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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PROGRAMA BRASILEIRO DE PRIVATIZAÇÃO: UMA VISÃO
ECONÔMICO-FINANCEIRA E SOCIAL
Por: Vinicius José Teixeira Mouta
Orientador
Prof. Luiz Cláudio Lopes Alves
Rio de Janeiro
2009
7
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PROGRAMA BRASILEIRO DE PRIVATIZAÇÃO: UMA VISÃO
ECONÔMICO-FINANCEIRA E SOCIAL
Apresentação de monografia ao Instituto A Vez do
Mestre – Universidade Candido Mendes como requisito
parcial para obtenção do grau de especialista em
Finanças e Gestão Corporativa
Por: Vinicius José Teixeira Mouta
AGRADECIMENTOS
8
Aos meus pais, Armando José dos S. Mouta e
Rosângela T. Mouta, por sempre me apoiarem
em todos os momentos.
As minhas avós, Celina e Tereza, pessoas de
extrema importância em minha vida.
A minha noiva Michelle Passos pelo apoio,
dedicação e compreensão em todos os
momentos.
DEDICATÓRIA
9
São inúmeras as pessoas que gostaria de
agradecer, mas dedico estas homenagens
especialmente a duas pessoas.
Ao professor Luiz Cláudio Lopes Alves por
todo o apoio, profissionalismo e conselhos
que me ajudaram muito na execução deste
trabalho.
Ao professor Pedro Paulo, que sempre
esteve disposto a me ajudar e a me
incentivar durante o preparo deste trabalho.
E a todos que participaram dessa
monografia, os meus sinceros
agradecimentos.
RESUMO
10
Este trabalho aborda um tema complexo e bastante polêmico: a privatização
brasileira. As duas características citadas decorrem da abrangência que a
venda das estatais proporciona, atuando no campo econômico-financeiro e no
campo social. Inicialmente, procura-se expor o cenário macroeconômico em
que se desenvolveu a desestruturação do setor público. Em seguida, tenta-
se identificar os objetivos do programa brasileiro. Por fim, avalia-se os
resultados obtidos, comparando-os com os objetivos identificados. Argumenta-se
que a desestruturação do setor público está associada a governos que utilizaram
as ex-estatais como instrumento de política econômica. Especula-se que a
maior eficiência das empresas privatizadas provocou um impacto fiscal
positivo para o governo. O estudo busca responder a estas questões e verificar
se houve um impacto social positivo, através da melhoria dos serviços
prestados e do aumento de emprego.
Palavras-chave: Privatização, desestruturação do setor público, impacto fiscal,
impacto social.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO................................................................................................................6 1. PRECEDENTES............................................ ......................... ..................................8
1.1 PERÍODO – 1945-1969: O BRASIL E O MUNDO....... ....................................8
1.2 DÉCADA DE 70...............................................................................................11
11
1.2.1 Cenário Externo...............................................................................11
1.2.2 Cenário Interno.................................................................................15
1.3 DÉCADA DE 80................................................................................................20
1.3.1 Cenário Externo...............................................................................20
1.3.2 Cenário Interno.................................................................................23
1.4 DÉCADA DE 90................................................................................................31
. 1.4.1 Cenário Externo................................................................................31
1.4.2 Cenário Interno..................................................................................36
2. A DESESTRUTURAÇÃO DO SETOR PÚBLICO..........................................................47 3. O CONCEITOPRIVATIZAÇÃO.....................................................................................50 4. A COMPLEXIDADE QUE ENVOLVE O PROCESSO...................................................51 5. POR QUÊ PRIVATIZAR?.............................................................................................52 6. O PROCESSO DE PRIVATIZAÇÃO NO BRASIL.........................................................55
6.1 PRIMEIRA FASE.................................................................................................56
6.2 SEGUNDA FASE.................................................................................................58
6.3 TERCEIRA FASE.................................................................................................63
6.4 QUARTA FASE.....................................................................................................63
6.4.1 Resultados Finais da Privat. na Década de 90.........................................71
6.5 QUINTA FASE..............................................................................................72 7. AVALIAÇÃO DO PROGRAMA BRASILEIRO DE PRIVATIZAÇÃO..............................77
7.1 ANÁLISE GERAL.................................................................................................77
7.2 IMPACTO FISCAL...............................................................................................80
7.2.1 Receita de Venda x Dívida Pública.....................................................80
7.2.2 Aumento de Eficiência x Maior Arrecadação de Tributos..................83
7.3 IMPACTO SOCIAL...............................................................................................88
7.4 INDICADORES DE EFICIÊNCIA .........................................................................92
8. A IMPORTÂNCIA DA REGULAÇÃO..............................................................................93
8.1 AVALIAÇÃO DA REGULAÇÃO NO PROCESSO DE PRIVATIZAÇÃO............95
8.2 FORTALECIMENTO DO MERCADO DE CAPITAIS E PULVERIZAÇÃO DE AÇÕES.............................................................................................................98
8.3 AVALIAÇÃO DO FORTALECIMENTO DO MERCADO DE CAPITAIS E PULVERIZAÇÃO DE AÇÕES.........................................................99
9. CONSIDERAÇÕES FINAIS SEBRE O PROGRAMA BRASILEIRO DE PRIVATIZAÇÃO...............................................................................101
INTRODUÇÃO
A desestruturação do setor público está associada à adoção de políticas
12
econômicas que, ao desenvolver do estudo, se mostrarão duvidosas quanto
ao seu compromisso com o desenvolvimento sustentável do Brasil. O excesso
de intervenção estatal na economia, a falta de disciplina fiscal (que promove a
deterioração da receita pública), além da responsabilidade atribuída as estatais
para os investimentos no país (que necessitavam ou de uma maior
poupança pública ou de um maior endividamento) foram determinantes para o
desequilíbrio das finanças públicas.
No final da década de 70, a criação da Secretaria Especial de Controle
das Estatais (SEST) evidenciou a preocupação do governo em conter os
gastos públicos. Em 1981, o primeiro passo para a concretização do processo
de privatização se deu com a formação da Comissão Especial de
Desestatização. O objetivo não era arrecadar receitas, mas evitar maior
participação governamental no setor produtivo.
A partir do lançamento do Programa Nacional de Desestatização (PND),
em 1990, é que o referido processo ganhou destaque no cenário nacional. O
argumento se fundamentava em relação a maior eficiência que as empresas
passariam a ter, já que estariam condicionadas às regras do mercado
(consideradas superiores às da administração pública), e ao alívio que
proporcionariam às contas públicas (somam-se às receitas de venda
propriamente dita, os impactos fiscais que as empresas, teoricamente mais
eficientes, produziriam em favor do governo e da sociedade).
O programa de privatização brasileiro deve ser considerado um marco
na quebra de paradigma do papel do Estado na economia do país. A ruptura
do modelo econômico até então vigente, fundamentado na estratégia de
substituição de importações, se deu com a adoção de princípios liberais,
desembocando numa abertura comercial e financeira.
13
Faz-se necessário ressaltar que o modelo de substituição de importações
foi uma forma dos países, que não acreditavam na capacidade do livre-comércio
promover alocação eficiente de recursos (no nível interno e externo) nem
desenvolver “naturalmente” as economias, se industrializarem. Assim,
podemos definir os três pilares que norteavam tal modelo: (1) o Estado era
o indutor da industrialização através da concessão de crédito e do uso intensivo
de instrumentos cambiais, além de restrições tarifárias; (2) o Estado deveria
assumir o papel de empreendedor, visando eliminar os “pontos de
estrangulamento” da economia; (3) o Estado deveria gerenciar os escassos
recursos cambiais, a fim de evitar crises cambiais recorrentes.
CAPÍTULO I
1. Precedentes
14
1.1 Período – 1945-1969: O Brasil E O Mundo
A década que separa o fim da Segunda Guerra Mundial (1945) e a
eleição de Juscelino Kubitschek à Presidência da República (1955)
assistiu, na economia mundial, à lenta transição na direção dos
princípios liberais acordados em Bretton Woods (1944). No Brasil, nesse
mesmo período, a ênfase nas virtudes do liberalismo econômico e
político coincidiu com o fim do Estado Novo (1937-45) e o início do
governo Dutra. Este último, porém, logo se deparou com os problemas
derivados do início da Guerra Fria e do período da economia
internacional conhecido como ‘escassez de dólares’. As sucessivas
crises do balanço de pagamentos por que passaria o Brasil nos
primeiros anos do pós-Guerra acarretaram o abandono do modelo
liberal e deram lugar a um modelo de desenvolvimento industrial
com crescente participação do Estado.1
Durante três semanas de julho de 1944, delegados de quarenta e
quatro países do mundo, então em guerra, se reuniram em Bretton Woods
para definirem a Nova Ordem Econômica Mundial. Esta teria sua base
fincada a um sistema baseado primeiramente no mercado, com um mínimo de
barreiras ao fluxo de comércio e capital privados.
Em contrapartida, o modelo econômico adotado pelo governo brasileiro
apostava na participação direta do Estado no suprimento de setores como o de
energia, mineração, transportes, petroquímico e siderúrgico. A elevada
proteção a indústria nacional, políticas econômicas expansionistas
(dependentes de endividamento), as constantes crises fiscais e uma certa
conivência com a inflação (o combate à inflação não podia ameaçar o
crescimento econômico do país) foram fundamentais para o contexto
conturbado apresentado pela economia nacional a partir dos anos 80 (quando
a oferta internacional de crédito se tornou
escassa). Em relação ao processo inflacionário, se faz necessária uma
menção especial.
15
1 Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2004, p.21.
6
Em 1964, um sofisticado mecanismo de indexação da economia brasileira
entrou em vigor: a ORTN – Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional –, que
vigorou até 1986. No entanto, a economia seguiu indexada a outros índices,
como a OTN (Obrigação do Tesouro Nacional), a BTN-FISCAL etc.
Resumidamente, se por um lado a indexação de títulos da dívida pública
facilitou a emissão dos mesmos, por outro pode ser apontado como uma das
causas do endividamento excessivo do setor público.
Devemos atentar, também, para a relação entre correção monetária e
inflação, já que quando determinados indicadores são corrigidos e as políticas
econômicas seguem frouxas e / ou expansionistas, há uma necessidade,
constante, de correções. Partindo-se do princípio que os preços-chave da
economia estejam atrelados a determinados índices, ainda que haja uma perda
de valor real (proporcionada pelas políticas econômicas em vigência), o valor
nominal de tais preços tende a aumentar. Isto pode ser explicado pelo efeito
retroalimentador: parte da moeda indexada cresce com inflação mais os
juros, cabendo a política monetária redimensionar o valor da “moeda real”.
Logo, mesmo a adoção de mecanismos econômicos que provoquem preços
reais abaixo de preços nominais, a correção da moeda vigente provocará
inflação.
Torna-se fundamental ampliar o foco do estudo sobre situação econômica
brasileira a partir da década de 70, a fim de compreendermos o nível de
endividamento público do país, e como a privatização acabou se tornando a
saída ideal para corrigir distorções e consolidar uma mudança de diretrizes no
modelo econômico nacional.
7
1.2 Década De 70
1.2.1 Cenário Externo
O ano de 1973 foi marcado pelo crescimento significativo da economia
mundial². Este teve como sustentação o avanço do comércio internacional, que
decorreu da expansão do crédito bancário, garantindo, assim, que o aumento do
produto mundial estivesse relacionado com o aprofundamento dos fluxos
comerciais. Destacou-se, também, a existência de uma demanda mundial
superaquecida³.
Combinando-se a atuação desta força de demanda com a redução da
oferta de petróleo por parte dos países da OPEP4, o cenário propício para uma
grande crise estava constituído – a quadruplicação do preço do referido
produto (Gráfico 1) originou um período conhecido como Estagflação, onde se
evidencia uma onda generalizada de inflação e desemprego.
GRÁFICO 1
É interessante mencionar que se por um lado o primeiro choque do
petróleo provocou um alvoroço na economia mundial, por outro, tratou de
resolver a situação.
________________________
2Marcelo de Paiva ABREU (org.). A Ordem do Progresso: Cem Anos de Política Econômica Republicana, p.295, “(...) A economia mundial cresceu quase 7% em termos de produto (...)”.
8
As receitas de exportação dos países membros da OPEP se canalizaram
aos países industrializados visando maior retorno financeiro. Desta forma, os
“petrodólares” geraram grande concentração de recursos nos bancos de tais
países, que buscando rentabilidade mais elevada, aplicavam em investimentos
de maior risco. Portanto, pode-se dizer que os “petrodólares” acabaram por
financiar os déficits em conta corrente de países endividados, como o Brasil.
No final da década, já em 1979, novamente o petróleo veio a ser o
destaque. A segunda crise adveio da paralisação da produção iraniana
(conseqüência da Revolução Islâmica liderada pelo aiatolá Khomeini que
derrubou o xá Reza Pahlevi do Irã), sendo esta afetada de tal maneira a nem
conseguir atender a própria demanda interna. A recessão econômica
mundial que se seguiu, trouxe a subida de indicadores como a inflação,
desemprego, e a alta das taxas de juros internacionais.
Foi a partir deste ano que o padrão de crescimento baseado no
financiamento externo entrou em colapso5. Países que se encaixavam nesta
condição “perderam o controle do seu destino”. Especificamente no caso do
Brasil, podemos dizer que três fatores foram decisivos para isso: a dívida
externa, as elevadas taxas de inflação e uma profunda crise do Estado (podendo
ser desmembrada em dois campos: o financeiro, se avaliarmos a crise fiscal
da época; e o estratégico, se considerarmos o excesso de intervenção estatal na
economia).
3 Marcelo de Paiva ABREU (org.). A Ordem do Progresso: Cem Anos de Política Econômica Republicana, p.295, “(...) as pressões de uma demanda mundial superaquecida desde a escalada dos gastos militares norte- americanos associados à guerra do Vietnã somavam-se às demandas de aumentos salariais em praticamente todo o mundo industrializado (...)”. 4 Organização dos Países Exportadores de Petróleo.
Podemos analisar o período através do comportamento da prime rate
9
– taxa de referência nos empréstimos domésticos e externos dos bancos
americanos (Tabela 1). Fica evidente que o novo patamar das taxas de juros
(aumentou de 6,50% em 13/05/77 para 20% em 02/04/80) contribuiu para a
piora das contas correntes brasileiras: parte da dívida externa fora contratada
com taxas flutuantes, indexadas à prime rate, o que gerava aumento de gastos
com o serviço da dívida.
5 O modelo de desenvolvimento adotado no Brasil, fundamentado na estratégia de substituição de importações, tendo o Estado como gestor, entrou em colapso, pois os investimentos públicos estavam atrelados à taxas externas.
TABELA 1
10
Fonte: Adaptado pelo autor a partir de dados do Federal Reserve Bank of St. Louis.
Convém mencionar que, ainda em 1979, os bancos credores
internacionais começaram a apresentar sinais de preocupação,
pressionando os devedores a adotarem políticas econômicas ortodoxas. O
Fundo Monetário Internacional (FMI), por exemplo, tinha como principais
recomendações: redução de despesas do Estado, visando o equilíbrio do
orçamento público; redução e controle da quantidade de moeda em circulação;
liberalização dos preços de quaisquer tabelamentos; liberalização da taxa de
juros; liberalização da taxa de câmbio; eliminação de todos os subsídios; além
da redução dos salários dos setores público e privado.
Faz-se interessante realizar uma análise mais detalhada de tais
recomendações: se a inflação e o desequilíbrio externo advêm do excesso
de procura no mercado interno, é necessária a contenção desta procura,
eliminando qualquer controle de preços existente. Assim, a redução das
despesas do Estado, aliada a redução da quantidade de moeda em
circulação e a elevação da taxa de juros (que reduz os investimentos),
propiciarão a condição necessária para a recessão da economia (aumento das
taxas de desemprego e diminuição dos níveis de produção). O resultado é que tal
11
desaquecimento do mercado interno faria com que sobrassem mais mercadorias
destinadas à exportação, e a queda nos investimentos reduziria a procura por
bens importados, tornando possível atingir o equilíbrio do Balanço de
Pagamentos.
Como veremos no próximo tópico, os governos brasileiros postergaram,
ao máximo, os ajustes na economia, sendo o período marcado por forte
expansão monetária, intervenção estatal excessiva, além de pouca preocupação
com a dívida externa, já que os financiamentos internacionais deveriam garantir o
sucesso das contas correntes do país.
1.2.2 Cenário Interno
Com o fim do período conhecido como Milagre Econômico6, o Brasil saía
da mais autoritária fase da ditadura e entrava numa grave crise econômica
que perduraria até a segunda metade da década de 80.
Em 1974, o general Ernesto Geisel assumiu a presidência do país.
O seu maior objetivo era a abertura política, de forma gradual e segura, a fim de
minimizar as pressões por parte de seus opositores, visando desembocar numa
democracia política7.
O êxito de tal distensão estava claramente condicionado a um bom
desempenho econômico. No entanto, o que se viu, foram sucessivos erros de
avaliação das políticas econômicas (geralmente ocasionados por uma visão de
curto prazo).
Um dos erros mais notórios se deu em relação à gestão da crise do
petróleo, que necessitava de uma boa estratégia de ajuste para os países
dependentes da importação do óleo, posição em que o Brasil se encontrava no
12
período8. Basicamente, podemos dizer que existiam duas opções para tal
ajuste9: a primeira seria a desvalorização do câmbio acompanhada de uma
rápida mudança nos preços, a fim de repassar os novos custos dos produtos
importados (risco de recessão prolongada); a segunda – estratégia adotada – se
dava em “comprar tempo” para ajustar a oferta com o crescimento, realizando
de forma gradual o repasse dos preços, enquanto houvesse financiamento
externo (risco de inflação e necessidade de uma política de subsídios).
______________________
6 O Milagre Econômico ocorreu no período 1967–1973, caracterizado por um intenso crescimento do PIB e
da produção industrial, além do crescimento de capital estrangeiro em forma de investimentos diretos. 7 Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2004, p.101, “(...) A abertura política planejada por Geisel e seu ministro da Casa Civil, Golbery do Couto e Silva, não pretendia afastar os militares do poder, mas, sim, institucionalizar esse poder através de uma base partidária sólida, em vez de pela força”. 8 Ibid., p.95, “Em suma, a estrutura produtiva da economia brasileira a partir do ‘milagre’ contava com uma capacidade de produção permanentemente ampliada no setor de bens de consumo duráveis. Contudo, sua efetiva utilização dali em diante implicava uma demanda por bens de capital e petróleo que não podia ser atendida pelo parque industrial brasileiro”. 9 Marcelo de Paiva ABREU (org.). A Ordem do Progresso: Cem Anos de Política Econômica Republicana, p.299-300, “Diante desse quadro, havia basicamente duas opções para o governo brasileiro: a primeira seria desvalorizar o câmbio e mudar rapidamente os preços relativos a fim de sinalizar de imediato os novos custos dos produtos importados e a alteração do valor social das exportações”. “(...) A segunda seria comprar tempo para ajustar a oferta com crescimento mais rápido do que na alternativa anterior, realizando de forma gradual e calibrada o ajuste de preços enquanto houvesse financiamento externo abundante”.
6
Percebendo a necessidade de um ajuste que atenuasse a
restrição externa ao crescimento de forma duradoura, foi proposto e aprovado
o II PND10 – o programa consistia em investimentos no parque industrial
brasileiro, nos setores de: infra-estrutura, energia e bens de produção (capital
e insumos). É importante salientar que os resultados do programa estavam
condicionados ao fator tempo (leia-se longo prazo).
Logo, se desenvolver o parque industrial nacional era interessante e
necessário, controlar a demanda interna até que o mesmo pudesse produzir
quantidade suficiente de mercadorias para atendê-la e garantir bons
resultados na exportação, também o era. Neste caso, num primeiro momento,
poderia ter sido considerada a idéia de provocar uma recessão na economia11,
afrouxando-a de acordo com o maior rendimento da indústria brasileira. Por
interesse do governo Geisel, além de pressões internas, esta hipótese foi
desconsiderada.
Em relação à viabilização do II PND, esta estava condicionada
a fontes de financiamento público e externo. O primeiro seria coordenado
pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), objetivando
financiar os investimentos privados. Já os investimentos públicos seriam
financiados basicamente por impostos e pela captação de empréstimos externos
pelas empresas estatais, que poderiam usufruir a ampla disponibilidade de
liquidez no mercado internacional proporcionada pelos “petrodólares”.
7
Em 1976, adotou-se uma política monetária e fiscal contencionista,
contudo os investimentos das estatais andavam na direção oposta, em
franca expansão, elevando, inclusive, a participação do governo na FBCF12,
mesmo diante da queda dos investimentos realizados pela administração direta
(Tabela 2).
