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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
O PAPEL DO MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO E
REFORMA DO ESTADO (MARE) NA CONSTRUÇÃO DO
ESTADO NEOLIBERAL BRASILEIRO
Por: Luiz Sérgio Ribeiro
Orientador
Prof. Fernando Alves
Rio de Janeiro
2010
2
UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
O PAPEL DO MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO E
REFORMA DO ESTADO (MARE) NA CONSTRUÇÃO DO
ESTADO NEOLIBERAL BRASILEIRO
Apresentação de monografia à Universidade Cândido
Mendes como requisito parcial para obtenção de grau
de especialidade em Gestão Pública
3
AGRADECIMENTOS
A todos que de alguma forma contribuíram para
a conclusão desta monografia.
4
DEDICATÓRIA
A minha querida esposa e companheira de todos
os momentos.
5
RESUMO
O presente estudo mostra a implantação do neoliberalismo no Brasil, a partir da
criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) e tem
como objetivo caracterizar historicamente as formas de administração pública
no contexto mundial e nacional. .Ao longo do estudo recorremos à história
econômica mundial para entendermos como as teorias econômicas e os
acontecimentos mundiais influenciaram à administração pública brasileira.
Discutimos a formação do Estado Liberal e sua crise, a chegada do Estado do
Bem Estar Social e sua influência no Estado Brasileiro, a retomada das idéias
liberais com o neoliberalismo para responder a crise do estado intervencionista
e como elas fundamentaram, nos anos 90, uma nova política para reforma do
Estado Brasileiro. Por fim constatamos o pragmatismo do atual Estado
brasileiro na utilização das idéias keynesianas e neoliberais em suas políticas
públicas.
6
METODOLOGIA
A investigação foi realizada por meio de pesquisa bibliográfica em livros e
internet.
“Organizar uma bibliografia significa buscar aquilo
cuja existência ainda se ignora. O bom pesquisador
é aquele que é capaz de entrar numa biblioteca sem
ter a mínima idéia sobre um tema e sair dali sabendo
um pouco mais sobre ele” (Umberto Eco, 1985, p.42)
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I - Um breve histórico até o neoliberalismo 10
CAPÍTULO II - A evolução do Estado Brasileiro 18
CAPÍTULO III - A participação do Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) na implantação do Estado neoliberal brasileiro 33
CONCLUSÃO 37
SUMÁRIO 39
8
INTRODUÇÃO
No Brasil dos anos 90, o tema globalização marcou o debate sobre a economia
mundial e as relações internacionais do país. Era uma mania nacional. Os
meios de comunicação de massas e diferentes setores da intelectualidade
defendiam a ideologia de que os Estados Nacionais estariam em crise ou
declínio irreversível, ou seja, em fase de extinção, segundo as versões mais
extremadas.
É nessa conjuntura que se situa a implantação do neoliberalismo no Brasil.
Partindo daí que iniciaremos nossa análise para demonstrar como o Ministério
da Administração e Reforma do Estado cumpriu um papel fundamental na
elaboração e execução da reforma do Estado Brasileiro.
Nesse período se dá uma drástica mudança de rumo da política que vem
desde o Governo Collor, e sobretudo, a partir de 1994 no Governo de Itamar
Franco, com o Plano Real, e logo depois, em nome da estabilização monetária
o Governo Fernando Henrique Cardoso adotou um conjunto de políticas nos
campos cambial, financeiro e comercial que submeteram a economia nacional
à competição internacional.
Este período foi caracterizado por forte e persistente valorização cambial,
elevadas taxas de juros internas e rápida abertura às importações, expondo a
economia nacional às condições desiguais de intensa competição externa.
Essas políticas macroeconômicas combinadas com a distorção no sistema
tributário e as deficiências da infraestrutura econômica levaram a efeitos
9destrutivos muitas empresas nacionais, especialmente as de menor porte e as
mais expostas à competição com produtores estrangeiros.
Enfim, problemas como o desemprego, subemprego, a desnacionalização da
economia e a dependência de capitais externos longe de se serem
consequências de não estarmos inseridos na globalização, na verdade são
efeitos de políticas nacionais. O historiador Marcelo Badaró caracterizava bem
esta realidade.
“... no Brasil, o custo do trabalho já é um dos mais baixos do mundo, ainda assim, através desses mecanismos de desregulamentação, o Governo, aliado do grande capital, busca barateá-lo ainda mais.
Se o Governo atrai capital de risco, especulativo, através das taxas de juros mais altas do mundo, para o capital produtivo, que deveria gerar empregos, acenasse com os salários mais baixos do planeta e com a supressão das barreiras legais para a superexploração do trabalho. Lógica perversa a do capitalismo de fim de século.”1
Portanto, a atualidade do tema desta monografia é o estudo sobre a
implantação do neoliberalismo no Brasil, e o que de fato ocorreu na década de
90, analisando centralmente a reforma administrativa mas, também, focando a
nova política de organização do Estado Brasileiro, conceituando as bases
estruturais do neoliberalismo.
Sendo assim, dividimos o nosso estudo em três capítulos. O primeiro fazendo
um breve histórico sobre as origens do neoliberalismo, desde os seus
primórdios até o final do século XX.No segundo capítulo analisaremos a
evolução do Estado Brasileiro diante da conjuntura internacional e o seu papel
nas decisões econômicas. Por fim, no terceiro e último capítulo nos
concentraremos na participação do Ministério da Administração e Reforma do
Estado (MARE) na implantação do Estado Neoliberal Brasileiro. Neste capítulo
aproveitaremos e discutiremos, também, a reforma da administração pública.
1 Artigo no Caderno da CUT nº 3, novembro 1998
10
CAPÍTULO I
UM BEVE HITÓRICO ATÉ O NEOLIBERALISMO
1.1 Adam Smith e a mão invisível
No inicio do século XIX existia um claro componente transformador na maneira
de pensar a economia e a sociedade: tratava-se de romper com a aristocracia
e o clero, do Estado absoluto, com as sua barreiras. O cenário de uma
burguesia já hegemônica do ponto de vista econômico, mas não consolidada
como classe politicamente dominante, explica o pensamento de Adam Smith
em defesa do mercado e o contra o estatismo, como mecanismo natural de
regulação das relações sociais, recuperados pelos neoliberais de hoje, numa
realidade muito diferente. Ou seja, havia um componente utópico na visão
social de mundo do liberalismo, adequado ao papel revolucionário da
burguesia, o que foi identificado por Marx em seu Manifesto Comunista.
Para Adam Smih, a procura do interesse próprio pelos indivíduos, tende a
maximizar o bem-estar coletivo. Eles são guiados por uma mão invisível; o
mercado. Não há como interverir nas leis naturais da economia, o Estado deve
apenas fornecer a base legal, para que o mercado livre possa maximizar as
necessidades humanas. Trata-se de um Estado mínimo, sob forte controle dos
indivíduos que compõem a sociedade civil. Um Estado com apenas três
funções: a defesa contra os inimigos externos; a proteção de todo o indivíduo
de ofensa dirigidas por outros indivíduos; e o provimento de obras públicas,
que não possam ser executadas pela iniciativa privada. Smith acreditava que
os indivíduos, ao buscarem ganhos materiais, são orientados por sentimentos
11morais e por um senso de dever, o que assegura a ausência da guerra de
todos contra todos.
