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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA FACULDADE DE DIREITO
NÚCLEO DE DIREITO SETORIAL E REGULATÓRIO
“Regulação e Política Pública: P&D no Brasil”
Simone Scholze 23.05.2014
Cenário de TICs e Telecom no Brasil •Investimentos devem chegar a 175 bilhões de dólares em 2014 Produção de 71 milhões de dispositivos inteligentes conectados, (notebooks, smartphones, desktops e tablets)
•Vendas de celulares devem chegar a 68 milhões de aparelhos, dos quais 75% (51 milhões) smartphones
•271 milhões de linhas ativas em telefonia móvel em 2013
•Teledensidade de136 acessos móveis para cada grupo de 100 brasileiros
•Número de computadores em uso no País dobrou em quatro anos - de 50 milhões de aparelhos em 2008 passou a 99 milhões em 2012. Um computador para cada dois brasileiros
•O país terá 140 milhões de aparelhos até o final de 2014, ou duas máquinas para cada três habitantes
•Em 2017 a relação será paritária – um computador por habitante
Fontes: Abinee, Anatel e FGV
O marco legal e regulatório com foco em incentivos para investimentos em P&D permitiu a consolidação de um parque industrial com ...
•mais de 900 empresas, que geram ...
•mais de 100 mil empregos diretos, e faturam ...
•mais de 30 bilhões de reais (2013) e investem anualmente ...
•cerca de 1 bilhão de reais em P&D
•263 Institutos de Ciência e Tecnologia, espalhados no País
•Os 20 principais centros de P&D reúnem 23 mil colaboradores, dos quais 14 mil graduados, 4 mil com MBA, 3 mil mestres e 243 PhDs
•Integração dos ICT com centros internacionais de P&D vinculados às empresas. Os clientes das ICT somam 9.000 no Brasil e 400 internacionais. Os parceiros tecnológicos também são em número expressivo – 450 no Brasil e 210 internacionais
•De 2005 a 2010, os ICTs realizaram 5.500 projetos com recursos da Lei de Informática e de Fundos Setoriais
•Grandes empresas internacionais, líderes de mercado, criaram os seus próprios centros de P&D no Brasil
•Fontes: Abinee, MCTI
Um exemplo ...
Cerca de 65 mil profissionais em P&D (26% do total), mais de 5 mil PhD, 25 mil MSc
Investimentos em P&D de USD 12,5B em 2013
SRBD SRA-Dallas SRA-Silicon Valley SAIT-USA
SRBR
SRC-Beijing SRC-Nanjing SRC-Guanzhou SRC-Tianjin SRC-Shenzhen SAIT-China SSCR
SRR SAIT-Russia
SRUK SCSC SAIT-Europe
SRP
SRI-Bangalore SRI-Delhi SEL-India SAIT-India
SRIL SIRC
SRK
SRBR: Samsung R&D Institute BRazil
33 Centros de P&D em 13 países
SNDC
SRJ-Yokohama SRJ-Osaka
DMC R&D Center SAIT SW R&D Center SW R&D Center (DS) Semiconductor R&D Center
P&D Global Samsung
SAIT (Samsung Advanced Institute of Technology)
Pesquisa de Ponta e Incubação de Novos Negócios
Horizonte: 5 a 10 anos
R&D Center
Produtos de Próxima Geração & Plataformas
Horizonte: 3 a 5 anos
Development Team
Desenvolvimento de Produtos
Horizonte: 1 a 3 anos
SRBR
Estrutura Global de P&D da Samsung
• Centros de P&D • C.E.S.A.R – PE • CITS – AM • CPqD – SP • CT-PIM – AM • Eldorado – SP • Eldorado – DF • Fundação Paulo Feitoza – AM • IATECAM – AM • iTRIAD – AM • SIDI – SP • SIDIA – AM • SIDIA – SP
Parcerias em P&D da Samsung no Brasil
• Universidades • Federal de Pernambuco • Federal do Amazonas • Estadual do Amazonas • FUCAPI
• UNICAMP • PUC-RS • USP • UFMG
Ecossistema de P&D da Samsung
SEDA Campinas
SIDI, SIDIA
Universidades
Centros de P&D no país SRBR
Samsung HQ (Coreia)
Centros de P&D Samsung
Samsung Brasil
-Estratégias, processos e capacitação -Coordenação e
cooperação
-Requisitos de aplicações e modelos para o Brasil e AL
-Aplicações e Soluções para Móvel, TI e DTV
-Plataformas DTV
