UNIVERSIDAD DE ALCALÁ Departamento de Estadística, Estructura Económica y Organización

Económica Internacional Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales

Doctorado en Economía Aplicada Tesis Doctoral

ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LOS ACUERDOS EXTENDIDO (19 99) Y STAND BY (2003, 2005) FIRMADOS ENTRE EL GOBIERNO

COLOMBIANO Y EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL

Presentado por: Luis Eduardo Amador

Director: Dr. Miguel Ángel Díaz Mier

Profesor titular de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Alcalá

Alcalá de Henares, diciembre de 2011

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ÍNDICE

ABSTRACT........................................... ..................................................................2

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y OBJETIVOS DE LA INVEST IGACIÓN INTRODUCCIÓN..................................................................................................... 14

1. Propósito general de la investigación.............................................................. 14 2. Hipótesis de trabajo ........................................................................................ 16 3. Metodología de la investigación ...................................................................... 18 4. Reformas estructurales del Banco Mundial y del FMI ..................................... 19 5. Reformas estructurales en el sector de saneamiento básico .......................... 23

CAPÍTULO I REFORMAS ESTRUCTURALES DE PRIMERA GENERA CION I.1. REFORMAS ESTRUCTURALES....................................................................... 33

I.1.1. Antecedentes de las reformas estructurales .............................................. 33 I.1.2. Reformas estructurales recomendadas por el Banco Mundial.................... 38 I.1.3. Macroeconomía de las reformas................................................................ 42 I.1.4. Microeconomía de las reformas ................................................................. 46 I.1.5. Economía política de la privatización ......................................................... 48

I.2. REFORMAS ESTRUCTURALES APLICADAS EN COLOMBIA ........................ 51 I.2.1. Reformas estructurales en el contexto de América Latina.......................... 58 I.2.2. Empresas de servicios públicos: situación antes de la reformas................ 60 I.2.3. Las empresas de servicios públicos: gestión y modelo clientelista............. 70 I.2.4. Gestión estatal y empresas de servicios públicos ...................................... 73

I.3. REFORMAS ESTRUCTURALES EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS ................. 76 I.3.1. Reformas estructurales y normativas en el sector de saneamiento

básico........................................................................................................... 78 I.3.2. Asamblea Nacional Constituyente y servicios públicos domiciliarios.......... 79 I.3.3. Principios constitucionales y reformas de los servicios públicos ................ 81 I.3.4. Principios, instrumentos y mecanismos de la Ley 142 de 1994 o RSPD.... 87 I.3.5. Modelo regulatorio y régimen de servicios públicos domiciliarios ............... 87 I.3.6. Viabilidad empresarial ................................................................................ 88 I.3.7. Transformación de las empresas de servicios públicos.............................. 88 I.3.8. Libertad de empresa, promoción de competencia y regulación de los

monopolios................................................................................................... 89 I.3.9. Régimen de protección, derechos y deberes de los usuarios .................... 92 I.3.10. Regulación de tarifas y costo del servicio................................................. 93 I.3.11. Régimen de subsidios y el financiamiento del sector ............................... 94 I.3.12. Indicadores de eficiencia y contabilidad regulatoria.................................. 95 I.3.13. Cambios institucionales y entidades regulatorias ..................................... 96

I.4. CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO ................................................................... 98

CAPÍTULO II REFORMAS ESTRUCTURALES DE SEGUNDA GENER ACIÓN II.1. REFORMAS ESTRUCTURALES DE SEGUNDA GENERACIÓN .................... 102

II.1.1. Fondo Monetario Internacional.................................................................. 102 II.1.2. Algunas anotaciones conceptuales ........................................................... 105 II.1.3. Modelo de absorción................................................................................. 105 II.1.4. Modelo de elasticidades............................................................................ 107 II.1.5. Enfoque monetario de la balanza de pagos .............................................. 110 II.1.6. Modelo de cuenta de capital ..................................................................... 113

II.2. PROGRAMA DE AJUSTE DEL FMI ................................................................. 117

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II.2.1. De la apertura económica al ajuste estructural ......................................... 121 II.2.2. Consideraciones para la firma del Acuerdo con el FMI ............................. 129

II.3. CONTENIDO DEL ACUERDO CON EL FMI .................................................... 131 II.3.1. Metas del Acuerdo extendido con el FMI ................................................. 133 II.3.2. Objetivos generales del Acuerdo Extendido.............................................. 134 II.3.3. Objetivos de política macroeconómica...................................................... 135 II.3.4. Programas y objetivos de las reformas estructurales ................................ 137

II.4. EVALUACIÓN DE LOS PARÁMETROS ACORDADOS CON EL FMI .............. 139 II.4.1. Comportamiento fiscal .............................................................................. 141 II.4.2. Endeudamiento externo ............................................................................ 142 II.4.3. Metas y logros del sector externo.............................................................. 143 II.4.4. Metas monetarias y anti-inflacionarias ...................................................... 145 II.4.5. Acuerdos en el contexto de América Latina .............................................. 146

II.5. EVALUACIÓN DEL AJUSTE FRENTE AL GASTO SOCIAL ............................ 149 II.5.1. Modelo de transferencias antes de las reformas estructurales .................... 149 II.5.2. Constitución de 1991, las transferencias y el gasto social......................... 151 II.5.3. Macroeconomía y Sistema General de Participaciones ............................ 154 II.5.4. Desequilibrio fiscal, reforma constitucional y Acto Legislativo 01 de

2001........................................................................................................... 156 II.5.5. Evolución de las transferencias sociales ................................................... 157

II.6. EVOLUCIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS A SECTOR ACUEDUCTO Y SANEAMIENTO BÁSICO.................................................................................... 161 II.6.1 Estado Social de Derecho y financiamiento del gasto ................................ 169

II.7. COMENTARIOS AL AJUSTE ESTRUCTURAL A MANERA DE CONCLUSIONES ............................................................................................... 172

CAPÍTULO III NATURALEZA ECONÓMICA DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO BÁSICO

III.1. NATURALEZA DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO BÁSICO................ 178 III.1.1. Caracterización macroeconómica de los servicios públicos e

infraestructura............................................................................................ 178 III.1.2. Macroeconomía del sector de saneamiento básico.................................. 181 III.1.3. Composición de la matriz de utilización sectorial ...................................... 186

III.2. DEFINICIÓN, NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO...................................................................... 187

III.2.1. Concepciones del modelo francés y anglosajón de los servicios públicos...................................................................................................... 190

III.2.2. Concepción del modelo europeo de servicios públicos ............................ 193 III.2.3. El modelo colombiano de servicios públicos............................................. 196

III.3. FALLAS DEL MERCADO Y NATURALEZA ECONÓMICA DEL SERVICIO DE ASEO........................................................................................ 199

III.3.1. Bienes públicos y servicio domiciliario de aseo ........................................ 201 III.3.2. Estructura monopolística.......................................................................... 205 III.3.3. Problemas de equidad.............................................................................. 206 III.3.4. Externalidades.......................................................................................... 206 III.3.5. Acciones contra la libre concurrencia ....................................................... 208 III.3.6. Mercados con efectos externos y complementarios ................................. 208

III.4. SANEAMIENTO BÁSICO Y SERVICIO PÚBLICO DE ASEO.......................... 209 III.4.1. Componentes del servicio domiciliario de aseo ....................................... 215 III.4.2. Características del almacenamiento de residuos sólidos ......................... 219 III.4.3 Características del servicio de recolección domiciliaria ............................. 220 III.4.4. Barrido de vías y limpieza de áreas públicas............................................ 221 III.4.5. Disposición final de residuos .................................................................... 222

III.5. CONCLUSIONES............................................................................................ 225

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CAPÍTULO IV REFORMAS ESTRUCTURALES Y MODELO TARIFAR IO IV.1. LAS REFORMAS Y MODELO TARIFARIO..................................................... 230

IV.1.1 Modelo tarifario antes de las reformas estructurales ................................. 230 IV.1.2. Particularidades en los sectores de agua y saneamiento básico.............. 236

IV.2. MODELO TARIFARIO Y AJUSTE ESTRUCTURAL........................................ 237 IV.2.1. Reformas de carácter de constitucional al régimen tarifario ..................... 238 IV.2.2 Reformas de carácter legal al régimen tarifario ......................................... 239 IV.2.3. Modelos regulatorio y tarifario .................................................................. 243 IV.2.4 Esquema regulatorio y metodología tarifaria ............................................. 244

IV.3. REGULACIÓN DE COSTOS Y RÉGIMEN TARIFARIO .................................. 248 IV.3.1. Modelo tarifario y regulación de costos .................................................... 249 IV.3.2. Costo de recolección y transporte (CRT) ................................................. 250 IV.3.3. Costo de disposición final (CDT) .............................................................. 252 IV.3.4. Costo de barrido y limpieza ...................................................................... 253 IV.3.5. Costo medio del servicio integral de aseo por tonelada ........................... 254 IV.3.6. Costo medio del servicio integral de aseo por usuario ............................. 257 IV.3.7. Análisis tarifario y costo medio del servicio .............................................. 258 IV.3.8 Macroeconomía y precios en el sector de saneamiento básico................. 260 IV.3.9. Transición e incremento tarifario a nivel nacional..................................... 261 IV.3.10. Transición e incremento tarifario en las principales ciudades................. 263

IV.4. COMENTARIOS A LAS RESOLUCIONES EXPEDIDAS POR LA CRA.......... 267 IV.4.1 Comentarios al componente de recolección y transporte .......................... 267 IV.4.2. Comentarios al componente del servicio de barrido y limpieza ................ 269 IV.4.3. Componente del sitio de disposición final................................................. 270 IV.4.4. Costos económicos versus costos contables ........................................... 270 IV.4.5. Actualización tarifaria y marco regulatorio ................................................ 271 IV.4.6. Fijación del parámetro tasa de retorno en la metodología tarifaría........... 274 IV.4.7. Política tarifaria y las nuevas definiciones del servicio ............................. 275 IV.4.8. Costo del servicio de aseo la JNT y el caso de Bogotá ............................ 275

IV.5. CONCLUSIONES............................................................................................ 279

CAPÍTULO V METODOLOGÍA TARIFARIA Y MEDICIÓN DEL SER VICIO V.1. NUEVA METODOLOGÍA TARIFARIA.............................................................. 282

V.1.1. Consideraciones generales ....................................................................... 282 V.1.2. Costos del servicio de aseo ...................................................................... 283 V.1.3. Metodología tarifaría antes de contribuciones y subsidios ........................ 287 V.1.4. Actualización de costos y ajuste por productividad.................................... 292 V.1.5. Nuevo marco regulatorio e impacto tarifario.............................................. 294

V.2. ESTRUCTURA TARIFARIA Y MEDICIÓN DEL SERVICIO DE ASEO............. 296 V.2.1. Economía del servicio de aseo.................................................................. 297 V.2.2. Tarificación diferenciada por unidad.......................................................... 300 V.2.3. Modelos tarifarios por peso, volumen y tamaño de la vivienda.................. 301 V.2.4. Tarifa determinada según el peso ............................................................. 302 V.2.5. Tarifa en función volumen ......................................................................... 303 V.2.6. Tarifa en función del área de la vivienda ................................................... 306

V.3. MODELO REGULATORIO Y MEDICIÓN EN EL SERVICIO DE ASEO ........... 306 V.3.1. Eficiencia económica, vacíos regulatorios y multiusuarios. ....................... 310 V.3.2. Medición del servicio de aseo en el nuevo marco regulatorio.................... 312

V.4. COMENTARIOS AL NUEVO MARCO REGULATORIO................................... 315 V.5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.................................................... 317

CAPÍTULO VI SUBSIDIOS Y EFICENCIA ECONÓMICA VI.1. MODELO DE SUBSIDIOS Y EFICENCIA ECONÓMICA................................. 321

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VI.1.1. Modelo de subsidios antes de las reformas estructurales........................ 321 VI.2. REFORMAS DE CARÁCTER DE CONSTITUCIONAL Y RÉGIMEN DE

SUBSIDIOS ...................................................................................................... 324 VI.2.1. Reformas de carácter legal al régimen de subsidios................................ 328 VI.2.2. Subsidios, estratificación y eficiencia económica..................................... 331

VI.3. SUBSIDIOS CRUZADOS, EFICIENCIA Y SUFICIENCIA FINANCIERA ......... 335 VI.3.1. Subsidios cruzados y eficiencia económica ............................................. 338 VI.3.2. Modelo de subsidios cruzados y eficiencia económica ............................ 340 VI.3.3 Modelo de subsidios cruzados modificados .............................................. 341

VI.4. DESMONTE DE SUBSIDIOS Y LIMITACIONES FISCALES........................... 343 VI.4.1. Monto de subsidios y contribuciones ....................................................... 344 VI.4.2. Asignación de subsidios por ciudades ..................................................... 346

VI.5. LIMITACIONES E INEQUIDADES DEL MODELO DE SUBSIDIOS ............... 354 VI.5.1. Desbalance y focalización de los subsidios.............................................. 366 VI.5.2. Algunos comentarios entre el modelo de subsidios antes y después

de las reformas .......................................................................................... 368 VI.6. A MANERA DE CONCLUSIONES................................................................... 370

CAPÍTULO VII SERVICIO UNIVERSAL Y FONDOS DE SOLIDAR IDAD VII.1. SERVICIO UNIVERSAL Y FONDOS DE SOLIDARIDAD............................... 374

VII.1.1. Antecedentes legales.............................................................................. 374 VII.2. BALANCE ENTRE SUBSIDIOS Y CONTRIBUCIONES ................................. 378

VII.2.1. Comentarios metodológicos.................................................................... 378 VII.2.2. Balance entre contribuciones y subsidios de las principales

ciudades. ................................................................................................... 380 VII.2.3. Evolución del número de usuarios .......................................................... 384

VII.3. BALANCE ENTRE CONTRIBUCIONES Y SUBSIDIOS EN EL SECTOR DE ASEO DE CUATRO GRANDES CIUDADES 2003-2006 ............................ 389

VII.3.1. Bogotá Distrito Capital ............................................................................ 389 VII.3.2. Empresas superavitarias ........................................................................ 393 VII.3.3. Ciudades con déficit permanente............................................................ 398 VII.3.4. Total de las 16 ciudades de la muestra................................................... 399

VII.4. BALANCE ENTRE SUBSIDIOS, CONTRIBUCIONES Y FSRI ....................... 400 VII.4.1. Restricciones en la creación de FSRI y el modelo de subsidios ............. 404 VII.4.2. Fondos de solidaridad en otros servicios públicos domiciliarios.............. 409

VII.5. CONCLUSIONES........................................................................................... 411

CAPÍTULO VIII REFORMAS ESTRUCTURALES, MARCO LEGAL Y MODELO DE COMPETENCIA

VIII.1. REFORMAS, MARCO LEGAL Y MODELO DE COMPETENCIA .................. 415 VIII.1.1. Reformas estructurales y los modelos de competencia.......................... 415 VIII.1.2. Marco constitucional del derecho a la competencia ............................... 419 VIII.1.3. Marco legal del derecho a la competencia ............................................. 423 VIII.1.4. Economía de mercado y competencia perfecta ..................................... 429 VIII.1.5. Regulación de la competencia e información asimétrica ........................ 434

VIII.2. EVOLUCIÓN, COMPOSICIÓN Y TAMAÑO DEL MERCADO ...................... 435 VIII.2.1. Números de prestadores del sector de saneamiento básico .................. 435 VIII.2.2. Tipo de prestador y tamaño del mercado............................................... 436 VIII.2.3. Naturaleza jurídica de los prestadores ................................................... 437 VIII.2.4. Evolución y penetración del sector privado en el mercado de aseo ....... 440

VIII.3. PRÁCTICAS DESLEALES DE COMPETENCIA EN EL MERCADO DE ASEO................................................................................................................ 446

VIII.3.1. Prácticas restrictivas a competencia entre los operadores..................... 447

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VIII.3.2. Competencia desleal.............................................................................. 447 VIII.3.3. Abuso de posición dominante ................................................................ 450 VIII.3.4. Prácticas restrictivas de la competencia................................................. 452 VIII.3.5. Competencia desleal entre los operadores y el ente territorial ............... 457

VIII.4. COMISIÓN DE REGULACIÓN Y PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA ..... 459 VIII.4.1. Promoción y modelos de competencia................................................... 460 VIII.4.2. Condiciones y límites en modelos de competencia en el servicio de

aseo........................................................................................................... 461 VIII.4.3. Competencia en mercado por componentes del servicio de aseo.......... 464 VIII.4.4. Barrido y limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped y poda

de árboles de zonas públicas y lavado del inmobiliario urbano .................. 464 VIII.4.5. Recolección y transporte de residuos de origen residencial y

comercial ................................................................................................... 465 VIII.4.6. Disposición final de los residuos sólidos................................................. 466 VIII.4.7. Estaciones de transferencia de residuos................................................ 466 VIII.4.8. Gestión comercial y financiera ............................................................... 467

VIII.5. CONCLUSIONES.......................................................................................... 467

CAPÍTULO IX ESTRUCTURAS DE MERCADO, REGULACIÓN Y EF ICIENCIA ECONOMICA

IX.1. ESTRUCTURAS DE MERCADO Y EFICIENCIA ECÓNOMICA...................... 472 IX.1.1. Regulación, Fallas del mercado y eficiencia económica........................... 472 IX.1.2. Estructura de monopolio .......................................................................... 473

IX.2. LA REGULACIÓN DE MONOPOLIOS Y ENFOQUE DE INTERÉS PÚBLICO.......................................................................................................... 475

IX.2.1. Tasa de retorno........................................................................................ 478 IX.2.2. Reparto de utilidades ............................................................................... 479 IX.2.3. Techo de ingresos promedio por unidad .................................................. 479 IX.2.4. Regulación vía costo reembolso .............................................................. 479 IX.2.5. Regulación por precios techo................................................................... 480 IX.2.6. Esquemas híbridos y regulación por precios techo. ................................. 480 IX.2.7. Regulación por comparación.................................................................... 481 IX.2.8. Regulación por eficiencia comparativa ..................................................... 481 IX.2.9. Regulación de costos por benchmarking competitivo............................... 481 IX.2.10. Enfoque del interés privado y las fallas de gobierno............................... 482 IX.2.11. Asimetrías de información...................................................................... 482

IX.3. ENFOQUE ALTERNATIVO TEORÍA INSTITUCIONAL................................... 484 IX.3.1. Formas de regulación alternativa............................................................. 485

IX.4. COMPETENCIA Y EFICIENCIA ECONÓMICA ............................................... 490 IX.4.1. Estructuras de mercado y economías de escala...................................... 493 IX.4.2. Comportamiento de otros costos atribuidos al servicio ............................ 497 IX.4.3. Estructuras de mercado y redistribución del ingreso................................ 499 IX.4.4. Experiencias internacionales competencia en el servicio de aseo ........... 502

IX.5. PROPUESTA DE REGULACIÓN CON UN SISTEMA DE INDICADORES ..... 502 IX.5.1. Selección de indicadores ......................................................................... 503 IX.5.2. Especificaciones de las contingencias ..................................................... 504 IX.5.3. Plazo del contrato ..................................................................................... 507 IX.5.4. Fijación de la tasa de descuento.............................................................. 507 IX.5.5. Viabilidad financiera................................................................................. 508 IX.5.6. Indicadores de eficiencia y productividad................................................... 508

IX.6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA............................ 511 ANEXOS CAPÍTULO IX .......................................................................................... 514

1. Indicadores de calidad del servicio ................................................................... 514 2. Indicadores de cobertura del servicio ............................................................... 514

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3. Indicadores de continuidad del servicio........................................................... 514 4. Indicadores de gestión comercial del servicio ................................................. 515 5. Indicadores de gestión ambiental.................................................................... 515 6. Indicadores técnicos ....................................................................................... 516 7. Indicadores de incumplimiento........................................................................ 516 8. Indicadores de viabilidad financiera ................................................................ 517 9. Indicadores de eficiencia ................................................................................. 518 10. Indicadores de apalancamiento ..................................................................... 519 11. Indicadores de rentabilidad............................................................................ 519 12. Indicadores de operación financiera por usuario ........................................... 519 13. Indicadores de costos ................................................................................... 519 14. Indicadores para contratos de áreas de servicio exclusivo............................ 520

CAPÍTULO X SUSTENTABILIDAD FINANCIERA, COBERTURA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA

X.1. REGULACIÓN, SUSTENTABILIDAD FINANCIERA Y ASIMETRÍA DE LA INFORMACIÓN ................................................................................................ 523

X.1.1 Modelo de regulación e información............................................................ 523 X.1.2. Contabilidad regulatoria e información asimétrica....................................... 525 X.1.3. Información asimétrica y contabilidad regulatoria........................................ 527 X.1.4. Algunas consideraciones normativas ......................................................... 529 X.1.5. Comportamiento financiero de los operadores de la muestra

seleccionada .............................................................................................. 534 X.1.6. Indicadores del pasivo, activo y patrimonio por usuario .............................. 539 X.1.7. Indicadores de los ingresos y costos operacionales por usuario ................. 543 X.1.8. Indicadores financieros .............................................................................. 544

X.2. COBERTURA DEL SERVICIO DOMICILIARIO DE ASEO............................... 553 X.2.1. Indicadores de cobertura del servicio de aseo según del Censo ................. 554 X.2.2. Indicadores de cobertura del servicio de aseo según las Encuestas

Calidad de Vida.......................................................................................... 555 X.2.3. Cobertura por componentes del servicio: Barrido y recolección .................. 556 X.2.4. Cobertura de la recolección ....................................................................... 557 X.2.5. Cobertura del barrido ................................................................................. 560 X.2.6. Frecuencias de barrido .............................................................................. 561

X.3. ENCUESTA A LOS USUARIOS ACERCA DE SERVICIOS PÚBLICOS DESPUÉS DE EXPEDIDO EL RSPD .............................................................. 562

X.3.1. Calidad...................................................................................................... 563 X.3.2. Cobertura .................................................................................................. 568 X.3.3. Competencia ............................................................................................. 568 X.3.4. Evaluación del modelo de tarifas................................................................ 570 X.3.5. La relación tarifa - calidad por servicio y ciudad........................................ 571 X.3.6. Subsidios y sobreprecios ........................................................................... 572

X.4. CONCLUSIONES............................................................................................. 575 ANEXOS CAPÍTULO X ........................................................................................... 578

1. Principales cuentas del balance de la muestra de servicio de aseo ................ 578 2. Principales cuentas del estado de resultados muestra de las empresas

del servicio de aseo ................................................................................... 579

CONCLUSIONES FINALES ............................... ....................................................580

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................... ..............................................589

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ABREVIATURAS Y SIGLAS DE USO FRECUENTE

ASE: Áreas de Servicio Exclusivo

BIRF: Banco Mundial o Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

CGN: Contaduría General de la Nación

CRA: Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico

DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística

ESP: Empresas de Servicios Públicos

ECV: Encuesta de Calidad de Vida

FFDU: Fondo Financiero de Desarrollo Urbano

FMI: Fondo Monetario Internacional

FSRI: Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos

INSFOPAL: Instituto Fomento Municipal

IPC: Índice de Precios al Consumidor

JNT: Junta Nacional de Tarifas

MAVDT: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

NBI: Necesidades Básicas Insatisfechas

PAS: Plan de Ajuste Sectorial

PSIG: Prestación de Servicios de Interés General en la Comunidad Económica Europea

PUC: Plan Único de Cuentas

RSPD: Régimen de Servicios Públicos Domiciliarios o Ley 142 del 11 de julio de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. El régimen se aplica a los servicios públicos domiciliarios de: acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil rural.

RUPS: Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos

SCM: Subsidio Cruzado Modificado

SGP: Sistema General de Participaciones

SSPD: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

SUI: Sistema Único de Información de Servicios Públicos

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ABSTRACT ANALYSIS AND EVALUATION OF THE EXTENDED AGREEMENTS (1999) AND STAND BY (2003 ,2005) SIGNED BETWEEN THE COLOMBIAN GOVERNMENT AND THE INTERNATIONAL MONETARY FUND

This research aims to analyze the impact that the Law 142 of 1994 and the structural reforms recommended by the World Bank and the International Monetary Fund had in the sanitation sector and particularly in the solid waste disposal service in Colombia, particularly regarding the tariff structure, subsidies, the functioning of solidarity funds, property developments, the model of competition, coverage, quality and business viability. In this vein, the Fifteenth anniversary of Law 142 of 1994 highlights the need to assess the impact of such a reform and to analyze its progress, achievements, constraints and to identify the problems that still exist or those that arose as a result of its application in a scarcely studied sector as solid waste disposal. This, in order to test, in general terms, the two models of delivery of public services, before and after the Constitution of 1991. Key words: Solid waste, IFM, utilities, regulation, Law 142 of 1994.

Overview

As part of the opening of the Colombian economy and the Constitution of 1991, legal and institutional modernization occurred that allowed the more recent transformation of water and sanitation services in the country. The change noted was achieved by moving from a model of strong government intervention that limited the spread and deteriorated the service, to one of innovation and greater competition. This scheme starts from the premise that you can not achieve goals that are mutually exclusive, as it would be the case of pursuing the expansion and the increase in the service’s coverage without pretending to fully cover the economic costs through tariffs.

In this vein, the program of structural reforms of public services is characterized by the removal of the structures that do not allow free operation of markets, that is to say, the elimination of the state monopoly in the provision of the service and the design of a system that allows the user to choose freely between private operators and public operators. Also, the program has developed a tariff model in which users pay the cost of service, as well as a system of subsidies. Additionally, it has also separated the roles of regulation from the ones of surveillance and control. All in all, the State amended the degree of intervention and assumed a more active role in the regulation of public services.

The utility model, inspired by the Constitution of 1991 and enshrined in the abovementioned laws, allowed the redefinition of the institutional framework, with new rules to attract, expand and modernize existing infrastructure through private investment, thanks to a new greater role of the market in allocating resources within a context of a more efficient manner. As a result, it made his way to a system that allows the user to choose his provider,

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that separated the roles of regulation and oversight and control, and where new players entered the service delivery. There were also major changes in terms of: the tariff structure, the pattern of benefits, coverage and quality of services.

Upon the expiry of fifteen years of the issuance of Law 142 of 1994, it is

necessary to evaluate the impact of reform, analyze progress, achievements, constraints and identify the problems that still exist or those that arose as a result of its application in a sector and a service rarely studied such as that of solid waste disposal, in order to test, in general terms, the two models of delivery of public services, before and after the Constitution of 1991. Research methodology

The methodology includes an analysis system in three dimensions:

theoretical, quantitative and policy. The theoretical dimension presents the conceptual framework underlying the actions of the International Monetary Fund and the World Bank, and discusses the most important aspects of macroeconomic policy that have direct and indirect impacts in the area of water and sanitation services; it also studies the before and after of the program while attempting to assess the impact of adjustment. Similarly, each of the chapters of the text present structured economic theory and support it it with legal cases and empirical information, thus allowing a theoretical and empirical evaluation of each topic.

The agreements with the International Monetary Fund are assessed with

the positive approach that is based on studying the before and after of the program, and their evolution depends on the objectives and results achieved. Meanwhile, the World Bank's recommendations according to their purposes, such us the liberation of markets, the downsizing the public sector, the change in regulatory systems of transfers, privatization, the introduction of competition, etc., are also analyzed. The evaluation of the rules is done according to the achievement of the objectives for which they were created, as set forth in the preamble and in the standards themselves.

In the case of water and sanitation services, the analysis is done before

and after the reforms, having being divided into four key areas: market structure (monopoly - competition), ownership of enterprises (public - private), financing of services (Tariff - taxes - financing of subsidies) and the nature of regulation. (Regulation – no regulation). The research analyzes two types of models. All this, considering that before the reforms, public services were provided by municipal public enterprises with monopoly structures, financial constraints, lack of knowledge on the management of the service, where state intervention was limited to tariff fixing.

After the adjustment, public services started to be provided by individuals

or by the state, thus changing the structure of the market. IN this modality, the service is financed by user fees, and a system of subsidies is created with the aim of achieving universal coverage. The State amended the form of intervention in the sector by creating the Superintendent of Public Services, which exercises supervision and control, and by creating regulatory commissions that set “parameters” and tariffs for the service.

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The quantitative dimension in all chapters allows to use primary information coming from the Single Information System of the Superintendent and the Regulatory Commission. The data are taken from the information that companies report to the Superintendent. The statistical base was subjected to a process of consistency for the years studied and for selected cities, in order to ensure quality and continuity. The statistical base rate information work included, allowances, number of companies, contributions, among other information. General purpose of research

The research aims to analyze the impact that the Constitution of 1991,

the Law 142 of 1994 and the structural reforms recommended by the World Bank and International Monetary Fund had in the sanitation sector and particularly in the solid waste disposal service in Colombia, particularly in regard to: the tariff structure, subsidies, the functioning of solidarity funds, property developments, the model of competition, coverage, quality, business viability, among other topics. In short, the purpose was to evaluate the impact of structural and legislative reforms on sanitation. The project qualitatively and quantitatively analyzes the situation before the reforms, the objectives of these and the situation after the reforms.

The first chapter will show how Colombia in the early nineties went

through a process of structural reforms under the tutelage of the World Bank whose main objective was to reduce the level of intervention and regulation of the State in all markets. The process in the country coincided with the enactment of the Constitution of 1991, changing the type and degree of involvement in public services. These facts were not only an effect on the legal system but to the emergence of new actors and agents with a greater say in decision making.

The second chapter presents the conceptual framework underlying the

actions of the International Monetary Fund and discusses the most important aspects of macroeconomic policy that have direct and indirect impacts in the area of water and sanitation services, and studies the before and after of the program, trying to assess the impact of adjustment on a such key variable sector funding such as transfers.

The third chapter aims to characterize the general sanitation service and

particularly the cleaning service To achieve this purpose it studies the macroeconomic importance of the sector and discusses the concept of public service. It also focuses on how the cleaning service boasts market failures when it does not fulfill social needs, which is caused by its own economic nature, which leads to inefficient solutions that are characterized mainly by economically inefficient price and quantities setting.

The fourth chapter aims to analyze the impact that the utility model

inspired by the Constitution of 1991 and enshrined in Law 142 of 1994 has had in providing solid waste disposal in Colombia, in terms of fee structure before and after structural adjustment reforms developed from the new legislative framework. Similarly, we describe and analyze the pricing methodology.

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The fifth chapter make a review a critical and comparative review between the new pricing methodology and the previous clean-up service, for which purpose it studies the current tariff model and makes an evaluation of both its methodological development, and its parameters, highlighting its achievements, constraints and impact on users. In the second part, we study the pricing methodology as it relates to individual measurements as a basis for billing.

The sixth chapter aims to analyze the policy reforms and subsidies under

the structural adjustment implemented since 1991 and their impact on behavior in the cleaning sector. It is noteworthy that these changes had as a core element the rationalization of subsidies, for which the subsidy policy before and after the reforms is studied.

The seventh chapter aims to analyze the functioning of the Solidarity

Fund and offers an overview of the main features of state intervention, which is an intervention that has added some new elements of analysis in the cleaning sector, basically around the allocation of subsidies, contributions and balance for the period 2003 – 2006, all the former in a framework of fiscal restraint that builds a particular view of the financing of public services which has not been carefully examined since the promulgation of Constitution of 1991 and Law 142 of 1994.

The eight chapter evaluates the institutional and regulatory framework of

competition law applied to the solid waste disposal industry as well as analyzes and describes the agreements and mechanisms that would promote competition in terms of economic efficiency. To study the above the chapter shows the evolution, composition and size of the market and discusses how the reforms opened the sector to greater private participation.

Chapter nine is intended to establish how the sanitation service delivered

through competition in the market, principally through a contract, allows to achieve similar economic efficiency to one that would be achieved in an open competitive market, this, for the reason that this strategy optimizes costs and lowers tariffs.

Chapter ten is designed to deepen and complete with other indicators

the evaluation before and after the structural adjustment. For this reason the chapter is divided into three parts. In the first, we study the general trends of the financial viability of companies in the sector. In the second, we perform an analysis of coverage and service expansion as parameters that somehow measure the impact of structural adjustment. In the third, we use the public perception survey on public services which purpose is to analyze the feedback from users about the effect of the reforms. General conclusions

We conclude that the reforms began a process of restructuring in the sector of water and sanitation to the 1991 Constitution, which contains basic principles regarding the nature of public services, the role of action of public and private the duties and rights of users, free competition and the

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responsibility of municipalities. The work demonstrates that the fiscal imbalance was caused by

increased spending on transfers made by the Constitution of 1991, coupled with increased operating expenses, interest on debt and pension payments. Therefore, the government pushed through a constitutional reform under the International Monetary Fund recommendation. The reform was approved but decreased resources allocated to the sector.

Importantly, the World Bank's influence pricing policy in public services

has been remarkable, since it was associated with conditions imposed to finance sector and influenced the creation of the National Tariff Board, which followed the recommendation as increased tariffs on utilities during the 80s. However, neither the political will nor the technical capacity of the Board allowed the law to prevail, because political criteria dominated.

Despite the limitations of the regulatory model (lack of price index, use of

cost accounting, fixed rate of return, the exclusion of certain components of the service), and despite the pressure from users and the politics class, the tariff schedule has gone through a process of consolidation, and the problem of keeping low tariffs as been progressively overcome, which was a circumstance that for decades determined the financial fragility of the providing companies considering that their income would not allow them to cover their costs.

On the other hand, the structural adjustment begun in 1994 can replace

the generalized subsidy system by a cross-subsidy model, in which everyone pays the cost of service, but lower-income users pay a lower rate, which in its turn is covered by a contribution from higher-income residential users and industry and trade sectors; where the contributions are not sufficient to cover these, the deficit is covered by state resources. The Constitution of 1991 lays down the responsibilities for the provision of public services, financing, pricing rules and criteria of solidarity and income redistribution.

It was concluded that, considering the regulator’s aim is to achieve best

service and lower rates for the Colombian case, no regulatory scheme by itself can boast such achievements, because although a tariff structure is necessary, it is also necessary to address other fundamental issues such as the characteristics of the sector in terms of asymmetric information, underdeveloped accounting, risk of regulatory capture, the presence of rent seekers, new service definitions and unstable rules and legal uncertainty. Thus, a tariff structure by itself is not enough to effectively regulate a monopoly.

According to the results reported, increases in service coverage were

significant and can not be regarded as modest as the country in the last 15 years has had an important process of urbanization and forced displacement that required all agents to make a further effort to meet new needs of these phenomena. Therefore, the increase in service expansion was due to reduced tariff lag, increased investment, the entry of new operators, and strengthening the technical, regulatory and institutional sector.

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PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................14

1. Propósito general de la investigación...............................................................14 2. Hipótesis de trabajo .........................................................................................16 3. Metodología de la investigación .......................................................................18 4. Reformas estructurales del Banco Mundial y del FMI ......................................19 5. Reformas estructurales en el sector de saneamiento básico ...........................23

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En la década de los años ochenta el modelo de los servicios públicos domiciliarios prestados directamente por el Estado en Colombia entró en una profunda crisis. Desde hacía décadas se venían acumulando un sinnúmero de ineficiencias derivadas del manejo político y relaciones de clientela, que se habían traducido en bajas tarifas que no permitían cubrir tanto la operación como la expansión de la infraestructura; una carga laboral desmedida producto de la incapacidad de los gobiernos para limitar las peticiones de los sindicatos y deficientes decisiones de inversión atribuibles a la falta de planeación estratégica por parte del Estado.

Además de servicios ineficientes, de baja cobertura, pobre continuidad y deficiente calidad la prestación de servicios, tal realidad implicaba una carga fiscal pesada al erario público para mantener a flote empresas que no generaban los recursos para cubrir sus costos. Sumado a lo anterior no existía un marco institucional y regulatorio en el que se delimitaran claramente las funciones de política, regulación, vigilancia y control en la prestación de los servicios públicos. El Estado no contaba con instrumentos para elevar la eficiencia de los prestadores públicos puesto que el número de empleados superaba los estándares de eficiencia, los perfiles de los funcionarios eran inadecuados, existían prebendas en remuneración y se generaban pasivos laborales y pensionales sin fondos. Era tal la problemática de los servicios públicos domiciliarios que al inicio de los años noventa la Carta de 1991 destinó un capítulo a este tipo de servicios.

La Constitución de 1991 marca el inicio de una profunda reforma política, económica y social en el marco del Estado Social de Derecho, al garantizar los derechos sociales, económicos, políticos y culturales, entre otros, cuyo objetivo central era el mejoramiento del bienestar; la superación de la exclusión social; la disminución de la pobreza; la mejora en las condiciones de vida; y la garantía en el acceso a servicios fundamentales como la salud, la educación y los servicios públicos mediante la concertación ciudadana, la autonomía local y la democracia participativa.

El modelo de Estado Social de Derecho, plasmado en la Carta del año 91, no sólo desarrolló los derechos clásicos y fundamentales de primera generación como la dignidad, los civiles y los políticos, sino que incorpora los derechos de segunda y tercera generación denominados sociales y económicos, donde destacan el derecho al acceso de la salud, la educación, el empleo, la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, (con prioridad a los servicios de acueducto y saneamiento básico), entre otros. Esta ordenación del presupuesto desde el punto de vista constitucional resulta novedosa al priorizar el gasto social por encima de otros rubros.

La Constitución define a Colombia como Estado Social reconociendo a los ciudadanos como derecho fundamental y como una conquista económica y social el acceso a los servicios públicos. En esencia la Carta define al Estado como responsable por asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes. Estos servicios podrán ser prestados por comunidades organizadas o por particulares, incluidos los de saneamiento. Sin embargo, el Estado mantiene la regulación, el control, la inspección y vigilancia.

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Como desarrollo de la Carta de 1991 el legislativo expidió el Régimen de Servicios Públicos Domiciliarios con lo cual la normatividad aplicable a la prestación de éstos no sólo está definida por las disposiciones de carácter constitucional, sino también por el desarrollo de la Ley. Estas normas tenían como propósito general garantizar eficiencia y calidad en la prestación de los servicios, aumentar la cobertura, mejorar el espacio a la participación privada, separar los papeles del estado regulador y empresario, racionalizar el régimen tarifario, administrar subsidios y garantizar la participación ciudadana.

El modelo de servicios públicos, inspirado en la constitución de 1991 y consagrado en las mencionadas leyes, permitió la redefinición del esquema institucional, con nuevas reglas de juego con el fin de atraer, de ampliar y modernizar la infraestructura existente mediante nueva inversión privada gracias al mayor protagonismo del mercado en la asignación de los recursos, bajo una concepción de un Estado más eficiente. Como resultado, se abrió paso a un sistema que le permite al usuario escoger libremente su prestador; se separaron los roles de regulación y vigilancia y control; nuevos agentes entraron a la prestación de los servicios; y se registraron transformaciones importantes en términos de la estructura tarifaria, el modelo de subsidios, la cobertura y la calidad de los servicios. Las reformas estructurales redefinieron el papel del Estado en la prestación de servicios públicos. En esencia los monopolios estatales fueron reemplazados por estructuras de mercado en libre concurrencia con participación privada, con lo cual el Estado reorientó su participación en el mercado al transferir compañías de servicios públicos al sector privado y así asumir su papel mediante regulación y vigilancia más activa.

El ajuste estructural introducido en el sector de acueducto y saneamiento básico en los temas regulatorios pueden enmarcarse en tres importantes niveles en diferentes momentos del tiempo. Primero, las reformas de carácter constitucional señaladas por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991; segundo, las reformas de rango legal introducidas en 1994 con la expedición del RSPD como desarrollo de la Constitución; tercero, las normas posteriores como decretos reglamentarios del Gobierno y actos administrativos y resoluciones emanadas de la CRA. El nuevo marco legal y de ajuste estructural del aparato estatal converge en la necesidad de suplir el continuo y profundo atraso en que se sumergió al sector de acueducto y saneamiento durante más de 50 años.

Al cumplirse quince años de la expedición del RÉGIMEN DE SERVICIOS

PÚBLICOS DOMICILIARIOS o LEY 142 DE 19941 (en adelante RSPD) es necesario evaluar el impacto de la reforma, analizar los avances, logros, las limitaciones e identificar los problemas que aún subsisten o aquellos que surgieron como resultado de su aplicación en su sector muy poco estudiado como el servicio de aseo; esto, con el propósito de contrastar, en términos generales, los dos modelos de prestación de los servicios públicos, antes y después de la Constitución de 1991.

1CONGRESO DE REPÚBLICA, Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios

públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil rural.

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Es interesante analizar dos tipos de empresas. Antes de las reformas los servicios públicos eran prestados por los municipios mediante estructuras de monopolio, con limitaciones financieras, escaso conocimiento en la gestión del servicio, en razón a que no se cobraba el costo del servicio, fenómeno que deterioró la viabilidad y la expansión del servicio. Después del proceso de ajuste los servicios públicos fueron prestados por particulares o por el Estado, con lo cual el mercado cambia tanto en la naturaleza jurídica de los prestadores como el número de operadores.

En este orden de ideas, este trabajo tiene como objetivo analizar el impacto que tuvieron la Carta de 1991, el RSPD y las reformas estructurales en el sector de saneamiento básico y en particular en la prestación en el servicio domiciliario de aseo en Colombia, en cuanto a la estructura tarifaria, los subsidios, el funcionamiento de los fondos de solidaridad, la evolución de la propiedad, el modelo de competencia, la cobertura, la calidad, la viabilidad empresarial, entre otros temas. En resumen, el propósito de esta investigación es evaluar el impacto de las reformas estructurales y legislativas sobre los servicios de saneamiento. Para cumplir con dicho propósito el libro está dividido en diez capítulos.

En el capítulo primero se mostrará cómo Colombia a comienzos de la

década del noventa adelantó un proceso de reformas estructurales bajo la tutela del Banco Mundial cuyo objetivo fundamental era reducir el nivel de intervención y de regulación del Estado en todos los mercados. El proceso coincidió en el país con la sanción de la Constitución de 1991 que cambió el tipo y el grado de intervención en los servicios públicos. Estos hechos tuvieron no solo un efecto en el ordenamiento jurídico sino que permitieron la aparición de nuevos actores y agentes con mayor injerencia en la toma de decisiones.

En el segundo capítulo se presenta el marco conceptual que fundamenta el accionar del FMI y se analizan los aspectos más relevantes de la política macroeconómica que tiene repercusiones directas e indirectas en el sector de saneamiento básico, así como estudiar el antes y el después del programa intentando evaluar los efectos del ajuste en cuanto a la variable clave de financiación del sector como son las transferencias.

El Gobierno Nacional impulsó en el Congreso de la República una

reforma Constitucional bajo la recomendación del FMI. Dicha reforma fue aprobada mediante el Acto Legislativo 01 de 2001 que desligó las transferencias de los Ingresos Corrientes de Nación y permitió un ahorro sustancial de recursos cambiando la senda fiscal de la Nación en detrimento del gasto social. El ajuste en las transferencias produjo una fuerte reducción del gasto en educación, salud, saneamiento básico y otros gastos sociales financiados con ese mecanismo, lo que dificultó el cumplimiento en la expansión de los servicios sociales y la ampliación de las coberturas en los sectores más pobres y los municipios más vulnerables, dándose así un paso atrás en el camino a la descentralización y autonomía territorial buscado por la Carta.

El tercer capítulo tiene por objeto caracterizar económicamente y

legalmente los servicios públicos de saneamiento en general y el servicio de

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aseo en particular. Los servicios de saneamiento hacen parte de una gran cantidad de actividades agrupadas bajo el término de “servicios domiciliarios” que considera todas las actividades de prestación masiva mediante redes humanas o físicas organizadas para satisfacer necesidades esenciales a los ciudadanos. Unos servicios de saneamiento inadecuados deben ser dimensionados no solo por su impacto económico sino social, puesto que en la medida en que su carencia disminuye la igualdad de oportunidades y deteriora la movilidad social.

Para alcanzar el propósito del capítulo se estudia la importancia

macroeconómica del sector y se analiza el concepto de servicio público. Igualmente, se estudia cómo el servicio domiciliario de aseo ostenta fallas de mercado al proveer el servicio por debajo de las necesidades sociales por su naturaleza económica que induce a soluciones ineficientes al determinar precios y cantidades alejados de los criterios de eficiencia económicos. El servicio de aseo presenta elementos de bien público, de monopolio, meritoriedad, externalidades, economías de escala, competencia desleal; todo lo anterior constituye fundamento para la intervención del Estado mediante un marco legal que permita fijar tarifas, establecer subsidios, señalar protocolos de investigación sobre prácticas restrictivas y externalidades ambientales.

El capítulo cuarto tiene como propósito analizar el impacto que tuvo el

modelo de servicios públicos inspirado en el Constitución de 1991 y consagrado en RSPD el marco regulatorio introducido por COMISIÓN DE AGUA POTABLE Y

SANEAMIENTO BÁSICO (en adelante CRA) en la prestación en el servicio domiciliario de aseo en Colombia, en cuanto a la estructura tarifaría antes y después de las reformas de ajuste estructural desarrolladas a partir del nuevo marco legislativo. Igualmente, se describe y analiza la metodología tarifaria y el programa de reformas estructurales introducidas en el sector de saneamiento básico.

El capítulo quinto tiene como propósito realizar un comentario crítico y

comparativo entre la nueva metodología y la anterior tarifaría del servicio de aseo, para lo cual se estudia el modelo tarifario vigente y se realiza una evaluación, tanto de su desarrollo metodológico, como de sus parámetros, destacando sus avances, limitaciones y el impacto en los usuarios. En la segunda parte, se estudia la metodología tarifaria en lo relacionado con la medición individual como base de la facturación. Para abordar el objetivo se analizan las características económicas de la medición del servicio de aseo y se evalúan las distintas alternativas.

El capítulo sexto tiene como objetivo analizar las reformas y la política

de subsidios en el marco de ajuste estructural implementado a partir de 1991 y ver su impacto en el comportamiento del sector agua y saneamiento básico, en particular, del servicio de aseo. Vale anotar que dichos cambios tuvieron como eje fundamental la racionalización de los subsidios. Para ello se estudia la política de subsidios desarrollada por la JNT. Se contrastan y describen los aspectos de los cambios legislativos más importantes desde el punto de vista constitucional y legal.

El capítulo séptimo tiene como objetivo analizar el funcionamiento de los

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Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos y ofrece una visión sobre las principales características de la intervención del Estado al agregar algunos elementos nuevos de análisis en el subsector de aseo en torno a la asignación los subsidios, las contribuciones y el balance para el periodo 2003 – 2006 en un marco de restricciones fiscales.

No es propósito del capítulo adentrarse en los debates teóricos sobre la

naturaleza del Estado colombiano y las formas que adopta su intervención en la dinámica económica y social. Sí lo es, en cambio, aunar y revisar críticamente elementos empíricos y analíticos que permiten construir un panorama sobre la financiación de los servicios públicos que no han sido examinados con detenimiento desde la promulgación de Constitución de 1991.

El capítulo octavo tiene como objetivo reflexionar y evaluar el marco

institucional y regulatorio del derecho de competencia aplicado al servicio público de aseo, así como analizar y describir las prácticas colusorias y los mecanismos que permitirían promover la competencia en términos de eficiencia económica. Para estudiar lo anterior se muestra la evolución, la composición y tamaño del mercado y se analiza cómo las reformas le abrieron al sector la posibilidad de mayor participación privada. A continuación se analiza un sinnúmero de conductas contrarias a la libre concurrencia tipificadas como ilegales.

Así mismo, se presenta el marco teórico y conceptual que fundamenta

las relaciones entre las reformas estructurales, el marco legal y el modelo de competencia. Además, se muestra la evolución, la composición y tamaño del mercado del servicio de aseo y se analizan las reformas que le abrieron al sector de aseo la posibilidad de mayor participación privada. Luego, se estudia una serie de conductas contrarias a la libre concurrencia tipificadas como ilegales.

El capítulo nueve tiene como finalidad establecer de qué forma la

entrega del servicio de aseo a través de la competencia por el mercado por medio de un contrato consigue una eficiencia económica similar a la que se lograría en un mercado de competencia abierta. Y ello en razón a que se logra la optimización de los costos y se producen menores tarifas. En el capítulo se estudia además el tema del monopolio y se muestra cómo la escuela institucional plantea un análisis más profundo de la forma en que opera el mercado buscando comprender el entorno, los contratos, la estructura de incentivos que contempla el mecanismo de concesiones competitivas que a su vez implica la realización de una licitación para adquirir el derecho a prestar el servicio.

Igualmente, el tema del monopolio se revisa desde la teoría económica

neoclásica y se complementa con el modelo institucional que plantea un análisis más profundo de la forma en que opera el mercado buscando comprender el entorno, los contratos, los derechos de propiedad, la estructura de incentivos y las instituciones que determinan el intercambio, al contemplar el mecanismo de licitación competitiva para adquirir el derecho a prestar el servicio en una zona.

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El capítulo décimo tiene como fin profundizar y complementar la evaluación antes y después del ajuste estructural y legislativo en el sector de saneamiento, en particular el de aseo utilizando indicadores financieros. Para ello el capítulo se desarrolla en tres partes. En la primera, se estudian los parámetros que determinan las tendencias generales de la viabilidad financiera de las empresas del servicio público de aseo durante los años 2002 – 2006. En la segunda, se realiza un análisis de la cobertura y expansión del servicio público de aseo con diferentes fuentes estadísticas y distintos niveles de comparación como parámetros que de alguna manera miden el impacto del ajuste estructural en el sector. En la tercera, se utiliza una encuesta de percepción ciudadana sobre servicios públicos contratada por el Sistema Único de Información de la Superintendencia de Servicios Públicos (en adelante SSPD) al Centro Nacional de Consultoría. El propósito de la misma era analizar la opinión de los usuarios acerca de los efectos de las reformas.

Es oportuno indicar que en todos los capítulos se utiliza información

primaria que proviene del SSPD y de la CRA. Los datos han sido tomados de la información que las empresas reportan a la SSPD. La base estadística se sometió a un proceso de consistencia, tanto para los años estudiados como para las ciudades escogidas con el propósito de garantizar su calidad y continuidad. Igualmente, para la mayoría de datos macroeconómicos y de precios se toman como referencia los datos publicados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación, el Banco de la República y del Departamento Administrativo de Estadística.

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INTRODUCCIÓN

En este apartado abordaremos diferentes cuestiones relacionadas con la

estructura general de una investigación destinada a obtener en la Universidad Española el título de Doctor. En este orden, se abordarán una serie de conceptos relacionados con el propósito general de la investigación, la hipótesis de trabajo y la metodología de la investigación para centrarnos, finalmente, en los conceptos de reformas estructurales y específicamente de las reformas estructurales en el sector del saneamiento básico.

1. Propósito general de la investigación

Esta investigación tiene como objetivo analizar el impacto que tuvieron la Carta de 1991, el RSPD y las reformas estructurales recomendadas por el Banco Mundial y FMI sobre el sector del saneamiento básico y en particular sobre la prestación en el servicio domiciliario de aseo en Colombia, en cuanto a la estructura tarifaria, los subsidios, el funcionamiento de los fondos de solidaridad, la evolución de la propiedad, el modelo de competencia, la cobertura, la calidad, la viabilidad empresarial, entre otros temas. En pocas palabras, el propósito del trabajo es evaluar el impacto de las reformas estructurales y legislativas sobre los servicios de saneamiento. El proyecto analizaría cualitativa y cuantitativamente la situación antes de las reformas, los objetivos de las estas y la situación después de las reformas.

Al cumplirse casi veinte años de la expedición del RSPD parece necesario evaluar las reformas y el ajuste estructural, analizar los avances, logros, las limitaciones e identificar los problemas que aún subsisten o aquellos que surgieron como resultado de su aplicación en su sector muy poco estudiado como el servicio de aseo, y esto con el propósito de contrastar, en términos generales, los dos modelos de prestación de los servicios públicos, antes y después de la Constitución de 1991 y de las reformas estructurales recomendadas por el FMI y el Banco Mundial. El trabajo permitirá determinar si las reformas estructurales recomendadas por el Banco Mundial, el FMI y la Constitución del 1991 que tenían como propósito resolver los problemas institucionales que habían caracterizado el sector -dispersión sectorial que se expresa en un elevado número de empresas de carácter público; baja calidad y cobertura de los servicios, ineficiencia en la gestión, carencia de información, baja capacidad técnica, rezagos tarifarios, bajo nivel de inversión, ausencia de coordinación institucional, entre otros problemas,- han logrado el cambio requerido, en términos de la eficiencia y en general de la transformación del sector.

1.1 Propósitos específicos

• Analizar el proceso de reformas estructurales en general y las del sector de saneamiento en particular implementadas en Colombia bajo la tutela del Banco Mundial cuyo objetivo fundamental era reducir el nivel de intervención y de regulación del Estado en todos los mercados.

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• Presentar el marco conceptual que fundamenta el accionar del Banco Mundial y el FMI y analizar los aspectos más relevantes de la política macroeconómica que tiene repercusiones directas e indirectas en el sector de saneamiento básico, así como estudiar el antes y el después del programa intentando evaluar los efectos de las reformas.

• Estudiar la reforma Constitucional bajo la recomendación del FMI que

fue aprobada mediante el Acto Legislativo 01 de 2001 que desligó las transferencias de los Ingresos Corrientes de Nación y permitió un ahorro sustancial de recursos cambiando la senda fiscal de la Nación en detrimento del gasto social en particular la del sector de agua y saneamiento básico.

• Caracterizar económicamente y legalmente los servicios públicos de saneamiento en general y el servicio de aseo en particular.

• Estudiar la importancia macroeconómica del sector su evolución antes y después de las reformas estructurales.

• Analizar el servicio domiciliario de aseo a la luz de la teoría de las fallas de mercado al proveer el servicio por debajo de las necesidades sociales por su naturaleza económica que induce a soluciones ineficientes al determinar precios y cantidades alejados de los criterios económicos.

• Investigar el impacto que tuvo el modelo de servicios públicos inspirado

en el Constitución de 1991 y consagrado en RSPD en la prestación en el servicio domiciliario de aseo en Colombia, en cuanto a la estructura tarifaría antes y después de las reformas.

• Analizar las reformas y la política de subsidios en el marco de ajuste estructural implementado a partir de 1991 y ver su impacto en los usuarios y en el sector de saneamiento básico.

• Examinar el funcionamiento de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos instrumento creado por el RSPD con el propósito de estudiar las tendencias de los subsidios, las contribuciones y el balance en un marco de restricciones fiscales.

• Estudiar el marco teórico y conceptual que fundamenta las relaciones

entre las reformas estructurales, el marco legal y el modelo de competencia.

• Evaluar el marco institucional del derecho de competencia aplicado al servicio público de aseo, así como analizar y describir las prácticas colusorias y los mecanismos que permitirían promover la competencia en términos de eficiencia económica.

• Investigar el impacto de las reformas frente a la evolución, la composición y tamaño del mercado del servicio de aseo.

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• Estudiar cómo la entrega del servicio de aseo a través de la competencia por el mercado por medio de un contrato consigue una eficiencia económica similar a la que se lograría en un mercado de competencia abierta.

1.2 Principales preguntas de la investigación

Planteado el propósito de la investigación esta intenta dar respuesta a dos preguntas:

¿Cuáles fueron los mecanismos económicos, sociales y legislativos que permitieron una transformación tan importante en los sectores de saneamiento y de aseo en un periodo corto de tiempo?

¿Cuáles son los elementos que facilitaron el ajuste estructural en los sectores de saneamiento y de aseo en sentido?

2. Hipótesis de trabajo

Las consecuencias económicas y sociales de la estabilización macroeconómica del FMI y reestructuración industrial del Banco Mundial emprendidas en la década de los noventa en Colombia para el caso de los servicios públicos domiciliarios debe evaluarse en forma rigurosa y sistemática, puesto que la visión de los distintos agentes críticos del modelo no permite realizar un análisis objetivo. Por ejemplo, los sindicatos de las empresas públicas han satanizado las privatizaciones y presentan como regresiva la disminución del tamaño del Estado, los gremios no están de acuerdo con la apertura a la competencia, la industria no comparte el desmonte del crédito de fomento, los sectores sociales se resisten a la reducción de los subsidios, todo lo anterior como resultado de la disminución de sus privilegios.

Sin embargo, se debe reconocer que la reestructuración económica y el ajuste en los servicios públicos ha contribuido a moderar la desproporcionada intervención del Estado y sus efectos por decenios: ineficiencia económica, altos precios, baja cobertura, pobre continuidad, abuso de los monopolios, corrupción, clientelismo, deficiencia en el servicio, alto gasto público, etc. Ha posibilitado mejorar la transparencia, aumentar la productividad, introducción de cambio técnico, disminuir precios, vincular mejores prácticas de gestión, incrementar la producción. Sin embargo, como también se mostrará en esta investigación la estabilización macroeconómica bajo la directriz del FMI disminuyó el acceso a los servicios de saneamiento a los sectores vulnerables mediante la reducción de las transferencias. En este contexto estas serian las hipótesis del trabajo:

• Los programas de estabilización macroeconómica y ortodoxia del mercado recomendados por el Fondo y el Banco Mundial de forma contraria a la esperada han permitido tener un aumento apreciable de la cobertura y la calidad de los servicios públicos, mayor competencia, mejores derechos para los usuarios, viabilidad de las empresas, racionalización del modelo tarifario e incremento de los niveles de inversión.

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• El ajuste en las transferencias produjo una fuerte reducción del gasto en educación, salud, saneamiento básico y otros gastos sociales financiados con ese mecanismo, lo que dificultó el cumplimiento en la expansión de los servicios sociales y la ampliación de las coberturas en los sectores más pobres y los municipios más vulnerables.

• El modelo de servicios públicos inspirado en la Constitución y en el

ajuste estructural (BM-FMI) permitió señalar nuevas reglas de juego con el fin de atraer de ampliar y modernizar la infraestructura en servicios públicos.

• El servicio público domiciliario de aseo ostenta fallas de mercado al proveer el servicio por debajo de las necesidades sociales por su naturaleza económica. Presenta elementos de bien público, de monopolio, meritoriedad, externalidades, economías de escala, y competencia desleal.

• El ajuste tarifario trajo dos efectos positivos sobre el servicio. Por una parte, permitió ayudar a la viabilidad financiera de las empresas y con ésta a la expansión del servicio y por otra mejoró la asignación de recursos al percibir los usuarios el costo de los factores involucrados en la prestación del servicio.

• A pesar de las limitaciones del modelo regulatorio (carencia de índice de precios, uso de costos contables, fijación de tasa de retorno, exclusión de ciertos componentes del servicio) en la medida que se ha ido consolidando el esquema tarifario, se viene superando el problema de fragilidad financiera de las empresas prestadoras.