A economia política clássica, e especialmente a de Adam Smith, foi formulada
como uma crítica do “sistema mercantil”, ou seja, precisamente o sistema no
qual os governos trataram as economias nacionais como conjuntos a serem
desenvolvidos pelos esforços e políticas estatais. O livre comércio e o livre
mercado se dirigiram precisamente contra esse conceito de desenvolvimento
econômico nacional, que Smith acredita ter demonstrado ser contraprodutivo. A
teoria econômica foi então elaborada unicamente na base de unidades
individuais de empresa – firmas ou pessoas – racionalmente maximizando seus
ganhos e minimizando suas perdas em um mercado que não tinha extensão
espacial específica. No limite, esse era o mercado mundial, e não poderia
deixar de sê-lo. 2
O enfraquecimento das bases materiais e subjetivas de sustentação dos
argumentos liberais ocorreu ao longo da segunda metade do século XIX e no
início do século XX, como resultado de dois acontecimentos político-
econômicos. O primeiro, foi o crescimento do movimento operário, que passou
a ocupar espaços políticos importantes, obrigando a burguesia a reconhecer
seus direitos. A vitória da revolução socialista em 1917, na Rússia, obrigou
uma atitude defensiva do capital frente ao movimento operário; assim como as
mudanças no mundo da produção, com a instalação do fordismo. O segundo
foi a concentração e monopolização do capital, demolindo a utopia liberal do
indivíduo empreendedor orientado por sentimentos morais. Cada vez mais o
mercado vai ser liderado por grandes monopólios, e a criação de empresas vai
depender de um grande volume de investimentos, dinheiro emprestado pelos
bancos, numa verdadeira fusão entre o capital financeiro e o industrial.
2 Hobsbawn, Eric J. – Nações e Nacionalismo desde 1780 (1991), pg.36
12De acordo com Eric Hobsbawn (1991), por volta de 1913, as economias
capitalistas já estavam rumando rapidamente na direção de grandes
conglomerados de empreendimentos concentrados, mantidos, protegidos e, até
certo ponto, guiados pelos governos. A própria guerra acelerou muito essa
mudança em direção ao gerenciamento do Estado, e até a um capitalismo
planejado pelo estado. Quando Lenin previu a economia planejada socialista
do futuro, para qual os socialistas anteriores a 1914 haviam dado tão pouca
atenção, seu modelo era a economia de guerra planejada da Alemanha, de
1914-1917. É claro que mesmo uma volta a uma economia baseada em
grandes negócios rentáveis não poderia restabelecer o padrão internacional de
1913, da dramática redistribuição das forças econômicas e políticas que a
guerra trouxera ao mundo ocidental. Entretanto, qualquer tipo de volta a 1913
seria uma esperança utópica.
A concorrência intercapitalista feroz entre grandes empresas de base nacional
ultrapassou as fronteiras e se transformou em confronto aberto e bárbaro nas
duas grandes guerras mundiais. Estabelece-se, então, um divisor de águas
muito importante: a crise de 1929/1933. Esse período é conhecido como
Grande Depressão. Foi a maior crise econômica mundial do capitalismo até
aquele momento. Uma crise geral de superprodução que não pode ser evitada
pela mão invisível, atingindo o sistema financeiro americano, a partir do dia 24
de outubro de 1924, quando a história registra o primeiro pânico na Bolsa de
Nova Iorque. A crise se alastrou pelo mundo, reduzindo o comércio mundial a
um terço do que era antes. Estava instalada a desconfiança de que os
pressupostos do liberalismo poderiam estar errados. Em paralelo à Revolução
Socialista questionava a legitimidade do capitalismo.
A situação de desemprego generalizado dos fatores de produção – homens,
matérias primas e máquinas – indicava que alguns pressupostos clássicos e
neoclássicos da economia política não conseguiram prever a crise e tão pouco
13explicá-la. A única certeza era que o conceito segundo o qual a economia
capitalista é auto-regulável estava em xeque.
1.2 O Estado para estabelecer o equilíbrio econômico
Surge, então, uma limitada auto-crítica burguesa à falência do liberalismo para
enfrentar a crise. E a maior expressão teórica e intelectual desse movimento é
o economista inglês John Maynard Keynes, com sua Teoria Geral, de 1936.
Afastando de sua formação ortodoxia, Keynes questiona o pressuposto de que
a oferta cria a sua própria demanda, impossibilitando, assim, uma crise de
superprodução.
Para Keynes, o Estado tem legitimidade para intervir por meio de um conjunto
de medidas econômicas e sociais, gerando demanda efetiva, ou seja,
disponibilizar meios de pagamento e dar garantias ao investimento, inclusive
contraindo déficit público, o que controlaria as flutuações da economia.
Segundo Keynes, cabe ao Estado, por meio de uma política fiscal, creditícia e
de gastos, realizar investimentos para enfrentar os períodos de depressão,
estimulando à economia. Dessa política resultaria um déficit sistemático no
orçamento. Nas fases de prosperidade, ao contrário, o Estado deve manter
uma política tributária alta, formando um superávit, que deve ser utilizado para
pagamento das dívidas públicas e para formação de um fundo de reserva a ser
investido nos períodos de depressão. (Sandroni,1992)
Ao chamado Keynesianismo juntou-se o pacto fordista – da produção em
massa para o consumo de massa e dos acordos coletivos com os
trabalhadores do setor monopolista em torno dos ganhos de produtividade do
trabalho -, o que propiciou o surgimento do Welfare State (Estado do Bem
Estar Social). O fordismo significou um drástico afastamento dos modelos
14artesanais de desenvolvimento industrial do final do século XIX. Com o sistema
que se estabeleceu nas fábricas, os produtos eram padronizados, o que,
exigiu que as partes e tarefas da produção também o fossem. As tarefas
padronizadas exigiam a criação de máquinas específicas para a produção em
massa. E todos os serviços mecanizados ficaram sujeitos á “administração
científica” de Frederick Wimslow Taylor, ou, taylorismo.
O New Deal do Presidente Roosevelt, nos Eua, e a gestão da demanda
keynesiana e o Estado do bem-estar, na Europa, ajudaram a sustentar as
condições para o consumo e a produção em massa. Estes são, portanto
compreendidos como características centrais do sistema fordista. Uma outra
dimensão desse sistema diz respeito ao trabalho: os custos do capital fixo e as
condições da linha de montagem para se obter a alta produtividade tornavam
extremamente importante o controle da produção por parte da gerência.3
1.3. O retorno da ortodoxia liberal
Os quinze anos que se seguiram após a Segunda Guerra foram um período
que predominou as idéias de Keynes, porem isso tudo mudou drasticamente no
final dos anos 60. As taxas de crescimento caíram. A capacidade do Estado de
exercer suas funções mediadoras cada vez mais amplas, a absorção das
novas gerações no mercado de trabalho, restrito naquele momento pelas
tecnologias poupadoras de mão de obra, não são as mesmas, contrariando
expectativas de pleno emprego.
3 Ver Wainwright, Hilary – Uma resposta ao neoliberalismo, argumentos para uma nova esquerda( 1998), pg.38
15O crescimento das dívidas públicas e privadas, os movimentos da juventude
em 1968 explodindo em todo o mundo e a primeira grande recessão, cujo
coadjuvante principal foi alta dos preços do petróleo em 1973/74, foram os
sinais contundentes de que o sonho do pleno emprego e da cidadania
relacionada à proteção social havia terminado no capitalismo central e estava
comprometido na periferia do capital onde não se realizou efetivamente. As
elites político-econômicas, então, começaram a questionar e responsabilizar
pela crise a atuação agigantada do Estado mediador, especialmente naqueles
setores que não revertiam diretamente em favor de seus interesses.