10 Programa Nacional de Desenvolvimento. 11 Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2004, p.101, “(...) havia, internamente, uma pressão para a adoção de um modelo de ajuste não recessivo em 1974”. 12 Formação bruta de capital fixo – Valor total dos investimentos brutos (sem deduzir o uso devido à depreciação e obsolescência) em capital fixo (maquinas e equipamentos, estruturas e edificações) realizadas pelas empresas públicas e privadas, equivalente ao aumento bruto da capacidade produtiva do país.
6
TABELA 2
Fonte: Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia brasileira contemporânea: 1945-2004, p.103.
Neste período, as políticas econômicas de curto prazo foram
fundamentais para o fracasso de um crescimento sustentável, configurando o
quadro de desequilíbrios por que passaria a economia brasileira na década
seguinte. O agravamento do endividamento externo e interno (Tabela 3) e o novo
perfil de atuação do governo na economia (através das estatais) colaboraram
decisivamente para a desestruturação do setor público.
TABELA 3
Fonte: Luiz Roberto CUNHA. Crise e esperança – 1974/1979 ou as origens da crise da economia brasileira.
Em março de 1979, o general Figueiredo tomava posse tendo a
necessidade de comandar uma política restritiva eficiente. Mais uma vez, a questão
entre austeridade orçamentária e “desenvolvimentismo” se fazia presente.
7
No início do seu governo, a tentativa de implementação de um conjunto de
medidas restritivas, necessárias devido ao segundo choque do petróleo, fora logo
criticado e rechaçado pelo setor privado e por um setor do próprio governo
(estatais). Assim, a possibilidade da geração de austeridade se foi em pouco
tempo, com a equipe econômica vigente prosseguindo o uso de políticas não-
recessivas.
Talvez seja possível afirmar que a grande diferença deste período para o
anterior é que os bancos internacionais deixaram de financiar a falta de
compromisso das políticas econômicas com um desenvolvimento sustentável.
O expansionismo elevou o consumo do mercado interno, originando a explosão
do Balanço de Pagamentos (Anexo A). A reversão da política macroeconômica se
tornou inevitável, ocorrendo no fim de 1980.
1.3 Década De 80
1.3.1 Cenário Externo
A década de 80 se inicia com uma profunda recessão econômica mundial
oriunda do segundo choque do petróleo, acompanhada de vultuosas taxas de
juros (comportamento da prime rate – Tabela 1).
Um grande exemplo se deu na economia estadunidense: o governo norte-
americano, dados os níveis insuportáveis a que chegou a inflação, se viu obrigado
a aumentar suas taxas de juros, diminuir suas ofertas de financiamento e suas
importações.
O México, que dispunha de uma economia extremamente dependente
dos EUA, assistiu a queda das exportações de suas principais commodities
(petróleo, prata, café, algodão e cobre), e acabou por suspender o pagamento de
suas dívidas, sem prévio acordo com os credores, em setembro de 1982.
8
Este fato resultou na escassez da oferta de créditos internacionais,
que junto ao substancial endividamento das economias latino-americanas, deu
início a uma grande crise. Operações emergenciais entraram em vigor, sendo o
grande destaque, um programa que visasse reduzir as necessidades de divisas
dos países, sob observação do Fundo Monetário
Internacional.
Comprometidos a seguir as regras do acordo com o FMI, países como
México e Brasil conseguiram a rolagem de suas dívidas e a concessão de novos
empréstimos com os bancos credores.
Em 1984, o desempenho da economia mundial melhorou, puxada pelo vigor
da recuperação da economia norte-americana, enquanto o preço do petróleo caía
continuamente (Gráfico 1).
É notório ressaltar que o cenário conturbado em que se iniciou esta década
provocou algumas mudanças que condicionariam a economia mundial dos anos
posteriores.
Ainda em 1979, Margareth Thatcher foi eleita na Inglaterra, pretendendo
pôr em prática um programa neoliberal. A “onda de direitização” continuou quando
Reagan assumiu o governo dos EUA em 1980, Khol a Alemanha em 1982, Schluter
a Dinamarca (até então o Estado modelo do bem-estar escandinavo) em 1983,
dentre outros.
Destaca-se o modelo inglês de Thatcher, marcado pela contração monetária,
altas taxas de juros, diminuição de impostos sobre rendimentos altos, corte de
gastos sociais (disciplina orçamentária), além da imposição de uma nova
legislação anti-sindical. Iniciou-se, também, um amplo programa de privatização,
começando por habitação pública e passando em seguida a indústrias básicas
9
como o aço, a eletricidade, o petróleo e a água.
Em 1989, surgem no cenário internacional o Consenso de Washington
e o Plano Brady, que vieram consolidar os ajustes ocorridos na primeira metade
dos anos 80, em decorrência da crise do período.
O Consenso de Washington tinha como objetivos diagnosticar os principais
problemas por que passavam os países da América Latina e formular um conjunto
de medidas em favor da economia de mercado, visando a recuperação de tais
países. Resumidamente, as propostas se davam na liberalização comercial e
financeira, com conseqüente redução do papel do Estado na economia, além de
maior disciplina fiscal.
Já no Plano Brady, o objetivo era a reestruturação da dívida externa, seja
através da redução do seu principal, seja pela diminuição na carga de juros. Para
que os países tivessem acesso a oferta abundante de poupança externa, havia a
necessidade de se realizar reformas e, principalmente, efetuar um profundo
ajuste fiscal – este plano fora fundamental para a consolidação da
estabilização brasileira proporcionada pelo Plano Real.
Do ponto de vista político-econômico, se faz notório ressaltar que o mundo
estava dividido em dois blocos: o capitalista e o socialista. Entretanto, foi no final
dessa década que o socialismo viveu sua maior crise, culminando na queda do
Muro de Berlim em 1989. Este relato se faz interessante, porque, em 1985, Mikhail
Gorbatchov propôs profundas reformas15 visando a reconstrução da economia da
URSS16, englobando diversas medidas liberais.
Percebe-se que nessa década houve um processo de reorganização
da economia mundial, onde os princípios neoliberais17 emergiam com vigor. A
globalização18, aos poucos, foi se materializando, com a transferência dos setores
10
de produção para países que ofereciam mão-de-obra barata e insumos baratos.
1.3.2 Cenário Interno
Como conseqüência da explosão do balanço de pagamentos citado
anteriormente, os primeiros anos dessa década marcaram o início tardio da
recessão econômica brasileira. A lógica da economia se baseava, agora, na
redução da absorção interna com o intuito de aumentar as exportações. Em
linhas gerais, podemos dizer que as principais medidas se deram, na:
contenção salarial, controle de gastos do governo e no aumento de sua
arrecadação, além da elevação das taxas de juros internas.
Dentre as principais políticas econômicas adotadas, é importante citar a
diminuição do valor do salário real para as faixas de renda mais altas, o incentivo
fiscal do crédito-prêmio para a exportação de manufaturados, a liberação
das taxas de juros dos empréstimos dos bancos comerciais (exceto para o setor
agrícola, além das linhas especiais de créditos para os exportadores) e o aumento
da carga tributária (reajuste das tarifas públicas). No tocante as despesas públicas,
houve a limitação do crescimento dos investimentos das empresas estatais, com a
criação da SEST.
15 Em 1985, Mikhail Gorbatchov assume o governo da URSS, após a morte de Tchernenko. As
reformas propostas recebem o nome de Perestroika (reconstrução da economia, através da: redução
dos monopólios estatais, descentralização das decisões empresariais e criação de setores comerciais,
industriais e de serviços nas mãos de proprietários privados nacionais ou estrangeiros – na verdade, o
Estado continuava como principal proprietário, mas seria permitida a propriedade privada em setores
secundários de produção de bens de consumo, comércio-varejista e de serviços não-essenciais) e Glasnost
(política de transparência). 16 União das Repúblicas Socialistas Soviéticas. 17 As políticas neoliberais visam a redução gradativa do poder do Estado na economia. Evidenciam-se no processo conhecido como privatização, onde buscam o equilíbrio das finanças públicas e o aumento de eficiência por parte das empresas. 18 Processo de integração e interdependência das economias e sociedades.
6
Todavia, nada disso foi suficiente para conter a inflação, que atingiu um
pico de 120% ao ano, em 1981. Por sorte, um aumento da safra de vários
produtos de abastecimento interno juntamente com a diminuição nos preços
internacionais dos produtos exportáveis, serviu de base para a desaceleração
da inflação, que fechou o ano num patamar de 100%.
Em 1982, a recessão mundial, acentuada pelo comportamento
defensivo dos países industrializados, fez com que o Brasil exportasse menos
US$ 3 bilhões em relação ao ano anterior (Anexo A). Houve, ainda, um
aumento de US$ 2,2 bilhões no pagamento de juros, colaborando para o déficit
em conta corrente.
Ainda nesse ano, o México declarou moratória, o que fez com que novas
restrições na economia se tornassem inevitáveis. Em novembro, o Brasil
anunciou um programa com o FMI, definindo um novo modelo para as
negociações da dívida externa. Basicamente, podemos dizer que o país
passou a se submeter às políticas macroeconômicas ditadas pelo Fundo.
Em 1983, já estavam em vigor as metas propostas pelo FMI para o
governo brasileiro. A combinação de fatores internos (recessão interna e
desvalorização cambial) e externos (recuperação da economia norte-
americana, além das quedas do preço do petróleo e das taxas de juros
internacionais) contribuiu para que quase todas as metas fossem atingidas. A
exceção se deu na (não) redução das despesas públicas.
Após algumas negociações entre o governo e o Fundo, chegou-se a um
novo critério de avaliação do setor público: o resultado operacional passaria a
ser considerado. Este novo conceito afirmava que seriam deduzidas das
necessidades de financiamento do setor, as parcelas correspondentes às
correções monetária e cambial do estoque da dívida, o que tornou possível
7
distinguir o excesso de despesas sobre receitas e o aumento da dívida
decorrente da indexação (Tabela 4).
TABELA 4
Fonte: Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia brasileira contemporânea: 1945-2004, p.104. NFSP = Necessidade de Financiamento do Setor Público. Sinal negativo indica superávit. DPMF = Dívida Pública Mobiliária Federal. Consumo = Inclui subsídios e transferências à Assistência e Previdência Social. Nd = Não disponível.
Quanto aos motivos que impediram a redução das despesas públicas,
começamos analisando o comportamento do consumo (despesas primárias) no
período, que mesmo com as políticas recessivas em vigor, aumentou. Isso pode
ser explicado pelos subsídios destinados à agricultura e exportação22.
Em relação ao resultado primário e operacional, o melhor desempenho a
partir de 1983 pode ser explicado pela adoção de uma política fiscal
restritiva, com elevação da carga tributária (Gráfico 2). Especificamente o
resultado primário nos revela que as empresas estatais, num cálculo simples
de receita menos despesas (considerando os subsídios e transferências),
obtinham saldo positivo. Como o resultado operacional inclui os juros reais
sobre a dívida, a política de juros altos afetava as despesas financeiras,
implicando em saldo negativo. 22 Um exemplo é o incentivo fiscal do crédito-prêmio para a exportação de manufaturados, citado na página 13 deste documento.
6
GRÁFICO 2
Fonte: José Roberto Rodrigues AFONSO, et al. Uma análise da carga tributária do Brasil. 1998.
Já o resultado nominal (inclui correção monetária e cambial) necessita
ser melhor examinado. A indexação da dívida pública foi a estratégia utilizada
pelo governo para financiar os seus déficits, protegendo os rendimentos
dos títulos contra a corrosão inflacionária e contra as desvalorizações
cambiais. Pode-se dizer que tal estratégia tem início em 1964, com a criação da
correção monetária.
Com o clima instável do período 1979-83, o governo perdeu as rédeas da
situação e se viu numa armadilha. A aceleração da inflação, as correções cambiais
e a política de juros altos mantinham o déficit nominal em crescimento, ainda que
as políticas econômicas fossem restritivas. Percebemos, então, que o déficit
nominal e a dívida pública mobiliária federal23 subiram, respectivamente, de 13,3%
e 7,3% em 1981, para 24,6% e 14,3% no fim do período.
Em 1984, a retomada da atividade industrial proporcionou um aumento
significativo do PIB (Anexo B), ainda mais se levarmos em conta que vínhamos de
um período recessivo ( -2,9% em 1983 para +5,4% em 1984). Todavia, a
demanda interna – impulsionada pela elevação da renda rural, além dos reajustes
7
oferecidos aos trabalhadores pelo setor industrial – colaborou para aumentar a taxa
de inflação, apesar da variação anual ter sido pequena. Outro dado importante foi
o recorde positivo da balança comercial, onde e ncontramos queda das
importações (US$ 15,4 bilhões em 1983 para US$ 13,9 bilhões 1984) e
crescimento das exportações (US$ 21,9 bilhões em 1983 para US$ 27,0 bilhões
em 1984)24.
23 Títulos emitidos pelo governo federal, normalmente destinados à cobertura de déficits orçamentários.
6
O entusiasmo por tais resultados contagiou o governo. Acreditava-se que
logo o Brasil estaria apto a pagar a conta dos juros externos bem como equilibrar
sua conta corrente. Assim, diminuíram-se os esforços visando atender as
políticas econômicas do FMI, tendo como principal conseqüência o não
cumprimento das metas para o setor público.
A possibilidade de negociar um novo acordo com o Fundo, apontando para o
reescalonamento das amortizações, foi perdida. O descaso com os
desequilíbrios internos e alta taxa de inflação25 condicionariam o desempenho
da economia brasileira até o final da década.
Do ano seguinte em diante, o principal foco da política econômica foi o
controle da inflação. O Plano Cruzado26, o Plano Bresser27 e o Plano
Verão28 foram os principais programas de estabilização, que embora
frustrantes diante de seu objetivo, proporcionaram momentos de rápido
crescimento.
Mais uma vez, observar-se-á a gestão fiscal e seus impactos perante o setor
público. Durante o Plano Cruzado, por exemplo, o congelamento de algumas
tarifas públicas, e o aumento de gastos do governo com a folha salarial,
atuaram negativamente no resultado primário, que decresceu de 2,7 em 1985
para 1,6 em 1986 (Tabela 5).
24 Os dados podem ser encontrados no Anexo A. 25 Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2004, p.118, “O problema mais visível da economia brasileira era, dessa forma, a inflação que, mesmo nos anos de fraco desempenho do PIB (1981/83), não cedia”. 26 Programa brasileiro de estabilização criado em 28 de fevereiro de 1986, que promoveu uma reforma monetária estabelecendo o cruzado como moeda nacional. Pode ser analisado em três períodos: no primeiro, percebe-se a queda da inflação e a existência de excesso de demanda na economia; o segundo compreende a imobilidade do governo diante da escassez de produtos e da deterioração das contas externas; o terceiro anuncia o seu fracasso, com o retorno das altas taxas de inflação. Para maiores informações, ver Marcelo de
7
Paiva ABREU (org.). AOrdem do Progresso: Cem Anos de Política Econômica Republicana, p.357-362. 27 Apresentado em 12 de junho de 1987, foi considerado um programa híbrido, isto é, possuía características ortodoxas e heterodoxas visando combater a inflação. Dividiu-se em duas fases: a primeira diz respeito ao congelamento e flexibilização do Plano, garantindo seu sucesso inicial e o fracasso posterior; a segunda marca o renascimento da ortodoxia, e o cenário de hiperinflação. Para maiores informações, ver Marcelo de Paiva ABREU (org.). A Ordem do Progresso: Cem Anos de Política Econômica Republicana, p.366-371. 28 Em 14 de janeiro de 1989 o Plano Verão instituiu o cruzado novo, sendo considerado um programa híbrido. Para maiores informações, ver Marcelo de Paiva ABREU (org.). A Ordem do Progresso: Cem Anos de Política Econômica Republicana, p.375-381.
6
TABELA 5
Fonte: Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia brasileira contemporânea: 1945-2004, p.135. Sinal negativo do Resultado Primário indica déficit.
No Plano Bresser, os acordos salariais firmados com categorias do
funcionalismo minaram a tentativa de redução do déficit público. Novamente o
congelamento de preços fez parte da estratégia do plano, mas dessa vez, com
uma elevação das tarifas públicas poucos dias antes do mesmo ser anunciado.
O corte de investimentos públicos também esteve em pauta. Porém, o resultado
não foi o esperado, acarretando déficit primário.
Em janeiro de 1988, Maílson da Nóbrega substituiu Bresser-Pereira no
ministério da Fazenda. Propôs algumas medidas que ficaram conhecidas como
“Política do Feijão com Arroz”. O déficit operacional e o resultado primário
positivo, apesar da elevação dos juros reais em relação ao ano anterior,
demonstram uma ligeira recuperação do setor público.
Entretanto, no Plano Verão, todos os indicadores apresentaram um
desempenho negativo. O congelamento, novamente, foi antecedido de
aumentos prévios dos preços e tarifas públicas. Os juros reais, apesar de
bastante elevados, não conseguiram suster a demanda, movida pelo temor da
explosão de preços pós-congelamento. O ajuste fiscal pretendido, não ocorreu na
prática.
A carga tributária do período esteve em franca queda (Gráfico 2),
promovendo um resultado primário cada vez menor (salvo em 1988). As altas
taxas de juros aliadas ao resultado primário inexpressivo provocaram um
7
efeito ascendente do déficit operacional (salvo em 1986 e 1988) chegando a
aproximadamente a 7% em 1989.
Ao final do período havia um certo consenso entre os economistas de que
a indexação no Brasil consistia, sim, num problema a ser solucionado, mas
que o congelamento definitivamente não era uma estratégia eficiente. O
Plano Real, como veremos, beneficiou-se do aprendizado resultante dos
sucessivos fracassos do combate à inflação do período 1985-89. A Nova
República é, portanto, uma época marcada pela esperança, pela frustração
e pelo aprendizado.29
Ainda se faz interessante mencionar um fato ocorrido na economia
contemporânea brasileira no dia 20 de fevereiro de 1987: sem reservas
cambiais, o Brasil suspendeu os pagamentos de sua dívida externa. O país só
voltou a honrá-los em setembro de 1988, porém apenas no dia 18 de abril de 2006,
podemos dizer que a moratória, enfim, terminou30.
1.4 Década De 90 1.4.1 Cenário Externo
A década se inicia com a continuação da desestruturação do socialismo.
Em 3 de outubro de 1990, acontece a reunificação da Alemanha. Em
setembro de 1991, a União Soviética é extinta. Oficialmente, ela deixa de existir
com a renúncia de Gorbatchov em 25 de dezembro do mesmo ano, dando origem a
Comunidade de Estados Independentes31.
O período é marcado pela criação e ampliação de blocos econômicos
nas mais variadas regiões. No caso da União Européia (UE), a missão não era
apenas promover um bloco de livre circulação de bens, serviços e capital,
mas garantir um desenvolvimento regional equilibrado. Acredita-se que os
desequilíbrios no desenvolvimento de determinados países afetam o ritmo de
8
crescimento do bloco como um todo.
Assim, temos:
Em 1992, com o Tratado de Maastrich, a Europa passa a ser
unificada tanto política quanto economicamente. A União Européia
tem a sua estrutura fincada em três pilares: pilar central
comunitário (composto pelo: mercado único, União Econômica
e Monetária – o Euro existe na forma de notas e moedas desde
1º de Janeiro de 2002 –; reforma da Política Agrícola Comum;
Fundos Estruturais e o
Fundo de Coesão; além da ampliação da noção de cidadania dos
cidadãos da UE); e dois pilares intergovernamentais (Política
Externa e Segurança Comum; e cooperação em matéria de
Justiça e Assuntos Internos);
29 Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2004, p.136. 30 Aline LIMA; Alexandre TEIXEIRA: Acabou a moratória. Istoé Dinheiro,“ (...) Com o resgate antecipado dos bradies – no valor de US$ 6,6 bilhões –, o Tesouro Nacional completa a faxina da dívida externa”. 31 BBC BRASIL: A URSS em seus dias finais, “Mas o golpe de misericórdia contra a URSS ocorre quando os presidentes da Ucrânia, Rússia e Belarus se reúnem no dia 8 de dezembro e decidem acabar com a União Soviética, criando a CEI (Comunidade de Estados Independentes). Grande parte das demais repúblicas soviéticas passaria a integrar a organização”.
O Acordo de Livre Comércio da América do Norte (North
9
American Free Trade Agreement – NAFTA) entrou em vigor, no
seu estado atual, no ano de 1994. Possui um prazo de 15
anos para a eliminação das barreiras alfandegárias entre
Canadá, México e os EUA, sendo aberto a todos os países da
América Central e do Sul;
Com o Tratado de Assunção em 1991, Brasil, Argentina, Paraguai
e Uruguai estabeleceram o Mercado Comum do Sul
(MERCOSUL). A partir de 1º de janeiro de 1995, esta zona de
livre-comércio tornou-se uma união aduaneira, onde todos os
signatários poderiam cobrar as mesmas alíquotas nas
importações dos demais países (Tarifa Externa Comum). No
ano seguinte, Bolívia e Chile tornaram-se associados. Mais
recentemente, a Venezuela adquiriu a sua condição de país
integrante.
