia acabar.

Atualmente, a preocupação é contrária, alguns bens ambientais podem ser

considerados finitos, pois, da maneira como vêm sendo tratados os recursos

naturais, um dia pode-se acabar com a natureza, como, por exemplo, a água

doce existente na terra. A maior porcentagem do nosso planeta é constituída de

água, porém, hoje em dia, poluímos as águas potáveis e esta, agora, é uma

grande preocupação em relação ao que vamos deixar para as gerações futuras.

O Risco é uma característica do desenvolvimento das

sociedades, que se organizam sob a ótica da inovação, da mudança e da

ousadia.159 Estas inovações tecnológicas e ambientais trazem benefícios e

desenvolvimento para a ciência mas também trazem Riscos sociais, muitas vezes

imensuráveis. Também entende desta forma Morato Leite, quando afirma que “o

surgimento da sociedade de risco designa um estágio da modernidade no qual

começam a tomar corpo as ameaças produzidas até então pelo modelo

econômico da sociedade industrial”.160

Seguinte ao período industrial a preocupação pelos Riscos

de Desastres e de Catástrofes começaram a ser mais intensos devido ao

crescimento econômico e, conseqüentemente, o uso ilimitado dos bens

ambientais. A sociedade passou a ser mais consumista e mais exigente com os

produtos e serviços utilizados e, com isso, passou a ser mais responsável em

relação ao cuidado que devemos ter com o Meio Ambiente. A sociedade tem se

desenvolvido de um modo tão complexo e avançado, devido às facilidades da

tecnologia, da quantidade de opções que existem em relação aos produtos que

consome, que se torna difícil controlar e organizar este desenvolvimento de uma

forma que não destrua o Meio Ambiente e seus recursos naturais, como a água.

158 GIDDENS, Anthony. As conseqüências da modernidade. Tradução de Raul Fiker. São Paulo: UNESP, 1991, p. 17. 159 GIDDENS, Anthony. Mundo em descontrole: o que a globalização está fazendo de nós. 2 ed. Tradução de Maria Luiza X. de A. Borges. Rio de Janeiro: Record, 2002, p.44-45. 160 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 1ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p.131.

75

Beck ensina que “as sociedades modernas são confrontadas com as bases e com

os limites do seu próprio modelo”.161

Temos que apreender a lidar com essas inovações

tecnológicas. Assim como as inovações trazem benefícios, também tem causado

grandes Riscos sociais, pois a qualquer momento toda uma população pode ficar

exposta às conseqüências de um desastre negativo. Este problema, do

desenvolvimento da sociedade, está cada vez mais se agravando. A evolução da

sociedade industrial para a sociedade de Risco está desacompanhada de uma

política de gestão. Para que haja um desenvolvimento, sem os malefícios dos

Riscos, é preciso que se estabeleçam alguns padrões de “responsabilidade,

segurança, controle, limitação e conseqüências do dano.”162

No entanto, fazendo uma analise sobre o pensamento de

Beck, Adams afirma:

A ciência e a tecnologia modernas, como argumenta Beck, criaram uma sociedade de risco na qual o sucesso na produção da riqueza foi ultrapassado pela produção do risco. As principais preocupações da “sociedade industrial” e da “sociedade de classes” – a criação e distribuição eqüitativa da riqueza – foram substituídas,[...] pela busca da segurança.163 (grifo do autor)

Com o fenômeno da globalização e com a existência das

desigualdades internacionais, os países mais desenvolvidos que geralmente

consomem e produzem mais e, conseqüentemente criam mais situações de

Risco, acabam por transferir as instalações industriais perigosas para os países

menos desenvolvidos, ocasionando os riscos de catástrofes ambientais, como

tem ocorrido em vários países, assim como demonstra Beck:

A equalização mundial das situações de ameaça não deve, entretanto, camuflar as novas desigualdades sociais no interior da suscetibilidade ao risco. Estas surgem particularmente quando – ao menos em escala internacional – situações de classe e situações de risco se sobrepõem: o proletariado da sociedade do risco mundial instala-se ao pé das chaminés, ao lado das

161 BECK, Ulrich; GIDDENS, Anthony; LASH, Scott. Modernização Reflexiva: política, tradição e estética na ordem social moderna. São Paulo: Unesp, 1997, p.17. 162 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 1ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p.132. 163 ADAMS, John. Risco. Tradução Lenita Rimoli Esteves. São Paulo: SENAC, 2009. Título original: Risk, p.235-236.

76

refinarias e indústrias químicas, nos centros industriais do Terceiro Mundo. A ‘maior catástrofe industrial da história’ (Der Spiegel), o acidente tóxico na cidade indiana de Bhopal, chamou a atenção da opinião pública mundial para esse fato. As indústrias de risco foram transferidas para os países com mão de obra barata. Isto não aconteceu por acaso. Existe uma sistemática ‘força de atração’ entre pobreza extrema e riscos extremos.164

A Sociedade Contemporânea está vivendo um processo de

transição em relação a era industrial para a era pós-industrial. Com a

consolidação do capitalismo de produção industrial, hoje vivemos a era pós-

industrial voltada para as produções industriais e para os avanços tecnológicos.

Esta evolução não foi acompanhada por uma compreensão segura, científica e

preocupada com as conseqüências que isto pode trazer no futuro. Portanto, “a

passagem de uma forma industrial mecanicista para uma formatação

tecnologicamente potencializada (pós-industrial)” pode causar desequilíbrio no

Direito, principalmente depois de ser instituído o Direito Ambiental, para tratar dos

danos e dos Riscos ecológicos que esta nova sociedade vem produzindo.165

Vive-se uma fase de incertezas, pois a ciência ainda não

atingiu um conhecimento pleno em relação a todos os Riscos que estamos

vivenciando, portanto, não sabemos o que todo esse desenvolvimento pode

ocasionar para as futuras gerações. Para Beck, existem duas formas de Risco

ecológico possíveis:

a) Risco concreto ou potencial (visível e previsível pelo conhecimento humano); b) Risco abstrato (invisível e imprevisível pelo conhecimento humano), significando que, apesar de sua invisibilidade e imprevisibilidade, existe a probabilidade de o risco existir via verossimilhança e evidências, mesmo não detendo o seu humano a capacidade perfeita de compreender esse fenômeno.166

164 BECK, Ulrich. Sociedade de Risco – Rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34, 2011, p.49. 165 LEITE, José Rubens Morato, FAGUNDEZ, Paulo Roney Ávila (orgs). Biossegurança e Novas Tecnologias na Sociedade de Risco: aspectos jurídicos, técnicos e sociais. Florianópolis: Conceito Editorial, 2007, p. 73 - 74 166CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 1 ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p.133.

77

O Risco concreto ou potencial é aquele Risco em que temos

plena consciência do que estamos vivenciando e onde o Estado atua “como mero

gestor do controle dos riscos”. O Risco considerado “abstrato” é o mais

preocupante, pois, para realizar uma proteção objetiva do Meio Ambiente este

Risco é o maior problema a enfrentar, pois o dano ambiental, que pode causar

efeitos futuros, ainda não é conhecido ou ainda não é mensurado.

Os efeitos de um dano ambiental podem ser imperceptíveis

no momento em que a sociedade está vivendo, podendo causar efeitos negativos

para as gerações presentes e, principalmente, para as gerações futuras. São

aqueles conhecidos como “danos anônimos” em que não podemos mensurar seu

grau de periculosidade. Em relação ao elemento temporal, Ayala, destaca que

“[...]nas opções, e seleção das medidas de controle dos riscos, porque a

qualidade global, e o anonimato potencial expõem o desenvolvimento da vida a

estados de insegurança, cujo momento e duração não podem ser cientificamente

determinados com a certeza suficiente”.167

Para Morato e Fagundez, os Riscos concretos, aqueles

característicos da industrialização clássica, “são espécies perceptíveis ao sentido

humano e, geralmente, mantêm-se limitados a determinadas classes sociais ou

mesmo territorialmente”. Já os Riscos abstratos ou pós-industriais, os mesmos

autores entendem que “são marcados por sua (1)invisibilidade, (2) globalidade, e

(3) transtemporalidade” Em síntese, estas três características servem para

diferenciar os Riscos abstratos dos Riscos concretos em relação à invisibilidade,

pois, “há uma ausência de conhecimento científico seguro acerca de suas

possíveis dimensões; quanto a globalidade no sentido de “não apresentarem

limites territoriais [...] têm capacidade de atingir um número indeterminado de

sujeitos [...] efeitos de dimensões globais.”; e a terceira característica, a

transtemporalidade diz respeito a “probabilidade de danos futuros”.168

167 AYALA, Patryck de Araújo. Aproteção jurídica das futuras gerações na sociedade do risco global: direito ao futuro na ordem constitucional brasileira. In CANOTILHO, José Joaquim Gomes, LEITE, José Rubens Morato . Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 1ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p.133. 168 LEITE, José Rubens Morato, FAGUNDEZ, Paulo Roney Ávila (orgs). Biossegurança e Novas Tecnologias na Sociedade de Risco: aspectos jurídicos, técnicos e sociais. Florianópolis: Conceito Editorial, 2007. p. 75 – 78.

78

Devido ao estado de anonimato dos Riscos, Beck alerta que

a falta de informação em relação ao Risco é uma “irresponsabilidade organizada”,

pois se as autoridades divulgassem o conteúdo e a extensão dos Riscos, a

sociedade poderia ver minimizada a extensão global que estes efeitos negativos

podem causar. O Estado deveria se organizar melhor para facilitar o acesso à

informação para que a sociedade possa participar das decisões e soluções de

problemas oriundos dos Riscos do desenvolvimento.

Pensando em todos os Riscos, passados, futuros e os que

vive-se, observa-se que o problema central está no fato de que o ser humano

passou a ser o ponto central da possível resolução dos problemas ambientais e

em relação ao destino de todo o Planeta. O ser humano não se adaptou às

necessidades do ambiente, mas sim, transforma o Meio Ambiente conforme as

suas necessidades, decidindo quase todas suas ações, como se a natureza fosse

um mero coadjuvante. Desta forma também entende Morato Leite:

A proeminência humana (fruto de sua razão) possibilita ao ser humano a escolha de seu modus vivendi. È aí que reside toda a problemática ambiental, que passou a ser fruto de maiores considerações principalmente a partir da década de 70. O modo de vida humano, baseado, preponderantemente, em valores econômicos, causou impactos no ambiente nunca vivenciados em toda a história.169

Para que a humanidade tenha direito a uma vida digna, com

bem-estar e que não precise sofrer desnecessariamente com os efeitos negativos

de Catástrofes, como as Enchentes e as Inundações, o bem ambiental não pode

ter simples valor econômico, tem que ser preservado para não ser usado como

moeda de troca.

Em vista das duas espécies de dano ambiental (concreto e

abstrato), é necessária a diferenciação principiológica, fornecida pelos princípios

da prevenção e da precaução. Estes princípios estão formando e orientando

(como normas jurídicas impositivas) da melhor maneira, mais sustentável para

resolver os Riscos ambientais que podem vir a ocorrer no planeta.

169CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 1ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p.137.

79

Para Morato Leite “a prevenção intermedeia a decisão e o

risco”. De forma ampla, o mesmo autor entende que a prevenção é “uma

preparação contra danos futuros não seguros (contingência)”, para reduzir o

índice de probabilidade e a dimensão do dano.170

Dando destaque a ordem normativa do caput do art 225 da

nossa Carta Constitucional, em relação ao Meio Ambiente, percebe-se um sinal

de “ênfase preventiva”,171 característico do Direito Ambiental, que serve para

operacionalizar o Risco de garantia ao direito. Mesmo que os princípios da

prevenção e da precaução tenham sido tratados como sinônimos durante o

surgimento do Direito Ambiental, com o passar do tempo passou-se a exigir a

distinção entre os dois princípios para operacionalizar o direito e a comunicação

jurídica, em relação aos Riscos concretos e abstratos no Direito Ambiental.

Os Riscos concretos são geridos pelo princípio da

prevenção e para Canotilho e Leite “é um mecanismo para a gestão dos riscos,

voltado, especificamente, para inibir os riscos concretos ou potenciais, sendo

esses visíveis e previsíveis pelo conhecimento humano.” E explicam ainda: “o

princípio da prevenção opera no primeiro momento dessa função antecipatória,

inibitória e cautelar, em face do risco abstrato,[...]”.172 Portanto, são Riscos que

para o Direito são cientificamente conhecidos, podendo ser mensurados através

do licenciamento ambiental e do estudo de impacto ambiental.

Os Riscos abstratos são geridos pelo princípio da

precaução, que se normatizou através do Princípio 15, da Declaração do Rio de

1992, que diz: “Para que o ambiente seja protegido, serão aplicadas pelos

Estados, de acordo com as suas capacidades, medidas preventivas. Onde

existam ameaças de Riscos sérios ou irreversíveis não será utilizada a falta de

170 LEITE, José Rubens Morato, FAGUNDEZ, Paulo Roney Ávila (orgs). Biossegurança e Novas Tecnologias na Sociedade de Risco: aspectos jurídicos, técnicos e sociais. Florianópolis: Conceito Editorial, 2007. p. 80. 171 Para MATEO, “ênfase preventiva” é quando, embora o Direito Ambiental utilize como recurso o sistema de sanção, os seus objetivos são essencialmente preventivos. Para o Direito ambiental é melhor evitar o dano do que deixar ocorrer para depois reprimir o responsável pelo desastre. Em muitos casos, conforme o tipo de dano ocorrido a sanção é ineficaz, pois, as conseqüências podem ser irreversíveis, e a contrapartida da sanção dificilmente compensará um dano severo, talvez irreparável. Como geralmente, o peso da sanção é pequeno, os responsáveis preferem compensar o dano, do que, deixar de praticar suas condutas ilegítimas. MATEO, Ramón Matrín. Tratado de Derecho Ambiental.v.I.Madrid: Trivium, 1991, p. 93. 172 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 1ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p.194.

80

certeza científica total como razão para o adiamento da medida eficaz em termos

de custo para evitar a degradação ambiental”.173

Em relação ao sentido do termo prevenção, no texto do

princípio 15, Leite e Fagundes explicam que “detém uma acepção lato sensu,

devendo ser corretamente interpretado como precaução”, pois, no sentido do

texto é tratado como “incerteza cientifica”, quando não se pode mensurar as

conseqüências.174

Em razão do desregramento climático, observado em todo o

planeta, fato que leva à oscilação das temperaturas de uma maneira imprevisível,

hora enfrenta-se o Meio Ambiente com temperatura amena e logo em seguida

uma mudança brusca, fazendo muito calor e causando as conhecidas

tempestades tropicais, que, freqüentemente, causam Enchentes, Inundações,

deslizamentos de terra e, conseqüentemente, contribuem para aumentar o nível

dos rios e até dos oceanos. A preocupação em contabilizar o Risco ambiental

passou a ser uma prioridade para muitos estudiosos dos problemas climáticos e,

principalmente, para os órgãos de Defesa Civil de todos os cantos do mundo.

Em Santa Catarina, no ano de 2008, choveu em apenas um

dia, o volume de chuva previsto para todo o mês de dezembro, causando

Enchentes e Desastres Ambientais. As Inundações, registraram, devido às

chuvas ocorridas em dezembro de 2008, 135 mortes e 78 mil pessoas

desabrigadas.175

Nestas épocas de chuvas intensas, os desastres geralmente

acontecem em áreas menos protegidas, onde a vulnerabilidade176 de parte da

população, sofre os impactos. A falta de infraestrutura e a ocupação irregular do

173 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada entre 3 e 14 de junho de 1992 – Rio/92 – Agenda 21, Rio de Janeiro – 1992. 174 LEITE, José Rubens Morato, FAGUNDEZ, Paulo Roney Ávila (orgs). Biossegurança e Novas Tecnologias na Sociedade de Risco: aspectos jurídicos, técnicos e sociais. Florianópolis: Conceito Editorial, 2007. p.83. 175 Reportagem sobre chuvas em Santa Catarina. In: Folha Online. Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/folha/especial/2008/chuvaemsantacatarina/. Acessado em: 29/09/11. 176 Vulnerabilidade - conjunto de processos e condições resultantes de fatores físicos, sociais, econômicos e ambientais, o qual aumenta a suscetibilidade de uma comunidade (elemento em risco) ao impacto dos perigos. A vulnerabilidade compreende tanto aspectos físicos (resistência de construções e proteções da infraestrutura) como fatores humanos, tais como, econômicos, sociais, políticos, técnicos, culturais, educacionais e institucionais. Tominaga (2007) cit., com base em Varnes (1984), Einstein (1988) e UN-ISDR (2004), p. 151.

81

solo, em locais onde as pessoas com menos recursos se instalam, durante o

processo de migração para os grandes centros urbanos, a procura de uma vida

supostamente melhor, em regra, são os locais menos propícios para moradia,

como: as encostas de morros e as áreas de preservação permanente (APPs), as

áreas próximas às regiões ribeirinhas e outras áreas de Risco ambiental, com

grande falta de fiscalização pelo Estado. Estes fatores são propícios para famílias

se instalarem e permanecerem por um longo período de tempo, só sendo

lembradas quando ocorrem os eventos naturais desastrosos.

Através de estudos feitos nos 50 municípios que formam o

Vale do Itajaí, em Santa Catarina, e que sofreram o grande desastre de 2008,

observou-se que em grande parte daqueles municípios não havia políticas

relativas ao Meio Ambiente. Somente Blumenau e Itajaí possuíam uma

implementação de políticas públicas de prevenção às Enchentes e Inundações,

por esse motivo Frank e Sevegnani entendem que “na fragilidade institucional da

gestão municipal que reside a grande vulnerabilidade dos municípios frente aos

desastres, duramente revelada nos municípios do médio vale e da região da

foz,[...], quando incidiu na região a maior precipitação pluviométrica já registrada

até então”.177

Esta ocupação irregular ocorre sempre que a distribuição de

riquezas e dos Riscos atinge de forma diferenciada as classes sociais, como

apontado por Beck:

Tipo, padrão e meios da distribuição de riscos deferenciam-se sistematicamente daqueles da distribuição de riqueza. Isto não anula o fato de que muitos riscos sejam distribuídos de um modo especificado pela camada ou pela classe social. A história da distribuição de risco mostra que estes se atêm, assim como as riquezas, ao esquema de classe – mas de modo inverso: riquezas acumulam-se em cima, os riscos em baixo. Assim, os riscos parecem reforçar, e não revogar, a sociedade de classes. À insuficiência em termos de abastecimento soma-se a insuficiência

177 FRANK, Beate e SEVEGNANI, Lucia (Orgs). Desastre de 2008 no Vale do Itajaí. Água, gente e política. Blumenau: Agência de Água do Vale do Itajaí, 2009, p. 61.