Para o historiador inglês Perry Anderson (1995), a reinvenção do liberalismo
promovida pelos neliberais no final dos anos 70 e 80, avançando na década de
90 em todo o mundo, foi uma reação teórica e política ao keynesianismo e a
Welfare State. O teórico e ideólogo que deixou suas marcas nesses
fundamentos foi Frederick Von Hayek, renomado economista e teórico social
austríaco, cujos ensaios sobre os usos econômicos do conhecimento lançaram
as bases para uma crítica da intervenção do Estado na economia. Em seu
texto – O Caminho da Servidão – lançou as teses neoliberais, e afirmava já nos
anos 40, que a limitação do mercado pelo Estado ameaçava a liberdade
econômica e política. Trinta anos depois, Sir Keith Joseph, ministro
conservador da Grã-Bretanha, tornou obrigatória, para seus assistentes, a
leitura do texto de Hauek. A primeira-ministra Margaret Thatcher falava de
Hayek com reverência, afirmando ter sido ele a influência mais importante em
sua carreira política.
Em fins dos anos 60 e principalmente a partir de 1973, às teses neoliberais
ganham um novo fôlego. Atribuem a crise ao poder dos sindicatos, com sua
pressão sobre os salários e os gastos sociais do Estado, o que estimula a
destruição dos níveis de lucro das empresas e a inflação; ou seja, a crise é um
resultado do keynesianismo e do Welfare State.
16A fórmula neoliberal para sair da crise pode ser resumida em alguns pontos
básicos: 1) um Estado forte para romper o poder dos sindicatos e controlar a
moeda; 2) um Estado que reduza os gastos sociais e as regulamentações
econômicas; 3) uma forte disciplina orçamentária; 4) uma reforma fiscal,
diminuindo os impostos sobre os rendimentos mais altos; e 5) o desmonte dos
direitos sociais, implicando na quebra da vinculação entre política social e
esses direitos.
Apenas no final dos anos 70, início dos 80, tais pontos transformaram-se em
programa de governo, com Margareth Thatcher (Inglaterra, 1979), Ronald
Reagen (EUA, 1980) e Helmut Khol (Alemanha Ocidental, 1982). Com a queda
do Muro de Berlim em 1989, o ambiente estava dado para decretar o fim da
história e apenas um caminho a seguir, orientado pela dinâmica do mercado,
em detrimento do Estado. Em fins dos anos 90, o resultado geral deste
programa é o crescimento da pobreza, do desemprego e da desigualdade, ao
lado de uma enorme concentração de renda e riqueza no mundo. Segundo o
Banco Mundial, em 1998, 1.214,2 milhões de pessoas viviam com menos de
um dólar por dia. O endividamento do setor público cresceu de forma mais
acentuada. Nos países do G-7 ( EUA, Inglaterra, Japão,Alemanha, França,
Itália e Canadá), a dívida pública bruta subiu de uma média de 42,6% do PIB
em 1978-82 para 66,2% em 1991-95.4
Mas a prova final para o neoliberalismo estava por vir, iniciada nos EUA
explode em setembro de 2008, uma das maiores crises da economia
capitalista, só comparável a de 1929, a partir de uma crise do “subprime”,
financiamentos imobiliários realizados a famílias de baixa renda norte-
americanas, ou seja, durante anos, os bancos e financeiras ofereceram
empréstimos e a garantia seriam os imóveis. A fim de aumentarem o crédito, os
imóveis eram valorizados artificialmente, e passaram a valer muito mais que o
seu preço real. O público tomava crédito e a valorização dos imóveis permitiu
4 Ver Batista Jr, Paulo Nogueira Batista – Mitos da “Globalização”, 1998
17que os devedores contraíssem novas dívidas, refinanciavam suas casa e ainda
utilizava parte dos empréstimos para consumir. Para pulverizar os riscos desse
tipo de negócio, os bancos juntavam os empréstimos, transformavam em ações
e passavam a seguradoras, que por sua vez, revendiam a fundos financeiros.
Estima-se que esse mercado tenha movimentado 1,5 trilhão de dólares. Um
dia, essa pirâmide veio abaixo.
O governo norte-americano, então, injetou bilhões de dólares com o objetivo de
evitar uma falência generalizada. Salvaram os principais bancos que atuavam
no mercado imobiliário, Fannie Mae e Freddie Mac, praticamente estatizando
essas instituições. Porém o banco Lehman Brothers quebra e o mercado
financeiro mundial vai à beira do colapso. O crédito se retrai e os governos dos
EUA e Europa deslocam trilhões de dólares para evitar uma depressão
econômica. A gigante General Motors foi estatizada pelo governo Obama para
evitar a falência. O neoliberalismo não conseguiu dar resposta à crise.
18
CAPÍTULO II
A EVOLUÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO
Até o século XIX, o Estado Brasileiro era um Estado que não atuava para o
desenvolvimento econômico e social, era tomado pelas oligarquias locais.
Mesmo após a proclamação da República não mudou a sua característica
fundamental que era um Estado patrimonialista.
O historiador Nelson Werneck Sodré retrata bem o Estado Brasileiro no século
XIX, quando escreve:
“ A estruturação do Estado, no Brasil, no terceiro decênio do século XIX, foi tarefa extremamente difícil e na qual a classe dominante colocou seu esforço máximo, excluindo de participação aquelas camadas que haviam colaborado para a luta. Numa fase em que a única saída para a crise estava na exportação, taxar a exportação era fazer com que a classe dominante, empresária da independência, arcasse com a maior parte dos ônus de manutenção do aparelho de Estado. E ela preferia, naturalmente, transferir a totalidade de tais ônus às demais classes; nessa transferência, entretanto, parte daqueles ônus vai caber à própria classe dominante, na fração voltada para o mercado interno, daí a presença dessa fração de inquietações, nas rebeldias, no tremendo abalo que só encontra fim na segunda metade do século XIX. Os recursos para manutenção de aparelho de Estado provinham, então, da população economicamente válida e desligada dos lucros da exportação; dos contribuintes de classe média, dos produtores que supriam o mercado interno, e das importações.”5
A partir de 1930, fruto do processo de industrialização nacional, mudanças
importantes se iniciaram, e é neste momento que se dá a primeira experiência
de reforma do Estado brasileiro, no Governo Getúlio Vargas.
5 Ver, Sodré, Nelson Werneck – Radiografia de um modelo (1987), pág.41.
19
È preciso localizar essa mudanças no contexto do surgimento do Estado do
Bem-Estar Social (Welfare State)), nos países desenvolvidos, em especial na
Europa, e o Estado nacional desenvolvimentista nos países em
desenvolvimento do chamado Terceiro Mundo.
Expandiam-se as idéias weberianas. E paralelo ao crescimento das atribuições
do Estado Brasileiro, surgiu o modelo racional-legalista das organizações
burocráticas, ampliou-se o funcionalismo público e universalizou-se o sistema
de mérito, impessoalidade, centralização e hierarquia. Para implementar todas
essas mudanças foi criado, em 1936, o Departamento de administração do
Serviço Público – DASP.
O historiador Thomas Skidmore caracteriza bem o papel do DASP:
“Justamente com o crescimento geral da responsabilidade federal, veio o crescimento da burocracia. Esta última foi institucionalizada sob Vargas, com a criação do DASP ( Departamento de administração do Serviço Público), organismo montado em 1938. O DASP tornou-se um instrumento importante para a melhoria dos padrôes administrativos, mas também um meio através do qual Vargas podia aumentar o seu controle ( e, para os seus sucessores, os poderes do presidente) sobre a administração federal.