Contudo, a década também se caracteriza pelas inúmeras crises que
assolaram a economia mundial.
No dia 20 de dezembro de 1994, um clima de instabilidade tomou conta
do México. Em apenas 10 dias, a moeda mexicana foi desvalorizada em
aproximadamente 50% do seu valor, sendo os seus efeitos propagados a
outros países considerados “emergentes”, como Brasil e Argentina.
Uma análise simplista nos leva a crer que a fuga de capitais se deu pelo
agravamento da crise política mexicana, porém se ampliarmos o foco voltaremos
até meados da década de 80, quando o país perseguia a estabilização econômica,
apoiando-se numa abertura comercial e financeira.
Tal abertura gerou déficits comerciais crescentes, financiados
por capitais especulativos – por não possuir um parque industrial
10
desenvolvido, aos poucos as vendas externas se tornaram menores do que o
volume importado.
Surge, então, o conceito de ataque especulativo: os investidores,
descrentes no futuro do país, e temendo uma desvalorização cambial, retiram o
seu capital aplicado em tal nação. O processo se dá com a interrupção imediata
do fluxo de entrada de capitais e com a fuga de capitais já incorporados. O
resultado é que o país sofre redução de suas reservas externas, perdendo a
capacidade de honrar os seus compromissos de curto prazo. É notório ressaltar
que este fenômeno estará presente nas principais crises da década de 90.
Em 1994, o governo mexicano foi obrigado a desembolsar cerca de US$ 30
bilhões, apenas para quitar as despesas com o serviço das dívidas interna e
externa, provocando um colapso em suas contas públicas32.
A crise asiática ocorrida entre 1997-1998 se deu numa região até
pouco tempo conhecida pelo seu crescimento rápido e sustentável. Os seus efeitos
foram devastadores e se propagaram em âmbito global. Os países mais afetados
foram: Coréia do Sul, Filipinas, Indonésia, Tailândia e Malásia.
A inversão de um fluxo positivo de US$ 93 bilhões em 1996 para um
negativo de US$ 12 bilhões em 1997 ocorreu com desinvestimentos em
carteira33 e fechamentos de créditos bancários externos.
Acredita-se que a vulnerabilidade que alguns indicadores financeiros
apresentavam um pouco antes da crise, como o nível de endividamento e de
concessão de crédito em relação ao PIB, além da proporção entre a dívida
externa de curto prazo e as reservas externas, já apontavam para a
profundidade que a mesma teria34.
11
Já a crise russa pode ser considerada como um reflexo da crise asiática.
Se levarmos em consideração que a crise das Bolsas iniciada na Ásia provocou a
fuga de capitais (mesmo em menor proporção) no mercado financeiro russo e
somarmos com a diminuição do preço do petróleo (principal fonte de moeda forte
para a Rússia), teremos o cenário propício para turbulências.
Em agosto de 1998, o governo anunciou um pacote, onde se
destacavam a desvalorização do rublo e a moratória parcial da dívida externa.
32 DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATÍSTICA E ESTUDOS SOCIOECONÔMICOS: A crise mexicana e a economia da América Latina. 33 Os desinvestimentos em carteira ocorrem quando os investidores retiram suas aplicações de fundos, e da Bolsa de Valores de determinado país. 34 Otaviano CANUTO. A crise asiática e seus desdobramentos, p.25-60.
6
Dada a maior interdependência das economias mundiais, as dificuldades
enfrentadas pelo Brasil e o receio de sofrer ataques especulativos, fez com
que o então presidente Fernando Henrique Cardoso buscasse nas instituições
internacionais de crédito o suporte para que o país atravessasse tal período com
menos incertezas. O Brasil negociou um novo acordo com o FMI, além de ter
conseguido recursos junto ao BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento),
BIRD (Banco Mundial) e ao BIS (Banco de Compensações Internacionais).
1.4.2 Cenário Interno
A década se inicia com a posse de um presidente eleito pelo voto direto, fato
que não ocorria desde 1960. Em março de 1990, Fernando Collor de Mello
assumiu a presidência do país, encontrando a taxa de inflação superior aos
80% ao mês35, além de uma economia estagnada.
As reformas introduzidas pelo novo governo causaram uma ruptura do
modelo brasileiro de crescimento, caracterizado por elevada participação do
Estado e proteção tarifária. Dentre elas, é possível destacar o início de uma
abertura comercial e financeira e do processo de privatização. Em relação ao
comércio exterior, intensificou-se o programa de liberalização da política de
importações.
Os planos econômicos adotados Collor I36 e II37 não obtiveram êxito,
culminando em recessão e perda de credibilidade das instituições de poupança.
7
O Plano Collor I, no tocante à gestão fiscal, promoveu aumento de
arrecadação (Gráfico 2), através da criação de novos tributos, aumento de
impostos, redução de prazos de recolhimentos etc. O ajuste fiscal se baseava no
aumento de receitas e não no corte de gastos. No Plano Collor II, pretendeu-se a
racionalização dos gastos na administração pública.
35 Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2004, p.141. 36 Lançado no dia 15 de março de 1990, mesmo dia da posse do presidente da República Fernando Collor. Caracterizou-se pelo congelamento de preços e salários, pelo seqüestro, por 18 meses, das aplicações financeiras que ultrapassavam US$ 1.200 (valor referente ao câmbio da época), além da criação de novos tributos e aumento de impostos já existentes. 37 Lançado em primeiro de fevereiro de 1991, cujo os objetivos eram: reduzir as taxas de inflação, racionalizar os gastos públicos, acelerar o processo de modernização do parque industrial, e dar fim a qualquer tipo de indexação da economia.
6
De fato, pode-se dizer que os dois planos tiveram efeito positivo sobre
as contas públicas, já que o resultado primário saiu de um déficit de 1% do PIB
em 1989 (Tabela 5), para um superávit de 2,3% e 2,7%, respectivamente, em
1990 e 1991 (Tabela 6). Levando-se em consideração a instabilidade política de
1992, embora haja uma queda no índice respectivo a esse ano, o resultado é
avaliado como satisfatório.
TABELA 6
Fonte: Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia brasileira contemporânea: 1945-2004, p.160. Sinal negativo do Déficit Operacional indica superávit.
Após uma série de escândalos e revelação de esquemas de corrupção, o
presidente foi destituído do poder, no final de 1992.
O vice-presidente Itamar Franco assumiu o governo propondo como meta
uma gestão transparente, visando uma transição tranqüila para seu sucessor.
O novo presidente tinha como desafio finalizar o processo de abertura
iniciado por seu antecessor, aumentar a produção nacional e controlar a
inflação.
Foi em seu governo que tivemos a elaboração do mais bem-sucedido plano
de controle inflacionário, comandado pelo então ministro da Fazenda, Fernando
Henrique Cardoso.
7
O Plano Real foi originalmente concebido como um programa em três
fases: a primeira tinha como função promover um ajuste fiscal
que levasse ao
‘estabelecimento do equilíbrio das contas do governo, com o objetivo de
eliminar a principal causa da inflação brasileira’; a segunda fase visava “a
criação de um padrão estável de valor denominado Unidade Real de Valor –
URV”; finalmente, a terceira concedia poder liberatório à unidade de conta e
estabelecia “as regras de emissão e lastreamento da nova moeda
(real) de forma a garantir a sua
estabilidade.38
38 Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2004, p.151.
6
É notório ressaltar que tal plano se diferenciava dos anteriores por
estipular como precondição para o fim da alta inflação, o ajuste fiscal39. A não
utilização de congelamento de preços para “zerar a memória inflacionária”
também foi fundamental40.
O ajuste fiscal teve suas metas definidas pelo PAI (Programa de Ação
Imediata) e pelo FSE (Fundo Social de Emergência). O primeiro tinha por
objetivo redefinir a relação da União com os estados e municípios, do Banco
Central com os bancos estaduais e federais, e executar amplo combate à
sonegação. Já o segundo desvinculava algumas receitas do governo federal
visando atenuar a rigidez dos gastos da União estabelecida pela Constituição de
1988.
As medidas fiscais propiciaram um incremento das contas primárias, que
alcançou um superávit de 5,2% em 1994 (Tabela 6), garantindo que, mesmo
com os juros reais mais elevados, não houvesse déficit operacional.
No final de 1994 ocorreu a crise do México. No quarto trimestre deste
mesmo ano houve uma explosão do consumo nacional, o que fez com que 1995
se iniciasse de maneira conturbada: o país passava por um efeito combinado de
crescimento de demanda e de redução da entrada de capitais externos. Em
junho de 1994, quando fora lançado o Plano Real, as reservas internacionais
chegavam a US$ 43 bilhões, enquanto que em abril de 1995, já
estavam em US$ 32 bilhões (Gráfico 3).
39 Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2004, p.152. 40 Ibid., p.154, “(...) Mas, em vez da utilização de congelamento de preços, a desindexação seria feita de forma voluntária, através de uma quase moeda, que reduziria o período de reajustes de preços”.
6
GRÁFICO 3
Fonte: ECEN <http://ecen.com/dados/statis/reservp.htm>.
A elevação da taxa de juros e uma desvalorização
controlada de cerca de 6% em relação à taxa de cambio da época, foram
algumas das medidas do governo brasileiro diante da crise. Estas foram bem
aceitas pelos investidores estrangeiros que retornaram atraídos pela rentabilidade
das aplicações em moeda local. As reservas fecharam o ano em aproximadamente
US$ 52 bilhões.
Apesar do Plano Real ter obtido êxito no combate a inflação,
o desequilíbrio externo e uma séria crise fiscal se faziam cada vez mais
evidentes.
O primeiro pode ser explicado pelo aumento substancial das
importações e um desempenho não-equivalente das exportações. Em 1994, o
7
saldo da Balança Comercial era superavitário em aproximadamente US$ 10
bilhões, enquanto que, no período 1995-2000, o resultado foi deficitário em US$
24,3 bilhões (Anexo A).
Entretanto, outros dispositivos devem se fazer presentes:
para compensar o déficit das contas-correntes (que aumentou
significativamente a partir de 1995 – Anexo A), havia a necessidade de um
fluxo positivo de capitais, atraído pelas altas taxas de juros, que acabava por
aumentar as despesas financeiras com a dívida.
Em outras palavras, pode-se dizer que o
comportamento negativo da Balança Comercial aliado à degradação das
contas correntes, eram financiados com novos endividamentos externos e
investimentos diretos estrangeiros41.
A acumulação crescente desses passivos resultava num
maior pagamento de juros e de lucros e dividendos (Figura 1).
FIGURA 1
8
Sobre a crise fiscal, esta foi composta pelos seguintes fatos: déficit
primário do setor público consolidado (Tabela 7); déficit público nominal de
nada menos que 6,7% do PIB (Tabela 8), na média de 1995-98; e dívida
pública crescente42. É evidente que as elevadas taxas de juros vigentes no
período pressionavam as contas públicas, além de impedir a melhora do
nível de atividade.
41 O comportamento dos investimentos diretos estrangeiros, por exemplo, evidencia um crescimento da entrada de recursos de US$ 4,4 bilhões em 1995 para aproximadamente US$ 28,8 bilhões em 1998 – ver Anexo A. 42 Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2004, p. 173.
6
TABELA 7
Fonte: Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia brasileira contemporânea: 1945-2004, p.175.
TABELA 8
Fonte: Adaptado pelo autor a partir de dados Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia brasileira contemporânea: 1945-2004, p.174.
É de suma importância ressaltar que, a combinação entre os déficits em
conta corrente, e as altas taxas de juros, só poderia ocorrer enquanto o
país pudesse ampliar o seu endividamento, tanto externo como público.
Diante das sucessivas crises internacionais do período (México; Ásia; Rússia),
cada vez mais escassa ficava a oferta de crédito, até que em 1998, o cerco se
fechou.
No intervalo compreendido entre a crise da Ásia e o segundo
semestre de 1998, quando o governo concluiu a privatização da Telebrás,
com as reservas internacionais atingindo US$ 74 bilhões (Gráfico 3), a
estratégia de continuar a financiar os desequilíbrios tencionava a prosseguir.
Contudo, com a eclosão da crise russa, os ajustes na economia se tornaram
indispensáveis e inadiáveis. O instrumento contra ataques especulativos – a
alta da taxas de juros43 – já não se fazia mais eficiente, além de deteriorar as
contas públicas.
7
Receoso com o período conturbado que teria pela frente, o governo
brasileiro negociou um novo acordo com o FMI. Este coordenou os esforços de
apoio ao país, captando US$ 42 bilhões, dos quais 42,85% viriam do próprio
Fundo e o restante de organismos cidadãos da UE); e dois pilares
intergovernamentais (Política Externa e Segurança Comum; e cooperação
em matéria de Justiça e Assuntos Internos);
multilaterais e de diversos governos, como dos EUA, Alemanha e
Itália. O acordo estava condicionado a um rigoroso aperto fiscal, onde
passava a existir a necessidade de um superávit primário44.
43 A alta taxa de juros visa proporcionar um fluxo de entrada de capital internacional no país, entretanto, no caso brasileiro, a mesma chegou a um patamar em que não mais surtia efeito. No cenário interno, a mesma reduzia investimentos e elevava a dívida pública. Pode-se dizer, portanto, que uma taxa de juros extremamente elevada só vem a gerar perdas para o país.
6
Mesmo com a negociação positiva com o FMI, o mercado acreditava que o
país não escaparia de uma desvalorização, que acabou se tornando inevitável
em meados de janeiro de 1999. A grande preocupação passava a ser evitar um
surto inflacionário, como o ocorrido no México, poucos anos antes.
O cenário só melhorou com a escolha de Armínio Fraga para assumir a
presidência do Banco Central. Suas primeiras medidas foram a elevação da
taxa básica de juros e o início de um estudo para a adoção do sistema de metas
de inflação45.
O país, então, renegociou o antigo acordo com o FMI. O panorama da
negociação já considerava uma dívida pública maior, tendo em vista que a
desvalorização afetou a parcela da mesma atrelada ao câmbio. O superávit
primário passou de 3,10% do PIB em 1999 para 3,35% do PIB em 2002,
implicando num forte aperto fiscal.
“A partir do começo de 1999, o país iniciou um processo de
retomada do crescimento que só viria a ser abortado pela combinação
de crises de 2001.”46
Dentre as crises de 2001, destacam-se: a crise da energia, o “contágio”
argentino e os ataques de 11 de setembro. Novamente a menor
disponibilidade de crédito, impediu um melhor desempenho da economia.
Sobre o ajuste fiscal que o país teve de fazer, após a crise russa em 1998,
podemos verificar uma melhora significativa dos resultados primários (Tabela
8), que saltaram de 0,02% em 1998 para quase 4% em 2002.
44 Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2004, p. 177, “(...) Esse primeiro acordo contemplava um importante aperto fiscal , com o superávit primário passando de 0,0% do PIB em 1998 para 2,6% do PIB em 199, 2,8% e 3,0% do PIB em 2000 e 2001, respectivamente. É importante registrar que o acordo não contemplava mudanças na política cambial, que seria mantida inalterada”. 45 Ibid., p. 178. 46 Ibid., p. 179.
6
2. A DESESTRUTURAÇÃO DO SETOR PÚBLICO
Após a exposição do contexto político-econômico no qual o país esteve
inserido nas últimas décadas, é possível afirmar que um dos principais motivos que
levaram as empresas públicas a virarem sinônimos de “sucata” ou “âncoras do
desenvolvimento”, foi a falta de compromisso do governo com um crescimento
sustentável.
Nas décadas de 60 e 70, as empresas estatais desempenharam papel
importante na captação de recursos externos, geralmente destinados à
cobertura de déficits nas contas- correntes e à ampliação dos investimentos
públicos, visando o desenvolvimento nacional (exemplo do II PND já descrito
anteriormente). À época, havia ampla oferta de crédito e baixas taxas de juros.
Com o passar do tempo, o mercado internacional começou a demonstrar
sinais de turbulência, fazendo com que o ambiente, já no final da década de 70,
fosse desfavorável a financiamentos externos.
Como muitos empréstimos captados estavam atrelados a taxas
flutuantes, a cada aumento das taxas de juros internacionais, ocorria a ampliação
do grau de endividamento do país.
Quanto à dívida interna, basta lembrarmos da indexação iniciada em
1964. A cada desvalorização cambial ou correção monetária, maior a mesma se
tornava, obrigando as autoridades, inclusive, a adotarem um novo critério de
avaliação do resultado público, dividido, agora, em: primário, operacional e
nominal.
Podemos dizer que a situação se tornou caótica quando, nem a adoção
7
de políticas fiscais restritivas, conseguia diminuir o déficit público. Isso se explica,
porque a elevação da carga tributária atua, efetivamente, sob o resultado
primário. Se imaginarmos um cenário nacional com elevadas taxas de juros e / ou
um cenário externo desfavorável, mesmo que a política fiscal consiga diminuir
gastos e aumentar arrecadação, o impacto negativo se dará sobre a dívida já
consolidada.
Outra questão a ser discutida se dá na utilização das estatais com objetivos
antiinflacionários (congelamento de preços e tarifas públicas), o que continha sua
capacidade de autofinanciamento. A conjuntura se agrava, se somarmos os
reajustes salariais ocorridos. Logo, tais empresas passaram a ter um déficit
operacional, às vezes até um déficit primário (como em 1987, 1989 e no período
1995-98) e um déficit externo. Resumidamente, a dívida de funcionamento
aumentava e os juros também.
A falta de reinvestimento acabava sendo óbvia, fazendo com que as
empresas públicas não avançassem do ponto de vista tecnológico, além de
comprometer significativamente o aumento de sua capacidade produtiva.
(...) ao longo de 30 anos, desde o final dos anos 60, o governo
freqüentemente usou as estatais para ‘segurar’ a inflação ou beneficiar
certos setores da economia, geralmente por serem considerados
‘estratégicos’ para o país. Como assim? Houve períodos em que o
governo evitou reajustes de preços e tarifas de produtos (como o aço) e
serviços fornecidos pelas estatais, na tentativa de reduzir as pressões e
controlar a taxa de inflação. Esses ‘achatamentos’ e ‘congelamentos’ de
preços foram os principais responsáveis por prejuízos ou baixos lucros
apresentados por algumas estatais, que passavam a acumular dívidas ao
longo dos anos – sofrendo então nova ‘sangria’ de recursos, representada
pelos juros que tinham de pagar sobre essas dívidas. Certo ou errado, as
estatais foram usadas como arma contra a inflação por governos que
achavam que o combate à carestia era a principal prioridade do país. O
mal é que nunca foi suficientemente explicado à população que essa
8
decisão arruinava as empresas estatais, dando
motivo a falsas acusações de ‘incompetência’ e ‘sacos sem fundo’ contra elas.47
Assim, temos que as privatizações, a partir da década de 90, passam a ser
vistas como uma solução para a redução da dívida pública interna e externa,
elevação da eficiência das empresas, além de atenuarem o problema fiscal
brasileiro.
Em relação ao impacto fiscal, temos que as empresas privatizadas
proporcionariam um aumento de arrecadação por parte do governo, já que as
estatais desfrutavam de créditos- fiscais, dentre outras facilidades (como:
registrar prejuízo no exercício sem correr o risco de falência, já que o Tesouro
disponibilizaria recursos visando quitar os débitos).
47 Aloysio BIONDI. O Brasil Privatizado, p.30.
9
3. O CONCEITO DE PRIVATIZAÇÃO
Segundo o parágrafo primeiro do artigo 2º da Lei 8.03148, de 12 de abril de
1990, considera-se como privatização: “a alienação, pela União, de direitos
que lhe assegurem, diretamente ou através de outras controladas,
preponderância nas deliberações sociais e o poder de eleger a maioria dos
administradores da sociedade”.
O termo “Privatização” pode, ainda, ser empregado para descrever
diferentes iniciativas destinadas a alterar o balanço entre os setores público e
privado.
O exemplo mais comum é o processo de venda das chamadas
empresas estatais, podendo se dar de maneira total ou parcial.
Entretanto, podemos considerar como privatização, a transferência do
fornecimento de uma mercadoria ou serviço do setor público para o privado, ainda
que a responsabilidade final desse produto / serviço seja do governo. Neste caso,
podemos dizer que o arrendamento de propriedades públicas constitui um exemplo
de privatização.
Ainda segundo a Lei 8.031, em seu artigo 4º, os projetos de
privatização serão executados conforme descritos em seus incisos: “I –
Alienação de participação societária, inclusive de controle acionário,
preferencialmente mediante a pulverização de ações junto ao público, empregados,
acionistas, fornecedores e consumidores; II – Abertura de capital; III – Aumento de
capital com renúncia ou cessão, total ou parcial, de direitos de subscrição; IV –
Transformação, incorporação, fusão ou cisão; V – Alienação,
arrendamento, locação, comodato ou cessão de bens e instalações; VI –
Dissolução de empresas ou desativação parcial de seus empreendimentos, com
10
a conseqüente alienação de seus ativos”.