• El ajuste estructural iniciado en 1994 permite reemplazar el sistema de subsidio generalizado por un modelo de subsidios cruzados permitió aumentar la cobertura del servicio.

• El modelo de subsidios del RSPD permitió conciliar tres problemas: 1)

asignación de recursos: al generar las señales para que nuevas recursos sean atraídas a la industria. 2) suficiencia financiera al relacionar los ingresos de las empresas con el cubrimiento de los costos 3) Distribución del ingreso al permitir que sectores vulnerables tuviesen acceso al servicio.

• De acuerdo con la composición de los hogares el país no hay suficientes

usuarios residenciales (estratos 5 y 6) e industriales y comerciales que permitan generar los recursos necesarios para cubrir los subsidios requeridos de los estratos 1, 2, y 3.

• Con la expedición del Decreto 057 de 2006 se traslada a un sector de la

sociedad (los usuarios 5 y 6 y los comerciales e industriales) la financiación del servicio universal.

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• El sistema de estratificación es una valiosa herramienta de focalización. Sin embargo, es necesario combinarla con otros instrumentos como la participación del gasto de las familias, los diferenciales de costos del servicio y la heterogeneidad de los ingresos de los usuarios.

• El proceso de ajuste los servicios públicos permitió que los servicios

fueron prestados por particulares o por el Estado con lo cual el mercado cambió, tanto en la naturaleza jurídica de los prestadores, como el número de nuevos operadores.

• La apertura y la libre concurrencia del mercado otorgada por el RSPD convirtió la prestación del servicio de aseo en un negocio lucrativo y permitió la creación de una clase empresarial que ha generado el nacimiento de un importante número de empresas.

• La competencia por el mercado de los usuarios es limitada puesto que

se presenta mayor competencia por el mercado por componentes del mercado.

• Cuando no es posible la competencia directa en el mercado, una opción para mejorar la eficiencia asignativa y económica, es la competencia por el derecho a ser monopolista. 3. Metodología de la investigación

La propuesta metodológica de este trabajo comprende un sistema de

análisis en tres dimensiones: teórica, cuantitativa y normativa. La dimensión teórica se presenta dentro del marco conceptual que fundamenta el accionar del FMI y el Banco Mundial y analiza los aspectos más relevantes de la política macroeconómica colombiana que tiene repercusiones directas e indirectas en el sector de saneamiento básico, así como en ella se estudian el antes y el después del programa intentando evaluar los efectos del ajuste. Igualmente, en cada uno de los capítulos se articula la teoría económica con las decisiones de carácter legal y el soporte empírico, permitiendo realizar una evaluación teórica y empírica de cada tema.

La dimensión normativa permite realizar recomendaciones sobre reglas y parámetros de política económica y pública con el propósito de contribuir a la reflexión de los problemas abordados sobre posibles mejoras institucionales y regulatorias en los entes territoriales.

Los Acuerdos con el FMI se evaluarán sobre un criterio positivo que se basa en el estudio del antes y el después del programa, pues tal evaluación dependerá de los objetivos propuestos y de los resultados conseguidos.2 Al tiempo se estudian las recomendaciones del Banco Mundial de acuerdo con sus propósitos: la liberación de los mercados, la reducción del tamaño del sector público, el cambio en los sistemas regulatorios de transferencias, la privatización, la introducción de la competencia, etc. La evaluación de las

2 Guitián M, Fund condicionality: Evolution of principles and practices IFM Pamphlet Series mun 38

Washington D.C.

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normas se valoran de acuerdo con el cumplimiento para los fines para los cuales fueron creadas, tal como se establecen en la exposición de motivos y en las normas mismas.

Para el caso de la prestación de servicios de saneamiento se evalúan el antes y el después de las reformas dividiéndose el análisis en torno a cuatro aspectos fundamentales: la estructura de los mercados, (Monopolio – competencia) la propiedad de las empresas (público – privada) la forma de financiación de los servicios (Tarifas – impuestos - financiación de los subsidios) y la naturaleza de la regulación. (Regulación – auto-regulación, independencia).

En la investigación se analizan dos tipos de modelos. Uno tiene en

cuenta que antes de las reformas los servicios públicos eran prestados por empresas municipales de carácter público, mediante estructuras de monopolio, con limitaciones financieras, escaso conocimiento en la gestión del servicio y donde la intervención del Estado se limita a fijar tarifas.

Después del proceso de ajuste los servicios públicos serían prestados

por particulares o por el Estado, con lo cual cambiaba la estructura del mercado. El servicio se financia mediante el cobro de tarifas y se crea un sistema de subsidios con el propósito de conseguir cobertura universal. El Estado modifica la forma de intervención al crear al SSPD que ejerce las labores de supervisión y control y las comisiones de regulación que “regulan” algunos parámetros del servicio y fijan las tarifas.

La dimensión cuantitativa permite en todos los capítulos utilizar

información primaria que proviene del Sistema Único de Información de la SSPD y de la CRA. Los datos han sido tomados de la información que empresas reportan a la SSPD. La base estadística se sometió a un proceso de consistencia, tanto, para los años estudiados, como para las ciudades escogidas con el propósito de garantizar su calidad y continuidad. La base estadística trabaja la información de tarifas, subsidios, número de empresas, contribuciones, balance sectorial, entre otras información.

Igualmente, para la mayoría de datos macroeconómicos y de precios se

toman como referencia los datos publicados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación, el Banco de la República y del Departamento Administrativo de Estadística. Las cifras presentadas se encuentran en precios constantes tomando como base 100 = diciembre de 1998.

4. Reformas estructurales del Banco Mundial y del F MI 4.1 Reformas estructurales de primera generación Colombia, después de un largo proceso de crecimiento sostenido,

comenzó a observar en los primeros años de los ochenta signos de deterioro en sus indicadores económicos. Mientras que el promedio anual de crecimiento del PIB para la década de los setenta fue de 5.2%, para los primeros cinco años de la década de los ochenta fue como promedio de 1.5% y para todo el decenio de los

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ochenta de 3,5%. Por su parte, la industria pasó de tener un crecimiento promedio del 8% anual entre los años 1967-1974 a uno un poco superior al 2% durante los dos últimos decenios referidos. Como consecuencia de ese pobre desempeño de la industria fue incapaz de absorber la fuerza de trabajo en las actividades formales.3 La tasa de desempleo se encontraba alrededor del 10% y el nuevo empleo se generaba en actividades informales.4

Como respuesta a ese marasmo estructural el gobierno colombiano

decidió iniciar un programa de modernización y apertura económica para lo cual tomó un conjunto de medidas consistentes en desmontar todo tipo de protecciones, estímulos, subsidios y ayudas a los productores o consumidores con el fin de garantizar el libre funcionamiento del mercado. Con ello se pretendía superar los obstáculos estructurales derivados del agotamiento del modelo basado en la protección del mercado interno. La apertura tenía como objetivo atacar las principales limitaciones estructurales de la sociedad: el lento crecimiento industrial, la baja capacidad para generar nuevos puestos de trabajo, el progresivo aislamiento del resto del mundo y el rezago de sus instituciones ante un veloz proceso de globalización.

La lectura del Banco Mundial que predominó en Colombia durante la década del noventa tenía un claro mensaje, a saber: una mayor disciplina en el manejo de los desequilibrios macroeconómicos combinada con una conducción adecuada de la liberación comercial, la desregularización y la privatización son condiciones necesarias para lograr un mejor desempeño, en términos de crecimiento y bienestar de largo plazo.5

Por lo tanto, la economía durante todo el decenio del noventa

experimentó una reorientación radical de su estrategia de desarrollo, de la mano del Banco Mundial cuyos propósitos esenciales estaban orientados a la creación de una mayor competencia mediante la apertura, especialmente en los sectores y empresas que florecieron al amparo de un mercado protegido y subsidiado bajo el modelo de industrialización por sustitución de importaciones.

Las reformas arancelarias de carácter general, efectuadas en desarrollo

del Programa de Internacionalización de la Economía y acordadas con el Banco Mundial, concluyeron con la expedición del Decreto 3095 de 1990,6 estatuto que fijó los niveles arancelarios para 1991 y 1992 y que señaló los criterios y la estructura para 1993. Sin embargo, dada la difícil situación externa de 1991 y la presión de los agentes de todo el sector productivo, el Gobierno decidió acelerar en un año el proceso de desgravación arancelaria con el objetivo de evitar distorsiones. Se fijó un nivel arancelario sostenible para no crear falsas

3CHICA, Ricardo, El estancamiento de la industria colombiana. En: Revista Coyuntura Económica, n.2

junio de 1990, pp. 81- 103 4SARMIENTO, Eduardo, Bases para la inserción de la economía colombiana. En: Revista Coyuntura

Económica, n.2 junio de 1990, p. 73. 5KRUEGER, Anne en IMF Stabilization Programs, NBER Woodstock Paper, November 2002 y MUSSA,

Michael and SAVASTANO, Miguel, The IMF Approach to Economic Stabilization Macroeconomics Annual, 1999, MIT Press, 2000.

6MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, Decreto 3095 de 1990, por el cual se introducen algunas modificaciones en el arancel de aduanas, publicado en el Diario Oficial n.39613 del 28 de diciembre de 1990.

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expectativas a los importadores7, para lo cual se disminuyó el arancel promedio que pasó de 38,6% a 11,8% en junio de 1991. Así mismo, se eliminaron los mecanismos paraarancelarios como las licencias libre, previa y prohibida,8 así como la sobretasa a las importaciones.9

También, se inició un programa de reformas estructurales cuya

característica fue modificar las regulaciones que no permitieran el libre funcionamiento de los mercados. Dentro de estos, serían afectados el laboral, el cambiario, el crediticio, el de bienes y servicios, el de activos financieros, entre otros. En este contexto, todos los instrumentos de política económica, estuvieron orientados a la creación de una mayor competencia, especialmente en los sectores que bajo el modelo de sustitución habían florecido al amparo de un mercado protegido.

Igualmente, el sector público experimentó reformas, tanto en su

funcionamiento como en su orientación. Entre ellas, se destacan la descentralización fiscal que seguiría las tendencias mundiales en este frente, como es dar a las regiones una mayor participación en el manejo y asignación de los recursos fiscales. Además, con el programa de privatizaciones se han otorgado concesiones al sector privado para la construcción y operación de proyectos de infraestructura.

4.2 Reformas estructurales de segunda generación Como consecuencia del modelo de apertura descrito se registró un

incremento en la demanda interna superior a la tasa de crecimiento de la producción nacional. El mayor consumo se financió con deuda externa contratada por el sector privado, al asumir gran parte de la brecha entre la producción y el consumo, lo que llevó a un aumentó en las importaciones. Así mismo, la liberalización de los flujos de capitales contribuyó para que los recursos de crédito externo fueran mayores, en especial el endeudamiento privado y en menos proporción el público. Como se aprecia en el gráfico 2 el sector privado asumió gran parte de la brecha entre la producción y el consumo, lo que llevó a un aumentó en las importaciones totales.

Se procuró la liberalización de los flujos de capitales para que los

recursos de crédito externo fueran mayores, en especial el endeudamiento privado. Como se aprecia al inicio para 1990 la deuda externa representaba el 42% del PIB y a finales de 1997 era de 40%. Esta tendencia fue consecuencia de la desaceleración en el ritmo del endeudamiento público (pasó del 36% del PIB al 20,3% en 1998). Por el contrario, el endeudamiento privado aumentó

7LORA, Eduardo, Las encuestas arancelarias y la apertura económica, Revista Coyuntura Económica,

Volumen XX n.2 junio de 1990, pp. 71-80. 8Estas licencias se habían convertido en foco de corrupción al apropiarse unos grupos de presión de las

rentas que originaba aprobación de estas ante organismos del Estado. 9MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR, La internacionalización de la economía colombiana, Bogotá,

primera edición Imprenta Nacional, 1990, p.16. Sólo el 1,1% del universo de productos se somete a ese requisito por razones de seguridad nacional.

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once puntos porcentuales del PIB pasando de representar el 6,1% al 17,2% en el mismo período.10

Gracias al crecimiento sostenido de las importaciones en los años noventa que pasaron de 7.065 millones de dólares en 1992 a 13.158 millones de dólares en 1999 se generó un cuantioso déficit en cuenta corriente, que se inició en 1993 con 2.347 millones de dólares y que en 1999 alcanzó 5.909 millones de dólares lo que representa el 5,9% del PIB.11 El desequilibrio externo o en cuenta corriente estuvo asociado con el boom de importaciones tanto de bienes de consumo como de capital que siguieron con algún retraso a la apertura económica, el fortalecimiento del peso12 y la alta participación del componente importado.

Durante 1999, la fuerte caída en el precio de los productos básicos, la

incertidumbre en los mercados financieros internacionales, sumado a la preocupación sobre la sostenibilidad del déficit fiscal y externo, generaron pérdida de reservas internacionales y salida de capitales combinadas con el creciente escepticismo del mercado sobre la capacidad del país para mantener la estabilidad cambiaria ejercieron una fuerte presión sobre el peso.

En el frente fiscal la situación no era menos compleja a pesar que la

Constitución de 1991 había eliminado los gastos de destinación especifica exceptuando la inversión social. La creciente inflexibilidad del gasto público,13(pago del servicio de la deuda e intereses, gastos de funcionamiento y algunos de inversión, pago de los pasivos pensiones14, etc.), el clientelismo presupuestal15, el creciente aumento del gasto social (transferencias se incrementaron del 3,8% del PIB en 1990 a 10,6% en el 2001) y la estructura de ingresos (impuestos y otras rentas) del gobierno, conformaron un esquema presupuestario deficitario.16

Entre 1990 y 1991 el desequilibrio fiscal representaba menos del 1% del

PIB. En contraste, para 1999 llegó al 8% del PIB. La financiación de dicho desequilibrio se realiza con un creciente endeudamiento externo, situación que

10 Para 1998, la deuda externa total creció 5,8% y se ubicó en US$ 33.384 millones. Por su parte, se

registró una reducción del saldo público en 0,4% y cerró en US$15.524 millones. Por el contrario, la deuda privada se incrementó en 11,8% ascendiendo su valor a US$18.360 millones.

11La cuenta corriente de la Balanza de Pagos pasa de un superávit promedio entre 1990-1992 de US$ 2.000 millones a un déficit de US$ 2.000 millones en 1993 y US$ 3.500 millones en 1995.

12Para detener la revaluación real de la tasa de cambio, que superaba en 1994 los once puntos porcentuales con respecto a su nivel de 1991.Para lograr el propósito se disminuyó el ritmo de crecimiento del gasto público, se acudió a los controles de capital de corto plazo con el doble propósito de reducir la presión al alza del tipo de cambio y minimizar las posibilidades de sobresaltos en la balanza de pagos por el errático comportamiento de está clase de capitales.

13ECHEVERRI, Juan, FERGUSSON, Leopoldo, la batalla política por el presupuesto de la nación inflexibilidades o supervivencia fiscal. Bogotá, Documento CEDE 2004 - O1, Universidad de los Andes.

14MONTENEGRO, Armando y RIVAS, Rafael: Las piezas del rompecabezas, primera edición, Bogotá, Alfaguara, 2005, pp. 305 -330.

15Los políticos buscan conseguir recursos con el fin de desarrollar proyectos regionales durante el proceso de discusión del presupuesto en el Congreso. Véase, HOMMES, Rudolf, Evolución y racionalidad de las instituciones presupuestales en Colombia, en revista Coyuntura económica, Fedesarrollo, Marzo de 1993, p.104.

16RESTREPO, Camilo, Ex Ministro de Hacienda y Crédito Público, El presupuesto y el ajuste. Conferencia pronunciada en la Universidad Externado acerca del presupuesto. Bogotá, 7 de noviembre de 2005. El conferencista sostiene que el 94% del presupuesto del gobierno central es inflexible, es decir no se puede ajustar o reducir el gasto de acuerdo con la coyuntura.

23

muestra la incapacidad financiera del Estado durante más de un decenio para cumplir con los compromisos legales sin acudir al crédito interno o externo.

En este contexto, a finales de 1999 Colombia se vio en la necesidad de

firmar distintos Acuerdos con el Fondo Monetario Internacional, que llevaron a un proceso de ajuste y de reformas estructurales cuyo objetivo era corregir la combinación de dos desequilibrios macroeconómicos - déficit gemelos -: el interno originado por el desequilibrio fiscal y el externo, por un creciente déficit en cuenta corriente y un proceso de revaluación. El país, tenía dos opciones: la primera era financiar el déficit lo cual no era posible dadas las restricciones internacionales y, la segunda era ajustarse a la tutela del FMI o enfrentarse a una crisis de balanza de pagos, lo cual podría originar fuga de capitales, restricción de recursos externos, inestabilidad cambiaria, aumento del nivel de precios y en general, caída en el ritmo de la actividad económica.

Como cabe suponer, el contenido específico del Acuerdo no difiere de lo

encontrado en programas similares en otros países de América Latina. De una manera u otra, los programas acordados con el FMI tienen como objetivo reducir y corregir el déficit fiscal, contraer la oferta monetaria, aumentar la tasa de devaluación, liberalizar el sector externo, flexibilizar los mercados, privatizar y reducir el tamaño del sector público y como consecuencia del ajuste hacer crecer la economía.17 En este contexto, el ajuste de Colombia acordado con el FMI es un programa al estilo del llamado “Consenso de Washington”.18

El programa incluye un sinnúmero de reformas estructurales entre las que se encuentran continuar con la liberación de los mercados iniciada con el proceso de apertura, profundizar el proceso de privatización, lograr la descentralización política y fiscal, reducir el tamaño del sector público, modificar los regímenes de transferencias, regalías, seguridad social y el estatuto orgánico del presupuesto.

5. Reformas estructurales en el sector de saneamien to básico

Es en el marco de la internacionalización y apertura de la economía

colombiana y de la nueva Carta Constitucional de 1991 donde dicha modernización institucional y legal permitió la más reciente transformación del sector de agua potable y saneamiento básico en el país. El cambio señalado se logró al pasar de un modelo de fuerte intervención pública que limitaba la expansión y deterioraba el servicio a uno de modernización y mayor competencia. Dicho esquema parte de la premisa que no se pueden lograr objetivos que sean mutuamente excluyentes como son la expansión e incremento de la cobertura del servicio sin la cobertura de los costos económicos del servicio mediante tarifas. 17El 2 de diciembre de 2002, el Ministro de Hacienda y el Gerente del Banco de la República, en nombre

del Estado Colombiano, dirigieron una carta al Director del FMI, presentando una solicitud de crédito y un memorando de política económica para el período 1999-2002. El 20 de diciembre de 1999, el FMI aprobó a Colombia el monto máximo de recursos que concede esa institución a través de la modalidad de EFF (Extended Fund Facility) o servicio ampliado mediante un crédito equivalente a DEG 1.957 billones, que corresponden a cerca de 3.000 millones de dólares. El monto de recursos deberá desembolsarse en un período de tres años y pagarse al FMI en un periodo de 10 años con 4 años y medio de gracia y una la tasa de interés de 4,3% anual, tasa inferior a la que se pago por otro tipo de créditos.

18Jeremy Clift, Más allá del Consenso de Washington Finanzas & Desarrollo septiembre de 2003.

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De acuerdo con el Banco Mundial, para colocar en condiciones de

igualdad las empresas públicas y privadas en términos crediticios, fiscales, impositivos y laborales, se requería de una serie de transformaciones institucionales y reformas legales que permitieran mejorar el ambiente competitivo de todas las firmas. Tal concepto se basaba en la idea de que la mejor forma de presionar a una empresa para que sea eficiente es exigirle que maximice sus utilidades en condiciones de competencia.19

En la década de los años ochenta el modelo de los servicios públicos

domiciliarios prestados directamente por el Estado en Colombia entró en una profunda crisis. Desde hacía décadas se venían acumulando un sinnúmero de ineficiencias derivadas del manejo político y relaciones de clientela que se habían traducido en bajas tarifas que no permitían cubrir tanto la operación como la expansión de la infraestructura, en una carga laboral desmedida producto de la incapacidad de los gobiernos para limitar las peticiones de los sindicatos y en deficientes decisiones de inversión atribuibles a la falta de planeación estratégica por parte del Estado.

Además de servicios ineficientes, de baja cobertura, pobre continuidad y

deficiente calidad en la prestación de servicios, tal realidad implicaba una carga fiscal pesada al erario público para mantener a flote empresas que no generaban los recursos para cubrir sus costos. Sumado a lo anterior no existía un marco institucional y regulatorio en el que se delimitaran claramente las funciones de política, regulación, vigilancia y control en la prestación de los servicios públicos. El Estado no contaba con instrumentos para elevar la eficiencia de los prestadores públicos puesto que el número de empleados superaba los estándares de eficiencia; los perfiles de los funcionarios eran inadecuados; y existían prebendas en remuneración que generaban pasivos laborales y pensionales sin fondos. Era tal la problemática de los servicios públicos domiciliarios que al inicio de los años noventa la Carta de 1991 destinó un capítulo a este tipo de servicios.

La reforma estructural en los servicios públicos tuvo su origen, entre

otros factores, en los paros cívicos en las ciudades. En efecto, según el CENTRO PARA LA EDUCACIÓN POPULAR (CINEP), entre los años de 1982 y 1986, se realizaron 97 paros cívicos y 148 luchas cívicas, de las cuales 125 estuvieron relacionadas con la baja calidad y cobertura de los servicios públicos.20 De acuerdo con los ponentes de la Asamblea Nacional Constituyente, los paros cívicos en los servicios públicos domiciliarios desde la década del 70 estuvieron asociados a bajas coberturas, a deficiente calidad y a altas tarifas.21

Así mismo, el racionamiento de energía eléctrica que sufrió el país

durante el año 1992 puso en evidencia ante la sociedad civil la falta de planeación, el alto endeudamiento externo, la ineficiencia del régimen

19SHIRLEY Mary y NELLINS John, La reforma de empresas públicas: Lesiones que enseña la

experiencia, primera edición, Washington, Banco Mundial, 1992, pp. 6-16. 20PERRY, Guillermo, Sector eléctrico: La encrucijada financiera, Contraloría General de la República. En

Foro Nacional sobre servicios públicos, Asociación colombiana por la modernización del Estado, Bogotá, Contraloría General de la República, 1989 p. 62.

21GACETA CONSTITUCIONAL, n.53, 18 de abril de 1991, p. 6

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centralista, la falta de credibilidad de las instituciones, los sobrecostos en la inversión y, en general, la corrupción en el sector mostrando la inviabilidad y el agotamiento del modelo estatal de servicios públicos. Además, la crisis financiera del sector eléctrico al participar con cerca de un 40% en el endeudamiento externo empezaba a generar dificultades en los equilibrios macroeconómicos, agudizados por la aceleración de la tasa de devaluación.22 En otras palabras, el Estado invertía en activos mal gestionados con endeudamiento que luego tenía que financiar con impuestos.

Los organismos de crédito multilateral (Banco Mundial, Banco

Interamericano de Desarrollo) en las décadas de los ochenta y los noventa financiaron programas de inversión en infraestructuras y, en particular en el sector de acueducto (suministro de aguas) y saneamiento básico condicionados a la adecuación de las estructuras tarifarias al costo del servicio, al establecimiento de modelos regulatorios, a la separación del Estado empresario y regulador y a la penetración de la competencia y la iniciativa privada mediante el desarrollo de procesos de privatización.23 Colombia no fue ajena al proceso de cambio estructural puesto que, desde mediados de los noventa, aplicó un ajuste económico, social y político que quedó consignado en la Carta de 1991. Dicha modernización institucional y legal permitió la más reciente transformación y modernización del sector del agua potable y del saneamiento básico en el país.

El modelo de Estado Social de Derecho plasmado en la Carta del año

1991, no sólo desarrolló los derechos clásicos y fundamentales de primera generación como la dignidad, los civiles y los políticos, sino que incorporó los derechos de segunda y tercera generación denominados sociales y económicos, entre los que destacan el derecho del acceso de la salud, la educación, el empleo, la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, (con prioridad a los servicios acueducto y saneamiento básicos), entre otros. Esta ordenación del presupuesto desde el punto de vista constitucional resulta novedosa al priorizar el gasto social por encima de otros conceptos.

La Constitución define a Colombia como Estado Social reconociendo a

los ciudadanos como derecho fundamental y como conquista económica y social el acceso a los servicios públicos. En esencia, la Carta define al Estado como responsable de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes. Estos servicios podrán ser prestados por comunidades organizadas o por particulares incluyéndose en ellos los de saneamiento. No obstante, el Estado mantiene la regulación, el control, la inspección y vigilancia de los mismos.

El modelo de servicios públicos inspirado en la Constitución de 1991 y

consagrado en las mencionadas leyes, permitió la redefinición del esquema institucional, con nuevas reglas de juego con el fin de atraer, de ampliar y

22OCHOA, Francisco, Tarifas y falsas alternativas, Contraloría General de la República. En Foro Nacional

sobre servicios públicos, Asociación colombiana por la modernización del Estado, Bogotá, Contraloría General de la República, 1989, p. 124.

23BANCO INTERAMÉRICANO DE DESARROLLO, Evaluación de la política de servicios públicos domiciliarios, (PSPD,OP708) para los servicios de agua potable y saneamiento, primera edición, Washington, BID, 2002, p.18.

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modernizar la infraestructura existente mediante nuevas inversiones privadas gracias al mayor protagonismo del mercado en la asignación de los recursos, bajo una concepción de un Estado más eficiente. Como resultado, se abrió paso a un sistema que permite al usuario escoger libremente su prestador; se separaron los roles de regulación, vigilancia y control. Nuevos agentes entraron en la prestación de los servicios. Y se registraron transformaciones importantes en términos de la estructura tarifaria, el modelo de subsidios, la cobertura y la calidad de los servicios. Los cambios crearon un clima de mejores prácticas de competencia y productividad.

Las reformas estructurales redefinieron el papel del Estado en la

prestación de servicios públicos. En esencia los monopolios estatales fueron remplazados por estructuras de mercado en libre concurrencia con participación privada, con lo cual el Estado reorientó su participación en el mercado al transferir compañías de servicios públicos al sector privado y así asumir su papel mediante regulación y vigilancia más activa.

En este orden de ideas, el programa de reformas estructurales de los

servicios públicos se caracterizó por remover las estructuras que no permitían el libre funcionamiento de los mercados, para lo cual se eliminó el monopolio del Estado en la prestación y se diseñó un sistema que permite al usuario escoger libremente entre agentes privados y operadores públicos. Así mismo, se desarrolló un modelo tarifario en el cual los usuarios pagan el costo del servicio y se señaló un sistema de subsidios. Por último, se separaron los roles de regulación de los de vigilancia y control. En general, el Estado modificó el grado de intervención y asumió un papel más activo en la regulación de los servicios públicos.

El ajuste estructural introducido en el sector de acueducto y

saneamiento básico en los temas regulatorios puede enmarcarse en tres importantes niveles en diferentes momentos del tiempo. Primero, las reformas de carácter constitucional señaladas por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991; en segundo lugar, las reformas de rango legal introducidas en 1994 con la promulgación de la Ley 142 de 1994 o Régimen de Servicios Públicos Domiciliarios24 (en adelante RSPD), como desarrollo de la Constitución. En tercero, las normas posteriores como son los decretos reglamentarios del Gobierno y los actos administrativos y resoluciones emanadas de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (en adelante CRA). El nuevo marco legal y de ajuste estructural del aparato estatal productivo converge en la necesidad de suplir el continuo y profundo atraso en que el sector de acueducto y saneamiento había estado sumergido durante más de 50 años.

El RSPD señaló la creación de un ente encargado de las funciones de

regulación sectorial y le asignó la tarea de establecer un régimen tarifario que garantizara la recuperación de costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento de los servicios. A la

24CONGRESO DE REPÚBLICA, Ley 142 del 11 de julio de 1994, por la cual se establece el régimen de

los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil rural.

27

vez ordenó a la Superintendencia de Servicios Públicos (en adelante SSPD) vigilar el cumplimiento por parte de las empresas de tal régimen. Ello contrasta con el atraso y la dependencia política del sector antes de las reformas, como reflejo claro de la enorme brecha que existía entre los costos de prestación del servicio y las tarifas que se cobran a los usuarios.

Dada la particularidad de los servicios públicos, el RSPD señala que estos son inherentes a la finalidad social del Estado y que se debe asegurar la prestación de los servicios públicos a todos los habitantes e igualmente, que podrán ser ofrecidos por comunidades organizadas, por particulares o por el sector público. Sin embargo, el Estado, como hemos insistido, mantendrá y será responsable de la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios (artículo 365). Para ello el constituyente primario señaló que corresponde al Presidente de la República ejercer por medio de la SSPD el control, la inspección y vigilancia las empresas que los presten. (Artículo 370)

Los anteriores artículos destacan en el marco constitucional la diferencia

entre la responsabilidad que tiene el Estado de asegurar el acceso a los servicios públicos y su prestación. Es decir, la sociedad mantiene la responsabilidad del acceso universal y la potestad de regular, controlar y vigilar los servicios públicos no importando quién los preste. La prestación - debe insistirse una vez más - puede ser realizada por el Estado o particulares mediante la iniciativa privada en condiciones de libre concurrencia.

Por mandato constitucional se estableció que será propósito de la

sociedad “la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.25 La Ley fijará las responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos, su cobertura, calidad, financiación y régimen tarifario. Vale la pena anotar que la definición de las tarifas ha de incluir no sólo criterios de costos sino también de solidaridad.26

Los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo conforman

una gran cantidad de actividades agrupadas bajo el término de domiciliarios. Son considerados estos servicios como una respuesta colectiva a una necesi- dad social que no puede ser resuelta en forma individual y cuyo aprovisiona- miento se efectúa mediante redes que tienen como destino final una vivienda.

En consecuencia, los servicios públicos domiciliarios “corresponden a

actividades de interés general a través de las cuales se satisfacen necesidades de terceros, actividades estas sometidas a un régimen jurídico especial no sólo para garantizar la protección a los usuarios sino además determinadas condiciones de eficiencia y calidad.”27 El concepto de servicio se asocia con el interés general e implica la cobertura de necesidades colectivas esenciales para el desarrollo de la sociedad que se prologan en el tiempo y que afectan a la calidad de vida individual o social. 25CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, tercera edición, Bogotá, Temis, 2002, artículo 366 26Ibíd., artículo 367. 27ATEHORTÚA, Ríos, Carlos Alberto, Servicios públicos domiciliarios proveedores y régimen de

controles, primera edición, Bogotá, 2007, Universidad Externado de Colombia. p. 32.

28

Por todo lo anterior, se reconoce que el Estado debía crear un mecanismo

legal para proveer a toda la población de los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, por los beneficios que produce su acceso en términos de salud pública y de calidad de vida y al mismo tiempo por las externalidades y los problemas de salubridad que genera su carencia.28 En efecto, unos servicios de saneamiento básico inadecuados en términos de cobertura, calidad y continuidad deben ser dimensionados no sólo por su impacto económico, sino por el social, en la medida en su inexistencia o insuficiencia limitan el desarrollo físico e intelectual de toda la población,29 lo cual disminuye la igualdad de oportunidades, deteriora la movilidad social y reduce la productividad económica y social en el futuro.30 Los elementos citados están estrechamente relacionados con una sociedad pluralista y democrática o un Estado Social de Derecho en términos de la Constitución de 1991.

De acuerdo con la Carta señalada, los servicios públicos se prestarán

directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas lo permitan y respecto a ellos los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación (articulo 367). Estos aspectos están acordes con los procesos de autonomía territorial previstos como principios de la organización constitucional. En otras palabras, para todos los servicios públicos domiciliarios, incluidos los de acueducto y saneamiento, la Constitución determinó que fuesen ofrecidos de manera eficiente a los habitantes del territorio nacional con criterios de eficiencia y universalidad. Ello significa que la cobertura habría de ser llevada hasta donde fuese económicamente viable y la eficiencia implica un incremento en la oferta de servicios en condiciones de mínimo costo y calidad.31

La Carta de 1991 en su artículo 368 establece que la Nación y los entes

territoriales32 podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas que han de cubrir sus necesidades básicas de estos servicios. Con ello se definió un sistema de subsidios con recursos presupuestarios enfocado exclusivamente a la población más pobre del país. Debe resaltarse que el Estado ha de garantizar el principio de acceso universal a los servicios públicos.

El nuevo modelo constitucional desarrolla una política de financiación

económica al acercar las tarifas a los costos en función de los parámetros técnicos, de necesidades de inversión, de mejoramiento de la calidad y de incremento de la cobertura. Ese propósito permite mejorar la asignación de recursos al armonizar las necesidades de los usuarios con las posibilidades de acción del sector privado.

En forma paralela, se establece que los servicios públicos desempeñan

una función vital en el desarrollo de las sociedades modernas. Sin éstos sería 28BETANCOURT, Luis, Avances y perspectivas de la regulación de los servicios públicos de agua potable

y saneamiento básico, Consultoría presentada a la CRA, Bogotá, agosto de 1998. p. 54. 29En particular de los niños menores de tres años. 30CUERVO, Mauricio, El agua como bien mayor. En: Revista Regulación de agua potable y saneamiento

básico, n.2 agosto de 1997, pp.140 -141. 31 Esta variable definida en calidad: del bien o servicio, técnica y en la atención a los usuarios. 32 Es decir los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas

29

inconcebible la organización y el desarrollo de la estructura productiva y de las ciudades. Estos son elementos distintivos de la organización económica y cumplen con tareas de importancia análoga a la de los sistemas financiero, cambiario, monetario y educativo. Unos servicios de saneamiento básico inadecuados en términos de cobertura, calidad y continuidad deben ser dimensionados no solo por su impacto económico sino por el social, en la medida en que su privación e insuficiencia limitan el desarrollo físico e intelectual de toda la población. Sin ellos aumentaría la pobreza, disminuiría la igualdad de oportunidades y reduciría su productividad económica.

5.1 Impacto de las reformas estructurales de segunda generación La Constitución de 1991, como hemos subrayado, marcó el inicio de una

profunda reforma política y económica y un nuevo pacto social en el marco del Estado Social de Derecho, al garantizar los derechos sociales, económicos, políticos y culturales, entre otros. Su objetivo central era la mejora del bienestar, la superación de la exclusión social, la disminución de la pobreza, la mejora en las condiciones de vida y la garantía en el acceso a servicios fundamentales como la salud, la educación y los servicios públicos mediante la concertación ciudadana, la autonomía local y la democracia participativa. Igualmente, la Carta profundiza el proceso de descentralización política administrativa, territorial, fiscal y tributaria iniciado en 1986, por medio del cual se transfirieron funciones del sector central como los servicios de salud y educación a los entes territoriales con el propósito de mejorar la oportunidad, la cobertura, la calidad y la continuidad de estos.

El principio rector de la descentralización es que los gobernantes estén

cerca de sus ciudadanos y que éstos puedan manifestar la aprobación o desaprobación de su gestión mediante la participación democrática y la rendición de cuentas de la gestión de sus gobernantes. Igualmente, la teoría de descentralización sostiene que cuando los costos de proveer un servicio son similares entre dos niveles del gobierno nacional, es preferible que se preste el servicio en el nivel que se encuentre más cercano a los usuarios.33 Esto posibilita que los servicios públicos domiciliarios y sociales mejoren en cuanto a la oportunidad, la cobertura, la calidad y la continuidad dada la cercanía geográfica entre oferta pública y la población beneficiaria. En otras palabras, se garantiza por la relación estrecha entre los costos y los beneficios asociados a dichos servicios y se permite a los entes territoriales desarrollar proyectos de largo plazo que expresen las necesidades de los ciudadanos sobre donde enfocar el gasto.

Por otra parte, como antes se señaló, en los momentos de entrada en

vigor del sistema de transferencias en la Carta de 1991 Colombia se enfrentaba un panorama de dificultades en el campo fiscal que afectaba a la estabilidad macroeconómica y al crecimiento económico. Una de las causas que contribuyeron en forma significativa al desequilibrio económico fue el crecimiento registrado de las transferencias al pasar de 3,8% del PIB en 1990 a 10,6% en el 2001.

33ZAPATA, Juan, Modernización y regulación del sector de agua potable y saneamiento básico; una cara

más de la descentralización. En Revista Coyuntura Social n. 20 de 2002, p.198.

30

La Carta de 1991 cambió el papel del Estado obligando a cambiar el tipo y

el grado de intervención y demandó mayores transferencias a los entes territoriales para atender las crecientes demandas sociales. Estas acciones fueron posibles mediante la creación de nuevas instituciones e instrumentos y con éstas un mayor gasto sin respaldo de ingresos (léase impuestos), lo cual originó un creciente déficit fiscal.

Para el caso que nos ocupa, es decir el sector de agua y saneamiento

básico, en el punto IV del cronograma de reformas estructurales que debía de completarse antes del 31 de diciembre de 1999 se señala que el Gobierno presentará al “Congreso una reforma que desvincule las transferencias a los gobiernos locales de los ingresos corrientes de la nación”.34 Debe entenderse que el Acuerdo implicaba un compromiso de parte del Gobierno para ejecutar el programa y que su cumplimiento sería evaluado de acuerdo con criterios de desempeño y las metas estructurales.

El Gobierno Nacional impulsó en el Congreso de la República una

reforma Constitucional a los artículos 356 y 357 de la Carta35 bajo la recomendación del FMI. Dicha reforma fue aprobada a pesar de la resistencia y protesta social,36 mediante el Acto Legislativo 01 de 2001 y reglamentada por la Ley 715 de 2001.37 La Ley estableció la distribución de competencias entre el sector central y las entidades territoriales y también señaló los criterios de distribución de los recursos entre los entes territoriales.

El Acto Legislativo 01 de 2001 al desligar las transferencias38 de los ICN

(Ingresos Corrientes de la Nación) permitió un ahorro sustancial de recursos cambiando la senda fiscal de la Nación en detrimento del gasto social. En efecto, para el año 2004 el tercer año de la reforma, la disminución del gasto fue de 1 billón de pesos (0,48% del PIB). Sin embargo, tras 2005 los ahorros han alcanzado más de $2 billones al año, sumando en total $8.6 billones a precios constantes entre los años 2002 y el 2007. Ello representa un valor cercano al 5,7% del PIB.39

34MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, Acuerdo Extendido de Colombia con el Fondo

Monetario Internacional, Bogotá, diciembre de 1999, p.29. 35De acuerdo con la constitución cuando se trata de una reforma constitucional, se requiere de ocho

debates en el Congreso, que deben surtirse en dos períodos legislativos consecutivos y con una mayoría absoluta en los últimos cuatro debates.

36La Federación Nacional de Municipios, los sindicatos agrupados en diferentes centrales obreras, los estudiantes y algunos sectores sociales se opusieron a la reforma mediante manifestaciones y protesta ciudadana en la mayoría de ciudades del país.

37MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

38Para el período 1994-2001 los recursos corresponden a la asignación por concepto de la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación de municipios y resguardos indígenas y el Situado Fiscal. Para el período 2002-2007 a los recursos del Sistema General de Participaciones (incluyendo resguardos indígenas).

39LOZANO, Ignacio, RAMOS, Jorge, RINCÓN, Hernán, Implicaciones fiscales y sectoriales de la reforma a las transferencias territoriales en Colombia, Borradores de economía, Banco de la República. n. 437 abril de 2007. De acuerdo con esta publicación, el ahorro de la reforma se ubica en 6% del PIB en 2008, p. 7.

31

El ajuste en las transferencias públicas produjo una fuerte reducción del gasto en educación, salud, saneamiento básico y otros gastos sociales financiados con ese mecanismo. Ello dificultó el cumplimiento en la expansión de los servicios sociales y la ampliación de las coberturas hacia los sectores más pobres y hacia los municipios más vulnerables. En mi opinión, se trataría de un paso atrás en el camino a la descentralización y autonomía territorial buscado por la Carta de 1991.

32

CAPÍTULO I REFORMAS ESTRUCTURALES DE PRIMERA GENERACION

I.1. REFORMAS ESTRUCTURALES............................................................................33

I.1.1. Antecedentes de las reformas estructurales ....................................................33 I.1.2. Reformas estructurales recomendadas por el Banco Mundial .........................38 I.1.3. Macroeconomía de las reformas......................................................................42 I.1.4. Microeconomía de las reformas.......................................................................46 I.1.5. Economía política de la privatización ...............................................................48

I.2. REFORMAS ESTRUCTURALES APLICADAS EN COLOMBIA..............................51 I.2.1. Reformas estructurales en el contexto de América Latina ...............................58 I.2.2. Empresas de servicios públicos: situación antes de la reformas......................60 I.2.3. Las empresas de servicios públicos: gestión y modelo clientelista ..................70 I.2.4. Gestión estatal y empresas de servicios públicos............................................73

I.3. REFORMAS ESTRUCTURALES EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS.......................76 I.3.1. Reformas estructurales y normativas en el sector de saneamiento básico .....78 I.3.2. Asamblea Nacional Constituyente y servicios públicos domiciliarios ...............79 I.3.3. Principios constitucionales y reformas de los servicios públicos......................81 I.3.4. Principios, instrumentos y mecanismos de la Ley 142 de 1994 o RSPD.........87 I.3.5. Modelo regulatorio y régimen de servicios públicos domiciliarios ....................87 I.3.6. Viabilidad empresarial .....................................................................................88 I.3.7. Transformación de las empresas de servicios públicos...................................88 I.3.8. Libertad de empresa, promoción de competencia y regulación de los

monopolios......................................................................................................89 I.3.9. Régimen de protección, derechos y deberes de los usuarios..........................92 I.3.10. Regulación de tarifas y costo del servicio......................................................93 I.3.11. Régimen de subsidios y el financiamiento del sector ....................................94 I.3.12. Indicadores de eficiencia y contabilidad regulatoria.......................................95 I.3.13. Cambios institucionales y entidades regulatorias ..........................................96

I.4. CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO.........................................................................98

33

En el presente capítulo se analiza cómo Colombia, a comienzos de 1990, adelantó un proceso de reformas estructurales bajo la tutela del Banco Mundial cuyo objetivo fundamental era reducir el nivel de intervención y de regulación del Estado en los mercados. Esta transformación coincidió en el país con la sanción de la Constitución de 1991 que plasma un nuevo pacto económico, político y social que cambia el grado de regulación en sectores como los de salud, educación y servicios públicos. Estos hechos tuvieron no sólo un efecto en el ordenamiento jurídico, sino que permitieron la aparición de nuevos actores y agentes con mayor ingerencia en la toma de decisiones.

Como desarrollo de la Carta de 1991 el legislativo expidió el RSPD

40, y la LEY 143 DE 1994 concentrada en la aplicación del régimen de energía eléctrica41 con lo cual la normatividad aplicable a la prestación de servicios públicos domiciliarios no sólo está definida por las disposiciones de carácter constitucional, sino también por el desarrollo de la Ley. El andamiaje normativo tiene como objetivo general garantizar eficiencia y calidad en la prestación de los servicios, ampliar la cobertura, mejorar el espacio a la iniciativa privada, separar los roles del Estado regulador y empresario, racionalizar el régimen tarifario, administrar subsidios y garantizar la participación ciudadana. I.1. REFORMAS ESTRUCTURALES

I.1.1. Antecedentes de las reformas estructurales

Durante el siglo pasado el papel del Estado se modificó en varias

oportunidades. La crisis de los años treinta hizo evidente la existencia del ciclo económico como un fenómeno inherente al sistema capitalista, obligando al Estado a intervenir y liderar la creación de nuevas fuentes de acumulación, producción y empleo para atender las crecientes demandas sociales. JOHN

MAYNARD KEYNES se interesó en explicar aquellas fuerzas endógenas del capitalismo que producen perturbaciones y desequilibrios y que conducen, aquí y allá, a procesos de inestabilidad y de depresión económica.

En cuanto al reconocimiento de tiempo histórico, éste debe ser

considerado como uno de las mayores aportaciones a la teoría económica del economista inglés; puesto que mientras el tiempo lógico puede avanzar y retroceder, el tiempo histórico sólo puede ir hacia delante. El pasado es irrevocable y el futuro incierto. En otras palabras, él estaba interesado en interrelacionar los procesos reales y los procesos monetarios. En efecto, el dinero entra al sistema económico afectando la estructura productiva y, modificando la dinámica del sistema con lo cual nos proporciona una explicación del ciclo económico como fenómeno inherente al capitalismo.

40CONGRESO DE REPÚBLICA, Ley 142 del 11 de julio de 1994, por la cual se establece el régimen de

los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil rural.

41CONGRESO DE REPÚBLICA, Ley 143 del 12 de julio de 1994, por la cual se establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energética.

34

La aparición del modelo keynesiano trajo consigo nuevos debates epistemológicos y teóricos entre la teoría y la realidad. En efecto, ante la imposibilidad del modelo macroeconómico clásico de responder a la gran crisis de los treinta, el nuevo esquema intenta con gran éxito conectar nuevamente la teoría económica con la historia incluyendo las crisis al análisis del capitalismo.

Sin duda, la gran depresión de los treinta, influyó para que revisaran las

teorías marginalistas, estableciendo que de ningún modo las fuerzas reales conducen al equilibrio del sistema, sino que, lejos de ello, generan desequilibrios que al llegar a un alto grado de desarrollo producen perturbaciones y estallan en crisis.42 El origen de estas conmociones se encuentra en la oferta y la demanda que actúan en el comercio de bienes, en la inestabilidad de la inversión, efectuada por la empresa privada de forma incontrolada y en el juego recíproco de las tasas de salario monetario y los precios monetarios.43

La causa principal del ciclo se explica en la insuficiencia de la demanda

efectiva. Un cambio negativo en las expectativas de los empresarios puede provocar una disminución de su demanda de bienes de inversión lo que originará una serie de reacciones en cadena en la que se irá perdiendo empleo sucesivamente en diferentes sectores económicos. Se observa entonces la consiguiente disminución en la capacidad adquisitiva de los trabajadores que puede agravar el círculo vicioso prolongando indefinidamente la situación de desempleo.

La construcción teórica keynesiana rechaza la capacidad del mercado

laboral de ajustarse a la nueva situación modificando los salarios, y si el equilibrio en el mercado de un factor o un bien no puede alcanzarse por la vía de los precios, se conseguirá por la vía de las cantidades, apareciendo una disparidad entre las cantidades ofrecidas y demandadas. Es la rigidez a la baja de los salarios la que impide que la disminución de la demanda se traduzca en descensos salariales por lo que se producirá una situación de desempleo involuntario.

El supuesto de la rigidez de los salarios puede suavizarse si se

considera que los trabajadores tienen ilusión monetaria, es decir, que lo que negocian en sus relaciones colectivas son salarios nominales, no reales, por lo que, si se dan simultáneamente situaciones de desempleo e inflación, puede producirse un cierto reajuste de los salarios reales.

En un mundo de incertidumbre, los contratos salariales permiten un cierto

reparto de las expectativas futuras. En otras palabras, los salarios monetarios quedan determinados a corto plazo de modo exógeno al sistema, puesto que serán los precios los que se ajusten a los salarios monetarios y no al contrario, como sustenta el profesor B.MOORE: "La existencia de dinero, y de contratos salariales permite un cierto reparto del peso de la incertidumbre. Es la incertidumbre inherente al tiempo histórico y no la falta de sincronización entre

42KEYNES, John, Maynard, Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, edición décima primera,

México, Fondo de Cultura Económica, 1974, cap. 22 sobre el ciclo económico. 43ROBINSON, Joan, Herejías económicas, primera edición Barcelona, Colección Demos, Ariel, 1976, pp.

101-102.

35

gastos efectuados y pagos recibidos la condición necesaria y suficiente para la existencia de dinero".44

La introducción del dinero por parte de KEYNES le permitió no solamente

criticar la teoría cuantitativa y la ley de SAY, sino introducir la incertidumbre como punto central para explicar la dinámica del capitalismo y esbozar las variables relevantes que determinan, en un momento dado, la demanda efectiva, y por ende, el nivel de empleo e ingreso, proporcionando una explicación del ciclo económico como fenómeno propio del desarrollo capitalista.

El ciclo se produce por las fluctuaciones en los niveles de inversión

originados por los vaivenes de su principal determinante, la eficiencia marginal del capital. En una economía capitalista la variación del tipo de beneficio origina cambios en las expectativas sobre inversiones futuras, puesto que los rendimientos que se esperan obtener de estas descienden de su nivel previsto, como sostiene KEYNES: "La eficiencia marginal del capital no depende sólo de la abundancia o escasez existente de bienes de capital, y el costo corriente de producción de los mismos, sino también de las expectativas actuales respecto al futuro rendimiento de los bienes de capital".45

En el transcurso de cada fase del ciclo se van creando las condiciones

necesarias para que se pase de una fase depresiva a una expansiva, dada la regularidad y duración de las fuerzas que la originan. En el paso de una fase depresiva a una expansiva lentamente se va restituyendo la confianza volviendo la eficiencia marginal del capital a sus niveles antiguos. De esta manera se restablecen los montos de inversión e ingreso compatibles con las cifras cercanas al pleno empleo. Así se inicia un nuevo período de expansión.

La revolución keynesiana constituyó una valiosa herramienta tanto en el

plano teórico como político en la búsqueda de aumentar la demanda agregada. Sus postulados tienen una clara orientación hacia la intervención del Estado mediante la política fiscal, en lugar de la política monetaria, para reactivar el crecimiento. Estas acciones sólo eran posibles con la creación de nuevos frentes de acumulación.

El Estado con sus lógicas conexiones con el bienestar social tenía como

objetivo el garantizar un mínimo nivel de vida a todos los ciudadanos, independientemente de su capacidad de compra para cubrir sus necesidades. Bajo esta concepción el Estado aumentó el tipo y grado de intervención en forma directa o indirecta incrementando el tamaño del sector público en áreas en que éste provee o subsidia bienes o servicios como la salud, la educación, la vivienda y los llamados servicios públicos domiciliarios como son el de acueducto (conducción de agua) alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telecomunicaciones, entre otros.

En la medida en que los servicios públicos domiciliarios responden a las

necesidades vitales y no resultan atractivos para ser prestados por el sector privado deben ser suministrados por el Estado. Desde esta óptica el costo, la 44BASIL, Moore, Factores Monetarios, En: EICHER, Alfred, Economía Poskeynesiana, primera edición,

Madrid, 1992, Blume, p.141. 45KEYNES, Op. cit., p 280.

36

tarifa y la capacidad de compra de los usuarios no puede ser el criterio para la prestación de los mismos. Por lo tanto, la sociedad debe realizar un mayor esfuerzo fiscal mediante el gasto en infraestructura con el propósito de aumentar el número de ciudadanos con acceso a los servicios públicos.

Desde el punto de vista keynesiano el protagonismo del Estado se

manifestó en el fortalecimiento y la creación de empresas públicas acudiendo a la política fiscal como instrumento para garantizar su expansión, lo que significó una mayor demanda económica de bienes y servicios. Sin embargo, el lento desarrollo económico, el desempleo, la inflación, los desequilibrios de balanza de pagos, el déficit fiscal y la crisis de la deuda en la década de los ochenta han cuestionado las funciones del Estado. En otras palabras, la reforma fiscal antecede a los ajustes macroeconómicos que traen consigo la restructuración productiva y social.

La crisis de las finanzas públicas y el exceso del gobierno intervencionista

de los países capitalistas abrieron el espacio a la contrareforma keynesiana tanto por las teorías monetaristas encabezada por MILTON FRIEDMAN

46 como ideólogo y divulgador de la ortodoxia del libre mercado como por ARTHUR LAFFER impulsor de la llamada economía del lado de la oferta (economic supply side). Estas escuelas terminaron por imponer la idea que las fallas del gobierno eran más grandes y significativas que las fallas del mercado, y que, por lo tanto, era necesario restringir el papel del sector público y del gobierno en la economía. En consecuencia, era necesario imponer límites a su intervención y liberar los mercados como condición sine qua non para acelerar el crecimiento.

En los años ochenta con la llegada a la presidencia de sus países

RONALD REAGAN Y MARGARET THATCHER se transformó el papel del Estado constituyendo sus reformas en las primeras respuestas en el mundo al gigantismo del aparato estatal y al entorpecimiento de la iniciativa privada en los países desarrollados de Occidente. Para el caso de América Latina, en los años noventa se reconceptualizó el papel del Estado en la economía, con la aplicación del decálogo del Consenso de Washington47 donde se configuró lo que se conoce como el paradigma neoliberal. El núcleo central de ese discurso que se popularizo es el fundamentalismo del mercado y la identificación a favor de un Estado mínimo y no intervencionista.48

46KRUGMAN Paul, Who Was Milton Friedman, En: The New York Review of Books, Volume 54, Number

2 February 15 2007.p.1. 47 WILLIAMSON, John, No hay consenso. Reseña sobre el Consenso de Washington y sugerencias

sobre los pasos a dar. En Finanzas & Desarrollo septiembre de 2003 pp. 10-13 y WILLIAMSON, John, Latin Américan Adjustment, How Much Has happened, Washington, Institut for International Economics, 1990. El economista John Williamson acuñó esa expresión para describir la serie de reformas de mercado que las economías de América Latina requerían. Los diez puntos del consenso: 1.Disiplina fiscal. 2. El gasto público debe tiene como objetivo mejorar la distribución del ingres mediante el gasto en educación, la salud y la infraestructura. 3. Reforma impositiva aumentando la base. 4. Las tasas de interés deben competitivas. 5. Las exportaciones son el motor del crecimiento y ha de estimularse con una tasa de cambio competitiva.6. liberar el comercio. 7. La entrada de inversión extranjera no debe tener restricciones. 8. Las privatizaciones son deseables. 9. La competencia es necesario promoverla. 10. Los derechos de propiedad son importantes para el crecimiento.

48WILLIAMSON, John, What Should the World Bank Think about the Washington Consensus? The Bank Research Observer, vol 15, n. 2 pp.251-264.

37

El modelo neoliberal parte del principio básico de la lógica del mercado y sus señales -los precios- resultan ser el mejor mecanismo para asignar recursos. Esta idea de eficiencia penetra todos los espacios de la vida social y económica, en sectores tan dispares como la educación, la salud, la justicia o los servicios públicos.49 Bajo esta perspectiva el propósito fundamental de la política económica desde la óptica neoliberal es flexibilizar el funcionamiento de los mercados eliminando cualquier interferencia estatal que impida el funcionamiento de la libre concurrencia.

Para algunos analistas las políticas neoliberales en América Latina se

asocian a los programas de política macroeconómica aplicados en el cono sur (Chile, Argentina y Uruguay) en los años ochenta, conocidos como de estabilización monetarista (Chicago Boys) o monetarismo global, complementados con instrumentos derivados del Consenso de Washington, modelo que produce un drástico cambio en el patrón de desarrollo bajo regímenes autoritarios (dictaduras militares) exentos de pesos y contrapesos democráticos.50

El presidente Reagan en 1980 con sus promesas de desmantelar el

Estado Federal, especialmente mediante el desmonte de programas relacionados con el Estado del bienestar, propuso transferir algunos programas financiados con recursos nacionales a los Estados Federados a cambio de que la Nación asumiera los servicios de asistencia y ayuda médica. Esta tendencia significaba el desmonte del estado benefactor iniciada por el presidente Roosevelt en la crisis de los años treinta. De hecho la revolución reaganiana partía de un principio: “El Estado no es la solución. Es el problema”.51

La anterior propuesta incluía no un mejoramiento de los servicios de

ayuda médica, pero, sí su reducción a la mitad de acuerdo con presupuesto, con lo cual se desmontaba el gasto público en asistencia social. Como bien señala el documento sobre la propuesta económica de Reagan “debemos actuar con audacia y decisión para dominar el crecimiento desbocado de los gastos federales, para eliminar los antiincentivos tributarios que ahogan la economía y reformar la maraña legislativa que la estrangula.”52

Por su lado, el Reino Unido dio los primeros pasos de desmantelamiento

del Estado mediante un fuerte proceso de privatización bajo el mandato de la primera ministra MARGARET THATCHER, quien asumió el poder en 1979. En este orden, de acuerdo con la Oficina Central de Información Británica para finales de 1989, 29 empresas con sus subsidiarias de los sectores de agua y saneamiento básico, transporte, energía, siderurgia, construcción naval y energía, que representaban 10,5% del PIB y generaban más de dos millones de

49GONZÁLEZ, Jorge Iván, No hay falacia neoliberal, En RESTREPO, Darío, La falacia neoliberal, primera

edición, Bogotá, Universidad Nacional, 2003, p. 89. 50FOXLEY, Alejandro, Las políticas de estabilización neoliberales: Lecciones de la experiencia, En:

Revista Trimestre Económico, volumen 3, México julio- septiembre de 1983 n.199, p. 1300, y RESTREPO, Darío, La falacia neoliberal, compilación, primera edición, Bogotá, Universidad Nacional, 2003.

51BEJARANO, Jesús, ¿Qué es neoliberalismo? su significado en la historia de las ideas y en la economía, Mimeógrafo, p.2

52SILK, Leonard, La faceta de los suministros en Ronald Reagan. En SMITH, Érick, CLYMER, Adam, BURT, Robert, ¿Una revolución conservadora?, primera edición, Barcelona, Planeta, 1981, p. 78.

38

empleos se habían transferido al sector privado. Tal hecho significó en menos de ocho años una reducción del 50% del tamaño del sector público.53

Las tendencias de la época muestran que simultáneamente con la

retirada del Estado de su intervención directa se desarrolla la idea de que la iniciativa privada es más eficiente que el propio Estado. Con lo cual el mercado como institución y construcción histórica adquiere nuevo estatus como mecanismo que asigna recursos y como factor que determina y jalona el crecimiento. Con lo cual se desconocen las complementariedades que existen entre el mercado y el Estado54 y la posibilidad de que la intervención pública haga más eficiente el funcionamiento del mercado.

La supremacía del mercado como categoría e institución se afianzó aún

más bajo el nuevo orden internacional con cambios vertiginosos, que sin lugar a dudas han transformado la escena mundial. La caída del muro de Berlín, el desmembramiento de la Unión Soviética, la metamorfosis de la Europa del Este, la consolidación de la Comunidad Económica Europea, la globalización de los mercados financieros, la influencia de los organismos multilaterales y el aumento de los flujos comerciales y de servicios son los principales.

I.1.2. Reformas estructurales recomendadas por el B anco Mundial

La conmoción social, económica y política originada por la depresión de los años treinta y las devaluaciones competitivas a lo largo del siglo XX por las potencias desarrolladas llevaron a diseñar un nuevo orden económico internacional con el liderazgo de los Estados Unidos y sus principales aliados para lo cual se reunieron en Bretton Woods (New Hampshire) en 1944 con la asesoría intelectual de J.M KEYNES en un proceso que condujo a la creación del Fondo Monetario Internacional ( FMI) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) o Banco Mundial.