Todos esses acréscimos ao poder e à competência administrativa federal tiveram grande repercussão política. O executivo federal ganhou enormes possibilidades de empreguismo, tanto no sentido de controle das nomeações pela federação, quanto no sentido do favoritismo ou da discriminação inerentes ao exercício dos crescentes poderes administrativos. Incluía, por exemplo, o controle sobre empréstimos a juros baixos do Banco do Brasil, projetos de obras públicas, taxas múltiplas de cambio e controles de importação. Esse aumento dos meios de controle político da presidência fez-se sentir mais fortemente naquelas partes do país mais dinâmicas, politicamente falando: as áreas urbanas. Deste modo, Vargas pode usar o executivo federal, grandemente fortalecido, para fundar o que o Brasil não tinha conseguido antes de 1930: um regime verdadeiramente nacional.”6
6 Skidmore, Thomas E. – Brasil: de Getúlio a Castelo Branco, 1930-1964 – (1988), pág.57.
20
Na verdade, foi nos anos 30 que se formou uma burocracia capaz de
centralizar e universalizar as regras e o controle das principais funções e
variáveis macroeconômicas, como o câmbio, os juros, o crédito, os salários etc.
Naquele momento se normatizaram as grandes áreas de atividade econômica
nacional e se elaboraram os códigos e regulamentações dos serviços de
utilidade pública, de informação estatística etc. Formularam-se, igualmente, os
primeiros planos para a industrialização pesada explicitaram-se as
preocupações com os problemas de infra-estrutura energética e de transporte.
Criaram-se inclusive as primeiras instâncias político-administrativas para o
exercício de coordenação e planejamento global. Em síntese, nos anos 30 se
construiu o arcabouço institucional básico do Estado Desenvolvimentista
brasileiro, que viabilizou os passos seguintes na direção de sua modernidade
industrial. ( Fiori,1992)
Mas foi nos anos 50 que o Estado Brasileiro, após o período de
redemocratização, se dedicou a fortalecer o desenvolvimento nacional com a
criação de empresas como a Petrobrás, a Siderúrgica Nacional e o BNDE.
Com Juscelino Kubitchek e seu Plano de metas, se definiram estratégias e
objetivos industriais específicos. Nesse momento, o BNDE passou a atuar no
financiamento da infra-estrutura energética e de transportes fazendo com que o
mercado interno expandisse paralelamente a expansão do investimento
estrangeiro na indústria de bens duráveis. Nos anos JK, criaram-se vinte e três
empresas estatais, o que caracterizava a participação direta do Estado para
aumentar a capacidade produtiva da economia brasileira.
Mais tarde o Governo de Jânio Quadros caracterizou-se por uma política
interna de ataque a corrupção e ineficiência da administração pública. Essa
ineficiência burocrática tão incessantemente explorada em sua campanha
presidencial de 1960, tinha duas causas. A primeira residia no atraso da
administração num país em desenvolvimento. Grande parte dos servidores
21públicos encaravam seu emprego como um biscate, entre vários outros
empregos mal remunerados que possuíam. Mas havia problemas institucionais
que tornavam a melhoria do serviço público difícil. Estes problemas constituíam
o segundo fator da ineficiência – o esquema administrativo ad hoc
freqüentemente usado por Juscelino Kubitschek. A solução foi reforçar a
estrutura desordenada da administração pública brasileira e impedir a
delegação de responsabilidade em áreas que contavam com múltiplas
agências. (Skidmore, 1982) Entretanto, Quadros gastava muito de sua energia
em assuntos sem importância, como as proibições de lança-perfume no
Carnaval e do biquíni nas praias do Rio. Utilizava os bilhetinhos presidenciais
para atacar a ineficiência burocrática e assim tentava dominar o aparato
governamental pela força de sua personalidade.
Com o regime autoritário instalado em 1964 sob a liderança tecnocrático-
militar, o projeto de desenvolvimento nacional capitaneado pelo Estado
alcançou sua máxima potenciação, com base em uma retórica liberalizante,
mas sob o signo da ideologia da segurança nacional. Se o governo “nacional
populista”, de João Goulart criou 33 novas empresas estatais, o regime militar
criou 302 e levou até o fim, com o II PND, o projeto de constituição de uma
estrutura industrial integrada, substituindo importações, através de
investimentos públicos ou privados, muitas vezes em associação “tripédia” com
o capital estrangeiro. Em todos os casos, o financiamento ou subsídio estatal
foi decisivo, seja na forma de isenções ou reduções de tarifas e impostos, seja
na forma de juros diferenciados ou financiamentos com correção inferior à taxa
de inflação ( Fiori, 1982)
A crise dos anos 70 e 80 pressiona a discussão sobre a necessidade de
mudanças no modelo econômico brasileiro, uma vez que as experiências
neoliberais já estavam se dando em países como Chile, Inglaterra e EUA.
Nesse contexto, no ano de 1989, em Washington, sob o comando do
economista John Willliamson, é realizada uma reunião convocada pelo Institute
22for International Economics, entidade de caráter privado, com a presença de
diversos economistas latino-americanos de perfil liberal, funcionários do Fundo
Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial e Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e do governo americano. O tema do encontro visava
avaliar as reformas econômicas em curso no âmbito da América Latina.
John Willliamson foi quem alinhavou os dez pontos tidos como consensuais
entre os participantes. Foi ele a expressão “Consenso de Washington”, através
da qual ficaram conhecidas as conclusões daquele encontro, ao final
resumidas nas seguintes regras universais:
1. disciplina fiscal, através da qual o Estado deve limitar seus gastos a
arrecadação, eliminando o déficit público;
2. focalização dos gastos públicos em educação, saúde e infra-estrutura;
3. reforma tributária que amplie a base obre a qual incide a carga tributária,
com maior peso nos impostos indiretos e menor progressividade nos
impostos diretos;
4. liberalização financeira, com o fim de restrições que impeçam as
instituições financeiras internacionais de atuar em igualdade com as
nacionais e o afastamento do estado do setor;
5. taxa de câmbio competitiva;
6. liberalização do comércio exterior, com redução de alíquotas de
importação e estímulos a exportação, visando impulsionar a
globalização da economia;
7. eliminação de restrições ao capital externo, permitindo investimento
direto estrangeiro;
8. privatização, com a venda de empresas estatais;
239. desregulação, com redução da legislação de controle do processo
econômico e das relações trabalhistas; e
10. propriedade intelectual.
Embora tivessem a princípio, um caráter acadêmico, as conclusões do
Consenso acabaram tornando-se o receituário imposto por agências
internacionais para a concessão de créditos: os países que quisessem
empréstimos do FMI, por exemplo, deveriam adequar suas economias as
novas regras. (CONCEIÇÃO TAVARES) Em síntese, é possível afirmar que o
Consenso de Washington faz parte do conjunto de reformas neoliberais que,
apesar de práticas distintas nos diferentes países, está centrado
doutrinariamente na desregulamentação dos mercados, abertura comercial e
financeira e redução do tamanho e papel do Estado.