4. A COMPLEXIDADE QUE ENVOLVE O PROCESSO
O ato de privatizar determinada empresa costuma ser um processo nutrido
de muita polêmica.
Geralmente, inúmeros setores da sociedade tendem a se comprometer com
uma visão esquerdista, isto é, acreditam que a privatização envolve a transferência
de recursos do Estado para a iniciativa privada (que visa o lucro, e não o bem-estar
da população). Por outro lado, há aqueles que defendem a privatização, afirmando
que tais empresas se tornam mais eficientes, livres de corrupção e que seus
investimentos, para se tornar mais competitivas, acabam resultando em benefícios
à sociedade.
48 Revogada pela Lei. nº 9.491, de 1997.
6
Durante a década de 90, realizou-se um enorme programa de
privatizações no Brasil, marcado pelas inúmeras denúncias, por parte da
imprensa e do Ministério Público, de desvio de verbas e leilões arranjados, além
de uma possibilidade de perda dos recursos do Estado, já que alguns grupos
adquiriram empresas com verbas do próprio governo, através do BNDES.
Para seus propositores e defensores, as privatizações foram consideradas
um marco na superação da ineficiência administrativa em setores-chave, como o
de telecomunicações, o de mineração e dos transportes. Afirmam que estas
possibilitam um alívio para as contas públicas, ao mesmo tempo em que
culminam na submissão das companhias às regras de mercado,
consideradas em geral superiores às da administração pública.
5. Por Quê privatizar?
Uma das maiores motivações para que se dê início a um processo de
privatização, é acreditar que o mesmo promoverá a eficiência econômica das
empresas (ambiente micro) e, proporcionalmente, da economia como um todo
(ambiente macro).
Sobre eficiência, entende-se como um nível esperado de produtividade e
de qualidade dos processos de determinado empreendimento. Logo, será que
uma empresa pública (possui estabilidade de funcionários; em caso de prejuízo,
pode contar com o aporte de recursos do Tesouro etc) é mais eficiente do que
uma privada (tem a necessidade de se adequar mais rapidamente aos sinais
do mercado, podendo vir a falir, se não fizer)?
Davies (Apud NUNES, p.10) realizou um estudo entre empresas públicas
e privadas, concluindo que as últimas são mais eficientes. Entretanto, Vickrers e
Yarrow (Apud NUNES, p.10) afirmam que é possível que uma empresa pública
7
seja mais eficiente do que a privada em muitas situações, por exemplo, em
setores oligopolizados. Revelam, ainda, o caso da British Steel, onde, apenas
a ameaça de privatização, elevou consideravelmente sua produtividade.
Outro fator que entra em pauta, é que as estatais costumam atuar em
setores monopolizados, causando ausência de competição, o que acarretaria
numa menor necessidade de ser eficiente.
O caso brasileiro apresenta algumas particularidades, dada a utilização
das estatais com objetivos macroeconômicos, como fora relatado. Faz-se
importante, então, conhecer, através do dispositivo legal, os fatores que
levaram o governo brasileiro a realizar um programa de privatização no país.
O artigo 1º da Lei 8.031 revela os principais objetivos da privatização
iniciado em 1990: “I – Reordenar a posição estratégica do Estado na economia,
transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo
setor público; II – Contribuir para a redução da dívida pública, concorrendo
para o saneamento das finanças do setor público; III – Permitir a retomada de
investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas à
iniciativa privada; IV – Contribuir para modernização do parque industrial
do País, ampliando sua competitividade, e reforçando a capacidade empresarial
nos diversos setores da economia; V – Permitir que a administração pública
concentre seus esforços nas atividades em que a presença do Estado seja
fundamental para a consecução das prioridades nacionais; VI – Contribuir para
o fortalecimento do mercado de capitais, através do acréscimo da oferta de
valores mobiliários e da democratização da propriedade do capital das empresas
que integrarem o Programa”.
O impacto fiscal de um processo de privatização em larga escala
também deve ser considerado: supondo que as empresas privadas aumentem
8
sua produtividade e lucratividade de forma significativa, o governo passaria a
arrecadar tributos de forma permanente. Deve-se ainda levar em conta que as
receitas oriundas do referido processo serviriam para amortizar a dívida pública.
Entretanto, devemos lembrar que a privatização não resolve os problemas
fiscais de natureza estrutural. As receitas provenientes das vendas das
empresas constituem, apenas, instrumentos auxiliares de política fiscal, isto é,
possibilita um equilíbrio das contas públicas até que as medidas estruturais
estejam prontas.
6
6. O PROCESSO DE PRIVATIZAÇÃO NO BRASIL
No processo de privatização, podemos destacar três fases. A primeira foi
em 1990, no início do governo Collor, quando o objetivo principal –
dentre os múltiplos que tínhamos, como eu disse – era o de reformar o
Estado, quebrar com o modelo antigo, onde o grande discurso era, de
fato, tirar o Estado das atividades produtivas e fazê-lo voltar às suas
atividades básicas, algo que agora é constantemente repetido, ou seja,
a necessidade de investimentos em educação, saúde, saneamento,
habitação, etc. Este, digamos, foi o programa básico de 1990 a
1992, em que a principal justificativa era a reforma do Estado brasileiro,
tentando acomodar os múltiplos objetivos na medida do possível,
dependendo de cada empresa que ia ser privatizada, num processo de
ajustes pouco a pouco, na medida em que as empresas iam sendo
vendidas e os problemas iam surgindo.
A segunda fase do programa de privatização – já com o presidente Itamar Franco
– eu diria que foi muito mais um processo que veio pela própria inércia e
que continuou a despeito de uma certa indefinição se era ou não era
uma grande meta do governo. Isso sem desmerecer o fato de que no
governo Itamar Franco o valor e o número total das privatizações
superaram os da primeira fase. Mas as próprias indefinições, digamos
assim, dos rumos e dos objetivos que deveriam ser atingidos com a
privatização, eu diria que foram os aspectos que caracterizaram o
período
1993/95. Talvez até por isso, as questões que envolviam a regulação da
economia acabaram ficando um pouco mais atrasadas em relação ao
próprio processo de privatização.
É a partir de 1996, com o governo Fernando Henrique Cardoso, que se
inicia a terceira fase e que realmente a privatização dá o grande salto e
começa a ser percebida como tendo um papel fundamental a
desempenhar em todo o processo de estabilização. De fato, é quando
se caminha para os serviços públicos, para a infra-estrutura, quando se
completa esta Lei de Privatização, que ficou sozinha durante muitos
anos, com a Lei de Concessões e, finalmente, quando há a quebra dos
monopólios constitucionais e os volumes da privatização começam a se
7
tornar significativos macroeconomicamente, porque, antes, falava-se em
reduzir dívidas com rendas de valores pouco representativos em
relação aos desequilíbrios que a economia brasileira apresentava. Não
tenho qualquer dúvida de que foram os grandes déficits em conta
corrente, os grandes déficits fiscais, que ampliaram e aceleraram a
privatização em 1996, contribuindo para essa mudança neste
terceiro estágio49.
A despeito do texto citado, é possível inserirmos mais duas fases. A
primeira, na década de 80 (anterior ao Programa Nacional de
Desestatização), quando tivemos a privatização de trinta e oito empresas. A
outra, se dá após as reformas estruturais realizadas em 1999, portanto, a partir
do ano 2000.
De fato, o mais importante da primeira fase foi a criação de
mecanismos e procedimentos que vieram a servir de base para a
formulação da lei da privatização. Em relação a quinta fase, percebemos
que as privatizações deixam de ser consideradas como primordiais para a
estabilização da economia.
6.1 Primeira Fase
Buscando uma maneira de diminuir os gastos públicos, nasceu o Decreto
nº 84.128, de 29 de Outubro de 1979, que criou a Secretaria Especial de
Controle das Estatais (SEST). O seu objetivo principal era a imposição de limites
ao aumento de gastos das empresas estatais, conforme demonstra o artigo 4º,
em seu inciso III: “elaborar, com base nas informações fornecidas pelas
empresas estatais, propostas de fixação de limites máximos de dispêndios
globais a serem aprovados pelo Presidente da República, no âmbito do Conselho
de Desenvolvimento Econômico (CDE)”.
O inciso XIII deste mesmo artigo – “organizar de forma sistemática
8
e manter atualizado o Cadastro Nacional de Empresas Estatais” – ajudou a
quantificar o número de instituições públicas, através de um censo, totalizando
duzentas e sessenta e oito empresas estatais. Deste montante, setenta e seis
eram originariamente privadas – sendo várias delas subsidiadas pelo BNDES,
que acabou se tornando acionista devido ao não pagamento dos empréstimos
concedidos outrora.
Em 1981, tivemos o primeiro passo concreto para a
privatização: foi criada a Comissão Especial de Desestatização50, que
identificou cento e quarenta empresas para serem privatizadas e inventariou
cinqüenta delas para venda. Ao longo da década, foram privatizadas
trinta e oito empresas, gerando US$ 723 milhões.
O foco do governo não era arrecadar receitas, porém evitar que a sua
participação no setor produtivo aumentasse. Sendo assim, é notório ressaltar
que este período foi marcado pela venda das empresas subsidiadas pelo
BNDES, que utilizou um leilão público em bolsa de valores, contando com uma
empresa de consultoria para propor um preço mínimo e com uma firma de
auditoria para supervisionar cada processo. Tal procedimento acabou
sendo incorporado pela lei de privatização agora em vigor.
49 Kiichiro FUKASAKU; Armando Castelar PINHEIRO. A Privatização no Brasil: O Caso dos Serviços de Utilidade Pública, p.324-325. 50 Também recebe a alcunha de Comissão Especial de Privatização.
6
É de suma importância ressaltar que muitas das empresas subsidiadas
pelo BNDES eram anteriormente privadas. Este acabou se tornando acionista
em virtude do não pagamento dos financiamentos concedidos. Como as
empresas seguiam obtendo prejuízos (mesmo sob o controle do BNDES),
decidiu-se por vendê-las, dando origem ao termo “reprivatização”.
6.2 Segunda Fase
No final da década de 80, o contexto caótico em que o Brasil estava
inserido, apenas confirmava o fracasso de um modelo desenvolvimentista que
tinha o Estado como gestor. O rompimento com tal modelo se tornava inevitável.
“O fracasso da SEST no controle dos gastos das EEs também ficou
evidente, como demonstrou o substancial aumento de despesas com
salários em 1989”51.
Assim, o presidente Collor apresentou reformas, onde se alternaria a
estratégia de substituição de importações por um modelo econômico
desregulamentado e aberto. Tais políticas de intensificação da abertura
econômica tiveram início com a nova Política Industrial e de Comércio Exterior
(PICE), onde, no âmbito interno, destacava-se o processo de privatização
enquanto que no âmbito externo, a reforma tarifária e de comércio exterior.
Em março de 1990, através da Medida Provisória 115, instituiu-se
o Programa Nacional de Desestatização (PND). Sua estrutura estava baseava
na experiência do BNDES
51 Kiichiro FUKASAKU; Armando Castelar PINHEIRO. A Privatização no Brasil: O Caso dos Serviços de Utilidade Pública, p.21.
6
na década anterior. Este era incumbido das tarefas de administração do
programa. Pretendia- se redesenhar o parque industrial, reduzir a dívida pública
e consolidar a estabilização.
Todavia, no período 1990-1994, apenas trinta e três empresas federais
foram privatizadas52, ficando aquém do cronograma realizado anteriormente. Os
principais motivos foram: a má situação financeira das empresas públicas; a
dificuldade na avaliação de ativos das estatais, após anos de alta inflação; a
resistência popular e a perda de credibilidade do governo; além de alguns
setores, como o elétrico, não poderem ser vendidos a estrangeiros, dada a
Constituição de 1988.
Outro fato que deve ser mencionado é que o PND permitiu que os
investidores pagassem pelas estatais com diversos títulos públicos, aceitos pelo
seu valor nominal, apesar de, geralmente, serem negociados no mercado
com deságios significativos. Os títulos advinham da dívida do governo não
paga, e ficaram conhecidos como “moeda podre”.
Faz-se fundamental uma maior reflexão para explicar os pressupostos do
relato acima: dada a economia conturbada com que Fernando Collor se deparou
ao assumir o poder, era evidente que uma ação enérgica precisava ser tomada.
Ainda assim, a opção escolhida surpreendeu a todos. Após um feriado bancário
de três dias, bloqueou-se aproximadamente US$ 40 bilhões, que deveriam
permanecer congelados por 18 meses, sendo posteriormente devolvidos em 12
prestações mensais. A justificativa era que o alto índice de liquidez da dívida
pública era uma causa importante da alta inflação vigente no período.
O governo acreditava na possibilidade de devolver essa poupança à
população, incentivando-a a comprar ações das estatais em processo de
7
privatização. Torna-se evidente que o governo esperava privatizar as
empresas rapidamente, com a institucionalização do PND. Entretanto,
nenhuma empresa foi vendida naquele ano (1990), o que prejudicou a
ligação entre a privatização e o programa de estabilização. Pode-se mencionar,
ainda, que o último seria consolidado com a redução de moeda em circulação,
que a demanda por ações das estatais produziria.
Podemos afirmar que o processo fora demorado, por três motivos: os
dispositivos da Lei 8.031 para impedir desvios de conduta e garantir a
transparência do PND, por si só, faziam com que as vendas levassem meses;
a má situação financeira em que se encontravam as empresas, predispunham a
renegociação dos acordos com os acionistas e credores privados nacionais e
estrangeiros; além da necessidade de derrubar as inúmeras liminares que
suspendiam as vendas mais importantes.
52 Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2004, p.146.
6
Quando se concretizou a venda da primeira estatal, a Usiminas, no
final de 1991, a poupança congelada já começava a se integrar novamente na
economia. Outro objetivo comprometido foi a pulverização das ações das
estatais. Ainda é possível observar que o governo não conseguiu arrecadar o
que vislumbrava anteriormente com os Certificados de Privatização – títulos
criados em março de 1990 que as seguradoras e instituições financeiras eram
obrigadas a adquirir e só poderiam ser usados como meio de pagamento nos
leilões de privatização.
As regras do PND, no início, apenas aceitavam o uso de cruzados novos
(moeda da época), Certificados de Privatização e títulos da dívida externa
como formas de pagamento pelas empresas. No entanto, alguns fatores
levaram a aceitação de outros títulos (dívidas de longo e médio prazo das
empresas estatais e do setor público federal) como meio de pagamento,
entre eles: a transferência de dívidas das Empresas Estatais para o
Tesouro Nacional tornavam-nas mais atrativas para o investidor privado; tais
títulos da dívida garantiam que as receitas não seriam usadas para financiar
o aumento de gastos; além da criação de mecanismos de financiamento à
longo prazo.
O desempenho da economia, abaixo das expectativas, ocorrido em 1991
e 1992, confirmou o fracasso da tentativa de estabilização, tendo a inflação
chegado ao patamar 1158% ao ano53. Talvez, fora justamente tal
desempenho, e a necessidade de aumentar a credibilidade do governo com
os investidores internacionais (desestimulados pela falta de acordo em
relação a dívida externa), que fez com que, após o impeachment de
Fernando Collor, Itamar Franco desse prosseguimento ao processo de
privatização no país.
7
No período foram privatizadas 18 empresas gerando uma renda de
aproximadamente US$ 4 bilhões.
53 Kiichiro FUKASAKU; Armando Castelar PINHEIRO. A Privatização no Brasil: O Caso dos Serviços de Utilidade Pública, p.24.
6
6.3 Terceira Fase
De modo a permitir a participação estrangeira sem limites, a lei do PND
foi alterada sob a gestão do novo presidente. Deve-se ressaltar a adoção do
Plano Real, que reduziu a inflação, aumentou a renda, a oferta de crédito,
criando condições para que o Brasil pudesse captar substanciais fluxos de
capital, num momento propício, visto que a oferta mundial era abundante.
Entre 1991 e 1994, todas as empresas dos setores de siderurgia,
fertilizantes, a maioria do petroquímico, além de outras, foram vendidas54.
Em relação ao período especificamente, tivemos a conclusão da
desestatização do setor siderúrgico (iniciado no governo anterior), e um total de
15 empresas privatizadas, gerando um número próximo de US$ 4,6 bilhões.
6.4 Quarta Fase
Durante o mandato de Fernando Henrique Cardoso tivemos a fase
mais longa e importante do programa de privatização. Caracterizaram o período:
a venda de empresas de mineração e infra-estrutura; além da ampliação do
programa, que passava a abranger estados e municípios.
Na gestão do novo governo, evidencia-se o contraste de desempenho
da economia brasileira pré e pós Plano Real. Enquanto no período anterior
vivíamos uma inflação estratosférica, porém com expressivos superávits
comerciais, agora tínhamos uma inflação anual controlada, com déficits
sucessivos nas contas correntes e na Balança Comercial.
É de suma importância ressaltar que nesta fase as privatizações
passaram a ser um instrumento de política econômica. O setor público
7
apresentava déficit primário (Tabela 8) enquanto os déficits em conta corrente
eram cada vez mais expressivos (Anexo A). As vendas das estatais deveriam
permitir que os déficits públicos (primário + operacional + nominal) não
pressionassem a dívida pública, além de garantir financiamento para parte do
desequilíbrio das contas correntes.
54 Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2004, p. 146, “(...) o total de receita obtido foi de US$ 8,6 bilhões, com transferência ao setor privado de US$ 3,3 bilhões em dívidas”.
6
Devemos lembrar que no início do período, houve críticas quanto ao
compromisso da nova equipe para com as privatizações:
De fato, o clima reinante em 1995 foi bem caracterizado pela crítica
pública do presidente Fernando Henrique à então diretora do BNDES,
encarregada da privatização, quando ela propôs a venda da Companhia
Vale do Rio Doce, e também pela falta de um compromisso claro
dos políticos com a venda da Telebrás.
Contudo, ressalta:
Para sermos justos, é preciso observar que, mesmo quando
aparentemente nada se fazia pela privatização, o governo estava dando
os primeiros passos para preparar as empresas para venda, atividade
nem sempre devidamente valorizada, mas sem a qual a privatização
seria simplesmente inviável. São exemplos: a cisão da Light em duas
empresas, as negociações com os governadores para privatizar as
empresas estaduais de serviços públicos e o projeto de lei de
regulamentação do setor de telecomunicações.55
À época, a dúvida quanto a intenção do governo sobre as
privatizações se fazia presente, porque no primeiro ano de seu mandato não
houve nenhuma afirmação pública de compromisso com a ampliação e
aceleração do programa. As reformas constitucionais resultariam na venda de
estatais ou apenas serviriam para investimentos privados nos setores? Por que
não houve rigor quanto à venda da Cia Vale do Rio Doce? Afinal, a privatização
da mineradora dispensava a burocracia com aparato regulatório (que precisava
ser criado para outras grandes estatais).
Posteriormente, já a partir de 1996, o panorama mudou, batendo-se
o recorde de receitas anuais com a venda de empresas públicas (as receitas
chegaram a US$ 5,5 bilhões – Tabela 9). Em 1997, as receitas provenientes
das privatizações superaram o valor somado arrecadado de todos os anos
anteriores (US$ 22,6 bilhões em 1997 contra somados US$ 15,1 bilhões até
7
então). Em 1998, a privatização da Telebrás foi a maior do mundo, e
novos recordes foram batidos.
55 Kiichiro FUKASAKU; Armando Castelar PINHEIRO. A Privatização no Brasil: O Caso dos Serviços de Utilidade Pública, p.29.
6
TABELA 9
Fonte: Armando Castelar PINHEIRO. Privatização no Brasil: por quê? até onde? até quando?, p.165.
Para que isso pudesse ocorrer, em fevereiro de 1995, a promulgação
da Lei de Concessões – Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 – alterou o
artigo 175 da Constituição Federal, introduzindo novas normas para a concessão
e permissão da prestação de serviços públicos. Se antes a única sanção
aplicável era o término da concessão, agora passavam a vigorar: um sistema
de multas proporcionais à falta cometida pelas concessionárias; um prazo fixo
declarado para as concessões; a proibição de subsídios públicos às
concessionárias; dentre outras.
7
Também foram importantes as emendas constitucionais de 1995, que
acabaram com os monopólios públicos nas telecomunicações –
medida necessária para permitir a privatização da Telebrás –, na
distribuição de gás por dutos e no setor petrolífero. Finalmente, foi
abolida a distinção entre empresas brasileiras de capital nacional e
estrangeiro, preparando o terreno para a privatização dos setores de
mineração e geração de eletricidade.56
O fim dos monopólios proporcionou maior competição no setor de
petróleo e propiciou a privatização da Telebrás, enquanto que a mudança de
tratamento do capital estrangeiro contribuiu para a elevação dos investimentos
estrangeiros.