82

em termos de segurança e uma profusão de riscos que precisão ser evitadas.178

Em se tratando de diferença social, que torna as classes

econômicas menos favorecidas mais vulneráveis em relação aos Riscos, Beck

lembra:

Em face disto, os ricos (em termos de renda, poder, educação) podem comprar segurança e liberdade em relação ao risco. Essa ‘lei’ da distribuição de risco determinada pela classe social e, em decorrência, do aprofundamento dos contrastes de classe através da concentração de riscos entre os pobres e os débeis por muito tempo impôs-se, e ainda hoje se impõe, em relação a algumas dimensões centrais do risco: o risco de tornar-se desempregado é atualmente consideravelmente maior para quem não tem qualificações do que para os que são altamente qualificados. Riscos de sobrecarga, irradiação e contaminação, ligados à execução do trabalho nos correspondentes ramos da indústria, são distribuídos de modo desigual conforme a profissão. São principalmente as vizinhanças mais acessíveis aos grupos de menor renda da população, nas redondezas de centros de produção industrial, que são oneradas no longo prazo por conta de diversos poluentes no ar, na água e no solo. Com a ameaça de redução da renda, uma maior tolerância pode ser gerada.179

Quanto mais a sociedade industrial se moderniza

tecnologicamente, mais a população consome e, junto com a necessidade de

consumo aparece o aumento da produção dos Riscos, fato que ameaça à

natureza, à saúde, à alimentação e quem mais sofre com este processo

consumista são as classes menos favorecidas, ou seja, a sociedade mais

vulnerável, pois consomem muito menos, causando menos Riscos, porém pagam

um preço mais alto, pois vivem umas situações de Riscos constantes. Neste

sentido, explica Beck “com a ampliação dos riscos da modernização – com a

ameaça à natureza, à saúde, à alimentação etc, relativizam-se as diferenças e as

fronteiras sociais”.180

178 BECK, Ulrich. Sociedade de Risco – Rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34, 2011, p.41. 179 BECK, Ulrich. Sociedade de Risco – Rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34, 2011, p.41. 180BECK, Ulrich. Sociedade de Risco. cit, p. 43.

83

Para Beck, as desigualdades sociais e as “situações de

riscos se sobrepõem” pois a parte da sociedade menos favorecida geralmente se

instalam em locais mais suscetíveis (ex. “ao pé das chaminés”) , sujeitos a sofrer

conseqüências muitas vezes irreparáveis, em casos de desastres.

Para Castro, “outra definição extremamente importante foi a

caracterização de que a intensidade dos desastres depende muito mais do grau

de vulnerabilidade dos cenários dos desastres e das comunidades afetadas do

que da magnitude dos eventos adversos”181. Por isso, a importância de se

prevenir os Riscos, fiscalizando as áreas de encostas onde famílias de poder

aquisitivo baixo procuram se instalar.

A redução da vulnerabilidade aos impactos das Enchentes e

Inundações é uma preocupação internacional. A ONU estabeleceu ações

internacionais, “após a Década Internacional de Redução dos Desastres Naturais

(1990-1999), o International Strategy for Disasters Reduction - ISDR tem por

finalidade o desenvolvimento de estratégias de redução dos Riscos de desastres

no mundo, focando principalmente a redução das vulnerabilidades das

comunidades como forma de reduzir o risco de desastres”.182

Considerando-se as vulnerabilidades brasileiras, Castro faz

uma retrospectiva e constata “que, após muitas décadas de esforço, foram

poucos os avanços alcançados na redução das vulnerabilidades da sociedade

brasileira aos desastres, mesmo contra aqueles de natureza cíclica e de caráter

sazonal, como as secas, as Inundações e os escorregamentos de solo”. E, neste

mesmo sentido, entende que “as vulnerabilidades culturais da sociedade

brasileira destacam-se o deficiente senso de percepção de risco, o fatalismo e o

conformismo”.183

A defesa da sociedade em relação aos Desastres

Ambientais, especialmente no que diz respeito à prevenção e a proteção relativa

às Enchentes e Inundações deve ser objeto de preocupação dos três poderes

constituídos. Do Poder Legislativo, na elaboração de leis específicas e com a

181 CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Segurança Global da População. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Defesa Civil: Brasília, 2007, p.7. 182 TOMINAGA, Lídia Keiko, SANTORO, Jair e AMARAL, Rosangela do (orgs.) Desastres naturais: conhecer para prevenir. São Paulo: Instituto Geológico, 2009, p.149. 183 CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Segurança Global da População. cit, p. 10.

84

eficiência necessária para permitir ao Poder Executivo a eficácia na execução de

medidas protetivas, fatos que podem ser levadas ao Poder Judiciário para exercer

a tutela judicial dos direitos da sociedade, vulnerável aos desastres hídricos.

Assim, a gestão preventiva é um dever do Estado de da

Sociedade que deve estabelecer metas de prevenção contra as Enchentes e

Inundações para segurança da população.

85

CAPÍTULO 3

GESTÃO PREVENTIVA DE ENCHENTES E INUNDAÇÕES

A especulação imobiliária vem urbanizando não só as

melhores áreas das cidades mas também as áreas com menor valor e que

acabam sendo destinadas à população de baixa renda e, por isso, esta parte da

população, menos favorecida, acaba se instalado em locais mais vulneráveis aos

Riscos de escorregamentos, de Enchentes e de Inundações. A especulação de

baixa renda, sem os necessários projetos de infraestrutura, levam à ocupação de

forma precária e, muitas vezes, em áreas próximas de encostas de rios, em

aterros mal feitos, ou seja, em áreas que não tinham interesse ou lucro para o

mercado imobiliário de alta renda. Devido a estes problemas, que afetam de

forma diferente grupos sociais menos favorecidos, os governos Federal,

Estaduais e Municipais têm o dever de providenciar ações conjuntas para prevenir

que estes desastres ocorram, especialmente em relação àquelas pessoas que

não tiveram acesso às informações de Risco sobre o local onde instalaram suas

residências.

Existem diversas maneiras para diminuir ou impedir os

efeitos das Enchentes, Inundações ou deslizamentos. Estes mecanismos de

minimização de prejuízos devem ser estudados e aplicados para cada caso e

para cada local específico, de maneira que se possa estabelecer qual o

procedimento melhor a ser utilizado, como, por exemplo: construir barragens e

reservatórios em áreas de maior Risco, bueiros para vazão das águas pluviais,

diques ou cisternas nos locais das cidades onde ocorrem Enchentes e

Inundações. Estas cisternas construídas sob a terra, ou as piscinas abertas e

protegidas contra a entrada de resíduos sólidos ou de animais, poderiam ser

utilizadas em grandes centros urbanos, onde o escoamento das águas das

chuvas é prejudicado pela impermeabilização do solo. Por fim, a educação da

população é imprescindível, pois além de se promover a conscientização pública

sobre a necessidade de resolução dos problemas, a educação incentiva ações

86

preventivas, como o ato de evitar o depósito de lixo nas vias públicas, em leitos

de rios ou lagos e em áreas de represas.

Além destes exemplos outras ações também são

importantes, principalmente aquelas tomadas por parte do poder público para

minimizar os efeitos das Enchentes, como a regulamentação e fiscalização do uso

do solo, limitando a ocupação de áreas inundáveis a usos que não impeçam o

armazenamento natural da água pelo solo. Havendo essa preocupação em

relação ao zoneamento das cidades, com especificação de áreas públicas que

podem ser utilizadas para uso produtivo e menos sujeito aos Riscos e danos,

como nas áreas livres no centro das cidades, facilitaria a drenagem das águas

das chuvas, incentivando o reflorestamento e permitindo a recreação da

população, como por exemplo a criação campos de futebol, de praças

arborizadas, parques, etc.

3.1 RESPONSABILIDADE DO ESTADO EM DESASTRES HÍDRICOS

A responsabilidade do Estado, na prevenção de Enchentes e

de Inundações, aparece com o evento das mudanças climáticas que vem

ocorrendo em nosso planeta. Já não se consideram totalmente imprevisíveis os

prejuízos causados pelas fortes chuvas, fatos que têm ocorrido com muita

freqüência em nosso Estado e em todo o Brasil. O excesso de chuva tem trazido

muitos prejuízos de ordem material (no patrimônio dos cidadãos, tais como: casa,

automóvel, aparelhos eletroeletrônicos, móveis, etc); e algumas vezes de ordem

moral (pela perda de um ente querido ou uma lesão permanente sofrida em

decorrência das chuvas, por exemplo). Mesmo assim, o Estado brasileiro torna-se

omisso quando trata de disposição de recursos públicos para prevenir os Riscos

destes desastres.

No Brasil, a responsabilidade para definir as ações de infra-

estrutura urbana básica para uma determinada região é dos governos municipais.

Conforme se torna cada vez mais relevante o problema das Enchentes e

Inundações, esta responsabilidade e competência passa para os governos

estaduais, tendo como referência física o planejamento e a implementação de

medidas de proteção das bacias hidrográficas.

87

Para Beck, o que era apolítico passa a ser político devido a

responsabilidade do Estado em gerenciar Riscos que são socialmente

reconhecidos, como exemplo os desmatamentos, onde o Estado pode prever os

malefícios que esta atitude pode causar, e comenta:

Riscos socialmente reconhecidos, da maneira como emergem claramente, pela primeira vez, no exemplo das discussões em torno do desmatamento, contêm um peculiar ingrediente político explosivo: aquilo que até há pouco era tido por apolítico torna-se político – o combate às “causas” no próprio processo de industrialização. Subitamente, a esfera pública e a política passam a reger na intimidade do gerenciamento empresarial – no planejamento de produtos, na equipagem técnica etc.[...] Sua prevenção e seu manejo podem acabar envolvendo uma reorganização do poder e da responsabilidade. A sociedade de risco é uma sociedade catastrófica.184

O Estado não pode silenciar aos seus deveres

socioambientais, tanto na proteção do Meio Ambiente como na garantia dos

direitos fundamentais das pessoas que habitam o seu território, pois somente com

a presença do Estado, cuidando e fiscalizando a ação humana, é que será

cumprido o comando constitucional do art. 225, de garantir o futuro das gerações

que estão por vir.

O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

destaca sobre a preocupação que o Estado deve ter nas áreas mais vulneráveis:

“vivendo em habitações improvisadas situadas em encostas vulneráveis a

inundações e deslizamentos de terra, os habitantes das zonas degradadas estão

altamente expostos e vulneráveis aos impactos das alterações climáticas”. E,

acrescenta também, em relação ao dever do Poder Público, “as políticas públicas

podem melhorar a resiliência em muitas zonas, desde o controle de Inundações à

protecção infraestrutural contra os deslizamentos de terra e à provisão de direitos

formais de habitação aos habitantes de áreas urbanas degradadas”185.

184 BECK, Ulrich. Sociedade de Risco – Rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34, 2011. p. 28. 185 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Relatório de Desenvolvimento Humano 2007/2008 do Programa das Nações Unidas. Disponível em: http://www.pnud.org.br/rdh/. Acesso em: 26 de março de 2012, p. 102.

88

Neste sentido, Fensterseifer explica que normalmente se

verifica, em questões desta natureza, é a omissão do Estado em incluir nos

programas de governo, políticas públicas que atendam, de modo eficiente, à

tutela do Meio Ambiente, especialmente quando tratam da prevenção e da

assistência social, em casos de desastres climáticos. Isto ocorre quando o poder

público não fiscaliza ou permite desmatamentos, quando autoriza construções em

área de Risco ou incentiva desvios de rios dos seus leitos de origem. Tais

atitudes, praticadas por omissão ou por ato permissivo da administração, são

contrários à defesa ambiental e deixam o Estado em situação passível de

responsabilidade quando ocorrem desastres, como nos casos de Enchentes e

Inundações.186

Neste sentido, também entende o Tribunal de Justiça do Rio

de Janeiro, que em março de 2010, nos autos do processo nº. 2009.227.03905,

decidiu que:

Nestes termos, restou configurada a omissão do Recorrente no desempenho de sua atividade de fiscalização decorrente do poder de polícia e de regulamentação do uso e da ocupação do solo urbano. Com efeito, comprovada a existência de construções irregulares no alto do morro existente atrás do imóvel do Autor, bem como o fato de que tais construções despejavam esgoto e lixo pela encosta, o que acabou sendo a causa do desabamento do imóvel no qual residia o Autor e sua família, resgatados dos escombros por vizinhos. Trata-se de omissão concreta e bem delineada, acompanhada da violação a princípios constitucionais. Assim, correto o reconhecimento da responsabilidade civil do Município com fulcro no artigo 37, §6º, da Constituição Federal, sendo patente o dano moral sofrido pelo Autor ao ter destruído seu lar, sendo necessário que ele e sua família composta por esposa e três filhos fossem resgatados dos escombros por vizinhos, no meio da madrugada, com sérios riscos de vida.187

186 FENSTERSEIFER, Tiago. A responsabilidade do estado pelos danos causados às pessoas atingidas pelos desastres ambientais ocasionados Pelas mudanças climáticas : uma análise à luz dos deveres de proteção ambiental do Estado e da correspondente proibição de insuficiência na tutela do direito fundamental ao ambiente. Disponível em: http://www.mp.ro.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=f24433ad-986d-467b-a649-8ce573dfd6a8&groupId=41601 Acessado em: 26 de março de 2012. 187 RIO DE JANEIRO, TJRJ, 8ª Câmara Cível, 16/03/2010, nº. 2009.227.03905. Disponível em: www.tj.rj.gov.br, acessado em 12/07/2012.

89

Importante o aspecto da condenação do município de

Niterói/RJ, decorrente da omissão do ente Estatal em não fiscalizar edificações

em áreas irregulares, descumprindo a Lei do Parcelamento Urbano, ao deixar de

obstar as edificações irregulares em locais de risco e com falta de infraestrutura

urbana. Locais onde o esgoto e o lixo eram depositados em locais inadequados e

propiciaram o deslizamento de encostas que ocasionaram o soterramento de

residências e a morte de pessoas que nelas habitavam. Esta condenação foi

respaldada na responsabilidade objetiva do Estado, de acordo com o previsto no

art. 37, §6º, da Constituição Federal de 1988.

Quanto ao dever do Poder Público em atuar

preventivamente Canotilho destaca que “[...]é importante salientar que a tarefa de

atuar preventivamente deve ser vista como responsabilidade compartilhada,

exigindo a atuação de todos os setores da sociedade, cabendo ao Estado criar

instrumentos normativos e política ambiental preventiva[...]”188, conforme o dito

popular, “mais vale prevenir do que remediar”, este adágio cabe perfeitamente

para o dano ambiental, porque conforme as proporções do dano, na maioria das

vezes, é de difícil reparação, por este motivo é melhor que todos colaborem para

que o desastre não venha acontecer. Embora a responsabilidade seja do Estado,

a perda de uma vida não tem preço.

Em se tratando de responsabilidade preventiva do Estado,

devido às Catástrofes que podem ocorrer e dos danos irreversíveis e irreparáveis

para a sociedade, Machado comenta o que dispõe o direito ambiental, dizendo

que:

O Direito Ambiental engloba as duas funções da responsabilidade civil objetiva: a função preventiva – procurando, por meios eficazes, evitar o dano – e a função reparadora – tentando reconstituir e/ou indenizar os prejuízos ocorridos. Não é social e ecologicamente adequado deixar-se de valorizar a responsabilidade preventiva, mesmo porque há danos ambientais irreversíveis.189

188CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 173. 189 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 18 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 366.

90

Neste mesmo sentido de responsabilidade objetiva do

Estado, na Espanha Martín Mateo entende que a responsabilidade do Estado é

sempre objetiva:

la jurisprudencia, en todos los países, incentivada por la doctrina, a venido ampliado los supuestos de la responsabilidad objetiva como consecuencia de la introduccion de riesgos en el contexto de la civilización industrial, lo que tiene perfecto encaje en el ámbito del Derecho Ambiental, haciendo desaparecer la culpa o al menos invirtiendo la carga de la prueba como ante la transcedencia colectiva y no solo individual de los perjuicios. La propria Constitución española sostiene esta evolución al establecer rotundamente la obligación de reparar los daños causados.190

No caso do Poder Legislativo ocorre a mesma conduta

omissiva quando não estabelece um limite adequado, através da criação de

novas leis, no sentido de combater o aquecimento global e evitar as suas

conseqüências, equilibrando as atividades produtivas a padrões ecologicamente

sustentáveis, principalmente em relação ao respeito que devemos aos princípios

da prevenção e da precaução. Além da conduta omissiva, ao contrário, o Poder

Legislativo pode incorrer em erro, quando legisla autorizando atos lesivos ao Meio

Ambiente.

O Estado tem o dever constitucional de tutelar os direitos

fundamentais do cidadão e assegurar uma vida digna a todos, indistintamente. O

Poder Público tem por missão atender aos comandos normativos da Lei

Fundamental, sob pena de incorrer em práticas inconstitucionais, respondendo

por crime de responsabilidade e por danos causados a terceiros, além do dano

causado ao Meio Ambiente, conforme especifica a Constituição Federal em seu

artigo 37, §6º, como citamos:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

190 MATEO, Ramón Matín. Manual de Derecho Ambiental. 2.ed. Madrid: Trivium, 1998, p.77. Tradução: A jurisprudência em todos os países, incentivada pela doutrina, foi estendido para casos de responsabilidade objectiva, como consequência da introdução de risco no contexto da civilização industrial, que tem um perfeito encaixe no ambito da legislação ambiental, fazendo a culpa desaparecer ou, pelo menos, a inversão do ônus da prova quanto à transcendência coletiva e não apenas prejuízo individual. A Constituição Espanhola apóia esta evolução, estabelecendo absolutamente a obrigação de reparar os danos causados. (Traduzido pelo autor)

91

Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.191

Portanto, a Constituição Federal de 1988, seguindo uma

tradição vinda desde a Constituição Federal de 1946, determinou, em seu art. 37,

§ 6º, que podemos ter o exato conhecimento do campo de atuação da

Administração Pública no seu dever de assegurar para a população, uma vida

digna, de acordo com os ensinamentos de Cabral:

A propriedade privada não se tornou algo intocável; desde que seu uso se desencontre de sua função social, vale dizer do interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, à tranqüilidade pública, ao respeito às demais propriedades, à estética urbana e aos direitos individuais e coletivos, seja ou não por matéria ou energia poluente, o Poder Público tem o dever de limitá-la administrativamente. Não o fazendo, a administração se torna civilmente responsável por eventuais danos sofridos por terceiros em virtude de sua ação (permitindo o exercício da atividade poluente, em desacordo com a legislação vigorante) ou de sua omissão (negligenciando o policiamento dessas atividades poluentes).192

Desta forma, as pessoas jurídicas prestadores de serviço

público possuem responsabilidade civil sobre os danos que suas atividades

causarem ao Meio Ambiente, como na relação que tiverem com as causas de

Enchentes ou Inundações. Exceto em casos de força maior, o ente público que

por ação ou por omissão der causa à Enchentes ou Inundações, que poderiam

ser evitadas através da prevenção, é responsável, como por exemplo, na limpeza

191 BRASIL, Constituição Federal do Brasil de 1988, Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em 03/04/2012. 192CABRAL, Armando Henrique Dias, Proteção ambiental in Revista de Direito Público, vol. 47/48, 1978, p. 84.

92

de bueiros, de galerias pluviais, na falta de conservação de canais e de

comportas ou na fiscalização das áreas de encostas e de morros.