De forma tardia as políticas neoliberais foram introduzidas, no Brasil, no início
dos anos 90 ainda com o presidente Fernando Collor de Melo que, de uma
maneira surpreendente, deu início às reformas de Estado, seguindo
exatamente as orientações do Consenso de Washington. Lança um rigoroso
Plano de estabilização monetária (confisco de ativos por 12 meses) e um
Programa Nacional de Desestatização (PND) e, mais adiante, um Projeto de
Reconstrução Nacional. Nas iniciativas estavam estampadas a retirada do
Estado da economia e suas conexas reformas, a abertura comercial e
financeira ao capital estrangeiro e a suposição de que, a partir de então, o
crescimento econômico seria liderado pela iniciativa privada.
Entre 1990/92, foram incluídas 68 empresas no Programa, sendo 18 empresas
dos setores de siderurgia, fertilizantes e petroquímica. Para se ter uma idéia
da dimensão do PND, basta lembrar que a venda da Usiminas, em outubro de
1991, – grande empresa da área de siderurgia, em Minas Gerais e importante
símbolo do processo em curso.
24Com as vendas desse período, arrecadou-se US$4 bilhões, tendo sido
permitida a utilização de “moedas de privatização”, incluindo-se no rol dos
meios de pagamento títulos da dívida pública e “moedas podres” (aquelas com
baixa liquidez e reduzido valor em mercado).
Entretanto, as reformas não foram bem sucedidas. A própria elite política não
confiava em Collor e sua equipe para conduzir as reformas. Foi nesse contexto
que Collor viu-se enredado em situações ilícitas, em que processos e
acusações de corrupção começaram a acumular. A mídia brasileira, a mesma
que apostou no governo Collor e o promoveu, teve que, aos poucos, denunciá-
lo, mostrando as imagens das numerosas e grandiosas mobilizações sociais,
promovidas por setores da sociedade civil. Como não tinha mais base política,
sofreu um processo de impeachment. Foi então, julgado e condenado a deixar
o Governo. Itamar Franco, o vice, assumiu a Presidência da República.
.
No Governo Itamar Franco, 15 empresas foram privatizadas, caracterizando-se
pela ênfase no uso de moeda corrente nas aquisições, conclusão da
desestatização do setor siderúrgico, ampliação do uso de créditos contra o
Tesouro Nacional como meio de pagamento, venda de participações acionárias
minoritárias do Estado e eliminação da discriminação contra a participação do
capital estrangeiro. Com efeito, a partir desse período, permitiu-se a
participação de investidores estrangeiros em até 100% do capital votante das
empresas alienadas. A arrecadação desse período atingiu US$4,5 bilhões.
Em suma, na primeira metade dos anos 90, o Estado brasileiro desfizera-se de
empresas do setor de infra-estrutura, nas áreas de siderurgia, algumas de
menor porte em energia elétrica, da química, petroquímica e fertilizantes –
como se sabe, áreas conexas à do petróleo (que permanece estatal),
intensivas em capital e que requerem, portanto, tecnologia de ponta e pesados
investimentos pela natureza da própria indústria (escala). Embora o resultado
geral aponte para US$11,3 bilhões, sabe-se que as receitas de venda
25propriamente ditas atingiram US$8,5 bilhões. A diferença expressa o repasse
de dívidas que acompanhou a alienação dos ativos.
Ainda no Governo Itamar Franco, assume o Ministério das Relações Exteriores
o então senador Fernando Henrique Cardoso (FHC). Logo após, FHC passa a
ser Ministro da Fazenda e institui, junto com uma equipe de técnicos, um plano
econômico, o Plano Real. Tal plano visava a volta de um programa de reforma
de Estado iniciada por Collor. Candidatando–se a presidência da República,
FHC, centra sua plataforma eleitoral no aprofundamento da chamada
modernização do Estado, na abertura comercial e financeira aos capitais
estrangeiros da economia A economia encontrava-se em processo de
estabilização monetária inusitado, ancorado no câmbio supervalorizado em
função de grandes fluxos de capitais estrangeiros que ingressavam no país,
tanto pela rentabilidade de curto prazo, quanto pela presença em carteira
pronta para aplicações no programa de privatizações.
O programa de estabilização tinha como pano de fundo para a sua sustentação
o avanço do programa de privatizações. Assim, os capitais excedentes nos
mercados internacionais são atraídos por duas vertentes: os de curto prazo,
pela política monetária rigorosa que mantinha elevados os juros internos (a
taxa básica situou-se entre as maiores do mundo) e, os de longo prazo, pela
venda de estatais – além das remanescentes da área de infra-estrutura
(transportes, energia e comunicações), as vendas foram estendidas à área
financeira (1a venda: Banco Meridional do Brasil S/A). Foram incluídas as
estatais estaduais, com incentivo do governo via financiamentos do BNDES e,
como não poderia deixar de ser, a flexibilização na abertura do setor financeiro
nacional ao capital estrangeiro.
Assim, no período FHC, inicia-se uma nova fase no PND, pois o programa de
privatizações é ampliado e aprofundado: cria o Conselho Nacional de
Desestatização (em substituição à Comissão Diretora, da primeira fase do
26programa); conclui a alienação de empresas estatais do setor industrial; inclui a
Companhia Vale do Rio Doce – a maior mineradora do mundo – no rol das
privatizáveis; transfere, mediante concessões de exploração, serviços públicos
essenciais ao setor privado – como os setores de eletricidade, de transporte e
de telecomunicações e, mais, inicia, com suporte do Governo Federal, o
processo de desestatização de empresas estaduais.
Reproduz-se de forma ampliada a lógica da substituição de patrimônio por
dívida, desta feita com um discurso oficial apoiado pelo setor privado nacional e
internacional de que as novas bases para o crescimento econômico “auto-
sustentável e com estabilidade monetária” estavam sendo construídas. Desse
modo, foram desestatizadas 19 empresas entre 1995-96, com resultados de
US$ 7,7 bilhões, sendo arrecadados US$5,1 bilhões com as vendas e US$2,6
bilhões de dívidas transferidas.
Os anos de 1997-98 compreendem a segunda metade do primeiro mandato do
Presidente FHC e a fase áurea do Plano Real, com câmbio supervalorizado e
estabilidade de preços. Há, no período, uma preparação de terreno para a
reforma constitucional que o permitiria candidatar-se para o segundo. Em 15 de
agosto de 1995, o Congresso Nacional aprovara a Emenda Constitucional nº 8,
quebrando o monopólio estatal na área de telecomunicações. Decorridos
quase dois anos, o Congresso aprova, em julho de 1997, a Lei Geral de
Telecomunicações (Lei n.º 9.472, de junho de 1997) e, assim, e torna possível
a venda das empresas estatais no setor.
Em julho de 1998 - último ano do primeiro mandato de FHC e já candidato à
reeleição de outubro, em vista da Emenda Constitucional nº 16, de junho de
1997, que introduzira a questionável figura da reeleição de Chefes do Poder
Executivo na política brasileira – o governo federal vendeu as 12 holdings
criadas a partir da cisão do Sistema Telebrás, representando a transferência
para a iniciativa privada das Empresas de Telefonia Fixa e de Longa Distância
27bem como das empresas de Telefonia Celular-Banda A . A arrecadação com a
venda dessas 12 empresas somou R$22,0 bilhões e o ágio médio foi 53,74%
sobre o preço mínimo.
Durante o primeiro mandato de FHC (1994-98) adotou-se no país um rígido
programa de ajuste fiscal, caracterizado pelo comprometimento, em face de
acordos stand by com o FMI, da geração de superávits fiscais primários – pelo
menos equivalente à metade dos juros da dívida pública. Esse programa foi
ampliado para os Estados e Municípios, especialmente para os primeiros, com
a federalização das dívidas públicas mobiliárias e contratuais desses entes da
federação.