Sobre a privatização da Telebrás, a necessidade de criação de um aparato
regulatório eficiente atrasou o processo de venda. Todavia, o governo realizou a
reforma necessária para que auferisse elevadas receitas e ainda aumentasse a
competição no setor. No dia 29 de julho de 1998, através de 12 leilões
consecutivos na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro, ocorreu a maior privatização
do mundo no ano, gerando receitas da ordem de US$ 22 bilhões.
O maior alcance do programa se deu com a inclusão das
privatizações em âmbito estadual, além da extensão a outros setores, tais como:
ferroviário, rodoviário, telecomunicações, bancos, águas e esgotos, eletricidade
e mineração. Especificamente em relação aos estados e municípios, a
privatização se fez importante tendo em vista a necessidade de
financiamento das empresas estatais não-federais (Tabela 10).
Enquanto as empresas federais apresentavam resultados
satisfatórios em todo o período, as empresas estaduais e municipais
impactavam negativamente o resultado do setor público. Sendo assim, a venda
das mesmas produziria um alívio fiscal imediato.
8
TABELA 10
Fonte: Kiichiro FUKASAKU; Armando Castelar PINHEIRO. A Privatização no Brasil: O Caso dos Serviços de Utilidade Pública, p.31. Sinal indicativo indica superávit.
A privatização em nível estadual ainda exerceu papel importante na
renegociação dos passivos estaduais. A “federalização” das dívidas estaduais
contratadas a taxas de juros do mercado, implicou no comprometimento dos
Estados junto à União de quitá-las em prestações mensais, durante 30 anos,
com taxas mais favoráveis. A contrapartida exigida foi a garantia das receitas
futuras dos estados, além da necessidade dos mesmos realizarem acordos
de reescalonamento da dívida; prevendo a quitação de 20% do principal
mediante a alienação de ativos, o que fez com que o processo de privatização
estadual fosse acelerado.
56 Kiichiro FUKASAKU; Armando Castelar PINHEIRO. A Privatização no Brasil: O Caso dos Serviços de Utilidade Pública, p.30
6
Sobre a extensão do programa a setores de menor lucratividade e que
poderiam ser mais bem avaliados pela população, o governo estabelecia metas
de produção e / ou um plano de investimentos que tinha que ser cumprido pelo
novo proprietário. Foi assim com os setores ferroviário, rodoviário e de águas e
esgotos, sendo que, com exceção do setor ferroviário, o licitante que propusesse
as menores tarifas para os consumidores saía vencedor.
Com o cenário internacional estremecido a partir da crise asiática em
1997, as privatizações se tornaram o diferencial brasileiro contra ataques
especulativos. O volume de capital estava se tornando realmente significativo, o
que proporcionava maior tempo para a execução de reformas estruturais
(desequilíbrio externo e crise fiscal). Efetivamente, a entrada de recursos
provenientes da venda das estatais, implicava em menor necessidade
de empréstimos e emissão de títulos da divida publica.
Quanto ao déficit público, as privatizações atuaram de maneira positiva,
coibindo o crescimento da dívida do governo (Tabela 11). Entretanto, a tabela
também evidencia que as mesmas não substituem um ajuste estrutural, já que,
apesar das maiores receitas de vendas em
1997, há, também, um crescimento da dívida fiscal.
TABELA 11
Fonte: Kiichiro FUKASAKU; Armando Castelar PINHEIRO. A Privatização no Brasil: O Caso dos Serviços de Utilidade Pública, p.34.
6
Durante o período, podemos destacar as seguintes privatizações:
Light – Até 1996, a maior companhia vendida;
Cia Vale do Rio Doce – Sem dúvida, a privatização mais difícil de
todas, já que a empresa, além de ser a maior exportadora do país,
era vista como a mais eficiente das estatais. Sem receber o mesmo
apoio político, presente em outras vendas, o governo precisou
responder e vencer 217 ações judiciais para concretizar o negócio;
Telebrás – A maior privatização do mundo em 1998
Quando em 1999, a desvalorização cambial e o ajuste fiscal condicionaram
um melhor desempenho da economia, a privatização deixou de ser urgente,
porém, ainda assim, registrou importantes cifras nos anos posteriores.
6.4.1 RESULTADOS FINAIS DA PRIVATIZAÇÃO NA DÉCADA DE 90
O total de privatizações na década de 90 foi de 115 empresas, sendo
28 estaduais e municipais e 87 federais. O setor de telecomunicações, com a
venda da Telebrás, registra a maior entrada de receitas do período (US$ 26
bilhões), enquanto que o setor de mineração, mesmo tendo apenas 2 empresas
incluídas no programa, apresenta o maior volume em transferências de dívidas
(US$ 3,5 bilhões) – Tabela 12.
7
TABELA 12
Fonte: Kiichiro FUKASAKU; Armando Castelar PINHEIRO. A Privatização no Brasil: O Caso dos Serviços de Utilidade Pública, p.36.
A extensão do programa a setores de menor lucratividade, e que
ostentam maior grau de observação por parte da população, como o de
transportes e de infra-estrutura (águas e esgotos), pode explicar o fato de
que a privatização de 16 empresas tenha registrado uma entrada de receitas
tão baixa – US$ 1,4 bilhão. O governo, como já fora relatado, priorizava o
aumento de investimentos e não uma arrecadação expressiva.
6.5 QUINTA FASE
O ajuste das políticas econômicas (cambial, monetária e fiscal)
condicionou a desaceleração do programa de privatização. Entretanto, o período
apresenta algumas questões interessantes, como a utilização do fundo de
garantia dos trabalhadores para adquirir ações.
No ano 2000, o volume de receitas chegou a US$ 10,7 bilhões ao passo
que as dívidas transferidas totalizaram US$ 289 milhões57.
8
Em âmbito federal, duas privatizações tiveram destaque: a da
Petrobrás e a do Banespa.
Faz-se interessante mencionar que a alienação das ações que
excediam o controle acionário, detido pela União, na Petrobrás se deu de
forma pioneira, com a aceitação de recursos do FGTS58 dos trabalhadores.
Estes atingiram US$ 898 milhões59, enquanto que a receita total foi de US$ 4
bilhões (Tabela 13). A operação ajudou a pulverizar as ações no mercado, tendo
em vista que 312.194 trabalhadores participaram do negócio.
A desestatização do Banco do Estado de São Paulo (Banespa)
também se destacou dado o ágio obtido na venda, de 288%. O banco
espanhol Santander Central Hispano obteve 60% do capital (com direito a voto)
por R$ 7 bilhões, sendo que o preço mínimo estabelecido era de R$ 1,8 bilhão.
57 BNDES. Histórico. 2002. 58 Fundo de Garantia por Tempo de Serviço. 59 MDIC. Privatização no brasil. 2002.
6
Em âmbito estadual, a receita de venda auferida com o leilão da Companhia
Energética de Pernambuco chegou a US$ 1 bilhão. No total, o resultado da
arrecadação estadual foi de US$ 3,04 bilhões60.
Em 2001, destaca-se nova oferta pública da Petrobrás, onde foram vendidas
aproximadamente 41 milhões de ações preferencias nominativas, totalizando a
captação de US$ 4,8 bilhões.
TABELA 13
Fonte: MDIC. Privatização no brasil. 2002.
Em 2002, o destaque veio a ser a oferta pública de 78 milhões de ações
ordinárias da Companhia Vale do Rio Doce – considerada a maior operação de
vendas em número de compradores (729.07861). A receita chegou a US$ 5,2
bilhões (Tabela 14).
TABELA 14
Fonte: MDIC. Privatização no brasil. 2002.
7
No ano seguinte, em 23 de setembro de 2003, a Agência Nacional de
Energia Elétrica (ANEEL) realizou a licitação de concessão de linhas de
transmissão visando a expansão da Rede Básica do Sistema Interligado
Nacional.
Evidencia-se, assim, a característica de um leilão que propõe um plano
de metas e investimento em detrimento de grande geração de recursos (Tabela
15).
60 BNDES. Histórico. 2002. 61 MDIC. Privatização no Brasil. 2002.
6
TABELA 15
Fonte: Adaptado pelo autor a partir de dados do: BNDES. Programa nacional de desestatização. 2003.
O ano de 2004 foi marcado pela desestatização do Banco do Estado do
Maranhão S.A. (BEM), além de ter sido dada continuidade ao programa de
licitações promovidas pela ANEEL.
Em relação ao BEM, o leilão realizado na Bovespa, no dia 10 de fevereiro
de 2004, teve o Bradesco S.A. como vencedor, que ofertou R$ 78 milhões,
correspondendo a um ágio de 1,1% sobre o preço mínimo de R$ 77,2 milhões62.
Em 2005, mais um banco foi privatizado: Banco do Estado do Ceará S.A.
(BEC). O vencedor do leilão ocorrido no dia 21 de dezembro de 2005 foi,
novamente, o Bradesco S.A, que dessa vez ofereceu R$ 700 milhões, valor que
presentou um ágio de 28,98% sobre o preço mínimo de R$ 543 milhões.
Neste ano ainda houve a alienação de participações societárias
minoritárias, auferindo uma receita de R$ 41.751.887,74. Os leilões ocorreram
entre o dia 28 de novembro e o dia 16 de dezembro, tendo como destaque as
vendas de ações da Companhia Vale do Rio Doce e da Tele Norte Leste
Participações S.A.
62 BNDES. Programa Nacional de Desestatização. 2004.
6
7. AVALIAÇÃO DO PROGRAMA BRASILEIRO DE PRIVATIZAÇÃO
7.1 Análise Geral
O resultado do período 1990-2002 superou os US$ 105 bilhões63,
divididos em US$ 87,2 bilhões oriundos de receitas de venda e US$ 18
bilhões em transferências de dívidas (Tabela 16).
TABELA 16
Fonte: MDIC. Privatização no brasil. 2002.
A medida em que o programa aumentava sua extensão, os
resultados cresciam de maneira significativa. No período entre 1995-2002,
que corresponde a 88,8% do resultado total, houve a inclusão de empresas
estaduais e municipais, além de reformas no aparato regulatório que
permitiram que o país tivesse a maior privatização do mundo em 1998, a
Telebrás.
A importância do programa de privatização na economia brasileira,
principalmente após o clima conturbado do cenário internacional a partir de 1997,
fez com que o governo priorizasse a entrada de receitas em moeda corrente.
Assim, os desequilíbrios fiscais e externos podiam ser controlados,
diminuindo a necessidade de financiamento. Os recursos provenientes das
vendas das estatais permitiam que o governo pudesse manter a estabilidade da
7
economia e tivesse mais tempo para realizar os ajustes necessários.
Sobre os meios de pagamento, explica-se a predominância de moeda
corrente na quarta fase da privatização por dois motivos: o primeiro,
sem dúvida, é a maior atratividade que aquelas empresas privatizáveis
provocavam no setor privado, dados os seus potenciais de crescimento; o
segundo, também fundamental, foi a mudança de tratamento dado ao capital
estrangeiro, que agora podia participar ativamente do processo. Isso fez com
que o governo impusesse nos editais de privatização o uso de moeda corrente
como forma de pagamento.
Em relação aos investidores, a comparação dos períodos 1990-1994 e
1995-2000, evidencia que a mudança introduzida pelo governo na legislação
surtiu efeito. A participação estrangeira aumentou de modestos 5% no primeiro
intervalo para 53% em 1995-2000 (Tabela 17). A diferença fica ainda maior se
levarmos em consideração o montante negociado em cada período.
63 O resultado geral das privatizações até 2005 totalizou aproximadamente US$ 105,8 bilhões – BNDES. Programa Nacional de Desestatização. 2005.
6
TABELA 17
Fonte: Adaptado pelo autor a partir de dados do: MDIC. Privatização no brasil. 2002.
Sobre os meios de pagamento, as moedas de privatização representaram
81% do total das receitas de venda entre 1990 e 1994, ao passo que esse valor
caiu para, apenas, 5%, entre 1995 e 2002 (Tabela 18). O resultado final
revela que os recursos em moeda corrente atingiram US$ 76 bilhões,
enquanto a renda auferida por títulos foi de US$ 11,2 bilhões.
TABELA 18
Fonte: Adaptado pelo autor a partir de dados do: MDIC. Privatização no brasil. 2002. Nd = Não disponível.
6
Já as moedas de privatização (títulos), tão criticadas à época,
propiciaram maior demanda pelas empresas privatizáveis. Logo,
proporcionaram maiores preços de venda nos leilões, fazendo com que o
governo conseguisse compensar o deságio desses papéis no mercado com
o ágio nas vendas, em alguns casos. Revela-se, ainda, que a cada privatização,
o governo adquiria maior credibilidade, e, portanto, maior poder de
negociação, que se evidenciou na segunda metade da década.
7.2 IMPACTO FISCAL 7.2.1 Receita de Venda x Dívida Pública
A utilização de empresas estatais como instrumentos de políticas
macroeconômicas, tanto na captação de recursos externos, quanto nos
objetivos antiinflacionários, somada a indexação da dívida pública – que eleva o
déficit nominal ainda que o resultado primário seja positivo –, pressionou de
maneira excessiva as finanças públicas.
A dívida pública pode ser definida como a soma das obrigações de todos
os órgãos do Estado brasileiro. Divide-se em interna e externa. A primeira é
afetada pelo déficit público, pelas taxas de juros interna, pela taxa de câmbio
(parcela da dívida que estiver indexada ao câmbio) e pelas correções monetárias.
A segunda é basicamente influenciada pelo comportamento das taxas de juros
externas e pelas desvalorizações cambiais.
Neste tópico daremos ênfase a Dívida Interna Líquida do Setor Público
(DILSP). Esta dívida é líquida por excluir os créditos diversos do setor
público. Torna-se fundamental informar que grande parte da DILSP corresponde
a dívida mobiliária. Esta se refere a títulos emitidos pelas várias esferas do
governo, normalmente utilizados para cobertura de déficits orçamentários.
7
Partindo-se do pressuposto que no caso brasileiro a dívida interna é
mais relevante do que a externa64, explica-se o aproveitamento da DILSP e da
DPMFi65 neste trabalho.
Apesar de significativas quantias provenientes das privatizações serem
destinadas à amortização da dívida pública interna, vemos que a DILSP
apresentou crescimento acelerado no final da década de 90 (Tabela 19). Para
Carvalho (2001, p.62), os desequilíbrios fiscais, a renegociação dos estados e
munícipios, o Programa de Reestruturação dos Bancos Estaduais, as altas taxas
de juros e a desvalorização cambial são os principais fatores que apontam para
o crescimento.
64 Para maiores informações sobre a dívida interna pública, ver Flávio Rabelo VERSIANI A dívida pública interna e sua trajetória recente. 2003. 65 Dívida Pública Mobiliária Federal interna.
6
TABELA 19
Fonte: Adaptado pelo autor a partir de dados do Ipeadata. ª Dado atualizado até o mês de setembro de 2006.
Entretanto, a necessidade de financiamento das empresas estatais,
principalmente no conceito nominal, revela significativa melhora no período
1992-2006 (Tabela 20). O ganho fiscal com as estatais, provavelmente não
ocorreria com a ausência da privatização.
TABELA 20
Fonte: Adaptado pelo autor a partir de dados do Ipeadata.
Sobre a efetiva participação dos recursos, provenientes das vendas
das estatais, procurar-se-à demonstrar a diferença de impacto fiscal provocada
pela utilização de moedas de privatização e moeda corrente, bem como o
destino das receitas auferidas.
Quando a receita é obtida através de títulos (moedas de privatização),
restringe-se o destino dos recursos à dívida securitizada, favorecendo a
renegociação de dívidas vencidas e não pagas. Em geral, pode-se dizer que há
o saneamento das finanças do setor público.
Todavia, se o governo quiser elevar o ganho fiscal, a entrada de receitas
em moeda corrente se torna a melhor opção, pois o custo da dívida
7
mobiliária é superior ao da securitizada. Ainda haveria a melhoria do perfil da
dívida interna, com o resgate de títulos de forma antecipada.
De fato, até abril de 2002, R$ 67,9 bilhões66 foram abatidos da
Dívida Pública Mobiliária Federal interna, implicando em redução da dívida
interna (entende-se pela mesma não estar maior do que estaria sem as
privatizações), além de uma possível economia de juros no longo prazo.
Carvalho (2001, p.73) revela que:
“(...) no cenário com privatização, houve redução de 8,4% do PIB na DLSP e de
5,4% do PIB nas NFSP, em relação ao cenário sem privatização, entre 1995 e
1999”.
Portanto, fica evidente a interferência positiva do programa de
privatização sobre a dívida pública, ainda que a mesma tenha crescido durante
o período.
7.2.2 Aumento de Eficiência x Maior Arrecadação de Tributos
Hemming & Mansoor (Apud NUNES, p.12) apontam para outro fator
positivo de um programa de privatização: a possibilidade de o governo se
beneficiar do aumento da eficiência das empresas privatizadas, através da maior
lucratividade das mesmas.
Estudar-se-á a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), analisando a
evolução de seus indicadores financeiros desde 1996 até 2005.
Os índices escolhidos são o giro do ativo total67, a margem de lucro
operacional68 e a margem de lucro líquida69. Pretende-se constatar uma maior
8
eficiência da empresa no período pós-privatização (Tabela 21).
66 Eduardo GUARDIA. A administração da dívida interna: resultados, desafios e perspectivas. 2002. 67 Mede a eficácia com que a empresa usa seus ativos para gerar vendas. 68 Mede a proporção de cada unidade monetária de receita de vendas que permanece após a dedução de todos os custos e despesas, desconsiderando os juros, impostos e dividendos. 69 Mede a proporção de cada unidade monetária de receita de venda restante após a dedução de todos os custos e despesas, incluindo os juros, impostos e dividendos de ações.
6
TABELA 21
Fonte: Elaborado pelo autor.
O resultado dos índices comprova a maior eficiência da empresa:
exatamente 1 ano antes da iniciativa privada assumir o controle, a CVRD “girava
seu ativo” apenas 0,28 vez por ano, ao passo que em 2005, o índice chegou a
0,66, um aumento de eficiência de 135%.
A margem de lucro operacional, apesar de certa variação,
também apresenta significativa melhora, destacando-se os anos de 2000,
2003, 2004 e 2005. O lucro operacional, também conhecido como lucro
puro, vem crescendo no período.
Já a margem de lucro líquido saltou dos 10% em 1996 para 30%
em 2005. Isso significa que a empresa, mesmo após sofrer as tributações,
vem aumentando o lucro disponível aos acionistas. É notório ressaltar que
a destinação desse lucro a futuros investimentos tende a melhorar ainda mais
os resultados da empresa.
A avaliação da empresa citada pode ser considerada como extremamente
positiva, haja vista a evolução notória que ocorreu pós-privatização. Contudo,
será que a maior eficiência dessa e de outras empresas privatizadas provocam
um impacto fiscal positivo?
ANUATTI-NETO et al (2005) realizou um estudo visando responder a
7
esta e outras questões. A amostra consiste de 102 empresas do setor produtivo
privatizadas e um grupo de controle de empresas listadas em bolsa formado por
20 estatais e 158 empresas privadas. A análise compreende o período 1987-
2000.
Apesar de constatar maior eficiência operacional e maior lucratividade, o
pagamento de impostos diminuiu. O possível questionamento da queda da
razão entre imposto de renda e receita líquida, é respondido pelos próprios
autores, quando revelam:
(...) Há duas explicações para esse resultado. O imposto devido é
apurado como a diferença entre os tributos calculados e as deduções
permitidas. Como estas últimas não constituem subsídios explícitos, é
conveniente descrevê-las detalhadamente, para interpretar os resultados
com maior precisão.
Três categorias gerais de deduções se aplicam: incentivos fiscais,
compensação para perdas prévias e créditos tributários. As perdas
incorridas em um ano podem ser deduzidas do imposto de renda ao
longo de vários anos. Em particular, as companhias altamente
endividadas em dólares foram afetadas pela desvalorização do real no
início de 1999. Perdas deste tipo foram responsáveis também por uma
queda nos impostos, mesmo para o grupo de controle, em 2000.
Para os créditos tributários é importante o ágio pago nos leilões e
efeitos patrimoniais decorrentes de incorporações e aquisições. A lei
societária brasileira prevê ajustes para esses casos. À companhia que
assume controle, é permitida a constituição de uma conta de reserva
correspondente ao ágio que pode ser amortizada sobre um período de
cinco a dez anos. Este benefício atinge fusões e aquisições em geral.
Todo o setor privado em reestruturação e as companhias privatizadas
foram beneficiários destes descontos.70
O relato acima nos faz acreditar que o valor dos impostos brutos
aumentou, todavia o valor recebido pelo governo diminuiu, logo o impacto fiscal
real, aparente, é negativo.