-Aplicações e Testes para Móvel, TI e DTV
-Desenvolvimento de Modelos e Aplicações para Móvel e TI
-Pesquisa Avançada
-Pesquisa Avançada -Capacitação -Aplicações e Testes
A legislação de informática deu prioridade à manufatura de produtos finais. Na ausência de uma cadeia de produção de componentes eletrônicos no País, a manufatura de bens finais acontece por meio da importação massiva de componentes, partes e peças Assim, apesar dos avanços, ainda é enorme o desafio para à superação do quadro atual de déficit comercial do setor de TICs, próximo aos 40 bilhões de dólares anuais Esse déficit é motivado por diferentes fatores:
i) ausência de uma indústria de componentes;
ii) baixa inserção do Brasil nas cadeias produtivas globais da indústria eletroeletrônica;
iii) elevados custos de produção e impostos associados;
iv) dispersão da concepção/desenvolvimento de produtos em múltiplos centros de desenvolvimento e em múltiplas localidades/países;
v) baixa escala de produção de componentes acentuada principalmente pela miniaturização dos produtos finais, tais como tablets, smarphones, estações rádio-base, etc.
Programas e medidas governamentais tem sido adotados em sintonia com o marco legal estabelecido pela Lei de Informática, Lei nº 8.248/91 •Lei do Bem (Lei nº 11.196/05)
•Portaria nº 950 do Ministério da Ciência Tecnologia e Inovação (MCTI), de dezembro de 2006
•PADIS (Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Semicondutores), instituído pela Lei 11.484/07
•Programa Brasil Maior
•Programa TI Maior, de agosto de 2012
•REPNBL
•Política de compras governamentais (Lei nº 12.349/11), que dá preferência aos produtos desenvolvidos no país
•Medidas propostas por agências governamentais, como Anatel de estímulo à produção e ao desenvolvimento local.
Esforços de P&D nas telecomunicações brasileiras: as razões do Estado e a lógica do mercado na perspectiva das teorias regulatórias
Por dispor de mecanismos para a promoção de inovação no setor regulado, mediante alavancas regulatórias que permitem estimular as empresas a investirem em PD&I em troca de benefícios e vantagens perante o ente regulador, a agência reguladora de telecomunicações pode desempenhar papel relevante no desenvolvimento da indústria nacional de telecomunicações. É uma abordagem que vai além da regulação impositiva. Trata-se da regulação por incentivos.
A Anatel passou a adotar, em anos recentes, medidas regulatórias de apoio a atividades de P&D em telecomunicações
• Condicionamentos de investimentos em P&D em anuências prévias a operações societárias entre operadoras de serviços de telecomunicação
• Proposta de Regulamento de Estímulo a Pesquisa, Desenvolvimento, Inovação e Qualificação de Recursos Humanos em Telecomunicações
• Regulamento de acompanhamento de compromissos de aquisição de produtos e sistemas nacionais, previstos em licitações ou normas da agência, para estimular o desenvolvimento tecnológico no país de equipamentos de telecomunicações
• Cláusulas sobre aquisição de bens com tecnologia nacional nos editais de leilões de RF nas faixas de 3,5 GHz, 2,5 GHz, 450 MHz e 700 MHz.
Quais são os dispositivos legais que amparam essas medidas de apoio a P&D? - Constituição Federal art. 218. O Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas. § 1º - A pesquisa científica básica receberá tratamento prioritário do estado, tendo em vista o bem público e o progresso das ciências. § 2º - A pesquisa tecnológica voltar-se-á preponderantemente para a solução dos problemas brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional.