[...] está se tornando cada vez mais previsível, posto que: [...] os aspectos históricos e geográficos dão a ciência da possibilidade da referida ocorrência; [...] a tecnologia e os inventos realizados na construção civil e contratual (seguros) permitem a tomada de medidas preventivas; [...], os tributos pagos pelos contribuintes, dentre as suas finalidades, esta a de evitar os danos decorrentes desta ocorrência (chuvas). [...]a ocorrência das chuvas e suas respectivas conseqüências não podem ser contadas como imprevisível o que, via de regra, não permite a alegação de força maior. Sua responsabilidade é objetiva (sem necessidade de prova de culpa), nos termos do artigo 37, parágrafo 6º da Constituição Federal, cabendo a todos os cidadãos que sentirem prejudicados, pelos atos omissivos (omissão) e comissivos (ação) praticados pelo Poder Público (Administração Pública), busquem o ressarcimento dos danos sofridos (sejam eles materiais, sejam eles morais).193

A responsabilidade Civil do Estado na omissão de serviços

públicos é demonstrada, através da decisão da 13ª Câmara de Direito Público do

Estado de São Paulo, através do Relator Ivan Sartori, julgado em 04 de fevereiro

de 2009, conforme a seguinte ementa:

Ementa: Administrativo/Civil Responsabilidade civil do Estado - Ação de indenização contra municipalidade, por danos moral e materiais (deterioração de bens móveis) - Enchente advinda de precipitação pluviométrica - Ressarcimento - Necessidade - Teoria do risco administrativo aplicável à espécie - Danos suficientemente comprovados - Procedência que se decreta nesta Instância - Recurso provido. (Processo: CR 8524685100 SP, Publicação: 09/03/2009).194

Portanto, a responsabilidade do Estado é objetiva, ou seja,

não precisa a vítima provar a culpa do Poder Público, apenas provar o fato

(enchente ou inundação) e os danos ocorridos.

193 MARSAIOLI Rodrigo Vallejo. Enchentes e enxurradas. Poder público é responsável pelos danos causados. São Paulo: revista Consultor Jurídico, 13 de abril de 2010. 194 SÃO PAULO. 13ª Câmara de Direito Público, Relator Ivan Sartori, julgado em 04/02/2009. Processo: CR 8524685100 SP, Publicação: 09/03/2009. Disponível no site: www.tj.sp.gov.br, acessado em 10/05/2012.

93

Cabe ainda, para confirmar a responsabilidade objetiva do

Estado em casos de omissão, demonstrar o fato ocorrido no município de São

José dos Cedros, em Santa Catarina, quando da decisão proferida pelo Tribunal

de Justiça, sob a relatoria dos Desembargador Vanderlei Romer e

Desembargador Nicanor da Silveira, conforme segue:

Ação Ordinária de indenização. Enchente que destruiu parcialmente a residência do postulante. Bueiro entupido. Omissão do ente público em atender a solicitação de limpeza formulada antes do evento. Responsabilidade civil objetiva configurada. Comprovação do dano e do nexo de causalidade.195

Os relatores destacam no acórdão que “a atribuição da

responsabilidade objetiva do Município basta apenas a comprovação do dano e

do nexo causal entre aquele e a ação ou omissão praticada pelos agentes

públicos, a teor do que disciplina o art. 37, § 6o, da Constituição Federal”.196

A Carta Constitucional, em seu art. 144, §5º197, também

ressalta que a Segurança da população198 (Segurança Pública), também é “dever

do Estado”, no que couber a serviços prestados pelo corpo de bombeiros em

atividades de Defesa Civil, em relação a Desastres Naturais, no qual ocasionou

prejuízos do patrimônio ou da pessoa.

Conforme ensina Castro estão intrinsecamente relacionados

com a Segurança da população “o Estado de Direito que se constituiu no Brasil,

em 1988, reconheceu, como direitos constitucionais, os direitos naturais a vida, à

195 SANTA CATARINA, TJSC, Segunda Câmara de Direito Público, 18 de março de 2004, n.º 2004.000021-9. Disponível em: www.tj.sc.gov.br, acessado em 12/07/2012. 196 SANTA CATARINA, TJSC, n.º 2004.000021-9, cit. 197 BRASIL, Constituição Federal do Brasil de 1988, Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em 03/04/2012. Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - polícia federal; II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis; V - polícias militares e corpos de bombeiros militares. § 5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil 198 Castro definiu Segurança “como o Estado de confiança, individual ou coletiva, baseado no conhecimento e no emprego de normas de proteção e na convicção de que os riscos de desastres foram reduzidos, em virtude de terem sido adotadas medias minimizadoras”. CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Segurança Global da População. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Defesa Civil. Brasília, 2007, p.14

94

saúde, ao bem estar, à segurança, à propriedade e à incolumidade das pessoas e

do patrimônio”.199

Desta forma, Cançado Trindade ressalta o dever do Estado

de proteger a vida das pessoas dos Riscos ambientais que possam vir a ocorrer:

[...]sob o direito a vida , em seu sentido próprio e moderno, não só se mantém a proteção contra qualquer privação arbitrária da vida, mas além disso encontram-se os Estados no dever de ‘buscar diretrizes destinadas a assegurar o acesso aos meios de sobrevivência’ a todos os indivíduos e todos os povos. Neste propósito, têm os Estados a obrigação de evitar riscos ambientais sérios à vida, e de por em funcionamento um sistema de monitoramento e alerta imediato’ para detectar tais riscos ambientais sérios e ‘sistemas de ação urgente’ para lidar com tais ameaças.200

A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n.º

6.938/81), no art. 14, §1º, também recepciona os princípios de defesa do Meio

Ambiente constantes na Constituição Federal e estabelece que:

Art. 14. [...] § 1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.201

Neste sentido, Leite e Dantas entendem que este dispositivo

legal responsabiliza civilmente como “atividade lesivas à qualidade ambiental,

reconhecendo como bem jurídico em si mesmo, meritório de proteção, definindo a

responsabilidade objetiva do degradador pelos danos causados ao meio

ambiente”.202

199 CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Segurança Global da População. cit. p. 20. 200 TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. Direitos Humanos e Meio-Ambiente Paralelo dos Sistemas de Proteção Internacional. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1993, p.75. 201 BRASIL. Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. Disponível em www.planalto.gov.br. Acessado em: 12/04/2012. 202 LEITE, José Rubens Morato e DANTAS, Marcelo Buzaglo (Orgs.). Aspectos Processuais do Direito Ambiental. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2010, p.2.

95

Esta norma ainda foi confirmada pela Constituição Federal

de 1988, no art. 225, § 3º, que diz: “As condutas e atividades consideradas lesivas

ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções

penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos

causados”.203

E ainda, na Lei Federal de Política Nacional do Meio

Ambiente, no art. 3º, IV, o legislador define “poluidor, a pessoa física ou jurídica,

de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade

causadora de degradação ambiental”,204 desta forma, esta Lei tornou responsável

civilmente a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, que de certa

forma contribuiu para a degradação ambiental.

O IBEDEC205 confirma a possibilidade de indenização por

danos ocorridos em Enchentes como segue:

[...], o instituto lembra que o artigo 37 da Constituição Federal prevê que o Estado é o responsável pelos danos causados por seus agentes. “Estes danos podem ser a omissão em realizar um determinado serviço ou obra que incumbe ao Estado”, sinaliza o Ibedec. Assim, em caso de alagamento de vias públicas, os danos causados a veículos, imóveis e ao comércio podem ser atribuídos ao Estado, que não investiu, por exemplo, na construção de rede de escoamento de água suficiente ou não fez a limpeza adequada da rede existente.206

Os prejuízos materiais decorrentes de danos causados por

Desastres Ambientais hídricos como nas Enchentes, nas Inundações,

deslizamentos, entre outros, também tem relação com o direito do consumidor.

Nos centros urbanos estes eventos vem acontecendo por falta de algum serviço

ou pela realização de serviços inadequados para o local ou pela falta de

fiscalização de obras em locais não apropriados. Estas condutas, ou falta de

condutas, devem ser discutidas na sociedade moderna, que assiste a

203 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art.225, § 3º. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em: 14/05/2012. 204 BRASIL. Lei 6.938/81.Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acessado em 20/02/2012. 205 Instituto Brasileiro de Estudo e Defesa das Relações de Consumo (IBEDEC). 206 IBEDEC. Disponível no site: www.ibedec.org.br/ acessado em 05/02/2012.

96

apresentação de propostas de desenvolvimento industrial dos países, baseadas

no incentivo ao consumo. Se assim for, que seja um “consumo sustentável”, para

que não ocorram estes eventos ambientais negativos em razão da ação humana.

O Programa das Nações Unidas define “consumo

sustentável”, como:

O consumo sustentável significa o fornecimento de serviços e de produtos correlatos, que preencham as necessidades básicas e dêem uma melhor qualidade de vida, ao mesmo tempo em que se diminui o uso de recursos naturais e de substâncias tóxicas, assim como as emissões de resíduos e de poluentes durante o ciclo de vida do serviço ou do produto, com a idéia de não se ameaçar as necessidades das gerações futuras207

Com a preocupação da prevenção dos Desastres

Ambientais, os poderes públicos de muitos países adotaram a criação de um

órgão de Defesa Civil, com a participação do governo e da sociedade em geral,

para proteção e defesa dos desastres hídricos.

3.2 DEFESA CIVIL NA SEGURANÇA DA POPULAÇÃO NOS DESASTRES

HÍDRICOS BRASIL/ESPANHA.

As primeiras preocupações com a Segurança dos cidadãos

apareceram nos países que participaram da Segunda Guerra Mundial, depois dos

ataques sofridos em 1940 e 1941, causando milhares de mortes. A Inglaterra foi o

primeiro país a promover ações para a defesa de sua população e criou a Civil

Defense (Defesa Civil), para proteger as vítimas dos conflitos bélicos.208

Depois de passado algum tempo, com as mudanças

ocorridas nas 1ª e 2ª Guerras, outros fatores contribuíram para a preocupação da

questão de Segurança em relação a ocorrência de desastres. Antes as

preocupações eram em relação aos conflitos bélicos, hoje a preocupação vem em

207 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Programa das Nações Unidas para o desenvolvimento (PNUD). Consumo sustentável. Tradução de Admond Bem Meir. São Paulo: Secretaria do Meio Ambiente/IDEC/Consumers Internacional, 1998. p. 65. 208 BRASIL. Defesa civil. Disponível no site: http://www.defesacivil.gov.br. Acessado em 24/03/2012.

97

relação ao tratamento e estudos dos efeitos e causas dos desastres. Neste

sentido Castro explica:

Embora a Sinistrologia seja uma ciência de evolução muito recente, há bastante tempo os estudos epidemiológicos demonstram que, apesar do conceito de guerra total, da evolução da tecnologia armamentista e do imenso incremento dos arsenais bélicos, nestes dois últimos séculos, a somação dos danos e dos prejuízos causados por desastres naturais, humanos ou antropogênicos e mistos, ultrapassa de muito à dos provocados por todas as guerras. Desta forma, é inquestionável que a maior ameaça à sobrevivência e à incolumidade das pessoas é constituída pelos desastres.209

Conforme o histórico da Defesa Civil Nacional, atualmente,

“em todo o mundo, a Defesa Civil, se organiza em sistemas abertos com a

participação dos governos locais e da população no desencadeamento das ações

preventivas e de resposta aos desastres”.210 A soma destes dois fatores são os

objetivos, tanto de âmbito nacional como internacional, para a redução dos

Desastres Ambientais. Para Castro, esta redução destes fenômenos negativos

caracteriza-se como uma questão de “segurança global da população”, pois

entende:

No atual estágio de desenvolvimento tecnológico é perfeitamente possível reduzir, substancialmente, a intensidade dos desastres e aumentar o nível de segurança global da população, de todos os países do mundo, por um custo muito inferior ao da corrida armamentista, caso haja vontade política para a necessária mudança de enfoque.211

A Defesa Civil no Brasil212, se deu com a criação do Sistema

Nacional de Defesa Civil – SINDEC, em 16.12.1988, reorganizado em agosto de

209 CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Segurança Global da População. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Defesa Civil: Brasília, 2007, p. 5. 210 BRASIL. Defesa Civil. Disponível em: http://www.defesacivil.gov.br. Acessado em 02/04/2012 211 CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Segurança Global da População. cit., p. 6. 212 As Legislações, mais recentes relacionadas ao SINDEC, seguem abaixo: Lei nº 12.608 10.04.2012 11.04.2012 Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres; altera as Leis nos 12.340, de 1o de dezembro de 2010, 10.257, de

98

1993, atualizado por intermédio do Decreto nº 5.376, de 17.02.2005 e que foi

revogado pelo decreto nº 7.257, de 04 de agosto de 2010. Recentemente, com a

entrada em vigor de nova lei 12.608 de 10.04.12 (Anexo II), que alterou e revogou

substancialmente a Lei nº 12.340 de 01.12.2010, que também tratava sobre o

SINDEC. Nesta Lei 12.608/12, vários artigos tratam sobre a organização dos

órgãos de Defesa Civil e acrescentou a expressão “proteção” nos órgãos de

Defesa Civil dos entes da federação, dando indícios de que, provavelmente, será

transformada em “Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil”.

Na estrutura do Sistema Nacional de Defesa Civil destaca-se

a criação do Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres – CENAD,

o Grupo de Apoio a Desastres e o fortalecimento dos órgãos de Defesa Civil

locais, que tem como objetivo planejar, articular e coordenar as ações de Defesa

Civil em todo o território nacional.

Para a redução dos desastres o SINDEC tem como objetivos

os seguintes aspectos globais conforme o art. 4º do Decreto nº 7.257, de 2010:

Art. 4o Para o alcance de seus objetivos, o SINDEC deverá: I - planejar e promover ações de prevenção de desastres naturais, antropogênicos e mistos, de maior prevalência no País; II - realizar estudos, avaliar e reduzir riscos de desastres; III - atuar na iminência e em circunstâncias de desastres; e

10 de julho de 2001, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.239, de 4 de outubro de 1991, e 9.394, de 20 dedezembro de 1996; e dá outras providências. Portaria nº 37 31.01.2012 01.02.2012 Altera a Portaria nº 607, de 19 de agosto de 2011, que regulamenta o uso do Cartão de Pagamento de Defesa Civil - CPDC. Portaria nº 607 18.08.2011 19.08.2011 Regulamenta o uso do Cartão de Pagamento de Defesa Civil - CPDC. Lei nº 12.340 01.12.2010 02.12.2010 Dispõe sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de resposta e recuperação nas áreas atingidas por desastre, e sobre o Fundo Especial para Calamidades Públicas; e dá outras providências. (Redação dada pela Lei nº 12.608, de 2012) Decreto nº 7.257 04.08.2010 05.08.2010 Regulamenta a Medida Provisória no 494 de 2 de julho de 2010, para dispor sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC, sobre o reconhecimento de situação de emergência e estado de calamidade pública, sobre as transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre, e dá outras providências Decreto s/n 26.09.2005 27.09.2005 Institui a Semana Nacional de Redução de Desastres, e dá outras providências. (grifo nosso devido alteração feita pela nova Lei). BRASIL. Defesa Civil. Disponível em: www.defesacivil.gov.br. Acessado em: 13/03/2012.

99

IV - prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populações afetadas, e restabelecer os cenários atingidos por desastres.213

O art. 2º do mesmo Decreto, também apresenta alguns

conceitos, dentre eles, o de Situação de Emergência e de Estado de Calamidade

Pública, conforme segue:

Situação de emergência: situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido; Estado de calamidade pública: situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido;214

O art. 7º também do mesmo decreto nº 7.257/10 diz sobre

“o reconhecimento da situação de emergência ou do estado de calamidade

pública pelo Poder Executivo federal se dará mediante requerimento do Poder

Executivo do Estado, do Distrito Federal ou do Município afetado pelo

desastre”.215

Na Espanha, a Defesa Civil é conhecida como Dirección

General de Protección Civil y Emergências, e é um serviço público, com o objetivo

de “prevenir las situaciones de grave riesgo colectivo o Catástrofes, proteger a las

personas y los bienes cuando dichas situaciones se producen, así como contribuir

a la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas”. Com o intuito de

alcançar um Sistema Nacional de Proteção Civil, mais eficaz e solidário,

preocupados com “la prevención, la planificación, la coordinación y la

cooperación”, para o bom funcionamento.216

213 BRASIL. Decreto 7.257, de 04 de agosto de 2010, regulamenta a Medida Provisória no 494 de 2 de julho de 2010, para dispor sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC, sobre o reconhecimento de situação de emergência e estado de calamidade pública, sobre as transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre, e dá outras providências. Art. 4º. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em 11/11/2011. 214 BRASIL. Decreto 7.257/10. cit, Art. 2ª, III e IV. 215 BRASIL. Decreto 7.257/10. cit. Art. 7º. 216 CRUZ, Juan Díaz. Carta de Presentación. Disponível no site: www.proteccioncivil.org, acessado em 10/04/2012. Tradução: prevenir situações de grave risco coletivo ou catástrofes, proteger as pessoas e bens, quando estas situações ocorrem, assim como contribuir para a

100

A Dirección General de Protección Civil y Emergências, é

um órgão responsável para coordenar as atuações dos Órgãos do Estado,

cooperando com as Comunidades Autônomas e com as Corporações Locais.

Outro ponto importante de proteção civil para os espanhóis é

a formação de uma cultura preventiva do Risco, em relação a analise, informação,

conscientização da população, sistema de alerta, entre outros pontos. O Poder

Público Espanhol também considera muito importante à preocupação com os

Riscos de um mundo globalizado e, para isso, entende necessário participar de

ações internacionais, de reuniões de organismos internacionais e ajudar outros

países em matéria de proteção civil.

E, por fim, especifica que o Estado deve “garantizar el

cumplimiento del principio constitucional de solidaridad interterritorial y conseguir

que España sea cada vez un país más seguro [...] frente a las emergências”.217

Como os órgãos de Defesa Civil são a principal salvaguarda

das populações ameaçadas por este tipo de fenômeno ambiental, o poder público

das regiões, principalmente, as atingidas e a sociedade em geral devem

incentivar a criação destes órgão de proteção, para prevenção e para o socorro

das vítimas, antes, durante e depois de ocorrido o desastre.

3.3 MEDIDAS DE PREVENÇÃO DE ENCHENTES E DE INUNDAÇÕES

Inicialmente, para prevenir um desastre hídrico, é necessário

ter um conhecimento técnico e dos fatos, para poder prevenir os Riscos que

podem ocorrer e de que forma agir, nos casos de Enchentes e Inundações.

Desta forma, para reduzir os prejuízos com estes tipos de

Desastres Naturais, para Kobiyama “é preciso executar os projetos de

Gerenciamento de Desastres Naturais (GDN). O GDN possui duas metas: em

primeiro lugar, entender como acontecem os fenômenos naturais e, em segundo

reabilitação e reconstrução de áreas afetadas. [...] a prevenção, o planejamento, a coordenação e a cooperação”. Tradução do autor. . 217 CRUZ, Juan Díaz. Carta de Presentación. Disponível no site: www.proteccioncivil.org, acessado em 10/04/2012. Tradução: garantir o cumprimento do princípio constitucional da solidariedade interterritorial e conseguir que a Espanha seja cada vez um país mais seguro [...] frente as emergências. Tradução do autor.