8
Entretanto, devemos lembrar que os grupos privados aceitaram adquirir
empresas em situações financeiras calamitosas visando usufruir o estoque de
créditos-fiscais que as estatais detinham. Assim, o governo acabou por
receber antecipadamente o valor referente a tais créditos e, portanto, o
impacto fiscal real deve ser considerado positivo.
A desvalorização de 1999 proporcionou perdas nas empresas
privatizadas, que poderiam compensá-las, deduzindo-as do imposto de renda ao
longo de outros anos. Evidentemente, quando tais compensações chegarem ao
seu final, o governo aumentará a sua
arrecadação.
Conclui-se, assim, que o governo auferiu maiores receitas provenientes
de tributos, contudo, estas são de difícil percepção, se não considerarmos,
principalmente, o estoque de créditos-fiscais recebidos de maneira antecipada
e as perdas oriundas da desvalorização do real de 1999.
70 Francisco ANUATTI-NETO. et al. Os efeitos da privatização sobre o desempenho econômico e financeiro das empresas privatizadas, p.163.
6
7.3 IMPACTO SOCIAL
O impacto social de um programa de privatização envolve itens
especificos como geração de empregos e qualidade dos serviços prestados.
Sobre o primeiro, compararemos o período pré e pós-privatização dos
setores de siderurgia, telefonia, energia elétrica, ferrovia, além das empresas
Embraer e Companhia Vale do Rio Doce. Em relação a qualidade dos serviços,
torna-se interessante avaliar os setores de energia elétrica e telecomunicações.
Partindo-se do pressuposto que um dos objetivos da terceirização é a
redução de custos, imaginamos que o valor do salário por empregado tenha
diminuído. Contudo, este trabalho não pretende explorar tal viés, apenas
mostrar que a privatização elevou o número de funcionários por setores.
O caso da Embraer também deve ser mencionado pela situação em que
se encontrava quando foi privatizada: à beira da falência. Os ajustes foram
realizados e hoje a empresa é a terceira maior fabricante de aviões do mundo.
O número de funcionários quase triplicou, passando de 6100 em 1994 para
17000 em 200572.
A Companhia Vale do Rio Doce é outro destaque. Em 1997, a empresa
tinha 11 mil funcionários enquanto que em 2005 apresentava 40 mil.
Estima-se, ainda, que seus investimentos poderão criar mais 33 mil
empregos diretos até 2010. Os números em questão não consideram a
aquisição da mineradora canadense Inco, senão o resultado poderia ser
ainda melhor. De fato, a companhia saltou da nona posição dentre as maiores
mineradoras do mundo para o segundo lugar.
O setor ferroviário foi o único a apresentar redução do número de
7
empregados diretos dentre os avaliados. Isso pode ser explicado por um fato
curioso: parte da mão-de-obra foi incorporada pelas concessões (número
mínimo de funcionários suficientes para a execução das tarefas), enquanto a
outra parte, que dispunha de um número superior de contingência, seguiu
pertencendo ao governo. Esta, ociosa, aos poucos, foi diminuindo. Já a primeira,
aumentou ao longo dos anos, mas não o suficiente para cobrir o número efetivo
de saídas da segunda. Por isso encontramos um resultado no gráfico, onde
o setor registra menos empregados no período pós-privatização.
Na verdade, isolando-se os ativos privatizados, percebemos um
incremento na quantidade de funcionários no setor. Tal como em os outros
setores, a concessão de ferrovias apresentou um impacto positivo.
Se as empresas privatizadas possuem maior efetivo empregado (de
forma direta ou indireta), por que se associa privatização a desemprego?
72 Deve-se atentar para o fato de que, num primeiro momento, a empresa teve que passar por uma reestruturação, havendo redução do efetivo empregado. Com o melhor rendimento pós-reestruturação, o crescimento da Embraer proporcionou a contratação de um número considerável de empregados, registrando o triplo de funcionários em 2005, em relação a 1994.
6
A resposta pode ser encontrada no fato de que as empresas,
logo depois de privatizadas, realizarem uma reestruturação visando sanar os
problemas internos. Entidades deficitárias, como a Embraer, precisaram
“começar de novo”. Daí, a necessidade de se ter uma menor quantidade de
trabalhadores.
Outro fator pode se dar na maior rotatividade dentre os empregados
hoje em dia. Se antes havia estabilidade do emprego, hoje há grande
competição entre os funcionários, pois sabem que se não estiverem produzindo
o que deles é esperado, poderão ser substituídos, logo, ficando
desempregados.
Em relação à qualidade dos serviços, dois setores merecem análise pela
distinção com que a população avaliou as respectivas privatizações: telefonia e
energia elétrica.
O primeiro caso a ser analisado é o das telecomunicações, haja vista a
diferença da prestação de serviços do período anterior para o atual.
Há pouco mais de uma década, a linha telefônica podia ser
considerada um ativo valioso, chegando a ser obrigatória sua declaração no
Imposto de Renda. Daí, dizer-se que a privatização da Telebrás promoveu a
inclusão social. A explicação se torna óbvia, já que apenas as classes A e B
dispunham de recursos para aquisição de linhas telefônicas, enquanto que hoje
em dia, estima-se que o serviço seja prestado a 141 milhões de brasileiros.
A telefonia-móvel merece uma menção especial, dada a intensa
competição que ocorre no setor. Os serviços de contas pré e pós-pagas
permitem que cada classe social possa adquirir o seu aparelho celular. Este,
aliás, também costuma ser alvo de constantes promoções, chegando ao
7
valor simbólico de R$ 1 real73, dependendo do tipo de serviço que o cliente
escolher.
Em contrapartida, o setor de energia elétrica pode ser considerado
como o destaque negativo do processo de vendas implantado no país.
Após um bom desempenho da economia brasileira em 2000,
acreditava-se que em 2001 o ritmo de crescimento seria mantido. Porém, a
crise energética mudou a direção dos acontecimentos.
Faz-se interessante abordar o fato de que o governo havia
programado uma privatização completa das usinas hidrelétricas, que não
aconteceu. Assim, imaginando que as empresas seriam privatizadas, o setor não
registrou grandes investimentos nos anos anteriores. Como o consumo de
energia continuou a aumentar, somado a uma intensidade pluviométrica
particularmente baixa, um cenário conturbado se iniciou.
Foi necessário, então, ajustar a demanda para que o país não ficasse sem
energia em meados do ano, repercutindo negativamente em várias empresas,
que tiveram queda de faturamento e elevação de dívidas74.
Deve-se recordar que a privatização praticamente se limitou à área de
distribuição. A ausência de um aparato regulatório claro acabou sendo decisivo
para a falta de interesse do setor privado na área de geração de energia.
73 Huber BERNAL FILHO. et al. Claro celular a 1 real em Minas. 2005.
6
7.4 INDICADORES DE EFICIÊNCIA
O aumento da eficiência será estudado com base em alguns indicadores
dos setores de ferrovia, portos, energia elétrica e da empresa Embraer.
O setor ferroviário obteve uma expansão extraordinária. A malha
ferroviária passou a responder por 24% do transporte de carga no país,
contra 16% no período pré-iniciativa privada. O volume transportado aumentou
de 21875 em 1992 para 392 em 2005.
Os portos aumentaram a movimentação de carga de 257 milhões de
toneladas por ano em 1993 para 411 milhões de toneladas em 2005.
Especificamente nos terminais privados do porto de Santos, a movimentação de
contêineres subiu de 1376 em 1993 para 29 em 2005, um aumento de 123%. Já
o preço de movimentação desses contêineres caiu de 600 dólares em
1993 para 288 em 2005.
O setor de energia elétrica aumentou o número total de residências
atendidas de 92% em 1997 para 97% em 2005. Entretanto, um indicador que
evidencia ainda mais a melhoria do setor de distribuição é a diminuição das
interrupções no fornecimento de luz por ano: em 1997
tínhamos 21 cortes de luz ao passo que em 2005, apenas, 12.
74 Fabio GIAMBIAGI, et al. Economia Brasileira Contemporânea: 1945-2004, p. 180. 75 Em milhões de toneladas por quilômetro. 76 Em toneladas por hora.
6
A Embraer avançou no ranking mundial de forma significativa: em 1994 o número
de aviões entregues por ano totalizava 4. Em 2005, o número superou
os 140 aviões representando um aumento de 3400%. O resultado deficitário
de R$ 321 milhões de 1994 saltou para um superávit de R$ 709 milhões em
2005.
Os indicadores comprovam um aumento de eficiência notável dos setores
privatizados, com destaque para os portos e para a Embraer. Pode-se dizer que
o objetivo de modernização proposto pela Lei 8.031 foi alcançado e o aumento
da taxa de investimento, para que isso acontecesse também foi significativo77.
8. A IMPORTÂNCIA DA REGULAÇÃO
Quando a desestatização de empresas envolve serviços públicos
– atividades exploradas exclusivamente pelo Estado – temos que grupos
estranhos à estrutura da administração pública passam a ser responsáveis pela
qualidade e preço de tais operações, e, conseqüentemente, pela satisfação ou
descontentamento dos consumidores.
Sabendo-se que tais serviços são essenciais ao bem comum, criam-se
Agências Reguladoras, visando ditar as normas de condução entre o Poder
Público, a concessionária prestadora dos serviços e os usuários.
Geralmente, os contratos entre os prestadores e o governo são de longo
prazo, e estão sujeitos a mudanças drásticas no que tange a economia, a
política etc, podendo propiciar cenários positivos ou negativos à contratada. A
ação da regulação, portanto, deve priorizar a harmonia entre os interesses dos
usuários e dos fornecedores, dadas as circunstâncias em que estiverem
inseridas as atividades.
7
Os órgãos reguladores surgiram no Brasil no fim dos anos 90, em
virtude da necessidade de se garantir o cumprimento dos contratos por parte
das privatizadas, onde destacamos a ANATEL (Agência Nacional de
Telecomunicações – Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997), a ANP (Agência
Nacional do Petróleo – Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997) e a ANEEL
(Agência Nacional de Energia Elétrica – Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de
1996).
A Lei de Concessões dos serviços públicos (regula a concessão das
atividades até então exercidas pelo Estado), protege os consumidores de tais
serviços, assegurando-lhes o fornecimento de quaisquer dados necessários
para a defesa dos seus interesses, além do direito de denunciar
irregularidades por parte das prestadoras, e de formar comissões e
conselhos para a fiscalização dos serviços prestados.
As agências reguladoras são pessoas jurídicas de direito público,
classificadas como autarquias especiais (a adjetivação especial lhe
concedeu independência financeira e autonomia administrativa). Possuem
função legislativa, executiva e judicial, em torno de sua especialidade técnica
para o setor regulado.
77 A Companhia Vale do Rio Doce passou os investimentos de US$ 0,4 bilhões em 1997 para US$ 4,6 bilhões em 2006.
6
Conclui-se que os órgãos reguladores devem ser o ponto de equilíbrio entre
o governo, a sociedade e os grupos privados, não devendo sofrer nenhum tipo
de imposição, sob pena de perder sua finalidade.
8.1 AVALIAÇÃO DA REGULAÇÃO NO PROCESSO DE PRIVATIZAÇÃO
A avaliação do aparato regulatório no processo de privatização será feita
com base nos setores de energia elétrica e telecomunicações.
O caso da energia elétrica vem a ser o mais problemático. A
privatização tem início com a venda da Light (Serviços de Eletricidade S.A.) e da
Escelsa (Espírito Santo Centrais Elétricas S.A.), contudo o país ainda não
dispunha de regras e normas consolidadas, que viriam a serem estabelecidas
de maneira paralela ao processo.
O relato acima serve de explicação para que a participação de grupos
nacionais e internacionais, mesmo relevante, tenha ficado aquém do grande
interesse demonstrado anteriormente às vendas. O risco regulatório (a
possibilidade dos investidores incorrerem em riscos dada a ausência de regras
claras do funcionamento do empreendimento na legislação) condicionou a falta
de sucesso do programa.
No caso da Light e da Escelsa, uma das principais dificuldades da
privatização se deu na fixação de regras para o reajuste de tarifas. Isso ocorreu
porque o contrato para a prestação de serviço estava baseado no regime de
monopólio legal. Assim, o governo se reservava no direito de estabelecer o
valor máximo das tarifas, compensando a inexistência de um regime de livre
concorrência78.
7
Por mais que o mecanismo citado seja uma forma de coibir abusos das
concessionárias perante os consumidores, explicita também certo grau de
interferência do governo na administração das empresas privatizadas.
Segundo Bajay (Apud CORREIA; COSTA; MELO, p. 3), o processo de
privatização do setor priorizou a entrada de recursos para o Tesouro
Nacional, não implementando os mecanismos regulatórios necessários. Sauer
(Apud CORREIA; COSTA; MELO, p. 3) revela que, como resultado, o setor
de energia não se consolidou de uma maneira favorável a realização de
investimentos visando a expansão da oferta.
A má gestão do governo, no que tange à regulação, culminou na crise
energética de 2001. O racionamento afetou a indústria de energia promovendo
uma crise financeira no ano seguinte.
Logo, ficam evidentes as falhas da reforma setorial ocorrida na década de
90, que não conseguiu adequar a complexa estrutura produtiva nacional a um
novo modelo de mercado, com elevado crescimento da demanda.
Os anos de 2004 e 2005 registraram debates à cerca do futuro
da energia, principalmente em relação à necessidade de maior capacidade de
oferta.
A partir de março de 2004, iniciou-se uma reforma institucional, que
objetivava propor e implementar as condições para o desenvolvimento
sustentado do setor elétrico brasileiro no futuro.
Quanto à avaliação das medidas adotadas para que o objetivo
citado acima se concretize, o autor opta por não realizar nenhum comentário,
8
por dois motivos: o primeiro é falta de tempo adequado para que os novos
mecanismos surtam efeito; o segundo é que o trabalho não possui o tema
voltado para a área de regulação, não sendo cabíveis maiores
aprofundamentos.
Sobre o setor de telecomunicações, faz-se interessante salientar que a
privatização só ocorreu após a montagem de um aparato regulatório que
satisfazia condições adequadas de entrada no mercado, critérios tarifários
definidos, bem como a inclusão de uma agencia reguladora com grande
autonomia.
Pode-se dizer que normas foram criadas, visando: aumentar e melhorar a
oferta dos serviços prestados, bem como a sua qualidade; promover
oportunidades atraentes de investimento e de desenvolvimento tecnológico;
propiciar as condições necessárias para que o desenvolvimento do setor fosse
harmônico com as metas de desenvolvimento do país, buscando a redução
das diferenças de cobertura entre as regiões e as classes de renda
(regionalização) etc.
A regionalização aparecia como fundamental por possibilitar um maior foco
dos investimentos por regiões do país, além de facilitar a atuação do órgão
regulador, já que, havendo diversas companhias, poderia ser usado algum
modelo de competição comparativa.
78 Frederico Birchal de Magalhães GOMES; Suely Barbosa MONNERAT. A questão regulatória nas privatizações da light e da escelsa.
6
Cita-se, ainda, a criação da Banda “B”, permitindo que, em uma
mesma região, o serviço de telefonia celular pudesse ser prestado por duas
empresas distintas (regime de concorrência), uma operando na Banda "A" e
outra na Banda "B". O resultado aparece no mercado competitivo do setor,
onde as empresas buscam oferecer, aos consumidores, melhores serviços
com tarifas mais baixas.
Afirma-se, então, que o modelo apontava para uma tendência de
universalização e competição. Evidentemente, o seu resultado foi
extremamente satisfatório, já que protagonizou a inclusão social de milhões
de brasileiros, além de uma melhora considerável em relação aos serviços.
8.2 FORTALECIMENTO DO MERCADO DE CAPITAIS E
PULVERIZAÇÃO DE AÇÔES
É notório que o Programa Nacional de Desestatização instituiu o objetivo
de, preferencialmente, pulverizar as ações das estatais visando o
fortalecimento do mercado de capitais brasileiro.
Todavia, é de suma importância considerarmos que a venda pulverizada
implica em um preço por ação inferior ao que poderia ser obtido com a venda do
controle acionário para determinado grupo.
A oportunidade de realizar o ágio nas transações seria deixada de
lado e nada impediria que um grupo privado promovesse aquisição
posteriormente. Assim, o Tesouro Nacional passaria a sua chance de obter
ganho de capital para outrem.
Segundo Werneck (2000), a experiência britânica de privatização
utilizou o mecanismo de venda pulverizada de forma proposital. O objetivo era
7
suavizar a resistência da classe média quanto ao programa, oferecendo-lhe a
oportunidade de obter um ganho de capital fácil.
Acredita-se que se o governo quiser realmente desenvolver o mercado
de capitais, deve instituir um arcabouço legal moderno para a Lei das
Sociedades Anônimas, protegendo, efetivamente, os interesses dos sócios
minoritários e reforçando a capacidade de pressão dos acionistas sobre os
administradores e controladores.
Nos últimos anos, os conceitos de governança e transparência
ganharam evidência, proporcionando maior acesso às informações e
participação nas decisões, por parte dos investidores. A BOVESPA, no ano de
2000, criou o Novo Mercado e os Níveis Diferenciados de Governança
Corporativa 1 e 2.
As companhias listadas no Novo Mercado se comprometem, de modo
voluntário, a adotar práticas de governança corporativa adicionais às previstas
na legislação. Já as empresas do Nível 1, devem oferecer melhorias na
divulgação de informações ao mercado e na dispersão acionária, enquanto
que as empresas do Nível 2, necessitam estarem de acordo com o exigido no
Nível 1, além da necessidade de seguir um conjunto mais amplo de práticas de
governança e de maiores direitos para os acionistas minoritários.
8.3 AVALIAÇÃO DO FORTALECIMENTO DO MERCADO DE
CAPITAIS E PULVERIZAÇÃO DE AÇÕES
O modelo de privatização utilizado no país se apresentou como o correto
vide a necessidade de ágio nas transações para que o impacto fiscal imediato
pudesse ser maior. Fica implícito que o ganho de capital acabou por ser do
Tesouro e não dos grupos privados.
8
A Tabela 17 evidencia que pessoas físicas não foram maioria dentre os
investidores das estatais nem no período 1990-1994 nem no período 1995-2000.
Entretanto, a participação destas somada a utilização dos recursos do FGTS
,destinados a compra de ações, a partir de 2000, pode ter proporcionado
sensível incremento do mercado de ações.
Albuquerque (2003) revela que a Bovespa divulgou no início de agosto
de 2003, que as pessoas físicas movimentaram 25,8% do total do volume
negociado (R$ 12,5 bilhões) no mês de anterior. Em outubro de 2006, essas
ocuparam a terceira posição no ranking dos investidores, representando
25,23% do total do volume negociado. Poderia-se dizer que houve queda de
participação, analisando financeiramente, se o volume fosse o mesmo,
entretanto, em neste mês, o volume totalizou R$ 41,8 bilhões. Isso demonstra
um aumento significativo de capital das pessoas físicas.
O trabalho não tem o interesse de avaliar as causas que levaram a este
aumento de participação, porém defende que a pulverização de empresas pode
ocorrer dentro do mercado de capitais e não num processo de privatização,
onde se perderia a oportunidade de realização de ágios, às vezes significativos.
Assim, condena-se a estratégia do presidente Fernando Collor de Mello,
de devolver a poupança aprisionada em forma de ações, o que acarretaria
em inchaço do mercado de capitais e não necessariamente em
desenvolvimento do mesmo (por desenvolvimento, entende-se a entrada de
pessoas dispostas a correr os riscos existentes; por inchaço, entende- se a
entrada de pessoas angustiadas, buscando uma oportunidade de recuperar o
capital capturado).
9
9. CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE O PROGRAMA BRASILEIRO DE PRIVATIZAÇÃO
A necessidade de realizar mudanças nas diretrizes econômicas na
década de 80 resultou no processo de privatização iniciado na década seguinte.
O programa atuou primeiramente na área industrial, nos setores de
siderurgia, fertilizantes, e petroquímico, passando posteriormente a empresas de
serviço.
A dificuldade em criar aparatos regulatórios eficientes acabou por atrasar
a venda de algumas estatais, entretanto, estes foram fundamentais para que a
experiência fosse bem sucedida.
Se o setor de telecomunicações pode ser considerado como o
expoente de uma regulação apropriada, o setor elétrico, pela ausência de uma
legislação clara e específica, vem a ser considerado como a maior falha do
programa brasileiro. O custo dessa ausência foi a crise energética ocorrida em
2001.
Todavia, o impacto positivo das receitas de venda sobre a dívida pública,
além do aumento de eficiência das ex-estatais, faz com que possamos avaliar
positivamente as privatizações.
Ao contrário do que foi apresentado durante os debates presidenciais
na eleição de 2006, privatizar não significa doar o patrimônio da sociedade
a grupos privados, mas aproveitar a oportunidade de fazer com que
determinadas empresas possam apresentar um desempenho superior.
Acrescenta-se, ainda, que o governo não dispunha de condições de
10
efetuar todos os investimentos realizados pelos grupos privados, já que o nível
de poupança pública é baixo no país.