El Banco Mundial desde su fundación tuvo como propósito la financiación de la reconstrucción de los países que habían sufrido los efectos de la guerra y la promoción del desarrollo en otras zonas (África y Asia). Los beneficiarios de su financiación son gobiernos, entidades y empresas públicas o privadas, mediante la garantía de los Estados. Es necesario indicar que para todos los créditos otorgados por el Banco se exigen contrapartidas, es decir por cada dólar que el Banco coloca es necesario que el país receptor respalde el crédito con otros recursos. El Banco no sólo presta recursos sino también vende bonos y garantiza préstamos al sector privado. En forma paralela el acceso de los recursos va acompañado de asistencia técnica mediante programas y condicionamientos a los países receptores.55

El Banco Mundial posee dos filiales: La Internacional Finance Corporation

(IFC) que tiene como función la de invertir en empresas privadas en países del

53MONTENEGRO, Álvaro, VIVAS, Alejandro, MELO, David, La privatización y su enfoque económico,

Documento Cede 094, Bogotá, Universidad de Andes, Uniandes, 1983, p. 78. 54FLOREZ, Luis Bernardo, Colombia tras diez años de reformas políticas y económicas, En: Revista

Cuadernos de economía, n. 34, Universidad Nacional de Colombia, 2001, p.37. 55SÁNCHEZ, Ramón, La regulación del sistema financiero internacional, En MARTÍNEZ Javier, VIDAL José,

Economía Mundial, segunda edición, Madrid, McGraw-Hill, 2000, p. 425.

39

tercer mundo y la International Development Association (IDA) que otorga créditos en condiciones más favorables.56

En los años ochenta existía un consenso en el Banco Mundial según el

cual los desequilibrios del sector externo para el caso de América Latina eran de carácter estructural. En consecuencia debían ser tratados con una perspectiva de largo plazo, lo cual significaba que afectaban la trayectoria del crecimiento y al patrón de desarrollo. Así mismo, por la larga experiencia del Banco en la colocación de créditos en proyectos sectoriales se sostenía en general que los países subdesarrollados tenían instituciones corruptas e incompletas (corrupted institutions) que generaban prebendas a grupos de presión.57

Por lo tanto, un objetivo de largo plazo de la economía política del ajuste

consistía en desvertebrar el statu quo de los agentes buscadores de rentas (rent seeking) 58 que obtienen una amplia gama de beneficios gracias a la regulación e intervención del Estado como créditos blandos, subsidios y protección frente a la competencia externa. Por lo cual era necesario iniciar un amplio programa de estabilización macroeconómica y reconversión industrial que permitiera disminuir la densidad de grupos de interés que impedían que los beneficios del crecimiento impactaran a la sociedad en su conjunto.59

De acuerdo con el anterior razonamiento el organismo multilateral creó en

1980 unas líneas de crédito (Structural Adjustment Loans) a países que iniciaban procesos de ajuste estructural mediante programas de estabilización macroeconómica y restructuración industrial que tenían como propósito resolver desequilibrios en el sector externo, liberar los mercados y mejorar la eficiencia de la economía a través de la disminución del tamaño del Estado. Esta nueva visión contrasta con la política de asignación de crédito en las décadas anteriores que se enfocaban en la creación de nuevas empresas (la mayoría de carácter público) que luego resultaron ineficientes.

Para el Banco Mundial era claro que el recurrente déficit en cuenta

corriente se originaba en primer término, por la baja producción de bienes transables y lenta inserción del aparato productivo en los mercados internacionales y en segundo término, por la dependencia en la importación de insumos. Tales tendencias originaban desequilibrios al sector externo. Entonces, para corregir esos desequilibrios era necesario crear incentivos para incrementar la producción de bienes transables mediante la movilidad de factores del sector de bienes no transables a sector de bienes transables.

Los programas de ajuste estructural en líneas generales incluían cuatro

tipos de medidas: 56BUNDESTANG, República Federal de Alemania, Prospectos para una gobernacia global: Perspectiva

del sur, p. 3. El informe de la comisión Melzer puso al descubierto los pocos resultados del Banco Mundial: el 70% de los fondos destinados a los países son destinados a 11 naciones de las 156 que la integran, el 80% de los créditos no van a los países pobres, el 70% y el 60% de los proyectos financiados por el Banco Mundial no funcionan en los países atrasados y avanzados respectivamente.

57MELLER, Patricio, En torno a la doble condicionalidad del FMI y el Banco Mundial, Revista de la Cepal n. 37 abril de 1989, pp. 73-77.

58KRUGER, Anne, The Political Economy of the Rent Seeking Society, Américan Economic Rewiew, 64, august 1974, pp. 291-303.

59PETRAS James, VIEUX, Cómo vender el ajuste estructural. En: Revista Nueva Sociedad n.143 mayo - junio de 1996.

40

1) Instrumentos que mejoraran la eficiencia del sector público dentro de los

que se contaban con procesos de privatización y reestructuración de empresas estatales60 y reorientación de la inversión pública en sectores sociales.61

2) Medidas relacionadas con la mejora del incentivo de los sectores

productores de bienes transables creando una estructura de incentivos más neutral con respecto al mercado. Dentro de estas medidas se cuentan con desmantelar las restricciones cuantitativas a las importaciones, eliminar los impuestos a las importaciones, desmontar las restricciones para arancelarias y atraer la inversión extranjera.

3) Políticas relacionadas con la liberación de precios o corrección de precios relativos en los mercados de factores y de bienes y servicios e incluida una importante descompresión y liberación financiera.62

4) Estrategia de fortalecimiento del Estado en cuanto al mejoramiento del

sistema de aduanas, la administración de impuestos y programas de restructuración industrial. Los anteriores instrumentos se complementan con otras medidas de carácter macroeconómico como son la austeridad en el gasto público, disciplina monetaria y liberación del tipo de cambio.

Por lo tanto, las políticas de ajuste estructural mediante programas de

estabilización son resultando de un amplio menú de políticas que exigen el uso de una gran variedad de instrumentos, entre ellos las modificaciones de los niveles arancelarios, eliminación de las barreras paraarancelarias, la liberación del mercado del trabajo,(desmonte de la fijación de salarios y flexibilización en la forma de contratación), eliminación del control de precios, liberación de las tasas de interés y el tipo de cambio, disminución del trato discriminatorio a la inversión extranjera, etc.

La terapia de estabilización macroeconómica y la política de reconversión

industrial, se refuerzan mutuamente con el fin de crear una economía más abierta y competitiva donde la eliminación de las barreras comerciales, la abolición del los subsidios y prebendas que se otorgan a las empresas públicas se constituyen en objetivos de política económica puesto que son los causantes del déficit público.63

En el caso de América Latina el Banco Mundial ha desempeñado un

papel multifacético al prestar asesoría macroeconómica y sectorial mediante

60En términos de los organismos internacionales se comparaba el caso colombiano frente a la

experiencia de Chile y Corea y otros países del sudeste asiático. Donde las empresas de servicios públicos de dichos países son viables y eficientes, no reciben subsidios o ayudas unilaterales del Estado, se mueven en un ambiente de libre concurrencia, sin tarifas controladas y, tienen gerentes bien remunerados y nombrados para períodos fijos que han logrado incorporar los mejores sistemas de gestión.

61SACHS Jeffrey, LARRAÍN Felipe, Macroeconomía en la economía global, primera edición, México, Prentice Hall, 1994, pp.666-667.

62BACHA, Edemar, El FMI y el Banco Mundial: Un memorándum Latinoamericano en: El FMI y el Banco Mundial y la crisis Latino Americana, primera edición, México, 1986, Siglo XXI. p.17,

63SHIRLEY, Mary y NELLINS, John, La reforma de empresas públicas: Lecciones que enseña la experiencia, primera edición, Washington, Banco Mundial, 1992.

41

programas de ajuste estructural así como proyectos de reconversión industrial y asistencia técnica para renegociación de la deuda externa. Las reformas más utilizadas en todo el continente, desde Argentina, Brasil, Colombia hasta México, pasando por América Central fueron la reconversión industrial, la liberalización del sector financiero, la privatización, la reducción de aranceles, la eliminación de las restricciones cuantitativas al comercio y la liberación de los tipos de interés, los tipos de cambio y los precios en los mercados de bienes y servicios, entre otras transformaciones.64

En este contexto, desde que México declaró la moratoria de su deuda

en 1982 y la guerra de las Malvinas se originaron los planes Baker y Brady, donde se reconoce cómo la crisis de la deuda en América Latina es tanto un problema de balanza de pagos y déficit fiscal como de otros aspectos estructurales donde se destacan el agotamiento de la industrialización por sustitución de importaciones, el deficiente funcionamiento de los mercados y la creciente intervención del Estado.

En otras palabras, para el Banco Mundial el núcleo de la política pública

en América Latina debía de estar orientado a la creación de una mayor competencia, especialmente en los sectores que bajo el modelo de industrialización por sustitución de importaciones, florecieron al amparo de una marcada intervención del Estado. Tal hecho distorsionó la asignación de recursos al restringir el ingreso de potenciales competidores con el consecuente desestímulo a la inversión, la modernización y la productividad.

De esta manera, el Banco Mundial no sólo orientó a los países a mejorar

la gestión y política macroeconómica mediante las reducciones de los desequilibrios externo e interno, sino que creó un paquete complementario de reformas denominadas de ajuste y reconversión industrial que incluía la transformación de empresas públicas a modelos de mercado.65 En efecto, entre 1989 y 1991 el organismo multilateral otorgó créditos para reestructuración industrial por un valor de 5.4 millardos de dólares en cinco continentes.66

Según el organismo multilateral las reformas estructurales deben

hacerse de forma secuencial. Así, en primer lugar, se le debe dar prioridad a las reformas legales que permita dar sustento jurídico y legal al proceso. Por lo tanto, el trámite del nuevo marco normativo ante el Congreso mediante leyes debe ser paralelo al proceso de estabilización y ajuste macroeconómico. En segundo lugar, llevar a cabo una apertura que permite disminuir las trabas comerciales e introducir competencia en el mercado interno. En tercer lugar, llegar a la liberalización de todos los precios de los factores, lo que permitiría eliminar las inflexibilidades y rigideces existentes. En cuarto lugar, la

64BANCO MUNDIAL, Informe Anual, 1995, Panorama regional: ejercicio de 1991, América Latina y el Caribe,

p.130. 65HANNA, James, Comentarios a la ponencia de Reestructuración industrial política y práctica del Banco

Mundial. En El desarrollo industrial frente a la reestructuración, primera edición Bogotá 1990, SENA, Compiladores Fedemetal y Sena, p. 217.

66LIEBERMAN, Ira, Reestructuración industrial política y práctica del Banco Mundial. En El desarrollo industrial frente a la reestructuración, primera edición Bogotá 1990, Compiladores Fedemetal y Sena, p. 131.

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eliminación de todos los subsidios unilaterales a los productores y consumidores. Y en quinto lugar iniciar un agresivo proceso de privatización.67

Sin embargo, a principios de los noventa los países de América Latina

casi no utilizaban los empréstitos de ajuste estructural otorgados por el Banco Mundial en razón a que estas líneas de crédito exigían como condición previa para su otorgamiento, el aceptar los programas de ajuste macroeconómico recomendados por el FMI68, con lo cual dicho endeudamiento tenia tanto la condicionalidad del Fondo como la del Banco Mundial.69

El programa de reformas estructurales y de reconversión industrial

introducidas en Colombia bajo la tutela del Banco Mundial en la primera mitad de los años noventa tuvo como característica principal remover las estructuras que no permitían el libre funcionamiento de los mercados. Las reformas recomendaban el desmonte de todo tipo de protecciones, estímulos, subsidios y ayudas unilaterales a los agentes.

I.1.3. Macroeconomía de las reformas

De acuerdo con el Banco Mundial para que el crecimiento sea estable y duradero, es necesaria la estabilidad macroeconómica. Esta tendencia se logra mediante un manejo prudente de las políticas fiscal y monetaria, que significan mantener un bajo déficit público por debajo del uno por ciento (1% del PIB), una expansión monetaria de acuerdo con el crecimiento del producto y una apertura comercial. En América Latina, estas recomendaciones tenían un claro significado: “minimizar el déficit fiscal, minimizar la inflación, minimizar las tarifas, maximizar la privatización y maximizar la liberación financiera”70 bajo el supuesto de que cuanto más deprisa entre más de prisa se aplique el recetario más rápido se regresará a la senda del crecimiento y la estabilidad macroeconómica.

La política macroeconómica, como la antes señalada, permitiría corregir

los desequilibrios interno y externo en el corto plazo. Sin embargo, produce una leve disminución del PIB. De acuerdo con el Banco existe una correlación entre ajuste macroeconómico y mejora en la balanza de pagos, lo que permite en el largo plazo recuperar el crecimiento, aumentar la inversión, expandir el consumo y mantener la estabilidad de precios.71 Para que estas medidas resulten exitosas deben estar complementadas con una reforma del sistema tributario que permita mejorar la recaudación. Además, para el éxito de la estabilización, el organismo multilateral prescribe no financiar el desequilibrio público con emisión primaria o

67Ibíd., pp. 174 - 209. En estas páginas la autora resume la exigencias del Banco a cada cuando otorga

préstamo. Para el caso de Hungría se concedió un préstamo por 350 millones de dólares cuyo objetivo es acelerar el proceso de reforma comercial y las políticas macroeconómicas. Proyecto de reestructuración textil en Filipinas por 157,4 millones de dólares cuyo objetivo es la reducción a las tarifas arancelarias. Proyecto de reestructuración del sector de acero en México por 250 millones de dólares cuyo objetivo es la liberación comercial y otras reformas macroeconómicos. Proyecto de empresas publicas de Mali cuyo objetivo es aumentar la capacidad económica y reducir las pérdidas financieras.

68Hecho que demuestra una dependencia y subordinación del Banco Mundial hacia el FMI. 69BACHA, Op., cit., p.23. 70BANCO MUNDIAL, Crecimiento económico en los años noventa aprendiendo de un década de reformas,

primera edición, Bogotá, Mayol, 2006, p 18. 71BANCO MUNDIAL, Informe sobre el desarrollo Mundial 1991. La tarea acuciante del desarrollo, Banco

Mundial, primera edición, Washington D.C, Banco Mundial, 1992, pp. 130 -132.

43

con endeudamiento interno, en razón a las presiones inflacionarias que genera la primero y al desplazamiento de la inversión privada que originaría el segundo.

Con el propósito de mantener el crecimiento de las exportaciones e

impedir un aumento inesperado de las importaciones y evitar un déficit en cuenta corriente durante el proceso de apertura comercial, el Banco Mundial aconseja abrir la cuenta financiera de la balanza de pagos y liberar el tipo de cambio evitando depreciaciones o apreciaciones bruscas. El instrumento permite conseguir el equilibrio externo y evitar repentinas fugas de capitales.72 Esta visión se justificaría puesto que los bienes nacionales se encarecen cuando sube el tipo de cambio real y se abaratan con respecto a los extranjeros cuando baja dicho tipo. Sin embargo, algunos autores han advertido que el corto plazo se presenta procesos de revaluación.73

El mercado cambiario74 juega un papel trascendental, importante para

los agentes económicos al permitir el adecuado desenvolvimiento de las transacciones comerciales y financieras de cualquier país con el resto del mundo. Por lo cual durante el proceso de apertura se constituye en la principal variable de ajuste del sector externo al absorber los efectos de la reducción arancelaria y la eliminación de las barreras paraarancelarias.75 Dicho de otra forma, el manejo del tipo de cambio complementa la secuencia apropiada de la reforma comercial y la apertura de la cuenta de capital de la balanza de pagos.

Por otro lado, un elemento básico para el desarrollo y credibilidad del modelo es mantener y estabilizar el nivel de inflación, puesto que los gobiernos ante dicho fenómeno introducen controles de precios, cambian los sistemas impositivos y modifican los regímenes comerciales y cambiarios. El problema aumenta los costos de transacción de la economía, disminuye la capacidad de compra de los asalariados, distorsiona la asignación de recursos e incrementa la concentración del ingreso, lo cual a largo plazo reduce el crecimiento.

Para el caso del sector financiero el Banco Mundial tenia una idea que

se extendió desde los años 70. En su concepción se consideraba que en los países emergentes existía una represión financiera expresada en una fuerte regulación e intervención del Estado en el sector financiero. Esto se reflejaba al asignar sin ningún criterio créditos a sectores específicos y al fijar mediante actos administrativos determinadas variables claves del sector como los márgenes intermediación, las condiciones de colocación, el costo del servicio, las garantías y tasas de interés. Por lo tanto, lo que se requería era liberar a las

72Ibíd., p. 128. 73EDWARDS, Sebastian, Commentary on Recent Experience in the Southern Cone, En BARLETTA,

Nicolás, BLEJER, Mario, LANDAU, Luis, Economic, Liberalization and Stabization Policies In Argentina, Chile, and Uruguay, applications of the Monetary Approach to he Balance of Payments, World Bank Symposium, Washington, 1983, pp. 62- 63.

74El Banco Mundial recomienda implementar un régimen de cambio flexible que permite que el precio de la divisa se determine libremente el mercado y donde el emisor se abstenga de intervenir. Este esquema es adoptado en su mayoría por economías avanzadas que poseen mercados cambiarios profundos (suficientes agentes y cantidades transadas) y en condiciones de competencia. Sin embargo, para el caso de países en vías de desarrollo la tasa de cambio libre genera presiones inflacionarias y gran volatilidad en el precio de la divisa.

75LITTLE, Imd, COOPER, Richard, CORDEN Max, RAJAPATIRANA, Sarath, Boom, Crisis, adjustment. The Macroeconomic Experience Of Developing Countries, published for World Bank, Washington, 1993, pp.394-405.

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libres fuerzas del mercado el sector financiero mecanismo que por sí solo asignaría crédito en forma eficiente.76

El modelo de represión financiera era, en consecuencia un sistema de

impuestos y subsidios implícitos que favorecían a grupos de interés que ganaban rentas, generaban corrupción y no permitían el funcionamiento del mercado. Este fenómeno que se acentuaba aún más cuando el Estado era propietario o accionista de algunos de los más significativos intermediarios financieros.77 Desde la perspectiva del Banco Mundial este prescribía liberar al sector financiero de los parámetros regulados por el gobierno como son tasas de interés, los márgenes de intermediación o las líneas de crédito, entre otras variables. En otras palabras, el desmonte de las distorsiones en el sector financiero es una condición sine qua non para el desarrollo del modelo.

En el anterior contexto, la terapia de estabilización macroeconómica y la

política de reconversión industrial se refuerzan mutuamente con el fin de crear una economía más abierta y competitiva, en la que eliminación de las barreras comerciales, la abolición del los subsidios y prebendas que se otorgan a las empresas públicas, la liberación de los precios en los mercados de factores y todas las trabas que impidiesen su funcionamiento se constituyen en un objetivo de política, puesto que son los causantes del déficit público y de las ineficiencias de las empresas estatales.78

Por lo tanto, la apertura y la remoción de barreras comerciales, la

liberación los tipos de cambio y de interés y la eliminación del control de precios de productos básicos e insumos, así como las tarifas de servicios de transporte, agua, luz y telecomunicaciones, se constituyen en el pilar fundamental del recetario recomendado por el Banco Mundial.

Dentro del menú de políticas macroeconómicas se destacan en el sector

externo la liberación de importaciones, la disminución de los impuestos a las importaciones y el desmonte de subsidios a las exportaciones.79 Se recomienda disminuir también las restricciones cuantitativas, los controles administrativos y los impuestos a insumos importados. Por tal razón, los instrumentos de política comercial impactan sobre la estructura de todos los sectores económicos no importando su nivel de modernización e inserción en los mercados internacionales.

De acuerdo con la teoría económica ortodoxa los beneficios de un

proceso de liberación comercial provienen de la reasignación de recursos productivos de sectores protegidos al amparo de la sustitución de importaciones a sectores con mayores ventajas comparativas con capacidad de competir en los mercados internacionales. Siguiendo el razonamiento del Banco Mundial la combinación de altos aranceles y subsidios distorsiona la asignación de recursos y su administración representa altos costos de transacción.

76McKINNON, Ronald, Money and Capital in Capital in Economic Development, Washington, D.C,

Brookings Institution, 1973. 77BANCO MUNDIAL, Crecimiento económico, Op., cit. pp. 288 - 303. 78SHIRLEY, Mary y NELLINS, John, La reforma, Op. cit., 79LIEBERMAN, Op. cit., p. 193.

45

En consecuencia, el Banco Mundial recomienda que la política comercial

esté orientada por criterios de neutralidad y transparencia. Un modelo comercial neutral se define cuando los subsidios que se otorguen a las exportaciones sean iguales al nivel de aranceles o cuando la protección efectiva que se coloque a las importaciones sea menor del 10% con ello la neutralidad de los incentivos al régimen de comercio asegura no sólo la eficiencia asignativa, sino que se eliminan las rentas del mercado y las ayudas fiscales a los sectores protegidos. Igualmente, una política de comercio exterior transparente permite que el precio de los principales insumos locales se iguale al de los mercados internacionales, lo cual posibilita que los recursos se localicen en sectores eficientes, rompiéndose las barreras de demanda (estrechez del mercado interno) y generando mayores economías de escala.

Igualmente, el Banco Mundial sostiene que el crecimiento económico y la

industrialización están generalmente vinculados a regímenes neutrales y transparentes de comercio. Por ejemplo, sobre una muestra de 41 países en desarrollo, se demostró que las tasas de crecimiento del PIB son mayores en economías más abiertas.80 Una asociación similar se encuentra entre la apertura comercial y el crecimiento de las exportaciones.81

En otra investigación del Banco Mundial se analizó la relación entre la

apertura comercial82y el grado de inserción de la economía en los mercados externos.83 El hallazgo más importante del estudio supuso que los países del sudeste asiático que presentan una mayor apertura muestran mayores exportaciones. En contraste, los países de América Latina que tienen gran cantidad de trabas al comercio externo registran menores exportaciones.84

Aunque el Banco Mundial no establece la rapidez de las reformas y el

tiempo en que se debe desarrollar el proceso de ajuste y estabilización macroeconómica, puesto que ésta depende de las condiciones de cada país y los niveles de distorsión que presenten los mercados, el Banco aconseja utilizar mecanismos en secuencias denominadas graduales o terapias de choque. El primero, es más lento y complejo y puede demorarse como promedio en más de un año. En contraste, con las segundas, las medias de choque pueden tomar entre tres y seis meses. Es conveniente señalar que el Tesoro de los Estados Unidos y el FMI se identificaban con medidas de choque para que el proceso fuese más exitoso.85

80URDINOLA, Antonio, La política de apertura del comercio exterior. Ponencia para el debate de

coyuntura económica, organizado por Fedesarrollo y Fescol, diciembre de 1989, Bogotá, pp. 2-3. 81SACHS Jeffrey, LARRAÍN Felipe, Macroeconomía en la economía global pp.666-667 y The World

Bank, World Devenopment Report, 1987. 82Medido como un índice que incluyen la tasa de protección efectiva, controles comerciales directos,

incentivos a las exportaciones y revaluación del tipo de cambio. 83Medido como participación de las exportaciones dentro del PIB. 84SACHS, Op. cit., pp.666-667. La investigación también concluyó que los países de peor desempeño en

cuanto a las exportaciones eran las naciones que presentaban tasas de cambio revaluadas como: Argentina, Perú, México y Filipinas.

85STIGLITZ, Joseph, El malestar de la globalización primera edición, Madrid, Editorial Santillana, 2000, p. 182.

46

I.1.4. Microeconomía de las reformas

El nuevo modelo de desarrollo fundado en la restructuración industrial está basado en torno a la mayor autonomía de la iniciativa privada, a la que se le atribuye ser más eficiente en el manejo y asignación de los recursos y por esta vía dinamizar los flujos de oferta como resultado de una mayor dinámica de crecimiento de las fuerzas del mercado. Ello exige reconvertir tanto las firmas públicas como privadas, involucrando donde se requiera nuevos procesos de innovación tecnológica y de optimización de los niveles de productividad, y con ello obtener estándares de la calidad homologables a los patrones internacionales.

La reestructuración industrial supone que las empresas públicas y

privadas, incluidas las de los servicios públicos, tomen medidas respecto la brecha existente entre el comportamiento de la producción, los costos y los precios actuales y los que exigen la competencia internacional.86 Estas deficiencias surgen cuando las firmas no han logrado incorporar las transformaciones de un mundo globalizado en relación con las mejores prácticas en áreas como la tecnología, la organización, la gestión y el mercadeo, entre otros. Es decir, una compañía se ha reestructurado cuando suministra bienes y servicios de calidad a precios competitivos comparados con firmas similares del mercado internacional.

Dicho de otra forma, el proceso de reconversión industrial recomendado

por el Banco Mundial es una estrategia para lograr reducir la brecha que existe entre los costos de la producción nacional y los que se presentan en los mercados internacionales con el fin de lograr mejores desempeños en términos de precios, de calidad y de oportunidad tanto en el mercado interno como en el externo. Estos instrumentos tienen como propósito superar las bajas tarifas, el exceso de personal, las insatisfacciones de los usuarios y la deficiencia en los servicios prestados por las empresas públicas. El Banco identifica tres tipos de restructuración:87

• La física, que incluye el mejoramiento de plantas y equipos obsoletos, la

incorporación de nuevos procesos tecnológicos y de inversión que permita la mejor utilización de la capacidad instalada. La restructuración física incluye la relocalización de las instalaciones (cercana a los puertos), acceso a mercados e infraestructura de apoyo como servicios públicos domiciliarios, carreteras y ferrocarriles.

• La administrativa y organizacional, que incorpora medidas con el fin de

mejorar los sistemas de gestión y control. Este proceso que permite reducir y recalificar la planta de personal.

• La financiera, que consiste en renegociar todos los pasivos financieros

con los bancos e intermediarios financieros, en términos de los plazos

86LIEBERMAN, Op. cit., p. 193. 87BANCO MUNDIAL, Informe, Op. cit., p. 152.

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concedidos, los tipos de interés pactados y los pagos acordados con el fin de conseguir su viabilidad financiera.88

El Banco Mundial advierte sobre la importancia de contratar y realizar

estudios que ayuden y orienten al sector privado a establecer cuáles son las barreras legales y económicas que no permiten que las firmas se movilicen hacia un mercado competitivo. Así mismo, precisar el tipo de cambios legales e institucionales que se necesitan para competir en un mercado globalizado. En general, el objetivo de estas investigaciones es identificar las mejores prácticas internacionales con respecto al tamaño, la organización, los costos, los precios y la tecnología.89

Para que resulten exitosos los programas de restructuración se requiere

la eliminación de los subsidios, la creación de políticas de precios de orientación comercial, medidas para ayudar a las empresas a diseñar estrategias de exportación, mecanismos para conformar alianzas estratégicas con compañías que operan a nivel internacional, financiación para el desarrollo e investigación de las tecnologías disponibles en los mercados y programas para cerrar y reducir las empresas públicas no viables.

Para ello deberán desarrollarse modelos de gestión que introduzcan e

incluyan sistemas de descentralización, creación de centros de costos, planeación estratégica, establecimiento de oficinas de ventas, acuerdos de mercado o inversión con firmas extranjeras, esquemas e incentivos de mejoras y programas de mejoramiento en productividad e incremento en el gasto en investigación y desarrollo. En el campo laboral las firmas reestructuradas requieren iniciar programas de reentrenamiento y recalificación laboral con el propósito de mejorar la calificación y competencia de los recursos humanos.

Por todo lo señalado, se deberían tomar medidas complementarias como

mejorar la infraestructura en sectores tales como el transporte, los puertos, los servicios públicos, las comunicaciones, las vías, los aeropuertos, los laboratorios de prueba, los sistemas de metrología, normalización y calidad, la red de distribución, almacenamiento y comercialización, el sistema de información, el desarrollo de la educación, los servicios de consulta, los modelos de contabilidad y normas de auditoría con el propósito de mejor la competitividad del aparato productivo.

Según el Banco Mundial los sectores que deben reestructurarse son los

que presentan una mayor participación en la producción, las exportaciones, el empleo, y un impacto significativo sobre el aparato productivo. Así como incidir en sectores que se caracterizan por no presentar deficiencias significativas entre el nivel local y los estándares externos. Por último, también se tienen en cuenta los sectores que la sociedad considere con posibilidades de conseguir ventajas competitivas.

88LIEBERMAN, Op cit., p. 148. 89Para el caso colombiano el Ministerio de Desarrollo con el auspicio del Banco Mundial contrató cinco

estudios con diferentes consultores internacionales dentro de los que destacan los sectores siderúrgico (Serna Metra) textil y confección (Boston Consultig Grup), automotriz (Booz Allen Hamilton) y cuero y calzado (Kurt Salomon). Véase, MANCERA Jorge, Una revisión general de la reestructuración, En Asamblea de Fedemetal, 1990. Cartagena. p. 3.

48

I.1.5. Economía política de la privatización

El ajuste macroeconómico resulta necesario para crear una economía abierta y un ambiente más competitivo. Por ello la liberación del comercio y la eliminación de todas las ayudas que reciben las empresas estatales, la elección de cuáles deben ser liquidadas, reconvertidas o privatizadas debía ser un objetivo de política económica. Por lo tanto, para el Banco Mundial los diferentes mecanismos de reestructuración deben ir acompañados con los procesos de privatización entendida esta como una “reinterpretación del Estado”.

La lógica del Banco Mundial es sencilla. Las firmas públicas han

sobrevivido gracias a los subsidios públicos y a la cobertura de sus déficits mediante préstamos estatales. En contraste, las empresas, al ser privatizadas, disminuyen la pesada carga al erario público, mejoran el bienestar de los consumidores al incrementar los bienes y servicios disponibles, aumentan los beneficios en gestión, productividad y eficacia de las firmas, democratizan la propiedad, acaban con el pobre funcionamiento de las empresas y resuelven problemas con los sindicatos y la clase política. Desde esta perspectiva la privatización “vendría a matar dos pájaros de un tiro al mejorar la eficiencia económica y reducir a la vez el déficit fiscal.”90

Además, las privatizaciones pueden reducir las necesidades de

financiación del sector público, facilitando por consiguiente el manejo de los agregados monetarios y pueden ser valiosas para el desarrollo y profundización del mercado de capitales. Así mismo, los recursos provenientes del traspaso de propiedad de las empresas públicas al sector privado permiten financiar temporalmente el déficits de balanza de pagos.

Igualmente, pueden ayudar a equilibrar las finanzas públicas a través de

mayores ingresos y menores gastos afectando así al déficit fiscal de largo plazo Los ingresos corresponden al valor por la venta de los activos y los menores gastos serían menores al no participar con recursos en el salvamento de firmas con problemas de solvencia financiera, todo lo cual reduce la carga fiscal del Estado. Así mismo, redefinen y examinan la división entre lo que producen el sector público y privado.

En Colombia al igual que en otros países de América Latina las

privatizaciones se realizaron en primer lugar con el fin de reducir el impacto de sobre el gasto público reduciendo los permanentes déficits presupuestarios que los Estados tenían que asumir para mantener a flote las empresas de servicios públicos; en segundo lugar, por la necesidad de generar recursos para financiar los programas de ajuste estructural y estabilización macroeconómica; en tercer lugar, por las deficiencias en términos de calidad, continuidad y gestión de los servicios que prestaban las firmas; y en cuarto lugar, por la carencia de recursos fiscales para expandir el servicio.91

90STIGLITZ, Joseph, Más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo. Hacia el Consenso Post-

Washington, Revista Instituciones y Desarrollo, octubre 1998, p. 43. 91VIVES, Antonio, Infraestructura privada: Diez Mandamientos para su sostenibilidad. Conferencia

pronunciada en el Seminario, Financiación y gestión privada de infraestructuras de interés público, Madrid, noviembre de 1996, p.4.

49

La privatización permite crear un espacio para abrir una mayor participación del sector privado en la ejecución de inversiones que tradicionalmente son ejecutadas por el sector público. Las empresas de servicios públicos domiciliarios en el sector de acueducto (suministro de aguas) y saneamiento se caracterizaban por un conjunto creciente de problemas como son los pobres resultados financieros, el alto endeudamiento, las tarifas que no cubren el costo del servicio, deficiencias de gestión y en la operación del servicio, sobrecostos laborales, reiterados subsidios estatales, altos créditos externos y prácticas comerciales obsoletas.

De esta forma, los servicios públicos de acueducto y saneamiento se encontraban inmersos en un círculo vicioso de ineficiencia creciente que se reproducía y autoalimentaba. La ruptura del círculo vicioso requería de un lado un marco regulatorio estable y de otro lado, la apertura a la competencia y traspaso de las empresas al sector privado mediante diferentes modalidades de participación privada.92

En este sentido la privatización permitía independizar el manejo político

de la gestión de la empresa, incorporar nuevas prácticas comerciales y operativas y mejorar la viabilidad financiera de las empresas al poder cobrar el costo del servicio rompiendo con el modelo tradicional de gestión estatal.93 Para el caso de los servicios públicos SAPPINGTON y J STIGLITZ

94 han demostrado que mediante procesos de privatización se podían conseguir objetivos de eficiencia económica adjudicando por medio de subastas la provisión de ciertos servicios.

En otras palabras, se justificaba la privatización porque los incrementos

en el bienestar de la sociedad tanto en la mejora en la eficiencia productiva al reflejarse en un aumento de la producción como en la eficiencia en asignación de recursos, al permitir que los precios relativos generaran las señales necesarias para que los agentes interactuasen en el mercado. Es decir, con la llegada de capital privado se esperaba aumentar la frontera de producción, reducir los costos y las tarifas gracias a la mayor eficiencia técnica e innovación tecnológica.

En este contexto, uno de los principales logros de la privatización es la

disminución de la corrupción y la ingerencia política, puesto que en muchos países “es corriente encontrar aranceles, incentivos tributarios o disposiciones reglamentarias especiales que tienen como objetivo proteger a ciertos grupos

92BEATO, Paulina y Antonio Vives, Private Sector Participation in Infrastructure: Risk, Fiscal, and

Efficiency Issues in Public-Private Arrangements for the Provision of Services. Infrastructure, Vol I, n.3, Wiley, New York, Sep. 1996, pp. 3-14. La privatización incluye no solo el traspaso de propiedad del sector público al privado. Además esta incluye un sin numero de modalidades como: Contrato de servicio, contrato de gestión, contrato de arrendamiento, contratos de arrendamiento, concesiones BOT(Build- Operate Tranasfer) BOO (Build- Operate- Onw), Contratos de empresa privada, entre otros contratos. Cada una de estas modalidades tiene diferentes derechos y obligaciones y responsabilidades, tanto de parte del sector público como del sector privado.

93BEATO, Paulina, Participación del sector privado en los sistemas de agua potable y saneamiento: Ventajas, riesgos y obstáculos, Informe Técnico. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 2000, pp.1-12.

94SAPPINGTON, David y STIGLITZ, Joseph, privatization, Information and Incentives, Conference on Privatization in the Public Sector at the University of Pennsylvania, September 1986, Working Paper n.2196, pp. 1-26.

50

de presión. En algunos casos, los estados rapaces han formulado políticas y programas orientados a transferir recursos hacia grupos de presión”95 definidos con parámetros que favorecen a un sector en particular de la sociedad.

El Banco Mundial publicó una investigación en la que sostiene que para

el caso colombiano las instituciones y el Estado están capturados por sectores clientelistas buscadores de rentas de sectores productivos y por grupos de presión. El Banco define la captura del Estado como “la capacidad de grupos de interés para influir a través de prácticas corruptas en procesos de decisión política en los ambientes legislativos, ejecutivos y regulatorios.”96 Esta conclusión no es sorprendente puesto que autores como J. Sachs sostienen que Colombia forma parte de un grupo de países a los denomina economías sin Ley y en los que la corrupción no permite el funcionamiento de la economía.97

De acuerdo con la experiencia del Banco Mundial, en contraste con lo

que ocurrió en los sectores eléctrico y de telecomunicaciones, en los que la privatización fue relativamente rápida y generó enormes beneficios a los usuarios, en el caso del sector de saneamiento básico fue limitada y lenta en razón a que estos servicios se consideraban un monopolio natural y su prestación de carácter municipal. Sin embargo, gracias a los procesos de privatización se logró que los usuarios pagasen el costo del servicio al aumentar los procesos de medición de tales servicios. Así mismo, la privatización permitió introducir distintos sistemas de participación privada mediante sistemas regulatorios.98

Según el estudio citado del Banco Mundial99 para una muestra de 46

municipios en el que se analizó el antes y después de la privatización en Colombia en el sector de saneamiento básico los resultados positivos son concluyentes. En las ciudades donde se desarrolló el proceso de privatización aumento rápidamente la cobertura, mejoró la calidad100 y continuidad de los servicios ofrecidos. Así mismo, se optimizó la eficiencia con mejores prácticas técnicas y de gestión. Sin embargo, la investigación también encontró que las tarifas subieron más rápido en los municipios privatizados.

En Colombia se produjo un significativo cambio en la prestación de

servicios públicos. Esto se debió a los procesos de privatización con los cuales se pasó de un modelo en los que el Estado es gestor y dueño de las infraestructuras a un sistema donde regula y se permite garantizar el equilibrio entre los intereses de los demandantes y de los productores. Prueba de ello es que entre 1993 y 2003 el país recibió como inversión privada en proyectos de

95BANCO MUNDIAL Informe, Op. cit., p.152. 96BANCO MUNDIAL, Corrupción, desempeño institucional y gobernabilidad: desarrollado una estrategia

anticorrupción para Colombia, Bogotá, 2002, p.92. 97SACHS, Jeffrey, Colombia debe hacer un ajuste rápido, entrevista publicada. En: Revista Dinero el

junio 30 de 1998, p.5. 98BANCO MUNDIAL, Crecimiento económico, Op. cit., p. 263. 99OLIVERA, Mauricio, BARRERA, Felipe, “Does Society Win or Lose as a Result of Privatization?

Provision of Public Services and Welfare of the Poor: The Case of Water Sector Privatization in Colombia” World Bank- Fedesarrollo, Working Paper N R-525, March 2007.

100El estudio demuestra claramente que cuando se privatiza el servicio mejora la calidad del agua permitido disminuir las enfermedades relacionadas la carencia del servicio.

51

servicios públicos un total de $22.6 billones101 entre los que se destacan los relativos a los siguientes sectores: Eléctrico con $5.2 billones (23%); gas con $3.7 billones (16%); comunicaciones $12.4 billones (55%); y agua y saneamiento básico con $1.3 billones, lo que representa el 6%.

Igualmente, con el propósito de impulsar la participación privada del

sector de agua y saneamiento básico el Plan Nacional de Desarrollo (2002-2006) denominado “Hacia un Estado Comunitario” señaló cinco objetivos de política: i) fomentar la construcción de proyectos; ii) promover la competencia; iii) eliminar la presión fiscal que el gasto en infraestructura genera; iv) aumentar los flujos de inversión nacional y extranjera; y v) promover la democratización de la propiedad.102

Así mismo, con el objetivo de mejorar el proceso para la vinculación de

capital privado en el sector de servicios públicos el Congreso de la República expidió la Ley 963 de 2005 o de estabilidad jurídica mediante la cual el Estado garantiza que si se modifica alguna norma que haya sido identificada como determinante de la inversión, los inversores tendrán derecho a que se les continúe aplicando dicha norma por el término de duración del contrato.103 I.2. REFORMAS ESTRUCTURALES APLICADAS EN COLOMBIA

Desde el año 1949 Colombia recibió todos los años préstamos del

Banco Mundial constituyéndose en el mayor receptor de recursos per cápita dentro de los países en vías de desarrollo. No obstante, a pesar de haber recibido empréstitos entre los años 1971 y 1982 por valor de 1.818 millones de dólares, no había adoptado104 el recetario de política económica que sugería el Banco Mundial.105 La situación cambió en forma radical al iniciarse el proceso de ajuste estructural y de apertura a principios de los noventa. Se puede señalar así una clara ingerencia del organismo multilateral en la economía colombiana.106

La lectura del Banco Mundial que predominó en Colombia durante la

década del los noventa tenía un claro mensaje: una mayor disciplina en el manejo de los desequilibrios macroeconómicos combinada con una conducción adecuada de la liberación comercial. La desregularización y la privatización son

101Pesos constantes de 2004. 102DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Consejo Nacional de Política Económica y Social,

Documento CONPES 3385, Participación privada en servicios públicos domiciliarios, Lineamientos de política. Bogotá, octubre de 2005, pp. 2-3 y Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006.

103CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 963 de 2005, por la cual se instaura una ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia. La Ley espera mejorar la estabilidad en las reglas de juego para promover la inversión al ofrecer contratos de estabilidad jurídica para un periodo que oscila entre 3 y 20 años.

104Con excepción de lo ocurrido en 1985 cuando se aceptó la condicionalidad del FMI y del Banco con una monitoria semestral con el fin de conseguir recursos para el financiamiento de la balanza de pagos ante la rápida caída de las reserva internacionales.

105LONDOÑO, Juan, PERRY, Guillermo, “El Banco Mundial y el Fondo Monetario y Colombia análisis crítico de sus relaciones”, En: Revista Coyuntura económica, Volumen VX n. 3 octubre de 2001, pp.183-208.

106Ibíd., p. 213

52

condiciones necesarias para lograr un mejor desempeño en términos de crecimiento y bienestar a largo plazo.107

La economía colombiana durante todo el decenio de los noventa experimentó una reorientación radical de su estrategia de desarrollo de la mano del Banco Mundial. Sus propósitos esenciales estaban orientados a la creación de una mayor competencia mediante la apertura, especialmente de los sectores y empresas que habían florecido al amparo de un mercado protegido y subsidiado bajo el modelo de industrialización por sustitución de importaciones. En otras palabras, por un lado, el nuevo modelo de desarrollo le daba un mayor espacio a la ortodoxia del mercado y por otra, la Carta del 1991 introducía nuevos mecanismos para mejorar la equidad mediante el incremento de las transferencias y el reconocimiento de nuevos derechos a los ciudadanos.

Simultáneamente, en 1991, Colombia, como hemos dicho, adoptó una

nueva constitución que cambió la forma de intervención en ciertos sectores estratégicos como la salud, la educación y los servicios públicos. En otras palabras, por un lado, el nuevo modelo de desarrollo da mayor espacio a la participación privada y por otro, la Carta del 1991 introduce nuevos mecanismos para mejorar la equidad mediante el incremento de las transferencias y el reconocimiento de nuevos derechos a los ciudadanos.

Después de un largo proceso de crecimiento sostenido Colombia

comenzó a observar en los primeros años de la década de los ochenta signos de deterioro en sus indicadores económicos. Así, mientras el promedio anual de crecimiento del PIB para la década de los setenta fue de 5.2%, para los primeros cinco años de la década de los ochenta fue como promedio el 1.5% y para todo el decenio de los ochenta fue de 3,5%. Por su parte, la industria pasó de tener un crecimiento promedio del 8% anual entre los años 1967 y 1974 a uno un poco superior al 2% durante los dos decenios 1970 y 1980. Como consecuencia de ese pobre desempeño de la industria, esta fue incapaz de absorber la fuerza de trabajo en las actividades formales.108 La tasa de desempleo se encontraba alrededor del 10% y el nuevo empleo se generaba en actividades informales.109

En respuesta a ese marasmo estructural el gobierno colombiano decidió iniciar un programa de modernización y apertura económica para lo cual tomó un conjunto de medidas consistentes en desmontar todo tipo de protecciones, estímulos, subsidios y ayudas a los productores o consumidores con el fin de garantizar el libre funcionamiento del mercado con lo cual pretendía superar los obstáculos estructurales derivados del agotamiento del modelo basado en la protección del mercado interno. La apertura tenía como objetivo atacar las principales limitaciones estructurales de la sociedad como son el lento crecimiento industrial, la baja capacidad para generar nuevos puestos de trabajo, el progresivo aislamiento del resto del mundo y el retraso de sus instituciones ante un veloz proceso de globalización.

107KRUEGER, Anne en IMF Stabilization Programs, NBER Woodstock Paper, November 2002 y MUSSA,

Michael and SAVASTANO, Miguel, The IMF Approach to Economic Stabilization Macroeconomics Annual, 1999, MIT Press, 2000.

108CHICA, Ricardo, El estancamiento de la industria colombiana. En: Revista Coyuntura Económica, n.2 junio de 1990, pp. 81- 103

109SARMIENTO, Eduardo, Bases para la inserción de la economía colombiana. En: Revista Coyuntura Económica, n.2 junio de 1990, p. 73.

53

El sesgo antiexportardor que caracterizó el aparato productivo durante los años sesenta-setenta provino del excesivo proteccionismo que incrementó en forma artificial la tasa de beneficio de los sectores sustitutos de importaciones y redujo la rentabilidad de los sectores exportadores. Esto condujo a que tanto inversión como producción se realizaran en sectores dirigidos hacia el mercado doméstico. De esta manera se disminuyeron los incentivos para propiciar avances tecnológicos, los cuales no eran necesarios en la medida en que las exportaciones no alcanzaban como promedio más del 10% de la producción y el mercado interno era completamente cautivo.

La industria se acostumbró a operar en estructuras de mercado de

monopolio y oligopolio que no estimulaban la reducción de costos y la productividad. Esta ineficiencia se trasladaba al consumidor cautivo a través de altos precios. En otras palabras, la estrechez del mercado interno y la homogeneidad de los gustos no permitían generar economías de escala ni las economías de diversificación que contribuyen a disminuir los costos al producir el mismo bien en varias versiones.

En consecuencia, la apertura se hacía necesaria para eliminar las

rigideces estructurales que se heredaron del modelo de sustitución de importaciones dentro de las que se destacan la carencia de divisas, el déficit fiscal, el exceso de intervención estatal, el alto endeudamiento externo, el estado empresario y el proteccionismo, entre otras. Distintas corrientes de pensamiento económico coincidían en sostener para esa coyuntura el futuro de cualquier aparato productivo debería estar ligado a las características de su inserción en la economía internacional.110

Las reformas arancelarias de carácter general, efectuadas en desarrollo

del Programa de Internacionalización de la Economía y acordadas con el Banco Mundial concluyeron con la expedición del Decreto 3095 de 1990,111 estatuto que fijó los niveles arancelarios para 1991 y 1992 y señaló los criterios y la estructura para 1993. Sin embargo, dada la difícil situación externa de 1991 y la presión de los agentes de todo el sector productivo, el Gobierno decidió acelerar en un año el proceso de desgravación arancelaria con el fin de evitar distorsiones. Se fijó un nivel arancelario sostenible para no crear falsas expectativas a los importadores,112 con lo cual se eliminó la discrecionalidad en el manejo de la importación y se evitaron las discriminaciones en favor o en contra de sectores específicos. Lo anterior se consideraba sería una protección efectiva suficiente para la industria local.113

Descrito el panorama se estimó necesario prescindir de la distorsión de

señales inherentes a un mercado sobreprotegido. Para ese efecto, se diseñó

110BENAVENTE, José, Exportaciones de productos básicos y desarrollo Latino americano. En Revista la

CEPAL n.45 de diciembre de 1991. 111MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, Decreto 3095 de 1990, por el cual se introducen

algunas modificaciones en el arancel de aduanas, publicado en el Diario Oficial n.39613 del 28 de diciembre de 1990.

112LORA, Eduardo, Las encuestas arancelarias y la apertura económica, Revista Coyuntura Económica, Volumen XX n.2 junio de 1990, pp. 71-80.

113DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Documento CONPES, La estrategia de la apertura, octubre de 1991.

54

una política de reducción arancelaria114 cuyo objetivo era reducir los costos de importación de bienes de capital y demás insumos requeridos en la industria nacional y evitar la dispersión de tarifas arancelarias, que generan distorsiones en los precios. Para ello se disminuyó el arancel promedio que pasó de 38,6% a 11,8% en junio de 1991. Así mismo, se eliminaron los mecanismos paraarancelarios como eran los regímenes de licencias (libre, previa y prohibida),115 así como la sobretasa a las importaciones.116

De acuerdo con las estimaciones del Banco Interamericano de

Desarrollo al calcular el índice de profundidad que mide el arancel promedio, el grado de dispersión y la estructura arancelaria antes y después de las reformas comerciales, Colombia obtiene una calificación de 0.88 para el período 1991-1995 y 0.59 entre 1986 y 1990 siendo unas de las más altas para América Latina.117

En cuanto al sector agropecuario, por la existencia de considerables

fallas e imperfecciones en los mercados interno e internacional, el Gobierno diseñó un mecanismo de franjas de precios como una herramienta de defensa de los productos sensibles a las oscilaciones de las cotizaciones internacionales, por lo cual 130 productos quedaron dentro del sistema. Esta rebaja en los niveles arancelarios se complementó con la eliminación de la mayoría de vistos buenos y permisos sanitarios que existían para importaciones procedentes de la Comunidad Andina de Naciones.118 Los demás productos excluidos del sistema quedaron expuestos a la competencia internacional. La reducción de aranceles fue generalizada, alcanzando 20% de disminución.119

Por otra parte, mediante la Ley Marco de Comercio Exterior de 1991120 se

produjo un replanteamiento del marco institucional del comercio exterior colombiano. Esta Ley le dio atribuciones al Gobierno entre otros temas para establecer mecanismos de protección contra la competencia desleal, garantizar la libre competencia, determinar las características de los instrumentos para la promoción de las exportaciones y establecer sistemas especiales de importación y exportación.

114El esquema aprobado es de cuatro niveles arancelarios: 0% para insumos, materias primas, bienes

intermedios y de capital no producidos en el país. 5% y 10% para insumos, materias primas, bienes intermedios y de capital con producción nacional. 15% para bienes de consumo final y 35% para sectores como el automotriz.

115Estas licencias se habían convertido en foco de corrupción al apropiarse unos grupos de presión de las rentas que originaba aprobación de estas ante organismos del Estado.

116MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR, La internacionalización de la economía colombiana, Bogotá, primera edición Imprenta Nacional, 1990, p.16. Sólo el 1,1% del universo de productos se somete a ese requisito por razones de seguridad nacional.

117RAMÍREZ, Mauricio y NÚÑEZ Liliana, Reformas estructurales, inversión y crecimiento: Colombia durante los años noventa. En: Revista Serie reformas económicas n. 45, 1999, p. 8.

118COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES, Decisión 371, por medio de la cual se creó el sistema andino de franjas de precios.

119JARAMILLO, Felipe. Apertura, Crisis y Recuperación: La agricultura colombiana entre 1990 y 1994, primera edición, Bogotá, Tercer Mundo, 1994, p.2.

120CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 07 de 1991, por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones, enero de 1991.

55

Además, creó el Consejo Superior de Comercio Exterior, el Ministerio de Comercio Exterior y el Banco de Comercio Exterior. En cuanto al objetivo de estímulo a las exportaciones se dirigió a conceder incentivos utilizando como instrumento la devolución de impuestos indirectos mediante un CERTIFICADO DE

REEMBOLSO TRIBUTARIO (CERT) para aquellos bienes que presentaran un alto valor agregado nacional.

El nuevo marco de comercio exterior permitió la reforma del régimen de

zonas francas121. Entre los puntos más relevantes destacan la creación y administración de éstas por particulares, con lo cual se quería fomentar, entre otras, las actividades de comercialización, de telecomunicaciones, de desarrollo tecnológico y las turísticas.122

Igualmente, la reserva de carga que tenía la Flota Mercante

Grancolombiana para el transporte marítimo de importación y exportación se eliminó, tanto para carga general como para la carga a granel. Igualmente, se disminuyó la protección nacional para el transporte aéreo de carga y se puso en marcha una política de cielos abiertos para la carga en general.123

Por otra parte, la Ley 49 de 1990124 decretó una amnistía para las divisas

y recursos que los colombianos tenían en el exterior. La norma estableció que los contribuyentes del impuesto a la renta y complementarios que hubieran omitido activos representados en moneda extranjera o bienes poseídos en el exterior podrían acogerse al saneamiento fiscal de divisas, incluyendo el valor de los mismos en la declaración de renta correspondiente al año gravable de 1990.

En materia cambiaria se otorgó libertad para abrir cuentas bancarias en

el exterior y a las empresas privadas se les permitió emitir y colocar títulos valores en el exterior para financiar importaciones e inversiones realizables en el extranjero. Así mismo, la norma autorizó la libre tenencia, posesión y negociación de las divisas, con lo cual se eliminó el monopolio del emisor en esta clase de transacciones y se permitió a los residentes en el exterior poder realizar operaciones con riesgo cambiario.125

Se adoptaron reformas en el sector financiero con el propósito de crear

un ambiente más competitivo y reducir la participación del Estado en la asignación del crédito. Así mismo, se concedió la entrada sin restricciones al capital externo, se privatizaron varias entidades financieras, se libero la cuenta financiera de la balanza de pagos y se avanzó hacia un esquema de mayor competencia en las operaciones de los diferentes intermediarios. Según las 121Zona Franca se define como un área geográfica delimitada del territorio nacional, con el objeto primordial

de promover y desarrollar el proceso de industrialización de bienes y de prestación de servicios, destinados a mercados externos. Sobre el territorio se aplica un régimen legal especial en materia aduanera, cambiaria, tributaria, de comercio exterior y de inversión de capitales.

122CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 07 de 1991, Op. cit., 123CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 01 de 1991, por la cual se expide el estatuto de puertos

marítimos y se dictan otras disposiciones, enero de 1991. 124CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 49 de 1990, por la cual se reglamenta la repatriación de

capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones, diciembre de 1990.

125CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 09 de 1991, por la se dictan normas generales a las que deberá sujetarse expiden el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias, diciembre de 1991.

56

estimaciones de la CEPAL, el índice de liberalización de la cuenta financiera de la balanza de pagos de Colombia presentó un mayor movimiento en los años noventa gracias al nuevo marco legal al mejorar el tratamiento de la inversión extranjera y permitir la repatriación de beneficios.126

Con respecto al régimen de inversiones extranjeras se modificó y se

estableció su igualdad en el trato nacional, Para ello se suprimió todo requisito adicional para el extranjero y se le da el mismo tratamiento que a los inversionistas colombianos.

Igualmente se concedió autorización automática para todas las solicitudes de inversión y la posibilidad que los extranjeros pudieron involucrarse en todas las actividades económicas, sin limitaciones en los porcentajes de participación accionarial y se modificó la norma para que los inversores no tuvieran límite alguno en el giro de remesas.127

En el campo crediticio se simplificaron las condiciones de canalización de

crédito de fomento, entre las que se incluyeron la uniformidad de las tasas de interés, la eliminación de subsidios, la nivelación de los márgenes de redescuentos, la ampliación de las posibilidades de acción de los intermediarios financieros tradicionales y la reestructuración de los fondos de recursos de largo plazo y la asignación de créditos de acuerdo con la rentabilidad de los proyectos. También se diseñaron líneas de crédito especiales para que las empresas pudieran obtener financiación para intangibles, tales como cursos de capacitación y consultoría.128 Finalmente, la reforma permitió la inversión extranjera en el sector bancario sin ningún límite y se eliminaron los permisos diferentes a los requeridos para los establecimientos de crédito del país.

El mercado laboral se flexibilizó al suprimir las restricciones a la

movilidad de la mano de obra, como el reintegro forzoso y la retroactividad de las cesantías, que contribuían a aumentar el desempleo. Además, se definió con claridad el concepto salarial y sus componentes.129 Para el caso de la seguridad social, se eliminó el monopolio del Estado en la prestación de los servicios de salud y pensiones y se abrió paso a un sistema que permite al afiliado escoger libremente entre agentes privados y operadores públicos.130

Con el proceso de desregulación y privatización de los diferentes sectores

de la actividad económica colombiana, fundamentado en el marco general de la apertura, se buscó incentivar íntegramente el fortalecimiento de la estructura productiva del país, y por esta vía acrecentar los niveles de eficiencia, mejorar la calidad de los bienes y servicios producidos internamente y adecuar los niveles de competitividad.

126RAMÍREZ, Op. cit., p. 13. 127DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Resolución 49, por la cual se dictan disposiciones

en materia de inversiones, enero de 1991. 128CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 45 de 1990, por la se expiden normas en materia de

intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones, enero de 1990.

129CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 50 de 1990, por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones, enero de 1991.

130CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 100 de 1993, por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones, diciembre de 1993.

57

Por otra parte, se vendieron cerca de quinientas empresas públicas al sector privado en los sectores de telecomunicaciones, energía, minería y agua y saneamiento básico, industrial, agroindustrial y financiero,131 entre otros, como señaló el DNP mediante un documento Compes.132 Se otorgaron concesiones con diferentes tipos de contratos para la construcción, el mantenimiento y la operación de proyectos de infraestructura.133

En cuanto al sector público este experimentó reformas tanto, en su

funcionamiento como en su orientación. Entre ellas se cuentan un rápido proceso descentralización política, administrativa y fiscal introducido por las Leyes 11 y 12 de 1986134 que transfirieron las responsabilidades de provisión de servicios como los de educación, salud, vivienda y saneamiento básico desde el sector central hacia los municipios, utilizando como instrumento las transferencias de la Nación y el desarrollo de la autonomía fiscal. Este proceso seguía las tendencias mundiales al otorgar a las regiones una mayor participación en el manejo y asignación de los recursos públicos.

Por último, la Constitución de 1991135 creó la independencia del Banco

de la República,136 influido por la evidencia empírica de diversas investigaciones que habían señalado que existía una alta correlación entre independencia del emisor y baja tasa de inflación.137 En este contexto, la Carta impuso la obligación al Banco Central la obligación de fijar una meta de inflación anual inferior a la observada el año anterior, todo ello bajo la dirección de una Junta Directiva138 y utilizando discrecionalmente instrumentos de

131DNP, Documento COMPES N 2651, el tamaño y la composición del Estado colombiano en 1988, el

documento se identifica para 1988 el Estado era dueño de 496 empresas de las cuales 426 empresas eran no financieras y 70 financieras, para 2006 es sólo propietario de un intermediario financiero y cerca de 20 empresas.

132El documento COMPES se señala las conclusiones del Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES- fue creado por la Ley 19 de 1958. Ésta es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en sesión. El CONPES actúa bajo la dirección del Presidente de la República y los Ministros del despacho y el Director del DNP.

133MONTENEGRO, VIVAS, MELO, Op. cit., pp. 93 -111. 134La Ley 12 de 1986, permitió transferir el Impuesto al Valor Agregado (IVA.) de captación nacional a los

entes territoriales. 135CONSTITUCIÓN, Op. cit., el Artículo 371 de CPC señala que “El Banco de la República ejercerá las

funciones de banca central. Estará organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio. Serán funciones básicas del Banco de la República: regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general”.

