UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU” EM GESTÃO PÚBLICA

AVM FACULDADE INTEGRADA

A APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E A TRANSPARÊNCIA PÚBLICA NO BRASIL

Por: ALEX WAGHABI VIANNA

Orientador: Profº. Mario Luiz Trindade Rocha

Co-orientadora: Profª Glória Jesus de Oliveira

Niterói

2015

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU” EM GESTÃO PÚBLICA

AVM FACULDADE INTEGRADA

A APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E A TRANSPARÊNCIA PÚBLICA NO BRASIL

Apresentação de monografia ao Instituto A Vez do

Mestre – Universidade Candido Mendes como

requisito parcial para obtenção do grau de

especialista em Gestão Pública.

Por: Alex Waghabi Vianna

Niterói

2015

AGRADECIMENTOS

Ao apoio incondicional sempre prestado pela minha família e amigos.

Aos professores da AVM, que dedicaram seu tempo imprimindo medida irretocável entre eficiência e eficácia na elaboração do material de apoio e orientação para esse trabalho, oferecendo uma didática esclarecedora, precisa e estimulante, fundamentais ao aprendizado à distância e alcance do objetivo desse curso.

DEDICATÓRIA

Poucos são os momentos que temos para registrar nossa gratidão aos gestos de apoio que surgem ao longo de nossas vidas. Este é precisamente um deles, no qual dedico essa obra à Vivian Mendonça de Barros, de quem a amizade, o conhecimento e a capacidade motivadora partilhados foram pilares imprescindíveis para sua realização.

EPÍGRAFE

"A medida da grandeza de uma sociedade é dada pelo modo como esta trata os mais necessitados, quem não tem outra coisa senão a sua pobreza." (Papa Francisco, 2013.)

RESUMO

Haja vista a necessidade de atender às demandas sociais do mundo moderno, tornou-se recorrente no País a adoção de medidas paliativas e a aplicação de esforços nos âmbitos econômico e político. Tais “remédios”, revestidos de superficialidade, revelaram-se maquiagens de modelos retrógrados cuja essência se mantém.

Observando a aplicação dos Princípios Constitucionais e Administrativos, podemos realizar uma análise crítica da legitimidade da modernização da nossa Administração Pública. Esse estudo faz-se mister para que possamos compreender as razões porque tantos esforços empreendidos para mudança não resultam nos efeitos desejados.

A fim de consolidar seu processo de transição, é exigido da Administração Pública Brasileira o despertar para uma nova consciência coletiva, por meio da qual haja a renovação dos seus quadros organizacionais e lideranças, de modo que, povo e representantes caminhem em compasso para o alcance de uma nova era administrativa.

A partir da colocação apresentada, pretende-se com este trabalho analisar a aplicação do Princípio da Publicidade no Brasil, com vistas a identificar de que modo seu cumprimento tem se efetivado legal e objetivamente no alcance da real transparência das contas públicas, abordando seus efeitos e conseqüências.

METODOLOGIA

A fim de atingir os objetivos estabelecidos, pretende-se,

no presente trabalho, esboçar as características culturais brasileiras,

destacando-lhe a influência nas Organizações e na Administração Pública

do País, bem como apresentar os Princípios norteadores da

Administração Pública Brasileira, com ênfase no Princípio da Publicidade.

Com isso, propõe-se introduzir a finalidade da busca pela Transparência

Pública no Brasil.

Em um primeiro momento, a partir de levantamentos

realizados por estudiosos acerca do tema, serão identificados os traços gerais

da cultura brasileira - de que forma esses atuam e influenciam nas

características do cidadão – objetivando-se verificar se esses contribuem

positiva ou negativamente para a promoção do Princípio da Publicidade e a

transparência dos atos administrativos nas organizações públicas brasileiras.

Em um segundo momento, o presente trabalho recorrerá

à análise dos diversos normativos que disciplinam o acesso à informação

pública no País e verificará de que forma essas leis têm sido

operacionalizadas a fim de tornar mais efetivo o controle social da

máquina pública.

Por fim, tomando-se por base as análises realizadas por

sítios eletrônicos renomados que avaliam a Transparência e a

“accountability" de diferentes governos ao redor do mundo, analisaremos,

de forma congênere, os “Portais da Transparência” dos entes federativos

no Brasil. A partir de tais conclusões, traçaremos, por analogia, o desafio de

delinearmos o modo como a Administração Pública Brasileira acompanha

as tendências globais e norteia seus atos de gestão em busca de uma

verdadeira inclusão social nas iniciativas práticas do governo, bem como

delimitarmos o alcance da credibilidade almejada para o cenário

internacional no que tange à implementação de suas temáticas.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO .....................................................................9

CAPÍTULO I A IDENTIDADE BRASILEIRA .....................12

1.1 - A CULTURA ORGANIZACIONAL ............................................ 15

1.2 - HISTÓRICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL ............. 16

CAPÍTULO II A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA ERA DA INFORMAÇÃO ..................................................................21

2.1 - OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................... 25

2.2 - A TRANSPARÊNCIA PÚBLICA ............................................... 32

2.3 - A NORMATIZAÇÃO DA INFORMAÇÃO ..................................... 33

CAPÍTULO III TRANSPARÊNCIA BRASIL: TEORIA X PRÁTICA ...........................................................................40

3.1 - A IMPLEMENTAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ............... 41 3.1.1 - Governo Federal ............................................................................................................ 43 3.1.2 - Governo Estadual .......................................................................................................... 49 3.1.3 - Governo Municipal ........................................................................................................ 51

3.2 - O BRASIL NO PALCO DA GLOBALIZAÇÃO ............................... 52

3.3 - A INCLUSÃO SOCIAL NO CONTROLE ATIVO ............................. 55

CONCLUSÃO ....................................................................59

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................62

SÍTIOS CONSULTADOS...................................................66

9

INTRODUÇÃO

Em um mundo marcado por profundas transformações,

sociedades segmentadas em nações clamam por desenvolvimentos

econômico, social e político com as mínimas condições de sustentabilidade e

crescimento contínuo. Temáticas como globalização, flexibilização,

competitividade e novas formas de organização do trabalho são rubricas certas

nas pautas de discussão sobre os rumos de quaisquer organizações que

pretendam se estabelecer nesse novo milênio.

No Brasil, hodiernamente ainda convivemos com um modelo

de Administração Pública insuficiente para oferecer à sociedade brasileira os

resultados por ela demandados. Notoriamente retrógrado e ineficiente, urge

que sejam enfrentadas as transformações marcadas pelos avanços

tecnológicos e científicos e vencidos muitos paradigmas culturais – os quais

boicotam nossas próprias iniciativas de renovação, para que, livres de pré-

conceitos e imbuídos em novos valores, possamos alcançar e mantermo-nos

em compasso com o ritmo do novo cenário mundial.

Como cita Matias-Pereira (2012), a quebra de paradigmas é

a responsável pelos grandes saltos na história da humanidade, na medida em

que, além de gerar turbulências e incertezas, se faz necessária para abrir

novas oportunidades. Desta visão e observando os Princípios Constitucionais e

Administrativos - cuja implementação no Brasil exige a quebra de paradigmas

culturais para tornar-se efetiva, podemos realizar uma análise crítica da

legitimidade da modernização da nossa Administração Pública. Esse estudo

faz-se mister para que possamos compreender as razões porque tantos

esforços empreendidos por políticas para mudanças no Brasil não resultam nos

efeitos desejados.

Em uma sociedade onde se preconiza a democracia e uma

representação política eleita pelo povo – com temos no Brasil, tem-se por

pressuposto cultural de sua Administração Pública um reflexo amostral dessa

sociedade representada. A partir desse contexto e considerando o mundo

10

globalizado e turbulento, onde as interações sociais ocorrem entre pessoas de

diferentes regiões e países, emerge o conceito de transparência publica como

característica fundamental para reafirmar a identidade de uma nação e

favorecer o mútuo reconhecimento as demais.

Para Meirelles (1998) os fins da Administração Pública

resumem-se no objetivo único do bem comum da coletividade administrada, e

para a consecução de seus objetivos se vale de Atos Jurídicos denominados

Atos Administrativos. Oferecer Transparência através da Publicidade desses

Atos é princípio basilar para o processo de evolução do atual modelo de

Administração a fim de atender às exigências da globalização. Tão

fundamental quanto a adoção de estratégias de gestão que uma vez adotadas,

valorizem e comprometam as pessoas que integram o aparelhamento estatal

na efetiva prática dos princípios morais e éticos que, teoricamente, orientam a

formação da cultura esperada para as organizações públicas.

Partindo desse panorama, temos como tema deste estudo a

análise do Princípio da Publicidade no Brasil e como sua implementação vem

sendo colocada de forma prática a fim de alcançar uma verdadeira

transparência pública para a qual se pressupõe como condição legitimadora

uma renovação cultural.

A questão central consiste na busca de uma resposta sobre

a efetividade do cumprimento prático do Princípio da Publicidade na forma da

legislação brasileira. Se a partir desse princípio o Estado propõe obrigar-se

legalmente a oferecer à sociedade, ferramentas cujo objetivo seja prestar

contas dos gastos públicos dando transparência relativa a seus atos exercidos

através dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, ou confrontar se sua

aplicação vem se restringindo apenas à uma espécie de fachada legislativa,

resultado de mera burocracia obrigacional cujo fruto esteja longe de satisfazer

os anseios da sociedade por uma gestão pública mais transparente e eficiente.

Para que a Administração Pública Brasileira consolide o

processo de transição rumo à modernização de suas práticas, é necessário

que haja o despertar para uma nova consciência coletiva, por meio da qual

haja a renovação dos seus quadros organizacionais e lideranças, de modo que,

11

povo e representantes caminhem em compasso para a legitimação das leis em

consonância com as ações necessárias ao alcance de uma nova era

administrativa.

São, portanto, objetivos desta pesquisa analisar a aplicação

do Princípio da Publicidade no Brasil, com vistas a verificar de que modo seu

cumprimento tem se efetivado legal e objetivamente no alcance da real

transparência das contas públicas e identificar seus efeitos e conseqüências a

partir das seguintes abordagens:

• as características culturais brasileiras, sua influência

nas Organizações e na Administração Pública do Brasil, identificando seus

moldes de referência e orientação para mudança.

• os Princípios Constitucionais da Administração Pública:

basilares da legislação e teóricos norteadores da conduta e atos da

administração pública brasileira.

• a Transparência, destacando sua importância como

mecanismo de controle social, verificando na legislação pertinente e nos

instrumentos utilizados com este propósito, em que medida esses corroboram

para o efetivo alcance de tal finalidade.

12

CAPÍTULO I

A IDENTIDADE BRASILEIRA

A complexidade e diversidade de valores da realidade

brasileira reflete- se nas mais diversas situações sociais, o que torna seu

entendimento uma tarefa muito extensa para ser apreendida a partir de um

único ponto de vista.

Consolidar as características da cultura brasileira não é

desafio recente, e as múltiplas interpretações que visam levantar seus

aspectos enfocam detalhes diversos, conforme o referencial de seus

pesquisadores. Neste sentido, alguns autores, a exemplo de Caio Prado Júnior,

tentaram buscar elementos que explicassem as questões econômicas, políticas

e raciais do País, enquanto outros, a exemplo de Sérgio Buarque de Hollanda

se ocuparam dos elementos determinantes da nossa formação histórica e

cultural. Assim sendo, vamos nos ater aos aspectos voltados a proposta do

presente trabalho: o de compreender a influência da cultura no cenário sócio-

político-administrativo brasileiro e de que forma essa interfere no processo de

modernização da Administração Pública Brasileira.

São incontestes as peculiaridades das organizações

brasileiras quando comparadas às de outras culturas. Essas refletem os

valores culturais de nossa sociedade, transmitidos por meio do processo

natural de socialização e consolidados a partir de sua prática reiterada no

cotidiano das instituições.

Dada a diversidade das pesquisas em organizações

brasileiras, seus resultados mostram que mesmo a partir de enfoques

diferentes, existem convergências e complementaridades na identificação das

características decorrentes da cultura brasileira. A exemplo disso temos os

estudos feitos por autores como Freitas (1997), Lodi (1993) e Coda (1997).

A fim de realizar análises de processos organizacionais

baseados na identificação de traços da cultura brasileira presentes nas

13

organizações, Freitas (1997) desenvolveu um estudo salientando cinco

características por ele consideradas como as mais relevantes:

1. Hierarquia: Tendência à centralização do poder dentro dos grupos sociais, o distanciamento nas relações entre diferentes grupos sociais e a passividade e aceitação dos grupos inferiores.

2. Personalismo: Sociedade baseada em relações pessoais, a busca de proximidade e afeto nas relações e paternalismo através do domínio moral e econômico.