Podemos, também, afirmar que o PIB seria afetado negativamente
sem a maior eficiência das empresas privatizadas.
6
CONCLUSÃO
Em meados da década de 70, iniciou-se o processo de
democratização do país. O governo militar pretendia criar uma base
partidária sólida para que, ao final da ditadura, continuasse no poder.
O seu objetivo estava claramente condicionado a um bom desempenho
econômico. Entretanto, sua visão curto-prazista resultou em graves desequilíbrios
por que passaria a economia nacional na década de 80.
A opção por ajustes estruturais e políticas econômicas restritivas era
comumente descartada em detrimento do crescente endividamento público. A
curiosidade é que as estatais eram muitas vezes responsáveis por tais
financiamentos, seja com objetivos de contenção do déficit em conta corrente,
seja de investimentos para o desenvolvimento nacional.
Quando o cenário internacional se tornou desfavorável e as taxas de
juros externas aumentaram, as empresas públicas (haviam contraído
empréstimos muito acima das suas necessidades) viram suas despesas
financeiras crescerem rapidamente. Essas também foram agravadas pela
desvalorização cambial de 1981.
Destacam-se, ainda, os constantes congelamentos de preços e tarifas
públicas ao longo da década de 80, que diminuíram consideravelmente a
capacidade de autofinanciamento de tais empresas (evidencia-se o objetivo
antiinflacionário).
Entendendo que o setor público precisava de um modelo de
avaliação distinto, o governo juntamente com o FMI, chegou a um novo critério,
dividindo o resultado do setor em primário, operacional e nominal.
7
É interessante mencionar que o uso de políticas fiscais restritivas,
visando o aumento de arrecadação e a diminuição de gastos, tinha impacto
muito reduzido sobre o resultado nominal. Este considerava qualquer
correção monetária e cambial sobre a dívida já consolidada. Assim, o
mecanismo de indexação da economia brasileira se mostrou nocivo quando o
clima ficou instável. A política de juros altos, a inflação acelerada e as correções
cambiais aumentaram significativamente o déficit público.
A utilização das estatais como instrumentos de política macroeconômica
ganham um novo contorno, se observarmos que um dos objetivos do programa
brasileiro de privatização era a modernização do parque industrial.
Evidencia-se, assim, que a desestruturação do setor público não se
deu apenas em âmbito fiscal e no endividamento externo, mas também em nível
de produtividade. A falta de reinvestimento promoveu a perda da qualidade de
seus serviços e a deterioração de seu desempenho.
O comportamento das empresas públicas em 1976 também deve ser
mencionado. Enquanto o governo adotava uma política monetária e fiscal
contracionista, e, logo, tinha um dispêndio menor de recursos sobre os
investimentos na FBCF, as estatais seguiam em direção oposta, elevando
significativamente seus investimentos neste indicador.
O que pode ser avaliado como uma nova forma de atuação do governo na
economia, também abre caminho para a formulação da seguinte questão: o
governo perdeu o controle sobre as estatais?
No ano citado, especificamente, tais empresas estavam financiando os
investimentos públicos aprovados pelo II PND. Logo, configurava-se uma
8
nova forma de atuação do governo. Porém, quase 10 anos depois, as
estatais seguiam liderando os investimentos na FBCF. A própria criação da
SEST, confirma a intenção do governo em controlar gastos.
Se considerarmos a mudança do objetivo do governo brasileiro, no
que tange a economia, de uma década para outra (leia-se do crescimento
– década de 70 – para a estabilização – década de 80) e que as empresas
públicas eram responsáveis por parte significativa do investimento e do
consumo doméstico, seria difícil alcançar o objetivo da estabilização sem que
houvesse um controle sobre o ritmo de expansão das estatais.
Assim, a imposição de limites sobre os gastos correntes, de capital e de
investimentos, demonstravam a necessidade do governo em tomar as rédeas da
situação. E, revelando-se que apenas os gastos com investimentos foram
mantidos sob controle, o governo demonstrava enfrentar sérias dificuldades
em aliar as empresas públicas aos seus interesses, o que faz com que a
resposta da pergunta seja positiva.
Portanto, a desestruturação do setor público está intimamente ligada a
utilização das estatais como instrumentos de políticas macroeconômicas.
Quanto ao impacto fiscal, devemos considerar duas formas de
avaliação: receita de venda x dívida pública e eficiência x aumento da
arrecadação de tributos.
A primeira se mostrou positiva, apesar do crescimento considerável
da dívida pública. Pode-se dizer que sem os recursos provenientes das
privatizações, a dívida estaria em uma situação mais grave.
A segunda, apesar de aparentemente ser negativa, é positiva se levarmos
9
em conta o estoque de créditos-fiscais das estatais, pagos
antecipadamente pelos grupos privados. Contudo, o resultado tende a ser
ainda melhor, com a diminuição das deduções que os impostos vêm
sofrendo. Em outras palavras, criou-se o conceito de impostos líquidos e
impostos brutos.
Sendo assim, o encurtamento de tais deduções tende a provocar um
impacto fiscal real positivo, além da maior lucratividade averiguada nas ex-
estatais propiciar constantes reinvestimentos, que deverão produzir incremento
de eficiência e, então, maior impacto fiscal. Um ciclo extremamente vantajoso
para o governo.
O estudo do caso brasileiro também evidencia a necessidade de aparatos
regulatórios coesos. Foi assim que o setor de telecomunicações se tornou um
grande sucesso e o setor elétrico um fracasso. É bem verdade que o governo
vem tentando aprimorar a legislação do último, entretanto, os resultados desse
ajuste ainda não se encontram evidentes.
Há que se destacar o impacto social promovido pelas privatizações. Além
do aumento do número de empregados em quase todos os setores estudados, a
melhoria da qualidade dos serviços também se faz presente. A inclusão social
proporcionada pelas telecomunicações pode ser avaliada como espetacular, se
considerarmos o curto espaço de tempo em que tudo ocorreu.
Quanto a um dos objetivos da Lei nº 8.031, o fortalecimento do mercado
de capitais e, preferencialmente, pulverização das ações, o resultado possui
duas vertentes: efetivamente, houve o ingresso de pessoas físicas em tal
mercado, porém talvez não em quantidade suficiente para que possamos
notar um desenvolvimento significativo do mesmo.
10
Conclui-se que o programa brasileiro de privatização deve ser visto
de maneira positiva para o país. Os impactos fiscal e social foram expressivos,
apesar de não percebidos por parte da sociedade. O conceito de que a venda
de uma estatal representa a “doação do patrimônio público” necessita ser
reavaliado, em vista de que a maior eficiência dessas empresas (ambiente
micro) pode gerar efeitos benignos sobre a economia como um todo
(ambiente macro).
6
ANEXO I
Balanço De Pagamentos - Brasil
6
Balanço de pagam
entos
US$ milhões
Discriminação
1947
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
Balança comercial (fob)
96
207
139
414
44
-302
395
147
319
407
106
66
72
Exportação de bens
1152
1180
1096
1355
1769
1418
1539
1562
1423
1482
1392
1243
1282
Importação de bens
-1056
-973
-957
-942 -1725
-1720
-1145
-1415
-1104
-1075
-1285
-1177
-1210
Serviços e rendas (líquido)
-276
-315
-271
-319
-536
-421
-393
-378
-344
-419
-393
-327
-407
Serviços
-221
-210
-170
-209
-379
-300
-227
-243
-230
-278
-265
-219
-256
Receita
64
64
62
41
60
65
109
94
117
149
193
162
156
Despesa
-285
-274
-232
-250
-439
-365
-336
-337
-347
-427
-458
-381
-412
Rendas
-55
-105
-101
-110
-157
-121
-166
-135
-114
-141
-128
-108
-151
Receita
5 3
3 2
2 4
5 11
6 3
7 4
3 Despesa
-60
-108
-104
-112
-159
-125
-171
-146
-120
-144
-135
-112
-154
Transferências unilaterais correntes
1/
-24
-7
-3
-2
-2
-2
-14
-5
-10
-11
-13
-4
-10
TRANSAÇÕES CORRENTES
-204
-115
-135
93
-494
-725
-12
-236
-35
-23
-300
-265
-345
CONTA CAPITAL E FINANCEIRA
349
-52
72
-111
266
708
41
236
34
190
309
425
345
Conta capital 2
/ 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
Conta financeira
349
-52
72
-111
266
708
41
236
34
190
309
425
345
Investimento direto
55
67
44
39
63
94
60
51
79
139
178
128
158
Investimento brasileiro direto
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Participação no capital
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Empréstimo intercompanhia
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Investimento estrangeiro direto
55
67
44
39
63
94
60
51
79
139
178
128
158
Participação no capital
55
67
44
39
63
94
60
51
79
139
178
128
158
Empréstimo intercompanhia
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Investimentos em carteira
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Investimento brasileiro em carteira
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Ações de companhias estrangeiras
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Títulos de renda fixa
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Investimento estrangeiro em carteira
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Ações de companhias brasileiras
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Títulos de renda fixa
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Derivativos
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Ativos
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Passivos
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Outros investimentos
294
-119
28
-150
203
614
-19
185
-45
51
131
297
187
Outros investimentos brasileiros
0 -37
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Outros investimentos estrangeiros
294
-82
28
-150
203
614
-19
185
-45
51
131
297
187
ERROS E OMISSÕES
-9
100
96
-12
147
-10
-69
11
13
16
-170
-190
-25
RESULTADO DO BALANÇO
136
-67
33
-30
-81
-27
-40
11
12
183
-161
-30
-25
6
Discriminação
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
Balança comercial (fob)
-24
111
-90
112
343
655
438
213
26
318
232
-344
-241
Exportação de bens
1269
1403
1214
1406
1430
1595
1741
1654
1881
2311
2739
2904
3991
Importação de bens
-1293
-1292
-1304
-1294
-1086
-941 -1303
-1441
-1855
-1993
-2507
-3247
-4232
Serviços e rendas (líquido)
-498
-389
-402
-326
-317
-446
-548
-566
-630
-713 -1092
-1300
-1452
Serviços
-304
-206
-203
-182
-129
-191
-271
-278
-333
-377
-473
-572
-743
Receita
187
130
79
91
113
147
126
157
185
256
313
359
404
Despesa
-491
-336
-282
-272
-242
-338
-398
-435
-519
-632
-786
-931 -1147
Rendas
-194
-183
-199
-144
-188
-255
-277
-288
-297
-337
-619
-729
-709
Receita
5 5
5 6
5 14
14
28
19
34
64
61
152
Despesa
-199
-188
-204
-150
-193
-269
-291
-316
-315
-371
-683
-790
-861
Transferências unilaterais correntes
1/
4 15
39
43
55
75
79
77
22
31
21
14
5 TRANSAÇÕES CORRENTES
-518
-263
-453
-171
81
284
-31
-276
-582
-364
-839 -1630
-1688
CONTA CAPITAL E FINANCEIRA
493
390
472
210
134
-35
47
49
680
936
1281
2173
3793
Conta capital 2
/ 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
Conta financeira
493
390
472
210
134
-35
47
49
680
936
1281
2173
3793
Investimento direto
138
147
132
87
86
154
159
115
135
207
378
448
441
Investimento brasileiro direto
0 0
0 0
0 0
0 0
-2
-12
-14
-1
-19
Participação no capital
0 0
0 0
0 0
0 0
-2
-12
-14
-1
-19
Empréstimo intercompanhia
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Investimento estrangeiro direto
138
147
132
87
86
154
159
115
137
219
392
449
460
Participação no capital
138
147
132
87
86
154
159
115
137
219
392
449
460
Empréstimo intercompanhia
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Investimentos em carteira
0 0
0 0
0 0
0 0
0 53
30
40
139
Investimento brasileiro em carteira
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Ações de companhias estrangeiras
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Títulos de renda fixa
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Investimento estrangeiro em carteira
0 0
0 0
0 0
0 0
0 53
30
40
139
Ações de companhias brasileiras
0 0
0 0
0 0
0 0
0 53
30
40
79
Títulos de renda fixa
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
60
Derivativos
0 0
0 0
0 0
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0 0
0 0
0 Ativos
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0 0
0 0
0 0
0 0
0 Passivos
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Outros investimentos
355
243
340
123
48
-189
-112
-66
545
676
873
1685
3213
Outros investimentos brasileiros
-57
-26
-20
-15
78
-221
-217
-107
-69
-22
-127
-196
-247
Outros investimentos estrangeiros
412
269
360
138
-30
32
105
41
614
698
1001
1881
3460
ERROS E OMISSÕES
11
51
-137
-76
-217
-31
-25
-35
-1
-41
92
-7
433
RESULTADO DO BALANÇO
-14
178
-118
-37
-2
218
-9
-262
97
531
534
537
2538
6
Discriminação
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
Balança comercial (fob)
7 -4690
-3540
-2255
97
-1024
-2839
-2823
1202
780
6470 13090
12486
Exportação de bens
6199
7951
8670 10128
12120
12659
15244
20132
23293
20175
21899
27005
25639
Importação de bens
-6192
-12641 -12210 -12383 -12023 -13683 -18084 -22955 -22091 -19395 -15429 -13916 -13153
Serviços e rendas (líquido)
-2119
-2814
-3461
-4172
-4923
-6030
-7880
-10059 -13094 -17039 -13354 -13156 -12877
Serviços
-1027
-1541
-1451
-1589
-1500
-1770
-2320
-3039
-2819
-3491
-2310
-1658
-1594
Receita
594
809
1032
969
1100
1243
1366
1665
2160
1740
1633
1870
2033
Despesa
-1621
-2350
-2484
-2558
-2600
-3012
-3687
-4704
-4979
-5230
-3943
-3528
-3627
Rendas
-1093
-1274
-2010
-2583
-3423
-4261
-5560
-7020
-10275 -13548 -11044 -11498 -11283
Receita
351
749
401
318
390
680
1285
1406
1382
1487
719
1257
1666
Despesa
-1443
-2023
-2411
-2901
-3813
-4941
-6844
-8426
-11658 -15035 -11763 -12755 -12949
Transferências unilaterais correntes
1/
27
1 2
1 0
71
11
143
186
-14
111
161
143
TRANSAÇÕES CORRENTES
-2085
-7504
-6999
-6426
-4826
-6983
-10708 -12739 -11706 -16273 -6773
95
-248
CONTA CAPITAL E FINANCEIRA
4111
6531
6374
8499
6151 11884
7624
9610 12746
12101
7419
6529
197
Conta capital 2
/ 0
0 0
0 0
0 7
25
13
6 -3
9 6
Conta financeira
4111
6531
6374
8499
6151 11884
7617
9585 12733
12095
7422
6520
190
Investimento direto
1148
1154
1095
1219
1685
2056
2210
1544
2315
2740
1138
1459
1337
Investimento brasileiro direto
-33
-54
-108
-172
-142
-124
-198
-367
-207
-376
-188
-42
-81
Participação no capital
-33
-54
-108
-172
-142
-124
-198
-367
-207
-376
-188
-42
-81
Empréstimo intercompanhia
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Investimento estrangeiro direto
1181
1208
1203
1391
1827
2180
2408
1910
2522
3115
1326
1501
1418
Participação no capital
1181
1208
1203
1391
1827
2180
2408
1910
2522
2910
1559
1598
1357
Empréstimo intercompanhia
0 0
0 0
0 0
0 0
0 205
-233
-97
61
Investimentos em carteira
261
140
96
419
720
929
640
351
-3
-2
-288
-272
-231
Investimento brasileiro em carteira
-4
-4
-4
-11
-5
-1
3 0
-3
-3
-9
-5
-3
Ações de companhias estrangeiras
-4
-4
-4
-11
-5
-1
3 0
-3
-3
-9
-5
-3
Títulos de renda fixa
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Investimento estrangeiro em carteira
265
144
100
430
724
930
637
351
1 2
-279
-268
-228
Ações de companhias brasileiras
194
119
100
161
6 -9
-2
-12
14
16
-3
-2
-11
Títulos de renda fixa
71
25
0 269
718
939
638
363
-14
-14
-276
-265
-217
Derivativos
0 0
0 0
0 0
32
43
48
18
17
38
27
Ativos
0 0
0 0
0 0
32
43
48
18
17
38
27
Passivos
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Outros investimentos
2702
5237
5183
6861
3746
8899
4735
7648 10373
9339
6555
5295
-944
Outros investimentos brasileiros
-590
-443
33
-544
-413
-1270
-711
-589
-1407
-454
-9
-6
779
Outros investimentos estrangeiros
3292
5680
5151
7406
4159 10169
5446
8237 11780
9793
6564
5302 -1723
ERROS E OMISSÕES
355
-68
-439
615
-611
-639
-130
-343
-415
-369
-670
403
-405
RESULTADO DO BALANÇO
2380
-1041
-1064
2688
714
4262
-3215
-3472
625
-4542
-24
7027
-457
6
Discriminação
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Balança comercial (fob)
8304
11173
19184
16119
10752
10580
15239
13299
10466
-3466
-5599
-6753
-6575
Exportação de bens
22349
26224
33789
34383
31414
31620
35793
38555
43545
46506
47747
52994
51140
Importação de bens
-14044 -15051 -14605 -18263 -20661 -21040 -20554 -25256 -33079 -49972 -53346 -59747 -57714
Serviços e rendas (líquido)
-13707 -12676 -15096 -15334 -15369 -13543 -11336 -15577 -14692 -18541 -20350 -25522 -28299
Serviços
-2557
-2258
-2896
-2667
-3596
-3800
-3184
-5246
-5657
-7483
-8681
-10646 -10111
Receita
1798
1947
2255
3124
3752
3296
4080
3954
4392
4929
5038
6876
7897
Despesa
-4356
-4204
-5151
-5791
-7348
-7096
-7264
-9200
-10049 -12412 -13719 -17522 -18008
Rendas
-11150 -10418 -12200 -12667 -11773 -9743
-8152
-10331 -9035
-11058 -11668 -14876 -18189
Receita
968
568
770
1310
1158
905
1115
1307
2261
3369
5235
5159
4599
Despesa
-12118 -10986 -12971 -13976 -12931 -10648 -9268
-11639 -11296 -14427 -16904 -20035 -22787
Transferências unilaterais correntes 1/
80
65
92
246
833
1555
2206
1602
2414
3622
2446
1823
1458
TRANSAÇÕES CORRENTES
-5323
-1438
4180
1032
-3784
-1407
6109
-676
-1811
-18384 -23502 -30452 -33416
CONTA CAPITAL E FINANCEIRA
1432
3259
-2098
629
4592
163
9947
10495
8692
29095
33968
25800
29702
Conta capital 2
/ 7
5 2
-3
1 0
37
83
174
352
454
393
320
Conta financeira
1425
3254
-2101
632
4591
163
9910
10412
8518
28744
33514
25408
29381
Investimento direto
174
1031
2630
607
364
87
1924
799
1460
3309
11261
17877
26002
Investimento brasileiro direto
-144
-138
-176
-523
-625
-1015
-137
-492
-690
-1096
469
-1116
-2854
Participação no capital
-144
-138
-176
-523
-625
-1015
-137
-492
-690
-1096
469
-1116
-2854
Empréstimo intercompanhia
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
0 Investimento estrangeiro direto
317
1169
2805
1130
989
1102
2061
1291
2150
4405
10792
18993
28856
Participação no capital
344
1225
2970
1266
901
972
1580
713
1972
4239
9893
16817
25479
Empréstimo intercompanhia
-27
-56
-165
-137
88
130
481
578
178
166
898
2176
3377
Investimentos em carteira
-475
-428
-498
-421
472
3808
14465
12325
50642
9217
21619
12616
18125
Investimento brasileiro em carteira
1 0
0 -30
-107
0 0
-605
-3405
-1155
-403
1708
-457
Ações de companhias estrangeiras
1 0
0 -30
-107
0 0
-602
-347
-244
-270
-361
20
Títulos de renda fixa
0 0
0 0
0 0
0 -3
-3058
-912
-132
2069
-477
Investimento estrangeiro em carteira
-476
-428
-498
-391
579
3808
14466
12929
54047
10372
22022
10908
18582
Ações de companhias brasileiras
-16
61
189
-58
104
578
1704
6651
7280
3243
6145
6871
995
Títulos de renda fixa
-460
-489
-687
-334
475
3230
12762
6279
46767
7129
15876
4037
17587
Derivativos
20
-11
1 1
2 3
3 5
-27
17
-38
-253
-460
Ativos
20
-11
1 1
2 3
3 7
4 280
99
164
257
Passivos
0 0
0 0
0 0
0 -1
-31
-263
-138
-416
-717
Outros investimentos
1706
2662
-4233
446
3753
-3735
-6482
-2717
-43557 16200
673
-4833
-14285
Outros investimentos brasileiros
1281
-442
3352
-736
-2055
-3250
29
-5404
-13010 -1819
-10316 -1987
-11392
Outros investimentos estrangeiros
426
3105
-7586
1181
5808
-486
-6510
2688
-30547 18019
10989
-2846
-2893
ERROS E OMISSÕES
56
-806
-833
-775
-328
875
-1386
-1111
334
2207
-1800
-3255
-4256
RESULTADO DO BALANÇO
-3836
1015
1249
886
481
-369
14670
8709
7215
12919
8666
-7907
-7970
6
Discriminação
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Código Sistema Séries Tem
porais
no SST Nome das séries
Balança comercial (fob)
-1199
-698
2650
13121
24794
33641
44748
2302 Balança comercial (saldo)
Exportação de bens
48011
55086
58223
60362
73084
96475118308
2303 Exportação de bens (fob)
Importação de bens
-49210
-55783
-55572
-47240
-48290
-62835
-73560
2304 Importação de bens (fob)
Serviços e rendas (líquido)
-25825
-25048
-27503
-23148
-23483
-25198
-34113
8029 Serviços e rendas (líquido)
Serviços
-6977
-7162
-7759
-4957
-4931
-4678
-8146
2305 Serviços (líquido)
Receita
7194
9498
9322
9551
10447
12584
16095
7942 Serviços (receita)
Despesa
-14171
-16660
-17081
-14509
-15378
-17261
-24241
7943 Serviços (despesa)
Rendas
-18848
-17886
-19743
-18191
-18552
-20520
-25967
2385 Rendas (líquido)
Receita
3935
3621
3280
3295
3339
3199
3194
7944 Rendas (receita)
Despesa
-22783
-21507
-23023
-21486
-21891
-23719
-29162
7945 Rendas (despesa)
Transferências unilaterais correntes 1/
1689
1521
1638
2390
2867
3236
3558
2410 Transferências unilaterais correntes (líquido)
TRANSAÇÕES CORRENTES
-25335
-24225
-23215
-7637
4177
11679
14193
2301 Transações correntes (saldo)
CONTA CAPITAL E FINANCEIRA
17319
19326
27052
8004
5111
-7523
-9593
8030 Conta capital e financeira (líquido)
Conta capital 2
/ 338
273
-36
433
498
371
663
2413 Conta de capital (líquido)
Conta financeira
16981
19053
27088
7571
4613
-7895
-10256
2420 Conta financeira (líquido)
Investimento direto
26888
30498
24715
14108
9894
8339
12550
2421 Investimento direto total (líquido)
Investimento brasileiro direto
-1690
-2282
2258
-2482
-249
-9807
-2517
2422 Investimento brasileiro direto - IBD (líquido)
Participação no capital
-1110
-1755
1752
-2402
-62
-6640
-2695
7960 IBD - participação no capital (líquido)
Empréstimo intercompanhia
-580
-527
505
-81
-187
-3167
178
7961 IBD - empréstimos intercompanhia (líquido)
Investimento estrangeiro direto
28578
32779
22457
16590
10144
18146
15066
2430 Investimento estrangeiro direto - IED (líquido)
Participação no capital
29983
30016
18765
17118
9320
18570
15045
7968 IED - participação no capital - inclui reinvestimento - total
(líquido)
Empréstimo intercompanhia
-1405
2763
3692
-528
823
-424
217971 IED - empréstimo intercompanhia - total (líquido)
Investimentos em carteira
3802
6955
77
-5119
5308
-4750
4885
2442 Investimento em carteira - total (líquido)
Investimento brasileiro em carteira
259
-1696
-795
-321
179
-755
-1771
2443 Investimento brasileiro em carteira - IBC (líquido)
Ações de companhias estrangeiras
-864
-1953
-1121
-389
-258
-121
-831
7976 IBC - ações de companhias estrangeiras - total (líquido)
Títulos de renda fixa
1123
258
326
67437
-633
-940
7981 IBC - títulos de renda fixa - LP e CP (líquido)
Investimento estrangeiro em carteira
3542
8651
872
-4797
5129
-3996
6655
2454 Investimento estrangeiro em carteira - IEC (líquido)
Ações de companhias brasileiras
2572
3076
2481
1981
2973
2081
6451
7987 IEC - ações de companhias brasileiras - total (líquido)
Títulos de renda fixa
971
5575
-1609
-6778
2156
-6076
204
7992 IEC - títulos de renda fixa - total (líquido)
Derivativos
-88
-197
-471
-356
-151
-677
-40
2471 Derivativos - total (líquido)
Ativos
642
386
567
933
683
467
508
2472 Derivativos - ativos (líquido)
Passivos
-730
-583
-1038
-1289
-834
-1145
-548
2473 Derivativos - passivos (líquido)
Outros investimentos
-13620
-18202
2767
-1062
-10438
-10806
-27650
2474 Outros investimentos - total (líquido)
Outros investimentos brasileiros
-4397
-2989
-6586
-3211
-9752
-2085
-5035
2475 Outros investimentos brasileiros - OIB - total (líquido)
Outros investimentos estrangeiros
-9223
-15213
9353
2150
-686
-8721
-22615
2484 Outros investimentos estrangeiros - OIE total (líquido)
ERROS E OMISSÕES
194
2637
-531
-66
-793
-1912
-280
2514 Erros e omissões
RESULTADO DO BALANÇO
-7822
-2262
3307
302
8496
2244
4319
8036 Resultado do balanço
1/ Até 1978, inclui as transferências unilaterais de capital. – 2/ Inclui transferências unilaterais de capital e cessão de marcas e patentes.