136La Constitución y las normas existentes le otorgan autonomía al Banco de la República, como banco central, es decir, no forma parte de las ramas del poder público lo que permite al emisor se independiente del ciclo político.

137STEINER, Roberto, Prólogo del libro: La autonomía del Banco de la Repúblico, economía política de la reforma, Bogotá, primera edición, Tercer mundo, 1995, p. 2.

138Los miembros de la Junta son el Ministro de Hacienda y Crédito Público, con voz pero sin voto, el Gerente del Banco y cinco miembros nombrados por el Presidente para un período de cuatro años, al término del cual el siguiente Presidente podrá cambiar sólo a dos de ellos. Sin embargo, ninguno de los miembros podrá permanecer más de tres períodos, lo que permite la continuidad en las políticas y evita que éstas se vean influenciadas por las presiones de otros órganos del poder público. En http//www.banrep.gov.co. [citado el 4 noviembre de 2006].

58

política monetaria, cambiaria y crediticia.139 Con la independencia del Banco Central se logró que los desbalances presupuestarios no se financiasen con emisión primaria ni que el emisor otorgase créditos a una parte del sector productivo en condiciones laxas y favorables. Es conveniente señalar que desde que el emisor es independiente han desaparecido los créditos tanto al sector público como el privado como ocurría en el pasado y se ha conseguido que la inflación fuera de un digito.

El análisis planteado permite establecer que el ajuste estructural

desarrollado en Colombia bajo las recomendaciones del Banco Mundial tuvo como núcleo central la liberación de la balanza de pagos y la modificación de los regímenes comercial, (cuenta corriente), cambiario y de inversión extranjera (cuenta de capital). A estos procesos debe sumarse la flexibilización del mercado laboral, la reforma de la seguridad social, las privatizaciones, la liberación del sector financiero, entre otras transformaciones. El ajuste estuvo complementado con una redefinición del Estado a partir de la promulgación de la Constitución de 1991.

I.2.1. Reformas estructurales en el contexto de Amé rica Latina

Las medidas recomendadas por el Banco Mundial son tan amplias que modificaron el patrón de desarrollo, la distribución del ingreso y la trayectoria del crecimiento en los países en que fueron desarrolladas. Sin embargo, la dinámica de cambio bajo las reformas y el ajuste estructural es de evaluación compleja al no disponerse de parámetros de comparación y modelos cuantitativos140 que permitan estudiar la eficacia y la eficiencia de las medidas, en parte porque los países emergentes incluidos los países que conforman América Latina presentan tantas imperfecciones en los mercados, rigideces estructurales y heterogeneidades en el aparato productivo que resultan difíciles de modelar.

139BANCO DE REPÚBLICA, El pronóstico de inflación, documento interno, n.52, sep. de 2003, En

http//www.banrep.gov.co. [citado el 30 noviembre de 2006]. 140STANLEY, Fischer, Lessons of Experience and the Future of Adjustment Lending, p. 526. En:

THOMAS Vinod, CHHIBBER Ajay, DAILAMI, Mansoor, MELO Jaime, Restucturing Economies in Distress, Policy Reform and World Bank, by published for the WORLD BANK, Washington, 1991.

59

Sin embargo, el modelo de desarrollo tanto en Colombia como América

Latina141 sufrió una importante transformación al pasar de un sistema de fuerte intervención del Estado con aparatos productivos protegidos a políticas con menos ingerencia gubernamental y un libre funcionamiento de los mercados en el marco del Consenso de Washington. En una investigación realizada por el BID142 en la que se construyó un índice de reformas estructurales en una escala que oscila entre 0 a 1 significando en ella que los países que efectuaron reformas en mayor extensión se encuentran más cerca de 1. El citado índice de reformas en el continente pasó de 0,31 en 1985 a 0,58 en 1999 lo que muestra que entre 1985 y 1999 se llevaron a cabo significativas trasformaciones en cuanto a las políticas comercial, financiera, tributaria, laboral y de privatizaciones.

En la construcción de un índice de política comercial se incluyeron dos

indicadores: el arancel promedio y la dispersión arancelaria. En esta materia comercial el avance es notable al pasar el indicador de 0,320 en 1985 a 0,580 en 1999. Debe destacarse la disminución del arancel promedio que pasó de 48,4% a cerca del 10%. Además sólo dos países presentan un arancel que supera el 15%.

El índice financiero pasó de 0,204 en 1985 a 0,709 en 1999 mostrando

que en el continente llevo notables cambios en el sector financiero, incluyendo la reducción de encajes, liberación de tasa de interés, la eliminación del crédito de fomento y el desarrollo de legislaciones en función de los parámetros establecidos en el Acuerdo de Basilea en cuanto a regulación prudencial.143 En el campo laboral el indicador pasa de 0,309 en 1989 a 0,609 en 1999. Este notable avance muestra que se flexibilizó la contratación laboral, se desarrollaron medidas de despido de la fuerza laboral, permitiéndose

141Se incluyen los siguientes países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador,

México, Paraguay Perú, Uruguay y Venezuela. 142LORA, Eduardo, Las reformas estructurales en América Latina: Qué se ha reformado y cómo medirlo,

BID, Inter-Américan Development Bank, Departamento de Investigación (Research Department), Documento de trabajo 462, Washington, 2003, pp.1-44.

143Ibíd., pp. 6-9

IndicesPrivatizaciones

% del PIB

Paises/Años 1985 1999 1985 1999 1985 1999 1985 1999 1985 1999 1985 1999 1999

Argentina 0,338 0,616 0,338 0,616 28,0 11,0 0,187 0,988 0,242 0,309 0,510 0,541 8,60

Bolivia 0,29 0,690 0,290 0,69 20,0 9,0 0,000 0,845 0,358 0,511 0,232 0,229 19,70

Brasil 0,259 0,610 0,259 0,61 80,0 13,3 0,297 0,500 0,175 0,515 0,747 0,698 10,90

Chile 0,488 0,606 0,488 0,606 36,0 10,0 0,536 0,733 0,441 0,506 0,694 0.679 3,40

Colombia 0,291 0,562 0,291 0,562 83,0 11,6 0,213 0,590 0,377 0,390 0,698 0,730 5,00

Costa Rica 0,306 0,557 0,301 0,557 53,0 3,3 0,210 0,727 0,308 0,496 0,654 0,671 0,40

Ecuador 0,309 0,528 0,301 0,558 50,0 12,9 0,246 0,596 0,362 0,505 0,664 0,654 0,60

México 0,29 0,511 0,290 0,511 34,0 10,1 0,193 0,789 0,275 0,384 0,358 0,304 5,90

Paraguay 0,355 0,566 0,355 0,599 71,3 9,0 0,167 0,739 0,319 0,607 0,575 0,604 0,70

Perú 0,279 0,699 0,279 0,659 64,0 13,0 0,141 0,705 0,282 0,411 0,671 0,661 13,20

Uruguay 0,369 0,477 0,369 0,477 32,0 4,6 0,470 0,711 0,480 0,499 0,270 0,239 0,10

Venezuela 0,258 0,583 0,284 0,514 30,0 12,6 0,283 0,583 0,325 0,388 0,340 0,486 5,80

Promedio 0,319 0,584 0,320 0,580 48,44 10,03 0,245 0,709 0,329 0,460 0,534 0,529 6,192

Índice de reformas estructurales América Latina 1985-1999

Lora Eduardo, Las reformas estructurales en América Latina: Qué se ha reformado y cómo medirlo, BID, 2003, pp.1-44, Cálculos propios.

Índice de reformas estructurales

Arancel promedio Índice financiero Índice tributario Índice Laboral Índice de reformas

comerciales

60

fraccionar los contratos de trabajo y disminuyendo las contribuciones a la seguridad social.144

En el tema tributario las reformas tuvieron como objetivos conseguir la

neutralidad, disminuir los trámites e incrementar la recaudación. En el cuadro se hace patente el incremento de la recaudación como consecuencia de la adopción del impuesto sobre el valor añadido en 23 países y de la disminución del impuesto sobre la renta. Las cifras no son muy significativas de estas modificaciones puesto el índice para el periodo analizado pasa de 0,329 en 1985 a 0,460 en 1999.145

Las privatizaciones acumuladas alcanzan como promedio de su

participación en el PIB de hasta un 6,1% en la región. En este orden destacan países como Argentina, Brasil y Perú en los que para el año 1999 las ventas al sector privado alcanzaron respectivamente el 8,6%, 19,7% y 13,2% de sus PIB. Para el caso colombiano y en la misma fecha se llegó al 5% del producto.

Por otra parte, con el propósito de demostrar la bondad de las reformas en América Latina el Banco Mundial mediante un estudio midió el efecto de las mismas (apertura, rebajas arancelarias, monopolios) durante los años noventa con el comportamiento de la productividad total de los factores (en adelante PTF). El principal hallazgo del estudio fue mostrar que en los países que realizaron reformas la PTF fue mayor en un 1.5% respecto a los países que no las ejecutaron. Así, los países que mostraron menor contribución en el crecimiento de la PTF (Bolivia, El Salvador, Venezuela, entre otras naciones), muestran contraste con los países que si las desarrollaron como Brasil, Ecuador y Uruguay.146

I.2.2. Empresas de servicios públicos: situación an tes de la reformas

En Colombia la historia de la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, se puede dividir en cuatro grandes períodos: entre 1875 y 1930; entre 1930 y 1950; entre 1950 y 1990; y después de 1990. Esta subdivisión obedece a tres criterios: el grado de intervención del Estado, los mecanismos de financiación y la propiedad de las empresas.

I.2.2.1. Modo privado de suministro de servicios entre 1875 y 1930

En el primer período, comprendido entre 1875 y 1930, surgieron las primeras empresas de servicios públicos con la iniciativa privada local. Para 1900, gracias a la introducción de tuberías de hierro, se tomaba el agua de cuencas cercanas y se distribuía en el casco urbano mediante redes. Este avance técnico creó una notable oferta privada del servicio con el fin de solventar la demanda creciente de las ciudades de mayor aumento demográfico. El servicio de acueducto se prestaba mediante contratos de concesión otorgados por el municipio. Lo hizo en primer lugar en Barranquilla 144Ibíd, p. 20. 145Ibíd, pp.10 -14. 146SAMUELSON, Paul, NORDHAUS, CANTÚ Jesús, CRUZ, Raymundo, Microeconomía con

aplicaciones a Latinoamérica, séptima edición, México, McGraw-Hill, 2002, p. 118.

61

(1880), luego en Bogotá (1886), Medellín (1891), Cartagena (1905) y Pereira (1918) y posteriormente con la misma modalidad de contratación otras ciudades.147

La provisión del servicio de energía eléctrica para la época era similar a

la del servicio de acueducto, es decir, las empresas constituidas para suministrar energía eran firmas de carácter privado. En el caso de Bogotá la firma Electric Light Company (1888) genera, transmite y distribuye energía en la capital. Para el caso de Medellín se creó la Compañía Antioqueña de Instalaciones Eléctricas (1895) que distribuía y generaba electricidad. Mientras que en Cali se funda la Empresa de Luz y Energía (1889) que igualmente transmitía y distribuía.148

Para el caso de la prestación del servicio de aseo (aguas residuales),

según los registros históricos, en 1874 Bogotá contrató con empresas privadas la recolección y transporte de residuos sólidos que se hacía en vehículos de tracción animal. Para 1892 se contaba con 58 carros de caballos que recogían la basura puerta a puerta. De Medellín se sabe que existían contratos con particulares para la misma labor desde 1874 con una técnica similar.149 De otros componentes del servicio domiciliario de aseo como el barrido y la limpieza no se tienen noticias. Sin embargo, para el componente de disposición final se conoce que los residuos sólidos se disponían en botaderos a cielo abierto, práctica utilizada desde principios del siglo XIX hasta el año 2000 en que se prohíbe.

En 1912 se realizó un censo de población en el cual se indagó sobre el

nivel de escolaridad, número de personas vacunadas y otras informaciones sobre hospitales, industrias, templos y parques. En el mismo también se solicitaron informaciones sobre algunos servicios públicos como electricidad, correos, alumbrado público, entre otros. Sin embargo, la investigación censal no incluyó informaciones sobre infraestructuras de acueducto, alcantarillado y aseo Esto seguramente se debe a que el desarrollo de los servicios de saneamiento era precario para la época.150

Sabemos que los servicios de saneamiento se financiaban mediante

tarifas cobradas a los usuarios, reguladas por los Concejos Municipales o cobradas discrecionalmente por los entes territoriales. Sin embargo, en las tarifas no se incluía el mantenimiento ni la expansión del servicio, lo que trajo como consecuencia la baja cobertura, la deficiente calidad y el deterioro de dicho servicio.

La Alcaldía de Bogotá en 1910 y luego Medellín en 1916 compraron la

infraestructura de saneamiento de esas ciudades al sector privado, fenómeno que se repitió en otras ciudades. El paso del mercado al Estado se justificó por

147BETANCOURT, Luis Ignacio, Avances y perspectivas de la regulación de los servicios públicos de

agua potable y saneamiento básico. Bogotá, Informe presentado a la CRA, agosto de 1998, p. 7. 148VÉLEZ, Luis, Diez años de regulación de servicios públicos domiciliarios, Lo bueno, lo malo y lo feo de

un modelo mestizo. En Diez años de la Ley 142 de 1994, ponencia presentada en la Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2004, p. 2.

149JARAMILLO, Samuel, Ciento veinte años de servicios públicos domiciliarios en Colombia, primera edición, Bogotá, CINEP, 1995.

150BETANCOURT, Avances, Op. cit., p. 5.

62

la escasez de recursos que tenía el sector privado para cubrir las cuantiosas y crecientes inversiones que requería el sector ante el rápido crecimiento demográfico y espacial de las ciudades.

En suma, el período de 1875 a 1930 se caracterizó por la escasa

capacidad reguladora del Estado, puesto que el papel de la Nación no existía y los prestadores en los municipios eran empresas privadas asociadas a capital extranjero que funcionaban bajo el régimen administrativo de concesión otorgada por el ente territorial. Ahora bien de destacarse como elemento característico del período es que fue el mercado el que desarrolló las primeras infraestructuras de servicios públicos y no el Estado.151 Sin embargo, el crecimiento de las ciudades y el aumento de la demanda de los servicios públicos presionaron para que el gobierno central tomara un papel más protagonista. Para la época no se tiene conocimiento sobre la prestación en forma colectiva de los servicios de alcantarillado y recolección de residuos sólidos.152

I.2.2.2. Modo centralista de la prestación entre 1930 y 1950

El modo centralista de prestación de los servicios públicos se caracteriza porque el ente territorial tiene la obligación de prestar el servicio y la Nación la responsabilidad de financiarlos.153 Para 1928 se expidió la Ley 113 que declara de utilidad pública el saneamiento básico, con lo cual la Nación debía garantizar su oferta mediante la asignación de recursos públicos. Tal instrumento fue desarrollado por las Leyes 65 de 1936 y 107 de 1938. Para su puesta en práctica se creó la Sección de Acueductos adscrita al Ministerio de Obras Públicas que tenia como función vigilar la ejecución de las obras de infraestructura sanitaria incluidos los servicios de saneamiento, cuya prestación corría a cargo del Municipio y se financiaban en parte con recursos de la Nación.

En esa época el municipio debía prestar el servicio y responder con sus

recursos de la expansión y mantenimiento de la infraestructura. Para ello los departamentos financiarían hasta el 50% de los gastos de construcción de acueductos en municipios pobres. Al tiempo, la Nación aportaba hasta el 50% para la construcción de infraestructura en municipios pequeños y se hacia cargo de hasta del 50% del servicio de la deuda en ciudades de mayor tamaño.154

Ante la creciente demanda de recursos el gobierno creó, mediante el

Decreto 503 de 1940, el Fondo de Fomento Municipal, entidad de carácter financiero que tenía como objetivo otorgar créditos (Debe señalarse que la

151BETANCOURT, Luis Ignacio, Política publica y regulación de algunos servicios públicos, En

LIZARAZO Liana y ANZOLA Marcela, La regulación económica tendencias y desafíos, primera edición, Bogotá, Universidad del Rosario, Colección de Textos de Jurisprudencia 2004, editorial Universidad del Rosario.

152MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, Servicios públicos domiciliarios: Calidad de vida y construcción del Estado social de derecho, primera edición, Bogotá, Imprenta Nacional, 1997, p. 25.

153COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO, El Estado del Arte en la Regulación en el sector de agua potable y saneamiento básico en Colombia, Bogotá, primera edición, 2002, Tercer Mundo, p. 8.

154Ibíd., p. 9

63

cuantía de los mismos no podía superar el 50% de las transferencias otorgadas por la nación al municipio). Debe subrayarse que los créditos y las transferencias eran finalistas con el objetivo de que los municipios realizasen las inversiones necesarias para mejorar la cobertura y la calidad de los servicios públicos domiciliarios.155

Como consecuencia del desarrollo del instrumento, entre 1940 y 1949 el

sector recibió entre el 1% y 1,5% del gasto público total de país.156 La otra fuente de financiación de los servicios eran las tarifas que eran fijadas por el Ministerio de Comercio e Industria en función de la valoración catastral. Sin embargo, las mismas tarifas carecían de funcionamiento técnico en la medida que no cubrían los costos del servicio y no permitían la expansión del sistema.

En cuanto al servicio de aseo es de suponer que presentaba las mismas

tendencias generales: bajas tarifas, poca cobertura y deficiente servicio, dado que dependía del mismo ente territorial: el Municipio. Para 1949 sólo se conoce para las grandes ciudades el número de vehículos y de trabajadores. (Cuadro 1) CUADRO 1

C i u d a d e s N ú m e r o d e V e h í c u l o s N ú m e r o d e T r a b a j a d o r e s

B o g o t á 4 4 8 1 3

M e d e l l í n 1 3 3 2 8

B a r r a n q u i l l a 2 1 1 3 0

C a r t a g e n a 7 7 8

M a n i z a l e s 4 1 2 0

B u c a r a m a n g a 4 9 8

A r m e n i a 4 9 8

A s e o y r e c o l e c c i ó n d e b a s u r a s e n e l a ñ o 1 9 4 9

F u e n t e : C u r r i e L a u c h l i n , B a s e s d e u n p r o g r a m a d e f o m e n t o p a r a C o l o m b i a - 19 5 1. F O N A D E , S a n t a f é d e B o g o t á , 19 8 8 . E n e l E s t a d o d e l A r t e e n l a R e g u l a c i ó n e n e l s e c t o r d e a g u a p o t a b l e y s a n e a m i e n t o b á s i c o e n C o l o m b i a , T e r c e r M u n d o , B o g o t á e n e r o d e 2 0 0 2 , p . 7 .

El periodo 1930-1950 se caracteriza por el tránsito de un modelo de

mercado liderado por el sector privado a una intervención del Estado dirigido desde el sector central en la mayor por parte de los municipios del país. Las causas del cambio de esquema fueron en primer término, la política del gobierno de promover empresas de servicios públicos; en segundo lugar que las firmas privadas tenían muchos conflictos con el gobierno central sobre la regulación tarifaria, dadas las bajas tasas de beneficio del sector y; en tercer término, los mecanismos ejercidos por el Estado en cuanto a la expropiación.157 En suma, el paso del mercado al Estado empresario se debió a las innumerables fallas del sistema como la carencia de recursos y reglas de juego claras por parte del gobierno que permitieran la expansión de los servicios.

155La distribución de los recursos girados por la Nación a los entes territoriales se realizaba de acuerdo

con criterios demográficos, presupuestales y técnicos entre los departamentos y los municipios. 156JARAMILLO, Op. cit., p 20. 157BETANCOURT, Op. cit., p. 6, citando a Currie Lauchlin, Bases de un programa de fomento para

Colombia 1951. FONADE.

64

Además, se argumentaba que era deseable alcanzar una alta cobertura en servicios públicos por razones de equidad, salud publica, eficiencia económica y bienestar social. Hacia 1930 en el informe sobre la nacionalidad escrito por el Dr. Laurentino Muñoz se describe la precaria situación del sector: “ninguna ciudad de Colombia dispone de alcantarillado completo, no hay purificación de aguas negras. El agua potable apenas la disfrutan unas cincuenta ciudades del país” luego agrega, “[…] las basuras permanecen a la vera de una efectiva acción sanitaria”158.

I.2.2.3. Modo asistencialista de prestación entre 1950 y 1990

El tercer período, comprendido entre 1950 y 1990 por la aparición de un modelo estatal y asistencialista; en el que se destacan los altos recursos públicos que la Nación otorgó a las empresas, las fuertes distorsiones en la fijación de tarifas y subsidios y el proceso de descentralización administrativa iniciado a mediados de los ochenta. Es relevante señalar que desde la década de los cincuenta y hasta la de los noventa la prestación del servicio de aseo se encontraba en cabeza de las secretarías de obras de los municipios o de empresas públicas adscritas a las Alcaldías.

La justificación del surgimiento de las empresas de servicios públicos en

Colombia coincide con el patrón internacional que se desarrolló en Europa al finalizar la segunda guerra mundial y cuyos elementos teóricos se encuentran en el desarrollo neoclásico de las fallas del mercado,159 las cuales consisten en que cuando el mercado no organiza la producción el Estado es quien debe corregir las disfunciones del mercado mediante la creación de empresas.

Asimismo, se señalaba que los servicios de acueducto y saneamiento

básico son parte primordial de la infraestructura urbana y comparten con otros servicios domiciliarios características económicas como son altos costos hundidos,160 externalidades positivas, economías de escala y suministro por medio de redes que hacen casi imposible ofrecerlos por el mercado. En consecuencia, la provisión de los servicios de agua, alcantarillado y aseo sólo podía suministrarse mediante la intervención del Estado.

Posteriormente, dado el lento crecimiento de la cobertura de los

servicios de saneamiento el gobierno expidió el Decreto 289 de 1950 con el cual se suprime el Fondo de Fomento Municipal y se crea el INSTITUTO DE

FOMENTO MUNICIPAL (en adelante INSFOPAL) como establecimiento público adscrito al Ministerio de Fomento. Esta nueva entidad tenía como objetivos diseñar, construir, operar, mantener, financiar, planificar, ejecutar y administrar los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en los municipios. El Decreto 225 de 1951 determinó que el Fondo, además de ejecutar obras, podría administrarlas.161 Por otro lado, la prestación del servicio de saneamiento en las zonas rurales se delegó en el Instituto Nacional de Salud. 158Ibíd., p. 6. citando El informe sobre la nacionalidad, escrito por Dr. Laurentino Muñoz, Tercer Mundo,

1965. 159VÉLEZ, Luis Guillermo, Diez años, Op. cit., p. 2 160Hecho relacionado con que la mayor parte de sus activos no tienen uso alternativo, en el caso del

servicio de aseo lo constituye el sitio de disposición final. 161ACUAVALLE, La historia de Acuavalle. Disponible en: http//www.acuavalle.gov.co/Historia. [citado 29

diciembre de 2006]

65

El acto legislativo 5 de 1954 señaló que el Estado sólo se limitaría a

financiar la expansión de los servicios de saneamiento. Los municipios eran los responsables de su conservación, expansión y prestación; sin embargo, el servicio que se prestaba era deficiente al no contar con asistencia técnica, administrativa y recursos financieros suficientes.162 En ese contexto, surgen empresas de servicios públicos descentralizados de orden municipal con personalidad jurídica, autonomía presupuestaria y administrativa en Bogotá, Cali y Medellín.

La Reforma Constitucional de 1968, por un lado creó la Junta Nacional

de Tarifas (en adelante JNT) con el objetivo de acercar las tarifas a los costos reales de los servicios públicos; y por otro lado, transformó al sector al dejar dentro de las competencias del Ministerio de Salud el INSFOPAL con el propósito de mejorar la gestión local e introducir modelos de mercado limitando su asistencia a municipios con más de 2.500 habitantes.163

A pesar de los esfuerzos fiscales en la asignación de créditos a los municipios y a las empresas de servicios públicos, el objetivo del gobierno con INSFOPAL no se cumplió al no mejorar la expansión y la calidad de los servicios de saneamiento. Es relevante señalar que entre 1951 y 1968 los recursos asignados a esta entidad por parte del sector central ascendieron a una cuantía entre el 0,4 y el 1% de los ingresos totales de la Nación.164

Para 1974 el INSFOPAL creó dos tipos de subsidiarias: las Sociedades de

Acueductos y Alcantarillados (Acuas) y las Empresas de Obras Sanitarias (Empos) que eran unos organismos de carácter departamental y municipal respectivamente, que prestaban asistencia técnica, coordinaban y dirigían las empresas de saneamiento básico. La creación de estos organismos tenía como objetivo mejorar la capacidad institucional con el fin de aumentar la expansión del servicio.165 El criterio de descentralización administrativa que inspiró la reforma convierte al Instituto en una entidad financiera, asesora, coordinadora y vigilante de la ejecución de los programas de expansión del sector de acueducto y saneamiento básico.

No obstante, trece años después, el bajo mantenimiento de la

infraestructura, la lenta expansión del sistema, la baja continuidad del servicio y la protesta ciudadana trajo como consecuencia que el Gobierno mediante el Decreto Ley 77 de 1987166 liquidase INSFOPAL al trasladar la infraestructura de saneamiento básico167 a los entes territoriales.168 Entonces, las empresas prestadoras tanto municipales como departamentales se transfirieron a los

162 CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Acto legislativo n. 5 del 31 de agosto de 1954. 163Para los municipios con menos de 2500 habitantes se creó el Instituto Nacional de Programas

Especiales de Salud. 164COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO, El Estado del Arte, Op. cit., p.15

165Ibíd. p.17 166PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Decreto 77 de 1987, por el cual se expide el Estatuto de

Descentralización en beneficio de los municipios. 167Incluidas las Sociedades de Acueductos y Alcantarillados (Acuas) y las Empresas de Obras Sanitarias

(Empos). PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Decreto 77, Op.cit., 168Es decir 25 empresas de orden departamental y 15 de nivel municipal que atendían 440 municipios.

66

municipios.169 El Gobierno cedió sin costo alguno los activos, asumió las deudas y entregó las firmas a los municipios.

La Misión del Gasto Público contratada en 1985170 identificó con claridad

las razones por la cuales se liquidaba INSFOPAL:

• Entre 1981 y 1985 la entidad dependía en su 78% de endeudamiento externo o de recursos del presupuesto nacional y sus recursos no cubrían sus gastos de funcionamiento.

• Los pasivos en moneda extranjera representaban un 84% los de corto

plazo y el 96% los de largo plazo; los créditos aprobados no podían ser ejecutados por incumplimiento de los requisitos de la operación y la deuda de 8 millones de dólares adquirida por la entidad la asumió la Nación.

• La cobertura de los servicios a su cargo había crecido menos que el resto de municipios del país. Se analizaron en detalle 23 Empos y 17 Acuas y se encontró que sólo once de las Empos y tres Acuas presentaban excedentes.

• Los recursos públicos colocados debían producir un rendimiento del

9,4%. En contraste, las empresas administradas por INSFOPAL sólo generaban el 3,2%. A pesar de que la tasa de interés estaba por debajo de la que asumía frente a los bancos comerciales, no recuperaba el servicio a la deuda y el capital

• El organismo debía hacer un seguimiento a sus filiales frente a la

estructura tarifaria regulada por la JNT. Sin embargo, esta entidad no cumplió dicha función.

Con la liquidación de ISFOPAL y el desempeño del sector se demostraron

tres hechos relacionados entre sí:

• En primer término, que el Estado durante más de seis décadas no fue eficiente cuando intervino simultáneamente en múltiples funciones como gestor, administrador, propietario, operador, regulador, financiador, acreedor y garante bajo una ineficiente estructura empresarial en los entes territoriales, mediada por la clase política en condiciones de proveedor único en un mercado cautivo.

• En segundo término, en cualquiera de los dos casos, el modelo del

sector de saneamiento básico quedó conformado por firmas con poca autonomía administrativa y presupuestaria para el desempeño de sus funciones y con grandes pérdidas, elevados costos de operación, pobre gestión comercial, tarifas controladas, en un mercado sin competencia.

169Para el año 2006 existen empresas transformadas como Acuavalle S.A. E.S.P., empresa de carácter

regional que atiende la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado en 34 municipios del Departamento del Valle del Cauca.

170PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Informe de la Misión de Gasto Público, en mimeógrafo, Bogotá 1985, p. 59.

67

• En tercer término, que la intervención del Estado creó dos tipos de

empresas en la prestación de servicios públicos. El primero, empresas municipales descentralizadas que atendían a medianas y grandes ciudades de propiedad municipal que por el tamaño resultaban viables y eficientes. Y el segundo empresas de municipios pequeños que reciben financiación y asistencia técnica por parte de la Nación y que por su tamaño no eran eficientes. Igualmente, se demostró, que a pesar que el sector de acueducto,

alcantarillado y aseo se había descentralizado y que recibía recursos de la Nación, los entes territoriales se habían mostrado incapaces de administrar, operar, mantener y expandir la infraestructura en términos financieros, técnicos y de gestión. Una característica de las empresas de servicios públicos, desde su nacimiento, fue su fácil acceso al crédito mediante subvenciones, la condonación de sus deudas y la financiación con recursos públicos, lo que permitió mantener su viabilidad financiera, sin importar la restricción presupuestaria171 y el costo social que representaba. Esta tendencia se explica porque a las empresas de servicios públicas no se les exigía un balance económico que conciliara el valor de los servicios ofrecidos a los usuarios con la viabilidad financiera.

Para la época las firmas prestadoras de servicios públicos

representaban una elevada carga fiscal y administrativa para el Estado, es decir que los “gobiernos han hecho grandes esfuerzos para impedir que sus empresas estafen al consumidor pero muy frecuentemente han encontrado que con las pérdidas de esas empresas se estafa al contribuyente.”172 Esta situación es explicada por renuencia de las firmas a no cobrar el costo del servicio al mantener tarifas que no generaban el flujo de caja necesario para mantener y expandir el sistema. A su vez los usuarios se negaban a pagar el servicio porque se prestaba en forma deficiente.

La percepción de los usuarios se correspondía con el ambiente en que

funcionaban las empresas públicas. Se trataba de mercados poco competitivos, sin orientación comercial, con tarifas controladas, con modelos de gestión determinados por relaciones de clientela y gerentes con marcadas aptitudes burocráticas. Como bien lo sentencia MARIO CALDERÓN: “Las tarifas de servicios públicos nunca fueron fijadas en función de costos, ni referidas a metas mínimas de eficiencia. En la mayoría de los casos la fijación de tarifas desde el centro se interpretó como un cobro abusivo de algo que el Estado debía de asumir.” 173

A esto se le sumaba que las grandes ciudades habían crecido sin

procesos de planificación urbana y de ordenamiento territorial Prueba de ello, era el aumento de urbanizaciones que por vía de hecho o de derecho y sin el 171KORNAI, Janos, Comment on Papers Prepared in the World Bank Abaut Socialist Countries,

Documento de política del departamento de políticas nacionales de desarrollo, n.1985-10 Washington, Banco Mundial, 1983.

172SHIRLEY y NELLINS, Op. cit., p. 2 173CALDERÓN, Mario, Servicios públicos y descentralización, Contraloría General de la República. En

Foro Nacional sobre servicios públicos, Asociación colombiana por la modernización del Estado, Bogotá, primera edición Contraloría General de la República, Contraloría 1989, p. 55.

68

cumplimiento de las normas sobre el uso del suelo convirtieron áreas prohibidas, reservas forestales y zonas de riesgo en asentamientos urbanos, lo que trajo como consecuencia que los prestadores tenían la obligación legal de ofrecer servicios públicos domiciliarios en lugares apartados y con costos crecientes.174

Con el fin de financiar el sector el Gobierno Nacional fundó el Fondo

Financiero de Desarrollo Urbano175 (en adelante FFDU) manejado por el Banco Central Hipotecario, intermediario financiero del Estado. Esta creación se hizo con el objetivo de ofrecer líneas de crédito para realizar inversiones en equipamientos colectivos urbanos y en particular en los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en ciudades intermedias y pequeños municipios.

El Fondo, a diferencia de los esquemas anteriores otorgaría créditos

atados a contrapartidas por parte de los municipios, al cumplimiento de planes de expansión, al aumento de la cobertura, al mejoramiento del servicio y al manejo eficiente de los recursos. Estas exigencias estuvieron relacionadas con los condicionamientos que el Banco Mundial realizaba cuando otorgaba un empréstito al sector.

CUADRO 2

En el cuadro 2 se aprecia que entre 1975 y 1988 el FFDU otorgó

créditos a los municipios por valor de $341 mil millones, y se destaca en ellos la participación del sector de saneamiento con el 45%, de los cuales el 35% correspondía a acueducto y alcantarillado y 9,4% al servicio de aseo. Estos recursos se complementaron con los otorgados por organismos multilaterales (Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial) que permitieron financiar inversiones en empresas municipales de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla.

Desde 1980 el FFDU y el Departamento Nacional de Planeación (en

adelante DNP), asignan recursos en forma conjunta mediante un Sistema de Asistencia Técnica para mejorar la gestión de las empresas. Sin embargo, uno de los mayores desaciertos por parte del Banco Central en el manejo de los recursos del FFDU es no haber atado los préstamos a la obligación de aumento y actualización tarifaria, sino a planes de gestión.176 A pesar de los múltiples instrumentos de política de financiación y asistencia técnica, la 174CÁRDENAS, Jorge, Servicios públicos y modernización del Estado, Contraloría General de la

República. En Foro Nacional sobre servicios públicos, Asociación colombiana por la modernización del Estado, Bogotá, primera edición Contraloría General de la República, Contraloría, 1989, p. 5.

175PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Decreto 533 de 1975, por medio del cual se crea el Fondo Financiero de Desarrollo Urbano.

176BETANCOURT, Op. cit., p. 22.

Tipo de empresa

Sector Valores % Valores % Valores % Valores %

Acued y alcantarillado 34 25,6 29 38,6 56,5 42,5 119,5 35,0

Aseo 15 11,3 7 9,3 10 7,5 32 9,4

Vias 50 37,6 30 39,9 14,5 10,9 94,5 27,7

Otros 34 25,6 22 29,3 17,7 13,3 73,7 21,6

Total 133 100 75 100 133,0 100 341,2 100

FFDU Aprobación de créditos 1975 -1988 miles de mil lones de pesos de 1986

Grandes Intermedias Pequeñas Total

Fuente: BCH FFDU, Ponencia de la Ley que crea FINDETER, Anales del Congreso, agosto 1986

69

eficiencia y la cobertura de los servicios de acueducto y saneamiento básico en los municipios receptores no mejoró. En 1989 se liquidaría el Banco Central Hipotecario y con éste el FFDU.

En su sustitución se creó la Financiera de Desarrollo Territorial S.A.

(FINDETER) mediante Ley 57 de 1989177 y el Decreto 130 de 1976,178 como entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y cuyo objeto principal es la promoción del desarrollo regional y urbano mediante la financiación y la asesoría en el diseño y ejecución de proyectos o programas de inversión en los más variados sectores, entre los que se incluye los de acueducto y saneamiento básico.179

FINDETER, intermediario financiero de segundo escalón ofrecía a través de la modalidad de redescuento, recursos de crédito para desarrollar proyectos de desarrollo urbano o regional.180 El cambio es significativo en el sector de saneamiento, puesto que la mayor responsabilidad financiera y operativa en la prestación de los servicios públicos, recaería en los entes territoriales y no en la Nación.

Para 1988 el sector de acueducto y saneamiento básico fue sometido a

un Plan de Ajuste Sectorial (en adelante PAS) en el cual se cuantificó un plan de inversiones de 1.420 millones de dólares para ser ejecutadas entre 1988 y 1992. El PAS tenía como propósito aumentar la cobertura de estos servicios. Para el año 1990 se calculaba que se requerirían 4.000 millones de dólares181 para que el país tuviese una cobertura en los servicios de acueducto y alcantarillado y aseo (la mitad de residuos sólidos tratados) del 100% en el año 2000.182 El PAS incluía diferentes instrumentos para su financiación como tarifas, impuestos, recursos del presupuesto nacional y crédito.

En la primera etapa del proyecto, el Banco Central Hipotecario (BCH)

firmó un crédito de 400 millones de dólares con un desembolso inicial de 150 millones. Esto lo realizó con los compromisos de que en primer lugar la Nación asumiera el riesgo cambiario originado por la devaluación durante la vida del proyecto183 y, en segundo lugar, que se desarrollara una estructura única de tarifas para los servicios de acueducto y alcantarillado, política que se adoptó mediante el Decreto 394 de 1987.184

177CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 57 de 1989, por la cual se autoriza la creación de la Financiera

de Desarrollo Territorial S. A., FINDETER, y se dictan otras disposiciones, 1989. 178Véase artículo 4 del Decreto Extraordinario 130 de 1976. 179FINDETER, financia la construcción, ampliación, conservación y reposición de infraestructura

correspondiente entre otros a los sectores de agua potable y saneamiento básico, pavimentación y remodelación de vías urbanas y rurales, planta física de los planteles educativos oficiales de primaria y secundaria, centrales de transporte, de centros de acopio, plazas de mercado, plazas de ferias campos e instalaciones deportivas y parques, redes de telefonía urbana y rural entre otras.

180FINDETER, ejecuta bajo la modalidad de redescuento, lo que significa que cualquier operación de crédito, requiere de un intermediario financiero o no financiero autorizado por Ley a cambio de cesión de garantías suficientes.

181OTERO, Diego, Op. cit., pp. 91-102 182Ibíd., p. 91 183CALDERON, Mario, Servicios públicos y descentralización, Contraloría General de la República. En

Foro Nacional sobre servicios públicos, Asociación colombiana por la modernización del Estado, Bogotá, primera edición, Contraloría General de la República, Contraloría, 1989, p. 55.

184PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, por el cual se reglamentan los decretos-leyes 3069 de 1968 y 149 de 1976 y se establece una estructura nacional de tarifas para los servicios de acueducto y alcantarillado, de febrero de 1987.

70

Además, es relevante mencionar que en la viabilidad de las empresas de servicios públicos, el Estado tenía que conjugar de manera simultánea varios aspectos. Por un lado, el logro de la meta de inflación, el monto del déficit fiscal y el financiamiento macroeconómico señalados en el programa económico; y por otro, la atención de las demandas de los sindicatos, la protesta ciudadana por la pobre gestión de las empresas y el arbitraje de las fuerzas clientelistas. En consecuencia, las empresas se encuentran en medio de los objetivos globales del gobierno, de la pobre gestión de esas y la presión de la clase política, como analizaremos en el siguiente subepígrafe.

I.2.3. Las empresas de servicios públicos: gestión y modelo clientelista

Históricamente en Colombia el sector de agua y saneamiento básico ha

tenido una marcada dependencia de las decisiones políticas que han tomado los gobiernos de turno, en cuanto a manejo de las empresas, materias tarifarias y expansión del servicio. El comportamiento se explica por las características que presentan los servicios de saneamiento como antes quedo señalado, altos costos hundidos, economías de escala, consumo masivo y percepción por la ciudadanía de esta clase de servicios como sociales, lo que conducía a la politización de las tarifas

La presión ejercida por los alcaldes y la clase política para mantener

bajas tarifas origina que las firmas no generen los recursos necesarios para la expansión y el mantenimiento del servicio. En esa situación, una empresa sin liquidez recurre para realizar nuevas inversiones en cobertura y mantenimiento a fondos públicos, que a su vez se asignan con fuertes disputas políticas y entre las diferentes necesidades de otros sectores que tienen mayor o menor retorno social.

Por lo tanto, una empresa sin recursos propios inhibe sus posibilidades

de mejoramiento del servicio a decisiones políticas y el balance fiscal. Esta dependencia denominada por el Banco Mundial y por la literatura del sector como el modelo clientelista según el cual las empresas prestadoras son tratadas como parte del aparato político origina un círculo vicioso de ineficiencia en la prestación de los servicios públicos.185

El círculo vicioso se observa en la gráfica 1. Empieza con la falta de

apoyo público e inestabilidad política lo que origina mal servicio y corrupción administrativa. Ello a su vez determina baja cobertura y origina el cobro de tarifas por debajo del costo. Los escasos fondos para la inversión de los sistemas no permiten la expansión del servicio, es decir, la firma no tiene viabilidad financiera ni operativa. Entonces, se tiene un círculo que la literatura denomina de equilibrio de bajo nivel y cuya racionalidad deteriora el servicio en todos sus componentes.

GRÁFICA 1

185SPILLER, Pablo y SAVEDOFF, William, Spilled Waters: Instituticions and Commitment in the Provision

of Water Services, ed. BID, Washington, D.C, Interamérican Development Bank, 1999 p.16. MAL SERVICIO Y CORRUPCIÓN

Poca cobertura Racionamiento

Despilfarro del recursos Personal excesivo

POLITIZACIÓN Falta de apoyo público Inestabilidad política Propiedad pública

71

Fuente: Spilled Waters: Instituticions and Commitment in the Provision of Water Services, BID,

Washington, D.C, 1999, p. 16.

72

Para el caso colombiano, el clientelismo político afecta profundamente a la eficiencia y la viabilidad de las empresas de servicios públicos. Estas prácticas constituyen un mecanismo de control político de los sectores con poder social o político que permite reproducir y legitimar la dominación a través de la relación atomizada y diferenciada de clientes. Los clientes aportan su voto electoral por un determinado patrono o grupo político para recibir en contraprestación un favor que asume muchas veces la forma de empleo público y en otras una forma material o de beneficio económico en forma de contratos y de pago en dinero, generalmente de provecho local o regional. En pocas palabras, “el propósito del líder clientelista es la acumulación y el mantenimiento de un capital electoral que le asegure su permanencia indefinida en el poder.” 186

La relación de clientela ha sido estudiada por FRANCISCO LEAL quien señala cómo "las gratificaciones emocionales partidistas fueron trocándose por la búsqueda de algún favor burocrático o económico como condición de fidelidad partidista."187Tales prácticas de clientela provocaron potenciales conflictos entre la función de acumulación y la función de legitimación del Estado, entre otras consecuencias. Esto es así dado que una burocracia regida por una lógica de clientela política es, en general, incapaz de realizar obras y actividades no rentables electoralmente pero que pueden ser necesarias para la acumulación de capital, tales como la definición de políticas macroeconómicas o el manejo responsable de una empresa.

Como ha señalado EDUARDO DÍAZ, "la eficacia electoral se sustenta en la ineficiencia administrativa".188 El mismo autor diferencia la coexistencia en la burocracia colombiana de dos racionalidades diversas, una de ellas, ligada a los profesionales de la política, que está dominada por las relaciones clientelistas y tiende a dominar las esferas políticas más locales y regionales; otra que rige en la llamada tecnocracia, ligada a la definición de las políticas más relevantes con respecto al desarrollo y el crecimiento económico.

Una de las más reconocidas voces del sector de saneamiento básico del Banco Mundial189 sostiene que la clase política al nombrar y destituir directivas de la empresas de servicios públicos logra obtener un sinnumero de prebendas tales como contratos, préstamos, asignación de subsidios, nombramiento de empleados, congelación de las tarifas, entre otros, lo cual genera una gestión deficiente por parte de las empresas como se observa en la gráfica 2

186Ibíd., p.16. 187PUBIANO, Néstor, LÓPEZ, Luis, Instituciones políticas y presupuesto público: el caso de Colombia,

1990-2003, Revista Ensayos sobre política económica, n. 46-II Banco de la República, 2004, p. 316. 188DÍAZ, Eduardo, El Clientelismo en Colombia, primera edición, Bogotá, Ancora, 1986, pp. 60-65 189FOSTER Vivien, Diez años de reforma del servicio de agua potable en Latinoamérica hacia un modelo

anglo francés. En: Revista Regulación de agua potable y saneamiento básico, n.8 febrero de 2002.

73

GRÁFICA 2.

Dicho de otra manera, la lucha que tiene lugar dentro del Estado entre

los diversos grupos sociales y políticos representados por la distribución del ingreso, las rentas públicas, el mejoramiento del estatus y la búsqueda de poder, se constituye por sí misma en una fuerza de presión permanente sobre las empresas públicas afectando a la prestación de los servicios. Este proceso es más acentuado en el país por la arraigada costumbre de conseguir y mantener poder político y fortaleza electoral por medio de relaciones de clientela entre los partidos políticos y la sociedad civil. Las consecuencias del modelo fueron “el otorgamiento de subsidios generalizados y pobremente focalizados, una ineficiente expansión de la distribución y un sector que actuaba como una agencia de empleo sujeta a la corrupción.”190

I.2.4. Gestión estatal y empresas de servicios públ icos

Dentro del arsenal de teoría económica, que nos permite entender y profundizar la relación entre la empresa pública y la autoridad administrativa del ente territorial, se encuentra la relación principal - agente191 utilizada para investigar la dependencia entre administradores y propietarios de una compañía. El enfoque sostiene que existe una relación entre el principal y el agente cuando una persona (principal) contrata a otra (agente) para el manejo de una actividad, lo cual significa que delega la toma de decisiones y la gestión en el último.

Para el caso de las empresas de servicios públicos la relación entre el principal y el agente viene medida por motivaciones diferentes y objetivos distintos. En efecto, el Estado,192 al ser propietario de las empresas (principal) 190KALMANOVITZ, Salomon, Constitución y modelo económico. En Ponencia preparada para el

Seminario: Diez años de la Constitución colombiana, 1991-2001 Debate de Evaluación. Facultad de Derecho, Universidad Nacional e ILSA, 14 y 15 de junio de 2001, Auditorio León de Greiff, p. 21.

191PERLOFF, Jefferey, Microeconomía, tercera edición, Madrid, Pearson, 2006, pp. 721 a 731 y AZUERO Francisco, URIBE, Eva, Evaluación de los servicios públicos: un enfoque alternativo, Contraloría General de la República. En Foro Nacional sobre servicios públicos, Asociación colombiana por la modernización del Estado, Bogotá, Contraloría General de la República, 1989, p. 200.

192En cualquier nivel nacional, departamental o municipal.

Subsidios operacionales Nombramientos de directores Favores políticos

Contratos sin licitación

Altos precios

Pobre calidad del servicios

Fuente: Vivien Foster, Diez años de reforma del servicio de agua potable en Latinoamérica hacia un modelo anglo francés.

Empresa de servicios públicos

Políticos

Población atendida

Contratistas

Población no atendida

Empleados

74

no cuenta con un sistema de estímulos, controles, objetivos y sanciones que permitan llevar al agente a comportarse de acuerdo con los intereses del principal. El análisis económico permite establecer un conflicto entre los dos actores indicados que origina varios problemas:193

El primero es que la agencia –alcaldes y concejos- no representa los

intereses de comunidad, dado que su prioridad no es el mejoramiento y la viabilidad del servicio, sino los votos o los contratos. Es decir que el objetivo de los integrantes de la clase política es incrementar el número de sufragantes para poder ser nombrados en los órganos de elección popular con el fin de manejar el nombramiento de los cargos directivos y administrar los contratos. El segundo es que los usuarios por su parte presionan para que no se aumenten las tarifas y se les otorguen más subsidios. Los políticos, a su vez desean tener cerca a los suscriptores como posibles electores, por lo que no existe un contrato que permita respetar los derechos de los ciudadanos frente a la calidad de los servicios.

En tercer lugar, los trabajadores de las empresas se asocian en un

sindicato que busque incrementar el salario real de sus afiliados y también conseguir prestaciones legales y extra-legales a costa de eficiencia y la viabilidad financiera de la empresa. Finalmente en cuarto término, no existe una clara separación entre las funciones de los entes territoriales y las empresas de servicios públicos. En este escenario en el enfrentamiento entre el principal y el agente existen pocos incentivos para mejorar la eficiencia de la firma y cumplir con su función social.

Como consecuencia de lo anterior, la empresa pública fija en forma

autónoma sus propios objetivos como expresión de las presiones ejercidas por los diferentes actores: usuarios, sindicatos y clase política. Se trata entonces de una situación de agente sin principal, fenómeno que desdibuja la responsabilidad pública y gubernamental con la naturaleza de la empresa prestadora.194

Por otra parte, como antes se señaló, las empresas de servicios

públicos no reparten utilidades en forma de dividendos como así lo hacen las del sector privado. Sin embargo, tales dividendos son apropiados de maneras distintas maneras por quienes controlan las firmas, -directivos, gerentes, sindicatos, representantes de la clase política-, y lo hacen mediante el no incremento de los costos del servicio, a través de convenios colectivos onerosos, altos salarios, sobrecostos en la contratación, y condiciones de trabajo relajadas. Todo lo anterior trae como resultado que las empresas se vuelven ineficientes.195

El anterior comportamiento de ineficiencia se acentúa más en las

empresas de servicios públicos ante la inexistencia de sistemas de evaluación 193DELOITTE TOUCHE TOHMATSU INTERNATIONAL, Marco conceptual de la función reguladora en la

prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, resumen ejecutivo. En la revista regulación de agua potable y saneamiento básico, n.3 febrero de 1998, p. 24.

194AZUERO, Op. cit., p. 203. 195GALETOVIC, Alexander, Regulación de servicios públicos ¿Hacia dónde debemos ir? En: Revista

Estudios Políticos n.85, Santiago de Chile. 2002, p.2. Disponible en: http://www.cepchile.cl/dms/archivo3029529/rev85galetovic.pdf. [citado 5 diciembre de 2006]

75

de la gestión y de los resultados, lo que permite a los directivos y empleados desempeñarse atendiendo la búsqueda de su propio beneficio o bajo el influjo de los intereses parciales de los grupos políticos, económicos o regionales que encarnan, ya sea aplicando mecanismos de corrupción administrativa o guiados por la lógica de clientela.

Por otro lado, es necesario identificar otras causas de la ineficiencia

gubernamental en las empresas públicas, dentro de las que destacan en primera instancia la ausencia de una planificación estratégica de las políticas públicas, de mediano y largo plazo, en términos de cobertura, calidad y expansión de servicio y por otro lado, el escaso desarrollo y puesta en marcha de mecanismos de evaluación y control del cumplimiento de programas gubernamentales.

Igualmente, otra fuente de ineficiencia es el predominio de relaciones de

jerarquía, de estructuras organizativas del trabajo poco flexibles y de la evaluación de las responsabilidades basada en el cumplimiento de la jornada de trabajo y de un manual de funciones, más que en los resultados expresados en la mejora del servicio. Dicho comportamiento se refuerza al utilizar un sistema de gestión y de evaluación por áreas y no en un modelo basado en la administración por objetivos, que hubiera permitido definir mejor las responsabilidades para evaluar el desempeño de los funcionarios y esto con el objetivo de premiar la eficiencia y sancionar la indiferencia.196

Un factor de ineficiencia estaba directamente asociado a un fenómeno

sociológico que contribuía a afianzar y reproducir, en el tiempo y en el espacio la ineficiencia burocrática. Esta es la costumbre que surge alrededor de una práctica previa a la que tienden a adherirse más que a contraponerse los nuevos individuos que llegan a una dependencia y se introducen en los hábitos existentes.197 De esta manera, el enquistamiento de los elementos de ineficiencia no solamente se sostiene sino que tiende a difundirse por la vía de los códigos morales y prácticos que suelen establecerse y con ello la ineficiencia adquiere un perfil institucional.

En la práctica en las empresas públicas es más difícil el control de las

actividades de los funcionarios, ya sea por el grado de poder que algunos ejercen, o por la complejidad y multiplicidad de responsabilidades que caracteriza a estas organizaciones o por la escasa persuasión para inducir en los empleados a la formación de una cultura de servicio público. Sin embargo, es relevante insistir que un análisis de la eficiencia de estas organizaciones está relacionado principalmente con la lógica política clientelista.

Según la Asamblea Nacional Constituyente la crisis de los servicios

públicos había tocado fondo y era tan dramática y profunda que debían buscarse soluciones radicales y prácticas que permitieran “la intervención estatal, pues la insuficiencia e ineficiencia, la mala calidad y la corrupción, la burocratización política y lo confiscatorio de las tarifas, unido al total desgreño 196ROJAS, Ernesto, Gestación, formulación, ejecución y control de las políticas públicas, En Ponencia

presentada al III Seminario Internacional de Políticas Públicas, Bogotá, 1989, p. 2. 197PIORE, Michael, Fragmentos de una teoría sociológica de los salarios. En: Paro e inflación, PIORE,

Michael, segunda edición, Madrid, Alianza, 1985, pp. 41-57.

76

en el manejo administrativo, ameritan ciertamente, una radical gestión estatal de control y vigilancia”.198

Para romper el círculo vicioso, superar el equilibrio de bajo nivel y

perforar el clientelismo en la gestión pública, el Estado debía de introducir por lo menos cuatro instrumentos de política. El primero, independizar las empresas de las decisiones políticas creando firmas con autonomía administrativa, financiera y presupuestaria. El segundo, introducir competencia interviniendo monopolios y modelos de exclusividad. El tercero, crear un marco regulatorio que disminuyera el poder discrecional del Gobierno, separando así las funciones de política sectorial de las de regulación, lo cual permitirá regular tarifas en función de los costos. Por último, desarrollar esquemas de privatización. I.3. REFORMAS ESTRUCTURALES EN LOS SERVICIOS PÚBLIC OS

El cuarto período de los antes indicados se desarrolla en el marco de la

internacionalización y apertura de la economía colombiana y de la nueva Carta Constitucional de 1991. Dicha modernización institucional y legal permitió la más reciente transformación del sector de agua potable y saneamiento básico en el país. El cambio anotado se logró al pasar de un modelo de fuerte intervención pública que limitaba la expansión y deterioraba el servicio a uno de modernización y mayor competencia. Dicho esquema parte de la premisa que no se pueden lograr objetivos que son mutuamente excluyentes, como son la expansión e incremento de la cobertura del servicio sin la cobertura de los costos económicos del servicio mediante tarifas.

De acuerdo con el Banco Mundial, para colocar en condiciones de

igualdad las empresas públicas y privadas en términos crediticios, fiscales, impositivos, y laborales, se requería de una serie de transformaciones institucionales y reformas legales que permitieran mejorar el ambiente competitivo de todas las firmas. Tal concepto se basa en la idea de que la mejor manera de presionar a una empresa para que sea eficiente es exigirle que maximice sus utilidades en condiciones de competencia.199

La reforma estructural en los servicios públicos tiene su origen, entre

otros factores, en los paros cívicos en las ciudades. En efecto, según el CENTRO PARA LA EDUCACIÓN POPULAR (CINEP), entre los años de 1982 y 1986, se realizaron 97 paros cívicos y 148 luchas cívicas, de las cuales 125 estuvieron relacionadas con la baja calidad y cobertura de los servicios públicos.200 De acuerdo con los ponentes de la Asamblea Nacional Constituyente, los paros cívicos en los servicios públicos domiciliarios desde la década del 70 estuvieron asociados a bajas coberturas, a la deficiente calidad y a las altas tarifas.201

198GACETA CONSTITUCIONAL, n. 53, 18 de abril de 1991, p. 5. 199SHIRLEY y NELLINS, Op. cit., pp. 6-16. 200PERRY, Guillermo, Sector eléctrico: La encrucijada financiera, Contraloría General de la República. En

Foro Nacional sobre servicios públicos, Asociación colombiana por la modernización del Estado, Bogotá, Contraloría General de la República, 1989 p. 62.

201GACETA CONSTITUCIONAL, n.53, 18 de abril de 1991, p. 6

77

Según la ponencia de un constituyente, en Bogotá entre 1981 y 1988 el 29% de la protesta ciudadana estuvo relacionada con problemas de tarifas de agua y energía eléctrica. En Barranquilla, el 37% de la protesta cívica estuvo asociada con el nivel tarifario en esos mismos servicios. Para ciudades intermedias entre 1970 y 1985, de 300 paros cívicos el 65% fueron originados en el deficiente suministro de servicios públicos.202 Como bien lo sentenció uno de los ponentes en la Asamblea Nacional Constituyente: “los excesos centralistas, característicos de la actual política de servicios públicos, han generado un fuerte sentimiento descentralizador en el país que no puede ser desentendido por la Asamblea”. 203

Así mismo, el racionamiento de energía eléctrica que sufrió el país

durante el año 1992 puso en evidencia ante la sociedad civil la falta de planificación, el alto endeudamiento externo, la ineficiencia del régimen centralista, la falta de credibilidad de las instituciones, los sobrecostos en la inversión, y en general, la corrupción en el sector mostrando la inviabilidad y el agotamiento del modelo estatal de servicios públicos. Además, la crisis financiera del sector eléctrico al participar con cerca del 40% del endeudamiento externo empezaba a generar dificultades en los equilibrios macroeconómicos, agudizados por la aceleración de la tasa de devaluación.204 En otras palabras, el Estado invertía en activos mal gestionados con endeudamiento que luego tenía que financiar con impuestos.

La internacionalización de la economía, la reconversión industrial y el

racionamiento de energía coincidieron con la promulgación del Plan Nacional de Desarrollo205 de 1990-1994, la Revolución Pacífica por el recién elegido Presidente César Gaviria. El propósito central del Plan de Desarrollo tenía como objetivo otorgar mayor protagonismo al mercado promoviendo la competencia interna y externa con el fin de mejorar la asignación de recursos. Los instrumentos que se utilizaron para cumplir dicho objetivo eran la exposición del aparato productivo a la competencia externa, la liberación de los mercados y la eliminación de las regulaciones y trámites por parte del Estado.206

El Plan Nacional de Desarrollo tenía también tenía como objetivo atacar

las principales limitaciones estructurales de la sociedad colombiana como

202VERANO DE LA ROSA, Eduardo, Servicios Públicos, Gaceta Constitucional n. 53, 16 de abril de 1991,

p. 17. 203GACETA CONSTITUCIONAL, n.53, abril de 1991, p.5. 204OCHOA, Francisco, Tarifas y falsas alternativas, Contraloría General de la República. En Foro

Nacional sobre servicios públicos, Asociación colombiana por la modernización del Estado, Bogotá, Contraloría General de la República, 1989, p. 124.

205En Colombia de acuerdo con la Constitución es necesario formular un plan de desarrollo que tenga como objetivo el desarrollo económico. De acuerdo con el artículo 339 el “Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.

206DEPARTAMENTO NACIONAL PLANEACIÓN, Plan de desarrollo económico y social 1990-1994. La Revolución Pacífica, primera edición, Bogotá, Géminis, 1991, pp. 39 - 42

78

Su progresivo aislamiento del resto del mundo y el retraso de sus instituciones ante un veloz proceso de cambio social. La modernización económica e institucional y la internacionalización de la economía fueron acordadas como las estrategias básicas del Plan para superar dichas limitaciones. El objetivo de la modernización económica, en concordancia con el proceso de desarrollo institucional y político incluye reformas profundas en la estructura económica, especialmente en los regímenes de capital, tributario, financiero y cambiario.