- Lei 9.472/1997, Lei Geral de Telecomunicações
Art. 2° O poder público tem o dever de:
(...)
v - Criar oportunidades de investimento e estimular o desenvolvimento tecnológico e industrial, em ambiente competitivo;
vi - Criar condições para que o desenvolvimento do setor seja harmônico com as metas de desenvolvimento social do país.”
Art. 127 A disciplina da exploração dos serviços no regime privado terá por objetivo viabilizar o cumprimento das leis, em especial das relativas às telecomunicações, à ordem econômica e aos direitos dos consumidores, destinando-se a garantir:
(...)
ix - O desenvolvimento tecnológico e industrial do setor”.
- PGMU o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público – PGMU, aprovado pelo decreto nº 7.512/2011, no art. 3º do anexo i, também determina seja dada preferência à aquisição de bens e contratação de serviços de empresas situadas no país, e com tecnologia nacional, nos seguintes termos Art. 3º Na contratação de serviços e na aquisição de equipamentos e materiais vinculados à execução das obrigações estabelecidas neste plano será observada a preferência a bens e serviços oferecidos por empresas situadas no País e, entre eles, aqueles com tecnologia nacional, nos termos da regulamentação vigente.
Quais são as bases teóricas que permitem fundamentar e explicar essas políticas?
Algumas teorias regulatórias, como a teoria do interesse público, tratam dos rumos, dimensões e limites da atuação estatal na economia. A Teoria Geral da Regulação proposta por Robert Britt Horwitz, em seu livro The Irony of Regulatory Reform: The Deregulation of American Telecommunication, é útil para aprofundar o exame do atual momento da regulação no Brasil. A partir desse autor, pode-se examinar a trajetória da regulação das telecomunicações no Brasil, comparativamente à experiência norte-americana, na qual aquela se inspirou.
Teorias da Regulação Pontos Fortes Pontos Fracos
Public interest theory (mais antiga) – regulação responde ao conflito entre
corporações privadas e o público; os reguladores devem harmonizar o interesse geral
da comunidade com as necessidades especificas das empresas. Duas fases: Granger,
1870 (ativismo anti-monopólio) e Progressista (F. Roosevelt e W. Wilson).
Reconciliou as tensões entre as necessidades dos consumidores mais fracos e o poder
produtivo das corporações.
Baseia-se na compreensão histórica das
origens das agências reguladoras.
Vislumbra uma aura progressista em todas as
agências, quando algumas foram estabelecidas não
em atenção a clamores democráticos, mas a
demandas de indústrias por proteção e subsídios.
Ignora a prática real da regulação. Confunde
interesse público com interesse dos consumidores.
É silente quanto às consequências da regulação.
Perverted public interest theory or regulatory failure – o comportamento
subseqüente das agências acaba por trair ou perverter o padrão do interesse público,
medido por critérios como o devido processo, a eficiência econômica ou a
racionalidade burocrática. Teóricos da regulatory failure são teóricos do interesse
público traído. A perversão do interesse público é vista como tendente a servir aos
interesses das indústrias sujeitas à regulação. Três tipos de influência: instrumental
(fator pessoal), estrutural (relacionamento institucional) e captura (sistemática, a
agência torna-se enclave do poder privado dentro do Estado).
Atenta para os resultados das práticas
regulatórias.
Entende a regulação nos termos estabelecidos pela
teoria do interesse público. Logo, essa
compreensão da natureza da influência é limitada e
reflete uma visão pluralista inadequada do Estado.
A teoria da captura incorretamente conceitualiza o
Estado como aparato de coerção neutro, maleável
e capturável por não ter funções essenciais ou
prerrogativas internas.
Conspiracy theory - considera que a regulação atende aos objetivos da indústria
regulada em detrimento do interesse público. Distingue-se da teoria da regulatory
failure por negar a captura. Entende que as agências foram estabelecidas para servir
aos interesses da indústria. Advoga a natureza privada da regulação, tanto na origem
quanto na operação.
Aponta a direção da estrutura do capitalismo
e da natureza da intervenção estatal. A
regulação é instituição política que surge para
tratar de problemas sociais e econômicos
particulares.