101

momento, é necessário aumentar a resistência da sociedade contra esses

fenômenos”. 218

Para entender esse tipo de fenômeno é preciso a ajuda de

universidades ou de institutos de pesquisas, através de estudos mais

aprofundados sobre o assunto. Em relação, a parte prática, para prevenir os

desastres deve ter o apoio dos Órgãos governamentais das esferas federal,

estadual e municipal, das ONG’s - Órgãos não governamentais, de empresas

privadas, das associações comunitárias, e, também, da sociedade civil, que é

parte fundamental para a defesa de seus próprios interesses.

Segundo Derani, em relação às medidas preventivas e de

precauções quanto às tarefas das políticas ambientais do Estado, estas devem

ser no sentido de não prejudicar o Meio Ambiente, mantendo-o saudável, como

explica:

implementação de pesquisas no campo ambiental, melhoramento e desenvolvimento de tecnologia ambiental, construção de um sistema para observação de mudanças ecológicas, imposição de objetivos de política ambiental a serem alcançadas a médio e longo prazo, sistematização das organizações no plano de uma política de proteção ambiental, fortalecimento dos órgãos estatais competentes para a melhora na execução de planos ambientais, bem como de textos legislativos visando a uma efetiva organização política e legislativa de proteção ambiental.219

Neste mesmo sentido, o Governo Federal inseriu um

Programa de Prevenção para os períodos de precipitações atmosféricas nas

áreas mais vulneráveis, por serem geralmente as mais atingidas e sofrerem mais

este tipo de dano, pois, estão mais sujeitas ao Risco ambiental, como

transcrevemos:

O Governo Federal, por meio da Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministério das Cidades, inseriu no Programa de Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários, uma ação específica de “Prevenção e Erradicação de Riscos em Assentamentos Precários”. Esta Ação, inédita na área de políticas nacionais de desenvolvimento urbano,

218 KOBIYAMA, Masato (Coord.). Aprender Hidrologia para Prevenção de Desastres Naturais. Florianópolis: UFSC, 2006 Disponível no site: http://www.labhidro.ufsc.br/Artigos/aprenderhidro.pdf, acessado no dia 20/05/2012 219 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997. p. 167.

102

é composta por três grandes atividades: (a) apoio para elaboração de planos municipais de redução de riscos e projetos de obras de estabilização de encostas; (b) capacitação de equipes municipais para a elaboração de mapas de risco e a concepção de programas preventivos de gerenciamento de risco; e (c) difusão de políticas preventivas de gestão de risco e intercâmbio de experiências municipais.220

Na Espanha, a precariedade legislativa sobre o tema de

Inundações leva o assunto para as legislações das águas. As autoridades

hidráulicas ainda limitam as informações sobre as zonas inundáveis. Entretanto, o

advento da Diretiva Comunitária de 2007 (Anexo III), sobre os Riscos de

Inundações, além de ser um estímulo para a proteção dessas áreas, trouxe

mudanças para a legislação daquele país, especialmente com a incorporação do

Real Decreto 903/2010 de 09 de julho de 2010, sobre avaliação e a gestão de

Riscos de Inundações.

Um dos destaques que a diretiva européia trouxe em relação

à prevenção dos Riscos pode ser apontado como a realização de “cartografias de

risco”, conforme segue:

destacable hasta el momento es el impulso que ha supuesto la Directiva para la realización de cartografías de riesgo, que tiene su principal expresión en la puesta en marcha del Sistema nacional de cartografía del riesgo de inundaciones, llamado a cubrir una de las principales deficiências de nuestro sistema de prevención. A partir de ahí, conforme se vayan cumpliendo sus exigências sustantivas, se elabore la evaluación preliminar, los mapas de riesgo y los planes y programas de gestión, asistiremos sin duda a un empuje renovador en la gestión del riesgo de inundaciones en nuestro país.221

220 Disponível no site: http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Biblioteca/PrevencaoErradicacao/Livro_Mapeamento_Enconstas_Margens.pdf, acessado em 12/02/2012. 221 GIMÉNEZ, Andrés Molina. La disciplina territorial del riesgo de inundaciones en el ordenamiento jurídico español. Artigo. Espanha, 2010, p.72. Tradução: destaque para o impulso que trouxe à directiva para a realização de uma cartográfia de risco, que tem sua principal expressão na implementação do sistema nacional de cartografia de risco de inundação, chamado para cobrir uma das principais deficiências do nosso sistema de prevenção. A partir daí, conforme vão cumprindo suas exigências substantivos, é elaborado a avaliação preliminar, os mapas de risco e planos e programas de gestão, assistiremos, sem dúvida, um empurrão renovador na gestão dos riscos de inundações em nosso país. (Tradução do autor)

103

Enquanto isso, na Espanha, a comunidade Valenciana têm

sido pioneira no tratamento dos Riscos de Inundações e serve de exemplo para

as demais comunidades autônomas daquele país, em desenvolver um

ordenamento do território e uma cartografia global e detalhada de zoneamento,

atitude que permite melhor análise das ameaças e orienta o poder discricionário

da administração pública no planejamento urbano, orientando o desenvolvimento

de áreas não alagadas.

Todas as cidades deveriam ter um planejamento urbano e

um plano de sistema de drenagem pluvial integrados. Estes planejamentos

urbanos, sendo regionais, estaduais ou federais, devem ter compatibilidade entre

si, para que haja um desenvolvimento urbano sustentável.

Estes sistemas de drenagem urbana visam o mapeamento

das áreas sujeitas a Inundações para viabilizar ou impedir suas ocupações. Os

planos de drenagem urbana são sistemas preventivos de Inundações,

principalmente nas áreas mais baixas das cidades, em especial a ocupação de

várzeas e fundos de vales, que são locais mais propícios aos alagamentos ou

circulação de cursos naturais de água.

Segundo Canholi, as medidas de prevenção para minimizar

os danos das Inundações são divididas em medidas estruturais e medidas não

estruturais, conforme explica:

As medidas estruturais correspondem às obras que podem ser implantadas visando à correção e/ou prevenção dos problemas decorrentes de enchentes. As medidas não estruturais são aquelas em que se procura reduzir os danos ou as conseqüências das inundações, não por meio de obras, mas pela introdução de normas, regulamentos e programas que visem, por exemplo, o disciplinamento do uso e ocupação do solo, a implementação de sistemas de alerta e a conscientização da população para a manutenção dos dispositivos de drenagem.222

Para Tucci, as medidas não estruturais, em comparação

com às medidas estruturais, podem causar uma sensação de insegurança e até

mesmo induzindo a ocupação humana em áreas com Riscos de Inundações, 222 CANHOLI, Aluísio Pardo. Drenagem Urbana e Controle de Enchentes. São Paulo: Oficina de Testos, 2005, p.25.

104

enquanto que as medidas não estruturais, além de ter um custo menor, podem

ser mais benéficas em situação de longo prazo.223

Em razão do processo de urbanização desordenada, muitos

controles de drenagem das cidades se tornaram insuficientes e, por isso, para

restabelecer o ciclo hidrológico anterior à urbanização é preciso estabelecer

medidas compensatórias nos locais onde ocorre inundação. Como medidas

compensatórias ou estruturais para infiltração de água, podemos destacar: a

criação de sistemas para escoamento de água fluvial, a construção de poços de

infiltração, a substituição dos pavimentos impermeáveis por aqueles permeáveis,

em áreas que permitem ou facilitam a infiltração das águas das chuvas no solo.224

Para amenizar de forma não estrutural os quadros de

Enchentes e Inundações, Frank e Sevegnani entendem que devem ser tomadas

as seguintes medidas:

- os cidadões conscientes e críticos pressionarem os governantes para agirem de forma responsável; - os governantes mudarem o foco das discussões, não se atendo apenas aos efeitos das inundações, mais começando a pensar nas suas causas. - os governantes compreenderem as várias e múltiplas relações entre homem e natureza, e as levarem em consideração nas suas decisões cotidianas relativas à condução das cidades. - as comunidades agirem de forma preventiva de modo a minimizar os potenciais danos de novos desastres.225

Muito embora a preocupação com a prevenção deva ser em

todas as etapas de um desastre natural, ou seja: antes do fato, com medidas

preventivas; durante os desastres, com ações de salvamento e de minoração dos

prejuízos; e, depois de um evento, com a realização de um processo de

reconstrução físico e moral das pessoas atingidas.

223 Tucci, Carlos E. Marques. Gerenciamento da drenagem urbana. Revista Brasileira de Recursos hídricos, v. 7, n.1, 2002, p.5-27. 224 FONSECA, Paulo Luiz da, NASCIMENTO, Elson Antonio e LONGO, Orlando Celso. Gestão ambiental de bacias hidrográficas: medidas não convencionais no controle de cheias urbanas – principais aspectos, considerações e ações integradas. XIII SIMPEP - Bauru, SP, Brasil, 6 a 8 de Novembro de 2006. Disponível em: http://www.simpep.feb.unesp.br/anais/anais_13/artigos/258.pdf. Acessado em 03/05/2012. 225 FRANK, Beate e SEVEGNANI, Lucia (Orgs). Desastre de 2008 no Vale do Itajaí. Água, gente e política. Blumenau: Agência de Água do Vale do Itajaí, 2009, p.101.

105

Neste sentido, Kobiyama classifica estas três situações, da

seguinte forma:

Pré-evento “Antes”: Antes de ocorrer os desastres, são realizadas atividades para reduzir os futuros possíveis prejuízos. Evento “Durante”: Durante e logo depois da ocorrência de desastres, são realizadas ações emergenciais. Uma das ações fundamentais é o registro da ocorrência do desastre para desencadeamento das ações de salvamento e de proteção dos envolvidos no evento. Pós-evento “Depois”: Após os desastres, atua-se na restauração e/ou reconstrução e/ou compensação dos prejuízos.226(grifo do autor)

Depois das Enchentes e Inundações de novembro de 2008,

no vale do Itajaí, o Governo do Estado de Santa Catarina, preocupado com a

proporção do desastre que as chuvas causaram na região, retornou a análise do

projeto apresentado pela Agência Japonesa de Cooperação Internacional - JICA,

quando das Enchentes ocorridas em 1984/85, propostas que não foram

executadas naquela época devido ao endividamento do Estado:

“[...]A participação da JICA (Agência Japonesa de Cooperação Internacional) neste processo de acompanhamento se deve à elaboração de um novo plano diretor de prevenção de desastres naturais para a bacia do Itajaí, num prazo de 18 meses (março de 2010 a setembro de 2011), com base nos princípios do Plano Integrado de Preservação e Mitigação de Riscos de Desastres Naturais da Bacia Hidrográfica do Rio Itajaí – PPRD – Itajaí. [...]Neste acordo, cabe ao Comitê do Itajaí a tarefa de realizar audiências públicas sobre o novo Projeto JICA, o que exigirá acompanhar de perto o seu desenvolvimento. 227

Este projeto de prevenção, feito pelos japoneses, foi

apresentado em setembro de 2011 para o governo Catarinense e neste ano de

2012 deve ser implementadas medidas de forma gradual em todas as bacias

hidrográficas do rio Itajaí, beneficiando 53 municípios daquela região. O projeto

compreende medidas estruturais e não-estruturais, como mapeamento das áreas 226 KOBIYAMA, Masato (Coord.). Aprender Hidrologia para Prevenção de Desastres Naturais. Florianópolis: UFSC, 2006 Disponível no site: http://www.labhidro.ufsc.br/Artigos/aprenderhidro.pdf Acessado no dia 20/05/2012. 227 ITAJAÍ. Disponível em: http://www.comiteitajai.org.br/index.php/prevencaoenchentes/novo-jica/276-jaicaimbuia.html. Acessado em: 25/03/2012.

106

de Risco e retirada de moradores residentes em áreas consideradas de Risco de

deslizamentos e de Enchentes. Entre as medidas estruturais previstas no projeto,

estão as obras de engenharia para sobrelevação das barragens de Taió e de

Ituporanga, a construção de comportas no rio Itajaí-Mirim e a compra de um radar

metereológico que informe a cidade da possibilidade de ser atingida por

Enchentes e Inundações, com antecedência de até três horas. 228

As medidas para evitar os Riscos de um desastre ambiental

não devem considerar somente os Riscos ambientais próximos, ou seja, aqueles

que temos conhecimento, mas devem levar em consideração também os Perigos

futuros, principalmente os provenientes das atividades humanas, que podem

comprometer a sustentabilidade ambiental. Estas medidas de proteção têm como

fator fundamental a avaliação e a mitigação do tamanho dos danos e avaliar as

vulnerabilidades da população, para que o necessário desenvolvimento do país

seja realizado com a moderação suficiente, conforme estabelecido nos princípios

da prevenção e da precaução.

Para implantação de um “desenvolvimento sustentável”,

Mota ensina que deve-se ter um conhecimento mais aprofundado sobre o risco,

para que se possa aplicar medidas proporcionalmente adequadas à proteção

necessária a cada caso específico:

Atuando com moderação, as medidas de proteção devem ser proporcionais ao nível de proteção procurado, não introduzir discriminações em suas aplicações, ser coerentes com medidas similares já adotadas, estar baseadas num exame de vantagens e implicações potenciais da ação ou ausência de ação, ser reexaminadas à luz de novos conhecimentos científicos e ser capazes de atribuir a responsabilidade de produzir provas científicas necessárias para permitir uma avaliação mais completa do risco.229

Para Canotilho, o Risco sempre irá existir, dizendo que “os

riscos nunca serão totalmente eliminados, pois a cognição humana é sempre

restrita, se visualizada com as necessidades do sistema ecológico. Além disso, a

228 Jornal Diário Catarinense, 22 de fevereiro de 2012, p. 15. 229 MOTA, Mauricio. Princípio da precaução: uma construção a partir da razoabilidade e da proporcionalidade. In: MOTA, Mauricio (coord.) Fundamentos Teóricos do Direito Ambiental. São Paulo: Elsevier, 2008. p. 62.

107

certeza científica é sempre dinâmica e mutável no tempo, trazendo necessidade

de ponderação nas decisões sobre o risco”.230

Portanto, é necessário estar sempre observando e

ponderando os acontecimentos naturais e antrópicos, para que não sejam

tomadas medidas desnecessárias e que possam prejudicar o Meio Ambiente, sem

minimizar os Riscos e os danos dos desastres hídricos. Por isso, a importância

desses encontros internacionais, como a Rio+20, onde participam

aproximadamente 200 representantes de países, com o objetivo de obter um

Desenvolvimento Sustentável.

230 CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 176-177

108

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Observa-se a grande preocupação Internacional com o Meio

Ambiente, no sentido de buscar o Desenvolvimento Sustentável dos países, em

conjunto com um Meio Ambiente devidamente equilibrado. Neste sentido,

propostas são apresentadas em vários encontros nacionais e internacionais, de

onde são extraídos documentos, como declarações internacionais, principalmente

após a década de 70, quando muitos países passaram a incluir em suas Cartas

Constitucionais o tema da proteção ambiental. O Brasil também incluiu na

Constituição Federal de 1988 um capítulo exclusivo para a proteção do Meio

Ambiente, além da inclusão de outros artigos específicos nas leis

infraconstitucionais que, direta ou indiretamente, também tratam sobre o tema

ambiental.

Na Constituição de 1988 a preocupação do legislador foi

apresentada em relação a “uma vida digna” e no sentido de que a proteção ao

Meio Ambiente fosse garantida para esta geração e também para as gerações

futuras, dizendo que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,

impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo

para as presentes e futuras gerações”. 231

Este artigo de proteção ambiental foi inserido com o status

de direito fundamental, como o direito de uma vida digna, pois a “vida” é um

direito fundamental, o primeiro a ser protegido e, para tanto, precisamos um Meio

Ambiente equilibrado, para que possamos atingir o objetivo de um

desenvolvimento de forma sustentável para esta e as próximas gerações.

Para a Constituição Federal Espanhola, a proteção

ambiental foi inserida, como um princípio constitucional pois o art. 45 foi

incorporado em capitulo que trata dos princípios constitucionais e, conforme a

doutrina daquele país, não seria bom que tratassem o Meio Ambiente como

direito fundamental, mas sim como princípio a ser seguido em todo o

ordenamento jurídico.

231 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Art. 225. Disponível em: http://www.senado.gov.br. Acessado em: 23/12/2012.

109

Em relação ao tema de Enchentes e Inundações, a

legislação brasileira ainda está um pouco defasada. As leis que tratam do assunto

são leis embrionárias e muito recentes, estabelecidas em razão da freqüência que

este tipo de desastre tem ocorrido em todo o país. Conforme está previsto na

Carta Constitucional, a competência para legislar sobre o Meio Ambiente é da

União, competência superlativa, não podendo e nem devendo os Estados

membros, o Distrito Federal e os Municípios editar, modificar ou alterar qualquer

lei que possa desrespeitar os ditames das leis federais. Aos Municípios cabe

apenas a competência suplementar da legislação federal e estadual “no que

couber”, segundo especificado no artigo 30, inciso II, de maneira que só podem

legislar sobre assuntos de exclusivo interesse local.

Apesar dos municípios serem os maiores interessados na

proteção das Enchentes e Inundações pois normalmente quando acontece um

desastre ambiental deste tipo são eles e seus habitantes os que sofrem o maior

prejuízo porque, na maioria das vezes, estes fenômenos hídricos destroem as

praças municipais, as pontes e estradas locais, além das residências particulares

e, principalmente, a vida. Além destes prejuízos físicos os municípios têm que

tratar de vários outros problemas como, os de saúde pública e de Segurança. As

cidades atingidas têm a preocupação de se reerguerem e de voltarem a ter uma

vida normal, sem o necessário suporte financeiro para suprir as grandes

despesas que uma Catástrofe trás para cada cidade, fatos que acabam por

estabelecer maior demora na execução das medidas de reestruturação social.

A Política Nacional de Defesa Civil classifica as Inundações

de acordo com a sua dimensão, dividindo-as em: excepcional, grande, normal,

regular e pequena. Esta divisão ocorre conforme o prejuízo e os danos que

causam em relação ao patrimônio público e privado e, em relação às pessoas.

Também é classificada quanto ao tipo, sua origem ou causa de ocorrência.

Quanto ao tipo, as Inundações podem ser: Inundações

repentinas, bruscas ou enxurradas, quando o fato se dá de forma muito rápida,

devido ao aumento da precipitação de chuvas; Inundações lentas ou de planície,

que aparecem de forma gradual e como permanece chovendo por muito tempo, o

solo fica saturado de água; Inundações em cidades ou alagamentos, quando o

Meio Ambiente foi modificado de maneira inadequada em razão do crescimento

110

da população, com obras humanas que dificultam a infiltração da água das

chuvas.