En líneas generales, el Plan de Desarrollo debía otorgar mayor

protagonismo al mercado, disminuyendo las regulaciones y la intervención del Estado que entorpecen su acción, mediante la promoción de la competencia interna y externa con el fin de mejorar la asignación de recursos. Para el caso de los servicios públicos domiciliarios, a pesar de sus innumerables fallas se recomendaba la regulación del Estado, puesto que la evidencia empírica mostraba cómo la provisión de este tipo de servicios juega un papel significativo tanto en los procesos de desarrollo, como en los de crecimiento.207

I.3.1. Reformas estructurales y normativas en el se ctor de saneamiento básico

Los organismos de crédito multilateral (Banco Mundial, Banco

Interamericano de Desarrollo) en las décadas de los ochenta y los noventa financiaron programas de inversión en infraestructuras y en particular en el sector de acueducto y saneamiento básico, condicionados a la adecuación de las estructuras tarifarias al costo del servicio, al establecimiento de modelos regulatorios, a la separación del Estado empresario y regulador y a la penetración de la competencia y la iniciativa privada mediante el desarrollo de procesos de privatización.208

Colombia no fue ajena al proceso de cambio estructural puesto que

desde mediados de los noventa aplicó un ajuste económico, social y político que quedó, como se ha señalado, consignado en la Carta de 1991. Dicha modernización institucional y legal permitió la más reciente transformación y modernización del sector de agua potable y saneamiento básico en el país.

En este orden de ideas, el programa de reformas estructurales de los

servicios públicos se caracterizó por remover las estructuras que no permitían el libre funcionamiento de los mercados, para lo cual se eliminó el monopolio de Estado en la prestación y se diseñó un sistema que permitía al usuario escoger libremente entre agentes privados y operadores públicos. Asimismo, se desarrolló un modelo tarifario en el cual los usuarios pagan el costo del servicio y se señaló un sistema de subsidios. Igualmente, se separaron los roles de regulación de los de vigilancia y control. En general, el Estado modificó el grado de intervención y asumió un papel más activo en la regulación de los servicios públicos. 207Ibíd., pp. 40 - 42. 208BANCO INTERAMÉRICANO DE DESARROLLO, Evaluación de la política de servicios públicos

domiciliarios, (PSPD,OP708) para los servicios de agua potable y saneamiento, primera edición, Washington, BID, 2002, p.18.

79

Las reformas de carácter estructural y legislativo introducidas en el sector de acueducto y saneamiento básico en los temas regulatorios pueden enmarcarse en cuatro niveles en diferentes momentos del tiempo, esto son: 1) las reformas de nivel constitucional señaladas por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991; 2)las reformas de rango legal introducidas en 1994 con la expedición del RSPD como desarrollo de la Constitución; 3) las normas posteriores como decretos reglamentarios del gobierno; 4) resoluciones emanadas de la CRA.209 El nuevo marco legal y de ajuste estructural del aparato estatal converge en la necesidad de suplir el continuo y profundo atraso en que se sumergió al sector de acueducto saneamiento durante más de 50 años.

El modelo de servicios públicos, inspirados en la Constitución de 1991 y

consagrado en el RSPD, permitió la redefinición del esquema institucional con nuevas reglas de juego. Esto, con el fin de atraer y de ampliar y modernizar la infraestructura en servicios públicos mediante nuevas inversiones del sector privado gracias al mayor protagonismo del mercado bajo una concepción de un Estado más eficiente. Como resultado, nuevos agentes entraron a la prestación de los servicios públicos y se registraron transformaciones notables en términos del marco institucional, la estructura tarifaria, los subsidios, la cobertura y la calidad de los servicios. Los cambios crearon un clima de mejores prácticas de competencia y productividad.

El RSPD señaló la creación de un ente encargado de las funciones de

regulación sectorial y le asignó la tarea de establecer un régimen tarifario que garantizara la recuperación de costos y los gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento de los servicios. A la vez que ordenó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante SSPD) vigilar el cumplimiento por parte de las empresas de tal régimen. Esto contrasta con el atraso y la dependencia política del sector antes de las reformas, como reflejo claro de la enorme brecha que existía entre los costos de prestación del servicio y las tarifas que se cobraban a los usuarios.

I.3.2. Asamblea Nacional Constituyente y servicios públicos domiciliarios

El magnicidio de varios candidatos a la Presidencia de la República y personajes de la vida nacional, el recrudecimiento de la violencia política, la lucha del Estado contra el narcotráfico, el surgimiento de nuevos actores violentos como los paramilitares y los acuerdos previos de paz con sectores guerrilleros como el M-19, el Ejército Popular de Liberación, el Quitín Lame y el Partido Revolucionario de los Trabajadores. Además, la séptima papeleta impulsada por estudiantes con el propósito de convocar una Asamblea Nacional Constituyente210 en las elecciones de mayo de 1990 que después de

209COMISIÓN DE REGULACIÓN AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO, Resolución CRA 151 de 2003 o

Regulación integral de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. 210Previo control de constitucionalidad por parte de la Corte Suprema de Justicia. Véase: CORTE

SUPREMA DE JUSTICIA, sentencia del 24 de mayo de 1990, al declarar ajustado a la Constitución el Decreto 927 de 1990 reconoció que la decisión del pueblo no sólo confiere un mandato político sino que abre "la posibilidad de integrar una Asamblea Constitucional para reformar la Carta Política".

80

ser escrutada (produjo una votación con un 88% de votos favorables)211 determinó que el constituyente primario elegiría una Asamblea con representación de las fuerzas sociales, políticas y regionales del país, integrada democrática y popularmente para reformar la Constitución Política.

Dentro del anterior marco democrático fueron elegidos setenta representantes el 9 de diciembre de 1990. La Asamblea Nacional Constituyente fue se reunió por primera vez el 5 de febrero de 1991 y tuvo inicialmente dos presidentes de la Junta Preparatoria: Aida Avella de la Unión Patriótica y Daniel Abello del Movimiento de Salvación Nacional. Más tarde la Asamblea designó como presidentes permanentes a los Señores Horacio Serpa Uribe, Álvaro Gómez Hurtado y Antonio Navarro Worf representantes ideológicos y mayoritarios de los partidos Liberal, Conservador y Alianza Democrática M-19 respectivamente. La designación de distintos presidentes determinó que la Carta Política contenga distintos matices políticos�Liberal, conservador y social demócrata).

El reglamento de la Asamblea estableció que ésta tendría cinco

comisiones permanentes. La Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente se conformó para deliberar acerca de temas económicos, sociales y ecológicos. La Comisión discutió más de 36 ponencias sobre el tema de los servicios públicos, que así resultó ser uno de los temas más examinados en la Asamblea. El modelo constitucional de los servicios públicos domiciliarios se destacó en el informe de la ponencia sobre el régimen económico y la finalidad social del Estado.

En el tema de los servicios públicos los constituyentes concluyeron su

propuesta con un modelo sencillo “pero completo, de principios, derechos y deberes que deben observar el Estado, las empresas gestoras y los usuarios en relación con la prestación de los diferentes servicios públicos. Se ha procurado que el mandato constitucional sea claro y directo para que la Ley, los jueces, los usuarios y cualquier ciudadano tengan en la Carta una verdadera guía de conducta para comprender el tema”.212

Era tan deficiente la prestación de los servicios públicos en términos de

calidad, continuidad, cobertura, expansión y financiamiento que los ponentes en la Asamblea Nacional Constituyente resolvieron constitucionalizar el derecho de los ciudadanos a tener acceso a éstos en condiciones de calidad y continuidad con lo cual se elevó a rango constitucional el tema que se habría podido desarrollar en normas de menor rango. Sin embargo, el órgano resolvió incluir el tema como un capitulo de la elaboración de la Constitución al indicar: “El estado crítico en que se halla la prestación de muchos servicios públicos y la seguridad social, así como la incidencia que éstos van a tener en la comunidad del futuro justifican plenamente la mención constitucional de ambas temáticas. Muchas veces el principio y la letra final constitucional se han 211DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Decreto 1926, por el

cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público, el artículo 2º de agosto 24 de 1990, determina que La papeleta que contabilizará la Organización Electoral deberá contener un voto afirmativo o un voto negativo. El texto que deberá contener el voto afirmativo es el siguiente: "Sí o No convoco una Asamblea Constitucional que sesionará entre el 5 de febrero y el 4 de julio de 1991, la cual estará regulada por lo establecido en el acuerdo político sobre la Asamblea Constitucional.

212 GACETA CONSTITUCIONAL, n.53, 18 de abril de 1991, p.5.

81

quedado escritos esperando su desarrollo legal, sin que éste llegue jamás. No queremos que esto vuelva a suceder con un tema tan vital para el porvenir del país y, es por eso que, contrariando un poco la técnica tradicional, proponemos que sea en la Constitución donde se dejen establecidas, de una vez, las reglas de juego propias a la finalidad social del Estado.”213

De acuerdo con los ponentes al incluir un capítulo especial de servicios

públicos en la Constitución se garantizaría que los derechos consagrados en la norma no fuesen letra muerta por lo que “ameritan incorporar la temática a un título y desarrollarlo como capítulos y artículos propios. La filosofía que nos acompaña no es la de avalar actitudes mesiánicas y caritativas del Estado, sino la de jerarquizar esta temática como derecho inalienable, imprescriptible, indelegable del conjunto de la población en ejercicio de su soberanía.” 214

Era de tanta importancia el desarrollo del régimen de servicios públicos

domiciliarios que se incluyó en la Constitución de 1991 un artículo transitorio con el objetivo de reglamentar lo aprobado por la Constituyente, para lo cual se estableció una obligación para que el Gobierno Nacional presentase dentro de los tres meses siguientes a la constitución del Congreso de la República un proyecto de Ley relativo al régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios.

La obligación en términos de tiempo tenía como objetivo crear el

andamiaje legislativo que permitiera desarrollar la Constitución del 1991 como muy bien sentenció la Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente: “realizamos énfasis en la aprobación del artículo transitorio que aparece al final del articulado, pues este texto garantiza que esta normatividad constitucional, redactada con todo cuidado y objetividad en beneficio de la paz social y del bienestar del colombiano, no se quede escrita.”215

Igualmente, se determinó que si después de dos legislaturas ordinarias

el Congreso no expedía la reglamentación de la Ley, el Presidente de República expediría los decretos reglamentarios con fuerza de Ley.216 Esta situación no fue necesaria de aplicar puesto que durante la primera legislatura se discutió el Proyecto de Ley No. 035 de 1992 y en la segunda bajo el número 197 de 1992 en la Comisión Sexta del Senado de donde salió la aprobación del RSPD y la Ley 143 de 1994 por parte del Congreso de la República.

I.3.3. Principios constitucionales y reformas de lo s servicios públicos

La Constitución de 1991 marca el inicio de una profunda reforma política y económica y un nuevo pacto social en el marco del Estado Social de Derecho, al garantizar los derechos sociales, económicos, políticos y culturales, entre otros. Su objetivo central era: el mejoramiento del bienestar; la superación de la exclusión social; la disminución de la pobreza; la mejora en las condiciones de vida; y la garantía en el acceso a servicios fundamentales 213Ibíd., p. 6. 214Ibíd., p. 5. 215Ibíd., p. 21. 216GACETA CONSTITUCIONAL, n. 85, 29 de mayo de 1991, p. 22.

82

como la salud, la educación y los servicios públicos mediante la concertación ciudadana, la autonomía local y la democracia participativa. Igualmente, la Carta profundiza el proceso de descentralización política administrativa, territorial, fiscal y tributaria iniciado en 1986, por medio del cual se transfirieron funciones del sector central como los servicios de salud y educación a los entes territoriales con el propósito de mejorar la oportunidad, la cobertura, la calidad y la continuidad de estos.

La Constitución Política de Colombia en su Título I determina que

Colombia es un Estado social de derecho, descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales y establece que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida, la distribución equitativa de las oportunidades, los beneficios del desarrollo y la preservación del medio ambiente a todos sus habitantes y señala que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado.217

El modelo de Estado Social de Derecho plasmado en la Constitución de

1991 no sólo desarrolló los derechos clásicos y fundamentales de primera generación como los de dignidad, los civiles y los políticos, sino que incorpora los derechos de segunda y tercera generación denominados sociales y económicos, entre los que se destacan el derecho al acceso a la salud, a la educación, al empleo, a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios (con prioridad entre estos de los servicios acueducto y saneamiento básico), entre otros. Esta ordenación del presupuesto, desde el punto de vista constitucional, resulta novedosa puesto que se priorizaba el gasto social por encima de otros rubros.

Por lo tanto, la denominación de Colombia como un Estado Social de

Derecho “no es caprichosa, ni es un mero enunciado pomposo. La Asamblea Nacional Constituyente lo dirigió al valor dignidad humana, cuya concreción se ve materializada en la noción de servicio público.”218 De esta manera se busca que los ciudadanos no tengan derechos formales sino reales. Como bien define el magistrado Cifuentes de la Corte Constitucional “el Estado Social de Derecho se erige sobre los valores tradicionales de libertad, igualdad y seguridad, pero su propósito principal es procurar las condiciones materiales generales para lograr su efectividad y la adecuada integración social”.219

En otras palabras, el Estado Social de Derecho sólo se justifica en la medida que logre el cumplimiento de todos los derechos fundamentales a los ciudadanos y para el caso que nos ocupa el acceso a los servicios públicos, con lo cual el articulado de la Carta pasa de ser no sólo un sinnúmero de normas abstractas, para transformarse en un ordenamiento jurídico en el que el ciudadano es el núcleo y el bienestar social es la razón del ser del Estado.

Los servicios públicos domiciliarios aparecen por primera vez en un

modelo constitucional el título XII en la Carta de 1991 en, referente al régimen 217CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, artículo 334, quinta edición, Bogotá, Temis, 2000. 218ANGARITA, Barón, La libertad económica en la jurisprudencia de la Corte, Constitucional: Una

aproximación fugaz, citado por la Resolución SSPD 2007400030345 del 22 de octubre de 2007 p. 20. 219CIFUENTES, Eduardo, Sentencia C-566 de 1995 de la Corte Constitucional, p. 10.

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económico y a la hacienda pública, en el Capítulo V relativo a la finalidad social del Estado y sobre los servicios públicos se contemplan las características que los identifican. Así el Estado debe asegurar la prestación de los servicios públicos a todos los habitantes, (principio de servicio universal); podrán ser prestados por comunidades organizadas o por particulares para todos los servicios públicos incluidos los de saneamiento. Sin embargo, el Estado mantendrá su regulación, el control, la inspección y vigilancia.

Es necesario insistir en que la Constitución de 1991 regula el tema de

los servicios públicos, en el indicado capítulo V, Titulo XII referente al Régimen Económico y de la Hacienda Pública. En él quedaron definidos entre otros temas los planes de desarrollo, el sistema presupuestal, el gasto, el modelo impositivo entre otros y se sitúa antes del capítulo sobre Banca Central. Es decir forma parte de la denominada Constitución Económica y no se encuentra en los títulos V a X en los que se incluyen las funciones del Estado en temas como el funcionamiento de la Cámara de Representantes, la Rama Ejecutiva del Poder Público, Presidencia y Vicepresidencia de la República, y los Ministros, entre otros. En resumen contempla, todo lo que tiene que ver con la función pública y administrativa del Estado.

Al regular la Constitución de 1991 el tema de los servicios públicos

“como un apartado especial de la Constitución Económica, introdujo un cambio sustancial. El nuevo ordenamiento constitucional dejó atrás la noción de servicio público que lo asimilaba a una proyección de la función pública y optó por un nuevo servicio público basado en el modelo competitivo a la vez libre e intervenido por el Estado.”220 En ese título la Carta contempla, entre otras, las siguientes disposiciones como elementos básicos para el reordenamiento de los servicios públicos y de su gestión.

Dada la particularidad de los servicios públicos el texto señala que estos

son inherentes a la finalidad social del Estado y que se debe asegurar la prestación de los servicios públicos a todos los habitantes e igualmente que podrán ser ofrecidos por comunidades organizadas, por particulares o por el sector público. Sin embargo, el Estado mantendrá y será responsable de la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios (artículo 365). Para ello el constituyente primario señaló corresponde al Presidente de la República ejercer por medio de la SSPD el control, la inspección y la vigilancia las empresas que los presten. (Artículo 370)

Los anteriores artículos destacan en el marco constitucional la diferencia

entre la responsabilidad que tiene el Estado de asegurar el acceso a los servicios públicos y su prestación. Es decir, la sociedad mantiene la responsabilidad del acceso universal y la potestad de regular, controlar y vigilar los servicios públicos no importando quién los preste. La prestación puede ser realizada por el Estado o particulares mediante la iniciativa privada en condiciones de libre concurrencia.

En el mandato constitucional se establece que será propósito de la

220SÁNCHEZ, Guillermo, Del carácter singular del derecho de la competencia en los servicios públicos

domiciliarios. En Revista Contexto, n. 13, abril de 2002, Universidad Externado de Colombia, p. 22.

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sociedad “la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.221La Ley fijará las responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos, su cobertura, calidad, financiación y régimen tarifario. Vale la pena anotar que en la definición de las tarifas se incluye no sólo los criterios de costos, sino también el de solidaridad.222

Los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo conforman

una gran cantidad de actividades agrupadas bajo el término de domiciliarios. Son considerados estos servicios como una respuesta colectiva a una necesidad social que no puede ser resuelta en forma individual y cuyo aprovisionamiento se efectúa mediante redes que tienen como destino final una vivienda.

En consecuencia, los servicios públicos domiciliarios “corresponden a

actividades de interés general a través de las cuales se satisfacen necesidades de terceros, actividades estas sometidas a un régimen jurídico especial no sólo para garantizar la protección a los usuarios sino además determinadas condiciones de eficiencia y calidad.”223 El concepto de servicio se asocia con el de interés general e implica la cobertura de necesidades colectivas esenciales para el desarrollo de la sociedad que se prolongan en el tiempo y que afectan la calidad de vida individual o social.

Por todo lo anterior, el Estado debe crear un mecanismo legal para

proveer a toda la población de los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo por los beneficios que produce su acceso en términos de salud pública y calidad de vida y correlativamente por las externalidades y los problemas de salubridad que genera su carencia.224 En efecto, unos servicios de saneamiento básico inadecuados en términos de cobertura, calidad y continuidad deben ser dimensionados no sólo por su impacto económico, sino social, en la medida en que su privación e insuficiencia limitan el desarrollo físico e intelectual de toda la población,225 lo cual disminuye la igualdad de oportunidades, deteriora la movilidad social y reduce su productividad económica y social en el futuro.226 Los elementos citados están así estrechamente relacionados con una sociedad pluralista y democrática o con un Estado Social de Derecho, en los términos de la Constitución de 1991.

De acuerdo con la Carta, los servicios públicos se prestarán

directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas lo permitan. Los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación (articulo 367). Estos aspectos están acordes con los procesos de autonomía territorial previstos como principios de la organización

221CONSTITUCIÓN, Op. cit., artículo 366 222Ibíd., artículo 367. 223ATEHORTÚA, Ríos, Carlos Alberto, Servicios públicos domiciliarios proveedores y régimen de

controles, primera edición, Bogotá, 2007, Universidad Externado de Colombia. p. 32. 224BETANCOURT, Op. cit., p. 54. 225En particular de los niños menores de tres años. 226CUERVO, Mauricio, El agua como bien mayor. En: Revista Regulación de agua potable y saneamiento

básico, n.2 agosto de 1997, pp.140 -141.

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constitucional. En otras palabras, para todos los servicios públicos domiciliarios, incluidos los de acueducto y saneamiento, la Constitución determinó que se ofrezcan de manera eficiente a los habitantes del territorio nacional con loa criterios de eficiencia y universalidad. Ello significa que la cobertura se llevará hasta donde sea económicamente viable y que la eficiencia implica el incremento de la oferta de los servicios en condiciones de mínimo costo y de calidad.227

La Carta de 1991 en su artículo 368 establece que la Nación y los entes

territoriales228 podrán conceder subsidios de sus respectivos presupuestos para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas que cubran sus necesidades básicas. Con lo cual se definió un sistema de subsidios con recursos presupuestarios enfocado exclusivamente a la población más pobre del país, con lo cual el Estado debe garantizar el principio de acceso universal a los servicios públicos.

El nuevo modelo constitucional desarrolla una política de financiación

económica al acercar las tarifas a los costos, en función de los parámetros técnicos, las necesidades de inversión, el mejoramiento de la calidad y el incremento de la cobertura. Ese propósito permite mejorar la asignación de recursos al armonizar las necesidades de los suscriptores con las posibilidades de acción del sector privado.

Igualmente, la Constitución señaló que algunos de los servicios públicos

deben considerarse como bienes meritorios o socialmente deseables, cuya cobertura y oferta es indispensable para todos los ciudadanos. Por tanto, el Estado debe garantizar su provisión a los sectores más vulnerables a través de subsidios. Por esa razón la Carta de 1991 determinó la asignación de subsidios de los órdenes nacional y territorial como mecanismo de solidaridad y redistribución de ingreso, con el fin de que los sectores de menores ingresos tengan acceso a los servicios públicos cuando los usuarios no puedan cubrirlos. En otras palabras, las tarifas y el gasto público son un mecanismo de redistribución del ingreso mediante el diseño de subsidios, que permiten el acceso y pago de los servicios de saneamiento a los sectores más pobres.

Por otra parte, uno de los artículos centrales del nuevo modelo

económico de los servicios públicos señaló en el Capítulo V de la Carta que “la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la Ley. La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones”. Luego agrega que el “[...] Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante”. 229

Sobre el tema de libertad de competencia la Carta señaló tres

elementos de importancia: En primer lugar, que la libre concurrencia es un derecho de todos los agentes y que es aplicable a las firmas que actúen en el 227 Esta variable definida en calidad: del bien o servicio, técnica y en la atención a los usuarios. 228 Es decir los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas 229CONSTITUCIÓN, Op cit., artículo 333

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mercado en libre concurrencia, con lo cual existirá libertad de empresa en términos de acceso y de libertad de precios, lo que permite fomentar la igualdad de oportunidades. En segundo lugar, la norma establece que el Estado debe impedir que se obstruya la libertad económica; y en tercer lugar, que las prácticas restrictivas de la competencia deben ser sancionadas cuando sean comprobadas por las autoridades competentes.

La Constitución Política de 1991 también dedicó en su articulado una

mención especial a los derechos de los consumidores dándoles así un rango constitucional. En efecto, el capitulo 5 sobre la finalidad social del Estado y de los servicios públicos, en el artículo 369 determina los deberes y derechos de los usuarios y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas, así como la participación de los municipios en las empresas que les presten servicios públicos.230 Igualmente en el artículo 78 sobre los derechos colectivos y del ambiente se señala el derecho de los usuarios a ejercer el control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos.231

La Carta en sus artículos 79 y 80 también incluye el derecho de los

ciudadanos a tener un ambiente sano enfatizando la responsabilidad del Estado en la protección, mantenimiento y conservación del medio ambiente. Ello implica el garantizar y hacer compatible la prestación de los servicios públicos domiciliarios con el desarrollo sostenible.

Es relevante señalar que los artículos 367 sobre competencias, calidad,

cobertura, financiación y régimen tarifario, el 369 acerca de los deberes y derechos de los usuarios y la responsabilidad de los municipios, y el 370 sobre la intervención y control del Estado deben analizarse en concordancia con los artículos 333 relativo a la libre empresa y a la competencia y el 334 sobre intervención económica, en razón de que constituyen el desarrollo de éstos.232

Con la sanción de la Constitución de 1991 se inició un proceso de reestructuración en el sector de agua y saneamiento básico al contener la Carta los principios básicos en relación con la naturaleza de los servicios públicos, con el papel y las posibilidades de acción de los agentes públicos y privados, con los deberes y con los derechos de los usuarios, con la libre concurrencia y con la responsabilidad de los municipios ante la comunidad por la cobertura y calidad en la prestación de los servicios públicos.

Por último, en la Constitución de 1991 se incluyeron derechos

fundamentales como el acceso a los servicios básicos de salud, la educación, de saneamiento básico, entre otros, elementos que son contrarios a la técnica constitucional que recomienda que la Carta debería solamente contener enunciados y normas generales que orienten el norte y la determinación de un

230Ibíd., artículo 369. “La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su

protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente definirá la participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios.”

231Ibíd., artículo 78. “El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar el derecho las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos.”

232PERRY, Guillermo, Estado y sector privado en la constitución de 1991, En: Constitución económica colombiana, primera edición, Bogotá, julio de 1996, el Navegante, p. 133.

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país. Puesto que los contenidos generales permitirán ser desarrollados y precisados posteriormente por la acción de los legisladores o del gobierno. Por ello, el incluir en la Constitución temas específicos puede generar inestabilidad jurídica e institucional al largo plazo al tener que reformar la Carta con el fin de precisar su alcance.233

I.3.4. Principios, instrumentos y mecanismos de la Ley 142 de 1994 o RSPD

Como desarrollo de la Constitución de 1991 el legislativo expidió el RSPD, con lo cual la normatividad aplicable a la prestación de servicios públicos no sólo está definida por las disposiciones de carácter constitucional, sino también por el desarrollo de la Ley. El RSPD tiene como objetivos generales garantizar eficiencia y calidad en la prestación de los servicios, ampliar la cobertura, mejorar el espacio a la participación privada, separar los papeles del Estado regulador y empresario, racionalizar el régimen tarifario, administrar subsidios y garantizar la participación ciudadana.

En la exposición de motivos del RSPD se señalan tres objetivos:

1- La importancia dada en el mejoramiento en la calidad de vida y los

niveles de salud de la población. 2- La prestación eficiente de los servicios como condición necesaria para

mejorar la productividad y la posibilidad de competencia de acuerdo con las tendencias de globalización económica.

3- La necesidad de ejecutar gasto público en el sector a través de recursos presupuestarios y de crédito del Estado, con el fin de mejorar la calidad, la continuidad y la cobertura del servicio.

La prestación directa de los servicios de saneamiento básico era una de

las principales funciones del Estado, en razón que estaban directamente vinculados con la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas y con el bienestar de la sociedad. No obstante, el modelo, como antes se señaló, entró en crisis y presentó deficiencias. Por lo tanto, se dio un cambio en la forma y en el tipo de intervención al pasar de un Estado prestador a un Estado regulador. Esta metamorfosis requirió de un cambio sustancial en las normas que regulan el sector. Por ello, a continuación se expondrán algunos de los instrumentos y mecanismos más importantes que contempla la Ley.

I.3.5. Modelo regulatorio y régimen de servicios pú blicos

domiciliarios

Los principios generales del RSPD señalan que se aplicarán a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible y telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil rural. En tales ámbitos el Estado intervendrá con el fin de garantizar la calidad, prestación continua y eficiencia de los servicios públicos, mecanismos que garanticen a los usuarios la participación en la

233TANZI, Vito, El papel del Estado y la calidad del sector público, Revista Cepal n.71, agosto de 2000, p

.12.

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fiscalización de las empresas, e igualmente para permitir la libertad de competencia y ampliar su cobertura mediante un modelo de subsidios basado en los preceptos de equidad y solidaridad.234

La Ley preceptúa que constituyen instrumentos para la intervención

estatal en los servicios públicos todas las funciones asignadas a las entidades, especialmente en la promoción a empresas que ofrezcan los servicios públicos, en la gestión y obtención de recursos, en la regulación de la prestación de acuerdo con cada región, en la fijación de metas de cobertura y calidad, en la definición del régimen tarifario, en la organización de sistemas de información, en la capacitación y asistencia técnica, en la protección de los recursos naturales, en el otorgamiento de subsidios y en el estímulo a la inversión de privada y en el control y vigilancia ejercida por la SSPD y la regulación por las Comisiones de Regulación.235

I.3.6. Viabilidad empresarial

El RSPD señaló que todas las empresas de servicios públicos que operen tales servicios públicos al entrar en vigor la Ley realizarán una evaluación de viabilidad empresarial durante los dos primeros años, de acuerdo con las metodologías expedidas por las comisiones de regulación. Si de la evaluación se deduce que no son viables la Ley autoriza a la Nación, a las entidades territoriales y a las entidades descentralizadas a liquidar el prestador y asumir y adquirir pasivos, incluyendo los laborales de los prestadores que se transforman con el objetivo de poder realizar aportaciones y condonar las deudas.236

Como complemento a la viabilidad empresarial el RSPD señala que

todos los servicios públicos se considerarán esenciales y que los municipios son responsables de su prestación. De ahí que los entes territoriales deban asegurar su prestación eficiente, apoyar con inversiones y demás instrumentos a las empresas, disponer la concesión de subsidios con cargo al presupuesto del municipio y asegurar la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de los mismos.237

I.3.7. Transformación de las empresas de servicios públicos

La categoría de empresas de servicios públicos nace con la Constitución de 1991 y el desarrollo normativo mediante la expedición del RSPD,238 que determinó que las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos.239 Pueden ser de carácter público, privado o mixto y su capital puede ser de origen nacional o extranjero. Se regirán por las normas del derecho civil y comercial y deberán operar en condiciones similares en cualquier parte del territorio nacional. Para cumplir ese propósito, el RSPD señaló la obligación por parte de todos los

234RSPD artículos 2.1 al 2.9. 235Ibíd., artículos 3.1 al 3.9. 236Ibíd., artículo 181 del RSPD. 237Ibíd., artículo 4 y 5 del RSPD. 238Ibíd., artículo 90,3 239Ibíd., artículo 17 del RSPD.

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operadores de servicios públicos de transformarse en Empresas de Servicios Públicos (en adelante E.S.P) o en sociedades por acciones con un régimen especial a aquellas empresas auto abastecedores, pequeños productoras o entidades comunitarias que operaban en pequeños municipios o en zonas rurales.

Esta transformación pretendía dar respuesta al esquema empresarial

anterior de establecimientos públicos, que se había caracterizado por carencia de autonomía e ineficiencia. En consecuencia, las empresas de servicios públicos, podrán ser de carácter público, privado o mixto y comos e ha dicho su capital puede ser de origen nacional o extranjero y habrán de regirse por las normas del derecho civil y comercial en condiciones similares en cualquier parte del territorio nacional. La Ley buscaba la especialización de las empresas de servicios públicos en sociedades por acciones con un régimen especial para los pequeños productores o entidades comunitarias que operaban en pequeños municipios o en zonas rurales.

El RSPD determina que “cuando la nación o las entidades territoriales

hayan estado prestando directamente un servicio público, deberán constituir las empresas de servicios públicos necesarias, dentro del plazo de dieciocho meses contados a partir de la publicación de la Ley”.240 Sin embargo, ante el incumplimiento por parte de los operadores públicos y privados de esta norma, el Congreso de la República expidió la Ley 286 de 1996 y les concedió un plazo adicional de un año y medio con el fin que las empresas de servicios públicos se convirtieran en E.S.P.241

El régimen de servicios públicos señaló que podrán prestar los servicios

públicos, las empresas por acciones, las personas que produzcan bienes o servicios como complemento a su actividad, los municipios cuando asuman la prestación directa y las organizaciones autorizadas en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas.242

I.3.8. Libertad de empresa, promoción de competenci a y regulación de los monopolios

Según algunos de los ponentes del RSPD una explicación del porqué

los colombianos no disponen de servicios públicos domiciliarios “radica en que no ha habido competencia en el sector en la práctica. Éste ha estado sujeto a monopolios oficiales. No ha existido, en la práctica, libertad de entrada al sector de servicios públicos. El monopolio oficial limita la posibilidad de vincular recursos a la prestación de los servicios, pues éstos quedan dependientes de las disponibilidades fiscales”.243 En pocas palabras, las principales víctimas del monopolio público desarrollado por el Estado durante años fueron los usuarios que tuvieron que soportar altas tarifas por unos servicios deficientes en términos de cobertura, calidad y continuidad.

240RSPD, Op. cit., artículo 182 241CONGRESO DE LA REPÚBLICA, articulo tercero de la Ley 286 de 1996, por la cual se modifican

parcialmente las leyes 142 y 143 de 1994. 242RSPD, Op. cit., articulo 15 243HOMMES, Rudolf, Exposición de motivos del proyecto de Ley 197 de 1992, Congreso de la República.

En Revista Regulación, n.1, p. 43.

90

La apertura y el ajuste estructural de la economía colombiana llevada a cabo a principios de la década de los noventa permitió indirectamente un mayor control por parte de la sociedad de los monopolios, al exponer a éstos a la competencia internacional, hecho que permitió igualar los precios locales a los externos en sectores de bienes transables convirtiendo ese mecanismo como regulador de los precios internos.244

La transferencia de monopolios del sector público a la iniciativa privada,

exigió una política de desregularización y cambio en los modos de intervención del Estado, dado que parte de las responsabilidades del mismo en la provisión de servicios públicos y sociales fueron trasladadas al mercado. Ello exigió la creación de un cuerpo normativo de derecho de la competencia con el fin de investigar y sancionar prácticas desleales.

Sin embargo, los sectores de los bienes y servicios no transables, que

no se sometieron a la competencia externa, por sus características físicas y entre ellos, el de servicios públicos (telefonía, agua, alcantarillado, aseo, energía) obligaron al Estado a crear instrumentos de promoción de la libre concurrencia y disciplinas de carácter normativo para controlar y sancionar actos colusorios. Máxime cuando en el sector de saneamiento es donde por sus características se encontraban la mayor cantidad de monopolios naturales, que antes del ajuste eran de carácter público.

Igualmente, el marco legal obliga a la CRA a establecer parámetros para

hacer efectivas las posibilidades de competencia, bien sea utilizando como instrumento el modelo tarifario o bien promoviendo la competencia o regulando a los monopolios. Dentro de estos últimos, señala expresamente ordenar la escisión de empresas que ejerzan abuso de posición dominante (artículo 73.13). En contraste, también recomienda fusionar empresas cuando disminuyan los costos para que los usuarios se beneficien de menores tarifas (artículo 73.14). El RSPD tiene como objetivo crear un marco legal no sólo de disciplinas y reglas sobre la libre competencia a la iniciativa privada, sino desmonopolizar y transferir la prestación u operación de los servicios públicos que durante décadas fueron manejadas por el Estado a la iniciativa privada.

La búsqueda de la competencia en el RSPD obliga a los municipios a

permitir que cualquier operador pueda construir, operar, modificar e instalar redes destinadas a la prestación de servicios públicos o a la provisión de éstos con el objetivo de que ningún municipio genere barreras a la entrada frente a los competidores o para favorecer a un operador. Asimismo, la Ley obliga a las empresas dueñas de las redes a permitir su acceso a otros operadores en igualdad de condiciones y en condiciones técnicas homologadas con el fin de proteger al usuario.245

El anterior marco deja claro el espíritu del legislador en el desarrollo de

la Ley al establecer la libre entrada y salida de las empresas en los sectores, garantizada la libre competencia a precios mínimos que cubran los costos económicos para el usuario e incluyendo en ellos una remuneración normal 244URRUTIA, Miguel, Competencia y desarrollo económico. En la Revista Planeación y Desarrollo,

Volumen XXIV n.2 mayo - agosto de 1993. 245RSPD, Op. cit., artículos 28 y 73

91

para los inversores públicos o privados. Para preservar la competencia, el artículo 98 contempla sanciones para aquellas prácticas orientadas a restringir la competencia en los mercados (tarifas inferiores a los costos, o bien discriminación de usuarios mediante tarifas mayores).

El legislador reconoce que la competencia no es un fenómeno fácil

puesto que los mercados de los servicios públicos presentan fallas como bienes públicos, monopolios naturales, externalidades, subsidios, entre otros factores, que impiden la competencia. Para estos casos se prevé regulación y promoción de la competencia por parte de las comisiones y vigilancia por parte de la SSPD.

En consecuencia, el modelo económico del RSPD descansa sobre un

pilar crucial que es la competencia entre oferentes de los servicios públicos, al elevar sus características como principios rectores de la Ley e identificar las prácticas restrictivas de competencia.246 Por lo cual todas las personas tienen el derecho de a organizar y operar empresas que tengan por objeto la prestación de los servicios públicos y los entes territoriales y a no limitar la competencia.

El régimen general de prácticas comerciales restrictivas247 se

reglamenta248 con el objetivo de garantizar la libre competencia económica, mediante identificación, prohibición y sanción de conductas que restrinjan la competencia. Estas normas establecen que el control y la vigilancia del derecho de competencia, estará a cargo de la SSPD y tipifican las prácticas restrictivas y actos de competencia desleal aplicables a las empresas públicas o privadas.

El RSPD establece que por motivos de bienestar social, como el

mantenimiento o extensión de la cobertura de los servicios públicos a toda la población los municipios o “entidades territoriales competentes podrán establecer mediante invitación pública, áreas de servicio exclusivas, en las cuales podrá acordarse que ninguna otra empresa de servicios públicos pueda ofrecer los mismos servicios”.249 Debe indicarse que a la CRA compete verificar los motivos para la adjudicación de esta clase de áreas.

Las áreas de servicio exclusivo (en adelante ASE) son una área

geográfica otorgada por un municipio a un prestador. Mediante licitación pública se hace esta operación y en el área concedida ningún otro operador puede ofrecer el servicio por un período de tiempo determinado. La finalidad de esta práctica es asegurar la cobertura del servicio a los usuarios de menores

246Ibíd, artículos 87 y 88 247CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 155 de 1959, por la cual se dictan algunas disposiciones sobre

prácticas comerciales restrictivas. 248El Decreto 2153 de diciembre 30 de 1992, en el articulo 2o. numeral 1 señala que la Superintendencia

de Industria y Comercio ejercerá la siguiente función: “velar por la observancia de las disposiciones sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, en los mercados nacionales”.

249RSPD, Op. cit., artículo 40.

92

ingresos teniendo en cuenta los subsidios y sobreprecios asignados y asegurar la viabilidad económica y financiera del servicio.250

I.3.9. Régimen de protección, derechos y deberes de los usuarios

Dada la importancia de los servicios públicos el RSPD es un estatuto que tiene como objetivo, entre otros, la protección y defensa del consumidor. En efecto, la Ley dispone que los usuarios tienen derecho a la medición del consumo como parámetro fundamental de cobro; a obtener información sobre todas las actividades que realice el operador; a que los empresarios asignen subsidios mediante la estratificación; autoriza a los usuarios a participar en las empresas; indica los procedimientos cuando se produce una falla en el servicio; determina el contenido para la factura; y establece como defensa del suscriptor ante las empresas el recurso de reposición y subsidiario de apelación.251

El RSPD establece que el contrato de servicios públicos se regirá por lo

dispuesto en los Códigos Civil y Comercial y por el contrato de condiciones uniformes que establecerá las comisiones de regulación. Al definir los efectos fiscales del contrato de servicios públicos se tendrán en cuenta que a pesar de tener condiciones uniformes, resulta celebrado con cada usuario en particular.252

La Ley señala que son partes del contrato la empresa de servicios

públicos y los usuarios. El usuario de los servicios públicos es solidario en sus obligaciones y derechos en el contrato. Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos por parte de los usuarios pueden ser cobradas ante los jueces, con lo cual la factura se considerará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del derecho civil y comercial.253

Igualmente, los usuarios de los servicios públicos tienen derecho a

solicitar y obtener información precisa y oportuna sobre las actividades y operaciones que realicen los operadores de los servicios públicos.254 El RSPD señala que los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato. Contendrá el cálculo de sus consumos, la tarifa cobrada, el período, el plazo y modo para realizar el pago.

El RSPD255 define la falla en la prestación del servicio como “el

incumplimiento en la prestación continua del servicio". La Ley también señala que una falla del servicio da derecho al usuario a reparaciones desde el momento en que esta se presente.256 Así como la Ley señaló que las

250MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, Decreto 891 de 2002 artículos del 2 al 5, el cual se

reglamenta el artículo 9. de la Ley 632 de 2000. 251RSPD, Op. cit., artículos 9.2, 9.4, 11.4, 14.3, 27.6, 28, 35, 135, 136, 137, 138, 147, 148, 149, 154 y

159. 252Ibíd, artículo 132. 253Ibíd, articulo 130. 254Ibíd, artículo 9.4 255Ibíd, artículo 136 256Ibíd, los artículos "137.2. A que no se le cobre el servicio de recolección, transporte y disposición final

de residuos sólidos, si en cualquier lapso de treinta días la frecuencia de recolección es inferior al cincuenta por ciento (50%) de lo previsto en el contrato para la zona en la que se halla el inmueble." y "137.3.- A la indemnización de perjuicios, que en ningún caso se tasarán en menos del valor del consumo de un día del usuario afectado por cada día en que el servicio haya fallado totalmente o en

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empresas públicas deberán crear una oficina de peticiones, quejas, reclamos y recursos la cual tiene la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamaciones y recursos verbales de los usuarios también tendrán la obligación de llevar una relación de las peticiones y recursos presentados.257

Es necesario reiterar que el RSPD establece como principio rector la

libre competencia, la libertad de acceso de vendedores y compradores. En efecto, del lado de los operadores se señaló la libre entrada al mercado de todas las personas naturales o jurídicas con capacidad para operar empresas258 y del lado de la demanda estableció que los usuarios tienen derecho a la libre elección del prestador.259

En resumen, la Ley 142 de 1994 determina que tanto usuarios como

operadores tienen derechos y obligaciones que van de la mano y que se desarrollan mediante un contrato de condiciones uniformes que difiere de los contratos de adhesión en los que los términos los configura quien presta el servicio.260 Por tal razón en los servicios públicos “el derecho a la competencia y el derecho del consumo son también las dos caras de una misma moneda, moneda cuyo equilibrio corresponde garantizar el Estado”.261 En otras palabras, el marco legal tutela el derecho para los consumidores y productores. Para los primeros el de mantener la calidad y continuidad del servicio y para los segundos presentar unas reglas claras de financiación.

I.3.10. Regulación de tarifas y costo del servicio

La modernización de los servicios públicos domiciliarios buscada por el RSPD tuvo como eje central que las tarifas, en primer término, reflejen los costos de prestación del servicio. En segundo término, que se aproximen a los precios de un mercado competitivo y en tercer término, que tengan en cuenta para su fijación no sólo los costos sino los aumentos de productividad.

Igualmente, el régimen tarifario de los servicios públicos incluirá el

criterio de solidaridad y redistribución del ingreso con la finalidad de que quienes no tienen nada puedan recibir los servicios públicos en las mismas condiciones de calidad, cobertura y continuidad de quienes tienen cómo pagar por ello. Para lo cual éstos últimos deben contribuir al pago de aquellos, materializando así el principio.

La Ley determinó que el régimen tarifario lo establecen las comisiones

de regulación262 que podrán establecer topes máximos y mínimos tarifarios, de cumplimiento obligatorio por parte de las empresas. Igualmente podrán definir

proporción a la duración de la falla; más el valor de las multas, sanciones o recargos que la falla le haya ocasionado o usuario más el valor de los gastos en que haya incurrido para suplir el servicio."

257Ibíd, los artículos 151 y 152 258Ibíd artículo 10 259Ibíd, artículo 9.2 260RSPD, Op. cit., artículo 128 261SÁNCHEZ, Op. cit., p. 31. 262PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Decreto 1524 de 1994 delegó en las comisiones de regulación la

función de señalar políticas generales de administración y control en los servicios públicos domiciliarios.

94

las metodologías para la fijación de tarifas orientadas por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia. 263

Además, con el objetivo de mejorar la financiación del sector y la expansión de la infraestructura, el RSPD estableció que todas las entidades prestadoras de servicios públicos están sujetas al régimen tributario nacional. Sin embargo, señaló un período de siete años para eximir a los prestadores de orden municipal, no importando su naturaleza (privada, oficial o mixta) del pago del impuesto de renta sobre las utilidades.264

I.3.11. Régimen de subsidios y el financiamiento de l sector

El RSPD265 señala que el Estado intervendrá en los servicios públicos en

el marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336, y 365 a 370 de la Constitución Política para, entre otros, ampliar la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios. Lo anterior mediante un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los principios de equidad y solidaridad. La Ley también preceptúa que constituyen instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos, especialmente la gestión y obtención de recursos para la prestación de servicios y la concesión de subsidios a las personas de menores ingresos.266

En cuanto al sistema de subsidios este es diferente del modelo tarifario.

La separación se encuentra en la Carta de 1991 cuando esta señala la autorización al Estado para otorgar subsidios con recursos públicos. En efecto, el RSPD define que el régimen tarifario adoptará medidas para que los usuarios de mayores ingresos o estratos altos (5 y 6) incluidos en ellos los sectores comerciales e industriales ayuden a financiar a los usuarios de estratos bajos (1, 2 y 3) a pagar las tarifas, en cumplimento del principio constitucional de solidaridad y redistribución.

Con el fin de que el modelo cuente con fondos necesarios, los Consejos

Municipales tienen la obligación de crear los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (en adelante FSRI) y asignar recursos del presupuesto Nacional y municipal para cubrir las necesidades de financiación. Estos conceptos desarrollan el canon constitucional contenido en el artículo 367 y su finalidad es que los usuarios de estratos altos y los comerciales e industriales ayuden a pagar las tarifas a los usuarios de menores recursos. Los FSRI del orden departamental, municipal y distrital fueron reglamentados mediante actos administrativos.267

263RSPD, Op. cit., artículo 87 264RSPD, Op. cit., artículo 24 265RPSD, Op. cit., artículo 2º del RPSD. 266Ibid, artículo 3.7 267MINISTERIO DE DESARROLLO, Decreto n.565 de 1996, por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994

en relación con los FSRI del orden departamental, municipal y distrital para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo y Decreto el 1013 de 2005, por el cual se establece la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.

95

De conformidad con el RSPD las comisiones de regulación exigirán a quienes prestan los servicios públicos que distingan en las facturas el factor que se aplica para otorgar subsidios y conceder sobreprecios.268 Igualmente, se obliga a quienes presten los servicios públicos llevar cuentas detalladas y contabilidad de los subsidios otorgados y las contribuciones recibidas.269

En relación con el mecanismo de gravar a un sector de usuarios con una

mayor tarifa, cuyos fondos son transferidos a la cobertura del costo de sectores pobres mediante menores tarifas, se observa que este instrumento permite materializar el principio de un Estado Social de Derecho o sea la estratificación socioeconómica. Es ésta una de las formas de enfocar los subsidios, las transferencias públicas y programas especiales del gobierno.

La estratificación socioeconómica270 permite cobrar tarifas diferenciadas

a los usuarios y se establecen mediante decreto expedido por el alcalde de acuerdo con las metodologías desarrollas por el Departamento Nacional de Planeación. La Ley determina que cuando se otorguen subsidios de carácter nacional se podrá exigir, antes de efectuar los desembolsos, un certificado de la SSPD con el fin de verificar su implementación.271

I.3.12. Indicadores de eficiencia y contabilidad re gulatoria

El RSPD tiene como propósito crear un sistema único de información contable y financiera que permita apoyar a las comisiones de regulación, la SSPD y a todas las entidades estatales que requieran información, con el fin de conocer las necesidades de inversión, elaborar modelos tarifarios, simular la competencia, estudiar el comportamiento de los costos del servicio y poder calcular indicadores financieros, operativos, técnicos y de gestión.272

La Ley también determina que la CRA273 tiene la facultad de "fijar las

normas de calidad a las que deben ceñirse las empresas de servicios públicos en la prestación del servicio".274 Así mismo definirá los criterios, metodologías, indicadores, parámetros y modelos de carácter obligatorio que permitan evaluar la gestión y resultados de las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios y establecerá las metodologías para clasificarlas, de acuerdo con el nivel de riesgo, las características y condiciones con el propósito de determinar cuáles de ellas requieren un mayor nivel de inspección y vigilancia.275

268RSPD, Op. cit., artículo 89 269 Es necesario señalar que para las entidades prestadoras de estos servicios, el factor a que se refiere

el artículo 89.1 del RSPD, se ajustará al porcentaje necesario para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los límites establecidos en dicha ley, y se mantenga el equilibrio y que las entidades prestadoras destinarán los recursos provenientes de la aplicación de ese factor para subsidios a los usuarios atendidos por la entidad, dentro de su ámbito de operaciones.

270RSPD, Op. cit. artículo 101 271El plazo para adoptar la estratificación urbana y rural se venció en diciembre de 1994 y julio de 1995

respectivamente. 272RSPD, Op. cit. artículo 87.1 273Ibíd, artículo 52 del RSPD modificado por el artículo 7 de la Ley 689 de 2001. 274Ibíd, numeral 73.4 275Ibíd, artículo 136

96

Como complemento del RSPD, la Ley 689 de 2001276 determinó que corresponde a la SSPD en desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia, establecer, administrar, mantener y operar un sistema único de información que se surtirá de la información proveniente de los operadores. Tendrá entre sus propósitos apoyar las tareas asignadas a las comisiones. De acuerdo con lo funciones establecidas en el RSPD277 y el Decreto 548 de 1995, es deber de la SSPD señalar sistemas uniformes de contabilidad que deben utilizar los operadores de servicios públicos, no importando su naturaleza jurídica.278

Así mismo, el RSPD faculta a la SSPD mediante su control y vigilancia a

obligar a las empresas de servicios públicos a señalar modelos contables uniformes, mediante planes únicos de cuentas de acuerdo con los principios de contabilidad señalados279 y utilizados por el sector productivo.280 El objetivo de la acción reguladora es lograr los niveles de calidad y cobertura establecidos por la política estatal, preservando la estructura industrial, la existencia de competencia y exigiendo los niveles mínimos de eficiencia.

I.3.13. Cambios institucionales y entidades regulat orias

La Constitución de 1991 señala que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado (artículo 365) y que el saneamiento ambiental es un servicio público (artículo 49) y que de acuerdo con el RSPD los servicios públicos se prestan bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad con el fin de garantizar su prestación, como antes se indicó. Es necesario señalar que de acuerdo con la Constitución y la Ley el sector de acueducto y saneamiento básico separaron las funciones de formulación de políticas a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de las funciones de regulación y supervisión del sector por parte de las comisiones de regulación y la superintendencia.

Como desarrollo de la Carta de 1991 el legislativo también expidió la Ley

99 de 1993281 donde se creó el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (en adelante MAVDT) que se encarga de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables. El Ministerio define las políticas sectoriales, la regulación económica y técnica de la prestación de los servicios de saneamiento básico.

De acuerdo con el Decreto 216 de 2003 el MAVDT está encargado de

formular, y coordinar la política sectorial. Además debe promover la gestión eficiente de los operadores de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo

276Artículo 14 de la Ley 632 de 2002. 277RSPD, Op cit., artículo 79.4 278Para el caso de los entes prestadores de servicios públicos de naturaleza jurídica privada, aunque no

se rigen por las normas de la Contaduría General al estar bajo la vigilancia y control de la SSPD, se deben someter a lo dispuesto en el plan de contabilidad desarrollado por esta.

279MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, Decreto 2650 de 1993, por el cual se modifica el plan único de cuentas para los comerciantes, el Código de Comercio y el Estatuto Tributario.

280RSPD, Op cit., artículo 79.3 281MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, Ley 99 de 1993, por la cual se crea el, se reordena el sector

público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental –SINA- y se dictan otras disposiciones.

97

y debe reglamentar el sistema de subsidios que asigna la Nación para el sector.282 El RSPD obliga al MAVDT a elaborar un plan de expansión de la cobertura de los servicios de acueducto y saneamiento básico cada cinco años, en el que se identifiquen y se determinen las inversiones públicas que deben realizarse y las privadas que deben estimularse.283

Un elemento novedoso del RSPD se refiere a la creación de las

Comisiones de Regulación, una por cada sector, como Unidades Administrativas Especiales, con independencia técnica, administrativa y presupuestaria.284 Para el caso del sector de agua y saneamiento básico es la Comisión de Regulación de Agua y Saneamiento Básico (en adelante CRA) integrada por los Ministerios de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (que la preside), el de Protección Social, el de Salud, el Departamento Nacional de Planeación y cuatro Expertos Comisionados nombrados por el Presidente de la República y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.285(Con voz pero sin voto)

Por delegación presidencial las comisiones están encargadas de

establecer el régimen tarifario en los regímenes de libertad regulada y vigilada, y regular los monopolios, promover la competencia y fijar normas técnicas286 a las cuales deben someterse las empresas de servicios públicos de los sectores de acueducto, alcantarillado y aseo.

La Constitución y el RSPD determinaron que a la SSPD le corresponde

vigilar la gestión de las empresas, evaluar la gestión administrativa y financiera de las mismas y promocionar la participación de usuarios. Para ello tiene amplias facultades para sancionar, intervenir y liquidar empresas.287 Este hecho refleja la intención del constituyente primario de separar con claridad la función reguladora de las de vigilancia y control.288 El modelo de competencias en diferentes niveles nacionales, bajo una estructura descentralizada de prestación de los servicios de saneamiento, implica una gran coordinación interinstitucional y de políticas con el propósito de evitar posibles conflictos entre objetivos sociales e instrumentos económicos.

Otras instituciones del gobierno nacional que intervienen con diferentes

instrumentos en el sector de agua y saneamiento básico son el Ministerio de

282DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, y MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y

DESARROLLO TERRITORIAL, Dirección de agua potable y saneamiento básico y ambiental, Lineamientos de política para un plan de desarrollo sectorial, de agua potable y saneamiento básico y ambiental, Bogotá, D.C, octubre 14 de 2004, pp. 30 - 31.

283RSPD, Op. cit., artículo 67.2. 284El presupuesto se derivada de las contribuciones parafiscales que las empresas reguladas pagan a la

CRA. 285La CRA tiene como cuerpo rector la Comisión, organismo que sesiona cada mes con los miembros

que la componen, un Comité de Expertos que atiende, estudia y evalúa los temas que se presentan a esta. La CRA cuenta con una Dirección y Coordinación Ejecutiva y Administrativa. Las funciones técnicas son asumidas por las Oficinas de Regulación y Políticas de Competencia, la Técnica y la Jurídica.

286MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, Dirección General de Agua Potable y Saneamiento Básico, Resolución 1096 de 2000, por la cual se adopta el Reglamento técnico del sector de agua potable y saneamiento básico, (RAS).

287Tanto la Superintendencia como la CRA, están adscritas al Ministerio de Vivienda y Medio Ambiente, entidad que tiene a su cargo las funciones de planificar y definir la política sectorial.

288Situación que se muestra en que la Superintendencia asiste a la comisión con voz pero sin voto.

98

Hacienda y Crédito Público, que asigna recursos financieros cuyo propósito es aumentar las coberturas del sector y asignar subsidios; el Ministerio de Salud que establece los parámetros y normas técnicas en relación con la calidad del agua suministrada a los usuarios; y los Consejos Regionales de Política Económica y Social (CORPES) en las regiones de Amazonía, Orinoquía, Costa Atlántica, Occidente, y Centro Oriente que articulan las directrices de política nacional con las necesidades regionales del sector. I.4. CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO

Es obligado comenzar señalando que en los años ochenta el modelo de

los servicios públicos domiciliarios prestados por el Estado colombiano entró en una profunda crisis. Desde hacía decenios se venían acumulando un sinnúmero de deficiencias como la baja cobertura, la pobre continuidad y la deficiente calidad derivadas del manejo político que se traducían en bajas tarifas que no podían cubrir la expansión del sistema. Igualmente, se ha mostrado que no existía un marco institucional y legal en el que se delimitaran las funciones de política, regulación, vigilancia y control en la prestación de los servicios y que la sociedad no contaba con herramientas para mejorar la eficiencia de los operadores, constituyéndose las empresas en una pesada carga para el erario público.

Hemos estudiado en el capítulo cómo la economía del país experimentó

una reorientación radical de su estrategia de desarrollo de la mano del Banco Mundial. Sus propósitos esenciales estaban orientados a la creación de una mayor competencia mediante la apertura, especialmente en los sectores y empresas que florecieron al amparo de un mercado protegido bajo el modelo de industrialización por sustitución de importaciones.

Continuamos analizando cómo Colombia a comienzos de la década de

los noventa adelantó un proceso de reformas estructurales cuyo objetivo era reducir el nivel de intervención del Estado en los mercados. Simultáneamente, el país en el año 1991 sancionó una Constitución que aumentó el grado de intervención en sectores como los servicios públicos. Con el programa de desregulación y privatización de los diferentes sectores de la actividad económica colombiana, fundamentado en el marco general de la apertura, se buscó incentivar integralmente el fortalecimiento de la estructura productiva del país, y por esta vía acrecentar los niveles de eficiencia, mejorar la calidad de los bienes y servicios producidos internamente y adecuar los niveles de competitividad.

Igualmente, en el desarrollo del capítulo, hemos mostrado que a pesar

de que el sector de acueducto, alcantarillado y aseo se había descentralizado y recibía recursos de la Nación, los entes territoriales se habían mostrado incapaces de administrar, operar y mantener la infraestructura en términos financieros, técnicos y de gestión. Una característica de las empresas de servicios públicos, desde su nacimiento, había sido su fácil acceso al crédito mediante subsidios, la condonación de sus deudas y la financiación con recursos públicos, lo que había permitido mantener su viabilidad sin importar el costo social que suponía.

99

Como resultado las empresas de servicios públicos fijaban en forma

autónoma sus propios objetivos como expresión de las presiones ejercidas por los diferentes actores que eran principalmente los usuarios, los sindicatos y la clase política. Se trata entonces de lo que la literatura ha denominado una situación de agente. El principal fenómeno de la misma desdibuja la responsabilidad gubernamental con la naturaleza de la empresa prestadora.

Según la Asamblea Nacional Constituyente la crisis de los servicios

públicos había tocado fondo y era tan profunda que debían buscarse soluciones radicales. Para romper el círculo vicioso, superar el equilibrio de bajo nivel y perforar el clientelismo en la gestión pública, el Estado debía de introducir por lo menos cuatro instrumentos como son el independizar las empresas de las decisiones políticas; el introducir competencia; el crear un marco regulatorio que separara las funciones de política sectorial de las de regulación; y desarrollar esquemas de privatización.

En el capítulo examinamos cómo los organismos de crédito multilateral

financiaron programas de inversión en infraestructuras y, en particular, en el sector de saneamiento básico condicionados a la adecuación de las estructuras tarifarias al costo del servicio, al establecimiento de modelos regulatorios, a la separación del Estado empresario del regulador, a la penetración de la competencia y de la iniciativa privada mediante procesos de privatización. Dicha modernización institucional y legal permitió la más reciente transformación y modernización del sector de agua potable y saneamiento básico en el país.