Em suma, no primeiro mandato de FHC, 1995-98, a política de drástica
redução da participação direta do Estado na economia respondeu por 72% de
todo o programa (US$ 76 bilhões em relação ao total das vendas de US$ 105,5
bilhões). Nos anos de 1997 e 1998, as alienações atingiram praticamente 60%
dos recursos obtidos com o programa durante os 12 anos de sua
implementação (1990-2002).
Reeleito para o segundo mandato de quatro anos, o Presidente FHC enfrenta
em fins de 1998, turbulências na área econômica, em vista dos efeitos
adversos das crises financeiras internacionais, de origem asiática e russa.
Especulava-se, na época, em função dos movimentos de capitais
internacionais especulativos nos países emergentes e do papel de âncora
cambial no programa de estabilização do Real, que o “Brasil seria a bola da
vez”. Com efeito, o programa de estabilização é seriamente ameaçado, com
fortes especulações contra o Real, o que leva o governo, em janeiro de 1999, a
permitir a forte desvalorização da moeda nacional, a elevar a taxa básica de
juros para 45% ao ano e a dar prosseguimento às privatizações. Tudo isso
somado ao ajuste fiscal, em curso e já em âmbito nacional.
28Após a avalanche das privatizações em 1998 (ano da reeleição de FHC), o
PND arrefece no âmbito federal, mas é agilizado na esfera estadual e as
receitas atingem US$4,2 bilhões. Assim, o governo federal vendeu, como
sempre mediante ofertas públicas (editais) precedidas aos leilões, por US$128
milhões concessões para exploração de 4 áreas de telefonia fixa das
empresas-espelho, visando aumentar a concorrência às recém-privatizadas
companhias de telecomunicações. Na área de informática, foi alienada a
Datamec S.A – Sistemas e Processamento de Dados à americana Unisys
Brasil S.A, pelo preço mínimo de US$47,2 milhões e, finalmente, também pelo
preço mínimo de US$ 21 milhões, a Wildport Operadores Portuários adquiriu o
Porto de Salvador-Bahia (CODEBA).
Já no âmbito estadual, entre fevereiro e novembro de 1999, o PND avança na
alienação das empresas do setor de energia elétrica. As ações da Elektro –
Eletricidade e Serviços S.A foram adquiridas pela Eron International, sua
controladora, pelo valor de US$215,8 milhões, com um ágio de 98,9% sobre o
preço mínimo! Com a cisão da megaempresa do setor – a CESP, Companhia
Energética de São Paulo – o setor público desfez-se das seguintes empresas
geradoras de energia elétrica: a Cia de Geração de Energia Elétrica
Paranapanema, adquirida pela americana Duke Eneregy Corporation, pelo
valor de US$1,2 bilhão, com ágio de 90,2% sobre o preço mínimo estipulado! e
a Cia de Geração de Energia Elétrica Tietê, adquirida pela também americana
AES, com ágio de 30% sobre o preço mínimo e valor de US$ 938,6 milhões.
Por fim, em novembro de 1999, há o leilão de concessão para a distribuição de
gás natural na Área Noroeste do Estado de São Paulo.
Em 2000, o PND é retomado com vigor, obtendo a terceira maior arrecadação
anual, correspondendo a 10,2 bilhões de dólares. Destacam-se, com efeito, a
venda pela União, no Brasil e no exterior, de ações excedentes ao controle
acionário do “velho monopólio de guerra” e símbolo do nacionalismo dos anos
2950 – a Petrobrás Petróleo Brasileiro S.A – no valor de US$ 4,0 bilhões. Pela
primeira vez, foi autorizada o uso de recursos dos trabalhadores, o FGTS
(Fundo de Garantia por Tempo de Serviço), na aquisição das ações. Foi
também privatizado o maior banco estadual do País – o BANESPA, Banco do
Estado de São Paulo S.A – anteriormente federalizado na renegociação da
dívida do Estado com a União, sendo que 60% do capital votante fora adquirido
pelo grupo espanhol Santander Central Hispano, por R$ 7,0 bilhões, . com ágio
de 281% sobre o preço mínimo estipulado. Além da venda de participações
minoritárias da União incluídas no PND, foram licitadas, pela Agência Nacional
de Energia Elétrica – ANEEL.
No âmbito dos Estados, as privatizações concentraram-se, em 2000, no setor
de energia elétrica e gás canalizado, saneamento e setor financeiro, e
totalizaram receitas no valor de US$ 3,04 bilhões. As principais alienações
foram: a Companhia Energética de Pernambuco – CELPE, arrematada pelo
preço mínimo de US$1,0 bilhão pelo consórcio ADL Energy (Iberdrola), Caixa
de Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil – PREVI e Banco do Brasil
de Investimentos – BBI; a Cia Eneregética do Maranhão – CEMAR, adquirida
pela empresa americana Pensilvannia Power & Light, pelo preço mínimo de
US$ 288,7 milhões; a Sociedade Anônima de Eletrificação do Paraíba –
SAELPA, adquirida pela Companhia Força e Luz Cataquazes Leopoldina,
também pelo preço mínimo de US$ 185,1 milhões. O Grupo espanhol
GasNatural venceu a concorrência da concessão para distribuição de gás
canalizado na região Sul do Estado de São Paulo, com a proposta de US$
298,4 milhões, representando um ágio de 462% acima do preço mínimo
estabelecido! A Manaus Saneamento – subsidiária integral da Cosama –
Companhia de Saneamento do Amazonas – foi adquirida pelo grupo francês
Lyonnaise dês Eaux, pelo preço de US$ 106,1 milhões, com ágio de 5% sobre
o preço mínimo e, finalmente, o Banco Itaú S.A (grupo financeiro nacional)
assumiu o controle do Banco do Estado do Paraná peço preço de US$ 868,8
milhões, com ágio de 303% sobre o preço mínimo estabelecido.
30
Portanto, para fechar o século XX, o Estado brasileiro aliena parte substantiva
do seu capital, formado ao longo de décadas, em áreas vitais como petróleo,
energia elétrica e setor financeiro. Há um claro indício de desnacionalização
desses setores, em vista da participação de capitais estrangeiros procedentes
dos Estados Unidos, França e Espanha. De igual modo, constatam-se
elevados ágios em relação aos preços mínimos estabelecidos pelo Conselho
Diretor do PND para os leilões.
Em 2001, amplia-se a privatização na área de telecomunicações, com a divisão
do mercado nacional em bandas e mega-áreas regionais: venceram os leilões,
no primeiro semestre, a Telecom Itália (R$ 2,53 bilhões) e a Telemar (R$ 1,1
bilhão), com ágios variando de 5,3% a 40,42% sobre os preços mínimos. Em
julho encerrou-se a oferta pública, no Brasil e no exterior, de 41,3 milhões de
ações preferenciais da Petrobrás, correspondentes a 3,5% do seu capital total
e perfazendo uma receita de US$ 808,3 milhões.