Quanto ao tipo de desastre, o primeiro são as formas de

Enchentes naturais e que ocorrem conforme as precipitações de chuvas e de

acordo com a forma de relevo local, mais propício ao fenômeno das cheias. O

segundo tipo de Enchentes são as relacionadas com a ação do homem e

acontecem nas áreas onde houve um aumento desordenado da população, sem

planejamento da ocupação do solo, com construções irregulares, geralmente em

locais onde a especulação imobiliária se deu de forma abusiva. Em áreas muito

próximas uma das outras sem projetos de infraestrutura, sem qualquer sistema de

drenagem das águas das chuvas e, em locais vulneráveis aos deslizamentos de

morros e de encostas. O terceiro tipo Enchentes e Inundações é resultado da

soma do primeiro com o segundo tipo, onde existe a ocorrência de enxurradas,

devido a precipitação climática e o tipo de relevo, acrescidos da ação do homem

constrói um desastre que já é previsível.

Com um aumento de Enchentes e Inundações, os governos

e a sociedade não podem dizer que desconhecem estes tipos de desastres, por

isso, com o passar dos anos, muitas pessoas das áreas técnicas e acadêmicas

estudam as modificações e a destruição do Meio Ambiente, tentando descobrir

fórmulas para minimizar estas Catástrofes. Antigamente, os recursos ambientais

eram considerados como bens de infinita duração, que jamais iriam se acabar.

Entretanto, hoje em dia, com o mau uso destes recursos naturais, passaram a ser

considerado como bens finitos e, por isso, causa de grande preocupação para

todo o planeta.

Com o surgimento da civilização industrial, houve um

período de transição entre o modo de vida antigo e o novo. Uma característica

deste novo modo de vida é o aparecimento da preocupação com os Riscos,

devido ao desenvolvimento das novas tecnologias, principalmente, dependendo

da ação humana em busca do desenvolvimento, pode-se criar uma sociedade

ameaçada pelos Risco de Catástrofes e de abrangência mundial. Neste sentido,

para Beck, vivemos hoje um período de ruptura, entre o antigo e os

acontecimentos da modernização e que “Risco” faz parte da modernização,

tratando a sociedade moderna por “sociedade de risco”, pois, o desenvolvimento

111

tecnológico trouxe muitas mudanças em vários setores da sociologia, da

economia, da política, da saúde e, em razão desta modernização, passamos a

sofrer as Catástrofes ambientais.232

No que diz respeito à redução da dimensão dos danos

previsíveis e não previsíveis, o princípio da prevenção e da precaução orientam

juridicamente a forma mais sustentável para auxiliar a resolução dos problemas

que envolvem os riscos ambientais, em todos os países.

Entretanto, o desenvolvimento desestruturado passa a ser

de responsabilidade do poder público, de todos os entes da federação, e da

sociedade como um todo, porque o Estado não pode se omitir em legislar,

fiscalizar e orientar a população para que o crescimento, principalmente urbano,

seja realizado de forma sustentável, não se preocupando somente com os Riscos

atuais, mas também com aqueles que ainda desconhecemos e que podem vir a

acontecer no futuro, recaindo sobre as próximas gerações de habitantes do

planeta.

A responsabilidade do Estado é sempre objetiva, não sendo

caso de análise de culpa das vítimas. Esta responsabilidade está prevista no

artigo 37 da Constituição Federal Brasileira e reconhecida pela doutrina e pela

jurisprudência pátria, especialmente em julgados da justiça carioca e catarinense.

Com a preocupação de defender as pessoas que

participavam das grandes guerras ocorridas no século XX, começou no mundo e,

em especial na Inglaterra, a necessidade de criar órgãos de defesa destas

pessoas, atingidas por desastres e, por isso, em várias países foram criadas as

Defesas Civis, órgãos instituídos para proteção e para a recuperação destes

indivíduos atingidos. No Brasil, a Defesa Civil foi criada em dezembro de 1988,

depois da promulgação da Carta Constitucional, através da instituição do Sistema

Nacional de Defesa Civil – SINDEC. Este sistema já foi reorganizado e atualizado

algumas vezes, conforme o histórico da Defesa Civil Nacional, dizendo que “em

todo o mundo, a Defesa Civil, se organiza em sistemas abertos com a

participação dos governos locais e da população no desencadeamento das ações

232 BECK, Ulrich. Sociedade de Risco – Rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34, 2011.

112

preventivas e de resposta aos desastres”.233 É um órgão importante para proteção

e para o atendimento nos municípios onde ocorrem os fenômenos de Enchentes,

Inundações, deslizamentos, entre outros.

Os órgãos de Defesa Civil têm relevante atuação em todo

território nacional, especialmente nos casos de desastres ambientais hídricos

como se torna público e notório quando das catástrofes em Santa Catarina e no

Rio de Janeiro, ambas ocorridas nos últimos anos.

No entanto, a preocupação com a prevenção deve acontecer

em todas as etapas de um desastre ambiental. Sendo assim, inicialmente com

medidas preventivas, de forma que minimize os Riscos, principalmente nas áreas

mais vulneráveis; durante o evento, com ações de salvamento e de minoração

dos prejuízos e do sofrimento e depois de um desastre, com o processo de

reconstrução físico e moral das famílias atingidas, para que possam voltar a ter

“uma vida digna”.

Todas as Enchentes e Inundações trazem sofrimento e

tristeza, mas se todos cooperarem e fizerem a sua parte na prevenção dos

Desastres Ambientais em sua região, será possível reduzir o sofrimento, os

prejuízos e as tristezas das pessoas atingidas.

233 BRASIL. Defesa Civil. Disponível em: http://www.defesacivil.gov.br/historico/index.asp, acessado em 02/04/2012.

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126

ANEXO I

LEI No 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001.

Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes

gerais da política urbana e dá outras providências.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta

e eu sanciono a seguinte Lei:

CAPÍTULO I

DIRETRIZES GERAIS

Art. 1o Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da

Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.

Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade,

estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da

propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos

cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.

Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das

funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes

diretrizes gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra

urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao

transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e

futuras gerações;

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações

representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e

acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da

sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;

IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da

população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área

de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e

seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

127

V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços

públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às

características locais;

VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:

a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;

b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;

c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em

relação à infra-estrutura urbana;

d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como

pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;

e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou

não utilização;

f) a deterioração das áreas urbanizadas;

g) a poluição e a degradação ambiental;

h) a exposição da população a riscos de desastres. (Incluído dada pela Lei

nº 12.608, de 2012)

VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo

em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua

área de influência;

VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de

expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social

e econômica do Município e do território sob sua área de influência;

IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de

urbanização;

X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e

dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a

privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens

pelos diferentes segmentos sociais;

XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a

valorização de imóveis urbanos;

XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído,

do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;

128

XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos

processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos

potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto

ou a segurança da população;

XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de

baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização,

uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da

população e as normas ambientais;

XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das

normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da

oferta dos lotes e unidades habitacionais;

XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção

de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido

o interesse social.

Art. 3o Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana:

I – legislar sobre normas gerais de direito urbanístico;

II – legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito

Federal e os Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio

do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional;

III – promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito

Federal e os Municípios, programas de construção de moradias e a melhoria das

condições habitacionais e de saneamento básico;

IV – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,

saneamento básico e transportes urbanos;

V – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e

de desenvolvimento econômico e social.

CAPÍTULO II

DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA

Seção I

Dos instrumentos em geral

Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de

desenvolvimento econômico e social;

129

II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e

microrregiões;

III – planejamento municipal, em especial:

a) plano diretor;

b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;

c) zoneamento ambiental;

d) plano plurianual;

e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;

f) gestão orçamentária participativa;

g) planos, programas e projetos setoriais;

h) planos de desenvolvimento econômico e social;

IV – institutos tributários e financeiros:

a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;

b) contribuição de melhoria;

c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;

V – institutos jurídicos e políticos:

a) desapropriação;

b) servidão administrativa;

c) limitações administrativas;

d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;

e) instituição de unidades de conservação;

f) instituição de zonas especiais de interesse social;

g) concessão de direito real de uso;

h) concessão de uso especial para fins de moradia;

i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;

j) usucapião especial de imóvel urbano;

l) direito de superfície;

m) direito de preempção;

n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;

o) transferência do direito de construir;

p) operações urbanas consorciadas;

q) regularização fundiária;

130

r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais

menos favorecidos;

s) referendo popular e plebiscito;

t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; (Incluído pela Lei

nº 11.977, de 2009)

u) legitimação de posse. (Incluído pela Lei nº 11.977, de 2009)

VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de

vizinhança (EIV).

§ 1o Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislação que

lhes é própria, observado o disposto nesta Lei.

§ 2o Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social,

desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação

específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis públicos

poderá ser contratada coletivamente.

§ 3o Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos

por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social,

garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade

civil.

Seção II

Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios

Art. 5o Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá

determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo

urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e

os prazos para implementação da referida obrigação.

§ 1o Considera-se subutilizado o imóvel:

I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em

legislação dele decorrente;

II – (VETADO)

§ 2o O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o

cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de

registro de imóveis.

§ 3o A notificação far-se-á:

131

I – por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao

proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha

poderes de gerência geral ou administração;

II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma

prevista pelo inciso I.

§ 4o Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a:

I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão

municipal competente;

II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do

empreendimento.

§ 5o Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei

municipal específica a que se refere o caput poderá prever a conclusão em

etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento

como um todo.

Art. 6o A transmissão do imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior à

data da notificação, transfere as obrigações de parcelamento, edificação ou

utilização previstas no art. 5o desta Lei, sem interrupção de quaisquer prazos.

Seção III

Do IPTU progressivo no tempo

Art. 7o Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na

forma do caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas

no § 5o do art. 5o desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre

a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a

majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.

§ 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a

que se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor

referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.

§ 2o Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em

cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se

cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8o.

§ 3o É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação

progressiva de que trata este artigo.

Seção IV

132

Da desapropriação com pagamento em títulos

Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o

proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou

utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com

pagamento em títulos da dívida pública.

§ 1o Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e

serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e

sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por

cento ao ano.

§ 2o O valor real da indenização:

I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante

incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o

mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2o do art. 5o desta Lei;

II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros

compensatórios.

§ 3o Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento

de tributos.

§ 4o O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo

máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio

público.

§ 5o O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder

Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se,

nesses casos, o devido procedimento licitatório.

§ 6o Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5o as mesmas

obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5o desta

Lei.

Seção V

Da usucapião especial de imóvel urbano

Art. 9o Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até duzentos e

cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição,

utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde

que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

133

§ 1o O título de domínio será conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos,

independentemente do estado civil.

§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo possuidor

mais de uma vez.

§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, a

posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura

da sucessão.

Art. 10. As áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados,

ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos,

ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos

ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas

coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel

urbano ou rural.

§ 1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo,

acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam

contínuas.

§ 2o A usucapião especial coletiva de imóvel urbano será declarada pelo juiz,

mediante sentença, a qual servirá de título para registro no cartório de registro de

imóveis.

§ 3o Na sentença, o juiz atribuirá igual fração ideal de terreno a cada possuidor,

independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese

de acordo escrito entre os condôminos, estabelecendo frações ideais

diferenciadas.

§ 4o O condomínio especial constituído é indivisível, não sendo passível de

extinção, salvo deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois terços dos

condôminos, no caso de execução de urbanização posterior à constituição do

condomínio.

§ 5o As deliberações relativas à administração do condomínio especial serão

tomadas por maioria de votos dos condôminos presentes, obrigando também os

demais, discordantes ou ausentes.

Art. 11. Na pendência da ação de usucapião especial urbana, ficarão sobrestadas

quaisquer outras ações, petitórias ou possessórias, que venham a ser propostas

relativamente ao imóvel usucapiendo.

134

Art. 12. São partes legítimas para a propositura da ação de usucapião especial

urbana:

I – o possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente;

II – os possuidores, em estado de composse;

III – como substituto processual, a associação de moradores da comunidade,

regularmente constituída, com personalidade jurídica, desde que explicitamente

autorizada pelos representados.

§ 1o Na ação de usucapião especial urbana é obrigatória a intervenção do

Ministério Público.

§ 2o O autor terá os benefícios da justiça e da assistência judiciária gratuita,

inclusive perante o cartório de registro de imóveis.

Art. 13. A usucapião especial de imóvel urbano poderá ser invocada como matéria

de defesa, valendo a sentença que a reconhecer como título para registro no

cartório de registro de imóveis.

Art. 14. Na ação judicial de usucapião especial de imóvel urbano, o rito processual

a ser observado é o sumário.

Seção VI

Da concessão de uso especial para fins de moradia

Arts. 15, 16, 17, 18, 19 e 20. (VETADOS)

Seção VII

Do direito de superfície

Art. 21. O proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de superfície do

seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública

registrada no cartório de registro de imóveis.

§ 1o O direito de superfície abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o

espaço aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo,

atendida a legislação urbanística.

§ 2o A concessão do direito de superfície poderá ser gratuita ou onerosa.

§ 3o O superficiário responderá integralmente pelos encargos e tributos que

incidirem sobre a propriedade superficiária, arcando, ainda, proporcionalmente à

sua parcela de ocupação efetiva, com os encargos e tributos sobre a área objeto

da concessão do direito de superfície, salvo disposição em contrário do contrato

respectivo.

135

§ 4o O direito de superfície pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos

do contrato respectivo.

§ 5o Por morte do superficiário, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros.

Art. 22. Em caso de alienação do terreno, ou do direito de superfície, o

superficiário e o proprietário, respectivamente, terão direito de preferência, em

igualdade de condições à oferta de terceiros.

Art. 23. Extingue-se o direito de superfície:

I – pelo advento do termo;

II – pelo descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo

superficiário.

Art. 24. Extinto o direito de superfície, o proprietário recuperará o pleno domínio

do terreno, bem como das acessões e benfeitorias introduzidas no imóvel,

independentemente de indenização, se as partes não houverem estipulado o

contrário no respectivo contrato.

§ 1o Antes do termo final do contrato, extinguir-se-á o direito de superfície se o

superficiário der ao terreno destinação diversa daquela para a qual for concedida.

§ 2o A extinção do direito de superfície será averbada no cartório de registro de

imóveis.

Seção VIII

Do direito de preempção

Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência

para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.

§ 1o Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o

direito de preempção e fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos,

renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de vigência.

§ 2o O direito de preempção fica assegurado durante o prazo de vigência fixado

na forma do § 1o, independentemente do número de alienações referentes ao

mesmo imóvel.

Art. 26. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público

necessitar de áreas para:

I – regularização fundiária;

II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;

III – constituição de reserva fundiária;

136

IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;

V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;

VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;

VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de

interesse ambiental;

VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico;

IX – (VETADO)

Parágrafo único. A lei municipal prevista no § 1o do art. 25 desta Lei deverá

enquadrar cada área em que incidirá o direito de preempção em uma ou mais das

finalidades enumeradas por este artigo.

Art. 27. O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o imóvel, para que

o Município, no prazo máximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse

em comprá-lo.

§ 1o À notificação mencionada no caput será anexada proposta de compra

assinada por terceiro interessado na aquisição do imóvel, da qual constarão

preço, condições de pagamento e prazo de validade.

§ 2o O Município fará publicar, em órgão oficial e em pelo menos um jornal local

ou regional de grande circulação, edital de aviso da notificação recebida nos

termos do caput e da intenção de aquisição do imóvel nas condições da proposta

apresentada.

§ 3o Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestação, fica o

proprietário autorizado a realizar a alienação para terceiros, nas condições da

proposta apresentada.

§ 4o Concretizada a venda a terceiro, o proprietário fica obrigado a apresentar ao

Município, no prazo de trinta dias, cópia do instrumento público de alienação do

imóvel.

§ 5o A alienação processada em condições diversas da proposta apresentada é

nula de pleno direito.

§ 6o Ocorrida a hipótese prevista no § 5o o Município poderá adquirir o imóvel

pelo valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta

apresentada, se este for inferior àquele.

Seção IX

Da outorga onerosa do direito de construir

137

Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá

ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante

contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.

§ 1o Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação entre a

área edificável e a área do terreno.

§ 2o O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico único para

toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da zona

urbana.

§ 3o O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos

coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infra-

estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área.

Art. 29. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais poderá ser permitida

alteração de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.

Art. 30. Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem observadas

para a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso,

determinando:

I – a fórmula de cálculo para a cobrança;

II – os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga;

III – a contrapartida do beneficiário.

Art. 31. Os recursos auferidos com a adoção da outorga onerosa do direito de

construir e de alteração de uso serão aplicados com as finalidades previstas nos

incisos I a IX do art. 26 desta Lei.

Seção X

Das operações urbanas consorciadas

Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área

para aplicação de operações consorciadas.

§ 1o Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e

medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos

proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o

objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais,

melhorias sociais e a valorização ambiental.

§ 2o Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre outras

medidas:

138

I – a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação

do solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, considerado o

impacto ambiental delas decorrente;

II – a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em

desacordo com a legislação vigente.

Art. 33. Da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada constará o

plano de operação urbana consorciada, contendo, no mínimo:

I – definição da área a ser atingida;

II – programa básico de ocupação da área;

III – programa de atendimento econômico e social para a população diretamente

afetada pela operação;

IV – finalidades da operação;

V – estudo prévio de impacto de vizinhança;

VI – contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e

investidores privados em função da utilização dos benefícios previstos nos incisos

I e II do § 2o do art. 32 desta Lei;

VII – forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com

representação da sociedade civil.

§ 1o Os recursos obtidos pelo Poder Público municipal na forma do inciso VI

deste artigo serão aplicados exclusivamente na própria operação urbana

consorciada.

§ 2o A partir da aprovação da lei específica de que trata o caput, são nulas as

licenças e autorizações a cargo do Poder Público municipal expedidas em

desacordo com o plano de operação urbana consorciada.

Art. 34. A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada poderá

prever a emissão pelo Município de quantidade determinada de certificados de

potencial adicional de construção, que serão alienados em leilão ou utilizados

diretamente no pagamento das obras necessárias à própria operação.

§ 1o Os certificados de potencial adicional de construção serão livremente

negociados, mas conversíveis em direito de construir unicamente na área objeto

da operação.

§ 2o Apresentado pedido de licença para construir, o certificado de potencial

adicional será utilizado no pagamento da área de construção que supere os

139

padrões estabelecidos pela legislação de uso e ocupação do solo, até o limite

fixado pela lei específica que aprovar a operação urbana consorciada.

Seção XI

Da transferência do direito de construir

Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de

imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante

escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação

urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário

para fins de:

I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;

II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico,

ambiental, paisagístico, social ou cultural;

III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas

ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.

§ 1o A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder

Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do

caput.

§ 2o A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à

aplicação da transferência do direito de construir.

Seção XII

Do estudo de impacto de vizinhança

Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou

públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de

impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de

construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.

Art. 37. O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e

negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da

população residente na área e suas proximidades, incluindo a análise, no mínimo,

das seguintes questões:

I – adensamento populacional;

II – equipamentos urbanos e comunitários;

III – uso e ocupação do solo;

IV – valorização imobiliária;

140

V – geração de tráfego e demanda por transporte público;

VI – ventilação e iluminação;

VII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.