3. Malandragem: Flexibilidade e adaptabilidade como meio de navegação social e do “jeitinho”;

4. Sensualismo: Gosto pelo sensual e pelo exótico nas relações pessoais;

5. Aventureiro: Pessoas mais sonhadoras do que disciplinadas e com uma tendência à aversão ao trabalho manual ou metódico. (FREITAS, 1997:44)

Já Lodi (1993) a partir de suas pesquisas a fim de identificar

características naturalmente desenvolvidas como consequencia das relações

de trabalho nas organizações, identificou traços do tipo social dos brasileiros

enquanto trabalhadores:

Alguns traços do tipo social do brasileiro que ajudam a compreendê-lo trabalhando são: bondade e hospitalidade; culto da personalidade; dificuldade de obediência; falta de coesão social; aventura e imprevidência; falta de culto ao trabalho; falta de controle e acompanhamento; cultura ornamental, cordialidade, afetividade e irracionalidade; falta de objetividade; religiosidade intimista, docilidade e resignação; sobriedade diante da riqueza; individualismo e respeito pelas chefias carismáticas. (LODI, 1993:123)

Por sua vez, Coda (1997) buscou em seus estudos

identificar as organizações e suas práticas de gestão através da ótica dos

trabalhadores, concluindo que, a partir deste ponto de vista, as organizações

se mostram incapazes de apresentar sintonia ou trasparência entre os

discursos de gestão e o “modus operandi” propriamente praticados. Esta

percepção configurada por frequentes críticas aos ocupantes dos cargos de

direção - icapazes de manter coerencia entre o discurso e a prática, ratifica

uma crise de liderança institucional, que por conseguinte dificulta quaisquer

iniciativas no sentido de implementar mudanças ou aperfeiçoamentos em seus

processos organizacionais.

14

Dentro do contexto atual, não se pode deixar de citar uma

característica cultural brasileira que se expõe a cada dia com mais força e

evidência - especialmente impulsionada pela velocidade e amplitude da

informação no mundo moderno - e que marca o Brasil com um rótulo de grande

influência para sua imagem diante do mundo: a tendência à corrupção.

De acordo com Silva (2001) a corrupção no Brasil possui

características endêmicas, que ligadas a fatores culturais, manifesta-se em

todos os seguimentos da sociedade.

Segundo Tanzi (1998), o termo corrupção tem orígem no

Latim "corrumpere" (cum = com e rumpere = romper), o que se traduz no

entendimento de haver rompimento, quebra ou transgressão à regras,

condutas (ética, moral, social, administrativa, etc) ou violações à quaisquer

padrões normativos estabelecidos, contra às quais se vislumbra como

sugestivol antídoto, a Transparência (TANZI apud GARCIA, 1998).

Sem a pretensão de encerrar o tratamento desse amplo e

complexo tema - até mesmo pelo seu caráter evolutivo junto à realidade que

constantemente se renova, cada autor com seu enfoque peculiar e os estudos

aqui abordados contribuiu de maneira complementar para o seu

enriquecimento e a produção de um rol de características às quais se

convencionou rotular por “cultura brasileira”.

Baseado nas fontes em referência aqui abordadas - às quais

apresentam boa convergência com a grande maioria dos estudos desse tema,

podemos depreender que a cultura brasileira é fortemente impregnada por

características de traços subjetivamente tendenciosos à valorização das

relações pessoais e informais no trabalho, das quais resultam vertentes de

relacionamentos socio-políticos e administrativos de natureza semelhante. Tais

traços nos mostram indícios da orígem temática que aqui se apresenta ao

associar essas características à uma remanescencia modular, tanto

patrimonialista quanto nepotista, com as relações de trabalho tanto nos setores

públicos quanto privados ainda na atualidade.

15

1.1 - A Cultura Organizacional

De acordo com os professores José Pires e Kátia Macêdo

(2006), as organizações estão inseridas em ambientes com os quais interagem

em uma constante e recíproca troca de influências. São compostas por

pessoas que, como agentes deste processo de intercambio, concorrem para a

estruturação dos valores que compõem a chamada cultura organizacional.

Sob uma ótica reducionista, as organizações se constituem

em amostras da sociedade, cujas realidades culturais ganham corpo e

desenvolvem-se de forma compartilhada por seus agentes. Nesse sentido

ressaltam os professores que, segundo Morgan (1996) toda organização se

insere em um ambiente cultural e social, do qual recebe influências que

contribuem para a determinação do seu modelo de administração (Morgan,

apud Pires e Macêdo, 2006) . Segundo o autor:

“a estrutura organizacional, regras, políticas, objetivos, missões, descrições de cargos e procedimentos operacionais padronizados desempenham uma função interpretativa... atuam como pontos primários de referência para o modo pelo qual as pessoas pensam e dão sentido aos contextos nos quais trabalham.” (MORGAN, 1996:36)

Para Morgan (1996), desde os princípios fundamentais de

identidade de uma organização, passando pelos moldes hierárquicos adotados

até os mais simples processos operacionais, são todos reflexo dessa interação

entre estrutura, agentes e ambiente no qual se insere (Morgan, apud Pires e

Macêdo, 2006).

A percepção da estrutura organizacional como uma

formação decorrente de um intercâmbio funcional entre componentes mutantes

pela própria natureza, permite compreender sua dinamica como a um

organismo cuja própria finalidade se define a partir da sinergia de seus

agentes. Nesse sentido, a organização é vista por Smircich como um

organismo adaptativo ou um sistema de conhecimento existente, que

decorrente da interatividade com o ambiente ao qual se integra, se vale de um

conjunto subjetivo de ídéias e significados compatilhados que parecem levá-la

a um funcionamento harmonico e regular.

16

À essa rede de significados compartilhados - rotulada por

cultura organizacional, Mintzberg (2000) atribui valor basilar na fundamentação

de uma organização. Para o autor sua força se expressa na legitimação das

crenças e valores compartilhados pelas pessoas - sem as quais a cultura não

existiria, e que termina por manifestar-se nas tradições, hábitos, simbolos ou

mesmo produtos que a compõem.

Por todas as contribuições realizadas pelos estudiosos

desse tema, infere-se que a cultura organizacional se apresenta como

sustentáculo do qual se extrai a essência norteadora desde a finalidade, até os

modelos estratégicos e operacionais de uma organização. Sua influência se

expande até mesmo sobre as crenças, valores e os relacionamentos

interpessoais entre os agentes organizacionais que com ela interagem e

mutuamente se transformam.

1.2 - Histórico da Administração Pública no Brasil

O Estado brasileiro é reconhecido por sua estrutura socio-

política como predominantemente Patrimonialista até meados do século XIX.

Caracterizada pela apropriação do público pelo privado, essa herança Lusitana

impôs marcas tão profundas à sua colônia - geograficamente grandiosa,

porém, social e politicamente frágil, que sua cultura sobrepujara até mesmo à

permuta do Império à República, fazendo-se presente até os dias atuais. Como

Sérgio Buarque de Hollanda bem detalhou na renomada obra “ Raízes do

Brasil” , a “privatização do público” não foi capaz de sucumbir mesmo diante

das alterações significativas encetadas com a implementação do regime

republicano no Brasil, em 1889. Nesse sentido, as ações do Estado brasileiro

permaneceram à guisa do modelo patrimonialista de Estado, em que pese o

modelo republicano de governo.

Segundo Pimenta (1998), tais condições predominaram até

a década de 1930. Com o advento da República Nova e a ênfase dada ao

processo de industrialização, o Estado brasileiro passou por transformação que

constitui verdadeiro ponto de inflexão. O surgimento do Estado intervencionista,

17

então adotado pelo País, foi capaz de trazer-lhe transformações que resultaram

no estímulo ao crescimento econômico, bem como na profissionalização do

funcionamento e expansão das organizações burocráticas de caráter público.

Nesse contexto, surgiram as primeiras características do Estado brasileiro

como o Estado do bem-estar. O Estado passou a atuar em novas áreas e

novos órgãos foram criados, a exemplo do Ministério da Indústria e Comércio e

do Ministério da Educação e Saúde Pública ( 1931).

Segundo afirma Martins (1997),

“do ponto de vista das organizações públicas, essa fase (década de 1930) não implicou uma maior demanda sobre a administração pública, nem registrou esforços sistemáticos de reforma administrativa, senão reestruturações ministeriais próprias da atividade governamental do Império e da implantação do federalismo desconcentrado da República Velha.” (MARTINS, 1997:174-175)

De acordo com Marcelino, a era Vargas (1930 a 1945) foi

um período marco na história brasileira, em razão de encerrar a República

Velha com o desenvolvimento de inúmeras alterações que Vargas promoveu

no país, tanto sociais e econômicas, como também políticas com inovações na

estrutura de poder do governo. Com vistas a tornar a Administração Pública

uma instituição mais eficiente, o então presidente fundamentou sua reforma em

premissas voltadas à reestruturação do sistema de pessoal, à implantação de

sistemas administrativos simplificados e às atividades orçamentárias.

Deste contexto depreende-se o notório caráter burocrático

da Era Vargas, que fortemente empenhado em imprimir a reforma das

atividades meio do Estado brasileiro – assim transformado em um organismo

de elevada complexidade, com seu anseio pela conquista da eficiência

administrativa, sacrificou por sua vez, a eficácia política decorrente de suas

atividades finalísticas.

Esse impulso reformista da Era Vargas se encerra em 1945,

ou como afirma Marcelino (2003), entra em colapso com a queda do Estado

Novo – regime ditatorial imposto em 1937 pelo presidente Vargas, a partir de

um golpe de Estado imposto sob o pretexto de impedir a tomada do poder por

uma organização comunista cuja existência era proclamada. O colapso dessa

18

reforma se deu em decorrência da forma autocrática como fora imposta,

estampando à Administração características próprias de um sistema selado.

Cria-se a partir de então um hiato temporal no processo reformista cujos sinais

só ressurgem a partir de 1952, a partir quando ao longo de uma década novos

estudos foram realizados e projetos elaborados, ainda que, entretanto, não

tenham sido efetivamente concretizados.

Chegado o decênio dos anos 60, firmava-se no Brasil a

então rotulada “administração para o desenvolvimento”. Ainda segundo

Marcelino (2003), este modelo tinha por propósito elementar consolidar a

intervenção Estatal nas atividades sócioeconômicas do país, desatrelar do

regime estatutário o trabalho de execução de certas atividades e a criação de

entidades da Administração pública descentralizada, através das quais seriam

exercidas as tais intervenções. Esse novo formato surgia em contraponto ao

centralismo do complexo aparelho burocrático concebido em meio ao

autoritarismo do governo precedente.

A incessante busca de realizar o processo de reforma

administrativa no Brasil, ainda segundo Marcelino, teve como foco na década

de 1980 a instalação de sistemas administratrivos que possibilitassem acelerar

o desenvolvimento do país com a máxima utilização de seus recursos.

Entretanto, considerando-se a complexa estrutura organizacional do país, esse

modelo - proposto para enfrentar um desafio de tal magnitude, uma vez

baseado apenas em aspectos técnicos e legais, mostrou-se insuficiente ao

menosprezar outros comprovadamente indispensáveis como o são os

economicos, sociais, políticos e culturais.

A partir do enfrentamento dos desafios propostos na década

de 1980, no que se refere ao aspecto normativo estabeleceu-se um marco com

a promulgação da mais democrática das constituições existentes no país.

Entretanto, se por um lado houveram significativos avanços de cunho social em

seus artigos, paradoxalmente surgiram inúmeros direitos e garantias aos

servidores públicos, que de acordo com Pimenta (1998), ocasionaram um

aumento substancial das despesas públicas. Fato que se verifica como

resultado das obrigações estabelecidas para estado com os cidadãos e de

19

garantias sociais referentes à política trabalhista, a exemplo da implantação do

regime jurídico único que garante a estabilidade aos servidores e do direito a

igualdade de vencimentos entre cargos assemelhados.

Embora novata - se comparada às antigas nações, conforme

afirma Carbone (2000) a história da administração brasileira é suficientemente

desenvolvida para apresentar peculiaridades em seu caráter particular. A partir

das características próprias dos trabalhadores brasileiros anteriormente

apresentadas, é comum que nas organizações públicas no Brasil, encontremos

relações de trabalho baseadas em habilidades diplomáticas se sobrepujando

às qualificações técnicas ou capacitações profissionais como indicadores de

referência para a ascenção aos cargos de gestão e às vinculações de poder.

Ao mesmo passo Castor e José (1998) apontam para o

histórico e recorrente confronto entre duas vertentes de poder no Brasil: por um

lado as influentes correntes conservadoras que sustentam os rituais burocrático

formalistas, os modelos centralizadores de gestão e práticas retrógradas e

contrárias aos esforços pela modernização do aparelho Estatal, por outro em

sentido contrário, as forças aliadas em luta pela reforma do Estado através da

modernização de seu pouco eficiente e burocrático modelo de gestão.

Ainda segundo os mesmos autores, uma vertente -

conservadora e burocrata em seu sentido corporativo, luta para manter seus

domínios e privilégios por meio da paralizia Estatal e a centralização do poder.

A outra, modernizante, inovadora e liberalista, industrializada e de olhos

abertos para o além fronteiras, exige novas formas de atuação do Estado, que

alicerce as bases necessárias ao crescimento economico e social do país.