El programa de reformas estructurales de los servicios públicos se

caracterizó por remover las estructuras que no permitían el libre funcionamiento de los mercados. Para ello se eliminó el monopolio del Estado en la prestación y se diseñó un sistema que permite al usuario escoger libremente entre agentes privados y operadores públicos. Así mismo, se desarrolló un modelo tarifario en el que los usuarios pagan el costo del servicio y se señaló un sistema de subsidios. Igualmente, se separaron los roles de regulación de los de vigilancia y control. El nuevo marco legal y de ajuste estructural del aparato estatal converge en la necesidad de suplir el continuo y profundo atraso en que se sumergió el sector de acueducto y saneamiento durante más de 50 años.

El modelo de Estado Social de Derecho, plasmado en la Constitución de

1991, no sólo desarrolló los derechos clásicos de primera generación como son los de la dignidad, los civiles y los políticos, sino que ha incorporado los derechos de segunda y tercera generación denominados sociales y económicos, entre los que destaca el derecho al acceso de los servicios públicos domiciliarios.

Desde esta perspectiva interesa destacar que con la sanción de la

Constitución de 1991 y el RSPD se inició un proceso de reestructuración en el sector de agua y saneamiento básico al contener la Carta los principios básicos en relación con la naturaleza de los servicios públicos, el papel y las posibilidades de acción de los agentes públicos y privados, los deberes y

100

derechos de los usuarios, la libre concurrencia y la responsabilidad de los municipios ante la comunidad respecto a la cobertura y la calidad en la prestación de los servicios públicos.

101

CAPÍTULO II REFORMAS ESTRUCTURALES DE SEGUNDA GENERACIÓN

II.1. REFORMAS ESTRUCTURALES DE SEGUNDA GENERACIÓN........................102 II.1.1. Fondo Monetario Internacional.....................................................................102 II.1.2. Algunas anotaciones conceptuales ..............................................................105 II.1.3. Modelo de absorción ....................................................................................105 II.1.4. Modelo de elasticidades ...............................................................................107 II.1.5. Enfoque monetario de la balanza de pagos .................................................110 II.1.6. Modelo de cuenta de capital.........................................................................113

II.2. PROGRAMA DE AJUSTE DEL FMI ....................................................................117 II.2.1. De la apertura económica al ajuste estructural.............................................121 II.2.2. Consideraciones para la firma del Acuerdo con el FMI ................................129

II.3. CONTENIDO DEL ACUERDO CON EL FMI .......................................................131 II.3.1. Metas del Acuerdo extendido con el FMI.....................................................133 II.3.2. Objetivos generales del Acuerdo Extendido .................................................134 II.3.3. Objetivos de política macroeconómica .........................................................135 II.3.4. Programas y objetivos de las reformas estructurales ...................................137

II.4. EVALUACIÓN DE LOS PARÁMETROS ACORDADOS CON EL FMI .................139 II.4.1. Comportamiento fiscal..................................................................................141 II.4.2. Endeudamiento externo ...............................................................................142 II.4.3. Metas y logros del sector externo.................................................................143 II.4.4. Metas monetarias y anti-inflacionarias .........................................................145 II.4.5. Acuerdos en el contexto de América Latina .................................................146

II.5. EVALUACIÓN DEL AJUSTE FRENTE AL GASTO SOCIAL ...............................149 II.5.1. Modelo de transferencias antes de las reformas estructurales .......................149 II.5.2. Constitución de 1991, las transferencias y el gasto social............................151 II.5.3. Macroeconomía y Sistema General de Participaciones ...............................154 II.5.4. Desequilibrio fiscal, reforma constitucional y Acto Legislativo 01 de 2001....156 II.5.5. Evolución de las transferencias sociales ......................................................157

II.6. EVOLUCIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS A SECTOR ACUEDUCTO Y SANEAMIENTO BÁSICO ....................................................................................161

II.6.1 Estado Social de Derecho y financiamiento del gasto ...................................169 II.7. COMENTARIOS AL AJUSTE ESTRUCTURAL A MANERA DE

CONCLUSIONES ................................................................................................172

102

El objetivo de este capítulo es presentar el marco teórico y conceptual que fundamenta el accionar del FMI, para lo cual se describen los aspectos de las políticas de estabilización macroeconómica y de ajuste estructural que tienen repercusiones directas e indirectas en el sector de saneamiento básico así como analizar el antes y el después del programa. Con ello intentar evaluar los efectos del ajuste en la variable clave del sector saneamiento básico como son las transferencias estatales.

Colombia, a finales de 1999, se vio en la necesidad de firmar un

Acuerdo Extendido con el FMI289 que derivó en un proceso de ajuste y de reformas estructurales, cuyo objetivo era corregir la combinación de dos desequilibrios macroeconómicos a saber el interno, originado por un creciente déficit fiscal y el externo de balanza de pagos explicado por un rápido crecimiento de las importaciones. El país o bien se ajustaba o bien se enfrentaba una crisis de balanza de pagos, con lo cual podría enfrentarse a problemas de fuga de capitales, de restricción de recursos externos, de inestabilidad cambiaria y de aumento del nivel precios que determinarían caídas en el ritmo de la actividad económica. Para hacer frente a esta situación se necesitaban los recursos del Fondo y de la banca multilateral, para poder así tranquilizar a los mercados financieros internacionales. II.1. REFORMAS ESTRUCTURALES DE SEGUNDA GENERACIÓN

II.1.1. Fondo Monetario Internacional

El FMI fue creado en julio de 1944 tras la Conferencia Internacional celebrada en Bretton Woods, New Hampshire, Estados Unidos, bajo el auspicio de Naciones Unidas con participación delegados de 45 países. La reunión tenía el propósito de evitar la repetición de la gran depresión de los años treinta y los fracasos en el manejo cambiario en el periodo interbélico, en parte originados en la anarquía en el manejo de los regímenes cambiarios con el fin de empobrecer al vecino y conseguir ventajas competitivas.290 Igualmente, en la conferencia se pretendía crear una institución internacional que supervisara el sistema monetario internacional y que fomentara la estabilidad monetaria, cambiaria y crediticia mundial.291

El acuerdo Bretton Woods constituyó un esfuerzo por estabilizar los

tipos de cambio de los países. Se proponía así la idea de que los países que formasen parte del acuerdo definieran una paridad frente al dólar de Estados Unidos, única moneda que en esos años permitía la libre covnertibilidad en oro. Esta fórmula intentaba devolver a los bancos emisores la capacidad de afectar la demanda domestica con instrumentos de política monetaria, en caso de necesidad, al tiempo que se garantizaba la estabilidad cambiaria.

289MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y BANCO DE LA REPÚBLICA, Acuerdo Extendido

de Colombia con el Fondo Monetario Internacional, diciembre de 1999. Edición Banco de la República, Bogotá 1999.

290BOUGHTON, JAMES, El Fondo Monetario Internacional a los sesenta. Reflexiones sobre la reforma del FMI y las exigencias de economía mundial en evolución. En revista Finanzas y desarrollo, septiembre de 2004.

291JEREMY, Clift, ¿Qué es el Fondo Monetario Internacional? Disponible en http://www.ucm.es/info/eid/prof/FMI.pdf, [citado el 20 noviembre de 2007]

103

El Fondo trabajaría para promover la cooperación monetaria y cambiaria mundial, con el objetivo de asegurar la estabilidad financiera internacional. La filosofía original que concibió dicha institución fue un sistema monetario internacional basado en un sistema cambiario de paridades. En 1973 el esquema entró en crisis cuando los Estados Unidos bajo el mandato de presidente R. NIXON declaró la no convertibilidad de dólares a oro, devaluó el dólar e implantó su libre flotación. Desde ese momento, los países en todo el mundo se orientaron a utilizar distintos regímenes cambiarios, predominando la libre flotación.

El FMI ha recomendado la liberalización de los sistemas cambiarios de

los países miembros, así como la apertura de las economías al libre comercio de bienes y servicios y orienta su función de supervisión a que las balanzas de pagos de los países miembros sean viables. También vigila que las políticas monetarias de los países sean compatibles con la estabilidad financiera mundial. Igualmente, el Fondo suministra respaldo financiero condicionado a los países que se enfrentan dificultades de balanza de pagos. También actúa como prestamista de última instancia y presta asesoría técnica a sus miembros.

El Fondo organiza el sistema de pagos internacionales y de tipos de

cambio de las monedas nacionales con el fin de evitar las crisis en el sistema, alentando a los países a adoptar medidas de política económica en los terrenos cambiario y financiero.

El FMI rinde cuentas a sus países miembros a través de su autoridad

máxima que es la Junta de Gobernadores, la cual decide sobre todas las cuestiones de política monetaria y cambiaria internacional. La Junta celebra sus sesiones una vez al año con ocasión de las reuniones del Banco Mundial. En la actualidad el FMI cuenta con 185 países miembros de los cuales 80 son los mayores deudores. Un grupo de naciones intermedias ocasionalmente utilizan las líneas de crédito del Fondo.292

De acuerdo con el Convenio Constitutivo los fines del FMI se pueden

resumir así:293

• Fomentar la cooperación monetaria internacional. • Facilitar el crecimiento equilibrado del comercio internacional. • Fomentar la estabilidad cambiaria y evitar depreciaciones cambiarias

competitivas. • Coadyuvar a establecer un sistema multilateral de pagos para las

transacciones que se realicen entre los países. • Financiar temporalmente los recursos necesarios para corregir

desequilibrios de balanzas de pagos. • Disminuir el nivel de desequilibrio de las balanzas de pagos de los

países miembros.

292BOUGHTON, Op. cit., p. 12. 293CLIFT, Jeremy, Op. cit., p. 6, artículo I del Convenio Constitutivo del FMI.

104

Las actividades del FMI se financian mediante cuotas294 que se asignan a sus miembros y se establecen en función del tamaño de cada economía. Los recursos aportados forman una bolsa de la que la institución dispone para poder prestar. El monto de la cuota sirve para determinar lo que cada miembro puede pedir prestado y el número de votos a que tiene derecho en las reuniones. En la actualidad los Estados Unidos es el mayor contribuyente del FMI con 35 millardos de dólares,. Dispone así de 265.000 votos, el 18% del total.295

La supervisión de los países miembros se ejerce mediante visitas

anuales en las que los técnicos del FMI estudian e investigan la coyuntura económica de cada nación y celebran reuniones con funcionarios del gobierno y del banco emisor con el propósito de realizar recomendaciones sobre el manejo de la política macroeconómica y sobre otros parámetros de interés como la estabilidad del sector financiero, la gestión tributaria, la administración aduanera, el manejo de los recursos públicos y los programas anticorrupción. De acuerdo con el Fondo, nueve de cada diez países miembros divulgan las principales conclusiones de cada visita.296

Existen otros mecanismos de supervisión como son los Acuerdos de

Carácter Precautorio en los cuales los países convienen con el Fondo algún nivel de recursos.297 Sin embargo, los valores asignados no se utilizan hasta que la nación a la cual se le otorgan cumplan con las exigencias del FMI. Otros acuerdos como los Programas Supervisados de Forma Oficiosa del FMI permiten que el país receptor reciba recomendaciones sin que estas sean de obligatorio cumplimiento. Por último, la Supervisión Reforzada de Ajuste, se utiliza para reprogramar el pago de la deuda.298

El FMI ha creado un menú de procedimientos que guían el marco de

acción de los programas de ajuste, impulsados por la condicionalidad, que rigen el uso de sus recursos por parte de los países que acceden a ellos. Lo cual significa que para obtener un préstamo es necesario que el país deficitario cumpla con las prescripciónes de política macroeconómica que se señale. Los programas pretenden garantizar que los beneficiarios del crédito puedan reembolsar los empréstitos. Los requisitos para otorgar un crédito pueden ir desde un compromiso de carácter general de cooperar con el FMI en la adopción de medidas de política económica hasta la formulación de un plan específico.299

El Banco Mundial y el FMI son tan influyentes en el plano económico en

el mundo actual, que tanto los países desarrollados como los emergentes

294La cuota que se debe cancelar es el 25% en moneda extranjera o en Derechos Especiales de Giro y el

75% restante en la moneda local. Brinda flexibilidad al cálculo para tomar en cuenta la diversidad de estructuras entre las economías de los países miembros.

295El Fondo Monetario Internacional. En: http://www.eumed.net/cursecon/FMI/ [citado el 20 noviembre de 2006].

296FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, (2007): Cómo funciona en la práctica la supervisión del FMI en relación con cada país? artículo I, En: http://www.imf.org/external/np/exr/factS/spa/glances.htm [citado en 29 septiembre de 2007]

297En Derechos Especiales de Giro. 298FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, Informe anual del Director Ejecutivo, Washington, FMI,

1998, pp. 49 - 50. 299CLIFT, Op. cit., p. 6.

105

buscan ante estos organismos créditos, asistencia financiera y aspiran a obtener una especie de sello de aprobación que les permita tener un mejor acceso a los mercados financieros internacionales. Por ello los países deben seguir sus recomendaciones siempre asociadas a la liberalización de los mercados y a la estabilización macroeconómica.300

II.1.2. Algunas anotaciones conceptuales

La elaboración de los programas de ajuste se sustenta en un modelo de programación financiera desarrollado por el departamento de investigación del FMI301 en los años sesenta y ochenta. Tal modelo se plasma en un número de ecuaciones inspiradas en los enfoques absorción, cuenta de capital, elasticidades y monetario de balanza de pagos para una economía abierta. La discusión teórica que sigue pretende ilustrar cómo el modelo facilitan la compresión del ajuste macroeconómico y dela balanza de pagos.

A continuación presentamos las implicaciones y las consecuencias de

los distintos planteamientos teóricos.

II.1.3. Modelo de absorción 302

El modelo de absorción303 se deriva del esquema macroeconómico keynesiano que se caracteriza por la interdependencia de los mercados. En él las variables endógenas son al mismo tiempo reales y monetarias, es decir que los niveles de equilibrio dependen de todos los mercados.304 El esquema absorción recurre a los siguientes supuestos: 1) los flujos de capital no son significativos, lo que implica que cualquier desequilibrio externo se resuelve con el ajuste de la cuenta corriente; 2) el tipo de cambio es fijo y lo señala el emisor; 3) el precio de los productos exportados depende de los mercados internacionales.

)( Y :Si MXGIC −+++≡ Expresión en la que: Y= Ingreso nacional o demanda agregada C = Consumo I= Inversión S = Ahorro G= Gasto del gobierno

300STIGLITZ, Joseph, El malestar de la globalización, primera edición, Madrid, 2000, Santillana, p. 43, y

BACHA, EDEMAR, El FMI y el Banco Mundial: Un memorándum Latinoamericano, En El FMI y el Banco Mundial y la crisis Latinoamericana, primera edición, México, 1986, Siglo XXI. p.49.

301ROBICHEK, Walter, Financial Programming as Practice by the IMF, manuscript inedited, Banco Mundial, 1985 y POLAK, Jaques, The IMF Monetary Model at Forty, Internactional Monetary Fund, Research Department, april 1997 e INTERNACTIONAL MONETARY FUND, Monetary Approach to the Balance of Payments, Washington, Research Department, 1977.

302El enfoque fue desarrollado inicialmente por el economista de FMI S. ALEXANDER, Effects of Devaluation on a Trade Balance, IMF, Staff Papers, april 1952.

303MELLER, Patricio, Revisión de los enfoques teóricos sobre el ajuste externo y su relevancia para América Latina. En Revista de la Cepal n.32, pp. 182 -187.

304FERNANDEZ, Javier, Modelos clásico y keynesiano, primera edición, Bogotá, Universidad Externado, 2007, p. 47.

106

X = Exportaciones M = Importaciones T= Impuestos A = Absorción B= Saldo en cuenta corriente Y*= Demanda externa. Si G I C A ++= , Entonces M)-(XA Y +≡

BMX ≡−≡ A - Y o )(A -Y O sea M - X B A - Y ==

Desde esta perspectiva interesa destacar que la ecuación MX −≡ B representa el saldo en cuenta corriente. Es decir, cuando 0 B = hay equilibrio comercial. Si B es negativo existe un déficit y en caso contrario si es positivo existe superávit entre exportaciones e importaciones. Como Y es el la demanda agregada y A es el gasto interno cuando A Y = se logra el equilibrio interno es decir la demanda domestica es igual a la producción. Lo anterior implica que existirá desequilibrio cuando A≠ Y .

En consecuencia, al esquema de absorción se le atribuye el siguiente

sentido si en un país su demanda domestica es mayor a su producción, Y) (A > el déficit se cubriría con endeudamiento, y como resultado se genera

un déficit en cuenta corriente. en esa situación, el desequilibrio interno se explica por el desequilibrio externo.305

Si al modelo se le agregan las siguientes consideraciones: 1)Que la absorción domestica es función del ingreso, (Y)A A = ; 2) que las exportaciones dependen del ingreso externo (Y*). X X = 3)Las importaciones de la demanda agregada interna (Y) M M = .

El equilibrio estará dado por:

B (Y)A - Y o Y*) ( M - ) Y ( X ) Y (A Y =+=

La primera parte de la ecuación muestra el desequilibrio interno, mientras la segunda el desequilibrio externo. La relación completa muestra que el único mecanismo que cuenta el aparato productivo, para conseguir simultáneamente el equilibrio interno y externo, es el ajuste de la demanda agregada nacional.306 Entonces, según el enfoque del modelo de absorción, el ajuste externo se logra a expensas del interno y viceversa. Dicho de otra manera, para alcanzar el equilibrio macroeconómico domestico es necesario desacelerar el ritmo de la actividad económica mediante políticas contractivas que permitan disminuir el ingreso nacional con el propósito de reducir el déficit externo. De acuerdo con este diagnostico el origen del desequilibrio interno es el exceso de demanda agregada.

305SALVADORE, Domick, Economía Internacional, sexta edición, México, Pearson, 2005, pp. 558-559. 306MELLER, Op. cit., pp. 183 -187.

107

El análisis planteado permite concluir que para el FMI el desequilibrio externo es generado por un desequilibrio interno. Si una nación tiene un desequilibrio en su balanza de pagos, ello se explica porque su gasto domestico es más elevado que su producción interna y por tal razón, el aparato productivo gasta por encima de sus posibilidades.307 El déficit se cubre con crédito externo, situación que se revierte cuando los recursos externos escasean y se encarecen con lo que largo plazo se lleva a un proceso de ajuste.

Los desequilibrios pueden estar relacionados con el exceso de gasto

interno originado por los cuantiosos desequilibrios presupuestarios o por el ciclo político.308 En líneas generales, los desequilibrios en cuenta corriente y del sector gobierno, no importando su origen, no son sostenibles y es necesario ajustar la economía para eliminarlos, bien sea disminuyendo el ingreso domestico o bien devaluando.309 Como resultado de tal situación, los programas del FMI se orientan a ajustar el gasto al ingreso interno, puesto que los desequilibrios se ajustan o se financian.

En este contexto, es conveniente mencionar que HARRY JOHNSON

sostenía que la balanza de pagos (B) se podría definir como la diferencia entre la producción total (Y) y el gasto total (E), es decir E- Y B= . Por lo tanto, durante el proceso de estabilización un país se puede escoger entre políticas de reducción de gasto y de reorientación del gasto (switching).310 En otras palabras, el desequilibrio de balanza de pagos se puede corregir reduciendo el gasto o aumentando la producción mediante disminución del componente importado con el fin de sustituirla por producción local. No obstante, el FMI nunca analizó la segunda alternativa y optó por la primera que contrae la demanda agregada e incrementa el desempleo.

II.1.4. Modelo de elasticidades

El modelo elasticidades311 se centra en el estudio de cómo un cambio en la composición de la producción puede resolver el déficit por cuenta corriente, para lo cual se requiere un aumento de las exportaciones o una disminución o sustitución de las importaciones. Para lograr ese propósito se requiere un cambio en los precios relativos, esto se logra a través de variaciones en la tasa de cambio mediante devaluaciones con el fin de aumentar las exportaciones e inhibir las importaciones.

Expresado de otro modo, para resolver el desequilibrio externo lo que se

necesita es un cambio en los precios relativos de los bienes transables y no transables en el aparato productivo utilizando la tasa de cambio como 307STIGLITZ, El malestar de la globalización Op. cit.,p. 53. 308DORNBUSCH, Rudiger, EDWARDS, Sebastián, La macroeconomía del populismo en la América Latina,

En: Revista el Trimestre económico, enero - marzo de 1990, n.225, pp. 121-161. 309STIGLITZ, Joseph, El rumbo de las reformas. Hacia una nueva agenda para América Latina. En:

Revista Cepal n. 80, agosto 2003, p.18. 310CURRIE, Lauchlin, El crecimiento con estabilidad y el FMI, Revista Economía colombiana, n.313 –

314, pp. 222 citando, a Harry G. Johnson, Towards a General Theory of the Balance of Payments, reimpreso luego como el capítulo 23 de Readings in International Economics, Richard D. Irwin Inc. para la American Economic Association, 1968.

311APPLEYARD, Dennis y FIELD Alfred, Economía Internacional, primera edición, Madrid, McGraw-Hill, 1997, pp. 552- 564.

108

instrumento para modificar los precios. Si en la economía se aumenta el precio de los bienes transables en relación con los no transables se incentiva el incremento de la producción interna de bienes exportables al permitir sustituir importaciones, lo que en el mediano plazo disminuye el desequilibrio comercial. Es decir, la devaluación permite volver más competitiva la producción local y encarece las importaciones con lo cual se reducen las compras externas y se incrementan las ventas a los mercados internacionales con lo cual se corrige el desequilibrio en cuenta corriente.

El modelo de elasticidades se presenta matemáticamente en la forma

que veremos a continuación. Así con el fin de verificar las condiciones bajo las cuales la devaluación resulta eficiente y con el propósito de conseguir el ajuste externo en la literatura económica la expresión se conoce como la condición Marshall - Lerner312 que describimos seguidamente:313

M -X p B = (1) En la que: B = Balanza comercial p = Precio de las exportaciones X = Exportaciones M = Importaciones Una devaluación mejorará la balanza por cuenta corriente si

0 /dpdB < Diferenciando en (1) con respecto a p se obtiene:

pM/ - p/ p X dp / dB ∂∂∂∂+= X Expresión que se reescribir así: [ ] pM/ . p/M - p/ . p/X 1 X dp / dB ∂∂∂∂+= X Como 0 /dpdB >

Sustituyendo [ ( ) ]M/px m. - 1 X dp / dB ηηx+= Para que la balanza esté equilibrada X p M = lo que requiere

1 m >+ ηηx

Como se observa en las anteriores expresiones el modelo de

elasticidades señala que el efecto de una devaluación sobre la cuenta corriente dependerá del grado de respuesta de las elasticidades de las exportaciones e importaciones. Es decir, para que la depreciación incremente el valor de las ventas externas es necesario que la demanda por importaciones sea elástica. Por lo tanto, ante aumentos en la devaluación las importaciones caerán como respuesta al aumento de precios. Sin embargo, en caso contrario, si la

312La condición tiene tres supuestos: 1) la balanza esta en equilibrio 2) Las elasticidades son infinitas y 3)

los cambios en la demanda no afectan los precios. 313FERNÁDEZ, Andrés, PAREJO, Alberto, RODRÍGUEZ, Luis, Política Económica, primera edición,

Madrid, McGraw-Hill, 1998, pp. 260-261.

109

demanda de importaciones es inelástica la devaluación incrementará las compras externas.

Por lo tanto, si se quieren lograr dos objetivos de política

macroeconómica que son el equilibrio externo y el interno, sería necesario usar dos instrumentos diferentes, uno que opere sobre el nivel de ingresos y disminuya la demanda domestica agregada, y otro que afecte los precios relativos al variar la composición de la producción entre bienes transables y no transables. Es decir, ambas políticas (la caída del ingreso interno y el cambio de precios relativos) se complementan para corregir el desequilibrio externo. Así mismo, el incremento de la desocupación producida por la declinación del ingreso nacional es neutralizado con el incremento de las exportaciones originada por el aumento de la devaluación.

Sin embargo, el modelo de elasticidades tiene una limitación para países

que, como Colombia, tienen concentradas sus exportaciones en bienes primarios y donde la demanda es inelástica en relación al precio. Lo mismo ocurre con las importaciones cuyo componente importado está concentrado en bienes de capital, insumos y combustibles. Todo ello significa que el hecho de que la cuenta corriente tenga esa composición productiva no se logré corregir el desequilibrio externo con el aumento de la devaluación.314

Por otro lado, es necesario esclarecer los determinantes del tipo de

cambio real y sus relaciones con los principales agregados macroeconómicos en la economía colombiana. Por ello realizamos un breve comentario sobre el tema. Se define el tipo de cambio nominal como la relación a la que pueden intercambiarse dos moneda entre si. El tipo de cambio real indica la relación a la que pueden intercambiarse los bienes de un país por los de otro.315 Se calcula como el cociente entre el promedio de los precios locales multiplicado por el tipo de cambio nominal y dividido por el precio medio extranjero.316

Los bienes nacionales se encarecen cuando sube el tipo de cambio real,

y se abaratan con respecto a los extranjeros cuando baja el tipo de cambio. En consecuencia, la discusión sobre el régimen cambiario no puede perder de vista la tasa de cambio real (TCR). La TCR es una variable real y por lo tanto está gobernada por variables reales (oferta y demanda agregadas, productividad, tasa de interés real, etc.) y no por variables nominales como el precio del dinero.

Una definición básica de la tasa de cambio real de equilibrio que incluya

la complejidad de Colombia parte de la restricción presupuestaria intertemporal que establece que el valor presente del ahorro debe ser igual al valor inicial de la deuda:

0,0,0;)],()([)1()1( *0

0

<>>=−+∑∞

=

−eYettttt

t

t MMXbeYMeXr

314SACHS, Jeffrey, Larraín Felipe, Macroeconomía en la economía global, primera edición, México,

Prentice Hall, 1994, pp. 683-684. 315Ibid., pp.382-437. 316Ibid., pp.382-437.

110

La ecuación anterior plantea que el valor presente del ahorro externo, definido como exportaciones menos importaciones, descontado a la tasa de interés real de la deuda externa (r) debe ser igual al saldo inicial de deuda externa *0b . Además, se establece que las exportaciones (X) son una función

positiva de la tasa de cambio real (e) y que las importaciones (M) son una función positiva de la demanda agregada (Y) pero negativa respecto a la tasa de cambio real. Así, el valor presente del ahorro externo, es decir el lado izquierdo de la ecuación anterior es una función positiva de la tasa de cambio real y una función negativa de la demanda agregada y de la tasa de interés real.

Con la anterior expresión se ilustra también como se ajustan las

economías bajo diferentes regímenes cambiarios. Si la tasa de cambio real es fija, los ajustes en el ahorro externo sólo pueden lograrse a través de ajustes en la demanda agregada. Si la TCR es flexible, esta variará para compensar los desajustes en el gasto. Debe quedar claro entonces que los desajustes macroeconómicos no provienen de la adopción de uno u otro régimen cambiario sino de excesos en el gasto. El régimen cambiario sólo determinará el camino del ajuste pero no lo evitará.

En líneas generales, existirá una tasa de cambio real de

equilibrio *e que garantizará la igualdad de la ecuación anterior. Sí Despejamos de la ecuación anterior la tasa de cambio real, se obtiene una función de la TCR de equilibrio:

),*,(*)2(+++

= rYbfe

La ecuación (2) plantea que la TCR de equilibrio *e es una función positiva del stock de deuda externa inicial, de la tasa de interés real de la deuda externa y de la demanda agregada. Así, cuanto mayor sea la deuda externa de una economía o mayor sea la tasa de interés de la deuda externa, mayor será *e . Igualmente, incrementos de la demanda agregada (Y) presionarán al alza la TCR de equilibrio.

II.1.5. Enfoque monetario de la balanza de pagos

En el enfoque monetario de la balanza de pagos,317 el mercado monetario ocupa el núcleo central del análisis. Los agentes económicos ajustan sus demandas de dinero de acuerdo con sus necesidades (conservar riqueza, mejorar el rendimiento, disminuir el riesgo, optimizar las preferencias, entre otras variables). En este contexto la demanda de dinero es estable. En consecuencia, cualquier desequilibrio en el mercado de dinero se transmite por múltiples canales a todos los mercados, incluido el de activos.

Dichos desequilibrios se traducen en salida de saldos reales hacia el

exterior y en compra de activos financieros internacionales. Ello significa que los desequilibrios en la balanza de pagos se compensan con un desequilibrio proporcional en las reservas internacionales. Por lo tanto, para abordar el 317MELLER, Revisión, Op. cit., pp. 196-200 y EDWARDS, Sebastián, el Fondo Monetario internacional y

los países en desarrollo una evaluación critica. En: Revista Trimestre económico, julio - septiembre de 1990 n.227, p. 616 – 617.

111

problema del desequilibrio externo hay que analizar los aumentos y disminuciones de la oferta monetaria. La cantidad de dinero puede ser modificada a través de la creación y contracción del crédito interno y por las variaciones en los flujos de reservas internacionales.318

A continuación se analizan los supuestos del modelo: El balance contable del banco emisor seria319

Activos Pasivos --------- ------------- Créditos al sector Público:C Reservas internacionales:R Base Monetaria: H La identidad contable del banco emisor expresada en moneda nacional (pesos) H=eR+C en la que e=tipo de cambio

La anterior identidad muestra que si el emisor interviene en el mercado cambiario, se produce un cambio en las reservas internacionales y por lo tanto una variación en la base monetaria (H). La relación sostiene que cuando el emisor compra dólares incrementa las reservas y disminuye la oferta monetaria. En consecuencia, cuando se produce un superávit o un déficit por cuenta corriente se incrementa o se contrae la base monetaria respectivamente.

Incluyamos ahora el balance de los bancos comerciales

Expresamos M= depósitos; C1 = créditos a los sectores público y privado. Balance de los Bancos comerciales Activos Pasivos Base monetaria: H Depósitos: M Créditos al sector público y privado: C1

Con el fin de simplificar el análisis se supone una relación entre oferta monetaria y la base monetaria así: H M α= en la que α es el multiplicador monetario > 1. La identidad contable de los bancos comerciales será:

C1 H M += . Cuando se incrementa las reservas habrá una ampliación de la base. El aumento del dinero en H produce una expansión de la oferta monetaria en M. Pero como α > 1 los cambios en M serán superiores a los de H. 318CURRIE, Lauchlin, Op. cit., p. 201 citando a Guitán Manuel, Credit versus Money as an Instrumento of

Control. 319Ibíd., pp. 196 - 197.

112

El sistema contable seria Activos Pasivos Reservas internacionales: R Base monetaria: H Depósitos M Crédito interno: Ct (público y privado) Y en la que cambio de tipo e siendoCt R e M =+= 320 Si la base monetaria: H = M La identidad será: H Ct R e α=+

La anterior identidad es utilizada por el FMI321 para establecer metas cuantitativas con respecto a los cambios en las reservas internacionales y la expansión o contracción del crédito interno. Si el crédito interno (público y privado) no se otorga, un incremento de las reservas aumenta la base monetaria, fenómeno que origina presiones inflacionarias.322 Para simplificar el análisis si H=0 cualquier aumento del nivel de reservas se traduce en una contracción del crédito; y viceversa una expansión del crédito interno disminuye las reservas. En consecuencia, la conclusión más notable del enfoque monetario de la balanza es que existe una relación entre reservas y crédito interno.323

El modelo monetario sostiene que para analizar el desequilibrio externo

es necesario estudiar el comportamiento de todas las cuentas de la balanza, (cuenta corriente, cuenta financiera y reservas), en el entendido de que los desequilibrios externos se expresan en las diferencias entre las entradas y las salidas agregadas de los residentes de un país en moneda extranjera con respecto al resto del mundo. Por con siguiente, el desequilibrio en la balanza de pagos implica que los gastos en moneda extranjera son mayores que los ingresos. Este fenómeno ocurre por dos hechos o bien los saldos reales se están contrayendo o bien la oferta de dinero se están expandiendo.324

En otras palabras, para el enfoque monetario el desequilibrio externo se

explica por el desequilibrio entre la oferta y demanda de dinero y ello en razón de que el Banco Central no esteriliza los flujos monetarios originados por el déficit o el superávit en el sector externo. En consecuencia, una política monetaria expansiva (aumento de crédito) origina un exceso de oferta de dinero lo que viene acompañado de déficit de balanza de pagos. En contraste, una política monetaria contractiva(disminución del crédito) producirá un exceso de demanda por dinero y por lo tanto, un superávit externo.

320POLAK, Jaques, The IMF Monetary Model at Forty, International Monetary Fund, Research Department,

April 1997, p. 6. 321Ibíd., pp. 6-7. 322DORNBUSCH, Rudiger, FISCHER, Stanley, STARTZ, Richard, Macroeconomía, séptima edición,

Madrid, McGraw-Hill, 1998, pp.352 – 353. 323POLAK, Op. cit., pp. 6-8. 324MASSAD, Carlos y PATTILLO, Guillermo, Macroeconomía en un mundo interdependiente, primera

edición, Santiago de Chile, McGraw-Hill, 2000, pp. 360-361.

113

En consecuencia, el incremento del crédito interno es en ultima instancia el responsable del desequilibrio externo. Pero es necesario preguntarse Qué origina al expansión del crédito interno. El aumento de crédito se asocia a un déficit presupuestario. De ahí se deduce que el FMI en sus procesos de ajuste pondrá limites al crédito interno con el fin de evitar que el emisor financie el déficit fiscal.325 Por consiguiente, el fundamento de la gestión macroeconómica del Fondo es la diminución del crecimiento de los medios de pago a través de la contracción del crédito.326 Los técnicos del FMI han realizado un amplio debate sobre la eficiencia de contraer el crédito o los medios de pago y han concluido que para efectos de la estabilización macroeconómica de corto plazo, el control del crédito obtiene mejores resultados que una política monetaria contractiva.327

II.1.6. Modelo de cuenta de capital

El modelo de cuenta de capital surge como una extensión del esquema IS-LM desarrollado por JOHN HICKS en su famoso artículo de 1936 “Keynes y los clásicos: una posible interpretación”.328 El enfoque relaciona el mercado de bienes y servicios mediante la función IS (Investment Saving) y el mercado de dinero con la función LM (Liquidity Money). La primera función muestra el comportamiento del ingreso nacional ante variaciones del tipo de interés, suponiendo que la oferta y demanda agregadas se mantienen en equilibrio. La segunda función describe el movimiento de los tipos de interés ante variaciones en el producto suponiendo equilibrio en el mercado de dinero y una velocidad del mismo.

Las funciones IS-LM en una economía cerrada son importantes porque

permiten conocer el impacto de las políticas fiscal y monetaria en la economía. Sin embargo, cuando se introduce la cuenta financiera de balanza de pagos en la que se expresan ingresos de capitales externos produce otros efectos. Se parte de la idea de que los mercados de bienes y servicios y el de dinero se relacionan por medio de las tasas de interés con el mercado de recursos externos. Por ello la política económica (fiscal y monetaria) no tiene la misma eficacia que en una economía cerrada.

En una economía abierta es necesario introducir la función de la balanza

de pagos (BP) que ilustra las diversas combinaciones entre ingresos y tasas de interés que generan los diferentes equilibrios en el sector externo. La importancia de la BP es que da una idea de los factores explicativos de los determinantes del déficit o superávit externo. Por consiguiente, al abrir la economía el nexo entre los mercados de bienes y servicios, con el dinero y la balanza de pagos son los tipos de interés.

325BLEJER, Mario, Recent Economic Policies of the Sputhern Cone Countries and Money Approach to

Balance of Payments, En BARLETTA, Nicolás, BLEJER, Mario, LANDAU, Luis, Economic, Liberalization and Stabization Policies In Argentina, Chile, and Uruguay, applications of the Monetary Approach to he Balance of Payments, World Bank Symposium, Washington, 1983, pp. 3- 4.

326BUIRA, Ariel, La programación financiera y la condicionalidad del FMI. En: Revista Trimestre Económico, enero-marzo de 1983, n.197, pp. 122.

327CURRIE, Lauchlin, Op. cit., p. 201 citando a Guitán Manuel, Credit versus Money as an Instrumento of Control.

328HICKS, John, Keynes y los clásicos: una posible interpretación. En Lecturas de macroeconomía recopiladas por Muller M.G, primera edición, México, Continental, 1985, pp. 143-152.

114

En consecuencia, ante la existencia de diferenciales entre las tasas de

interés locales frente a las externas, se modifica la trayectoria de la política macroeconómica al registrarse entradas o salidas netas de capital que se traducen en cambios en la oferta monetaria y variaciones en las reservas internacionales. Es decir, los cambios en las reservas internacionales de una nación están explicadas por el saldo en la cuenta corriente (exportaciones menos importaciones) y por los flujos de capital originados por las diferencias de las tasas de interés internas y externas.

El esquema ISLM-BP conocido como el modelo MUNDELL-FLEMING y

permite separar las políticas fiscal y monetario al dirigir la expansión pública (política fiscal) para alcanzar el equilibrio interno y la política monetaria para conseguir equilibrio externo.329 Ello significa que cuando existe desequilibrio de balanza de pagos y la política monetaria se orienta a producir alzas en los tipos de interés, dicho mecanismo permite atraer recursos externos que ayuden a financiar el desequilibrio de balanza de pagos. Lo anterior de logra sin variación de precios relativos, es decir bajo un sistema de cambio fijo.

En un régimen de tipo de cambio fijo el emisor fija el nivel de dicho tipo

(un valor fijo y constante) e interviene en el mercado de divisas con el fin de mantener el precio. Una característica importante del esquema es que le quita al Banco Central en la práctica el control monetario y al gobierno disminuye la discrecionalidad del gasto. Dicho gobierno se ve obligado a no crear desequilibrios macroeconómicos que le reste credibilidad a la sostenibilidad del régimen y propicie ataques.

El tipo de cambio fija se caracteriza porque los ajustes no se dan por el

lado de los precios sino por el lado de la demanda. El canal de ajuste es la tasa de interés. Si se produce una afluencia de divisas esto se traduce en una expansión monetaria, consecuentemente en una reducción de la tasa de interés y por último en un mayor gasto. Análogamente, una pérdida de reservas internacionales produce el fenómeno contrario.

Recordemos que la tipo de cambio fija es un medio eficaz para reducir la inflación. Los precios internos deben ajustarse a lo externos con el fin de no perder competitividad lo que obliga a ajustar la productividad a los patrones internacionales. Igualmente, en ausencia de distorsiones (subsidios e impuestos), la economía asigna recursos en forma eficiente. Los precios relativos de los bienes transables y no transables no se afectan artificialmente por devaluaciones nominales. En este sentido la asignación de recursos es eficiente y dependerá de factores reales (ventajas competitivas reales) y no temporales.

Sin embargo, es un esquema que propicia ataques. En teoría de juegos

se conoce el modelo en que cuando uno de los jugadores conoce con certeza las reglas de comportamiento del rival esto propicia la toma de posiciones ofensivas por su parte. En un esquema de tasa de cambio fija las reglas de comportamiento de uno de los jugadores -el emisor- son conocidas por los 329FROYEN, Richard, Macroeconomía teorías y políticas, quinta edición, México, Prentice Hall, 1997, pp.

525-545.

115

otros jugadores como los especuladores. En este esquema, si estos últimos perciben desequilibrios macroeconómicos juegan a la insostenibilidad del sistema, la caída de las reservas y por ende propician devaluaciones abruptas.

El análisis antes planteado (IS-LM y BP) en su versión más sencilla

supone en una economía pequeña, abierta, con tipos de cambio fijos y perfecta movilidad de capitales que cuando las tasas de interés internas son mayores que los externos los inversor extranjeros adquirirán activos locales (deuda) y al contrario si las de tasas de interés locales son menores los inversores del país comprarán activos externos.330 Es decir, el modelo permite integrar los mercados locales de bienes y de dinero con el equilibrio de cartera entre los mercados financieros interno y externo. Por ello, el desequilibrio externo se corrijo con variaciones en los tipos de interés (política monetaria) al regular la movilidad de flujos de capital y por ende el nivel de reservas internacionales.

El esquema tiene una limitación. Predice que con solo diferencias en los tipos de interés locales y externos los capitales fluyen independiente de las decisiones de cartera de los agentes locales o internacionales. El problema se resuelve al introducir modelos de ajuste de cartera más complejos que incluyen bonos y dinero local e internacional y otros activos financieros sustitutos. Es decir, las políticas monetaria y cambiaria son dependientes, puesto que con perfecta movilidad de capitales y libre convertibilidad el emisor tiene dificultades para manejar el régimen cambiario y ajustar la oferta de dinero mediante intervenciones de política monetaria.

El esquema antes señalado muestra la importancia que desempeña la

cuenta financiera de balanza de pagos en una situación de desequilibrio externo. Por un lado, los flujos internacionales evitan el trade-off entre desequilibrio externo e interno que resulta del modelo absorción basado en cuenta corriente, como antes se señaló. Por otro lado, el régimen cambiario en función de los flujos comerciales de cuenta corriente no muestra el impacto sobre el mercado de activos financieros al propiciar fuga de capitales y distorsiones en el precio de las divisas.

El modelo también permite analizar con claridad el nivel de dependencia

entre la cuenta corriente y de capital utilizando la identidad producto - gasto para una economía abierta: Indiquemos por: Y = PIB o demanda agregada C= Consumo de hogares I = Inversión G = Gasto del gobierno X = Exportaciones M = Importaciones S = Ahorro T = Impuestos

330MASSAD, Op. cit., pp. 291-319.

116

El Ingreso según sus componentes será: XGIC +++≡ Y El Ingreso según sus usos será: MTSC +++≡ Y La siguiente identidad muestra que la renta (Y) o bien se consume o bien se ahorra

XGICY +++≡≡+++ MTSC Si en ambos miembros de la identidad se resta el consumo y se ordena:

)( T)-G( I)-(S MX −≡+ Ahorro del sector privado + Ahorro del sector público ≡ Cuenta corriente

La identidad establece que existe una relación entre el déficit en cuenta corriente con el desequilibrio del sector público y el exceso de la inversión sobre el nivel de ahorro del sector privado. Es decir, si existe desequilibrio en cuenta corriente es porque existe un desequilibrio entre el mecanismo ahorro-inversión.331 Por lo tanto, el ajuste interno se logra con una reducción del gasto público o con una elevación de la relación ahorro-inversión por parte del sector privado. En el FMI no existe ninguna regla que especifique quien soporta el costo del ajuste: si el sector público o privado. Para el Fondo es claro que el desajuste externo se asocia a un déficit estatal.332

La ecuación es concluyente: el desequilibrio en la cuenta corriente se

produce por un desequilibrio entre ahorro e inversión bien de origen público o bien privado. Es decir, el desequilibrio por cuenta corriente refleja la carencia de ingreso nacional sobre el gasto domestico sea bien ahorro público o bien privado. Por lo tanto, en la medida que el gobierno controle el déficit fiscal mejorará el deficit de cuenta corriente. En consecuencia, la carencia de ahorro interno público genera desequilibrios de la cuenta de capital que determina un déficit de la cuenta corriente. Si el sector privado está poco endeudado ello significa que el responsable del desequilibrio externo es el gobierno. Por lo tanto, según el FMI para resolver el desequilibrio externo es necesario reducir el déficit fiscal.

Expresado de otra manera, lo que se está presentando en la economía

es conocido como un crowding out es decir un desplazamiento del sector público frente al sector privado mediado por necesidades de inversión del Estado. Así a medida que se reduzcan las necesidades de financiación del gobierno, le dará espacio de recursos al sector privado para invertir, lo que reduce el efecto del ajuste sobre el crecimiento.333

331MELLER, Op. cit., p 206. 332BASTOS, María Silva, El FMI: La reciente experiencia brasileña, En BACHA, EDEMAR, El FMI y el

Banco Mundial: Un memorándum Latinoamericano en :El FMI y el Banco Mundial y la crisis Latino Americana, primera edición, México, 1986, Siglo XXI. p.17.

333BASTOS, María Silva, El FMI: La reciente experiencia brasileña, En BACHA, EDEMAR, El FMI y el Banco Mundial: Un memorándum Latinoamericano en :El FMI y el Banco Mundial y la crisis Latino Americana, primera edición, México, 1986, Siglo XXI. p.17.

117

Es trascendental advertir que el enfoque más criticado al final de la década del noventa fue el de la cuenta de capital en razón a que los países que siguieron la recomendación del FMI de abrir en forma indiscriminada la cuenta financiera o de capital de la balanza de pagos, mediante el alza en las tipos de interés y la apreciación de la moneda trajo la entrada masiva de capitales que permite financiar a corto plazo la cuenta corriente, recursos que ante inestabilidades macroeconómicas originaron alta volatilidad del ritmo de activad económica y fugas de capitales, como son los casos de la catástrofe del milagro chileno,334 la caída del corralito en Argentina y el efecto tequila en México. Todos ellos son ejemplos de los fracasos más sonados en esta parte de mundo.335

Igualmente, la crisis de mediados los noventa en los países asiáticos

(Corea del sur, Malasia Tailandia, Indonesia, Taiwán, Singapur, Hong Kong) que durante décadas habían desarrollado el denominado capitalismo dirigido había entrado en una profunda recesión y volatilidad financiera como producto de la desregulación financiera y apertura de la cuenta de capital. y se acusaba como responsable de la crisis al FMI.336 La principal crítica a esta estrategia consistía en que los modelos de ajuste se habían diseñado para países que presentaban persistentes desequilibrios presupuestarios y de cuenta corriente combinados con altos niveles de inflación.

En consecuencia, el diagnóstico del Fondo era equivocado porque

recesión del sudeste de Asia no era generada por desequilibrios internos y externos, sino por la liberación de la cuenta de capital y la desregulación del sector financiero.337 El FMI posteriormente reconoció que la liberación de la cuenta de capital requiere una secuencia y un ritmo, puesto que una rápida apertura origina fuertes volatilidades y fuga de capitales.338 En otras palabras, el origen de la crisis asiática y su volatilidad financiera de los años noventa fue la falta de intervención del Estado en el sector financiero (regulación) y la apertura de la cuenta de capital.339 II.2. PROGRAMA DE AJUSTE DEL FMI

Los programas del FMI de estabilización macroeconómica o remoción de las distorsiones que impiden el crecimiento se sustentan en un modelo de programación financiera, inspirado en la lógica de los modelos de cuenta corriente y de cuenta capital-balanza de pagos, en el que se recomienda el mecanismo de ajuste interno mediante la caída de la demanda agregada interna y el aumento de la devaluación. Estos instrumentos se complementan

334RAFFER, Kunibert, Las instituciones de Bretton Woods y las crisis monetarias y financieras. En:

Revista Crisis monetarias y financieras internacionales, julio-agosto 2004, n. 816. ICE, p. 116. 335LEON, Eduardo, ¿Fallaron los alumnos o falló el maestro? Una crónica de América Latina en el más

reciente curso del FMI, Revista Opera, 2003-2004, CIPE, Universidad Externado de Colombia, p. 275, y Bundestang, República Federal de Alemania, Prospectos para una gobernacia global: Perspectiva del sur, 2002, pp. 3.

336STIGLITZ, Joseph, El rumbo de las reformas, pp. 20. 337SINGH, Ajit, Asian Capitalism and Financial Crisis, in Michie y Smith (editores), Global Instability,

Rutedge, London- New York, 1999, pp. 1- 9. 338FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, Informe 1998, Op. cit., 25-35. 339STIGLITZ, Joseph, Más instrumentos y metas, Op, cit.,p.15.

118

con el enfoque monetario que recomienda el ajuste por medio de la contracción del crédito interno.

La prescripción estándar se adecua a cada país, dependiendo del monto

del déficit fiscal, el mercado de divisas, el tipo de interés, el tipo de cambio, el nivel de inflación, la indexación requerida y otros parámetros con los cuales se negocia el ajuste. La elaboración del programa de estabilización macroeconómica se inicia con una gran cantidad de información y sigue los siguientes pasos:340

1. Se establecen metas sobre las macrovariables objetivo: reservas internacionales, inflación y déficit fiscal.

2. Dado el punto 1 se realizan proyecciones de los componentes de la

balanza de pagos, es decir, pago de intereses, valor de las exportaciones, flujos de inversión extranjera incluidas las privatizaciones, etc.

3. De acuerdo con el punto 2 se establece un valor proyectado de las

importaciones compatibles con las metas descritas en el punto 1. 4. Si monto calculado de las compras externas varía de acuerdo con la

tendencia histórica, se recomienda devaluar lo cual determina que los pasos 1 y 2 se deberán repetir de acuerdo con el nuevo tipo de cambio.

5. Se estima la demanda de dinero, el ingreso nominal y la velocidad de

circulación. 6. Se estudia si es necesario modificar el tipo de interés. 7. Se calcula la relación entre los agregados monetarios y los del emisor. 8. Se cuantifica el nivel sostenible del crédito interno del Emisor con la

meta de los activos extranjeros netos. 9. Se verifica la congruencia de la meta de crédito interno definida en el

punto 8. En este punto es crucial conocer el monto del déficit fiscal financiado con crédito interno.

10. Si los requerimientos del sector público son incompatibles con la

expansión del crédito interno se buscan nuevas fuentes de ajuste con el propósito de establecer si es necesario ajustar otros sectores como el financiero y la oferta interna agregada.

11. Establecidas las distintas variables se repiten los pasos desde el 1 al 10

340EDWARDS, Sebastián, el Fondo Monetario internacional y los países en desarrollo una evaluación

critica. En: Revista Trimestre económico, julio - septiembre de 1990, n.227, pp. 621 – 622, citando Robichek Walter, Financial Programming as Practice by the IMF, manuscrito inédito, Banco Mundial, 1985.

119

12. Definido el programa financiero se determinan los criterios de actuación que se dividen en cualitativos (criteria perfomance) y no cuantitativos (structural benchmarks).

13. Mediante una carta de intención se negocia el programa con el Gerente del emisor y el Ministro de Hacienda del país receptor. Los pasos antes descritos requieren de una amplia información y un

conocimiento de cada país. No obstante, la programación del FMI no incluye los avances más significativos de la macroeconomía contemporánea341 al limitar el funcionamiento del sector financiero. Además omite la existencia de expectativas, prescinde del riesgo en las decisiones de cartera, exceptúa la teoría económica de los contratos, desconoce los ataques especulativos de los agentes e ignora la valorización de reservas,342 entre otras variables.343

Según el FMI los trastornos en balanza de pagos se reducen a que una

nación gasta más de lo que produce o presenta un exceso de demanda agregada explicada porque el gobierno presenta un gasto público desbordado, su intervención en los mercados es excesiva, la tasa de cambio es fija344 y su política monetaria es relajada. En consecuencia, el programa de estabilización establecerá las variables que un país deberá intervenir en la economía.

El diagnóstico y recetario de Fondo es similar para todos los países, el

desequilibrio externo está relacionado con un déficit público persistente, alto endeudamiento, inflación, régimen cambiario inadecuado (tasa de cambio fija) y crisis estructurales del sector financiero. Todo ello provoca deterioro de las expectativas, fuga de capitales y bajo crecimiento. El origen de estos problemas es un exceso de demanda agregada interna. La lógica del Fondo es sencilla: si el ajuste de la balanza de pagos tiene éxito en un país empezara a crecer y reanudará nuevas solicitudes de préstamos a la banca internacional.

Los programas de ajuste345 en términos generales incluyen los

siguientes elementos: En primer lugar, disminuir el déficit fiscal a través de reducir los gastos de funcionamiento e inversión y aumentar los impuestos; en segundo lugar, con el fin de conseguir el equilibrio externo se devalúa lo cual permite simultáneamente encarecer las importaciones e incrementar las exportaciones y por esa vía corregir el déficit en cuenta corriente; y en tercer lugar, se utiliza una política monetaria restrictiva como instrumento para controlar la demanda agregada, puesto que si se controla la cantidad de dinero se reduce el gasto interno.

Las anteriores medidas se complementan con la aplicación de reformas

de carácter estructural dentro de las que se destacan la restructuración de las

341La explicación de la exclusión de los avances más notables de la macroeconomía moderna se debe a

que los modelos de programación financiera del FMI son de corto plazo y los instrumentos de política económica que utiliza en su operatividad están orientados hacia la contracción de la demanda agregada.

342EDWARDS, Sebastián, La demanda de liquidez internacional de los países en desarrollo un análisis dinámico. En: Revista Trimestre económico, enero – marzo de 1984, n. 201, Fondo de Cultura Económica.

343EDWARDS, El Fondo Monetario internacional, Op. cit., p. 623. 344FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, Informe 1998, Op. cit.,pp. 49 - 50. 345Ibíd., pp. 49-50.

120

firmas públicas346 y privatizaciones, las reformas al sector financiero y bancario, la liberación de los precios de los mercados: cambiario, monetario y laboral,347 la remoción de la barreras comerciales y apertura comercial.348 En resumen, la estabilización macroeconómica y las reformas estructurales deberán conducir a poder honrar el pago y el servicio de la deuda.

Algunos estudios han demostrado que la firma de un Acuerdo con el

FMI con el objetivo de realizar el ajuste macroeconómico produce mayores efectos positivos en la cuenta de capital que en la cuenta corriente en razón al sello de aprobación como antes se señaló, que otorga el Fondo al país y que les permite a estos tener un mejor acceso a la comunidad financiera internacional, puesto que la banca internacional utiliza el Fondo para garantizar el pago de sus deudas.349

El Fondo ha utilizado durante más de 40 años un formato estándar350 que es ajustado a cada nación de acuerdo con sus necesidades como bien señaló Stiglitz :”El procedimiento habitual del FMI antes de visitar un país cliente es redactar primero un borrador de informe y sus recomendaciones y corregir equivocaciones notorias. En la práctica, el borrador de informe a menudo es un estereotipo, algo con párrafos enteros recortados del informe de otro país e insertados en un informe sobre otro.”351 Esta situación se puso al descubierto, porque en la presentación de un informe de un técnico el mismo era igual para dos países.

El programa del FMI recurre a políticas macroeconómicas que

disminuyen la demanda agregada a un nivel compatible con la financiación existente. No toma en cuenta la oferta agregada. Un país que tiene un déficit de balanza de pagos tiene que transferir recursos a los países acreedores y para poder hacerlo debe incrementar su producción para generar los recursos necesarios para pagar su deuda.

De acuerdo con el Fondo la austeridad fiscal y el control de la inflación,

así como las reformas estructurales, tienen un impacto positivo sobre el crecimiento económico.352 En la medida en que los agentes perciben una sólida posición fiscal se evitan reformas tributarias o la suspensión de pagos, se recupera la confianza en la economía, disminuye el riesgo país, restableciendo la inversión que origina el crecimiento económico. En consecuencia, un equilibrio fiscal permite, a su vez, menor déficit en cuenta

346Ibíd., p. 37. 347KRUEGER, Anne en "IMF Stabilization Programs", NBER Woodstock Paper, November 2002 y

MUSSA, Michael and SAVASTANO, Miguel, The IMF Approach to Economic Stabilization, Macroeconomics Annual, 1999, MIT Press, 2000.

348FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, Informe Anual del director ejecutivo abril de 1995, Washington, los directores del FMI se mostraron partidarios de recomendar a todos sus socios la apertura o política comercial liberal con el fin de mejorar el crecimiento. Así mismo, profundizar las relaciones entre el FMI y la OMG creada en 1995, pp. 32-35.

349BACHA, EDEMAR, El FMI y el Banco Mundial, Op. cit., pp.49 - 50. 350POLAK, Jaques, The IMI Monetary Model at Forty, International Monetary Fund, Research Department,

April 1997. 351STIGLITZ, El malestar Op. cit.,p. 75. 352EATERLY, William, What did Structural Adjustment Adjust? The Association of Policies and Growth

with Repeated IMF and World Adjustment Loans, Journal of Development Economics, n.76, 2005. El estudio muestra como el ajuste resulta positivo para el crecimiento.

121

corriente, menores necesidades de financiación, estabilidad cambiaria y ambiente de crecimiento económico.353

Para el FMI todos los mercados incluidos el de bienes y servicios, el de factores, el de dinero y el cambiario no se deben apartar de garantizar su libre funcionamiento.354 En consecuencia, el Fondo recomienda desmontar todo tipo de protecciones, estímulos, subsidios y ayudas unilaterales a los productores o consumidores. Esta visión de ortodoxia del mercado demuestra que durante décadas en que se desarrolló la guerra fría condujo a que en el FMI en los debates académicos y operativos internos sobre la estabilización macroeconómica predominara la eficiencia microeconómica y el discurso del mercado.355

En líneas generales, el ajuste recomendado por el FMI parte de un

Estado que permite el funcionamiento de los mercados, un sector privado eficiente y “la garantía de pago del capital e interés a los acreedores. Por ello los programas de ajustes llevados a cabo por el FMI en los países emergentes han descansado primordialmente en el ajuste de los desequilibrios fiscales, acompañados de una política monetaria contractiva dirigida a reducir la inflación."356 En otras palabras, los desequilibrios internos y externos no desaparecen mientras no se modifique en forma global el funcionamiento de la economía.

De acuerdo con la anterior perspectiva en una investigación realizada

por el FMI entre los años 1983 -1985 de 34 programas en diferentes países se encontró que el 76% recomienda un control de los gastos corrientes del sector público, el 68% una disminución de los gastos de inversión, el 74% incluía aumento de la base impositiva y el 100% establecía un control de crédito para el gobierno. Igualmente, se pedían reformas en las empresas estatales en la fijación de precios (79%) y los procesos administrativos (59%).357 Así mismo, en 33 de los 34 programas nacionales evaluados se exigía un control de los agregados monetarios y en 27 acuerdos se había acordado que se devaluara. Adviértase que en la mitad de los países se invitaba a efectuar reformas estructurales como la eliminación de las restricciones al sector financiero y en el 35% se negociaba la liberalización comercial y la desregulación cambiaria.358

II.2.1. De la apertura económica al ajuste estructu ral

Colombia inició un programa de reformas estructurales en los años 90, su característica fue remover las estructuras que no permitían el libre funcionamiento de los mercados.359 Es decir, todas las políticas se dirigieron a la creación de una mayor competencia, desregulación y privatización

353CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, Evaluación de los Acuerdos de Colombia con el FMI

1999-2003, Bogotá 2004, p. 6. 354KRUEGER, Anne en "IMF Stabilization Programs", NBER Woodstock Paper, November 2002 y

MUSSA, Michael and SAVASTANO, Miguel, The IMF Approach to Economic Stabilization, Macroeconomics Annual, 1999, MIT Press, 2000.

355BOUGHTON, Op. cit., p. 11. 356CONTRALORÍA GENERAL DE REPUBLICA, Evaluación, Op cit., p.9. 357EDWARDS, Sebastián, el FMI y los países en desarrollo una evaluación critica. En Trimestre

económico, julio - septiembre de 1990, n.227, p. 636. 358Ibíd., pp. 636-637. 359 Dentro de estos se destacan el Laboral, el cambiario, el de bienes y servicios, el de activos financieros,

entre otros.