Depreende-se que nos dois últimos anos do segundo mandato de FHC, o PND
passa por um arrefecimento em termos de valores: US$2,8 e US$2,2 bilhões,
em 2001 e 2002, respectivamente. Entretanto, ressaltem-se as vendas dos
setores de telecomunicações, com a divisão de telefonia fixa e celular (bandas)
em mega-áreas do mercado nacional, de energia elétrica e petróleo –
incluindo-se aqui a alienação, no Brasil e no exterior, das ações excedentes ao
controle acionário da Petrobrás, de mineração – ações ordinárias
remanescentes da Cia Vale do Rio Doce – e do setor financeiro, com
participação expressiva do capital espanhol e holandês e, na margem, de dois
dos maiores grupos financeiros nacionais (Itaú e Bradesco) no processo de
desestadualização do sistema financeiro regional. Também foram expressivos
os diferenciais entre os preços mínimos de alienação e os obtidos nos leilões,
configurando ágios da ordem de 50 a 500% sobre o valor mínimo.
31Enfim, um gigantesco processo de transformação rápida do monopólio estatal,
formado ao longo de meio século, em oligopólios privados e com forte
presença do capital estrangeiro europeu e norte-americano.
Nos 8 anos de FHC (1995-2002), a carga aumentou em 8 pontos percentuais,
de forma gradual – praticamente 1 ponto percentual do Produto Interno Bruto a
cada ano. Por outro lado, a taxa histórica de crescimento médio anual de 7%
ao ano não foi retomada e, pior, configurou-se no período um quadro de
estagnação decenal, com baixo crescimento médio anual do PIB, sendo de
apenas 2,3 % no período Real. Interessante observar que, de 1990-2002,
apenas em 1993 e 1994, durante o mandato tampão do Governo Itamar, o
Brasil ensaiou a retomada do crescimento com taxas reais de variação do PIB
de 4,9 e 5,9%, respectivamente.
O nível de desocupação da força de trabalho reproduziu, como contrapartida
do que se pode esperar de quase década e meia de políticas públicas e
econômicas neoliberais, com fortes ajustes fiscais e reformas patrimoniais e
administrativa do Estado, sobretudo diante de um cenário de globalização
econômica com hegemonia do capital financeiro.
O núcleo desses fenômenos está no modelo neoliberal, ao seduzir os
responsáveis pela condução macroeconômica do país – com a conivência
democrática do Congresso Nacional - levou o Brasil a uma “armadilha da
liquidez” externa: para manter a estabilidade monetária e cambial e, assim,
contar com influxos de capitais estrangeiros necessários ao atendimento das
chamadas necessidades de financiamento externo para cobrir os serviços da
dívida mais remessas de outros capitais, introduziu-se o regime de metas de
inflação e o rigoroso ajuste fiscal. As taxas de juros internas elevadas
mantiveram a economia estagnada ou com taxas de crescimento muito baixas,
de um lado, e altos índices sociais negativos.
32Diante desse quadro, o operário Luis Inácio “Lula” da Silva, vitorioso nas
eleições de 2002, assume à Presidência da República, fazendo história como o
primeiro presidente operário do Brasil. Há uma grande expectativa sobre as
políticas que seriam adotadas por Lula e o Partido dos Trabalhadores. E não
demora muito para Lula apresentar as suas primeiras reformas. As quais não
difere, essencialmente, da linha adotada pelo governo anterior. Na verdade,
aprofunda o sentido neoliberal: constitucionaliza a cobrança dos inativos e
pensionistas à mesma taxa dos ativos; aumenta ainda mais o tempo de serviço
daqueles servidores em transição, ao exigir a aplicação imediata do limite
mínimo de idade de 55/60 anos, para homens e mulheres, respectivamente;
universaliza o teto de aposentadoria dos trabalhadores do setor público e do
setor privado, pelo valor equivalente atualmente a 10 salários mínimos,
desconsiderando-se a regra primária de que o servidor público recolhe a
contribuição pelo salário integral e não pelo teto, como ocorre no setor privado;
rompe com os mecanismos que asseguram a integralidade e a paridade
ativo/inativo nos reajustamentos dos benefícios, conquistas pelos servidores
durante a ANC; impõe redutor de 5% do benefício para cada ano de
antecipação na aposentadoria, até o limite de 35%; impõe um corte de, pelo
menos, 50% no valor das pensões e abre caminho para a previdência
complementar, nos moldes propostos por FHC. Para o setor privado, há tão-
somente o aumento no teto de contribuição. Tudo isso, numa perspectiva
fiscalista, em articulação com os Governadores, que serão beneficiários
diretos, também, do “arrocho previdenciário” e têm poder de pressão sobre o
Congresso Nacional. Mas é uma proposta que atende satisfatoriamente a
lógica da agenda do FMI, do Banco Mundial e dos grandes capitais, na medida
em que não deixa de abrir alguma “folga” para a sustentação do superávit
primário e, seguramente, abrirá o nada desprezível mercado de fundos de
pensão para o capital financeiro.
.
33
CAPÍTULO III
A PARTICIPAÇÃO DO MINISTÉRIO DA
ADMNISTRAÇÃO E REFORMA DO ESTADO (MARE) NA
IMPLANTAÇÃO DO ESTADO NEOLIBERAL
BRASILEIRO
No Brasil, o Estado Neoliberal, como analisamos no capítulo anterior, foi
consolidado através das reformas no primeiro governo de Fernando Henrique
Cardoso, entre 1995 a 1998.
Os fundamentos básicos destas reformas foram seguidos à risca: privatização,
publicização e terceirização. Nesse contexto, o Ministério da Administração e
Reforma do Estado (MARE), instituído pela medida provisória nº 813 de 01 de
janeiro de 1995, está situado no centro desta análise, uma vez que foi colocada
como a principal agência do Estado responsável pela elaboração e execução
das reformas.
Estava fundado um organismo que centralizaria toda a política de reforma do
Estado brasileiro. O MARE passou a implementá-la conforme alguns princípios
fundamentais:
1. desburocratização - por meio de flexibilização administrativa e
eliminação de procedimentos operacionais desnecessários;
34
2. descentralização - delegação de competências dentro da estrutura do
Estado e estabelecimento de parcerias com a sociedade;
3. transparência – maior publicidade das ações governamentais,
possibilitando o controle social;
4. accountability;
5. ética;
6. profissionalismo;
7. competitividade e
8. enfoque no cidadão como principal usuário dos serviços públicos.
A reforma do Estado Brasileiro, de cunho neoliberal, tem como marco político,
no Congresso Nacional, a proposta de Emenda Constitucional nº 173
apresentada pelo então deputado Moreira Franco (PMDN-RJ), em agosto de
1995. Na verdade, nesse momento já se esboçava uma reação das centrais
sindicais e da bancada de centro esquerda no Congresso ligada as centrais.
Tal reação gerou uma divisão entre o principal elaborador das reformas, Luiz
Carlos Bresser Pereira, à frente do MARE, e o deputado Moreira Franco,
relator da emenda na Câmara dos deputados. Tal divisão, se refletiu em vários
pontos, porém o principal, dizia respeito ao fim da estabilidade do
funcionalismo público. Após as pressões do movimento sindical foi retirado do
parecer do relator o fim da estabilidade. Entretanto, apesar das mobilizações
sindicais, o governo, detentor de ampla maioria parlamentar no Congresso,
aprovou as medidas para dar prosseguimento a reestruturação e ao novo
modelo de Estado.
O MARE, então, elabora o Plano Diretor da Reforma do aparelho do Estado,
que é aprovado pela chamada Câmara da Reforma do Estado, presidida pelo
então ministro chefe da Casa Civil, Clóvis Carvalho, pelos ministros Paulo
35Paiva, Pedro Malan, José Serra, Gal. Benedicto Leonel titulares das pastas do
Trabalho, Fazenda, Saúde e do Estado Maior das Forças Armadas,
respectivamente. Tal grupo tinha a participação direta e especial de Bresser
Pereira e foi constituído já nos primeiros meses de 1995, ficando responsável
pela elaboração do Plano.