Essa última, econtrando forte resistência aos projetos de reforma do Estado, se

esfoça para semear nas organizações públicas uma cultura empreendedora e

mais flexível de gestão, que as permita atuar de modo mais efetivo e em

compasso com as mudanças do mundo globalizado.

Nesse sentido Matias-Pereira (2012) ressalta que

"a administração pública brasileira ainda possui uma estrutura pesada, burocrática e centralizada em diversas áreas, notadamente na social, apesar das crescentes pressões da sociedade, e não tem sido capaz de responder

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adequadamente, enquanto organização, às demandas e aos desafios da modernidade." (MATIAS-PEREIRA, 2012:xi)

Segundo Castor e José (1998) a desmedida autonomia que

possuem as organizações públicas propicia o surgimento de práticas

corporativistas decorrentes de relações pessoais como o clientelismo, o

favoritismo, as atribuições de cargos por critérios imprecisos ou duvidosos e

mesmo o exercício do poder em causas à margem das atribuições das funções

públicas.

Guimarães (2000) é conclusivo ao afirmar que

“no setor público, o desafio que se coloca para a nova administração pública é como transformar estruturas burocráticas, hierarquizadas e que tendem a um processo de insulamento em organizações flexíveis e empreendedoras”. (GUIMARÃES, 2000:127)

Ainda segundo o autor, a transformação necessária a essas

estruturas retrógradas somente será exequível, quando houver uma quebra de

paradigma dos lendários moldes da administração dos recursos públicos, para

que cedam lugar a modelos ibuidos por uma nova cultura de gestão.

Assim sendo, torna-se clara a relevância da interferência

cultural na essência da Administração pública e a importância da sua

transformação para permitir ao país o alcance de um novo cenário, onde se

vislumbre a legitimidade das iniciativas do setor público com as demandas

sociais e em sintonia com o ritmo das mudanças impostas pelo contexto global.

21

CAPÍTULO II

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA ERA DA

INFORMAÇÃO

Cabe à administração pública, por cumprimento à

obrigatoriedade da legislação brasileira, dar ampla publicidade de seus atos de

estado, a fim de em caráter informativo torná-la disponível a todos que desejem

conhecê-la, respeitando nesse sentido, a forma e amplitude da publicização em

consonância com a importância e contexto da infomação.

Convém acrescer que todo meio de comunicação, seja ele

impresso, eletônico, televisivo e outros, desde que apresente conteúdo

precisamente definido, torna-se componente de prática verificação. Nesse

sentido Bandeira de Mello (1999) afirma que, em tese, a administração Pública

não só pode como deve atender ao princípio da publicidade, valendo-se para

tal de qualquer meio de comunicação e recursos que se prestem ao objetivo de

amplamente levar aos cidadãos informações suficientemente claras, completas

e em formatos que facilitem sua compreensão. Nesse sentido importa observar

- porque em atendimento a mandamento constitucional, que cabe a

Administração Pública não se limitar ao simples cumprimento burocrático de

publicizar seus Atos em mídias oficiais, mas extrapolar esses limites, sempre

que preciso, a fim de efetivamente atender ao propósito de cumprimento da

trasnsparência pública.

Isto posto, é inconteste reconhecer que a publicidade a que

se obriga o poder público, necessita ser cumprida sob sujeição aos principios

constitucionais devidamente expressos no artigo 37 da Carta Magna, bem

como em seu parágrafo primeiro:

Art. 37. "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

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§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.” (CF – 1988)

Nesse mesmo sentido fundamentado na Carta Magna,

doutrina e jurisprudencia se posicionam refinando os moldes e especificidades

relacionados ao princípio da publicidade, a fim de promover meios que levem o

poder público a atuar proativamente no que se refere ao efetivo cumprimento

de uma gestão pública responsável e transparente no Brasil.

Jurisprudência que exemplifica esta afirmação, pode ser

obtida com o posicionamento do Ministro Carlos Ayres Britto - pelo Supremo

Tribunal Federal, em julgamento de pauta relacionada ao questionamento da

legalidade da divulgação de informações públicas através do portal da

transparencia do estado de São Paulo:

“A prevalência do princípio da publicidade administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a República enquanto forma de governo. Se, por um lado, há um necessário modo republicano de administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a cidadania mesma que tem o direito de ver o seu Estado republicanamente administrado. O “como” se administra a coisa pública a preponderar sobre o “quem” administra – falaria Norberto Bobbio –, e o fato é que esse modo público de gerir a máquina estatal é elemento conceitual da nossa República. O olho e a pálpebra da nossa fisionomia constitucional republicana.

A negativa de prevalência do princípio da publicidade administrativa implicaria, no caso, inadmissível situação de grave lesão à ordem pública.” (AYRES BRITTO–2011)

Por referência doutrinária - no que se refere ao princípio da

publicidade como norteador e mandamental àqueles que no exercício de

funções públicas representam o Estado brasileiro, temos as palavras do

consagrado adminstrativista Hely Lopes Meirelles, cujo posicionamento

enaltece a importancia de a transparência ser exercida com a devida

responsabilidade em relação aos Atos praticados pelo Poder Público:

“Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento púbico e início de seus efeitos externos. Daí por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os emitem exigem publicidade

23

para adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e terceiros.”

A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade. (...).

Em princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, porque púbica é a Administração que o realiza, só se admitindo o sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior da Administração (...);

O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral, através dos meios constitucionais (...).” (MEIRELLES– 1998:89)

Desse entendimento – nada menos que uma referência

doutrinária, infere-se claramente a abrangência do princípio da publicidade, que

ultrapassa a fronteira do simples cumprimento da divulgação oficial dos atos da

administração pública, para determinar que a publicização da conduta interna

dos seus agentes esteja disponível ao conhecimento de todos os cidadãos.

Vale ressaltar algumas exceções que limitam a publicidade,

tendo por propósito garantir o respeito a outros princípios como os da

eficiencia, da impessoalidade e da moralidade. Dessa maneira, conforme cita

Meirelles (1998), se admite o sigilo “nos casos de segurança nacional,

investigações policiais ou interesse superior da Administração” (p.89); no

mesmo sentido – conforme § 1º, art. 37/CF, se restringe o uso da publicidade

para fins de promoção pessoal de autoridades ou servidores publicos, bem

como realização de políticas partidárias, a fim de coibir o desvio de recursos

públicos com finalidades diversas dos interesses da sociedade.

Fica assim determinada a obrigação assumida pela

Administração Pública de proativamente levar à sociedade o conhecimento dos

atos por ela produzidos, fundamentando e motivando suas ações a fim de

satisfazer tanto ao direito, quanto ao interesse público, em dispor de tais

informações na forma da lei.

É válido salientar que embora os meios de comunicação dos

atos da administração pública sejam, em princípio, os diários oficiais, nada

impede que a publicização oficial se dê a partir de outros veículos disponíveis,

os quais venham em melhor medida atender ao objetivo maior da publicidade,

24

seja o qual, dispôr as informações ao alcance da sociedade a quem se destina,

especialmente se a publicação por via ordinária oficial se mostrar inepta para

informar aos cidadãos.

Conclui-se que, a fim de obter o esperado alcance da

publicidade fornecida pela administração pública, deve ser considerado o

contexto relativo ao ato praticado e a condição de acesso da sociedade à

informação, de modo que a matéria publicada produza os efeitos esperados,

quais sejam o de permitir que - uma vez de posse do conhecimento das ações

públicas, a sociedade possa acompanhar e protagonizar seu papel de agente

fiscalizador das ações praticadas pela administração.

Nesse sentido destaca-se a orientação do Supremo Tribunal

Federal, de que o princípio da publicidade deve nortear a Administração

Pública para a imposição de esforços “na busca da eficiência” pelos meios

adequados de fornecer informações à sociedade a fim de permití-la o

acompanhamento da gestão pública.

A Administração Pública prevalescente no Brasil, por muito

tempo apresentou um modelo obscuro e inascessível ao cidadão comum,

sendo assim antagônico ao que se espera de um regime que se preconiza

democrático. Esse modelo, longe do que se entende por transparência pública,

permitia a existência de uma “administração paralela”, na qual preponderavam

acordos escusos, conchavos e a impossibilidade do acompanhamento e

fiscalização da população sobre a gestão dos negócios públicos.

Esse conjunto de entendimentos nos leva a compreensão de

que uma simples publicação anunciando uma determinada ação da

Administração Pública, não é suficiente para uma eficaz publicização oficial da

atividade administrativa. Essa deve possuir todos os elementos necessários e

suficientes à sua perfeita identificação e compreensão pelos cidadãos comuns.

Concluímos assim nas palavras de Demócrito Reinaldo:

“Se o objetivo maior da publicação é o de levar ao conhecimento de todos os cidadãos o que se realiza no âmbito dos órgãos administrativos, cujas atividades, de modo geral, devem se revestir da mais límpida transparência, publicar-se uma decisão ou um ato administrativo sem um mínimo de justificação que possibilite a compreensão, pelo vulgo, de seu

25

conteúdo, e pelos que encarnam, por determinação legal, a sua conformidade com a lei, equivale a não publicar. Essa é, assim, na prática diuturna de alguns setores, uma forma de burlar o princípio constitucional, escondendo dos cidadãos de modo geral o verdadeiro conteúdo do ato ou da decisão e, quiçá, os seus próprios objetivos.” (REINALDO, 1998:476).

2.1 - Os Princípios da Administração Pública

O ato de administrar bens públicos tem por pressuposto a

gestão da coisa alheia baseada em regras pré-estabelecidas por leis,

regulamentos normativos, princípios e, sobretudo, a responsabilidade moral e

finalística das ações. Nesse seintido Meirelles (1998) define Administração

pública como “a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no

âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da

moral, visando ao bem comum” (p.82).

Ainda segundo Meirelles (1998), objetivamente a

Administração pública é expressão do Estado a fim de satisfazer seus fins de

conservação e garantir o bem estar e o progresso social. Sua natureza

impositiva determina àquele que – na investidura de um cargo público, se

obriga a cumprir fielmente os preceitos da lei e da moral administrativa que

orientam sua atuação em defesa dos interesses da sociedade. Assim, todo

agente público assume o compromisso de bem servir à coletividade, porque

não é outro o interesse do povo - a quem se destinam os bens e servisos

públicos, senão sua conservação e valoração decorrentes das ações do

Estado.

O objetivo finalístico da administração pública se encerra em

defender e produzir o bem comum conforme os interesses da coletividade por

ela administrada. Assim, a todo aquele que - investido de cargo público,

assume a responsabilidade por atividade administrativa, deve orientar suas

ações à produção de resultados norteados por este objetivo, sob pena de

descumprimento do mandato assumido. Conforme afirma Meirelles (1998)

“Ilícito e imoral será todo ato administrativo que não for praticado no interesse

da coletividade” (p.84).

26

Em busca dos objetivos da administração pública, temos que

os atos administrativos são norteados por princípios basilares, cuja observância

obrigatória é determinante para validar a atividade administrativa e na hipótese

de desacato, subentende-se a ocorrência de vício e um desvirtuamento dos

interesses sociais.

Com a singular maestria dos grandes doutrinadores,

Bandeira de Mello encerra:

“Princípio é, por definição, mandamento nuclear de um sistema,verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para a exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico...`` ´´Violar um princípio é muito mais grave do que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão aos seus valores fundamentais...`` (CELSO A. B. MELLO, 1986:230)

Consolidados em 5 pilares, os princípios constitucionais são

fundamentos que atestam o mérito e honram os atos de Estado, sendo

enunciados pelos conceitos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade,

da publicidade e da eficiência expressamente abordados pelo artigo 37 da

carta magna conforme a seguir:

“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade publicidade e eficiência...” (Constituição Federal brasileira – 1988)

Segundo Meirelles (1998), esses princípios constituem os

sustentáculos da atividade pública e cujo desrespeito, implica no desvio daquilo

que há de mais elementar na guarda e zelo dos interesses sociais.

O princípio da legalidade determina à todo aquele que no

exercício de suas atividades funcionais, desde que representando o poder

público, que norteie sua conduta e procedimentos do seu exercício segundo as

determinações da lei, sob pena de tornar inválidos quaisquer atos praticados

27

em dissonância com seus preceitos, bem como ter de assumir civil e

criminalmente a responsabilidade pelos resultados decorrentes da prática

ilegal.