É tímida quanto à análise emprírica das práticas da
regulação. Avança na pressuposição apriorística da
centralidade do poder capitalista e presume que o
capitalista controla a regulação.
Economic capture-conspiracy theory – (Escola de Chicago) regulação é mecanismo
crucial pelo qual muitas indústrias buscam controlar a entrada de competidores e
constroem cartéis artificiais. A regulação é uma forma de proteção ao produtor
patrocinada pelo governo. Estudos econômicos concluem que a regulação em
indústrias competitivas produzem ineficiências, como preços altos, maior custo de
produção, menos progresso tecnológico.
Empreende exames empíricos sobre
determinadas indústrias reguladas.
Não é explícita quanto à gênese histórica da
regulação.
Organizational theory - estudos de política e comportamento regulatório
consideram os imperativos organizacionais como variável-chave. Ao contrário da
noção de regulador como político, o sujeito desse modelo é a organização per se que
mantém a autonomia e não é influenciada por qualquer parte, mas, confrontada por
uma gama de conflitos, detém recursos limitados, opera dentro de uma realidade
circunscrita e busca resultado satisfatório em oposição ao ótimo
Restaura o sentido de independência e
autonomia das agências ...
... porém, apenas em uma pequena parte do
cenário regulatório.
Capitalist state theory - teoria neo-marxista não dedicada à análise da regulação per
se, mas a política de Estado. O marxismo estruturalmente orientado examina as
instituições e o aparato políticos, como as agências reguladoras, dentro de uma teoria
ampla de intervencão do Estado no capitalismo avançado. As instituições ocupam
interstício entre as demandas sistêmicas de salvaguarda da acumulação capitalista, de
um lado, e a legitimação política, de outro. As agências surgem dada a inabilidade do
mercado regular o comportamento capitalista, seja quanto à competição
intercapitalista, seja às externalidades sociais.
Situam as agências na estruturas mais amplas
de poder e coação.
São menos eficazes quando se analisa um
fenômeno concreto, como uma agência regulatória
específica ou uma política regulatória particular.
Alguns autores relevantes para entender o atual cenário regulatório norte-americano: • Steven P. Croley, Regulation and Public Interest – The Possibility
of Good Regulation Government • Cass R. Sustein, Simpler – the Future of Government • Robert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge, Understanding
Regulation – Theory, Strategy, and Practice • David Moss and John Cisternino, New Perspectives on
Regulation • Susan E. Dudley and Jerry Brito, Regulation – a Primer • Edward J. Balleisen and David A. Moss – Government and
Market, Toward a New Theory of Regulation • Susan Rose-Ackerman and Peter L. Lindseth, Comparative
Administrative Law
Os fundamentos legais do processo de desestatização das telecomunicações no Brasil podem ser aprofundados a partir do estudo de autores brasileiros como Floriano Marques Neto, Carlos Ari Sundfeld e Alexandre Aragão.
ALGUMAS REFLEXÕES FINAIS
A transformação da política em administração no mundo moderno, criticada por Hanna Arendt, ensejou a politização da tecnologia no mundo contemporâneo.
A abordagem teórica da ciência e tecnologia, de seus impactos na sociedade e de sua gestão pelos instrumentos do Estado deve levar em consideração o contexto sócio-histórico em que se inserem, indo além dos elementos teórico-cognitivos.
Novos desafios engendrados pela dinâmica tecnológica passam a ser exercidos diretamente sobre a esfera pública. C&T não se portam como esfera neutra e a direção que se queira dar ao conhecimento técnico é questão política que, como tal, não deve ser decidida apenas por cientistas e policy makers.
A participação da sociedade, em suas diferentes dimensões, é imperativo necessário.
Assim, a atuação da agência reguladora das telecomunicações, por sua própria dimensão multidisciplinar, deve buscar a composição de interesses oferecida pela perspectiva pluralista e sistêmica.
As ideias dos autores recomendados são particularmente apropriadas para desvendar a lógica regulatória que rege a dinâmica das relações entre C&T e a sociedade. Aprofundam a compreensão da legitimidade e legalidade da atuação da agência reguladora no contexto social, político e jurídico-institucional em que se colocam.