122

especialmente en los sectores que bajo el modelo de sustitución de importaciones habían crecido y consolidado al amparo de un mercado protegido.

Como consecuencia del modelo de apertura se registró un incremento en la demanda interna superior a la tasa de crecimiento de la producción nacional. El mayor consumo se financió con deuda externa contratada por el sector privado, al asumir gran parte de la brecha entre la producción y el consumo, lo que llevó a un aumento en las importaciones. Así mismo, la liberalización de los flujos de capitales contribuyó a que los recursos de crédito externo fueran mayores, en especial el endeudamiento privado y en menor proporción el público. Como se aprecia en el gráfico 2 el sector privado asumió gran parte de la brecha entre la producción y el consumo, lo que llevó a un aumento en las importaciones totales. GRÁFICA 2

Fuente: Ministerio de Hacienda y DNP

La liberalización de los flujos de capitales para que los recursos de

crédito externo fueran mayores se reflejó en el endeudamiento privado. Como se aprecia para los primeros años de la década de los 90 la deuda externa representaba el 42% del PIB pero a fines de 1997 era del 40%. Esta tendencia fue consecuencia de la desaceleración en el ritmo del endeudamiento público (pasó del 36% del PIB a 20,3% en 1998). Por el contrario, el endeudamiento privado aumentó once puntos porcentuales del PIB al pasar a representar el 6,1% a 17,2% en el mismo período.360

En el frente externo, gracias al sostenido crecimiento de las

importaciones en los años noventa que pasaron de 7.065 millones de dólares en 1992 a 13.158 millones de dólares en 1999 se generó un cuantioso déficit en cuenta corriente, que se inició en 1993 con 2.347 millones de dólares y que

360 Para 1998, la deuda externa total creció 5,8% y se ubicó en US$ 33.384 millones. Por su parte, se

registró una reducción del saldo público en 0,4% y cerró en US$15.524 millones. Por el contrario, la deuda privada se incrementó en 11,8% ascendiendo su valor a US$18.360 millones.

I n v e r s i ó n y d e u d a p r i v a d a e i m p o r t a c i o n e s t o t a l e s

V a r i a c i ó n a n u a l

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%

In v e r s i ó n D e u d a Im p o r t a c i o n e s

F u e n t e : B a n c o d e l a R e p ú b l i c a , D N P y c á l c u l o s d e M I N C O M E X

123

en 1999 alcanzó 5.909 millones de dólares lo que representaba el 5,9% del PIB como se observa en la gráfica 3.361

GRÁFICA 3

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

CUENTA CORRIENTE 544 2347 923 -2081 -3674 -4528 -4642 -5892 -5909 -1159 -2087 -2724

544

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Défic i t sup eráv it en c uenta corr iente 1990 - 2001 m il lo nes d e d ólares

Fuente: Ministerio de Hacienda y DNP

El desequilibrio externo o por cuenta corriente estuvo asociado con el boom de importaciones tanto de bienes de consumo y de capital que siguieron con algún retraso a la apertura económica, al fortalecimiento del peso en los últimos años362 y a la alta participación del componente importado en la inversión para el desarrollo de los nuevos yacimientos de hidrocarburos, como muestra en la gráfica 4. GRÁFICA 4

1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2

E x p o r ta cio n e s 1 2 .0 5 7 1 1 .3 6 2 1 2 .3 7 7 1 3 .5 1 9 1 3 .6 6 2 1 4 .3 7 6

Im p o r ta c io n e s 1 4 .7 7 1 1 4 .0 0 8 9 .8 3 6 1 1 .8 2 3 1 2 .3 2 3 1 2 .8 0 3

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1 3 .5 1 9 1 3 .6 6 2

1 4 .3 7 6

1 4 .7 7 1

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Im p o rta c io n e s y e x p o rta c io n e s 1 9 9 7 - 2 0 0 2 m i l lo ne s d e d ó la re s (a ñ o s 1 9 9 7 -2 0 0 2 )

Fuente: Ministerio de Hacienda, DNP y Banco de República.

En este periodo es preciso mencionar también que desde 1994 el Banco de la República administraba un régimen cambiario de bandas que permitía flotar el valor de la divisa entre un suelo y un techo. El emisor sólo intervenía cuando el tipo de cambio establecido se salía de la franja mediante

361La cuenta corriente de la Balanza de Pagos pasa de un superávit promedio entre 1990-1992 de US$

2.000 millones a un déficit de US$ 2.000 millones en 1993 y US$ 3.500 millones en 1995. 362Para detener la revaluación real de la tasa de cambio, que superaba en 1994 los once puntos

porcentuales con respecto a su nivel de 1991.Para lograr el propósito se disminuyó el ritmo de crecimiento del gasto público, se acudió a los controles de capital de corto plazo con el doble propósito de reducir la presión al alza del tipo de cambio y minimizar las posibilidades de sobresaltos en la balanza de pagos por el errático comportamiento de está clase de capitales.

124

la venta y compra de divisas. El régimen de cambios tenía la ventaja de que el establecimiento de suelo y techo reducía la incertidumbre sobre el valor del tipo de cambio.

Sin embargo, ante shocks externos y ante variaciones en las

expectativas el tipo de cambio no se mantenía en el interior de la banda, como se presenta en el gráfica 5. Entre enero de 1994 y febrero de 1999 el tipo de cambio está pegado a los bordes lo que en la práctica se traduce en un régimen de tasa de cambio fijo. GRÁFICA 5

Fuente: Banco de República.

La situación precedente el desmonte de la banda cambiaria fue la preocupación de la autoridad monetaria acerca del efecto que tendría liberar el tipo de cambio, con un sector privado cuya deuda ascendía a 16000 millones de dólares (cerca del 40% de la deuda total), dado que una devaluación brusca, afectaría negativamente a los balances de las grandes empresas endeudadas en moneda extranjera. Por esa razón, el Banco gastó más de 3.000 millones de dólares de reservas tratando de defender inútilmente la banda cambiaria e intentando que el dólar no desbordara los niveles previstos. Este hecho demuestra que en realidad requería la coyuntura era realizar un fuerte apretón fiscal y flexibilizar o liberar la tasa de cambio.363

A medida que Colombia sintió el efecto del deterioro de los términos de

intercambio, la turbulencia en los mercados financieros internacionales y los desequilibrios macroeconómicos, la Junta Directiva del Banco de la República se vio obligada a remover la banda cambiaria y a permitir la libre flotación del peso coincidiendo con el anuncio de las bases de un Acuerdo Extendido con el FMI. Igualmente, es necesario señalar que el Gobierno no disponía de instrumentos para manejar las presiones cambiarias pues, como antes se señaló, durante el proceso de internacionalización se liberalizó el régimen de inversiones extranjeras y se eliminó el control de cambios con lo cual los capitales entraban y salían sin restricciones.

363SACHS, Jeffrey, Colombia debe hacer un ajuste rápido, Op. cit.,p.1.

T a s a n o m i n a l d e c a m b i o y b a n d a c a m b i a r i a

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Por otro lado, al final de la década de los noventa se presentó una fuerte fragilidad del sector financiero, ocasionada por el crecimiento de la cartera vencida que había pasado de 9% durante 1998 a 13,2% a finales de 1999. Por tal razón tres intermediarios financieros fueron intervenidos por las autoridades y diez pequeñas instituciones fueron cerradas. Todas registraban pérdidas y un significativo deterioro en su solvencia.

Como señala el memorándum del FMI las dificultades más serias en el sector financiero se presentaron en los “bancos públicos que manejan el 20% de los depósitos del sistema bancario, los cuales han sido afectados por una mala administración. Las instituciones especializadas en crédito hipotecario se vieron afectadas por los incrementos en las tasas de interés en 1998 y por una reducción en los precios de los activos”.364 Se destaca que los bancos públicos han sido descapitalizados y que algunos presentan situación de insolvencia con una cartera vencida del 24% en septiembre de 1999 en comparación con el 13% del año anterior.365

Durante 1999, la fuerte caída en el precio de los productos básicos, la

incertidumbre en los mercados financieros internacionales, sumadas a la preocupación sobre la sostenibilidad del déficit fiscal y el externo generaron pérdidas de reservas internacionales y salida de capitales. Todo ello combinado con el creciente escepticismo del mercado sobre la capacidad del país para mantener la estabilidad cambiaria ejercieron una fuerte presión sobre el peso.

Para el primer trimestre de 1999 las agencias calificadoras de riesgo366

(para Colombia, Moody´s, Duff and Phelps y Standard Poor´s Corporation) la calificaron con Ba2, BB y BB367 respectivamente. Estas instituciones dieron así una nota negativa de inestabilidad al país y coincidieron en afirmar que el mismo no tenía los recursos suficientes para cubrir sus pasivos en el exterior, lo que a medio plazo tendría consecuencias negativas sobre la estabilidad cambiaría y crediticia del país.368

El deterioro de la calificación riesgo-país incrementó el valor de los

spread369 y el costo de la contratación de la deuda, entre 1998 y principios de 1999 pasó de 164 puntos a 320, pero con fluctuaciones en septiembre entre 600 y 800 puntos debido a la crisis rusa. Para mayo de 1999 el índice se situó en un nivel cercano al que se tenía antes de la crisis fiscal.

364MINISTERIO DE HACIENDA, Acuerdo, Op.cit., p 8. 365 En el contexto es importante señalar que tasa de captación pasó de 24,2% a 36,3% durante 1998. La

tasa de colocación en similar comportamiento se incrementó en 7 puntos porcentuales. 366SÁNCHEZ, Adriana: Calificadora de Riesgos, En FES- Valores, Sociedad Comisionista de Bolsa,

Bogotá, 1995. El riesgo identifica con el grado y la forma en que las acciones del gobierno pueden afectar, directa o indirectamente, la habilidad de un deudor para utilizar los fondos disponibles y cumplir con sus obligaciones de deuda en moneda extranjera.

367Las calificadoras de riesgo no presentan la metodología del índice riesgo país. 368Moody´s llamó la atención sobre la severa recesión que ha incrementado los riesgos en las empresas

y banca. Por su parte, Standard and Poor´s disminuyó la calificación de estable a negativa por la crisis fiscal. Por último, Duff & Phelps advirtió sobre los posibles problemas de financiamiento sino se ajustaban las finanzas públicas.

369El indicador que refleja el costo de los recursos externos es el valor de los spread que mide la brecha entre el rendimiento de los bonos del Tesoro Norteamericano y el bono de un país demandante de crédito. En la medida en que el bono del país emergente se cotice con mayor diferencia frente al rendimiento de bono americano, significa que la percepción de riesgo es más alta y por ende más elevada su prima de contratación.

126

Dichos indicadores comenzaron a producir alertas desde el momento

mismo de la crisis del sudeste asiático en 1997, lo que generó dudas sobre la estabilidad de los mercados emergentes, entre los cuales se encontraba Colombia. Durante 1999 se bajó la calificación riesgo-país en los mercados internacionales, situación que amenazaba la tradición del país de ser deudor cumplidor de las deudas externas y se reflejaría en dificultades para conseguir nuevos créditos.

En el frente fiscal la situación no era menos compleja, a pesar que la

Constitución de 1991 había eliminado los gastos de destino especifico exceptuando la inversión social. La creciente inflexibilidad del gasto público,370(pago del servicio de la deuda e intereses, gastos de funcionamiento y algunos de inversión, etc.), el clientelismo presupuestario371 (los políticos buscan conseguir recursos con el fin de desarrollar proyectos regionales durante el proceso de discusión del presupuesto en el Congreso) y la estructura de ingresos (impuestos y otras rentas) del gobierno, conformaron un esquema fiscal deficitario.372

Entre 1990 y 1991 el desequilibrio fiscal representaba menos del 1% del

PIB. En contraste con 1999 año en que alcanza el 8% del PIB. La financiación de dicho desequilibrio se realiza con un creciente endeudamiento externo, situación que muestra la incapacidad financiera del Estado durante más de un decenio para cumplir con los compromisos legales sin acudir al crédito interno o externo.

Es necesario advertir que de acuerdo con la Constitución Política de

1991 las normas vigentes para la aprobación y discusión del presupuesto nacional se especificadas en los artículos 345 a 355373 que establecen que el gobierno nacional es el responsable del equilibrio y la disciplina macroeconómica. Por ello tanto, las pensiones, la sostenibilidad de la deuda, los gastos de funcionamiento, las transferencias a los entes territoriales, entre otros gastos dependen del ejecutivo.374 En contraste, el legislativo tiene como función debatir las demandas sociales, identificarlas, ordenarlas y priorizarlas de acuerdo con las necesidades: Como ocurre en las democracias modernas, los congresistas se convierten en una “constelación de empresarios electorales

370ECHEVERRI, Juan, FERGUSSON, Leopoldo, la batalla política por el presupuesto de la nación

inflexibilidades o supervivencia fiscal. Bogotá, Documento CEDE 2004 - O1, Universidad de los Andes.

371HOMMES, Rudolf, Evolución y racionalidad de las instituciones presupuestarioes en Colombia, en revista Coyuntura económica, Fedesarrollo, Marzo de 1993, p.104.

372RESTREPO, Camilo, Ex Ministro de Hacienda y Crédito Público, El presupuesto y el ajuste. Conferencia pronunciada en la Universidad Externado acerca del presupuesto. Bogotá, 7 de noviembre de 2005. El conferencista sostiene que el 94% del presupuesto del gobierno central es inflexible, es decir no se puede ajustar o reducir el gasto de acuerdo con la coyuntura.

373CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, en el artículo 347 señala que: “El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados”.

374Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que administra los ingresos y gastos del Estado.

127

individuales que negocian con el ejecutivo fracciones del presupuesto de inversión que les permiten reproducir su capital electoral individual.”375

En el cuadro 3 se aprecia la evolución en términos reales de los

ingresos y de los gastos totales del Gobierno Nacional para el período 1991-2003. Como se observa en 1991 los ingresos y los gastos participan casi en la misma proporción respecto a al PIB. En contraste para 1999 la brecha entre los dos alcanza el 7,7% del PIB, situación que se explica por el comportamiento de las tasas de crecimiento, puesto que los ingresos crecieron en promedio 6% mientras los gastos lo hicieron al 9%.376 CUADRO 3

Una desagregación de los ingresos y los gastos permite resaltar cuáles

son las principales rubricas que explican el desequilibrio fiscal. Los ingresos tributarios, que miden la capacidad del Estado para financiar gastos, aumentaron su participación en el PIB en 6,3 puntos entre 1990 y 2003. Esto significa que la carga tributaria de ámbito nacional aumentó un 81% durante el período; en contraste, los gastos incrementan su participación en el PIB en 12 puntos, lo que representó un aumento de 128% para el período.377 Así mismo, la crisis fiscal se agudizó aún más en 1999 como consecuencia de la caída del PIB, hecho que afectó los ingresos impositivos y a las mayores necesidades de gasto derivadas del terremoto de Armenia, principal región cafetera del país.

Dentro de las rubricas que contribuyeron de forma más significativa al

desequilibrio fiscal se destacan los siguientes:378

375PUBIANO, Néstor, LÓPEZ, Luis, Instituciones, Op cit., p. 347. 376RINCÓN, Hernán, RAMOS Jorge, LOZANO, Ignacio, Crisis fiscal actual: diagnóstico y

recomendaciones, Documento de trabajo de la Subgerencia de Estudios Económicos del Banco de la República, julio 16 de 2004, p.6.

377Ibíd., p 8. 378Es relevante anotar los gobiernos entre 2000 y el 2006 han enfrentado el tema de la deuda. En primer

lugar, haciendo un esfuerzo por corregir el déficit fiscal; en segundo lugar, utilizando estrategias financieras, que no disminuyen la deuda sino que facilitan su manejo. Los swaps de deuda han permitido canjear deuda interna de corto plazo por deuda de mediano plazo, mejorando el perfil de vencimientos. También han permitido cambiar la denominación de las deudas y canjear deudas en dólares por deudas en pesos, disminuyendo el riego cambiario. Entre junio de 2001 y junio de 2003 se han realizado operaciones de US$4.300 millones.

Años 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2 001

1 Ingesos totales 8,7 10,2 10,6 11,3 11,4 11,9 12,4 11,9 1 2,5 13,0 14,7 15,0

Ingresos corrientes 8,2 9,2 9,7 10,1 10,2 9,9 10,4 11,1 10,6 10,7 11,4 13,3

Ingresos tributarios 7,8 8,9 9,4 9,7 10,0 9,7 10,1 10,8 10,6 10,6 11,2 13,2

Ingresos no tributarios 0,4 0,3 0,3 0,4 0,2 0,2 0,3 0,3 0,0 0,1 0,2 0,1

2 Gastos Totales 9,4 10,6 13,8 11,2 12,5 14,5 16,6 16,9 17 ,2 20,3 19,0 21,6

Gastos corrientes 7,6 7,8 8,5 9,7 10,6 11,3 13,0 13,5 15,1 17,2 17,2 19,5

Intereses 1,1 1,2 1,0 1,1 1,2 1,2 1,9 2,0 2,9 3,3 4,1 4,4

Funcionamiento 6,5 6,7 7,4 8,6 9,4 10,1 11,1 11,4 12,2 13,4 13,2 15,1

Transferencias 3,8 3,8 4,5 5,2 5,7 6,2 7,2 7,3 8,0 9,7 9,1 10,6

Territoriales 2,4 2,6 3,1 3,3 3,5 3,5 4,3 4,3 4,7 5,3 4,6 5,7

Pensiones 0,8 0,8 0,9 1,0 1,2 1,4 1,7 1,6 1,8 2,1 2,2 2,6

(Déficit )Superávit (1-2) -0,7 -0,4 -3,2 0,1 -1,1 -3,1 -4,8 -4,4 -5,3 -7,7 -6,0 -6,9

Ingresos y gastos del Gobierno Nacional como % del PIB 1990 -2001

Fuente: CONFIS, y Rincón Hernán y Ramos Jorge, la Crisis Fiscal Actual: Diagnóstico y recomendaciones junio 2004, mimeo Banco de la República.

128

• El pasivo de pensiones que para el año 1990 representa el 0,8% del PIB y para el año 2001 alcanzaba un 2,6% del PIB, con el agravante de que las reservas del Seguro Social, entidad encargada de administrarlo, se agotaron a partir del año 2004.

• El rápido crecimiento de los gastos de funcionamiento que pasaron de 6,5% en 1999 a 15,1% en el 2001. Dentro de estos se destacan por su crecimiento los gastos en defensa, seguridad y justicia que pasaron de participar con el 2% del PIB en 1990 a 4.5% para el 2003.

• No menos significativo es el crecimiento de los intereses de la deuda externa que se había mantenido hasta 1995 en el 1,2% del PIB y después del 2000 es superior a 4%.

• La Asamblea Nacional Constituyente decidió aumentar el gasto social incrementando las transferencias que el Gobierno nacional realiza a los entes municipales para atender los gastos de salud, educación y saneamiento básico, que se incrementaron del 3,8% del PIB en 1990 a 10,6% en el 2001.

Las anteriores cifras muestran que el desequilibrio fiscal en los años

noventa es originado por los crecientes aumentos del gasto social (transferencias territoriales) introducidos por la Constitución de 1991, sumado a un mayor presupuesto destinado a gastos de funcionamiento e inversión, pago de intereses a la deuda interna y externa, cancelación de as pensiones379 entre otras rúbricas.

Aunque dinámica y tamaño del desequilibrio público puede estar

determinado por factores como la ineficiencia del gasto público, la devaluación, las decisiones políticas o judiciales, el ritmo de la actividad económica y las tasas de interés (internas y externas), es un hecho que volvió al país más vulnerable a los desequilibrios internos y externos. En otras palabras, el esquema fiscal colombiano presenta una dificultad estructural y es que no cuenta con los recursos necesarios para garantizar los derechos establecidos por la Carta.

En otras palabras, la Constitución del 1991 alteró en forma significativa

la trayectoria de las finanzas públicas al aumentar dentro del gasto público el tamaño del Estado del 30% en 1990 al 38% en 1998.380 La fuente principal del incremento del gasto fueron las transferencias que la Nación gira a los entes territoriales con el fin de financiar la inversión social y el sistema de seguridad social (salud y pensiones). Las anteriores reformas demandaron recursos públicos de carácter permanente del orden del 4,2% del PIB. El incremento del gasto fue financiado parcialmente por diferentes reformas tributarias. (1992, 1995, 1997, 1998, 1999, 2000).381 Sin embargo, es necesario señalar que

379MONTENEGRO, Armando y RIVAS, Rafael: Las piezas del rompecabezas, primera edición, Bogotá,

Alfaguara, 2005, pp. 305 -330. 380OCAMPO José Antonio, SÁNCHEZ Fabio, TOVAR Camilo, Cambio estructural y deterioro laboral

Colombia en la década de los noventa, Documento CEDE 2000-06. Bogotá, mayo de 2000, p. 6. 381OCAMPO José Antonio, Una evaluación de la situación fiscal colombiana. En: Revista Coyuntura

económica, junio de 1997.

129

mientras que el gasto creció entre 1991 y 2000 el 8% la recaudación sólo se incrementó en el 3% para el mismo período.382

En efecto, a pesar que aumento la recaudación, si bien no en forma

significativa, los ingresos no logran cubrir los gastos del Estado, con lo cual la brecha entre ingresos y gastos públicos son financiados con deuda externa, como se indica en la gráfica 6. Mientras que para 1992 la deuda participó con el 35,6% del PIB, después de 1999 representó un poco más del 46% y para el 2002 alcanzó el 53% del PIB. GRÁFICA 6

Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco de República.

En resumen, como antes se señaló, la apertura de la economía combinada con un incremento de la demanda domestica, revaluación, colocación de créditos en condiciones de riesgo, crecimiento de la cartera, mejora de flujos de capital, boom del gasto público como producto de la Carta de 1991, originaron un ciclo perverso después de 1999 con crecientes desequilibrios macroeconómicos (fiscales y externos), volatilidad, crisis y desempleo que derivó en el colapso del crecimiento. A ello acertadamente Flórez lo denomina: “de la prosperidad al debe”.383

II.2.2. Consideraciones para la firma del Acuerdo c on el FMI

382KALMANOVITZ, Salomón, Constitución, Op. cit., p. 11. 383FLOREZ, Op. cit., p. 47.

1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3

D e u d a e x t e r n a 4 2 , 6 3 5 , 6 3 2 , 1 2 9 , 0 2 8 , 0 3 0 , 8 3 1 , 1 3 6 , 6 4 0 , 3 4 5 , 4 4 6 , 1 4 7 , 7 5 3 , 0 4 7 , 0

4 2 , 6

3 5 , 6

3 2 , 1

2 9 , 02 8 , 0

3 0 , 8 3 1 , 1

3 6 , 6

4 0 , 3

4 5 , 4 4 6 , 14 7 , 7

5 3 , 0

4 7 , 0

2 5

3 0

3 5

4 0

4 5

5 0

5 5

D e u d a e x te r n a c o m o % d e l P IB 1 9 9 0 - 2 0 0 3

130

Cuando se analiza con cuidado el acuerdo con el FMI no difiere mucho del menú de políticas que de todas maneras habría habido que tomar y de hecho Colombia desde 1998 las estaba poniendo en marcha. Como bien destaca el punto cuatro del memorando del FMI “la situación económica se deterioró sensiblemente en 1998 y en los tres primeros trimestres de 1999, principalmente como resultado de una serie de choques externos”. Luego agrega que “la creciente preocupación sobre la sostenibilidad de los grandes déficit fiscal y externo de Colombia condujeron a episodios de presión contra el peso, salida de capitales y pérdidas de reservas.”384

Como podría suponerse, los contenidos específicos de las políticas

tampoco son diferentes a los programas desarrollados por el FMI en otros países de América Latina. De una manera u otra estos tienen como objetivo hacer crecer la economía y se orientan a reducir el déficit fiscal, contraer la oferta monetaria, aumentar la tasa de devaluación, liberalizar el sector externo, flexibilizar los mercados, privatizar y adelgazar el tamaño del sector público. Por lo tanto, el ajuste de Colombia acordado con el FMI es un programa al estilo del consenso de Washington.385

Es relevante reconocer que el FMI no es el causante de los desequilibrios

macroeconómicos. De hecho, el país acudió al Fondo en última instancia cuando se presentaban fuertes desequilibrios. La estabilización ante los desequilibrios macroeconómicos implica incurrir en costos, con o sin el Fondo. El FMI presta sus recursos por un período, pero sujeto a que el país acepte tanto sus condiciones como las del Banco Mundial,386 que se orientan a la eliminación de los desequilibrios existentes y la liberación de los mercados. Así mismo, la aceptación por parte del país del programa económico determina la calificación de riesgo país lo que forma parte de los prerrequisitos para el otorgamiento de créditos por parte de la banca multilateral.

Colombia a finales de 1999 se vio en la necesidad de firmar un Acuerdo

Extendido con el FMI387, que derivó en un proceso de ajuste y de reformas estructurales cuyo objetivo era corregir la combinación de los déficits fiscal y de cuenta corriente. Ello significaba que el país se ajustaba o se enfrentaba a una crisis de balanza de pagos y con ésta fuga de capitales, restricción de recursos externos, inestabilidad cambiaria, aumento en el nivel de precios y caída en el ritmo de la actividad económica. Para conjurar esta situación se necesitaban los recursos del FMI y de la banca multilateral.

El Acuerdo se firmó a finales de 1999. Sin embargo, insistimos en que

cuando se lee con cuidado no difiere mucho del catálogo de políticas que de todas maneras habría habido que tomar y que de hecho ya las estaba poniendo en marcha Colombia desde el último trimestre de 1998. En efecto para ese período, el Gobierno expidió una serie de medidas, entre las que destacan fuertes recortes de gasto, devaluación de la tasa de cambio, 384MINISTERIO, Acuerdo, p. 3. 385CLIFT, Jeremy Más allá del Consenso de Washington, En: Revista Finanzas & Desarrollo, septiembre

de 2003. 386BUIRA, Op. cit., Ariel, pp. 117 – 122. 387Colombia, como miembro activo del FMI cuenta con una cuota de 774 millones en Derechos

Especiales de Giro, no negociaba ningún tipo de acuerdo con el FMI desde 1985, y no tenía un crédito pendiente con la institución a la fecha de la aprobación de su solicitud.

131

ampliación de la base del IVA, incremento de los impuestos sobre los combustibles y programas para evitar la evasión y elusión de impuestos.

Ante la imposibilidad de aplicar medidas económicas de choque, se

declaró la Emergencia Económica, bajo la cual se introdujo un impuesto del 2% a las transacciones financieras para ayudar a financiar programas de alivio a los deudores hipotecarios y para fortalecer los bancos públicos e intermediarios financieros. El paquete económico logró estabilizar el mercado cambiario y crediticio.

El Acuerdo funcionó como una auditoría fiscal ante los organismos

internacionales de crédito. El FMI brinda liquidez a Colombia, como veremos en seguida, previo el compromiso de corregir los aspectos que dieron origen a los desequilibrios. El Acuerdo le permitió al país, además de asegurarle liquidez a corto plazo, mantener abierto el crédito con la banca multilateral y no disminuir la calificación riesgo país. II.3. CONTENIDO DEL ACUERDO CON EL FMI

El 3 de diciembre de 1999 el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el

Gerente del Banco de la República firmaron una solicitud de crédito para el período 1999 - 2002 al Director Gerente del FMI. En la petición se establecían los objetivos de política económica, las metas para promover el crecimiento económico, los criterios para la consolidación fiscal, las formas de financiación externo, las medidas de estabilidad monetaria, los instrumentos de reestructuración del sector financiero, los mecanismos de generación de empleo, los programas para la reducción de la pobreza y la agenda legislativa para el cumplimiento de las reformas estructurales.

El 20 de diciembre de ese año el Director del FMI aprobó a Colombia el

monto máximo que aprueba esa institución388 a través de la modalidad de EFF (Extended Fund Facility) o servicio ampliado389 de acuerdo con el programa presentado por las autoridades colombianas para solucionar los desequilibrios macroeconómicos mediante un crédito equivalente a DEG 1.957 millardos, que corresponden a cerca de 3.000 millones de dólares. El endeudamiento viene acompañado de recursos adicionales del orden de 4.200 millones de dólares, provenientes de entidades multilaterales, dentro de lao que destacan los 1.400 millones del Banco Mundial, los 1.700 millones del Banco Interamericano de Desarrollo y los 600 millones de dólares con la Corporación Andina de Fomento.390

Los recursos aprobados por el FMI deberán desembolsarse en un

período de tres años y pagarse a lo largo de 10 años con 4 años y medio de

388El FMI sólo otorga tres veces el valor de los DEG con que el país cuenta en dicha institución. 389El FMI otorga préstamos mediante cuatro grandes servicios financieros: los acuerdos de derecho de

giro (stand-by), el servicio ampliado del FMI (SAF), el servicio de complementación de reservas (SCR) y el servicio de financiamiento compensatorio (SFC). Servicio ampliado del FMI (SAF). Ayuda a los países a resolver problemas de balanza de pagos de mayor duración que requieren reformas en la estructura de su economía. El plazo de los acuerdos es de 3 años y el reembolso debe efectuarse en un plazo de 4 a 7 años.

390GIRALDO, César, El acuerdo con el Fondo Monetario Internacional: un ajuste que llevará la economía al colapso, citando al Espectador el 1 de agosto de 1999, p.4B.

132

periodo de gracia y con una la tasa de interés del 4,3% anual.391 Los desembolsos programados del crédito se realizan en forma escalonada y con carácter trimestral, sujetos al cumplimiento de las condiciones establecidas. El primer desembolso ascenderá a 207.6 millones de dólares y sería otorgado a la aprobación del crédito en diciembre de 1999 y el último en noviembre de 2002.392

El crédito tiene como objetivo aumentar la disponibilidad de recursos y

blindar el programa macroeconómico emprendido contra cualquier inestabilidad económica que pueda poner en peligro las medidas con el fin de consolidar el crecimiento económico. Estos recursos serán solicitados y desembolsados si la coyuntura y las circunstancias así lo ameritan.393 Por su naturaleza el endeudamiento no puede ser utilizado para financiar gasto público.394

En enero de 2001, el Ministro de Hacienda y el Gerente del Banco de la

República, enviaron una nueva carta de intención al Director Gerente del FMI Horst Kohler, que recoge los avances de la economía colombiana en el marco del Acuerdo y solicitan el apoyo al Plan Colombia;395 muestran los avances del programa y de las reformas estructurales. Al mismo tiempo, solicitaban una exención sobre el monto del déficit del sector público.396

Los representantes del Gobierno en diciembre de 2002, dirigieron una

nueva carta al Gerente del FMI en la cual solicitaron un Acuerdo Stand-By de carácter precautelativo, para un período de 24 meses, por un monto de 1.548 millones de DEG.397 La carta estaba acompañada de un memorando de política económica que especificaba el programa que el Gobierno aplicaría a partir del año 2002 hasta el 2004, incluyendo los objetivos y políticas a desarrollar, proyecciones macroeconómicas, los criterios cuantitativos y las metas de desempeño. Sin embargo, el 23 de diciembre de 2003 se cambiaron los términos del Acuerdo firmado, puesto que no se había presentado el proyecto de reforma incluido en la Ley de Presupuesto.

Por último, en mayo de 2006 mediante carta dirigida al director del FMI

se aprueba la segunda revisión del programa. En ella se muestra el cumplimiento de los criterios de desempeño, la mayor parte de las reformas estructurales, exceptuando el régimen presupuestario.398 El 22 de agosto de

391CLIFT, Jeremy Op. cit., p. 6. 392FERRARI César, “El Acuerdo con el Fondo Monetario Internacional y Economía Colombiana”, Vol 134

n.662, Revista Javeriana, marzo de 2000, pp. 139-150. 393FERNÁNDEZ, Cristina, Preguntas frecuentes sobre los préstamos del FMI, Reportes del Emisor,

n.7.Banco de República, agosto de 1999. 394HERNÁNDEZ, Antonio, Una reflexión para repensar los acuerdos de Colombia con el FMI. En el Foro

Fundación Buen Gobierno, Bogotá, octubre 15, 2003, pp. 4-5. 395 Programa de ayuda de lucha contra al narcotráfico patrocinado por el Gobierno de los Estados

Unidos. 396 Véase, carta dirigida a Horst Kohler, Director Gerente FMI. 397 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y BANCO DE LA REPÚBLICA, Acuerdo Stand-By

de Colombia con el FMI, diciembre 24 de 2003, Banco de la República. 398MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, Acuerdo Stand-By de Colombia con el Fondo

Monetario Internacional, mayo de 2006. Memorando de Políticas Económicas y en el Memorando Técnico de Entendimiento.

133

2006, el gobierno colombiano decide no prorrogar el Acuerdo con el Fondo.399

Los créditos aprobados por el FMI a Colombia son de carácter condicional y dependen de que el país adopte las medidas contempladas para corregir los desequilibrios macroeconómicos. La condicionalidad vinculada al crédito del FMI contribuye a asegurar que una vez obtenido el préstamo el país no aplace el ajuste y lo pueda reembolsar. Para ello cual bajo la modalidad EFF establece objetivos generales para tres años, período que dura el Acuerdo y programas específicos para cada año que se pueden modificar y revisar durante el desarrollo del programa.

Como bien establecen los funcionarios del FMI cuando se “otorga un

préstamo a un país miembro, lo condiciona, algo nada inusitado en un mundo de prestatarios y prestamistas donde se da por sentado que en casi todas sus relaciones debe haber cierta condicionalidad” 400 y se exige una evaluación de los desequilibrios que originaron la estabilización y ajuste macroeconómico.

Por último, una vez lograda la firma del Acuerdo, en Colombia los

mercados financieros se tranquilizaron y se reestableció el acceso a los mismos, en razón de que garantizaba la adopción de un sinnúmero de políticas que permitieran restablecer los equilibrios perdidos. El tener que cumplir metas trimestrales, que sujetan los desembolsos de los recursos proporcionados por el FMI, generó señales al mercado pues este contaría con unos recursos para el pago de las deudas externas y con el mantenimiento de reservas internacionales en el caso de que el deterioro de las cuentas externas las consumiera.

II.3.1. Metas del Acuerdo extendido con el FMI

El cumplimiento de los programas del Acuerdo Extendido para el período 1999-2002 se evalúa a través de dos criterios. El primer criterio es el de desempeño (criteria performance) que consiste en un conjunto de metas indicativas máximas y mínimas de los parámetros acordados en el memorando técnico,401 sobre los que se realiza un seguimiento de carácter trimestral.

Dentro de estas metas se encuentran:

• El programa monetario a través de topes máximos sobre los activos

netos domésticos y de topes mínimos sobre las reservas internacionales netas del Banco de la República.

• El desembolso de deuda externa pública neta de Colombia y el monto de las garantías provistas por el sector público para la deuda externa privada.

399CARTERA, citando a Robert Rennhack, Director de la misión de funcionarios del FMI 22 de agosto de

2006. 400MOHSIN, Khan y SUNIL, Sharma, Condicionalidad e identificación: Un punto de encuentro. En:

Revista Finanzas & Desarrollo, junio de 2002, p. 28 401MINISTERIO DE HACIENDA, Op. cit., Acuerdo pp. 3-32. El memorando establece la definición de

conceptos, los criterios de desempeño específicos, las metas el cronograma de reformas estructurales y los supuestos que serán aplicados durante el programa del primer año del Acuerdo.

134

• El tope para el déficit combinado del sector público, el saldo y el incremento de la deuda de medio y largo plazo.

El segundo criterio evalúa semestralmente los avances cualitativos de las

reformas estructurales (structural benchmarks). La primera reunión se fijó para el 30 junio del año 2000. En tal encuentro se discutieron los avances en los siguientes puntos:

• Progresos en el cumplimiento del Gobierno de su agenda legislativa. El Acuerdo impone un cronograma de reformas estructurales,402 sobre los proyectos que el Gobierno había de presentar ante el Congreso de la República.

• Desarrollo del programa de privatización del Gobierno.

Las metas acordadas con el FMI en diciembre de 1999 y en marzo y junio del año 2000, se denominaron criterios de desempeño, porque son de obligatorio cumplimiento, mientras que las de septiembre y diciembre del año 2000 son metas indicativas, que se transformaran en criterios de desempeño cuando se revisara el Acuerdo en el año 2000.403

El Acuerdo prevé la posibilidad de incluir una o varias cláusulas de

incumplimiento si se encuentran factores de fuerza mayor por lo cual se conceden excepciones (waivers) del criterio de desempeño incumplido y se puede solicitar una modificación. En tal caso se solicita al FMI que considere una exención técnica del incumplimiento. Por ejemplo, el acuerdo incluye la posibilidad de ajustar los criterios de desempeño de los activos internos netos y las reservas del banco emisor en el evento de insuficiencia en los desembolsos del financiamiento externo o en el incumplimiento en los pagos producto de las privatizaciones.

Por último, el Gobierno colombiano se comprometió con el FMI a

suministrar la información necesaria para realizar el seguimiento adecuado a los criterios de desempeño específicos y las metas del cronograma de reformas estructurales del Acuerdo Extendido.

II.3.2. Objetivos generales del Acuerdo Extendido

El objetivo central del Acuerdo Extendido consiste a medio plazo “en ubicar la economía en una senda de crecimiento económico fuerte y sostenido con una inflación decreciente que expandirá las oportunidades de empleo y promoverá estándares de vida más altos para todos los colombianos”.404 Para lo cual describe las políticas, los objetivos y las metas económicas que el Gobierno debe seguir durante el período 1999-2002.

Bajo el programa las autoridades buscarán promover el crecimiento

económico, el aumento del empleo, la flexibilidad de la tasa de cambio, una inflación más baja y la viabilidad externa. En términos cuantitativos se espera 402Ibíd. punto IV p. 29. 403CONFIS, Consejo superior de política fiscal, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Acuerdo con el

FMI, Bogotá. enero de 2000. 404MINISTERIO DE HACIENDA, Op. cit., p. 8.

135

un crecimiento entre el 3% y el 5% entre los años 2000 y 2002, una inflación entre el 10% y el 6% y un déficit en cuenta corriente como participación en el PIB entre 2,4% y 3% para el período que operara el Acuerdo Extendido.

En cuanto a las metas en el campo fiscal cabe señalar las siguientes:

reducir el déficit del sector público a corto plazo, mediante la reducción del gasto tanto de inversión como de funcionamiento y, el aumento de la recaudación a través de nuevos tributos. Por su parte, el objetivo de la política monetaria es reducir la inflación y mantener la estabilidad cambiaria. A su vez, el objetivo en la política del sector externo es corregir el desequilibrio por cuenta corriente.

En lo referente a los objetivos de las reformas estructurales se

encuentran:: continuar con la liberalización de los mercados iniciada con el proceso de apertura, profundizar el proceso de privatización, lograr la descentralización política y fiscal, reducir el tamaño del sector público, modificar los regímenes de transferencias, regalías, seguridad social y el estatuto orgánico de presupuesto.

El Acuerdo también incluye unos programas focalizados de gasto social

hacia los miembros más vulnerables de la sociedad como son los desplazados, las mujeres y los niños a través de asistencia directa en salud, educación, así como la inversión en infraestructura como una herramienta para la creación de empleo.

Desde el punto de vista operativo se incorporaron los propósitos al

programa de consistencia macroeconómica que elabora el Consejo de Política fiscal405 (Confis) mediante el establecimiento de metas trimestrales alrededor de cinco variables claves de la economía: el tamaño del déficit fiscal, el saldo de reservas internacionales, el saldo de activos internos netos del Banco de la República, el endeudamiento externo neto del sector público y el saldo de deuda del sector público.

Por último, es necesario señalar que “el Gobierno de Colombia

considera que las políticas descritas en el memorando son adecuadas para alcanzar los objetivos del programa, pero tomará cualquier medida adicional que se considere apropiada para este propósito”.406

II.3.3. Objetivos de política macroeconómica

• Se espera que en los tres años de duración del Acuerdo la inversión alcance una participación del 22% en el PIB, lo que significa que se duplicara. Con respecto al ahorro nacional se proyecta que incremente su participación en el PIB del 15% al 19%.

• En el desempeño del sector externo se prevé una reducción sustancial

del déficit en cuenta corriente407 que registra más de 6% durante 1999 a

405CONFIS, Op. cit., p. 18. 406MINISTERIO DE HACIENDA, Op. cit., p. 2. 407 Las proyecciones de la cuenta corriente tienen en cuenta una caída de las exportaciones de petróleo

136

una reducción del 2,4% del PIB en el año 2000 y cerca del 3% del PIB entre los años 2001 y 2002. Dicha caída se explica por una recuperación de las exportaciones y una disminución de las importaciones, apoyadas en una devaluación del peso del 24% durante el año 2000. Se espera que en los años siguientes, el déficit de cuenta corriente sea financiado por la cuenta de capital a través de la inversión extranjera directa.

• El programa aspira a que la deuda externa colombiana se estabilice

entre 43% y 44% del PIB. El requisito de depósito sobre el endeudamiento externo establecido por el Banco de la República continuará reflejando el diferencial entre las tasas de interés internas y externas.

• Las reservas internacionales se mantendrán en un equivalente a cinco

meses de importación y alrededor de una y media veces la deuda externa.

• El Acuerdo prevé una reducción del déficit del sector público consolidado408 del 3,6% del PIB en el año 2000 a 1,5% del PIB para el 2002. Para cumplir con dicha meta, el Gobierno Central ejercerá un control sobre sus gastos, distintos al servicio de la deuda, los cuales se reducirán del 16,7% del PIB en 1999 hasta el 14,3% del PIB en el año 2002.

• El Gobierno presentará una reforma constitucional al Congreso con el fin

de mantener constante en términos reales el monto de los fondos que se transferirán a entes territoriales de los ingresos corrientes de la Nación. Esta reforma ahorrará el 0,4% y 0,8% del PIB para los años 2001 y 2002 respectivamente.

• Igualmente se eliminarán los fondos de cofinanciación del Gobierno

Central los cuales proveen fondos de contrapartidas para los proyectos de los gobiernos locales.

• El Acuerdo establece que el Gobierno presentará al Congreso una

reforma tributaria a principios del año 2000 que busca aumentar la base del impuesto sobre la renta, corrigiendo los vacíos en el IVA. La reforma del sistema tributario fue diseñada para generar unos ingresos adicionales de 0,6% del PIB para 2001 y de 0,8% del PIB para 2002.

• El Gobierno propondrá al Congreso una reforma que daría más

autonomía fiscal a los gobiernos locales, lo cual podría suponer generar un 0,2% del PIB.

408El sector público consolidado se define como la suma de los balances generales del sector público no

financiero (SPNF), el resultado de operaciones efectivas del Banco de la República, el balance general del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras y los costos fiscales netos asumidos por el Gobierno Central relacionados con la reestructuración financiera. El SPNF está conformado por el gobierno general y las empresas públicas.

137

• La política monetaria deberá cumplir con la meta de inflación del programa. Para ello el Banco Central utilizará el crecimiento de la base monetaria como meta intermedia y la tasa de interés como instrumento operativo. Vale la pena anotar que el corredor de la base monetaria se determina anualmente para apoyar la meta de inflación y puede ser modificado si esta se aleja de la meta.

• En cuanto a la política cambiaria se recomienda liberar el tipo de

cambio. La intervención por parte del Banco de la República se limitará a suavizar los movimientos del tipo de cambio cuando este se desvié un 5% del promedio móvil de los últimos 20 días.

II.3.4. Programas y objetivos de las reformas estru cturales

• El Gobierno ha presentado al Congreso un proyecto de ley para hacer

más eficiente el sistema de descentralización fiscal mediante la creación de un fondo de pensiones territoriales y también para fortalecer las finanzas de los gobiernos locales mediante la limitación de sus gastos corrientes.

• Se presentará al Congreso una propuesta para una reforma del sistema

de pensiones, consistente en aumentar la edad de retiro y en aumentar las cotizaciones, así como acciones para limitar los esquemas especiales. El efecto fiscal de esta reforma se sentirá cuando entre en vigor el nuevo régimen ahorrando cerca del 0,5% del PIB de forma permanente desde el año 2010.

• El Acuerdo tiene previsto como parte de su financiación la

privatización409 de las grandes firmas de distribución del sector eléctrico y la mayor compañía minera (CARBOCOL). En cuanto al sector financiero todos los bancos públicos serán privatizados, excepto el Banco Agrario. La privatización debe generar 3600 millones de dólares entre los años 2000 y 2001.

• Reducción gradual de personal de la nómina del Gobierno nacional y no

reemplazar a aquellos empleados que se retiren por el cumplimiento del tiempo necesario para obtener una pensión.

• Introducir medidas tendentes a flexibilizar el mercado de trabajo. El

Gobierno ha introducido una serie de medidas de corto plazo, incluyendo proyectos de mantenimiento intensivos en mano de obra y otorgado incentivos tributarios para la creación de empleo.

409Los ingresos de privatizaciones se definen como los pagos en efectivo recibidos por el sector público,

convertidos en pesos colombianos a la tasa de cambio de mercado en el momento de cada transacción. Los pagos no periódicos por concesiones de servicios públicos, tales como los del sector de telecomunicaciones, se tratan como ingresos de privatizaciones. Para propósito del programa, dichos pagos se contabilizarán para el período de la concesión, distribuidos en cantidades iguales. Los ingresos por descapitalización de empresas públicas se considerarán como privatizaciones.

138

• El programa busca incrementar los servicios de agua y alcantarillado a 3,4 millones de personas durante los próximos cuatro años.

• En el punto IV del cronograma de reformas estructurales, que debía de completarse antes del 31 de diciembre de 1999, se señala que el gobierno presentará al “Congreso una reforma que desvincule las transferencias a los gobierno locales de los ingresos corrientes de la nación”.410

410MINISTERIO DE HACIENDA, Op. cit., p 29.

139

II.4. EVALUACIÓN DE LOS PARÁMETROS ACORDADOS CON EL FMI

Existe gran cantidad de estudios empíricos y diversa literatura que han

analizado la eficacia de los programas de ajuste del FMI y sus niveles de éxito. Por lo tanto es esencial definir cuándo un programa se considera eficiente. Siguiendo a Guitián411 vemos que recomienda el uso de dos metodologías de evaluación de los acuerdos del FMI cuando se trata de un solo país.412 La primera, conocida como criterio positivo, se basa en el antes y el después del programa Su evolución depende de los objetivos propuestos y los resultados conseguidos. La segunda, denominada criterio normativo, compara el valor de las metas del programa con los resultados observados en todos y cada uno de los parámetros de la programación financiera.

Los Acuerdos se evaluarán en función de las metodologías antes

señaladas e incluyen un análisis de los objetivos y los resultados de las medidas en las áreas de crecimiento, fiscal, monetaria y cambiaría, financiera, externa y de reformas estructurales. El análisis de la evolución parte de que el objetivo central de los Acuerdos es el crecimiento económico, el aumento del empleo, la flexibilidad de la tasa de cambio, una inflación más baja y la viabilidad externa.

En consecuencia, después de puntualizar los principales objetivos de

política macroeconómica del Acuerdo es necesario evaluar los criterios técnicos acordados incluyendo todas las revisiones hasta enero de 2002 y los resultados obtenidos. Para ello se exponen a continuación las metas acordadas y los resultados obtenidos en los principales parámetros considerados en el Acuerdo.

El Acuerdo tenía previsto que Colombia regresara a la senda del crecimiento, como sostiene el punto 12 del memorando de políticas económicas en el plan económico buscando restablecer el crecimiento del PIB real cerca del 5% para el 2002.413 Ese escenario tan optimista contrasta con los resultados obtenidos. En efecto, como se muestra en el cuadro 4 los resultados difieren en forma significativa de lo firmado en el Acuerdo. Para el año 1999 se preveía una caída del 3,5% del PIB y según las cifras oficiales el crecimiento fue negativo en más del 5%. Mientras el Acuerdo Extendido había proyectado un crecimiento del 3,8% y 4,8% para los años 2001 y 2002 los resultados difieren en 2,4% para 2001 y 3,2% para el año 2002.

411GUITIÁN, Manuel, Fund Condicionality: Evolution of Principles and Practices. IFM Pamphlet Series

n.38, Washington,1981. 412Un tercer criterio lo denomina conjetural y consiste en comparar los resultados de los programas con

un posible resultado de un paquete basado en otras políticas que en teoría habrían producido un efecto similar. De otra parte, la mayoría de estudios empíricos se ha sustentado en el análisis del comportamiento de las variables macroeconómicas de países que se han sometido a proceso de ajuste o se comparan con países que no fueron sometidos a condiciones similares.

413MINISTERIO DE HACIENDA, Op. cit., p. 7

140

CUADRO 4

Por ello, a finales de 2001 el Gobierno y los funcionarios del FMI

revisaron las proyecciones de crecimiento del PIB, estableciendo el 2% y 3% para los años 2001 y 2002 respectivamente. Tal como se aprecia en la gráfica 7 el lento crecimiento fue resultado de los bajos niveles de inversión pública y privada, el bajo consumo, la caída del gasto público y la lenta recuperación de la demanda.414 GRÁFICA 7

Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco de República.

414De acuerdo con los estimativos del FMI, en 2002 el coeficiente de inversión total fue inferior al 14% y el

de la inversión privada menor al 7% del PIB.

1 999 2000 2 001 200 2

5,9 3 ,5 2,4 1 ,35,9 3 ,6 3,3 4 ,15,5 3 ,4 3,2 3 ,6

-3,5 3 ,0 3,8 4 ,8-4,2 2 ,7 1,4 1 ,6

11,0 10 ,0 8,0 6 ,09,2 8 ,7 7,6 7 ,0

-750 ,0 744,0 326 ,0 323,0-319 ,0 870,0 1218 ,0 318,0

41,3 43 ,1 43,6 44 ,3

45,3 46 ,7 48,1 52 ,834,2 34 ,1 33,8 34 ,042,2 47 ,2 50,5 55 ,0

-1,3 -2,4 -3 ,1 3 ,2

0,8 0 ,8 -1 ,6 -1 ,92,1 3 ,2 1,6 1 ,3

Défic it cuenta corr iente de la ba lanza d e p ago s

Crec im iento real de l P IB

Inf lac ión

Défici t program ado

Res ul tadoInc luyendo todas las revisiones enero de 2002

Deuda externa to tal programada en 1999

Es tim ado en 1999

Programada en el Acuerdo 1999

Programada en 1999Res ul tado

Res ul tado

Res ul tados

Camb io reservas intern ac iona les n etas ($U S)

Deuda extern a (%PIB )

F uente: F MI, Staf f Report, Appendix VIII : C olombia: The EF F: December 1999- D ecem ber 2002 y

Evaluación de los Acuerdos C olombia FM I. 1999 - 2003 C ontraloría N ac ional

V ar iab le s de desem pe ñoDéfic it d el sector pú blico co mo % del P IB

Deuda púb lic a p rogram ada 1999Res ul tado

Ac uerdo in icial 1999

ObservadoDiferenc ia Ac uerdo Obs erv ado

R esu ltado

1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2

E s t i m a d o e n 1 9 9 9 - 3 ,5 3 ,0 3 ,8 4 ,8

R e s u l ta d o s - 4 ,2 2 ,7 1 ,4 1 ,6

- 3 ,5

3 ,03 ,8

4 ,8

- 4 ,2

2 ,7

1 ,4 1 ,6

- 5 ,0

- 4 ,0

- 3 ,0

- 2 ,0

- 1 ,0

0 ,0

1 ,0

2 ,0

3 ,0

4 ,0

5 ,0

6 ,0

Tasa de crecimiento

C r e c i m ie n to r e a l d e l P IB e s ti m a d o y r e s u l ta d o s

141

II.4.1. Comportamiento fiscal

Uno de los pilares fundamentales incluido entre los propósitos del Acuerdo era reducir el déficit fiscal. Sin embargo, al analizar las cifras observadas y estimadas por el Acuerdo estas difieren de forma sustancial, puesto que como se indica en el cuadro 5 para el período 1999 - 2002 se tenía previsto para cada año un déficit menor. En otras palabras, el desequilibrio fiscal pasó de representar el 5,9% del PIB en 1999 a solo el 1,3% del PIB en el año 2002. Sin embargo, cumplido el período de ajuste, se mantenía por encima del 3% del PIB. CUADRO 5

1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2- 6 ,0 - 3 ,5 - 2 ,4 - 1 ,3

- 3 ,5- 2 ,8 - 1 ,7- 3 ,3 - 2 ,6

- 5 ,5 - 3 ,3 - 3 ,2 - 3 ,6R ev is i ón d ic i em b re de 20 0 1

M e ta s d e l d é f i c i t d e l s e c to r p ú b l ic o co m o % d e l P IB 1 9 9 9 - 2 0 0 2R e v i s i o n e s

F u en t e: F M I, S t af f R e p o r t, A p p en d ix V I II : C o lo m b ia D ec em b er 1 99 9 y, 20 0 2 .

E valu a ció n d e lo s A cu e rd os C olo m b ia F M I. 1 9 9 9 - 2 0 0 3 C on t ralo r ia N a cio n al

O b s er v ad o

Ac ue rd o in c ia l e n 1 9 9 9R ev is i ón a go s to 20 0 0R ev is i ón feb r e ro d e 2 0 01

A pesar de la revisión que se realizó durante el año 2000 y revisiones trimestrales realizadas durante el año 2001 hacia la baja, como se muestra en el gráfico 8, la cifra del desequilibrio fiscal difiere de la acordada en más de un punto porcentual del PIB. GRÁFICA 8

19 99 2 000 2001 20 02

A c uerd o inc ia l en 199 9 -6 -3 ,5 -2 ,4 -1 ,3

O b s erv ad o -5 ,5 -3 ,3 -3 ,2 -3 ,6

- 6

- 3 ,5

-2 ,4

- 1 ,3

- 5 ,5

-3 ,3 -3 ,2- 3 ,6

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

Déficit como participaciòn % del PIB

D éf ic it f is c a l m etas d e l A c uerd o y e l o b s erv ad o c o m o % P IB

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Banco de República.

El pobre resultado en el campo fiscal después de casi cuatro años de ajuste tiene múltiples causas: En primer lugar, la inflexibilidad del gasto público. En efecto, el 95% del gasto está fijado por leyes que son el producto de diversos grupos de presión que quieren asegurar su participación en los recursos de la Nación, con lo cual el Estado no tiene margen de maniobra para elaborar el presupuesto nacional, puesto que su monto, destino, ordenación y asignación, no están sujetos a la discreción y al manejo de las autoridades económicas. En segundo lugar, el lento crecimiento económico que no permitió aumentar la recaudación y en tercer lugar, el creciente gasto relacionado con las transferencias, el servicio de la deuda, el pago de intereses, los gastos de funcionamiento y las pensiones.415

415MINISTERIO DE HACIENDA, Op. cit., p 7.

142

En resumen, en el primer año del Acuerdo la meta fiscal se cumplió y para los siguientes años el desequilibrio fiscal se mantuvo. Por lo tanto, la meta se incumple, situación que contrasta con lo señalado en el memorando de Políticas Económicas de 1999 donde se establecía que el "ajuste fiscal programado para el año 2000 se obtendrá mediante una fuerte reducción del gasto del Gobierno Central excluyendo pagos de intereses, una política de contención, reforma pensional, y el fortalecido programa de recaudación de impuestos."416

II.4.2. Endeudamiento externo

Al no conseguirse el saneamiento fiscal a los niveles inicialmente

previstos, el desequilibrio del Gobierno Central se siguió financiando con endeudamiento externo y con las utilidades transferidas por el Banco Central mediante la suscripción de títulos de ahorro nacional (TES). Es relevante señalar que el endeudamiento, en lugar de estabilizarse alrededor del 34% como se tenía previsto en el Acuerdo, se incrementó en forma sostenida al aumentar su participación dentro del PIB del 42% en 1999 al 50% en el 2001 como se observa en la gráfica 9. GRÁFICA 9

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Banco de República. Al comparar las metas acordadas en materia de endeudamiento público

con el FMI y el comportamiento registrado durante el período se concluye que, al contrario, en lugar de estabilizarse o disminuir presentan una tendencia creciente, es decir que las metas establecidas con el FMI no se cumplieron. Por ello, a pesar de realizar un proceso de ajuste macroeconómico mediante un Acuerdo Extendido con el FMI Colombia no ha logrado solucionar los problemas estructurales de déficit fiscal, con la consecuente tendencia a financiar su desequilibrio con mayor endeudamiento.417

Distintos analistas e instituciones públicas como el Banco de la

Republica y la Contraloría General han alertado en Colombia sobre la trayectoria insostenible del nivel de endeudamiento y el costo a que se vería 416Ibíd., p 7. 417VILLAR, Leonardo, La crisis Argentina: Lecciones para Colombia, febrero, 2002. En

http://banrep.gov.co/villar. [citado el 29 de agosto de 2006]

1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2

D e u d a p ú b l i c a p r o g ra m a d a 1 9 9 9 3 4 ,2 3 4 ,1 3 3 ,8 3 4

R e s u l ta d o 4 2 ,2 4 7 ,2 5 0 ,5 5 5

3 4 , 2 3 4 , 1 3 3 , 8 3 4

4 2 , 2

4 7 , 25 0 , 5

5 5

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

deuda como % del PIB

D e u d a p ù b l i c a c o m o % d e l P IB p r o g r a m a d a y r e s u l ta d o

143

sometida la economía de no tomar los correctivos necesarios para cambiar su tendencia, sin embargo, lo más preocupante es que el servicio a la deuda representa el 86% de los ingresos tributarios y el 5,3% del PIB para 2003.

Esta situación ha llevado a la economía colombiana a una situación de

permanente roll over de deuda, es decir se contrata deuda para pagar solo los intereses. Entonces, como resultado, desde 1998 el 80% del crédito se ha destinado a cubrir la deuda. Lo que demuestra, que la estructura económica del país no garantiza el pago de la deuda externa. Como sostiene el Contralor “en Colombia, el endeudamiento se orienta a pagar deuda mientras el déficit fiscal se profundiza con el pago de intereses. No se encuentran consideraciones de eficiencia, crecimiento o sostenibilidad en ninguno de estos propósitos.”418

En síntesis, Colombia cumplió con las políticas señaladas en los

Acuerdos, a pesar de no haber utilizado los recursos, lo que permite concluir que el país no tenía interés en los recursos sino en la aprobación del Programa. La estrategia era mostrar que el FMI había aprovado el manejo económico, lo cual resultaba crucial para asegurar el acceso al crédito externo, para financiar el roll over y mantener una baja calificación de riesgo país.419

II.4.3. Metas y logros del sector externo

En el frente externo el memorando del Acuerdo tenía previsto el seguimiento al desempeño del comportamiento de la cuenta corriente, la evolución del régimen cambiario y el nivel de reservas internacionales. Saldo en cuenta corriente

El Acuerdo tenía previsto para los años 1999 y 2000 un déficit de 1,3% y 2,4% respectivamente como participación en el PIB. Pero en contraste, se produjo un superávit de 0,8 para el período. Sin embargo, a pesar de no cumplir las metas señaladas se logró corregir el déficit en cuenta corriente que se había presentado durante casi toda la década del noventa.