Neste sentido o professor Kildare Gonçalves (1999) afirma

que: “Diferentemente do indivíduo, que é livre para agir, podendo fazer tudo o

que a lei não proíbe, a administração, somente poderá fazer o que a lei manda

ou permite” (p. 301). Assim, ao passo em que a eficácia administrativa está

condicionada ao atendimento da lei, somente sendo permitido atuar

administrativamente dentro de seus limites, temos que aos agentes públicos a

lei não só autoriza como obriga a agir em nome da irrenunciabilidade aos

poderes que lhes são conferidos pela Administração em benefício da

coletividade e cujo cumprimento se lhes impõe através da lei conforme

esclarece Helly Lopes Meirelles:

“...a natureza da função pública e a finalidade do Estado impedem que seus agentes deixem de exercitar os poderes e de cumprir os deveres que a lei lhes impõe. Tais poderes, conferidos à Administração Pública para serem utilizados em benefício da coletividade, não podem ser renunciados ou descumpridos pelo administrador sem ofensa ao bem comum, que é o supremo e único objetivo de toda ação administrativa”. (MEIRELLES, 1998:85).

O princípio da moralidade apresenta-se hodiernamente

como fundamento presumido para conferir validade a todo e qualquer ato

administrativo. Segundo Hauriou, sistematizador desse conceito, não se trata

da moral comum – a qual é imposta ao homem para sua conduta externa, mas

sim de uma moral jurídica - imposta ao agente público para sua conduta

interna, endendida como "o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina

interior da Administração" (Hauriou apud Meirelles, 1998, p.86) e aplicada com

a finalidade de sua ação: o bem comum. O mesmo autor defende que os

agentes administrativos, pressupostamente capazes de atuar em nome do

poder publico, devem ao mesmo tempo valer-se de sua capacidade de

discernimento para que, em atuação, não se limitem à distinção entre o legal e

o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o

inoportuno, mas também, necessariamente, entre o Bem e o Mal, o honesto e o

desonesto, sem jamais desprezar o elemento ético de sua conduta.

28

A título de hipótese se poderia especular um ato produzido

em conformidade com a lei, mas porém, sob vício de moralidade. Entretanto, a

lei pode ser cumprida atendendo ou não aos fundamentos do princípio da

moralidade. No caso de seu descumprimento, por certo que se está produzindo

um ato legal, porém, comprometido com a moralidade administrativa.

Neste sentido, a propósito de esclarecimento temos a

decisão do Supremo Tribunal Federal:

"A atividade estatal, qualquer que seja o domínio institucional de sua incidência, está necessariamente subordinada à observância de parâmetros éticojurídicos que se refletem na consagração constitucional do princípio da moralidade administrativa. Esse postulado fundamental, que rege a atuação do P oder P úblico, confere substância e dá expressão a uma pauta de valores éticos sobre os quais se funda a ordem positiva do Estado. O princípio constitucional da moralidade administrativa, ao impor limitações ao exercício do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do P oder P úblico que transgridam os valores éticos que devem pautar o comportamento dos agentes e órgãos governamentais." (ADI 2.661-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 23/ 08/ 02)

Finalmente vale ressaltar que o remédio constitucional para

controle contra a moralidade administrativa se dá através da ação popular,

conforme art. 5º, LXXIII, da Carta Magna abaixo transcrito:

“...qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;” (art. 5º, LXXIII, CF)

A Constituição brasileira de 1988 não faz menção taxativa

ao reconhecido princípio da finalidade, porém, expressa seu caráter sob nova

roupagem a partir do princípio da impessoalidade. Referenciado no artigo 37 da

carta magna, o princípio da impessoalidade determina aos representantes do

poder público que - no exercício de suas atribuições, somente pratiquem atos

que estejam em perfeita consonância com a finalidade da lei expressa

normativamente e de forma impessoal em cumprimento do seu objetivo de fato.

29

É a partir do princípio da impessoalidade (CF, art. 37, § 1º),

que o legislador contextualizou na carta magna a vedação à utilização da

publicidade governamental que venha a ser revestida por caráter promocional

ou travestida em ato de propaganda pessoal. Nesses casos em que

representantes da administração publica venham a valer-se do exercício de

suas atividades funcionais ou realizações sob seus mandatos com intuitos de

alavancar popularidade ou influenciar a opinião pública na formação de opinião

política ou eleitoral dos cidadãos, utilizando para tal - de forma maliciosa e

maquiada, o princípio da publicidade, ergue-se então o princípio da

impessoalidade impondo seus limites e restrições.

Consigne-se, a propósito, que a ofensa ao princípio da

impessoalidade configura improbidade do ato administrativo (art. 11, Lei nº

8.429/92), podendo a propaganda política realizada nesses moldes infringentes

configurar também infração ao direito eleitoral (art. 73, Lei nº 9.504/97 e art.

237, Código Eleitoral), podendo constituir propaganda extemporânea ou abuso

de poder político ou econômico, sendo assim passível de penalidades nos

termos da lei.

Cabe lembrar entretanto não haver impedimento para que

em ato de informação ou orientação em comunicado oficial, a menção seja

realizada por agente público, mesmo com sua imagem sendo veiculada, desde

que isso não caracterize intuito de promoção pessoal, apologia partidária ou

ideologia política. Assim sendo, independente da melhor forma que o contexto

exigir para comunicar uma informação administrativa, há que se perseguir o

objetivo principal da comunicação, qual seja, dotar o cidadão de uma

quantidade suficiente de esclarecimentos e dados que o permita fazer suas

análises, avaliações e escolhas isento de induções tendenciosas.

Conforme afirma Meirelles (1998), a finalidade de um ato

administrativo deve possuir sempre como objetivo certo e inafastável o

interesse público, sujeitando a qualquer que desse se afaste, sua invalidação

por desvio de finalidade a que a lei de ação popular conceituou como "fim

diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência"

do agente (Lei 4.717/65, art. 2º, parágrafo único, "e").

30

O princípio da publicidade integra o rol dos quatro “pilares de

sustentação” que conferem validade jurídica ao ato administrativo e são por

essa fundamental importância expressos no artigo 37 da carta magna.

Por conceito jurídico, “Publicidade é a divulgação oficial do

ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos” (MEIRELLES,

1998, p.89). Essa é a razão pela qual as leis, atos e contratos administrativos

necessitam ser préviamente publicados para que seus efeitos externos sejam

produzidos perante terceiros que se enquadrem em seus preceitos.

Segundo Meirelles (1998), “A publicidade não é elemento

formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade”. Nesse sentido, um ato

produzido em desconformidade com seus moldes formais não se torna válido

por sua mera publicação, por outro lado, um ato regularmente produzido, não

dispensa a publicação quando a lei assim exigir, para que a partir de então

passe a produzir seus efeitos.

Considerando o caráter público da atividade administrativa

dos entes de governo, temos que, a princípio, todo e qualquer ato por eles

praticado deve deve produzir publicidade institucional de cunho informativo,

com o uso de qualquer meio de comunicação disponível, tendo por finalidade

publicizar seus atos de maneira ampla e acessível à maior parte da população.

Entretanto existem excepcionalidades como quando a publicidade dos atos

processuais pode ser restrita para garantir a defesa da intimidade ou o

interesse social assim o exigir (art. 5º, LX, CF). No mesmo sentido, em casos

de informações cuja divulgação possa causar risco ou dano à segurança da

sociedade ou do Estado, alguns atos exigem um tratamento diferenciado em

garantia do sigilo das informações, conforme dispõe o Decreto Federal Nº

7.845, de 2012.

Em atendimento ao princípio constitucional da publicidade e

a fim de cumprir, com efeitos jurídicos, a divulgação dos atos administrativos, o

poder público há de fazê-lo a partir dos órgãos oficiais agentes dos atos e

através dos meios oficiais de divulgação, quais sejam: os Diários Oficiais das

entidades públicas, os jornais contratados pela administração pública para

essas publicações oficiais ou também a partir da afixação dos atos ou leis

31

municipais na sede da prefeitura ou câmara - quando não houver meios de

publiciação oficiais, sempre de acordo com a Lei Orgânica de cada município.

Em respeito à crescente demanda pela redução dos gastos

públicos, sem que para isso seja comprometido o atendimento às

necessidades sociais – cada vez mais exigentes - nasce em 1998 a Emenda

Constitucional n° 19, a partir da qual é introduzido na Carta Magna o Princípio

da Eficiência; chegado a fim de coadunar na sua melhor relação, despesas e

resultados, sacramentando assim uma maior exigência de responsabilidade do

Estado para com seu financiador - o povo.

Consolidando o entendimento, sobreleva-se a lição do

professor Kildare quando relaciona o princípio da Eficiencia no que diz respeito

às normas da boa administração:

“...a Administração Pública, em todos os seus setores, deve concretizar suas atividades com vistas a extrair o maior número possível de efeitos positivos ao administrado, sopesando a relação custobenefício, buscando a excelência de recursos...”. (KILDARE, 1999:303).

Nesse mesmo sentido, afirma a professora Maria Sylvia Di

Pietro (1998), que o princípio da eficiencia se faz necessário tanto em relação à

exigencia na forma de atuação do agente público, de modo a desempenhar

suas atribuições com o melhor desempenho possível e a fim de obter os

melhores resultados, quanto em relação ao modo de organizar, estruturar e

disciplicar a Administração Pública da maneira mais racional possível, em

busca dos melhores resultados na prestação dos serviços públicos.

Vale observar que a Emenda Constitucional nº 19/98, além

de incorporar o princípio da eficiencia propríamente dito, estabelece inovações

que indiretamente se aplicam ao seu cumprimento, como por exemplo:

● No art. 41 (CF), além de exigir o prazo de três anos de

efetivo exercício para que o servidor público venha a adquirir estabilidade, a

emenda 19 sujeita o mesmo a perdê-la – entre outras hipóteses, também

mediante processo de avaliação periódica de desempenho.

32

● No art. 39 § 2 (CF), ao prever a formação e o

aperfeiçoamento dos servidores públicos e a participação nos cursos de

capacitação como um dos requisitos para a promoção na carreira.

2.2 - A Transparência Pública

A cobrança por uma transparência pública mais acentuada

tem crescido vertiginosamente no Brasil nos últimos anos. A promoção da

transparência e a garantia de acesso dos cidadãos às informações coletadas,

produzidas e armazenadas pelas diversas instituições de Estado é considerada

medida indispensável para o fortalecimento da democracia e à melhoria da

gestão pública.

Num sistema interativo do qual participam o poder público e

o povo a quem representa, a transparência e o livre acesso às informações,

protege a sociedade de ingerências indevidas e atos arbitrários no processo de

gestão; de outro modo, é também condição fundamental para que se efetive o

processo de fiscalização, controle e de influência dos cidadãos e dos grupos

organizados da sociedade nos processos políticos, dos quais se acredita

resultar num legítimo e efetivo estado democrático de direito.

Neste sentido, considerando que o poder é exercido em

nome do povo, não se admite que esse fique privado às informações sob a

guarda do Estado no que se refere à gestão da coisa pública. Sendo assim e

tendo em vista que Transparência está intrinsecamente atrelada à

aplicabilidade do Princípio da Publicidade, esta integra o rol dos conceitos

constitucionalmente garantidos e considerados fundamentais a todo cidadão.

Esse processo de promoção e fortalecimento da

Transparência é percebido no “sítio eletrônico”1 da Controladoria Geral da

União (CGU) no qual se declara que a promoção da transparência pública é um

dos objetivos essenciais da Administração Pública moderna, uma vez

reconhecendo que a ampliação da divulgação das ações governamentais, além

1 http://www.cgu.gov.br/assuntos/transparencia-publica

33

de contribuir para o fortalecimento da democracia, prestigia e desenvolve as

noções de cidadania.

Ainda segundo a CGU2, “o governo brasileiro acredita que a

transparência é o melhor antídoto contra corrupção”, se valendo como um

recurso para que a sociedade exerça seu papel no controle das ações

governamentais e conseqüente mecanismo indutor para que os gestores

públicos ajam com responsabilidade.

Desse modo, os ganhos advindos de políticas de

transparência governamental, portanto, não se encerram em si mesmos, mas

estão, sim, nos resultados trazidos por esse tipo de política para todo o arranjo

institucional da administração pública.

2.3 - A normatização da Informação

É unívoco o entendimento de valor da informação à qual se

associa o poder. Os detentores das informações mais pertinentes em cada

conjuntura, são mais respeitados e influentes, podendo valer-se dessa

vantagem para que - na maioria das vezes, tirem melhores proveitos das

situações sobre os demais.

A democratização das informações relativas às questões

administrativas dos governos tem sido tema central nos regimes democráticos

contemporâneos, girando em torno da questão da publicidade e da

transparência pública. Nesse contexto, a Constituição Federal Brasileira -

promulgada em 1988, inseriu em seu art. 37 que a administração pública direta

e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios passaria a obedecer aos princípios da legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e posteriormente – tendo sido incluído

a partir da EC nº 19/98 – a obdeiência também ao princípio da eficiência.

O princípio da publicidade dos atos e contratos

administrativos extrapola seus próprios efeitos externos, desde que assegura

2 http://www.portaltransparencia.gov.br/sobre

34

seu conhecimento e controle a todo cidadão que o deseje, por meio de

“remédios” e direitos constitucionais tais como: o mandado de segurança (art.