6
ANEXO 2
EVOLUÇÃO DO COMÉRCIO EXTERIOR BRASILEIRO - 1950 A 2006*
*(JANEIRO/OUTUBRO)
6
EVOLUÇÃO DO COMÉRCIO EXTERIOR BRASILEIRO - 1950 a
2006 (Janeiro/Outubro)
EXPORTAÇÃO
P I B B
RASIL
EXP BRASIL (FOB)
MUNDIAL (FOB)
Período
US$ bi
Tx. real
Abert.
US$ bi
Var.
Part.%
US$ bi
Var.
(A)
%
econ. /1
(B)
%
B/A
B/C
(C)
%
1950
15,0
6,7
15,3
1,4
23,6
9,0
2,37
57,2
- 1951
18,6
4,6
18,7
1,8
30,6
9,5
2,28
77,5
35,5
1952
21,9
7,6
14,3
1,4
-19,8
6,5
1,90
74,5
-3,9
1953
12,4
4,5
21,7
1,5
8,5
12,4
2,04
75,5
1,3
1954
11,2
7,9
26,5
1,6
1,5
13,9
2,01
77,8
3,0
1955
11,4
8,7
22,2
1,4
-8,9
12,5
1,68
84,8
9,0
1956
14,6
2,5
17,3
1,5
4,1
10,1
1,57
94,5
11,4
1957
21,1
8,4
12,7
1,4
-6,1
6,6
1,37
101,6
7,5
1958
12,2
10,5
19,8
1,2
-10,7
10,2
1,29
96,5
-5,0
1959
15,3
9,5
16,3
1,3
3,1
8,4
1,25
102,4
6,1
1960
17,1
9,6
15,0
1,3
-1,0
7,4
1,11
114,5
11,8
1961
17,2
8,7
15,6
1,4
10,6
8,1
1,17
119,7
4,5
1962
20,0
6,5
12,6
1,2
-13,5
6,1
0,97
125,1
4,5
1963
24,0
0,4
11,3
1,4
15,8
5,9
1,02
137,3
9,8
1964
21,7
3,6
11,6
1,4
1,7
6,6
0,93
153,9
12,1
1965
22,8
2,4
11,1
1,6
11,5
7,0
0,96
167,0
8,5
1966
28,5
6,8
10,7
1,7
9,2
6,1
0,95
183,5
9,9
1967
31,3
4,4
9,9
1,7
-5,0
5,3
0,86
192,6
5,0
1968
34,1
9,7
10,9
1,9
13,7
5,5
0,83
225,8
17,2
1969
37,4
9,4
11,5
2,3
22,9
6,2
0,89
258,4
14,4
1970
42,6
10,4
12,3
2,7
18,5
6,4
0,91
299,7
16,0
1971
49,2
11,4
12,5
2,9
6,0
5,9
0,86
335,9
12,1
1972
58,8
11,9
14,0
4,0
37,4
6,8
1,00
399,9
19,1
1973
84,1
13,9
14,7
6,2
55,3
7,4
1,11
556,1
39,1
1974
110,4
8,1
18,7
8,0
28,3
7,2
0,96
829,1
49,1
1975
129,9
5,2
16,1
8,7
9,0
6,7
1,02
850,7
2,6
1976
154,0
10,3
14,6
10,1
16,8
6,6
1,06
958,7
12,7
1977
177,2
4,9
13,6
12,1
19,7
6,8
1,12
1.086,3
13,3
6
EXPORTAÇÃO
P I B B
RASIL
EXP BRASIL (FOB)
MUNDIAL (FOB)
Período
US$ bi
Tx. real
Abert.
US$ bi
Var.
Part.%
US$ bi
Var.
(A)
%
econ. /1
(B)
%
B/A
B/C
(C)
%
1978
201,2
5,0
13,1
12,7
4,4
6,3
1,01
1.257,6
15,8
1979
223,5
6,8
14,9
15,2
20,4
6,8
0,94
1.625,0
29,2
1980
237,8
9,2
18,1
20,1
32,1
8,5
1,04
1.940,8
19,4
1981
258,6
-4,3
17,6
23,3
15,7
9,0
1,21
1.924,2
-0,9
1982
271,3
0,8
14,6
20,2
-13,4
7,4
1,14
1.765,5
-8,2
1983
189,5
-2,9
19,7
21,9
8,5
11,6
1,26
1.734,5
-1,8
1984
189,7
5,4
21,6
27,0
23,3
14,2
1,47
1.840,6
6,1
1985
211,1
7,9
18,4
25,6
-5,1
12,1
1,37
1.872,0
1,7
1986
257,8
7,5
14,1
22,3
-12,8
8,7
1,09
2.046,4
9,3
1987
282,4
3,6
14,6
26,2
17,3
9,3
1,09
2.401,1
17,3
1988
305,7
-0,1
15,8
33,8
28,8
11,1
1,23
2.742,0
14,2
1989
415,9
3,2
12,7
34,4
1,8
8,3
1,15
2.981,5
8,7
1990
469,3
-4,4
11,1
31,4
-8,6
6,7
0,93
3.395,3
13,9
1991
405,7
1,0
13,0
31,6
0,7
7,8
0,90
3.498,5
3,0
1992
387,3
-0,5
14,5
35,8
13,2
9,2
0,97
3.708,0
6,0
1993
429,7
4,9
14,9
38,6
7,7
9,0
1,04
3.725,1
0,5
1994
543,1
5,9
14,1
43,5
12,9
8,0
1,04
4.204,0
12,9
1995
705,4
4,2
13,7
46,5
6,8
6,6
0,92
5.042,0
19,9
1996
775,5
2,7
13,0
47,7
2,7
6,2
0,90
5.308,0
5,3
1997
807,8
3,3
14,0
53,0
11,0
6,6
0,96
5.518,0
4,0
1998
787,9
0,1
13,8
51,1
-3,5
6,5
0,95
5.386,0
-2,4
1999
536,6
0,8
18,1
48,0
-6,1
8,9
0,86
5.583,0
3,7
2000
602,2
4,4
18,4
55,1
14,7
9,1
0,88
6.295,0
12,8
2001
509,8
1,3
22,3
58,2
5,7
11,4
0,97
6.031,0
-4,2
2002
459,4
1,9
23,4
60,4
3,7
13,1
0,96
6.306,0
4,6
2003
506,8
-0,2
24,0
73,1
21,1
14,4
0,99
7.365,0
16,8
2004
604,0
4,9
26,4
96,5
32,0
16,0
1,08
8.945,0
21,5
2005
796,3
2,3
24,1
118,3
22,6
14,9
1,16
10.186,0
13,9
2006
113,4
0,97
11.721,0
15,1
6
SALDO
IMPORTAÇÃO
IMP BRASIL (FOB)
COMERCIAL
IMP BRASIL (CIF)
MUNDIAL (CIF)
Período
US$ bi
Var.
Part.%
US$ bi FOB
US$ bi
Var.
US$ bi
Part.%
(D)
%
D/A
(B - D)
(E)
%
(F)
E/F
1950
0,9
-1,6
6,3
0,4
1,0
-
59,6
1,68
1951
1,7
83,1
9,3
0,0
1,9
90,0
82,3
2,31
1952
1,7
-0,3
7,8
-0,3
1,9
0,0
81,4
2,33
1953
1,1
-33,5
9,2
0,4
1,2
-36,8
77,4
1,55
1954
1,4
23,7
12,6
0,1
1,5
25,0
80,4
1,87
1955
1,1
-22,0
9,7
0,3
1,2
-20,0
90,3
1,33
1956
1,0
-5,3
7,2
0,4
1,1
-8,3
99,4
1,11
1957
1,3
22,8
6,1
0,1
1,4
27,3
109,1
1,28
1958
1,2
-8,2
9,7
0,1
1,3
-7,1
101,8
1,28
1959
1,2
2,6
7,9
0,1
1,3
0,0
108,1
1,20
1960
1,3
6,9
7,6
0,0
1,4
7,7
121,1
1,16
1961
1,3
-0,1
7,5
0,1
1,4
0,0
126,8
1,10
1962
1,3
0,9
6,5
-0,1
1,4
0,0
133,9
1,05
1963
1,3
-0,6
5,4
0,1
1,4
0,0
145,8
0,96
1964
1,1
-16,2
5,0
0,3
1,2
-14,3
162,1
0,74
1965
0,9
-13,4
4,1
0,7
1,0
-16,7
176,1
0,57
1966
1,3
38,5
4,6
0,4
1,4
40,0
193,7
0,72
1967
1,4
10,6
4,6
0,2
1,7
21,4
213,2
0,80
1968
1,9
28,7
5,4
0,0
2,1
23,5
237,0
0,89
1969
2,0
7,4
5,3
0,3
2,3
9,5
269,4
0,85
1970
2,5
25,8
5,9
0,2
2,8
21,7
314,4
0,89
1971
3,2
29,5
6,6
-0,3
3,7
32,1
345,8
1,07
1972
4,2
30,3
7,2
-0,2
4,8
29,7
406,7
1,18
1973
6,2
46,3
7,4
0,0
7,0
45,8
561,3
1,25
1974
12,6
104,2
11,5
-4,7
14,2
102,9
824,6
1,72
1975
12,2
-3,4
9,4
-3,5
13,6
-4,2
869,9
1,56
1976
12,4
1,4
8,0
-2,3
13,7
0,7
975,2
1,40
1977
12,0
-2,9
6,8
0,1
13,3
-2,9
1.116,8
1,19
6
SALDO
IMPORTAÇÃO
IMP BRASIL (FOB)
COMERCIAL
IMP BRASIL (CIF)
MUNDIAL (CIF)
Período
US$ bi
Var.
Part.%
US$ bi FOB
US$ bi
Var.
US$ bi
Part.%
(D)
%
D/A
(B - D)
(E)
%
(F)
E/F
1978
13,7
13,8
6,8
-1,0
15,1
13,5
1.292,0
1,17
1979
18,1
32,2
8,1
-2,8
19,8
31,1
1.630,3
1,21
1980
23,0
26,9
9,7
-2,8
25,0
26,3
2.006,3
1,25
1981
22,1
-3,8
8,5
1,2
24,1
-3,6
1.990,0
1,21
1982
19,4
-12,2
7,2
0,8
21,1
-12,4
1.860,3
1,13
1983
15,4
-20,4
8,1
6,5
16,8
-20,4
1.800,2
0,93
1984
13,9
-9,8
7,3
13,1
15,2
-9,5
1.918,4
0,79
1985
13,2
-5,5
6,2
12,5
14,3
-5,9
1.942,1
0,74
1986
14,0
6,8
5,4
8,3
15,6
9,1
2.121,3
0,74
1987
15,1
7,2
5,3
11,2
16,6
6,4
2.484,6
0,67
1988
14,6
-3,0
4,8
19,2
16,1
-3,0
2.834,7
0,57
1989
18,3
25,0
4,4
16,1
19,9
23,6
3.068,3
0,65
1990
20,7
13,1
4,4
10,8
22,5
13,1
3.491,6
0,64
1991
21,0
1,8
5,2
10,6
23,0
2,2
3.609,9
0,64
1992
20,6
-2,3
5,3
15,2
23,1
0,4
3.847,5
0,60
1993
25,3
22,9
5,9
13,3
27,7
19,9
4.021,2
0,69
1994
33,1
31,0
6,1
10,5
36,0
30,0
4.430,0
0,81
1995
49,8
50,5
7,1
-3,3
53,8
49,4
5.267,4
1,02
1996
53,3
7,1
6,9
-5,6
56,8
5,6
5.534,2
1,03
1997
59,7
12,0
7,4
-6,8
63,3
11,4
5.592,7
1,13
1998
57,7
-3,4
7,3
-6,6
61,0
-3,6
5.524,4
1,10
1999
49,3
-14,7
9,2
-1,3
51,8
-15,1
5.818,6
0,89
2000
55,8
13,3
9,3
-0,7
59,1
14,1
6.613,3
0,89
2001
55,6
-0,4
10,9
2,6
58,7
-0,6
6.438,8
0,91
2002
47,2
-15,0
10,3
13,1
49,9
-14,9
6.684,4
0,75
2003
48,3
2,2
9,5
24,8
51,0
2,2
7.806,9
0,65
2004
62,8
30,0
10,4
33,7
66,4
30,0
9.481,7
0,70
2005
73,5
17,1
9,2
44,8
77,7
17,1
10.797,2
0,72
2006
75,5
37,9
12.424,3
6
COMÉRCIO MUNDIAL PIB MUNDO Período Em volume US$ bi Tx. real % % 1950 ... ... ... 1951 ... ... ... 1952 ... ... ... 1953 ... ... ... 1954 ... ... ... 1955 ... ... ... 1956 ... ... ... 1957 ... ... ... 1958 ... ... ... 1959 ... ... ... 1960 ... ... ... 1961 ... ... ... 1962 ... ... ... 1963 ... ... ... 1964 ... ... ... 1965 ... ... ... 1966 ... ... ... 1967 ... ... ... 1968 ... ... ... 1969 ... ... ... 1970 ... ... ... 1971 ... ... ... 1972 ... ... ... 1973 ... ... ... 1974 ... ... ... 1975 ... ... ... 1976 ... ... ... 1977 ... ... ... 1978 ... ... ... 1979 ... ... ... 1980 ... ... ... 1981 ... ... ... 1982 ... ... ... 1983 ... ... ... 1984 ... ... ... 1985 ... ... ... 1986 ... ... ... 1987 ... ... ... 1988 ... ... ... 1989 ... ... ... 1990 ... 22.489 2,6 1991 ... 23.888 1,8 1992 ... 24.041 2,0 1993 3,6 24.442 2,3 1994 10,1 26.261 3,7 1995 9,3 29.120 3,7 1996 7,2 29.870 4,1 1997 10,5 29.736 4,2 1998 4,5 29.508 2,8 1999 5,6 30.613 3,7 2000 12,1 31.436 4,9 2001 0,0 31.175 2,6 2002 3,4 32.357 3,1 2003 5,3 36.790 4,1 2004 10,6 41.304 5,3 2005 7,4 44.507 4,9 2006 8,9 47.827 5,1
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Programa Nacional de Desestatização, e dá outras providências. Casa civil
subchefia para assuntos jurídicos.
. Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997. Decreta e sanciona a legislação
sobre organização dos serviços de telecomunicações, a criação e
funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais,
nos termos da Emenda Constitucional nº 8, de 1995. Casa civil subchefia
para assuntos jurídicos.
. Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996. Institui a Agência Nacional de
Energia Elétrica - ANEEL, disciplina o regime das concessões de serviços
públicos de energia elétrica e dá outras providências. Casa civil subchefia
para assuntos jurídicos.
. Lei nº 84.128, de 29 de outubro de 1979. Dispõe sobre o controle de
recursos e dispêndios de empresas estatais e dá outras providências.
Presidência da republica subchefia para assuntos jurídicos.
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ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO 1
AGRADECIMENTO 2
DEDICATÓRIA 3
RESUMO 4
SUMÁRIO 5
INTRODUÇÃO 6
Precedentes 8
1. – Período – 1945-1969: O Brasil e o Mundo 8
2. – A desestruturação do setor público 47
3. – O conceito de privatização 50
174. – A complexidade que envolve o processo 51
5. – Por que privatizar? 52
6. – Processo de privatização no Brasil 55
7. – Avaliação do programa brasileiro de privatização 77
8. - A Importância da Regulação 93
9. - Considerações finais sobre o programa brasileiro de privatização 101 CONCLUSÃO 103
ANEXOS 108
BIBLIOGRAFIA 121
ÍNDICE 131