Parágrafo único. Dar-se-á publicidade aos documentos integrantes do EIV, que

ficarão disponíveis para consulta, no órgão competente do Poder Público

municipal, por qualquer interessado.

Art. 38. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo

prévio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental.

CAPÍTULO III

DO PLANO DIRETOR

Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às

exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor,

assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade

de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas,

respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.

Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da

política de desenvolvimento e expansão urbana.

§ 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal,

devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual

incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.

§ 2o O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.

§ 3o A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez

anos.

§ 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua

implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:

I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da

população e de associações representativas dos vários segmentos da

comunidade;

II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;

III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.

§ 5o (VETADO)

Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I – com mais de vinte mil habitantes;

141

II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no

§ 4o do art. 182 da Constituição Federal;

IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;

V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com

significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à

ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou

processos geológicos ou hidrológicos correlatos. (Incluído pela Lei nº

12.608, de 2012)

§ 1o No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no

inciso V do caput, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do plano

diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação adotadas.

§ 2o No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser

elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano

diretor ou nele inserido.

Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:

I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento,

edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura

e de demanda para utilização, na forma do art. 5o desta Lei;

II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;

III – sistema de acompanhamento e controle.

Art. 42-A. Além do conteúdo previsto no art. 42, o plano diretor dos

Municípios incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas

suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações

bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos deverá conter:

(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

I - parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a

promover a diversidade de usos e a contribuir para a geração de emprego e

renda; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

II - mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de

deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos

142

geológicos ou hidrológicos correlatos; (Incluído pela Lei nº 12.608, de

2012)

III - planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de

população de áreas de risco de desastre; (Incluído pela Lei nº 12.608, de

2012)

IV - medidas de drenagem urbana necessárias à prevenção e à mitigação de

impactos de desastres; e (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

V - diretrizes para a regularização fundiária de assentamentos urbanos

irregulares, se houver, observadas a Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009, e

demais normas federais e estaduais pertinentes, e previsão de áreas para

habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais

de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, onde o uso

habitacional for permitido. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

§ 1o A identificação e o mapeamento de áreas de risco levarão em conta as

cartas geotécnicas. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

§ 2o O conteúdo do plano diretor deverá ser compatível com as

disposições insertas nos planos de recursos hídricos, formulados

consoante a Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997. (Incluído pela Lei nº

12.608, de 2012)

§ 3o Os Municípios adequarão o plano diretor às disposições deste artigo,

por ocasião de sua revisão, observados os prazos legais. (Incluído pela

Lei nº 12.608, de 2012)

§ 4o Os Municípios enquadrados no inciso VI do art. 41 desta Lei e que não

tenham plano diretor aprovado terão o prazo de 5 (cinco) anos para o seu

encaminhamento para aprovação pela Câmara Municipal. (Incluído pela

Lei nº 12.608, de 2012)

Art. 42-B. Os Municípios que pretendam ampliar o seu perímetro urbano

após a data de publicação desta Lei deverão elaborar projeto específico que

contenha, no mínimo: (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

I - demarcação do novo perímetro urbano; (Incluído pela Lei nº 12.608, de

2012)

143

II - delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos

sujeitos a controle especial em função de ameaça de desastres naturais;


III - definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para

infraestrutura, sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas

e sociais; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

IV - definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de

modo a promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de

emprego e renda; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

V - a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da

demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros

instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido;


VI - definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção

ambiental e do patrimônio histórico e cultural; e (Incluído pela Lei nº

12.608, de 2012)

VII - definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e

benefícios decorrentes do processo de urbanização do território de

expansão urbana e a recuperação para a coletividade da valorização

imobiliária resultante da ação do poder público.

§ 1o O projeto específico de que trata o caput deste artigo deverá ser

instituído por lei municipal e atender às diretrizes do plano diretor, quando

houver. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

§ 2o Quando o plano diretor contemplar as exigências estabelecidas no

caput, o Município ficará dispensado da elaboração do projeto específico de

que trata o caput deste artigo(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

§ 3o A aprovação de projetos de parcelamento do solo no novo perímetro

urbano ficará condicionada à existência do projeto específico e deverá

obedecer às suas disposições. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

CAPÍTULO IV

DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE

Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados,

entre outros, os seguintes instrumentos:

144

I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e

municipal;

II – debates, audiências e consultas públicas;

III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional,

estadual e municipal;

IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de

desenvolvimento urbano;

V – (VETADO)

Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a

alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates,

audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de

diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para

sua aprovação pela Câmara Municipal.

Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações

urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de

associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a

garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.

CAPÍTULO V

DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 46. O Poder Público municipal poderá facultar ao proprietário de área atingida

pela obrigação de que trata o caput do art. 5o desta Lei, a requerimento deste, o

estabelecimento de consórcio imobiliário como forma de viabilização financeira do

aproveitamento do imóvel.

§ 1o Considera-se consórcio imobiliário a forma de viabilização de planos de

urbanização ou edificação por meio da qual o proprietário transfere ao Poder

Público municipal seu imóvel e, após a realização das obras, recebe, como

pagamento, unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou edificadas.

§ 2o O valor das unidades imobiliárias a serem entregues ao proprietário será

correspondente ao valor do imóvel antes da execução das obras, observado o

disposto no § 2o do art. 8o desta Lei.

Art. 47. Os tributos sobre imóveis urbanos, assim como as tarifas relativas a

serviços públicos urbanos, serão diferenciados em função do interesse social.

145

Art. 48. Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social,

desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação

específica nessa área, os contratos de concessão de direito real de uso de

imóveis públicos:

I – terão, para todos os fins de direito, caráter de escritura pública, não se

aplicando o disposto no inciso II do art. 134 do Código Civil;

II – constituirão título de aceitação obrigatória em garantia de contratos de

financiamentos habitacionais.

Art. 49. Os Estados e Municípios terão o prazo de noventa dias, a partir da

entrada em vigor desta Lei, para fixar prazos, por lei, para a expedição de

diretrizes de empreendimentos urbanísticos, aprovação de projetos de

parcelamento e de edificação, realização de vistorias e expedição de termo de

verificação e conclusão de obras.

Parágrafo único. Não sendo cumprida a determinação do caput, fica estabelecido

o prazo de sessenta dias para a realização de cada um dos referidos atos

administrativos, que valerá até que os Estados e Municípios disponham em lei de

forma diversa.

Art. 50. Os Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos

incisos I e II do art. 41 desta Lei que não tenham plano diretor aprovado na data

de entrada em vigor desta Lei, deverão aprová-lo no prazo de cinco anos.

Art. 50. Os Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos

incisos I e II do caput do art. 41 desta Lei e que não tenham plano diretor

aprovado na data de entrada em vigor desta Lei deverão aprová-lo até 30 de

junho de 2008. (Redação dada pela Lei nº 11.673, 2008) Vigência

Art. 51. Para os efeitos desta Lei, aplicam-se ao Distrito Federal e ao Governador

do Distrito Federal as disposições relativas, respectivamente, a Município e a

Prefeito.

Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da

aplicação de outras sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade

administrativa, nos termos da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, quando:

I – (VETADO)

146

II – deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do

imóvel incorporado ao patrimônio público, conforme o disposto no § 4o do art. 8o

desta Lei;

III – utilizar áreas obtidas por meio do direito de preempção em desacordo com o

disposto no art. 26 desta Lei;

IV – aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e

de alteração de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;

V – aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo

com o previsto no § 1o do art. 33 desta Lei;

VI – impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4o

do art. 40 desta Lei;

VII – deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do

disposto no § 3o do art. 40 e no art. 50 desta Lei;

VIII – adquirir imóvel objeto de direito de preempção, nos termos dos arts. 25 a 27

desta Lei, pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente,

superior ao de mercado.

Art. 53. REVOGADO

Art. 54. O art. 4o da Lei no 7.347, de 1985, passa a vigorar com a seguinte

redação:

"Art. 4o Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei, objetivando,

inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística ou

aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico

(VETADO)." (NR)

Art. 55. O art. 167, inciso I, item 28, da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973,

alterado pela Lei no 6.216, de 30 de junho de 1975, passa a vigorar com a

seguinte redação:

"Art. 167. ...................................................

I - ..............................................................

28) das sentenças declaratórias de usucapião, independente da regularidade do

parcelamento do solo ou da edificação;

........................................................." (NR)

Art. 56. O art. 167, inciso I, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido os

seguintes itens 37, 38 e 39:

147

"Art. 167. ....................................................

I – ..............................................................

37) dos termos administrativos ou das sentenças declaratórias da concessão de

uso especial para fins de moradia, independente da regularidade do parcelamento

do solo ou da edificação;

38) (VETADO)

39) da constituição do direito de superfície de imóvel urbano;" (NR)

Art. 57. O art. 167, inciso II, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido

dos seguintes itens 18, 19 e 20:

"Art. 167. ....................................................

II – ..............................................................

18) da notificação para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios de

imóvel urbano;

19) da extinção da concessão de uso especial para fins de moradia;

20) da extinção do direito de superfície do imóvel urbano." (NR)

Art. 58. Esta Lei entra em vigor após decorridos noventa dias de sua publicação.

Brasília, 10 de julho de 2001; 180o da Independência e 113o da República.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

148

ANEXO II

LEI Nº 12.608, DE 10 DE ABRIL DE 2012.

(Conversão da Medida Provisória nº 547, de 2011)

Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC; dispõe sobre o

Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional

de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação de sistema de

informações e monitoramento de desastres; altera as Leis nos 12.340, de 1o de

dezembro de 2010, 10.257, de 10 de julho de 2001, 6.766, de 19 de dezembro de

1979, 8.239, de 4 de outubro de 1991, e 9.394, de 20 de dezembro de 1996; e dá

outras providências.

O VICE–PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de

PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e

eu sanciono a seguinte Lei:

CAPÍTULO I


Art. 1o Esta Lei institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC,

dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o

Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC, autoriza a criação de

sistema de informações e monitoramento de desastres e dá outras providências.

Parágrafo único. As definições técnicas para aplicação desta Lei serão

estabelecidas em ato do Poder Executivo federal.

Art. 2o É dever da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios

adotar as medidas necessárias à redução dos riscos de desastre.

§ 1o As medidas previstas no caput poderão ser adotadas com a colaboração de

entidades públicas ou privadas e da sociedade em geral.

§ 2o A incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção

das medidas preventivas e mitigadoras da situação de risco.

CAPÍTULO II

DA POLÍTICA NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL - PNPDEC

Seção I

149

Diretrizes e Objetivos

Art. 3o A PNPDEC abrange as ações de prevenção, mitigação, preparação,

resposta e recuperação voltadas à proteção e defesa civil.

Parágrafo único. A PNPDEC deve integrar-se às políticas de ordenamento

territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente, mudanças climáticas,

gestão de recursos hídricos, geologia, infraestrutura, educação, ciência e

tecnologia e às demais políticas setoriais, tendo em vista a promoção do

desenvolvimento sustentável.

Art. 4o São diretrizes da PNPDEC:

I - atuação articulada entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

para redução de desastres e apoio às comunidades atingidas;

II - abordagem sistêmica das ações de prevenção, mitigação, preparação,

resposta e recuperação;

III - a prioridade às ações preventivas relacionadas à minimização de desastres;

IV - adoção da bacia hidrográfica como unidade de análise das ações de

prevenção de desastres relacionados a corpos d’água;

V - planejamento com base em pesquisas e estudos sobre áreas de risco e

incidência de desastres no território nacional;

VI - participação da sociedade civil.

Art. 5o São objetivos da PNPDEC:

I - reduzir os riscos de desastres;

II - prestar socorro e assistência às populações atingidas por desastres;

III - recuperar as áreas afetadas por desastres;

IV - incorporar a redução do risco de desastre e as ações de proteção e defesa

civil entre os elementos da gestão territorial e do planejamento das políticas

setoriais;

V - promover a continuidade das ações de proteção e defesa civil;

VI - estimular o desenvolvimento de cidades resilientes e os processos

sustentáveis de urbanização;

VII - promover a identificação e avaliação das ameaças, suscetibilidades e

vulnerabilidades a desastres, de modo a evitar ou reduzir sua ocorrência;

VIII - monitorar os eventos meteorológicos, hidrológicos, geológicos, biológicos,

nucleares, químicos e outros potencialmente causadores de desastres;

150

IX - produzir alertas antecipados sobre a possibilidade de ocorrência de desastres

naturais;

X - estimular o ordenamento da ocupação do solo urbano e rural, tendo em vista

sua conservação e a proteção da vegetação nativa, dos recursos hídricos e da

vida humana;

XI - combater a ocupação de áreas ambientalmente vulneráveis e de risco e

promover a realocação da população residente nessas áreas;

XII - estimular iniciativas que resultem na destinação de moradia em local seguro;

XIII - desenvolver consciência nacional acerca dos riscos de desastre;

XIV - orientar as comunidades a adotar comportamentos adequados de

prevenção e de resposta em situação de desastre e promover a autoproteção; e

XV - integrar informações em sistema capaz de subsidiar os órgãos do SINPDEC

na previsão e no controle dos efeitos negativos de eventos adversos sobre a

população, os bens e serviços e o meio ambiente.

Seção II

Das Competências dos Entes Federados

Art. 6o Compete à União:

I - expedir normas para implementação e execução da PNPDEC;

II - coordenar o SINPDEC, em articulação com os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios;

III - promover estudos referentes às causas e possibilidades de ocorrência de

desastres de qualquer origem, sua incidência, extensão e consequência;

IV - apoiar os Estados, o Distrito Federal e os Municípios no mapeamento das

áreas de risco, nos estudos de identificação de ameaças, suscetibilidades,

vulnerabilidades e risco de desastre e nas demais ações de prevenção, mitigação,

preparação, resposta e recuperação;

V - instituir e manter sistema de informações e monitoramento de desastres;

VI - instituir e manter cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à


processos geológicos ou hidrológicos correlatos;

VII - instituir e manter sistema para declaração e reconhecimento de situação de

emergência ou de estado de calamidade pública;

VIII - instituir o Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil;

151

IX - realizar o monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das áreas de

risco, bem como dos riscos biológicos, nucleares e químicos, e produzir alertas

sobre a possibilidade de ocorrência de desastres, em articulação com os Estados,

o Distrito Federal e os Municípios;

X - estabelecer critérios e condições para a declaração e o reconhecimento de

situações de emergência e estado de calamidade pública;

XI - incentivar a instalação de centros universitários de ensino e pesquisa sobre

desastres e de núcleos multidisciplinares de ensino permanente e a distância,

destinados à pesquisa, extensão e capacitação de recursos humanos, com vistas

no gerenciamento e na execução de atividades de proteção e defesa civil;

XII - fomentar a pesquisa sobre os eventos deflagradores de desastres; e

XIII - apoiar a comunidade docente no desenvolvimento de material didático-

pedagógico relacionado ao desenvolvimento da cultura de prevenção de

desastres.

§ 1o O Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil conterá, no mínimo:

I - a identificação dos riscos de desastres nas regiões geográficas e grandes

bacias hidrográficas do País; e

II - as diretrizes de ação governamental de proteção e defesa civil no âmbito

nacional e regional, em especial quanto à rede de monitoramento meteorológico,

hidrológico e geológico e dos riscos biológicos, nucleares e químicos e à

produção de alertas antecipados das regiões com risco de desastres.

§ 2o Os prazos para elaboração e revisão do Plano Nacional de Proteção e

Defesa Civil serão definidos em regulamento.

Art. 7o Compete aos Estados:

I - executar a PNPDEC em seu âmbito territorial;

II - coordenar as ações do SINPDEC em articulação com a União e os Municípios;

III - instituir o Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil;

IV - identificar e mapear as áreas de risco e realizar estudos de identificação de

ameaças, suscetibilidades e vulnerabilidades, em articulação com a União e os

Municípios;

V - realizar o monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das áreas de

risco, em articulação com a União e os Municípios;

152

VI - apoiar a União, quando solicitado, no reconhecimento de situação de

emergência e estado de calamidade pública;

VII - declarar, quando for o caso, estado de calamidade pública ou situação de

emergência; e

VIII - apoiar, sempre que necessário, os Municípios no levantamento das áreas de

risco, na elaboração dos Planos de Contingência de Proteção e Defesa Civil e na

divulgação de protocolos de prevenção e alerta e de ações emergenciais.

Parágrafo único. O Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil conterá, no

mínimo:

I - a identificação das bacias hidrográficas com risco de ocorrência de desastres;

e

II - as diretrizes de ação governamental de proteção e defesa civil no âmbito

estadual, em especial no que se refere à implantação da rede de monitoramento

meteorológico, hidrológico e geológico das bacias com risco de desastre.

Art. 8o Compete aos Municípios:

I - executar a PNPDEC em âmbito local;

II - coordenar as ações do SINPDEC no âmbito local, em articulação com a União

e os Estados;

III - incorporar as ações de proteção e defesa civil no planejamento municipal;

IV - identificar e mapear as áreas de risco de desastres;

V - promover a fiscalização das áreas de risco de desastre e vedar novas

ocupações nessas áreas;

VI - declarar situação de emergência e estado de calamidade pública;

VII - vistoriar edificações e áreas de risco e promover, quando for o caso, a

intervenção preventiva e a evacuação da população das áreas de alto risco ou

das edificações vulneráveis;

VIII - organizar e administrar abrigos provisórios para assistência à população em

situação de desastre, em condições adequadas de higiene e segurança;

IX - manter a população informada sobre áreas de risco e ocorrência de eventos

extremos, bem como sobre protocolos de prevenção e alerta e sobre as ações

emergenciais em circunstâncias de desastres;

X - mobilizar e capacitar os radioamadores para atuação na ocorrência de

desastre;

153

XI - realizar regularmente exercícios simulados, conforme Plano de Contingência

de Proteção e Defesa Civil;

XII - promover a coleta, a distribuição e o controle de suprimentos em situações

de desastre;

XIII - proceder à avaliação de danos e prejuízos das áreas atingidas por

desastres;

XIV - manter a União e o Estado informados sobre a ocorrência de desastres e as

atividades de proteção civil no Município;

XV - estimular a participação de entidades privadas, associações de voluntários,

clubes de serviços, organizações não governamentais e associações de classe e

comunitárias nas ações do SINPDEC e promover o treinamento de associações

de voluntários para atuação conjunta com as comunidades apoiadas; e

XVI - prover solução de moradia temporária às famílias atingidas por desastres.

Art. 9o Compete à União, aos Estados e aos Municípios:

I - desenvolver cultura nacional de prevenção de desastres, destinada ao

desenvolvimento da consciência nacional acerca dos riscos de desastre no País;

II - estimular comportamentos de prevenção capazes de evitar ou minimizar a

ocorrência de desastres;

III - estimular a reorganização do setor produtivo e a reestruturação econômica

das áreas atingidas por desastres;

IV - estabelecer medidas preventivas de segurança contra desastres em escolas

e hospitais situados em áreas de risco;

V - oferecer capacitação de recursos humanos para as ações de proteção e

defesa civil; e

VI - fornecer dados e informações para o sistema nacional de informações e

monitoramento de desastres.