5º, LXIX), o direito de petição (art. 5º, XXXIV, "a"), a ação popular (art. 5º,

LXXIII), o habeas data (art. 5º, LXXII) e a suspensão dos direitos políticos por

improbidade administrativa (art. 37, § 4º). Para tanto, em respeito a esse

mesmo princípio a Constituição impõs o fornecimento pelas repartições

públicas, de certidões de atos da Administração destinados à garantia da

defesa de direitos ou esclarecimentos de situações de interesse pessoal (art.

5º, XXXIV, b), desde que devidamente requeridas por qualquer cidadão.

Vale observar que quando a Constituição se refere

indistintamente às “repartições públicas", essa referência acolhe tanto às

repartições da Administração direta quanto da indireta, dado que ambas são

desdobramentos do serviço público e, como tais, têm o dever legal de prestar

informações ao público sobre o seu exercício funcional.

Na segunda metade da década de 90, com a inflação

controlada, começou a se desenvolver uma política fiscal responsável. Os

dados das contas públicas apresentados não sofriam mais a interferência de

elevados índices inflacionários, ocasionando uma melhora nas informações das

contas públicas.

Estudos e contribuições buscavam a criação de uma lei que

pudesse regulamentar e dar eficácia a alguns dos dispositivos constitucionais

constitucionais - especialmente aos arts. 163 e 169, CF (os quais se referem à

finanças públicas, dívida pública, concessões, emissões e resgates de títulos

da dívida pública e despesas com pessoal ativo e inativo dos três poderes).

Nessa caminhada, em 04 de maio de 2000 surge a então

conhecida Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece normas de

finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e é

considerada um dos mais importantes instrumentos normativos erguidos em

defesa da ética e da transparência na Administração pública brasileira.

A Lei de Responsabilidade Fiscal é um código de conduta

para os administradores públicos que passaram a obedecer a normas e limites

35

para administrar finanças e prestar contas de quanto e como gastam os

recursos públicos.

A partir desse marco, em acordo com o Princípio da

Publicidade, os gestores públicos se obrigam a publicar os documentos

orçamentários e fiscais de que tratam a lei, se utilizando para tal, de diversos

meios de comunicação como: a internet, jornais oficiais, periódicos de maior

circulação do município ou em murais situados em locais de fácil acesso e de

grande fluxo de pessoas, de modo a dar eficiencia à essa publicidade.

Visando, antes de mais nada, disciplinar o comportamento

do gestor público, a LC 101/00 efetivamente norteou a Administração pública

através de uma regulamentação que enquadrou sua execução em moldes de

planejamento, equilíbrio financeiro, economicidade, produtividade, controle,

responsabilidade e sobretudo - mediante seus arts 48 e 49, de transparência.

Com o art. 48 da LRF, foram implementados instrumentos

de transparência da gestão fiscal, a partir dos quais a Administração pública se

obrigou a dar ampla divulgação – bem como de suas versões simplificadas,

inclusive através dos meios eletrônicos de acesso ao público, sendo esses:

• os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias;

• as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;

• o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o

• Relatório de Gestão Fiscal

Em seu parágrafo único, o art. 48 reafirma o compromisso

de que a trasnparência será assegurada, também, através do incentivo à ação

popular e de realizações de audiências públicas, durante o processo de

elaboração e discussão dos planos orçamentários. Já no art.49, a LRF

corrobora a garantia da disponibilidade das contas apresentadas pelo chefe do

Poder Executivo para consulta e apreciação por todo e qualquer cidadão ou

instituições da sociedade.

No que se refere à divulgação da gestão fiscal prevista na

LRF, temos basicamente uma alusão à publicação dos documentos

orçamentarios e fiscais, bem como ações de participação popular. Essas

36

referências constituem-se essencialmente em desdobramentos dos preceitos

contidos na Constituição Federal de 1988, de modo especial nos arts. 37,

caput; 29, caput e incisos XII e XIII, art. 74, § 2º; 31 § 3º da CF, cujo prazo foi

ampliado pelo art. 49 da LRF.

Isto posto, a partir do advento da LRF, temos que a

transparência deixa de ser apenas um objetivo ou um princípio da gestão

pública, mas se empodera com a titulação de uma obrigação legal imposta aos

gestores públicos no sentido de não somente cumprir eficientemente suas

missões - segundo os mandamentos constitucionais e legais - mas também

demonstrar à sociedade, que as realizaram em conformidade com o que foi

estabelecido nos planos orçamentários aprovados, nos relatórios gerenciais

apresentados e em suas prestações de contas, cujos resultados serão todos

submetidos a apreciação e aprovação da sociedade civil.

Dada a importância do tema ‘Transparência pública’, sua

abordagem no art.48 da LRF tomou novo formato e dimensão a partir da Lei

Complementar 131 de maio de 2009, a qual acresceu iniciativas visando

ampliar a acessibilidade social aos dados orçamentários das entidades

públcias.

Assim sendo, foi incorporado no parágrafo único da LRF, a

liberação, em tempo real, de informações detalhadas sobre a execução

orçamentária e financeira através de meios eletrônicos de acesso público. Além

disso, foi estabelecida a necessidade de adoção de um sistema integrado de

admistração financeira e controle, o qual deve atender a um padrão mínimo de

qualidade a ser definido pelo poder executivo e que atenda ao disposto pelo

art.48-A também acrescido à LRF.

A fim de regulamentar o sistema integrado de admistração

financeira e controle, surge o Decreto Federal 7.185 em 27 de maio de 2010,

dispondo sobre o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de

administração financeira e controle, no âmbito de cada ente da Federação.

No que diz respeito ao Art.48-A da LC 131/09, esse trata

tecnicamente do detalhamento das receitas e despesas - realizadas pelas

unidades gestoras da Administração pública - que deverão ser disponíbilizadas

37

à sociedade por todos os entes da federação, a qualquer pessoa física ou

jurídica, em conformidade com o disposto no parágrafo único do art. 48.

Para tanto, o art.7 do Decreto Federal 7.185 de 2010

mensiona para as receitas e despesas, o mínimo de informações relativas aos

atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução orçamentária

e financeira, que a União considera relevantes a serem detalhados e

disponibilizados por meio eletrônico de amplo acesso ao público.

Percebe-se que a LC 101/00 estabeleceu um novo marco

processual no trato da execução orçamentária pública, desde que promoveu

um grande desdobramento legislativo regulamentando práticas administrativas

que ensejaram uma interação permanente entre os gestores públicos e os

cidadãos.

Assim, a partir da LRF, a transparência se inicia em uma

ação periódica do gestor público, através da qual presta contas e demonstra

detalhadamente - na forma da lei - aquilo que foi realizado, suas receitas e

despesas decorrentes, bem como os benefícios sociais resultantes. À

sociedade - à quem se dispõem tais informações - cabe a avaliação e controle

das políticas públicas em voga, a fim de avalia-las e aprovar, exigir

esclarecimentos ou reprovar com a cobrança de novos rumos na gestão.

No que se refere à Transparência Pública, além de

inconteste como condição necessária para que os cidadãos exerçam

efetivamente o controle social - fundamental para construção de um verdadeiro

Estado Democrático de Direito - sua promoção pode evitar atos indevidos e

arbitrários por parte dos governantes e dos administradores públicos. Assim

sendo, a Carta Magna previu em seu artigo 5º, inciso XXXIII do Capítulo I - dos

Direitos e Deveres Individuais e Coletivos que:

“todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.

38

A Constituição também tratou do acesso à informação

pública no Art. 5º, inciso XIV, Art. 37, § 3º, inciso II e no Art. 216, § 2º.

Diante das evidentes conclusões e em obediencia à

necessidade de regulamentação dos dispositivos constitucionais supra citados,

a Controladoria Geral da União (CGU) criou mecanismos que ampliam o

acesso do cidadão às informações públicas, efetuando um importante passo na

direção de maior transparência e publicidade dos atos da Administração

Pública Federal, contribuindo para o efetivo controle social da gestão pública.

Entre os mecanismos desenvolvidos pela CGU está a Lei nº

12.527 sancionada em 18 de novembro de 2011 e conhecida como "Lei de

Acesso à Informação" (LAI). Com o propósito de regulamentar o direito de

acesso dos cidadãos às informações públicas, conforme previsto nos

dispositivos Constitucionais supra citados, a LAI entrou em vigor em maio de

2012 criando instrumentos que possibilitam à qualquer cidadão, sem

necessidade de apresentar motivos, receberem informações públicas a partir

de requerimentos a quaisquer órgãos e entidades de Estado, aplicável aos três

Poderes, em todas as esferas de governo.

Entre os princípios mais importantes da Lei, está o de que a

publicidade e a transparência das informações é a regra, e o sigilo, a exceção.

O acesso pode ser restringido apenas em situações específicas, como nos

casos em que a divulgação das informações coloque em risco a segurança da

população, do estado, ou a defesa do território nacional.

A Controladoria-Geral da União é o órgão responsável, por

monitorar a aplicação da Lei de Acesso à Informação e do Decreto nº 7.724 de

maio de 2012 - que regulamenta a LAI no âmbito do Poder Executivo Federal,

estabelecendo os procedimentos para a garantia do acesso à informação e

para a classificação de informações sob restrição de acesso - e ainda atua

como instância recursal no Poder Executivo Federal, nos termos do artigo 16

da Lei nº 12.527 e do art. 23 do Decreto nº 7.724.

Embora sem a ingenuidade de imaginar que uma legislação

- por mais completa e bem estruturada que possa ser - seja ferramenta

suficiente para garantir boas práticas administrativas e efetividade perfeita na

39

qualidade dos gastos públicos, temos a certeza de que uma ampla base legal e

devidamente estruturada, é condição necessária para oferecer transparência e

consequente materialização da participação popular no controle social das

atividades administrativas.

Assim sendo, com todas essas iniciativas legislativas

previstas, espera-se que num futuro próximo, a sedimentação das práticas

impostas e expostas com verdadeira transparência, concorram para uma maior

efetividade da gestão pública. Cabe assim especular que as perspectivas são

promissoras, visto que levarão os gestores públicos a despender esforços em

melhores escolhas e na implementação das polítivas públicas propostas, sob

pena de ter sua gestão condenada pela lei e reprovada pelos eleitores.

40

CAPÍTULO III

TRANSPARÊNCIA BRASIL: TEORIA X PRÁTICA

Em um Estado Democrático de Direito, onde o poder é

exercido em nome do povo, não se admite que este fique privado das

informações quanto à gestão da coisa pública. No caso brasileiro enquadrado

nesse contexto, torna-se imperioso que a Transparência Pública ganhe um viés

mais voltado à real execução das ações impostas pela legislação existente, a

fim de criar e sedimentar a nova cultura administrativa que contemple e atenda

a essa necessidade.

Os prejuízos causados pela falta de aplicação concreta da

transparência na administração pública são bastante evidentes, a ponto de

terem se tornado uma característica cultural dominante em países como o

Brasil, que passam a configurar no cenário mundial - a partir de rankings de

transparência pública ou de percepção da corrupção, como países cuja

reputação transmite confiança e credibilidade pouco prestigiadas ou atraentes

aos olhos do mundo.

A partir desse pressuposto, urge-se que a transparência das

ações na Administração Pública brasileira deixe de ser um assunto reservado e

teórico, passando a contar com uma publicidade ampla e concreta, conforme

determina a Constituição Federal.

Conclui-se assim que a Transparência e a Publicidade dos

Atos da Administração se afirmam como meios de sua legitimação, sendo

necessários à efetivação da participação popular e ainda a melhor forma de

evitar práticas fraudulentas e viciadas. Acrescenta-se a isso o incontestável

reconhecimento dessa condição como determinante para a credibilidade de

tudo que exterioriza uma nação no atual cenário mundial.

41

3.1 - A implementação do Princípio da Publicidade

Conforme visto anteriormente, a publicidade dependerá de

cada situação concreta, devendo ser realizada de modo a transmitir

legitimidade e eficiência no seu propósito. Assim sendo, a população de uma

localidade poderá conhecer mais facilmente a atividade administrativa de sua

região através da distribuição de um periódico escrito em padrão coloquial e

bem ilustrado, que por sua publicação no Diário Oficial.

Desse pressuposto, a condição de acesso da sociedade à

informação é que deve orientar a necessidade de cada tipo de publicação. De

acordo com Dias (1999), cabe atentar, então, para o fato de, "em grande parte

dos casos, estar a administração Pública dotada de meios mais sofisticados

para produzir a publicidade de seus atos, tais como rádio, televisão e internet",

os quais devem ser, também, considerados.

Embora reconhecidos os diferentes meios e mecanismos

aos quais o Estado não só pode como deve recorrer - a fim adequar o

cumprimento da publicidade de seus Atos às diversas realidades locais, há que

se admitir que, vivendo sob os ditames de uma Sociedade da Informação, urge

a necessidade de uma nova etapa no modo de produção e disseminação das

informações através da base material, que por excelência, encontramos no

conjunto de Tecnologias da Informação e Comunicação.