Aprovado entre os membros da referida Câmara, em setembro de 1995 e após
sanção presidencial, foi divulgado em novembro do mesmo ano. Esboçando os
pontos cruciais da proposta do governo, o documento sintetizava toda a
estratégia sobre a reestruturação do Estado brasileiro.
Mas não bastava divulgar um documento era necessário sistematizar a
discussão sobre a reforma. Por isso, em abril de 1997, o próprio MARE inicia
uma publicação periódica sobre as atividades do Ministério. O primeiro número
deste periódico, batizado de Cadernos do MARE, trata da discussão sobre a
reforma do Aparelho do Estado, Bresser Pereira expõe sua análise sobre a
crise doa anos oitenta e suas repercussões que levaram à crise do Estado.
Segundo Bresser: “o Estado entra em crise, pois perde em graus variados o
crédito público, ao mesmo tempo, em que vê a sua capacidade de gerar
poupança diminuir, senão desaparecer, à medida que a poupança pública que
era positiva vai se tornando negativa. Em consequência a capacidade de
intervenção do estado se reduz drasticamente. O Estado se imobiliza”
(BRESSER.1997,p.12). Ou seja, para Bresser o Estado deveria se modernizar,
para enfrentar os desafios impostos pela globalização econômica, se tornar
mais eficiente e aliviar os seus custos sobre as empresa nacionais que
concorrem internacionalmente (BRESSER.1997, p.14).
36Seguindo esses pressupostos, Bresser-Pereira, à frente do MARE, estabelece
como eixos norteadores da Reforma do Estado Brasileiro o enxugamento do
Estado, a concessão de determinadas atividades do setor público estatal a
serem exploradas pela iniciativa privada. O papel do MARE na construção do
Estado Neoliberal Brasileiro fica bem claro, na primeira edição dos Cadernos
do MARE, que expõe a chamada “reforma gerencial”, cujas bases estruturantes
para a concepção de um novo Estado, são as seguintes:
a) delimitações das funções do Estado, reduzindo seu tamanho,
principalmente em termos de pessoal, através de programas de
privatização, terceirização e “publicização”(este último refere-se à
transferência para o “setor público não estatal” de serviços sociais e
científicos prestados pelo Estado);
b) redução do grau de interferência do Estado na atividade econômica
através de programas de desregulação, que ampliariam os mecanismos
de controle via mercado, passando o Estado a ser promotor da
capacidade de intervenção do país, e não protetor da economia nacional
frente à competição externa;
c) aumento da governança do Estado, ou seja, capacidade de fazer valer
suas decisões de governo, através de ajustes, assim como a realização
de uma reforma administrativa e
d) implantação do modelo de administração gerencial, nas áreas social,
econômica e política. Os objetivos de tal administração seriam: aumento
de eficiência dos serviços públicos, ampliar capacidade financeira do
Estado e intermediar os interesses públicos e privados.
37
CONCLUSÃO
As crises econômicas do capitalismo, que tem sua origem na superprodução,
ao longo dos últimos oitenta anos, tem obrigado o Estado a se adaptar para
enfrentar os efeitos econômicos e sociais.
Foi assim na grande Crise de 1930, que decretou a falência do Estado Liberal e
inaugurou o Estado do New Deal, de cunho keynesiano e utilizou instrumentos
de política fiscal para salvar o capitalismo de um abismo. Na Europa ganhou a
forma do Welfart State e por um determinado período tentou responder à
ameaça de uma alternativa ao capitalismo, a Revolução Socialista de 1917, na
URSS.
Mas como as crises do capitalismo são cíclicas e exigem que o Estado se
reforme para enfrentá-las, uma vez que o Estado que estamos analisando é um
Estado Capitalista e por si só tem como finalidade a existência do capitalismo,
novas crises surgiram.
Foi assim na crise do final dos anos 70 e início dos anos 80, e novamente o
Estado muda para continuar o mesmo, ou seja, atender os interesses do
capitalismo. É o ressurgimento das idéias liberais, agora chamadas de
neoliberais, que atacam e proclamam o fim do Estado do Bem Estar Social e
do Socialismo (Queda do Muro de Berlim)
No Brasil o neoliberalismo é o ponto de partida para se responder à crise das
décadas de oitenta e em especial na de noventa, interpretada como uma crise
do Estado. A crise do Estado desenvolvimentista edificado no Brasil, a partir da
década de 1930.
38E a resposta por parte significativa da intelectualidade brasileira é construir um
consenso em torno da necessidade de reestruturação do Estado Brasileiro,
substituindo o Estado Social Burocrático pelo Estado Social Liberal, assim
chamado por Besser-Pereira.
Na verdade, o Estado Social Liberal nada mais é do que o Estado Neoliberal,
implantado no Governo de Fernando Henrique Cardoso, através do Ministério
da Administração e Reforma do Estado (MARE), cujo papel foi fundamental,
tanto do ponto de vista teórico como executivo, implementando políticas e
medidas que resultaram no desmantelamento do setor público estatal.
Analisados os movimentos de reforma e contra-reforma ao longo dos dois
últimos séculos, e todo o contexto em que se desenvolveu a Reforma dos
Estados em geral, e particularmente do Brasileiro é possível concluir que tanto
as idéias Keynesianas como as neoliberais, apesar de aparentemente serem
opostas, são utilizadas na busca do equilíbrio da economia capitalista.
Hoje, Governos que já reivindicaram no passado a defesa do socialismo,
utilizam pragmaticamente tanto as idéias keynesianas como as neoliberais para
elaboração de suas políticas. Ou seja, dificilmente teremos a retomada do
Estado do bem estar social, entretanto o neoliberalismo, também, não
conseguiu fôlego e foi atropelado pela última crise econômica de 2008.
39
ÍNDICE
Banco Central do Brasil, Informações estatísticas, in site www.bacen.gov.br
Batista Jr., Paulo Nogueira, Mitos da “Globalização”, Rio de Janeiro, 1998, p.9
Fiori, José Luis, O vôo da coruja – uma critica não liberal à crise do Estado
desenvolvimentista. Rio de Janeiro. EDUERJ.1995
Gonçalves, Reinaldo, Globalização e desnacionalização. São Paulo. Paz e
Terra.1999. p.185
Hobsbawm, Eric J. Nações e Nacionalismo desde 1780. Rio de Janeiro. Paz e
Terra. 1990. p.38
Oliveira, Francisco de, Crítica a Razão Dualista, Petrópolis, Editora Vozes
Ltda,1988, p.76
Pereira, Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e
mecanismos de Controle. Brasília: Ministério da administração Federal e
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Pereira, Luiz Carlos Bresser. Ob. cit.p.19
Pereira, Luiz Carlos Bresser. Ob. cit. P.42
Revista Conjuntura Econômica. Rio de Janeiro.FGV, maio 1995
40Skidmore, Thomas, Brasil: De Getúlio a Castelo, Rio de Janeiro, 1988, Editora
Paz e Terra, p.57
Sodré, Nelson Werneck. Brasil: Radiografia de um modelo. Rio de Janeiro.
1987. Editora Bertrand Brasil S.A.. p.36
Sodré, Nelson Werneck. Obra cit.p.160
Wainwright, Hilary. Uma resposta ao neoliberalismo, Rio de Janeiro, Jorge
Zahar Ed. 1998. p. 38