CAPÍTULO III

DO SISTEMA NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL - SINPDEC

Seção I

Disposições Gerais

Art. 10. O SINPDEC é constituído pelos órgãos e entidades da administração

pública federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e pelas

154

entidades públicas e privadas de atuação significativa na área de proteção e

defesa civil.

Parágrafo único. O SINPDEC tem por finalidade contribuir no processo de

planejamento, articulação, coordenação e execução dos programas, projetos e

ações de proteção e defesa civil.

Art. 11. O SINPDEC será gerido pelos seguintes órgãos:

I - órgão consultivo: CONPDEC;

II - órgão central, definido em ato do Poder Executivo federal, com a finalidade de

oordenar o sistema;

III - os órgãos regionais estaduais e municipais de proteção e defesa civil; e

IV - órgãos setoriais dos 3 (três) âmbitos de governo.

Parágrafo único. Poderão participar do SINPDEC as organizações comunitárias

de caráter voluntário ou outras entidades com atuação significativa nas ações

locais de proteção e defesa civil.

Seção II

Do Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC

Art. 12. O CONPDEC, órgão colegiado integrante do Ministério da Integração

Nacional, terá por finalidades:

I - auxiliar na formulação, implementação e execução do Plano Nacional de

Proteção e Defesa Civil;

II - propor normas para implementação e execução da PNPDEC;

III - expedir procedimentos para implementação, execução e monitoramento da

PNPDEC, observado o disposto nesta Lei e em seu regulamento;

IV - propor procedimentos para atendimento a crianças, adolescentes, gestantes,

idosos e pessoas com deficiência em situação de desastre, observada a

legislação aplicável; e

V - acompanhar o cumprimento das disposições legais e regulamentares de

proteção e defesa civil.

§ 1o A organização, a composição e o funcionamento do CONPDEC serão

estabelecidos em ato do Poder Executivo federal.

§ 2o O CONPDEC contará com representantes da União, dos Estados, do

Distrito Federal, dos Municípios e da sociedade civil organizada, incluindo-se

155

representantes das comunidades atingidas por desastre, e por especialistas de

notório saber.

CAPÍTULO IV

DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 13. Fica autorizada a criação de sistema de informações de monitoramento

de desastres, em ambiente informatizado, que atuará por meio de base de dados

compartilhada entre os integrantes do SINPDEC visando ao oferecimento de

informações atualizadas para prevenção, mitigação, alerta, resposta e

recuperação em situações de desastre em todo o território nacional.

Art. 14. Os programas habitacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios devem priorizar a relocação de comunidades atingidas e de

moradores de áreas de risco.

Art. 15. A União poderá manter linha de crédito específica, por intermédio de

suas agências financeiras oficiais de fomento, destinada ao capital de giro e ao

investimento de sociedades empresariais, empresários individuais e pessoas

físicas ou jurídicas em Municípios atingidos por desastre que tiverem a situação

de emergência ou o estado de calamidade pública reconhecido pelo Poder

Executivo federal.

Art. 16. Fica a União autorizada a conceder incentivo ao Município que adotar

medidas voltadas ao aumento da oferta de terra urbanizada para utilização em

habitação de interesse social, por meio dos institutos previstos na Lei no 10.257,

de 10 de julho de 2001, na forma do regulamento.

Parágrafo único. O incentivo de que trata o caput compreenderá a transferência

de recursos para a aquisição de terrenos destinados a programas de habitação de

interesse social.

Art. 17. Em situações de iminência ou ocorrência de desastre, ficam os órgãos

competentes autorizados a transferir bens apreendidos em operações de combate

e repressão a crimes para os órgãos de proteção e defesa civil.

Art. 18. Para fins do disposto nesta Lei, consideram-se agentes de proteção e

defesa civil:

I - os agentes políticos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios responsáveis pela direção superior dos órgãos do SINPDEC;

156

II - os agentes públicos responsáveis pela coordenação e direção de órgãos ou

entidades públicas prestadores dos serviços de proteção e defesa civil;

III - os agentes públicos detentores de cargo, emprego ou função pública, civis ou

militares, com atribuições relativas à prestação ou execução dos serviços de

proteção e defesa civil; e

IV - os agentes voluntários, vinculados a entidades privadas ou prestadores de

serviços voluntários que exercem, em caráter suplementar, serviços relacionados

à proteção e defesa civil.

Parágrafo único. Os órgãos do SINPDEC adotarão, no âmbito de suas

competências, as medidas pertinentes para assegurar a profissionalização e a

qualificação, em caráter permanente, dos agentes públicos referidos no inciso III.

Art. 19. Aplicam-se ao Distrito Federal as competências atribuídas nesta Lei aos

Estados e aos Municípios.

Art. 20. A ementa da Lei no 12.340, de 1o de dezembro de 2010, passa a vigorar

com a seguinte redação:

“Dispõe sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades dos

Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de resposta e

recuperação nas áreas atingidas por desastre, e sobre o Fundo Especial para

Calamidades Públicas; e dá outras providências.”

Art. 21. Os arts. 4o e 5o da Lei no 12.340, de 1o de dezembro de 2010, passam a

vigorar com a seguinte redação:

“Art. 4º São obrigatórias as transferências da União aos órgãos e entidades dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para a execução de ações de

resposta e recuperação, observados os requisitos e procedimentos previstos

nesta Lei.

§ 1o As ações de que trata o caput serão definidas em regulamento, e o órgão

central do SINPDEC definirá o montante de recursos a ser transferido, mediante

depósito em conta específica mantida pelo ente beneficiário em instituição

financeira oficial federal, de acordo com sua disponibilidade orçamentária e

financeira e com base nas informações obtidas perante o ente federativo.

§ 2o No caso de execução de ações de recuperação, o ente beneficiário deverá

apresentar plano de trabalho ao órgão central do SINPDEC no prazo máximo de

90 (noventa) dias da ocorrência do desastre.” (NR)

157

“Art. 5º O órgão central do SINPDEC acompanhará e fiscalizará a aplicação dos

recursos transferidos na forma do art. 4o.

..................................................................................................................................

§ 2º Os entes beneficiários das transferências de que trata o caput deverão

apresentar ao órgão central do SINPDEC a prestação de contas do total dos

recursos recebidos, na forma do regulamento.

§ 3o Os entes beneficiários manterão, pelo prazo de 5 (cinco) anos, contados da

data de aprovação da prestação de contas de que trata o § 2o, os documentos a

ela referentes, inclusive os comprovantes de pagamentos efetuados com os

recursos financeiros transferidos na forma desta Lei, ficando obrigados a

disponibilizá-los, sempre que solicitado, ao órgão central do SINPDEC, ao

Tribunal de Contas da União e ao Sistema de Controle Interno do Poder

Executivo federal.” (NR)

Art. 22. A Lei no 12.340, de 1o de dezembro de 2010, passa a vigorar acrescida

dos seguintes arts. 3o-A, 3o-B e 5o-A:

“Art. 3º-A. O Governo Federal instituirá cadastro nacional de municípios com

áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações

bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos, conforme

regulamento.

§ 1o A inscrição no cadastro previsto no caput dar-se-á por iniciativa do Município

ou mediante indicação dos demais entes federados, observados os critérios e

procedimentos previstos em regulamento.

§ 2o Os Municípios incluídos no cadastro deverão:

I - elaborar mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de

deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos

ou hidrológicos correlatos;

II - elaborar Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil e instituir órgãos

municipais de defesa civil, de acordo com os procedimentos estabelecidos pelo

órgão central do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC;

III - elaborar plano de implantação de obras e serviços para a redução de riscos

de desastre;

158

IV - criar mecanismos de controle e fiscalização para evitar a edificação em áreas


bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos; e

V - elaborar carta geotécnica de aptidão à urbanização, estabelecendo diretrizes

urbanísticas voltadas para a segurança dos novos parcelamentos do solo e para o

aproveitamento de agregados para a construção civil.

§ 3o A União e os Estados, no âmbito de suas competências, apoiarão os

Municípios na efetivação das medidas previstas no § 2o.

§ 4o Sem prejuízo das ações de monitoramento desenvolvidas pelos Estados e

Municípios, o Governo Federal publicará, periodicamente, informações sobre a

evolução das ocupações em áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de

grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos

correlatos nos Municípios constantes do cadastro.

§ 5o As informações de que trata o § 4o serão encaminhadas, para

conhecimento e providências, aos Poderes Executivo e Legislativo dos

respectivos Estados e Municípios e ao Ministério Público.

§ 6o O Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil será elaborado no

prazo de 1 (um) ano, sendo submetido a avaliação e prestação de contas anual,

por meio de audiência pública, com ampla divulgação.”

“Art. 3º-B. Verificada a existência de ocupações em áreas suscetíveis à


processos geológicos ou hidrológicos correlatos, o município adotará as

providências para redução do risco, dentre as quais, a execução de plano de

contingência e de obras de segurança e, quando necessário, a remoção de

edificações e o reassentamento dos ocupantes em local seguro.

§ 1o A efetivação da remoção somente se dará mediante a prévia observância

dos seguintes procedimentos:

I - realização de vistoria no local e elaboração de laudo técnico que demonstre os

riscos da ocupação para a integridade física dos ocupantes ou de terceiros; e

II - notificação da remoção aos ocupantes acompanhada de cópia do laudo

técnico e, quando for o caso, de informações sobre as alternativas oferecidas pelo

poder público para assegurar seu direito à moradia.

159

§ 2o Na hipótese de remoção de edificações, deverão ser adotadas medidas que

impeçam a reocupação da área.

§ 3o Aqueles que tiverem suas moradias removidas deverão ser abrigados,

quando necessário, e cadastrados pelo Município para garantia de atendimento

habitacional em caráter definitivo, de acordo com os critérios dos programas

públicos de habitação de interesse social.”

“Art. 5º-A. Constatada, a qualquer tempo, a presença de vícios nos documentos

apresentados, ou a inexistência do estado de calamidade pública ou da situação

de emergência declarados, o ato administrativo que tenha autorizado a realização

da transferência obrigatória perderá seus efeitos, ficando o ente beneficiário

obrigado a devolver os valores repassados, devidamente atualizados.

Parágrafo único. Sem prejuízo do disposto no caput, ocorrendo indícios de

falsificação de documentos pelo ente federado, deverão ser notificados o

Ministério Público Federal e o Ministério Público Estadual respectivo, para adoção

das providências cabíveis.”

Art. 23. É vedada a concessão de licença ou alvará de construção em áreas de

risco indicadas como não edificáveis no plano diretor ou legislação dele derivada.

Art. 24. O inciso VI do art. 2o da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, passa a

vigorar acrescido da seguinte alínea h:

“Art. 2o

.......................…………………...................................................................................

VI -

....................……........................................................................................................

...............

h) a exposição da população a riscos de desastres.

...................................................................................................................................

.................” (NR).

Art. 25. O art. 41 da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, passa a vigorar

acrescido do seguinte inciso VI:

“Art. 41.

...................................................................................................................................

.......

160

VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à


processos geológicos ou hidrológicos correlatos.

...................................................................................................................................

...........................” (NR)

Art. 26. A Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, passa a vigorar acrescida dos

seguintes arts. 42-A e 42-B:

“Art. 42-A. Além do conteúdo previsto no art. 42, o plano diretor dos Municípios

incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência

de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos

geológicos ou hidrológicos correlatos deverá conter:

I - parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a

diversidade de usos e a contribuir para a geração de emprego e renda;

II - mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de

grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos

correlatos;

III - planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de população

de áreas de risco de desastre;

IV - medidas de drenagem urbana necessárias à prevenção e à mitigação de

impactos de desastres; e

V - diretrizes para a regularização fundiária de assentamentos urbanos

irregulares, se houver, observadas a Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009, e

demais normas federais e estaduais pertinentes, e previsão de áreas para

habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de

interesse social e de outros instrumentos de política urbana, onde o uso

habitacional for permitido.

§ 1o A identificação e o mapeamento de áreas de risco levarão em conta as

cartas geotécnicas.

§ 2o O conteúdo do plano diretor deverá ser compatível com as disposições

insertas nos planos de recursos hídricos, formulados consoante a Lei no 9.433, de

8 de janeiro de 1997.

§ 3o Os Municípios adequarão o plano diretor às disposições deste artigo, por

ocasião de sua revisão, observados os prazos legais.

161

§ 4o Os Municípios enquadrados no inciso VI do art. 41 desta Lei e que não

tenham plano diretor aprovado terão o prazo de 5 (cinco) anos para o seu

encaminhamento para aprovação pela Câmara Municipal.”

“Art. 42-B. Os Municípios que pretendam ampliar o seu perímetro urbano após a

data de publicação desta Lei deverão elaborar projeto específico que contenha,

no mínimo:

I - demarcação do novo perímetro urbano;

II - delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos sujeitos a

controle especial em função de ameaça de desastres naturais;

III - definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para

infraestrutura, sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas e

sociais;

IV - definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo

a promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de emprego e

renda;

V - a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da

demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de

política urbana, quando o uso habitacional for permitido;

VI - definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção ambiental e

do patrimônio histórico e cultural; e

VII - definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e

benefícios decorrentes do processo de urbanização do território de expansão

urbana e a recuperação para a coletividade da valorização imobiliária resultante

da ação do poder público.

§ 1o O projeto específico de que trata o caput deste artigo deverá ser instituído

por lei municipal e atender às diretrizes do plano diretor, quando houver.

§ 2o Quando o plano diretor contemplar as exigências estabelecidas no caput, o

Município ficará dispensado da elaboração do projeto específico de que trata o

caput deste artigo.

§ 3o A aprovação de projetos de parcelamento do solo no novo perímetro urbano

ficará condicionada à existência do projeto específico e deverá obedecer às suas

disposições.”

162

Art. 27. O art. 12 da Lei no 6.766, de 19 de dezembro de 1979, passa a vigorar

com a seguinte redação, renumerando-se o atual parágrafo único para § 1o:

“Art. 12.

..................................................................................................................................

§ 1o O projeto aprovado deverá ser executado no prazo constante do

cronograma de execução, sob pena de caducidade da aprovação.

§ 2o Nos Municípios inseridos no cadastro nacional de municípios com áreas


bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos, a aprovação do

projeto de que trata o caput ficará vinculada ao atendimento dos requisitos

constantes da carta geotécnica de aptidão à urbanização. Vigência

§ 3o É vedada a aprovação de projeto de loteamento e desmembramento em

áreas de risco definidas como não edificáveis, no plano diretor ou em legislação

dele derivada.” (NR)

Art. 28. O art. 3o da Lei no 8.239, de 4 de outubro de 1991, que regulamenta os

§§ 1o e 2o do art. 143 da Constituição Federal, que dispõem sobre a prestação de

Serviço Alternativo ao Serviço Militar Obrigatório, passa a vigorar acrescido dos

seguintes §§ 4o e 5o:

“Art. 3o

...................................................................................................................................

.........

§ 4o O Serviço Alternativo incluirá o treinamento para atuação em áreas atingidas

por desastre, em situação de emergência e estado de calamidade, executado de

forma integrada com o órgão federal responsável pela implantação das ações de

proteção e defesa civil.

§ 5o A União articular-se-á com os Estados e o Distrito Federal para a execução

do treinamento a que se refere o § 4o deste artigo.” (NR)

Art. 29. O art. 26 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as

diretrizes e bases da educação nacional, passa a vigorar acrescido do seguinte §

7o:

“Art. 26.

...................................................................................................................................

........

163

§ 7o Os currículos do ensino fundamental e médio devem incluir os princípios da

proteção e defesa civil e a educação ambiental de forma integrada aos conteúdos

obrigatórios.” (NR)

Art. 30. Ficam revogados os arts. 1º, 2º e 17 da Lei 12.340, de 1o de dezembro

de 2010.

Art. 31. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, com exceção do

disposto no § 2o do art. 12 da Lei no 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que

entrará em vigor após decorridos 2 (dois) anos da data de sua publicação oficial.

Brasília, 10 de abril de 2012; 191o da Independência e 124o da República.

MICHEL TEMER

164

ANEXO III

Directiva 2007/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho

de 23 de Outubro de 2007 relativa à avaliação e gestão dos riscos de inundações

O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO

EUROPEIA, APROVARAM A PRESENTE DIRECTIVA:

CAPÍTULO I


Artigo 1.o

A presente directiva tem por objectivo estabelecer um

quadro para a avaliação e gestão dos riscos de inundações, a fim de reduzir as

consequências associadas às inundações na Comunidade prejudiciais para a

saúde humana, o ambiente, o património cultural e as actividades económicas.

Artigo 2.o

Para efeitos da presente directiva, para além das definições

de "rio", "bacia hidrográfica", "sub-bacia hidrográfica" e "região hidrográfica" que

constam do artigo 2.o da Directiva 2000/60/CE, aplicam-se as seguintes

definições:

1. "Inundação": cobertura temporária por água de uma terra

normalmente não coberta por água. Inclui as cheias ocasionadas pelos rios, pelas

torrentes de montanha e pelos cursos de água efémeros mediterrânicos, e as

inundações ocasionadas pelo mar nas zonas costeiras, e pode excluir as

inundações com origem em redes de esgotos;

2. "Risco de inundação": a combinação da probabilidade de

inundações e das suas potenciais consequências prejudiciais para a saúde

humana, o ambiente, o património cultural e as actividades económicas.

Artigo 3.o

1. Para efeitos da presente directiva, os Estados-Membros

recorrem às disposições previstas nos n.os 1, 2, 3, 5 e 6 do artigo 3.o da Directiva

2000/60/CE.

2. No entanto, para efeitos da aplicação da presente

directiva, os Estados-Membros podem:

165

a) Designar autoridades competentes distintas das

identificadas nos termos do n.o 2 do artigo 3.o da Directiva 2000/60/CE;

b) Identificar zonas costeiras ou bacias hidrográficas

específicas e afectá-las a unidades de gestão distintas daquelas a que foram

afectadas nos termos do n.o 1 do artigo 3.o da Directiva 2000/60/CE.

Nestes casos, os Estados-Membros, até 26 de Maio de

2010, comunicam à Comissão as informações referidas no anexo I da Directiva

2000/60/CE. Para esse efeito, todas as referências a autoridades competentes ou

a regiões hidrográficas são entendidas como referências às autoridades

competentes e às unidades de gestão a que se refere o presente artigo. Os

Estados-Membros informam a Comissão de todas as alterações das informações

prestadas de acordo com o presente número no prazo de três meses a contar do

início da aplicação dessas alterações.

CAPÍTULO II

AVALIAÇÃO PRELIMINAR DOS RISCOS DE

INUNDAÇÕES

Artigo 4.o

1. Para cada região hidrográfica ou unidade de gestão a que

se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o, ou para cada parte de região

hidrográfica internacional situada no seu território, os Estados-Membros efectuam

uma avaliação preliminar dos riscos de inundações nos termos do n.o 2 do

presente artigo.