À luz desse contexto, vivenciamos o irrevogável crescimento

do que se expressa por Governo Eletrônico, que segundo Andrade (2008),

muito mais do que um serviço ”online”, considera-se uma ferramenta de

capacitação política da sociedade, expressando-se através da incorporação e

utilização das teconologias da informação e comunicação pelo setor

governamental na redefinição de suas estruturas burocráticas, na agilização do

processo decisório, na criação de mecanismos de controle e “accountability”,

na otimização de sua responsividade, prestação e socialização de serviços e

informações, perfazendo com isso um conjunto de ações presumidamente

orientadas pelo princípio da eficiência e o conceito de transparência pública.

42

Hodiernamente quase todos somos direta ou indiretamente

impactados pelas inúmeras iniciativas do governo eletrônico. Entretanto, sua

forma mais perene parece estar circunscrita aos chamados 'Portais da

Transparência' que perfazendo iniciativas de todas as esferas de Governo na

internet, vieram de encontro ao atendimento às determinações legais quanto ao

cumprimento da Transparência na Administração Pública. Assim, por meio

desses portais torna-se possível a divulgação eletrônica de informações

institucionais; a consulta à publicações, documentos e legislação; a disposição

de canais de comunicação e interação com o cidadão; o acesso aos serviços

públicos prestados à distância; e até mesmo a deliberação eletrônica sobre

questões de interesse popular.

A partir das diversas possibilidades de uso oferecidas pelos

portais eletrônicos de governo, igualmente muitas são as formas de atender às

expectativas sociais por uma gestão pública mais aberta e transparente. Nesse

sentido, ainda conforme Andrade (2008), observa-se uma tendência, ainda que

tímida, comum tanto aos gestores públicos quanto às elites políticas, no que se

refere à criação de mecanismos de prestação de contas por meio desses

Portais, com a finalidade de fortalecer suas disposições a favor de uma melhor

“accountability” junto às diversas classes sociais e políticas do país.

Com a esperada divulgação de dados referentes aos

exercícios administrativos, entre eles as receitas, despesas, licitações,

investimentos, contratações e outros dados correntes da máquina estatal, os

gestores públicos caminharão para a redefinição das fronteiras de alcance do

controle social às quais passarão a estar submetidos. Nesse mesmo sentido,

uma divulgação minuciosa e ampliada da administração, proporcionará um

relacionamento mais responsável entre gestores e cidadãos, conferindo

conseqüentemente, maior legitimação das ações de governo frente à

coletividade. Vale ressaltar que, este cenário de transparência amplamente

promovida, encontra-se ainda um pouco distante tendo em vista uma grande

diversidade de posicionamentos políticos, bem como distintas reações diante

dos efeitos da implementação prática do governo eletrônico, fazendo assim

surgir uma bipartição entre os movimentos de abertura administrativa e seu

43

contraponto de resistência a essa mudança que colide fortemente com as

estruturas e forças vigentes de poder.

A fim de analisar o contexto da implementação prática da

transparência na publicação de informações da Administração através do

governo eletrônico no Brasil, essa pesquisa exigiu uma abordagem baseada

em amostras representativas das esferas de governo e seus respectivos

poderes, considerando transparentes, aquelas que a partir de uma análise

crítica e de caráter exploratório dos seus Portais da Transparência, apresentem

informações que atendam às determinações legais, por meio de plataformas

que ofereçam simples manuseio e compreensão.

3.1.1 - Governo Federal

Considerando-se o papel pioneiro exercido pelo Governo

Federal brasileiro na implementação das plataformas de governo eletrônico no

país, temos como verdade que suas práticas neste campo foram fundamentais

para o estabelecimento de programas e diretrizes nos demais níveis da

federação, sobretudo nos estados. Assim sendo relacionados alguns dos

principais mecanismos dessa iniciativa, analisamos a contribuição do governo

federal na prática da transparência pública e seu efetivo cumprimento ao

princípio da publicidade.

● Portal SIGA Brasil - criado em 2004 pelo Senado Federal

para atender ao Congresso Nacional, é um dos modelos de Portais eletrônicos

que tem por finalidade dar transparência e publicidade às bases de dados

sobre planos e orçamentos públicos através de uma ferramenta única de

consulta. Sua expansão para o público externo se deu com o intuito de oferecer

ampla transparência de suas informações, tornando-se assim um modelo de

referência para os outros entes públicos.

Permitindo o acesso ao Sistema Integrado de Administração

Financeira (SIAFI), o SIGA Brasil oferece uma plataforma de vastíssima

abrangência, bastante intuitiva e simples "navegação", porém, seu conteúdo

44

extremamente desatualizado ou muitas vezes inexistente, quando encontrado

apresenta uma consulta bastante pesada e lenta à sua base de dados.

Embora o acesso à sua plataforma seja oferecido por dois

modelos - "Livre" ou "Especialista", nota-se que o acesso realizado por uma

pessoa relativamente leiga no trato e manuseio dos códigos de referências do

Orçamento Público, trará poucas informações compreensíveis ou que ofereçam

a partir de uma simples capacidade analítica, condições de realizar uma

avaliação critica sobre a conduta Administrativa do seu Governo na prática do

controle social.

● Portal da Transparência do Poder Executivo - gerenciado

pela CGU, foi criado também em 2004 e oficializado em 2005 pelo Decreto

5.482/05. Apresentando uma Plataforma de vasta abrangência informativa

sobre receitas, despesas, convênios, aplicações de sansões à empresas e

pessoas físicas, dados relativos aos seus servidores, "links" e outras

informações referentes ao Governo Federal, atende de forma eficiente ao que

se propõe em relação ao cumprimento da publicidade das informações de

maneira transparente e simples aos cidadão comum de um modo geral.

Apresentando uma navegação leve, rápida e com

atualizações constantes, suas informações são simples e diretas, oferecendo

uma boa base de dados para análise e controle social da Gestão Pública e

conhecimento da Administração. Em sua página principal encontra-se

informações detalhadas referentes às receitas, aos recursos repassados da

União para os demais entes federativos , aos convênios realizados pela União,

bem como consultas temáticas com informações detalhadas sobre os principais

programas do governo federal e seus respectivos recursos repassados a cada

beneficiários individualmente.

A interatividade evidenciada no Portal através das guias de

"Fale conosco"; glossário; perguntas freqüentes e manuais de navegação

certificam seu compromisso com a efetiva publicização das informações, de

modo a oferecer clareza na sua prestação e alcançar através da compreensão

dos usuários uma verdadeira transparência e accountability governamental.

45

● As Páginas de Transparência Pública - criadas como um

desdobramento complementar às informações disponíveis no Portal da

Transparência, integram o rol de ações de governo voltadas para o incremento

do controle social.

Regulamentada pelo Decreto nº 5.482, de 30 de junho de

2005 e pela Portaria Interministerial nº 140, de 16 de março de 2006 - que

determinam a divulgação de dados e informações pelos órgãos e entidades da

Administração Pública Federal na Internet - tem por objetivo apresentar os

dados referentes às despesas realizadas por todos os órgãos e entidades da

Administração Direta e Indireta do Governo Federal (autarquias, fundações,

empresas públicas e sociedades de economia mista) que ainda não possuam

Página de Transparência específica, com informações sobre execução

orçamentária, licitações, contratações, convênios, diárias e passagens.

Numa avaliação critica percebe-se que essas Páginas de

Transparência pouco têm de efetivo ou concreto a apresentar. Mais parecendo

uma forma de "fingir que fez enquanto não está pronto", permitiram que as

diversas entidades do Governo Federal ultrapassassem o prazo determinado

para o cumprimento legal da obrigatoriedade de disponibilizar na internet seus

Portais da Transparência, sem que com isso incorressem em crime de

desobediência ou descumprimento da Lei.

● Portais da Transparência do Poder Judiciário – mesmo

antes da sansão da Lei 12.527/11 o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) já

adotava medidas para dar transparência às informações das atividades dos

órgãos do Poder Judiciário. Assim, em dezembro de 2009, através da

Resolução nº 102 o CNJ determinou aos tribunais a publicação na internet de

informações sobre a gestão orçamentária e financeira, quadro de pessoal e

estrutura de remuneração dos magistrados e servidores. A partir desta

resolução, os tribunais passaram a ter a obrigação de tornar públicos todos os

seus gastos, inclusive despesas com passagens, diárias, contratação de

serviços e obras. Atualmente, essas informações devem estar disponíveis nos

Portais da Transparência de cada um desses respectivos Tribunais.

46

Visando o cumprimento da Lei de Acesso à Informação (Lei

nº 12.527/11), o CNJ ainda criou a Resolução nº 151, a partir da qual foi

determinado a todos os órgãos e Tribunais de Justiça, que divulgassem através

da internet, informações referentes às remunerações, diárias, indenizações e

quaisquer outras verbas pagas aos membros da magistratura e aos servidores

a qualquer título, colaboradores e colaboradores eventuais ou deles

descontadas, com identificação nominal do beneficiário e da unidade na qual

efetivamente presta os seus serviços, dados esses que, desde 2012, podem

sem obtidos através dos Portais da Transparência da maioria dos Tribunais de

Justiça.

No Portal do CNJ ainda foi criado o “Espaço Transparência

CNJ”, através do qual apresenta informações detalhadas sobre a sua execução

orçamentária e financeira, além das despesas com pessoal, licitações e

contratos, e sua relação de carros oficiais. Nesse espaço ainda é oferecido o

serviço de Ouvidoria.

Vale ressaltar que o CNJ publicou em 2010 a Portaria nº 156

que estabeleceu um prazo de três dias para que as unidades do CNJ

respondessem às demandas das Ouvidorias do Órgão - prazo esse cujo não

cumprimento implicaria a necessidade de explicação do responsável pelo setor.

Com todo esse zelo e empenho demonstrado pelo CNJ a fim

de promover a transparência nos Tribunais de Justiça do país, ainda assim

temos em resultado de pesquisa realizada pela Fundação Getúlio Vargas um

capítulo específico para o Poder Judiciário retratando um quadro não muito

otimista. Os pesquisadores enviaram 264 questões para 40 cortes brasileiras

incluindo os tribunais de Justiça dos estados, os tribunais regionais federais e

os tribunais superiores. O melhor desempenho obtido foi do Tribunal Superior

do Trabalho (TST), que respondeu a todos os questionamentos, com 83% de

precisão. Por outro lado, na outra ponta do ranking, dez tribunais (TRF da 1ª

Região, além dos tribunais de Justiça de Sergipe, Rio Grande do Norte, Bahia,

Rio Grande do Sul, Acre, Alagoas, Amazonas, Amapá e Pará) apresentaram

zero de taxa de precisão, sendo que os tribunais dos três últimos estados

sequer responderam.

47

● Portais da Transparência do Poder Legislativo – O Senado

Federal criou seu Portal da Transparência em 2009 oferecendo uma gama de

informações públicas, especialmente aquelas pertinentes à gestão

administrativa da casa, envolvendo as licitações, contratos, recursos humanos,

despesas, auditorias, relatórios de controle interno, entre outras. Da mesma

forma, o Portal da Câmara dos Deputados possui uma plataforma bastante

completa de informações. Entretanto, os Portais de ambas as casas oferecem

uma navegabilidade muito pouco intuitiva de uma vasta gama de informações,

tornando a consulta confusa e pouco prática. Uma peculiaridade comum dos

Portais do Poder Legislativo em relação os dos outros Poderes da União,

encontramos na consulta de informações relativas às remunerações nominais

dos servidores. Para isso é exigido que o requerente se identifique com dados

pessoais como: nome, cpf, e-mail e endereço residencial.

Em pesquisa realizada em 2014 pela Escola Brasileira de

Administração Pública e de Empresas (Ebape) e pela FGV a fim de avaliar a

transparência de portais governamentais e o cumprimento da Lei de Acesso à

Informação, Gregory Michener, professor da Ebape e coordenador da pesquisa

observou que "o acesso a informações públicas é um direito fundamental. A

exigência de identificação pode fazer com que o solicitante seja intimidado ou

discriminado". Na mesma linha Francisco Javier Acuña, comissário do Instituto

Federal de Acesso à Informação e Proteção de Dados, entidade mexicana

independente, afirma que o anonimato é uma condição básica. Em suas

próprias palavras "o direito à informação é autônomo, não importa quem peça".

Outra observação - de caráter mais genérico, colocada pelos

pesquisadores no estudo supracitado, refere-se à dificuldade na obtenção de

dados públicos no Brasil; problema decorrente da ausência de plataformas

digitais específicas para o encaminhamento de solicitações por quem busca

informações.

A partir das análises anteriores - referentes aos três poderes

e esferas de governo, percebemos que a abordagem pioneira do Executivo

Federal foi utilizada como parâmetro para os outros Poderes na realização de

seus Portais e o grau de Transparência que ofereceriam. Entretanto, é

48

oportuno observar que o próprio Governo Federal ainda apresenta caminhos

tortuosos nesse sentido, oferecendo em seu próprio modelo, exemplos de auto-

contradição quando prega a Transparência das contas públicas. A título de

referência, em maio de 2013, o governo colocou sob sigilo todas as

informações relativas às viagens que a presidente e o vice-presidente da

República realizassem ou já tivessem realizado ao exterior, sendo essas

passíveis de revelação somente após a entrega desses políticos de seus

cargos, mesmo tendo havido reeleição, ou seja, somente após 2018.

Outro retrocesso que distanciou a Lei de Acesso à

Informação (LAI) da Transparência preconizada pelo Governo Federal, tivemos

na abrangência da legislação, a qual sendo um marco para a transparência e

controle social no Brasil, a princípio envolvia as empresas públicas e

sociedades de economia mista. Porém, gradativamente, as empresas estatais

foram sendo dispensadas dessa obrigatoriedade.

O deslize da obrigatoriedade de atendimento à LAI ainda se

estendeu com a portaria interministerial no 233, de 25 de maio de 2012, que

regulamentou a publicação da remuneração dos servidores públicos e em seu

art.6 eximiu as empresas públicas, sociedades de economia mista e demais

entidades controladas pela União - que não atuam em regime de concorrência

e cujo sigilo não envolvam segurança nacional ou relevante interesse público,

de divulgarem os vencimentos dos seus empregados, contrariando até mesmo

o § 6º do art.39 da Constituição Federal, que menciona: “os Poderes Executivo,

Legislativo e Judiciário publicarão anualmente os valores do subsídio e da

remuneração dos cargos e empregos públicos”.

Assim sendo, consultando o site de algumas das mais

importantes entidades controladas pela União, temos que ente as Sociedades

de Economia Mista como o Banco do Brasil, Eletrobrás, Petrobrás e as

Empresas públicas como Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e

Social (BNDES), Caixa Econômica Federal, Empresa Brasileira de Correios e

Telégrafos (ECT) e Infraero, apenas o Portal da Infraero publica mensalmente

o salário de seus servidores nominalmente. Nas outras, não há nenhuma

divulgação de informações sobre os salários dos servidores, com exceção da

49

Caixa Econômica Federal que divulga os salários médios de cada cargo, mas

não nominalmente e a ECT, que divulga o plano de carreira da empresa, com o

salário dos cargos, mas também não dos servidores.

3.1.2 - Governo Estadual

No I Seminário da Rede Nacional de Pesquisadores do Centro

de Estudos Avançados em Democracia Digital (CEADD) - constituído por uma

extensa rede de grupos de pesquisas universitárias de todo o Brasil e

especializados no estudo da relação entre internet e democracia - foi apresentado

pelos pesquisadores Almada, Carreiro, Rossetto e Azevedo (2013), uma pesquisa

com o objetivo estabelecer um ranking da transparência dos Estados brasileiros

baseados no reflexo de seus Portais na internet. Para isso, foram estabelecidos

parâmetros que permearam por duas vertentes de análise desses Portais da

Transparência: a quantitativa (em que foram avaliados aspectos informativos

quanto à sua simples disposição ou não) e qualitativa (que buscou estabelecer os

níveis de inteligibilidade no conteúdo oferecido pelos portais).

Assim sendo, foram analisados os Portais de 25 estados

brasileiros (os Portais do Rio de Janeiro e Distrito Federal estavam fora do ar

no período da análise), alcançando o seguinte resultado:

Ranking Estado

Ranking Estado

1 Ceará 14 Alagoas

2 Rio Grande do Sul 15 Pará

3 Pernambuco 16 Tocantins

3 Distrito Federal 17 Piauí

5 Goiás 18 Roraima

6 Paraná 19 Maranhão

7 São Paulo 20 Paraíba

8 Rondônia 21 Sergipe

9 Santa Catarina 22 Rio Grande do Norte

9 Espírito Santo 23 Mato Grosso do Sul

11 Amapá 24 Acre

12 Bahia 25 Amazonas

13 Minas Gerais 26 Mato Grosso

Tabela 1 – Ranking Grau de transparência dos portais de transparência dos estados brasileiros

50

A partir dessa análise, foi verificado que o Portal da

Transparência do estado do Ceará, o melhor avaliado, foi o único que

apresentou todos os itens de transparência considerados na pesquisa, de

forma completa e inteligível, com exceção da presença de um mecanismo para

acompanhamento externo. Já o portal da transparência do Rio Grande do Sul,

no qual embora tenha apresentado todos os itens, inclusive o mecanismo para

acompanhamento externo, nem todas as informações estavam disponíveis de

forma completa e inteligível; não possuía um manual ou guia que facilitasse a

navegação; as informações sobre os processos licitatórios, e as informações

sobre gastos com servidores públicos foram consideradas incompletas, sendo

a última considerada também ininteligível. Entretanto, estes dois portais da

transparência são os únicos que abrem espaço para que os seus usuários se

expressem publicamente, inclusive para sugerir melhorias para o portal.

Segundo o resultado da pesquisa, entre os demais portais

da transparência, muitos ainda mostraram-se negligentes em relação aos itens

considerados importantes ou essenciais. Como exemplo, os portais do Acre,

Goiás, Mato Grosso e Tocantins não apresentavam informações sobre a LOA,

a LDO e tampouco o PPA. Os portais de quinze estados, entre os 26

pesquisados, não forneciam os dados brutos para download. Além disso, os

portais de dez estados não forneciam qualquer tipo de informação sobre

convênios firmados pelo governo e o mesmo número não oferecia informações

sobre os processos de licitação.

Nesse mesmo sentido crítico, o cientista político Sérgio

Braga, em convite para comentar uma pesquisa encomendada pelo Portal de

notícias G1 à empresa Côdeazur, com a finalidade de analisar a usabilidade

dos Portais de 26 estados e do Distrito Federal - um mês após o encerramento

do prazo para cumprimento da LAI - assim concluiu:

"As estipulações da Lei ainda são muito genéricas e não estabelecem um padrão para apresentação dos dados, o que demandará algum trabalho de legislação complementar das assembléias legislativas e mesmo da Câmara dos Deputados posteriormente. Na verdade, a lei é um primeiro passo para a garantia da transparência, mas a sua concretização demandará tempo e ajustes que têm de ser feitos, inclusive ajustes legais no sentido de padronizar a apresentação das informações e

51

torná-las acessíveis aos cidadãos." (BRAGA apud OLIVEIRA, 2010).

Realça ainda que:

"A maior lacuna da lei é não estabelecer nenhum parâmetro para avaliar a disponibilização dos dados, o que deixa alguma margem de liberdade para gestões não inteiramente comprometida com os valores da transparência e de um controle mais eficaz dos gastos públicos. Apenas a título de exemplo: fiz uma pesquisa nos itens e não consegui encontrar os números de cargos comissionados à disposição de cada governador para nomeação, nem a lista dos nomeados ou seus salários. Essa é uma informação importante a ser disponibilizada para que se atinja a plena transparência, e a lei nada diz a respeito disso." (BRAGA apud OLIVEIRA, 2010).

Embora tecidos em 2010, nota-se a modernidade dos

comentários supracitados, a partir da constatação de que nada mudou ou foi

encaminhado até o presente momento em busca do estabelecimento de

parametros e detalhamento de padrões para a apresentação dos dados

sustentados na forma de lei.

3.1.3 - Governo Municipal

A Lei Complementar 131/09, estabeleceu prazos para que o

atendimento à obrigação de disponibilizar à sociedade, em tempo real,

informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em

meios eletrônicos de acesso público conforme determinação da LRF em seu

art.48. De acordo com esses prazos, tivemos que a partir do dia 27 de junho de

2013, todos os 5.564 municípios brasileiros passaram a estar obrigados ao seu

cumprimento. Entretanto, segundo o sítio eletrônico "Contas Abertas", dos

4.958 municípios (89%) que tinham essa data limite para o cumprimento da Lei,

não chegava a 20% as que atendiam ao estabelecido, comprovando com isso

a afirmação de que quanto menor a esfera administrativa, mais fácil da

transparência ser falha.

Entre os fatores que contribuíam para o não atendimento à

Lei, ficou constatada a dificuldade operacional e financeira dos municípios de

menor porte para essa adequação. Sendo assim, apesar da independência

52

federativa entre as esferas de governo, muitos estados se prontificaram a dar

suporte aos seus municípios para essa finalidade.

Voltando aos estudos resultantes da pesquisa citada

anteriormente - realizada pela Ebape e pela FGV - em avaliação quanto ao

grau de atendimento dos Portais da Transparência apenas das capitais

brasileiras e os órgãos públicos (como prefeitura, Câmara de Vereadores e

Tribunal de Contas do Município) com jurisdição em seus respectivos

municípios, a cidade do Rio de Janeiro teve o pior desempenho em todos os

quesitos. Nessa cidade, somente 27% dos pedidos enviados através de seus

Portais da Transparência receberam resposta, e a taxa de precisão nas

informações foi de apenas 17%. Já na cidade de São Paulo, 80% das questões

foram respondidas, com 62% de precisão; e em Belo Horizonte, houve

resposta para 63% das questões, com 55% de precisão.

3.2 - O Brasil no palco da globalização

A Transparência é um princípio basilar para definir o caráter

de uma nação, graduar as lentes através das quais os países serão percebidos

pela comunidade internacional e estabelecer o tratamento consequente a cada

um nas suas interrelações.

A título de referência, os membros da Organização Mundial

do Comércio tem na Transparência um parâmetro de base para a definição das

Barreiras Técnicas ao comercio internacional e a presunção do quanto os

Acordos - que definem regras e obrigações aos países membros da OMC,

garantirão aos exportadores maior segurança das expectativas em relação aos

seus investimentos.

Nesse mesmo sentido a demanda pela abertura da política

internacional tem se expandido e alcançando uma escala sem precedentes nas

últimas décadas. As inovações tecnológicas voltadas à informação e

comunicação tem exercido papel fundamental na evolução da tensão por

Transparência nas esferas públicas políticas, como um sinal definitivo de que o

53

predomínio do segredo das relações internacionais não mais se sustentam no

contexto da atual Era da informação.

Exercendo esse papel fundamental para a definição das

relações internacionais, a exigencia pela Transparência se expande através de

movimentos voltados à busca da retratação da sua rival corrupção, a partir da

qual se revela a identidade e o caráter de cada um dos personagens atuantes

no palco da Globalização.

Com esse propósito, em 1993 um grupo de pessoas

decididas a tomar uma posição contra a corrupção no mundo, formaram a ONG

Transparency International. Hoje presente em mais de 100 países e referência

mundial na análise da corrupção, o movimento trabalha incansavelmente para

despertar a consciência coletiva do mundo e trazer a mudança com a missão

de acabar com a corrupção e promover a transparência, responsabilidade e

integridade em todos os níveis e em todos os setores da sociedade.

A fim de cumprir seus objetivos, criaram em 1995 um índice

anual de Percepção da Corrupção - como forma de medir e dar visibilidade de

como cada país é visto pela comunidade internacioanal - classificando os

países do mundo de acordo com o grau de corrupção percebida em seus

governos. Montado a partir da combinação de pesquisas internacionais de

diversas entidades especializadas no setor, a ONG escolheu criar uma

classificação subjetiva, baseada em níveis percebidos e aparentes, tendo em

vista a corrupção ser uma prática que não deixa dados empíricos sólidos a fim

de que sejam analisados.

Vale esclarecer que a analise realizada não mede a

corrupção política relacionada aos partidos, mas sim a percepção da corrupção

ligada aos servidores públicos dos 175 países elencados para avaliação,

elaborando com isso o ranking por meio de diversos estudos comparativos.

No ranking internacional divulgado no final de 2014 pela

ONG Transparência Internacional, o Brasil ficou com 43 pontos - um a mais

que no ano passado, se classificando na 69ª posição entre os 175 países

54

selecionados - ficando assim estagnado na mesma posição que ocupava há

quatro anos atrás e dividindo lugar com mais seis países: Bulgária, Grécia,

Itália, Romênia, Senegal e Suazilândia, um pequeno país na África. Ocupando

o extremo positivo do ranking, a Dinamarca mostrou-se o país mais

transparente do mundo. Em uma pontuação de 0 (extremamente corrupto) a

100 (muito transparente), o país ficou com 92 pontos.

Em sua análise sobre os resultados da América Latina, a

Transparência Internacional avalia que, embora os índices da região não

tenham piorado, houve uma verdadeira estagnação. "Grandes esquemas de

corrupção envolvendo indivíduos nos altos escalões do poder e a falta de

punição aos corruptos continuam a prevalecer nas Américas", destaca a ONG.

O relatório cita Brasil e México (103º com 35 pontos) como

exemplos dessa falta de progresso na luta por transparência e lista grandes

escândalos recentes nos dois países: o propinoduto na Petrobras e o

desaparecimento de 40 estudantes na cidade mexicana de Iguala. "Esses dois

países, ao invés de fazer um uso positivo de sua influência como líderes

geopolíticos, mostram sinais de estagnação e até retrocesso ao permitir o

abuso de poder e o desvio de recursos em benefício de poucos", analisa a

ONG.