2. Com base em informações disponíveis ou facilmente

dedutíveis, incluindo registos e estudos sobre a evolução a longo prazo,

nomeadamente do impacto das alterações climáticas na ocorrência de

inundações, a avaliação preliminar dos riscos de inundações é realizada a fim de

fornecer uma avaliação dos riscos potenciais. A avaliação deve incluir, pelo

menos, os seguintes elementos:

a) Cartas da região hidrográfica à escala apropriada,

incluindo os limites das bacias hidrográficas, das sub-bacias hidrográficas e,

quando existam, das zonas costeiras, com a indicação de dados topográficos e da

afectação dos solos;

166

b) Uma descrição das inundações ocorridas no passado que

tenham tido impactos negativos importantes na saúde humana, no ambiente, no

património cultural e nas actividades económicas, nos casos em que continue a

existir uma probabilidade significativa de inundações semelhantes voltarem a

ocorrer no futuro, incluindo a amplitude das inundações e as vias de evacuação

das águas, e uma avaliação dos respectivos impactos negativos;

c) Uma descrição das inundações significativas ocorridas no

passado, sempre que se possam prever consequências prejudiciais significativas

resultantes da ocorrência de inundações semelhantes no futuro;

e, em função das necessidades específicas dos Estados-

Membros:

d) Uma avaliação das potenciais consequências prejudiciais

das futuras inundações para a saúde humana, o ambiente, o património cultural e

as actividades económicas, que tenha em conta tanto quanto possível questões

como a topografia, a posição dos cursos de água e as suas características

hidrológicas e geomorfológicas gerais, incluindo as planícies aluviais enquanto

zonas de retenção natural, a eficácia das infra-estruturas artificiais existentes de

protecção contra as inundações, a posição das zonas povoadas e das zonas de

actividade económica e a evolução a longo prazo, incluindo o impacto das

alterações climáticas na ocorrência de inundações.

3. No caso das regiões hidrográficas internacionais, ou das

unidades de gestão a que se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o que sejam

partilhadas com outros Estados-Membros, os Estados-Membros devem garantir o

intercâmbio das informações relevantes entre as autoridades competentes

interessadas.

4. Os Estados-Membros devem concluir a avaliação

preliminar dos riscos de inundações até 22 de Dezembro de 2011.

Artigo 5.o

1. Com base na avaliação preliminar dos riscos de

inundações a que se refere o artigo 4.o, os Estados-Membros determinam, para

cada região hidrográfica ou unidade de gestão a que se refere a alínea b) do n.o 2

do artigo 3.o, ou para cada parte de uma região hidrográfica internacional situada

no seu território, as zonas em relação às quais concluem que existem riscos

167

potenciais significativos de inundações ou nas quais a concretização de tais riscos

se pode considerar provável.

2. A identificação, nos termos do n.o 1, das zonas

pertencentes a uma região hidrográfica internacional ou a uma unidade de gestão

a que se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o, partilhada com outro Estado-

Membro, é coordenada entre os Estados-Membros em causa.

CAPÍTULO III

CARTAS DE ZONAS INUNDÁVEIS E CARTAS DE RISCOS

DE INUNDAÇÕES

Artigo 6.o

1. Os Estados-Membros devem elaborar, a nível da região

hidrográfica ou da unidade de gestão a que se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo

3.o, cartas de zonas inundáveis e cartas de riscos de inundações, na escala mais

apropriada para as zonas identificadas nos termos do n.o 1 do artigo 5.o

2. A elaboração de cartas de zonas inundáveis e de cartas

de riscos de inundações relativas às zonas identificadas nos termos do artigo 5.o

que sejam partilhadas com outros Estados-Membros fica sujeita a um intercâmbio

prévio de informações entre os Estados-Membros em causa.

3. As cartas de zonas inundáveis cobrem as zonas

geográficas susceptíveis de ser inundadas, de acordo com os seguintes cenários:

a) Fraca probabilidade de cheias ou cenários de fenómenos

extremos;

b) Probabilidade média de cheias (periodicidade provável

igual ou superior a 100 anos);

c) Probabilidade elevada de cheias, quando aplicável.

4. Para cada um dos cenários referidos no n.o 3, devem

indicar-se os seguintes elementos:

a) Amplitude da inundação;

b) Profundidades de água ou nível de água, quando

aplicável;

c) Quando aplicável, a velocidade da corrente ou o caudal

da cheia correspondente.

168

5. As cartas de riscos de inundações devem indicar as

potenciais consequências prejudiciais associadas às inundações nos cenários

referidos no n.o 3, expressos em termos de:

a) Número indicativo de habitantes potencialmente

afectados;

b) Tipo de actividade económica da zona potencialmente

afectada;

c) Instalações, referidas no anexo I da Directiva 96/61/CE do

Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados

da poluição [9], que possam causar poluição acidental em caso de inundações, e

zonas protegidas identificadas nos pontos i), iii) e v) da secção 1 do anexo IV da

Directiva 2000/60/CE potencialmente afectadas;

d) Outras informações que os Estados-Membros considerem

úteis, como a indicação das zonas onde podem ocorrer inundações que arrastem

um elevado volume de sedimentos e detritos, e informações sobre outras fontes

importantes de poluição.

6. Os Estados-Membros podem decidir que, para as zonas

costeiras com um nível adequado de protecção, a elaboração de cartas de zonas

inundáveis se limite às zonas a que respeite o cenário referido na alínea a) do n.o

3.

7. Os Estados-Membros podem decidir que, para as zonas

onde as inundações provêm de águas subterrâneas, a elaboração de cartas de

zonas inundáveis se limite às zonas a que respeite o cenário referido na alínea a)

do n.o 3.

8. Os Estados-Membros devem assegurar que as cartas de

zonas inundáveis e as cartas de riscos de inundações estejam concluídas até 22

de Dezembro de 2013.

CAPÍTULO IV

PLANOS DE GESTÃO DOS RISCOS DE INUNDAÇÕES

Artigo 7.o

1. Com base nas cartas referidas no artigo 6.o, os Estados-

Membros devem elaborar, nos termos dos n.os 2 e 3 do presente artigo, planos

de gestão dos riscos de inundações coordenados a nível da região hidrográfica ou

169

da unidade de gestão a que se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o para as

zonas identificadas nos termos do n.o 1 do artigo 5.o e as zonas abrangidas pela

alínea b) do n.o 1 do artigo 13.o

2. Os Estados-Membros estabelecem objectivos adequados

para a gestão dos riscos de inundações para as zonas identificadas nos termos

do n.o 1 do artigo 5.o e as zonas abrangidas pela alínea b) do n.o 1 do artigo

13.o, concentrando esforços na redução das potenciais consequências

prejudiciais das inundações para a saúde humana, o ambiente, o património

cultural e as actividades económicas, e, se forem consideradas adequadas, em

iniciativas não estruturais e/ou na redução da probabilidade de inundações.

3. Os planos de gestão dos riscos de inundações devem

incluir medidas para alcançar os objectivos estabelecidos nos termos do n.o 2 e

os elementos previstos na parte A do anexo.

Os planos de gestão dos riscos de inundações devem ter em

conta aspectos relevantes como os custos e benefícios, a amplitude das

inundações, as vias de evacuação das águas e as zonas com potencialidades de

retenção de águas das cheias, como as planícies aluviais naturais, os objectivos

ambientais do artigo 4.o da Directiva 2000/60/CE, a gestão dos solos e das

águas, o ordenamento do território, a afectação dos solos, a conservação da

natureza, a navegação e as infra-estruturas portuárias.

Os planos de gestão dos riscos de inundações abrangem

todos os aspectos da gestão dos riscos de cheia e inundações provocadas pelo

mar, centrando-se na prevenção, protecção e preparação, incluindo sistemas de

previsão e de alerta precoce, tendo em conta as características de cada bacia ou

sub-bacia hidrográfica. Os planos de gestão dos riscos de inundações podem

também incluir a promoção de práticas de utilização sustentável do solo, a

melhoria da retenção da água e a inundação controlada de determinadas zonas

em caso de cheia.

4. A bem da solidariedade, os planos de gestão dos riscos

de inundações estabelecidos nos Estados-Membros não podem incluir medidas

que, pela sua amplitude e impacto, aumentem significativamente os riscos de

inundações, a montante ou a jusante, noutros países da mesma bacia ou sub-

bacia hidrográfica, salvo se essas medidas tiverem sido coordenadas e se os

170

Estados-Membros envolvidos tiverem acordado uma solução nos termos do artigo

8.o

5. Os Estados-Membros asseguram que os planos de

gestão dos riscos de inundações estejam concluídos e publicados até 22 de

Dezembro de 2015.

Artigo 8.o

1. No caso das regiões hidrográficas ou unidades de gestão

a que se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o inteiramente situadas no seu

território, os Estados-Membros devem assegurar que seja elaborado um único

plano de gestão dos riscos de inundações ou um conjunto de planos de gestão

dos riscos de inundações coordenado a nível da região hidrográfica.

2. Quando as regiões hidrográficas internacionais ou as

unidades de gestão a que se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o estiverem

inteiramente situadas na Comunidade, os Estados-Membros devem assegurar a

coordenação, com vista a elaborar um plano internacional único de gestão dos

riscos de inundações ou um conjunto de planos de gestão dos riscos de

inundações coordenado a nível da região hidrográfica internacional. Caso esses

planos não existam, os Estados-Membros devem elaborar planos de gestão dos

riscos de inundações que abranjam pelo menos as partes da região hidrográfica

internacional situadas no seu território, coordenados, na medida do possível, a

nível da região hidrográfica internacional.

3. Quando uma região hidrográfica internacional ou uma

unidade de gestão a que se refere a alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o se estender

para além das fronteiras da Comunidade, os Estados-Membros devem procurar

elaborar um plano internacional único de gestão dos riscos de inundações ou um

conjunto de planos de gestão dos riscos de inundações coordenado a nível da

região hidrográfica internacional; quando isso não for possível, aplica-se o n.o 2

às partes da região hidrográfica internacional situadas no seu território.

4. Os planos de gestão dos riscos de inundações referidos

nos n.os 2 e 3 devem ser complementados, sempre que tal seja considerado

apropriado por países que partilhem uma sub-bacia hidrográfica, por planos de

gestão dos riscos de inundações mais pormenorizados, coordenados a nível das

sub-bacias hidrográficas internacionais.

171

5. Quando um Estado-Membro identificar um problema com

impacto na gestão dos riscos de inundações das suas águas e verificar que não

está em condições de o resolver, pode remeter a questão para a Comissão e para

outros Estados-Membros interessados e fazer recomendações para a sua

resolução.

A Comissão deve reagir num prazo de seis meses às

eventuais recomendações dos Estados-Membros.

CAPÍTULO V

COORDENAÇÃO COM A DIRECTIVA 2000/60/CE,

INFORMAÇÃO E CONSULTA DO PÚBLICO

Artigo 9.o

Os Estados-Membros devem tomar as medidas apropriadas

para coordenar a aplicação da presente directiva e da Directiva 2000/60/CE,

concentrando-se nas possibilidades de aumentar a eficiência e o intercâmbio de

informações e de obter sinergias e benefícios comuns, tendo em consideração os

objectivos ambientais definidos no artigo 4.o da Directiva 2000/60/CE. Em

particular:

1. A elaboração das primeiras cartas de zonas inundáveis e

das primeiras cartas de riscos de inundações e os seus subsequentes reexames,

previstos nos artigos 6.o e 14.o da presente directiva, devem ser efectuados por

forma a que a informação neles contida seja coerente com a informação relevante

apresentada nos termos da Directiva 2000/60/CE. Devem ser coordenados com

as análises previstas no n.o 2 do artigo 5.o da Directiva 2000/60/CE, e podem ser

integrados nestas últimas.

2. A elaboração dos primeiros planos de gestão dos riscos

de inundações e os seus subsequentes reexames, previstos nos artigos 7.o e

14.o da presente directiva, devem ser efectuados em coordenação com as

avaliações dos planos de gestão das bacias hidrográficas previstos no n.o 7 do

artigo 13.o da Directiva 2000/60/CE, podendo ser integrados nessas avaliações.

3. A participação activa de todas as partes interessadas

prevista no artigo 10.o da presente directiva deve ser coordenada, se adequado,

com a participação activa das partes interessadas prevista no artigo 14.o da

Directiva 2000/60/CE.

172

Artigo 10.o

1. De acordo com a legislação comunitária aplicável, os

Estados-Membros devem pôr à disposição do público a avaliação preliminar dos

riscos de inundações, as cartas de zonas inundáveis, as cartas de riscos de

inundações e os planos de gestão dos riscos de inundações.

2. Os Estados-Membros devem encorajar a participação

activa dos interessados na elaboração, no reexame e na actualização dos planos

de gestão dos riscos de inundações previstos no capítulo IV.

CAPÍTULO VI

MEDIDAS DE EXECUÇÃO E ALTERAÇÕES

Artigo 11.o

1. A Comissão pode aprovar, pelo procedimento de

regulamentação a que se refere o n.o 2 do artigo 12.o, formatos técnicos para o

processamento e a transmissão de dados à Comissão, incluindo dados

estatísticos e cartográficos. Os formatos técnicos devem ser aprovados até dois

anos antes das datas indicadas respectivamente no n.o 4 do artigo 4.o, no n.o 8

do artigo 6.o e no n.o 5 do artigo 7.o, e ter em conta as normas e os formatos

existentes elaborados ao abrigo de actos comunitários aplicáveis.

2. Tendo em conta os prazos previstos para o reexame e a

actualização, a Comissão pode adaptar o anexo ao progresso científico e técnico.

Essas medidas, que têm por objecto alterar elementos não

essenciais da presente directiva, são aprovadas pelo procedimento de

regulamentação com controlo a que se refere o n.o 3 do artigo 12.o

Artigo 12.o

1. A Comissão é assistida pelo comité instituído ao abrigo do

artigo 21.o da Directiva 2000/60/CE.

2. Sempre que se faça referência ao presente número, são

aplicáveis os artigos 5.o e 7.o da Decisão 1999/468/CE, tendo-se em conta o

disposto no artigo 8.o

O prazo previsto no n.o 6 do artigo 5.o da Decisão

1999/468/CE é de três meses.

173

3. Sempre que se faça referência ao presente número, são

aplicáveis os n.os 1 a 4 do artigo 5.o-A e o artigo 7.o da Decisão 1999/468/CE,

tendo-se em conta o disposto no artigo 8.o

CAPÍTULO VII

MEDIDAS TRANSITÓRIAS

Artigo 13.o

1. Os Estados-Membros podem decidir não efectuar a

avaliação preliminar dos riscos de inundações mencionada no artigo 4.o para as

bacias hidrográficas, as sub-bacias hidrográficas ou as zonas costeiras em

relação às quais:

a) Tenham já efectuado uma avaliação dos riscos que lhes

permita concluir, antes de 22 de Dezembro de 2010, que existe um risco potencial

significativo de inundações, ou que se pode considerar provável a sua

concretização, e que, por conseguinte, se justifica a inclusão dessas zonas entre

as zonas mencionadas no n.o 1 do artigo 5.o; ou

b) Tenham decidido, antes de 22 de Dezembro de 2010,

elaborar cartas de zonas inundáveis e cartas de riscos de inundações e

estabelecer planos de gestão dos riscos de inundações de acordo com as

disposições relevantes da presente directiva.

2. Os Estados-Membros podem decidir utilizar as cartas de

zonas inundáveis e as cartas de riscos de inundações finalizadas antes de 22 de

Dezembro de 2010, se essas cartas fornecerem um nível de informações

equivalente aos requisitos do artigo 6.o

3. Os Estados-Membros podem decidir utilizar os planos de

gestão dos riscos de inundações finalizados antes de 22 de Dezembro de 2010,

desde que o conteúdo desses planos seja equivalente aos requisitos

estabelecidos no artigo 7.o

4. Os n.os 1, 2 e 3 são aplicáveis sem prejuízo do artigo 14.o

CAPÍTULO VIII

REEXAMES, RELATÓRIOS E DISPOSIÇÕES FINAIS

Artigo 14.o

1. A avaliação preliminar dos riscos de inundações, ou as

avaliações e decisões referidas no n.o 1 do artigo 13.o, são reexaminadas, e se

174

necessário actualizadas, até 22 de Dezembro de 2018, e, seguidamente, de seis

em seis anos.

2. As cartas de zonas inundáveis e as cartas de riscos de

inundações são reexaminadas e, se necessário, actualizadas, até 22 de

Dezembro de 2019, e, seguidamente, de seis em seis anos.

3. O plano ou planos de gestão dos riscos de inundações

são reexaminados e, se necessário, actualizados, incluindo os elementos

indicados na parte B do anexo, até 22 de Dezembro de 2021, e, seguidamente,

de seis em seis anos.

4. O impacto provável das alterações climáticas na

ocorrência de inundações deve ser tido em consideração nos reexames referidos

nos n.os 1 e 3.

Artigo 15.o

1. Os Estados-Membros põem à disposição da Comissão a

avaliação preliminar os riscos de inundações, as cartas de zonas inundáveis, as

cartas de riscos de inundações e os planos de gestão dos riscos de inundações

referidos nos artigos 4.o, 6.o e 7.o, assim como os respectivos reexames e, se for

esse o caso, as respectivas actualizações, no prazo de três meses a contar das

datas indicadas respectivamente no n.o 4 do artigo 4.o, no n.o 8 do artigo 6.o, no

n.o 5 do artigo 7.o e no artigo 14.o

2. Os Estados-Membros informam a Comissão das decisões

tomadas nos termos dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 13.o e disponibilizam as

informações relevantes nelas contidas até às datas indicadas, respectivamente,

no n.o 4 do artigo 4.o, no n.o 8 do artigo 6.o e no n.o 5 do artigo 7.o

Artigo 16.o

A Comissão transmite ao Parlamento Europeu e ao

Conselho um relatório sobre a aplicação da presente directiva até 22 de

Dezembro de 2018 e, seguidamente, de seis em seis anos. Na elaboração desse

relatório, deve ser tido em conta o impacto das alterações climáticas.

Artigo 17.o

1. Os Estados-Membros devem pôr em vigor as disposições

legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento

175

à presente directiva antes de 26 de Novembro de 2009 e informar imediatamente

a Comissão desse facto.

Quando os Estados-Membros aprovarem tais disposições,

estas devem incluir uma referência à presente directiva ou ser acompanhadas

dessa referência aquando da sua publicação oficial. As modalidades dessa

referência são aprovadas pelos Estados-Membros.

2. Os Estados-Membros devem comunicar à Comissão o

texto das principais disposições de direito interno que aprovarem nas matérias

reguladas pela presente directiva.

Artigo 18.o

A presente directiva entra em vigor no vigésimo dia seguinte

ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.

Artigo 19.o

Os Estados-Membros são os destinatários da presente

directiva.

Feito em Estrasburgo, em 23 de Outubro de 2007.

Pelo Parlamento Europeu

universidade do vale do itajaÍ – univalisiaibib01.univali.br/pdf/claudia maria peiter.pdf · ao...

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