Encerrando a visão associada ao Brasil no palco do mundo,

temos um país onde a corrupção é tida como parte do seu caráter, a falta de

punição, quase uma certeza e o descaso das instituições públicas que não

respondem às necessidades dos cidadãos, um fato sem maiores

consequencias. Imagens que refletem características cotidianas, concretas e

expostas que definem ao cenário, um personagem gravemente odoecido.

55

3.3 - A inclusão social no controle ativo

Os recursos públicos, independente da sua natureza, devem

ser utilizados para desenvolver políticas públicas adequadas às necessidades

dos cidadãos.

Assim sendo, a Transparência das Contas Públicas –

cumprida a partir do acesso dos cidadãos às informações governamentais,

tornando mais democrática as relações entre o Estado e a Sociedade Civil - é

fator prioritário em todas as fases, desde o planejamento das ações de governo

até a efetiva realização das despesas decorrentes.

Nesse sentido e muito bem colocado, fundamenta o Guia de

Responsabilidade Fiscal do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina

ao relacionar o princípio da Publicidade e o conceito de Transparência no que

se refere às Contas Públicas:

"A transparência aparece na Lei Fiscal não na forma de conceito, mas sim como mecanismo para que a sociedade possa tomar conhecimento das contas e ações governamentais. Este princípio é mais amplo que o da publicidade (art. 37 da Constituição Federal), pois a mera divulgação sem tornar o conteúdo compreensível para a sociedade não é transparência, como também não o é a informação compreensível sem a necessária divulgação". (TCE/SC, 2002:14).

Considerada sua importância e efetiva Transparência, a

participação dos cidadãos e instituições no processo de controle das contas

públicas pode ocorrer - em todas as esferas de governo - por meio das

audiências públicas realizadas durante a elaboração e execução dos planos,

das leis de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos conforme art. 48,

Parágrafo único da LRF:

"Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

56

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos." (art. 48, LRF);

Em audiências públicas realizadas no Legislativo com a

finalidade de demonstrar o cumprimento das metas fiscais, conforme art. 9º §

4º da LRF:

"Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais." (art. 9º § 4º, LRF);

E ainda por meio da disponibilização das contas

apresentadas pelo Chefe do Executivo, para apreciação pelos cidadãos

interessados, ao longo de todo o exercício, no Poder Legislativo e no órgão

técnico responsável por sua elaboração, conforme art. 49 da LRF:

"As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade." (art. 49º, LRF).

Importante ressaltar que – em conformidade com o que foi

visto no subcapítulo 2.3 precedente - a mera publicação de material de

conteúdo técnico, por si só, é considerada insuficiente. Por essa razão, a LRF

também prevê em seu art.48 acima aludido, a publicação de versões

simplificadas dos diversos documentos nesse artigo referenciados.

O entendimento dessa simplificação se estende ao propósito

de não apenas garantir o acesso, mas assegurar ao público em geral, a plena

compreensão das ifnormações prestadas, promovendo, por conseguinte, sua

efetiva colaboração no controle social ativo das contas públicas que até então

se limitava aos detentores de conhecimentos técnicos mais aprofundados.

Segundo Camacho:

“A sociedade não está acostumada a cobrar seus dirigentes nem a usar as informações divulgadas pelos órgãos públicos,

57

mas o implemento de novas ações pode fazer com que as próximas gerações trabalhem essa questão de forma diferente.” (CAMACHO, 2012:58).

Nesse sentido ratificando, em seu parágrafo único, o art.48

da LRF determina que a participação popular deve ser incentivada. Cumpre,

portanto, ao setor público e à sociedade organizada, não apenas criar

mecanismos de fomento, mas dar a devida publicidade aos atos que incitam a

participação popular nas audiências públicas, durante as quais são elaborados

e discutidos os planos e leis que regerão a execução das contas públicas.

Adiante em seu art.67, a LRF cria um mecanismo de

controle a partir de um Conselho de gestão fiscal com a competência de

harmonizar e coordenar todas as entidades de governo representativas da

sociedade visando aumentar a eficiência e a transparência na arrecadação das

receitas e execução dos gastos públicos e adotar normas de consolidação das

contas públicas, bem como a padronização nas prestações de contas da

gestão fiscal, a fim de promover o controle social.

Vale ressaltar que a própria LRF em diversos de seus

dispositivos enfatizando taxativamente o reconhecimento dos meios eletrônicos

na produção de relatórios e publicização de informações, aponta para o

fortalecimento na interação - através das modernas tecnologias da informação,

entre as instituições sociais e a administração pública.

Essas novas demandas tecnológicas conduzem a sociedade

para o fortalecimento da democracia e a abretura de novos horizontes na

participação popular no controle da gestão.

O campo dos direitos sociais está em contínuo movimento: assim, como as mudanças de proteção social nasceram com a revolução industrial, é provável que o rápido desenvolvimento técnico e econômico traga consigo novas demandas que hoje não somos capazes nem de prever. (BOBBIO apud ROVER, 2004:159).

Nesse sentido, concomitantemente com o surgimento e

evolução das tecnologias de comunicação, vemos emergir novos direitos - no

que se refere às demandas pela promoção da Transparência das ações

58

públicas - voltados a impulsionar o controle social e proporcionar uma interação

da qual se espera resultar na crescente viabilização da democracia

participativa no país e o consequente aumento da eficiencia e eficácia

governamentais.

Assim e na medida em que o Tribunal de Contas da União,

na sua atividade de controle externo da administração pública e da gestão dos

recursos públicos federais - em cumprimento à sua missão de assegurar a

efetiva e regular gestão dos recursos públicos, em benefício da sociedade -

passou a utilizar-se da intenet como mecanismo de controle social, esta

realidade se tornou mais próxima.

Como resultante desse processo, temos hodiernamente uma

ampla profusão de portais governamentais da Transparência - objeto desse

estudo - que como idéia inequívoca sedimentam a demanda da sociedade por

mais que o mero conhecimento das políticas públicas propostas ou

implementadas, mas a efetiva participação no controle das ações dos governos

que a representam e gerem seus recursos.

Através de todas as iniciativas de promoção da

Transparência pública e controle social colocados por meio da lei, temos hoje

elementos consequentes que comprovam a importancia da participação social

no processo político do país. O aumento das denúncias, cobranças e

responsabilizações impostas aos gestores públicos por seus atos de governo

estão indiscutivelmente ratificados como imperativos para o combate à

corrupção no setor público e condução do país a um verdadeiro estado de

democracia.

59

CONCLUSÃO

Ao longo dessa pesquisa procuramos conhecer desde uma

abordagem histórico-cultural da sociedade brasileira, passando pela

transformação global irrevogável colocada pela Era da Informação e suas

consequentes implicações nos modelos de administração pública, para que por

fim - com um embasamento teórico dos alicerces e estruturas que formam o

contexto sócio-político no Brasil - pudéssemos avaliar o cumprimento do

Princípio da Publicidade e a efetiva Transparência encontrados na aplicação

prática das nossas leis - através dos Portais da Transparência, e o grau de

"accountability" e maturidade político-cultural alcançados em nossa sociedade.

Para tanto, apoiamo-nos primeiramente na reflexão acerca

das raízes que formam a identidade brasileira em sua complexidade e

diversidade de valores, a fim de, a partir da consolidação de suas

características culturais de base, compreendermos e identificarmos seus

reflexos na formação de nossas organizações e aplicação de nossas leis. Em

seguida, buscamos reconhecrer as interferências e transoformações,

decorrentes do surgimento das novas tecnologias da Informação, cujos reflexos

se traduzem na reconstrução das mais variadas searas de atuação humana,

sejam elas de natureza social, política ou econômica.

Como pudemos verificar, essas transformações refletiram-se

de forma contundente sobre o processo de reformas do Estado, cujo

movimento a todo instante incorpora, prevê ou sustenta-se na adoção das

novas tecnologias. Essas, por sua vez, tornam-se insumos necessários para a

adoção de instrumentos que permitam adequar a Administração Pública às

atuais demandas por eficiencia e produtividade - exigidas da maquina estatal

para a redefinição de seus parâmetros relacionais na interação com os demais

entes sociais.

60

No que se refere aos cidadãos, ao mesmo passo da

crescente evolução tecnológica, caminha lado a lado a invocação por mais

Transparência e abertura dos governos, sobretudo a publicidade de

informações atinentes à receitas e despesas públicas, investimentos, projetos,

contratações, processos de compras e demais dinamicas que envolvam a

aplicação de recursos públicos. Conforme visto, o suprimento dessa demanda

por um processo solidamente democrático e transparente está condicionado

especialmente ao amoldamento do arcabouço legal e institucional brasileiro, o

qual digladia com as forças políticas resistentes, receiosas quanto à luz que

ameaça seu poder sustentado na escuridão.

Diante dessas considerações, em uma análise comparativa

entre a aplicação prática dos Portais da Transparência em confronfonto com as

leis que os sustentam e teorizam o atendimento ao Princípio da Publicidade, à

demanda por Transparência e ao exercício do Controle Social, constatamos

que ainda há poucos indícios de uma genuína intenção política de realizar

"accountability" no país. É inegável que há uma profusão de Portais da

Transparência representando os diversos entes da federação em cumprimento

às leis, mas seus conteúdos e atualizações, a falta de padronização dos

moldes de apresentação das informações e os diversos graus de abertura a

critério do ente representado, demonstram que ainda há um grande caminho a

percorrer para o alcance do que se espera de um país verdadeiramente

Transparente.

Há que se reconhecer, entretanto, que ainda que a

legislação não contemple todas as expectativas de promoção da Transparência

e em alguns casos, tampouco seja cumprida, as iniciativas legislativas

existentes, bem como os próprios Portais da Tansparência, por menos que

ofereçam, já são conquistas tangíveis pela sociedade civil brasileira em

resposta às demandas que estão - na medida do seu alcance e condições -

exigindo de seus representantes mais avanços nesse sentido.

Um contraponto às deficiência dos Portais da Transparência

que não pode deixar de ser ressaltado, consiste na observação de que muitos

61

Portais, por iniciativa de seus gestores representantes, demonstram boas

práticas em prol da Transparência, fortalecendo a idéia de que existem boas

intenções, mas a lei precisa ser mais detalhada, regulamentada e dinâmica

para se adequar na difusão de modelos que promovam a "accountability" e o

exercício do Controle Social.

Sob a ótica da produção do conhecimento, espera-se que

este trabalho tenha contribuído para o enriquecimento teórico do debate acerca

da legitimação da Transparência e o cumprimento do Princípio da Publicidade

no Brasil. Que isso seja realizado não apenas com a proliferação teórica de

leis, mas sim, que estas reflitam os anseios e o respeito devido à sociedade

civil e que seu cumprimento espelhe sua luz.

62

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♦ CADTERC - Cadastro de Serviços Terceirizados http://www.cadterc.sp.gov.br/

♦ Cidadão SP – Portal de Serviços Eletrônicos http://www.cidadao.sp.gov.br/

♦ Defensoria Pública do Estado de São Paulo http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/

♦ Governo do Estado de São Paulo http://www.saopaulo.sp.gov.br/

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♦ Imprensa Oficial do Estado de São Paulo http://www.imprensaoficial.com.br/

♦ Ministério Público do Estado de São Paulo http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/home/home_interna

♦ PRODESP – Companhia de Processamento de Dados do Estado de São Paulo

http://www.prodesp.sp.gov.br/

♦ Relógio da Economia http://www.relogiodaeconomia.sp.gov.br/br/index.asp

♦ Sanções Administrativas http://www.sancoes.sp.gov.br/

♦ Secretaria da Fazenda de São Paulo - Prestação de Contas http://www.fazenda.sp.gov.br/contas/

♦ Tribunal de Contas do Estado de São Paulo http://www.tce.sp.gov.br/

♦ Tribunal de Contas do Município de São Paulo http://www.tcm.sp.gov.br/

Governo Federal

♦ Acesso à Informação http://www.acessoainformacao.gov.br/

♦ Câmara dos Deputados http://www2.camara.leg.br//

♦ Comitê Gestor da Internet no Brasil http://www.cgi.br/

♦ Compras Net http://www.comprasnet.gov.br/

♦ Controladoria Geral da União - CGU http://www.portaldatransparencia.gov.br/

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♦ Defensoria Pública da União http://www.dpu.gov.br/

♦ Governo Eletrônico do Brasil http://www.governoeletronico.gov.br/

♦ Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE http://www.ibge.gov.br/home/

♦ Ministério Público da União: MPU http://www.mpu.mp.br/

♦ Páginas de Transparência Pública http://www3.transparencia.gov.br/TransparenciaPublica/

♦ Rede Governo http://www.redegoverno.gov.br/

♦ Senado Federal http://www.senado.gov.br/

♦ Tribunal de Contas da União http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU

Outros

♦ Centro de Estudos Avançados em Democracia Digital http://www.ceadd.com.br/

♦ Contas Abertas http://www.contasabertas.com.br/website/

♦ The International Budget Partnership - IBP http://internationalbudget.org/