Como antes se señaló el planteamiento del FMI es sencillo. El

desequilibrio interno se debe a que se gasta más de lo que se produce. En consecuencia, se requiere acudir al financiamiento externo, situación que se refleja en el déficit comercial. Para el caso que nos ocupa el ajuste de la cuenta corriente se logró corregir gracias a la caída del ritmo de la actividad económica en dos de sus principales componentes: las importaciones y el consumo.

418HERNÁNDEZ, Op. cit., p15. 419La prima riesgo país se define como el diferencial entre la tasa de interés que tiene que pagar el

gobierno por los bonos emitidos en el extranjero y la tasa implícita en el instrumento financiero libre de riesgo que tenga las mismas características de madurez, liquidez, duración y transabilidad. El índice de mercado emergente calculado por J.P. Morgan toma el diferencial con respecto a los bonos del Tesoro Americano, lo cual significa que un mayor nivel del índice es consistente un aumento del costo de la deuda y un deterioro de las condiciones de acceso a los recursos externos.

144

Tipo de cambio y mercado cambiario

En Colombia la tasa de cambio se encuentra en un régimen de libre flotación y la política del Banco Central es buscar los siguientes objetivos: mantener un nivel adecuado de reservas internacionales; limitar la volatilidad de la tasa de cambio; moderar apreciaciones o depreciaciones que pongan en peligro el logro de las metas de inflación y la estabilidad externa. Para el cumplimiento de dichos objetivos se utilizan instrumentos de intervención en el mercado cambiario a través de subastas put y call que dan derecho de negociar dólares en los siguientes casos:

• A través de la subasta automática de compra o venta de divisas cada vez que el tipo de cambio se desvíe más de 2% del promedio móvil de los últimos 20 días hábiles.

• Por medio de subastas discrecionales de opciones de venta de divisas al Banco, para acumulación de reservas internacionales.

• Con subastas de divisas con el fin desacumular reservas internacionales.

• Con compras o ventas directas de divisas en el mercado cambiario.

La intervención del banco emisor en el mercado cambiario a través de subastas se anuncia con anticipación y en él se divulga el monto de la negociación. Los agentes participantes tienen una prima y un valor mínimo de negociación. El incumplimiento de una postura genera una sanción pecuniaria y anula la transacción.420

En general, se puede afirmar que desde que se implantó el régimen de

tipo de cambio flotante, el mercado de divisas ha permanecido estable y el sistema de subastas es transparente, siendo compatible con el esquema de inflación objetivo. Igualmente, es conveniente mencionar la notable recuperación de la tasa de cambio real en un ambiente de reducción acelerada de la inflación con lo cual mejoró la competitividad de la producción nacional frente al resto del mundo. En consecuencia, se puede concluir que la tasa cambiaria cumplió con los objetivos de política trazados con el Fondo. Reservas internacionales

Con relación al establecimiento de metas sobre las reservas internacionales, desde que firmó el Acuerdo en 1999, como se muestra en el gráfica 10, no han diferido sustancialmente de las metas estipuladas en el Acuerdo incluso para el año 2003 donde coincide la variable observada y la proyectada. En cuanto a los otros años del programa, las metas no se cumplieron, porque el esquema cambiario vigente permitió la acumulación de reservas mediante la intervención del Emisor gracias a las operaciones put y call y por los ingresos obtenidos en las negociaciones de las reservas en los 420BANCO DE LA REPÚBLICA, Mecanismos de intervención del Banco de la República en el mercado

cambiario. Esta nota explica, de manera breve, los objetivos y las características principales de los mecanismos de intervención del Banco de la República en el mercado cambiario. Estos mecanismos fueron adoptados en noviembre de 1999, bajo el régimen de libre flotación de la tasa de cambio. En http://banrep.gov.co/ [citado el 18 noviembre de 2006]

145

mercados internacionales Lo anterior significa que para el caso de las reservas internacionales estas se comportaron mejor de lo previsto por el Gobierno y el FMI como se aprecia en la gráfica 10. GRÁFICA 10

1999 2000 2001 2002

Resultado -319 870 1218 318

Programada en 1999 -750 744 326 323

-750

744

326 323

-319

8701218

318

-1500

-1000

-500

0

500

1000

1500

2000

Mill

ones

de d

ólar

esReservas internacionales netas millones de dólares 1999 -2001

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Banco de República.

II.4.4. Metas monetarias y anti-inflacionarias

El objetivo de la política monetaria es alcanzar y mantener una tasa de

inflación baja y lograr que el P.I.B. crezca alrededor de su tendencia de largo plazo. Si la inflación proyectada está por debajo o encima de la meta (la estrategia de inflación objetivo) se recomienda una política monetaria expansiva o contractiva con el objetivo de inducir a las tasas de interés a la baja o al alza según el caso. En otras palabras, las tasas de interés son el instrumento de la política monetaria y deben moverse en dirección con el logro de las metas de inflación.

El banco emisor, con el fin de cumplir el nivel de inflación parte de

considerar que las decisiones se adoptarán teniendo en cuenta tres elementos: en primer lugar la meta de inflación; en segundo lugar, la evaluación sobre el comportamiento del PIB y el desempleo; y en tercer lugar el seguimiento, de los agregados monetarios con respecto a los valores de referencia definidos. En otras palabras, se fija un parámetro para la base monetaria, construido de acuerdo con la meta de inflación, la proyección del crecimiento del PIB y los cambios en la velocidad de circulación, ante lo cual la Junta evalúa las presiones inflacionarias y analiza el comportamiento de la base monetaria respecto al valor de referencia.421

Esta nueva metodología permite a la Junta del Banco un margen de

respuesta ante shocks en el corto plazo, mientras que permanece en el largo plazo el enfoque de la política monetaria sobre el logro de la estabilidad de precios. Los cambios en la estrategia buscan darle una mayor transparencia al proceso de decisión y facilitar el uso de la política monetaria.

421BANCO DE LA REPÚBLICA, Informe sobre Inflación, presentación resumen y conclusiones,

septiembre 2000, pp. 1 - 6. En: http://www.banrep.gov.co/ [citado el 19 de noviembre de 2006].

146

Como se indica en el gráfica 11 el Banco de la República, a través de su política de inflación objetivo, ha logrado cumplir exitosamente con las metas de inflación acordadas con el FMI con excepción de la fijada en 2002, que fue cuando se había establecido un índice de precios al consumidor por debajo del 6% y se ubicó cerca del 7%. GRÁFICA 11

1999 2000 2001 2002

programada en 1999 11 10 8 6

Resultado 9,2 8,7 7,6 7

11

10

8

6

9,28,7

7,67

5,5

6,5

7,5

8,5

9,5

10,5

11,5

Indi

ce d

e Pr

ecio

s al c

onsu

mid

or

Inflación observada y acordada 1999 -2002

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Banco de República.

Es conveniente señalar que la Junta Directiva del Banco de la República

en su reunión de octubre de 2000 revisó la estrategia para la conducción de la política monetaria, introdujo algunas modificaciones a los parámetros de las variables más importantes en el proceso de decisión de la política con lo cual adoptó la nueva metodología de inflación objetivo (inflation targeting), hecho que implicó el establecimiento de metas de inflación trimestrales.422La nueva metodología permite reducir la incertidumbre al anunciar la meta de inflación con anticipación para que pueda ser tenida en cuenta por los agentes económicos en sus decisiones.423

II.4.5. Acuerdos en el contexto de América Latina

Los Acuerdos Stand by con el FMI firmados tanto para el caso de Colombia como para el resto de países de América Latina (Brasil, Argentina, México, Bolivia, Uruguay, Perú y Ecuador) se han orientado a mejorar las dificultades de pago del endeudamiento externo a causa del vencimiento de la deuda externa o con el fin de financiar los recurrentes desequilibrios de cuenta corriente. Por lo tanto, el modelo económico implícito y las políticas macroeconómicas recomendadas por el FMI son significativamente similares.

En consecuencia, la experiencia de América Latina con el FMI no es

distinta a la de Colombia en cuanto a la exigencia de metas de cumplimiento en los programas de ajuste estructural de los principales agregados macroeconómicos. En el cuadro que sigue se presentan las metas definidas

422BANCO DE LA REPÚBLICA, La política antinflacionaria del Banco de la República, En Reportes del

Emisor n.9, Bogotá, mayo 2000. 423 La Junta Directiva del Banco analiza cada mes, en el marco del Informe sobre Inflación. El informe

presenta un análisis sobre la economía, la situación inflacionaria y las perspectivas del largo plazo.

147

por el Fondo y las cifras observadas para algunos países del continente entre 1999 y 2004.424

Los resultados sobre la evaluación de los Acuerdos Stand By que se

registran, aunque no son concluyentes por los problemas de comparación, calidad de información, renegociación de las metas, cambios en los criterios de desempeño, interrupciones y revisiones frecuentes de las naciones con el FMI al no poder cumplir las metas acordadas aumentan la fragilidad de las naciones en los mercados internacionales y rebaja su calificación de riesgo país.

Las cifras muestran en líneas generales que los países en los cuales se desarrolló un proceso de ajuste se logró disminuir tanto el desequilibrio en cuenta corriente como el desequilibrio interno aunque no en forma satisfactoria en la mayoría de los casos puesto que no concuerdan las metas establecidas por el FMI respecto a los resultados observados. En cuanto al nivel de inflación, sólo la mitad de las naciones cumplieron las metas acordadas, lo que tuvo efectos negativos posteriores que afectan la trayectoria macroeconómica de largo plazo, destacándose países como Argentina que no realizaron ningún acuerdo sobre la materia puesto que venía de mantener en forma exitosa el ancla cambiaria, mecanismo que lo había llevado a una inflación negativa.

424HERNANDEZ, Antonio, “El FMI y el ajuste macroeconómico: Resultados y limitaciones en América

Latina” En: Sexto encuentro internacional de economistas “Globalización y problemas del desarrollo” La Habana, Cuba, febrero de 2008. pp. 7-8.

Pais PeríodoDerec hos

es pec ia les de g iro

V igenc iasMetas ac ordas FMI c rec imien to

de l PIB

c rec imien to de l PIB

obs erv ado

In f lac ión ac ordada

FMI

inf lac ión obs erv ada

Déf ic it en c uen ta

c or r ien te ac ordado FMI

Déf ic it en c uen ta

c or r ien te ac ordado

FMI

Ba lanc e Sec to r púb lic o c en tra l

ac ordado c on e l FMI

Ba lanc e Sec to r púb lic o c en tra l

obs erv ado

1999 3 ,0 0,3 2 ,0 4 ,9 3 ,5 -4 ,7 2 ,6 10 ,0

2000 3,0 4,3 2 ,0 7 ,6 3 ,5 -3 ,8 2 ,8 4 ,2

2001 4,0 1,3 2 ,0 6 ,8 3 ,5 -4 ,2 3 ,0 4 ,3

2001 2,7 1,3 4 ,0 6 ,8 3 ,5 -4 ,2 3 ,4 4 ,8

2002 a 2003 22.891 2002 3,5 2,7 3 ,3 8 ,5 3 ,5 -4 ,2 3 ,5 5 ,3

2000 3,5 -0 ,8 NIA -0 ,9 4 ,5 -3 ,1 -1 ,6 -2 ,8

2001 4,0 -4 ,4 NIA -1 ,1 4 ,5 -1 ,4 -1 ,0 0 ,0

2002 4,0 -10 ,9 NIA 25,9 4 ,5 8,6 NIA NIA

1999 3,0 3,8 13 ,0 16 ,6 2 ,2 -2 ,9 1 ,3 1 ,15

2000 5,0 6,6 10 ,0 9 ,5 3 ,2 -3 ,2 1 ,0 1 ,1

1999 5,5 0,4 6 ,0 4 ,4 NIA NIA 3,6 4 ,1

2000 6,0 2,5 5 ,5 1 ,6 NIA NIA 3,2 4 ,0

1998 4,0 a 5 ,0 -0 ,7 7 ,5 a 9,0 7 ,3 >5 ,9 -5 ,9 1 ,7 1 ,9

1999 3,0 a 4 ,0 0,9 5 ,0 a 6,0 3 ,5 < 3 -2 ,7 0 ,9 3 ,1

2000 4,0 a 5 ,0 3,0 3 ,5 a 4 1 ,5 0 ,0 -2 ,9 1 ,9 3 ,3

2001 2,0 a 3 ,0 0,2 2 ,5 a 3,5 2 ,2 < 2 ,5 -2 ,3 1 ,5 2 ,1

2002 3,5 a 4 ,0 5,0 0 ,0 0 ,2 < 3 ,5 -2 ,0 1 ,9 2 ,3

1999 -2 ,0 -1 ,4 4 ,8 2 ,6 2 ,5 -2 ,4 -1 ,8 3 ,8

2000 2,2 a 2 ,5 -1 ,4 4 a 6 4 ,8 2 ,0 a 2 ,5 -2 ,8 -1 ,8 3 ,1

2001 2,0 -3 ,4 3 ,5 a 5,5 4 ,4 2 ,5 -2 ,7 -2 ,6 3 ,1

2002 1,8 -3 ,4 >10 14,0 1 a 2 3,1 -2 ,5 4 ,2

2000 0,0 a 1 ,0 2,8 4 ,0 113 ,0 3 ,5 5,8 -3 ,2 -0 ,5

2001 5,5 a 6 ,0 5,3 22 ,0 - 27 ,0 26 ,4 7 ,6 -2 ,9 -0 ,3 -1 ,5

2002 2,7 4,2 1 ,5 12 ,5 7 ,6 -5 ,8 NIA NIA

1999 3,5 -4 ,9 11 ,0 9 ,2 1 ,3 0,8 -5 ,9 -5 ,5

2000 3,0 2,9 10 ,0 8 ,7 2 ,4 0,8 -3 ,5 -3 ,3

2001 3,8 1,5 8 ,0 7 ,6 3 ,1 -1 ,6 -2 ,4 -3 ,2

2002- 2007 2002 4,8 1,9 6 ,0 7 ,0 3 ,2 -1 ,9 -1 ,3 -3 ,6

2000 a 2002

1999-2000

Ec uador

Co lomb ia

Bras il

A rgen tina

Méx ic o

Bo liv ia

Perú

Uruguay

Fuente : Banc o In te ramer ic ano de Des ar ro llo y FMI anuar ios es tad is tic os 1998 - 2005 . Hernandez , A n ton io , El FMI 1998-2004 y e l a jus te mac roec onómic o , f eb re ro de 2004 , p .8. y e laborac ión p rop ia . NIA : No s e inc luy ó en e l A c uerdo

Metas def in idas en los A c uerdo S tand by c on e l FMI y c if ras obs erv adas

2000 -2004

2000 a 2003

2000

1999- 2002

13.025

5 .399

3 .103

128

594

1.548

226

1998 a 2001

1999 a 2000

148

Pero el mayor fracaso entre lo pactado y lo observado fue el pobre desempeño en materia de crecimiento al presentar un aumento del PIB del 0,7 como promedio para los años estudiados destacándose que 5 de las 9 naciones presentaron crecimiento negativo. Este resultado es consecuencia de la declinación de la demanda agregada doméstica, la contracción monetaria, la liberación del tipo de cambio y la fuerte austeridad fiscal a que son sometidas las economías.

Igualmente, esta tendencia se explica porque el FMI no está interesado en

forma directa sobre los problemas del desarrollo y la trayectoria del crecimiento en los países con los que realiza acuerdos. Su prioridad fundamental se centra en conseguir el ajuste macroeconómico que permita a el largo plazo la sostenibilidad y el pago de la deuda externa. De acuerdo con varios analistas la aplicación de las reformas en América Latina en los años noventa se expresó en bajo crecimiento, incremento de la pobreza y desigualdad por lo que esa época se conoce como la década pérdida.425 Esta visión contrasta con las políticas de planeación, industrialización por sustitución de importaciones e intervención del Estado desarrolladas en Latinoamérica en décadas anteriores con el fin de mejorar el bienestar e incrementar el crecimiento.

El análisis planteado permite establecer que el ajuste interno a corto

plazo va acompañado de ajuste externo. Las necesidades de compras externas definidas como la diferencia entre exportaciones e importaciones más los intereses deben ser cubiertas por la brecha ahorro e inversión interna como antes se señalo. En consecuencia, el proceso de ajuste determina que una proporción mayor de ahorro interno se requiere a medida que se realiza el pago de los intereses, lo que a su vez reduce los recursos disponibles para la inversión interna. En este orden de ideas, el FMI no fija ningún mecanismo que permita simultáneamente pagar la deuda y promover el crecimiento.

La recomendación del FMI de utilizar instrumentos que contraigan la

demanda agregada interna y disminuyan el crecimiento económico es contraria al espíritu del Convenio Constitutivo que originó su creación. Este en su artículo 1 numeral 2 sostiene que debe “facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio internacional, contribuyendo así a alcanzar y mantener altos niveles de ocupación y de ingresos reales y a desarrollar los recursos productivos de todos los países miembros como objetivos primordiales de política económica.” 426 Es decir, el FMI privilegia el pago del endeudamiento externo por encima del crecimiento.

Con base en los resultados para Colombia como para el resto de países

de América Latina los programas del FMI no son concluyentes en cuanto al efecto de la estabilización. Esta conclusión no sorprende porque estudios realizados por el FMI sostienen que, dependiendo como se realicen las evaluaciones y de como se midan los efectos del ajuste, se obtienen resultados diferentes en cuanto a magnitud y dirección.427 Sin embargo, para el

425STIGLITZ, Joseph, El rumbo de las reformas, Op cit., 7-8. 426FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, Qué es el Fondo Monetario Internacional? artículo I, En:

http://www.imf.org/external/np/exr/factS/spa/glances.htm [citado en 19 agosto de 2007] 427RAFFER, Kunibert, Op, cit., p. 117, citando a Goldstein, The global Effects of Supported Adjustment

Programs, IMF- Occasional Paper n. 42, Washington 1986.

149

FMI es claro que cumple con el propósito de ser el defensor de la comunidad financiera internacional, en la medida que regula y controla los flujos financieros internacionales garantizando el cumplimiento de sus objetivos sin necesidad de colocar los recursos.428

II.5. EVALUACIÓN DEL AJUSTE FRENTE AL GASTO SOCIAL

El objetivo de esta sección es describir y analizar los aspectos más

notables de las políticas de transferencias y las repercusiones sobre el sector de saneamiento básico, para lo cual se investigan las tendencias antes y después del Acuerdo con el FMI intentándolos explicar a partir de las condiciones iniciales y los efectos del ajuste en la financiación de sector.

II.5.1. Modelo de transferencias antes de las refor mas estructurales

Las transferencias territoriales son un instrumento de política fiscal que

tiene como propósito conciliar el proceso de descentralización territorial y el régimen democrático.429 Las transferencias tienen tres objetivos: 1. Disminuir la desigualdad en los balances fiscales entre los diferentes entes territoriales (municipios, departamentos). 2. Servir de mecanismo de financiación de la política social que se expresa en los recursos que gira la Nación a los entes territoriales. 3. Contribuir a disminuir las desigualdades regionales. En síntesis, las transferencias permiten mejorar la equidad mediante la disminución de los desequilibrios regionales por medio de la asignación de gasto público.

Por otro lado, como antes se señaló, la reforma constitucional de 1968

descentralizó la responsabilidad en la prestación de ciertos servicios cuya responsabilidad tenía el Gobierno Central a los entes territoriales. Para que el proceso se consolidara la reforma creó como instrumento el Situado Fiscal que permite transferir recursos del orden nacional a los entes territoriales en función de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN).430

La reforma se reglamentó a través de la Ley 46 de 1971 en la que se

estableció que a partir de la Ley de Presupuesto de 1973 se apropiaría el 13% de los ingresos ordinarios de la Nación, para ser distribuido entre los Departamentos, Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá. Para 1974 y 1975 las cifras serían del 14% y 15% respectivamente. Después de ese año el Gobierno incrementará esos ingresos a los entes territoriales si los ingresos de la Nación aumentan en más de un 15% anual con relación al promedio de los tres años anteriores sin que el situado supere el 25% de estos.431

428Ibíd, p. 121. 429BETANCOURT, Carlos, BORGA, Walden, FUENTES, Jorge, Equidad en las transferencias territoriales

colombianas, en Revista Economía colombiana, octubre de 2001, Contraloría General de la Nación, p. 65.

430CONGRESO DE REPÚBLICA, Acto Legislativo N.1 de 1968. 431 CONGRESO DE REPÚBLICA, Ley 46 de 1971, por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 182 de

la Constitución Nacional artículo 1.

150

De acuerdo con esta norma, el 30% del Situado Fiscal se dividiría por partes iguales entre los entes territoriales arriba señalados432 y se denominará Situado Fiscal Territorial, en tanto el 70% restante se distribuirá entre los entes territoriales de acuerdo a la población433 y se llamará Situado Fiscal de Población. Esta norma también señala que a partir de 1973,434la participación del impuesto sobre las ventas será distribuida por los Departamentos entre los municipios en función del número de habitantes. El proceso se inició con el traslado a los departamentos de los fondos educativos regionales y los servicios sociales de salud.

Con la expedición de la Ley 11 de 1986435 el Congreso de la República

creó un estatuto administrativo y fiscal con el fin de fortalecer y dar mayor autonomía a los fiscos municipales así como otorgó herramientas para asegurar la participación ciudadana en el manejo del municipio. Mientras la Ley 12 de 1986436 modificó la participación de los entes territoriales en los recursos recaudados por el impuesto sobre las ventas, que se destinaba a los gastos de educación, salud, saneamiento básico y gasto social,437 el valor de los recursos debería transferirse progresivamente a los entes territoriales empezando en junio de 1986 con el 30.5% hasta el 50% a partir de 1992438.

Para consolidar aun más la descentralización, el Acto Legislativo No 1

de 1986439 estableció la elección popular de alcaldes. Tal hecho, que puso fin a la discrecionalidad del Presidente de la República de nombrar gobernadores departamentales y a través de éstos, intervenir en la selección de los alcaldes, hecho que permitió romper el poder y las fidelidades políticas del ejecutivo frente a los entes locales.

El proceso se fortaleció con la expedición del Decreto 77 de 1987440

conocido como el estatuto de la descentralización en el que se reorganiza el municipio y se estimula la participación del ciudadano en los servicios del Estado con el fin de obtener la eficiencia de estos. El acto administrativo ordenó liquidar el INSFOPAL y crear la Dirección de agua potable y saneamiento básico adscrita al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.441

432 Ibíd., artículo 3 433 Ibíd., artículo 4 434 Ibíd., artículo 8 435CONGRESO DE COLOMBIA, Ley 11 de 1986, por la cual se dicta el estatuto básico de la

administración municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales, enero de 1986.

436CONGRESO DE COLOMBIA, Decreto 77 de 1987, por el cual se dictan normas sobre la Cesión de Impuesto a las Ventas o Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) y se reforma el Decreto 232 de 1983, enero de 1986.

437De acuerdo con el artículo 7º de la Ley condiciona a gastos de inversión en construcción, ampliación y mantenimiento de: acueductos y alcantarillados, tratamiento y disposición final de basuras, pozos, letrinas, redes, de carreteras, caminos vecinales, puentes, puertos, centrales de transporte, planteles educativos, puestos de salud, ancianatos, casas de cultura, plazas de mercado y plazas de ferias.

438El incremento se cumplirá así: a partir del 1o. de julio de 1986, el 30.5% del producto anual del Impuesto; en 1987, el 32.0%; en 1988, el 34.5%; en 1989, el 37.5%; en 1990, el 41.0%; en 1991, el 45.0%; en 1992 y, en adelante, el 50%.

439CONGRESO DE REPÚBLICA, Acto Legislativo 01 de 1986, por el cual se reforma la Constitución Política.

440CONGRESO DE REPÚBLICA, Decreto 77 de 1987, por el cual se expide el Estatuto de Descentralización en beneficio de los municipios.

441Ibíd., articulo 1.

151

En esa coyuntura el país entró en un más rápido y profundo proceso de descentralización política, administrativa y fiscal que implicó el traslado de las responsabilidades desde el sector central hacia los entes territoriales, utilizando como instrumento de política las transferencias de la Nación y la mayor autonomía fiscal de los municipios. El proceso de descentralización se precisó y reforzó en la Constitución Política de 1991, la cual consagra a Colombia como un “Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.”442El nuevo modelo de organización política, administrativa y fiscal posibilitó un significativo aumento en las transferencias de la Nación a los entes territoriales.

II.5.2. Constitución de 1991, las transferencias y el gasto social

La Carta determina el inicio de una profunda reforma política, económica y social en el marco del Estado Social de Derecho, al garantizar los derechos sociales, económicos, políticos y culturales con el fin de garantizar el acceso universal al bienestar mediante la superación de la exclusión social, la disminución de la pobreza, la mejora en las condiciones de vida y la garantía en el acceso a servicios fundamentales como la salud, la educación y los servicios públicos, por medio de la concertación y participación ciudadana, el fortalecimiento de la autonomía local y el desarrollo de la democracia participativa.

La Constitución de 1991 en su título XII referente al régimen económico

y la hacienda pública, acerca de la distribución de recursos y de las competencias con el fin de consolidar y desarrollar un Estado unitario y descentralizado, contempla dos disposiciones. La primera señala que el situado fiscal definido como los de los ICN443 será cedido en un 15% en partes iguales a los departamentos, el distrito capital y los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para financiar los gastos de educación, salud y otros gastos sociales. El 85%444 restante se asignará de acuerdo con el número de usuarios y la eficiencia administrativa de los entes territoriales. El situado se incrementará hasta que estos servicios sean prestados adecuadamente y se sumará al impuesto sobre las ventas y otros recursos que la Nación transfiera.445

La segunda disposición estableció que los municipios y resguardos

indígenas participarán en los ICN con el 14% en 1993 que se incrementarán hasta el 22% en el 2002. Estos recursos se distribuirán de acuerdo con los siguientes criterios: 65% en proporción al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y el 35% en función de la población total. El

442CONSTITUCIÓN, Op. cit., artículo 1. 443De acuerdo con el artículo 358 de la CPC son los constituidos por los ingresos tributarios y no

tributarios con excepción de los recursos de capital. 444Cada cinco años estos porcentajes se podrán modificar por iniciativa del Congreso. 445CONSTITUCIÓN, Op. cit., artículo 356.

152

Gobierno fijará las nuevas responsabilidades y las áreas prioritarias de inversión social que asumirán los municipios con dichos recursos.446

La Carta profundiza el proceso de descentralización política

administrativa, territorial y fiscal iniciado en las reformas de 1968 y 1986 por medio del cual la Nación transfiere recursos, funciones y responsabilidades del sector central a las entidades municipales y departamentales en sectores como la salud, la educación, el saneamiento básico y otros servicios generadores de bienestar social. Establece así un equilibrio entre los recursos, las competencias y la mayor equidad en el gasto, con el objetivo de reducir las profundas diferencias entre las regiones y municipios y entre áreas urbanas y rurales, en el entendido de que no todas las regiones tienen la misma estructura productiva y capacidad institucional para generar ingresos tributarios.

El principio rector de la descentralización es que los gobernantes estén

cerca de los ciudadanos y éstos puedan manifestar su aprobación o desaprobación mediante participación democrática y rendición de cuentas de la gestión del gobernante. Igualmente, la teoría de la descentralización sostiene que, cuando los costos de proveer un servicio sean similares entre dos niveles del gobierno nacional, es preferible que preste el servicio el nivel que se encuentra más cerca de los usuarios.447 Esto posibilita que los servicios públicos domiciliarios y sociales mejoren en cuanto a la oportunidad, la cobertura, la calidad y la continuidad, dada la cercanía geográfica entre oferta pública y la población beneficiaria. En otras palabras, se garantiza por la relación estrecha entre los costos y los beneficios asociados a dichos servicios y permite a los entes territoriales desarrollar proyectos de largo plazo que expresen las necesidades de los ciudadanos sobre donde enfocar el gasto.

Presentado de otra manera, a partir de la Carta de 1991 el reparti de las

transferencias entre departamentos y municipios tienen en cuenta la población urbana y rural, la capacidad para recaudar impuestos e inversión y las necesidades básicas insatisfechas, con lo cual el proceso de descentralización tiene como propósito desconcentrar el gasto público y mejorar la provisión de bienes públicos considerados como meritorios y “reducir la distancia entre el ciudadano y su gobernante con el fin de fortalecer el vínculo de responsabilidad política local e inducir el uso eficiente de los recursos.”448

El modelo constitucional de 1991 sobre la descentralización tiene cuatro

niveles administrativos que intervienen en el proceso: la Nación, los 32 departamentos, cuatro distritos y 1098 municipios. Al nivel de las competencias se estableció que las directrices de política social las señalará el Estado mediante los planes de desarroll. La coordinación y ejecución de algunos programas estaría a cargo de los departamentos y la ejecución del gasto sería responsabilidad de los municipios.

446CONSTITUCIÓN, Op. cit., artículo 357. 447ZAPATA, Juan, Modernización y regulación del sector de agua potable y saneamiento básico; una cara

más de la descentralización. En Revista Coyuntura Social n. 20 de 2002, p.198. 448IREGUI, María, RAMOS, Jorge, SAAVEDRA, Amparo, Análisis de la descentralización fiscal en

Colombia, Documento de trabajo de la Subgerencia de Estudios Económicos del Banco de la República, marzo de 2001 p. 6.

153

Las competencias asumidas, los mecanismos administrativos y la ejecución de los recursos fueron desarrollados por la Ley 60 de 1993.449 En ella se definieron las responsabilidades a cargo de cada ente territorial y se priorizó el gasto en inversión social en servicios como la educación, la salud, la vivienda y los sistemas de acueducto y saneamiento básico.450 El modelo de recursos asignó los porcentajes de participación de los entes territoriales, de acuerdo con los ICN señalados en la Constitución.

En consecuencia, las participaciones de los departamentos y distritos en los ICN mediante el situado fiscal tendrían una contribución creciente, al pasar del 23% en 1994 al 24,5% en 1996,. A partir de dicho año no habrá más aumentos. Con ello a medida que el país registre mayor crecimiento económico y se aumente el recaudo, serán mayores las transferencias que van a las regiones. En el cuadro 6 se aprecian los criterios de distribución y el destino de los recursos. CUADRO 6

¿ C ó m o s e d e n o m i n a ?

S i tu a d o f i s c a l : E l S i tu a d o F i s c a l c o r r e s p o n d e a l 2 4 ,5 % d e l o s IC N , d e s p u é s d e s c o n ta r 3 p u n to s d e l IV A y e l Im p u e s to d e O r o y P l a t i n o .

¿ A q u i é n e s s e tr a n s f i e r e ? A l o s D e p a r ta m e n to s y D i s tr i to s

¿ C u á n to s e tr a n s f i e r e ? 2 4 .5 % d e l o s IC N .

¿ C o n q u e c r i te r i o s s e d i s tr i b u ye ?

1 5 % e n p a r te s i g u a l e s e n tr e to d o s l o s b e n e fi c i a r i o s .8 5 % r e s ta n te : S i tu a d o f i s c a l m ín i m o p o r e f i c i e n c i a a d m i n i s tr a t i va . L o s e xc e d e n te s p o r e f i c i e n c i a f i s c a l y p o b l a c i ó n p o te n c i a l p o r a te n d e r .

¿ A q u é s e d e s ti n a ?

6 0 % p a r a E d u c a c i ó n . 2 0 % p a r a S a l u d . 2 0 % d e l i b r e a s i g n a c i ó n e n s a l u d y e d u c a c i ó n

F u e n te : D o c u m e n to C o n p e s S o c ia l 5 7 , C o n s e jo N a c io n a l d e Po lít ic a S o c ia l, D e p a r ta m e n to N a c io n a l d e P la n e a c ió n , D is t r ib u c ió n d e l S is te m a G e n e r a l d e Pa r t ic ip a c io n e s , e n e r o 2 8 d e 2 0 0 2 , p . 4 y L e y 6 0 d e 1 9 9 3 .

D is t r ib u c ió n y a s ig n a c ió n d e la s t ra n s fe re n c ia s d e l s i t u a d o fi s c a l s e g ú n la L e y 6 0 d e 1 9 9 3

Para el caso de los municipios, distritos y resguardos indígenas, la participación en los ingresos corrientes de la Nación pasó del 15% en 1994 al 22% en 2001.451Los criterios de distribución incluyeron la asignación per cápita para indígenas, 1.5% para municipios ribereños del Río Grande de la

449CONGRESO DE REPÚBLICA, Ley 60 de de 1993, por la cual se dictan normas orgánicas sobre la

distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

450Para el caso del sector de agua potable y saneamiento básico, los municipios deberían de asegurar la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseo urbano, y saneamiento básico rural y otorgar subsidios para la población pobre que garanticen el acceso a estos, tanto en materia de conexión como de tarifas. Véase, los artículos 1 y 21 de Ley 60 de 1993.

451Después de descontar tres puntos del IVA, el Impuesto de oro y platino, el impuesto a las transacciones financieras y los ajustes a los impuestos existentes en la reforma tributaria.

154

Magdalena, 5% para municipios de menos de 50.000 habitantes y el resto de los recursos serán asignados atendiendo los niveles pobreza y la eficiencia fiscal de los entes territoriales.452 La Ley establece que la totalidad de los recursos deberá ejecutarse en educación, salud, agua potable y saneamiento básico, deporte y cultura.453

II.5.3. Macroeconomía y Sistema General de Particip aciones

El modelo de transferencias se modificó pasando del Situado Fiscal al

Sistema General de Participaciones, (en adelante SGP) para lo cual el Congreso de la República expidió la Ley 715 de 2001.454 El SGP estableció que los recursos se dividirían en dos rúbricas, las asignaciones sectoriales y las especiales. Las primeras participan con el 96% del gasto y se destinan a educación, salud y propósitos generales, (incluido en ellos el acueducto y el saneamiento básico)455 y las segundas, corresponden con el 4% y se gastan en los fondos de pensiones de las entidades territoriales, municipios ribereños del río Magdalena, los resguardos indígenas y la alimentación escolar como se presenta en el cuadro 7. 456

La distribución de los recursos entre los entes territoriales se realiza teniendo en cuenta en primer término los municipios con una pobreza superior al 40% según el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).457 En segundo término, otro 40% en proporción a la población urbana y rural. En tercer término, otro 10% por eficiencia fiscal medido este concepto como la capacidad para aumentar la recaudación en los tres últimos ejercicios fiscales el último 10% por eficiencia administrativa definida por el aumento de la inversión en los dos últimos años. Este mecanismo permite aumentar los recursos a los entes territoriales por eficiencia, sin dejar de lado los instrumentos distributivos de los recursos.

452DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Consejo Nacional de Política Social, Distribución del

Sistema General de Participaciones, n.57 enero 28 de 2002 p.4. y Ley 60 de 1993. El Documento Compes señala los siguientes porcentajes: 40% por población pobre, 20% por nivel relativo de pobreza, 22% por población, 6% por eficiencia fiscal, 6% por eficiencia administrativa y 6% por progreso en calidad de vida.

453De acuerdo con la Ley 60 de 1993, para los municipios de categorías, 4ª, 5ª y 6ª los porcentajes establecidos por sectores son 30% para educación, el 25% para salud, el 20% para agua potable y saneamiento básico, el 5% para deporte y cultura y el 20% de libre inversión para los sectores establecidos en la Ley. Consejo Nacional de Política Social, Distribución del Sistema General de Participaciones, n.57 de 2002, DNP, p.4

454CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 715 de diciembre 21 de 2001, Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

455Ibíd., artículo 76, señala que el Sistema General de Participaciones promoverá y financiará proyectos de interés municipal en los siguientes sectores: servicios públicos, vivienda, sector agropecuario, transporte, medio ambiente, centros de reclusión, deporte y recreación, cultura, en prevención y atención de desastres, promoción del desarrollo, atención a grupos vulnerables, equipamiento municipal, desarrollo, comunitario, fortalecimiento institucional, justicia y empleo.

456DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Orientaciones para la programación y ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones, SGP. En: http//www.dnp.gov.co. [citado 8 agosto de 2007], p. 13.

457DANE, La metodología de las Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI- busca determinar, si las necesidades básicas de la población se encuentran cubiertas. Los grupos que no alcancen un umbral mínimo fijado, son clasificados como pobres. Los indicadores seleccionados, son: Viviendas inadecuadas, hogares con hacinamiento crítico, viviendas con servicios inadecuados, hogares con alta dependencia económica y hogares con niños en edad escolar que no asisten a la escuela.

155

CUADRO 7

Para el caso que nos ocupa existen unos criterios del SGP para la

asignación de las transferencias del propósito general que participan con el 17% de las asignaciones sectoriales y tienen por objeto financiar las competencias asignadas en tres bienes de carácter meritorio como son la educación, la salud y el saneamiento básico, entre otros. De acuerdo con la Ley estos recursos se dividen en inversión forzosa con el 72% y dentro de estos le corresponde el 41% a acueducto y saneamiento básico.

Llama la atención desde el punto de vista de la eficiencia del gasto

público que la distribución de las transferencias se efectúe mediante porcentajes, puesto que no existe una relación biunívoca entre los recursos transferidos y el costo de los servicios a cubrir. Deficiencia que lleva a sobrefinanciar a municipios que ya están atendidos, en desmedro de otros que carecen de servicios. En otras palabras, el modelo de transferencias, regulado mediante porcentajes es ineficiente, puesto que se asignan recursos sin conocer el costo individual o colectivo de los servicios a proveer.

Por otra parte, como se señaló antes, durante la entrada en vigor del

sistema de transferencias de la Carta de 1991 Colombia se enfrentó un panorama de dificultades en el campo fiscal que afectaron la estabilidad macroeconómica y al crecimiento económico. Una de las rúbricas que contribuyeron en forma significativa al desequilibrio fue el crecimiento registrado de las transferencias al pasar éstas del 3,8% del PIB en 1990 al 10,6% en el 2001.

C o n c e p to P o r c e n ta j e

D i s t r ib u c i ó n s e c t o r i a l 9 6 %

P a r t i c i p a c i ó n e d u c a c i ó n 5 8 ,5 0 %L a p o b l a c i ó n a te n d id a y p o r a t e n d e r ,

r e p a r to e n tr e l a p o b la c i ó n ru r a l y u r b a n a , e f i c i e n c i a a d m i n i s tr a ti v a , f i s c a l y e q u i d a d .

P a r t i c i p a c i ó n s a l u d 2 4 ,5 0 %L a p o b l a c i ó n a te n d id a y p o r a t e n d e r ,

r e p a r to e n tr e l a p o b la c i ó n ru r a l y u r b a n a , e f i c i e n c i a a d m i n i s tr a ti v a , f i s c a l y e q u i d a d .

P a r ti c ip a c ió n P r o p ó s i to g e n e r a l

1 7 %A c u e d u c to y s a n e a m ie n to b á s i c o , ( 4 1 % ) p r o y e c to s e d u c a ti v o s d e s a l u d , d e p o r t e

c u l t u r a y o t r o s .

A s i g n a c i o n e s e s p e c ia l e s 4 % C r i t e r i o s

M u n i c i p i o s R i v e r e ñ o s d e l R i o M a g d a l e n a

0 , 0 8E n p r o p o r c i ó n d e l o s k i l ó m e t r o s d e r i b e ra d e c a d a m u n ic i p i o r e s p e c to a l t o t a l d e l a

l o n g i tu d d e l r í o .

A l i m e n ta c ió n e s c o l a r 0 ,5

L o s e n t e s t e r r i t o r i a l e s d e b e n d e s t i n a r e s to s r e c u r s o s a p r o g r a m a s d e

a li m e n t a c i ó n e s c o l a r .

F o n d o N a c i o n a l d e P e n s i o n e s d e l a s E n t i d a d e s

T e r r it o r i a l e s ( F O N P E T )

F i n a n c i a l o s p a s i v o s p e n s i ó n a l e s d e l a s e n t i d a d e s t e r r i t o r i a l e s ( L e y 5 4 9 d e 1 9 9 9 ) .

T o t a l 1 0 0 %

F u e n t e : D e p a r ta m e n t o N a c i o n a l d e P l a n e a c i ó n , O r i e n ta c i o n e s p a r a l a P r o g r a m a c i ó n y E j e c u c i ó n d e l o s R e c u r s o s d e l S is te m a G e n e r a l d e P a r t i c i p a c i o n e s , S G P , p á g . 1 3 y L e y 7 1 5 d e 2 0 0 1 .

S e d i s t r i b u y e n e n p r o p o r c i ó n a l a p a r t i c i p a c i ó n d e l a p o b l a c i ó n d e c a d a

r e s g u a r d o , r e s p e c to a l t o t a l d e l a p o b la c i ó n i n d í g e n a .

C r it e r i o s

R e s g u a r d o s i n d í g e n a s 0 , 5 2

2 ,9

S is t e m a G e n e r a l d e P a r t i c i p a c i o n e s s e g ú n l a L e y 7 1 5 d e 2 0 0 1

156

La Carta de 1991 cambió el papel del Estado lo cual obligó a cambiar el tipo y grado de intervención y demandó mayores transferencias a los entes territoriales para atender las crecientes demandas sociales. Estas acciones fueron posibles mediante la creación de nuevas instituciones e instrumentos y con éstas, mayor gasto sin respaldo de ingresos (léase impuestos), lo cual originó un creciente déficit fiscal.

Así mismo, la crisis fiscal se agudizó después de 1999, como

consecuencia de la caída del PIB (4,9%), año en que se dió origen a un círculo vicioso de bajo crecimiento, diminución del los ingresos impositivos, deterioro de la expectativas, aumento del gasto y el endeudamiento interno. Estos desequilibrios macroeconómicos originaron continuos recortes del gasto del Gobierno Nacional. Según el DNP la contracción del ritmo de la actividad económica entre 1999 y 2000 redujo en un 10% los ingresos corrientes de la Nación lo que originó una caída de las transferencias en el 3% equivalente a 1.23 millardos de pesos.458

Colombia a finales de 1999 firmó un Acuerdo Extendido con el FMI bajo

la modalidad EFF que llevó a un proceso de reformas en el que uno de los objetivos era corregir el creciente déficit interno. El Acuerdo estableció objetivos generales y reformas estructurales específicas para cada año que no se puedían modificar durante el desarrollo del sistema. La condicionalidad contribuye a asegurar que una vez obtenido el préstamo no se aplace el ajuste.

Para el caso que nos ocupa, el sector de agua y saneamiento básico en

el punto IV del cronograma de reformas estructurales que debía de completarse antes del 31 de diciembre de 1999 señala que el Gobierno presentará al Congreso “una reforma que desvincule las transferencias a los gobiernos locales de los ingresos corrientes de la nación”.459 Se entiende que el Acuerdo implica un compromiso por parte del Gobierno para ejecutar el programa y su cumplimiento es evaluado de acuerdo con los criterios de desempeño y las metas estructurales.

II.5.4. Desequilibrio fiscal, reforma constituciona l y Acto Legislativo 01 de 2001460

El Gobierno Nacional impulsó en el Congreso de la República una

reforma Constitucional de los artículos 356 y 357 de la Carta461 bajo la recomendación del FMI. Dicha reforma fue aprobada a pesar de la resistencia y protesta social,462 mediante el Acto Legislativo 01 de 2001 y reglamentada

458CARRASQUILLA, Alberto, Ministro de Hacienda y Crédito Público, Exposición de Motivos al Proyecto

de Acto Legislativo, por medio del cual se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, radicada en el Congreso de la República, p.4,

459MINISTERIO DE HACIENDA ACUERDO, Op. cit.,p.29. 460CONGRESO DE REPÚBLICA, Acto Legislativo 01 de 2001, por medio del cual se modifican algunos

artículos de la Constitución Política, agosto de 2001. 461De acuerdo con la constitución cuando se trata de una reforma constitucional, se requiere de ocho

debates en el Congreso, que deben surtirse en dos períodos legislativos consecutivos y con una mayoría absoluta en los últimos cuatro debates.

462La Federación Nacional de Municipios, los sindicatos agrupados en diferentes centrales obreras, los estudiantes y algunos sectores sociales se opusieron a la reforma mediante manifestaciones y protesta ciudadana en la mayoría de ciudades del país.

157

por la Ley 715 de 2001.463 La Ley estableció las competencias entre el sector central y las entidades territoriales y también señaló los criterios de distribución de los recursos entre los entes territoriales. La reforma unificó los conceptos del situado fiscal y participación en los ingresos corrientes de la Nación y los agrupó en el SGP(Sistema General de Participaciones).

El SGP de los entes territoriales parte de la base de que el cálculo será

el monto de los recursos que el Gobierno Central transfirió a las entidades territoriales antes de la reforma por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ICN y las transferencias complementarias para educación464 que para el 2001 ascendieron a 10.962 millardos de pesos.465

El Acto Legislativo 01 de 2001 modificó hasta el 2008 la base de

liquidación de las transferencias, las cuales ya no están en función del crecimiento de los ICN, sino condicionadas al incremento de la inflación. En consecuencia, las transferencias se incrementarán entre los años 2002 y 2005, en la tasa de inflación causada más dos puntos y entre los años 2006 y 2008 en la inflación causada más 2,5 puntos. De acuerdo con la reforma al finalizar el llamado período de transición o sea a partir 2009 el valor dependerá nuevamente de los ICN, en los que el porcentaje sería como mínimo el transferido en el 2001.466

Durante el periodo de vigencia del Acto Legislativo 01 de 2001 se

estableció que cuando la economía creciera por encima del 4%, las participaciones tendrían un crecimiento equivalente a los puntos en que se supera esa tasa de crecimiento, descontando los recursos adicionales que la Nación haya asumido en los casos en que la economía muestre un crecimiento por debajo del 2% en el período 2002-2005 y de 2,5%, en 2006-2008.467 El espíritu de esta regla es repartir los riesgos entre los años de auge y de menor ritmo de la actividad económica de manera proporcional entre la Nación y los entes territoriales para el período vigente del Acto Legislativo indicado.

II.5.5. Evolución de las transferencias sociales

El modelo constitucional de 1991, que hacía depender las transferencias territoriales de los ingresos corrientes de la Nación, cambió a partir de 2002 mediante el Acto Legislativo 01 de 2001. La reforma constitucional sacrificó en forma notable en términos de recursos a los entes territoriales al recibir estos por concepto de transferencias unos montos menores a los inicialmente señalados en la Carta de 1991.

463MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas

orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

464El valor incluyó un valor de carca de 1 billón de pesos los recursos transferidos durante el año 2001 por concepto de situado fiscal, asignaciones al Fondo de Compensación Educativa y el pago de salarios de los sectores salud y educación y los otros gastos

465CONGRESO DE REPÚBLICA, Acto Legislativo 01 de 2001, artículo 3º y parágrafo transitorio 2. 466Ibíd., artículo 2º y parágrafo transitorio. 467Ibíd., parágrafo transitorio 2º.

158

En efecto, como se evidencia en la gráfica 12 a precios constantes y desde el momento que se aplicó la nueva fórmula las transferencias constitucionales decrecieron de forma significativa. Para el año 2002 debían ascender a 9.1 billones de pesos y sólo alcanzaron un valor de 8,7 billones de pesos. Para el 2007 debían alcanzar 12.1 billones de pesos lo que corresponde a una participación del 46.5% de los ICN; pero solo alcanzaron 9,78 billones de pesos con una participación de 38.3% de los ICN. GRÁFICA 12

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Banco de República y Restrepo Darío, Reforma de la transferencias datos para un debate, septiembre de 2006, CID UN y cálculos propios.

En otras palabras, el Acto Legislativo 01 de 2001 al desligar las

transferencias468 de los ICN permitió un ahorro sustancial de recursos cambiando la senda fiscal de la Nación en detrimento del gasto social. En efecto, para el año 2004 el tercer año de la reforma, la disminución del gasto fue de 1 billón de pesos, (0,48% del PIB). Sin embargo, después de 2005 los ahorros alcanzan más de 2 billones de pesos por año, sumando un total de 8.6 billones de pesos a precios constantes entre los años 2002 y el 2007, lo que representa un valor cercano al 5,7% del PIB.469 Igualmente, al desligar temporalmente de los ICN al gobierno, también se aseguró que las nuevas reformas tributarias y el mejor comportamiento del ritmo de la actividad económica no se tradujeran en mayor gasto.

Presentado de otra manera, cuando se inicia el período de transición, es

decir, el año 2001, las transferencias a los entes territoriales representaron el 46.5% de los ICN con la nueva metodología al hacerla depender de la inflación más los puntos indicados anteriormente e introducida por el Acto Legislativo 01

468Para el período 1994-2001 los recursos corresponden a la asignación por concepto de la Participación

en los Ingresos Corrientes de la Nación de municipios y resguardos indígenas y el Situado Fiscal. Para el período 2002-2007 a los recursos del Sistema General de Participaciones (incluyendo resguardos indígenas).

469LOZANO, Ignacio, RAMOS, Jorge, RINCÓN, Hernán, Implicaciones fiscales y sectoriales de la reforma a las transferencias territoriales en Colombia, Borradores de economía, Banco de la República. n. 437 abril de 2007. De acuerdo con esta publicación, el ahorro de la reforma se ubica en 6% del PIB en 2008, p. 7.

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Reforma 2001 7.107.928 8.785.652 8.991.853 9.283.544 9.479.810 9.708.652 9.782.573

Transf. Constitución 1991 7.107.928 9.113.732 9.621.598 10.374.077 11.514.249 11.902.397 12.161.937

7.107.928

8.785.652 8.991.8539.283.544 9.479.810 9.708.652 9.782.573

7.107.928

9.113.7329.621.598

10.374.077

11.514.24911.902.397

12.161.937

6.000.000

8.000.000

10.000.000

12.000.000

14.000.000

Billo

nes d

e pe

sos

Tranferencias despues de la reforma años 2001 - 2007 en billones de pesos

159

de 2001. Para el año 2007 sólo representaron el 37.4% (gráfica 13) lo que produjo una reducción de un poco más de nueve puntos.

GRÁFICA 13

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Sin reforma 33,9 46,4 46,5 46,6 46,5 46,5 46,5

Con reforma 33,9 44,7 43,5 41,7 38,3 37,9 37,4

33,9

46,4 46,5 46,6 46,5 46,5 46,5

33,9

44,743,5

41,7

38,3 37,9 37,4

30

32

34

36

38

40

42

44

46

48

Porc

enta

jeParticipación de los ingresos corrientes de la Naci ón antes y despues de la reforma

de 2001

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Banco de República y Restrepo Darío, Reforma de la transferencias datos para un debate, Septiembre de 2006, CID UN y cálculos propios.

El ajuste en las transferencias produjo una fuerte reducción del gasto en

educación, salud, saneamiento básico y otros gastos sociales financiados con ese mecanismo, lo que dificultó el cumplimiento en la expansión de los servicios sociales y la ampliación de las coberturas en los sectores más pobres y los municipios más vulnerables, dándose un paso atrás en el camino a la descentralización y autonomía territorial buscado por la Carta de 1991.

El ahorro fiscal se refleja en otros indicadores del gobierno nacional

como su participación en el PIB, en efecto, el déficit fiscal cae en forma decreciente a partir de 1999 y para el año 2005 es de menos de 5% del PIB. Para el año 2007 es 3,3% y en él el desequilibrio público registrado es el de menor tamaño de los últimos 25 años. Esta tendencia se complementó con la caída en el déficit primario del sector público que se ubicaba en promedio en más de 4% entre 1999 y 2004. Para el año 2007 dicho saldo es positivo en 1% como se aprecia en la gráfica 14. GRÁFICA 14

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Deficit fiscal del sector central -7,6 -5,5 -5,7 -6,1 -5,0 -5,5 -4,8 -4,1 -3,3

Balance Primario Sector Público -7,6 -3,3 -3,2 -3,6 -2,7 -1,2 0,0 -0,9 1,0

-7,6

-5,5 -5,7 -6,1-5,0

-5,5-4,8

-4,1-3,3

-7,6

-3,3 -3,2 -3,6-2,7

-1,20,0

-0,9

1,0

-9,0-8,0-7,0-6,0-5,0-4,0-3,0-2,0-1,00,01,02,0

Porce

ntaje

Deficit fiscal y primario del gobierno central como % del PIB

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Banco de República.

160

Como consecuencia de la caída del déficit fiscal y gracias a las menores necesidades de financiación, la deuda externa neta como participación del PIB disminuyó en forma notable al pasar de 47,9% en 2002 a representar sólo el 28% en el año 2007, tal como se ilustra en la gráfica 15. GRÁFICA 15

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Banco de República.

Los resultados positivos en materia fiscal y de endeudamiento

contrastan con la disminución de los recursos en gasto social. Es fundamental señalar que, desde hacía varias décadas, la sociedad reclamaba la necesidad de aumentar el gasto social con el fin de contar con servicios de calidad en los sectores de saneamiento básico, salud, educación y otros servicios considerados como meritorios, como un mecanismo para garantizar la democracia y el desarrollo. El viejo anhelo se plasmó en la Constitución de 1991 utilizando como mecanismo las transferencias. Sin embargo, el Acto Legislativo 01 retrasa el cumplimiento de ese objetivo.

Se calcula que para el período 2002 – 2007470 se dejaron de invertir en

salud 5.14 billones de pesos y en educación 4.91 billones de pesos lo cual redujo la cobertura en estos servicios vitales para los sectores más pobres de la población lo que constituye un retroceso en el proceso de descentralización política, puesto que la Nación le transfirió responsabilidades y competencias a los entes territoriales, sin el respaldo de los recursos adecuados. Es conveniente indicar que de acuerdo con el DNP al cuantificar el porcentaje de población pobre antes y después de subsidios (educación, salud, pensiones, atención al menor, subsidio familiar, servicios públicos) para el año 2003 se encuentra que la pobreza se reduce de 56% a 45,1%.471

Es trascendental apuntar que los ingresos tributarios de los entes

territoriales son bajos frente al recaudo nacional. En efecto, mientras la Nación participa con 16% de la recaudación impositiva frente al PIB, en contraste los municipios (1,9%) y los departamentos (1,1%), éstos solo tienen ingresos 470RESTREPO, Darío, Reforma de la transferencias datos para un debate, Centro de Estudios para el

Desarrollo Universidad Nacional, septiembre de 2006, p.7. 471DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Metodología de medición y magnitud de la pobreza

en Colombia, Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de pobreza y la desigualdad, Bogotá febrero de 2006, p.33.

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Deuda como % del PIB 16,8 20,1 23,2 33,3 37,7 39,2 47,9 44,1 38,2 33,6 31 28

16,8

20,123,2

33,3

37,739,2

47,9

44,1

38,2

33,631

28

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Deuda Neta como % del PIB

161

tributarios del 3% frente al sector central. Tal hecho indica que los entes territoriales no tienen recursos para financiar el gasto social, dado que según el DNP las transferencias constituyen en 878 municipios el 70% de sus ingresos.472 II.6. EVOLUCIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS A SECTOR ACUE DUCTO Y

SANEAMIENTO BÁSICO

De acuerdo con SGP y la Ley 715 de 2001 los recursos para el sector

agua potable y saneamiento básico se destinarán únicamente a dos objetivos. El primero, financiar inversiones en infraestructura de acueducto, alcantarillado y aseo reguladas por el Decreto 849 del 30 de abril de 2002.473 El segundo, para cubrir subsidios que se otorguen de acuerdo con lo dispuesto en el RSPD y desarrollado por el Decreto 565 de 1996. En dicho contexto el régimen tarifario adoptará medidas para que los usuarios de mayores ingresos, incluidos los sectores comerciales e industriales, ayuden a financiar a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios públicos. En caso que exista déficit los Concejos Municipales deben crear los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos y mediante estos canalizar los recursos del SGP con el fin de otorgar subsidios.474

La asignación de responsabilidades y competencias por parte de los

municipios ha establecido modelos de certificación en sectores como el agua potable y saneamiento básico, estos con el objetivo de que los entes territoriales cumplan con unos estándares operativos, administrativos, tarifarios y de subsidios que garanticen la prestación del servicios con niveles mínimos de calidad y continuidad del servicio.

Para el caso del saneamiento los entes territoriales solamente se puede

cambiar el destino de los recursos si las coberturas en acueducto son superiores a 90% y 85% en alcantarillado y si existe equilibrio financiero entre las contribuciones y los subsidios otorgados, de acuerdo con la Ley 142 de 1994.475 Para el caso del sector estos estándares son señalados y regulados por parte de la SSPD.

472RODRÍGUEZ, Pedro, Las reformas de las transferencias desde la ciudad de Bogotá, p. 89, mayo 2007

y VÉLEZ Horacio, la Gestión tributaria de los Municipios: El caso de Medellín, p. 101. En: Seminario Análisis económico y jurídico de la reforma a las transferencias, Universidad Externado, Bogotá, 2007.

473MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, Decreto 849 del 30 de abril de 2002, señala la clase de inversiones “a) Preinversión en diseños, estudios e interventorías; b) Diseños e implantación de esquemas organizacionales para la administración y operación de los servicios de acueducto y alcantarillado; c) Construcción, ampliación y rehabilitación de sistemas de acueducto y alcantarillado, de sistemas de potabilización del agua y de tratamiento de aguas residuales, así como soluciones alternas de agua potable y de disposición de excretas; d) Saneamiento básico rural; e) Tratamiento y disposición final de residuos sólidos; f) Conservación de microcuencas que abastecen el sistema de acueducto, protección de fuentes y reforestación de dichas cuencas; g) Programas de macro y micromedición; h) Programas de reducción de agua no contabilizada; i) Equipos requeridos para la operación de los sistemas de agua potable y saneamiento básico”.

474El concepto desarrolla el canon constitucional contenido en el artículo 367 y su finalidad es que los usuarios de mayores ingresos ayuden a pagar las tarifas del servicio a los de menores recursos.

475Ley 715 Op. cit., artículo 78.

162

Los recursos para los sectores de acueducto, alcantarillado y aseo, provenientes de las transferencias previstas en la Constitución de 1991, ascendieron en 1994 a 174 millones de pesos. Para el 1996 fueron de 315 millones de pesos, lo que significó un crecimiento del 81%. Estos incrementos positivos en la asignación de recursos al sector se registran entre 1995 y 2007 exceptuando el período 2001 y 2002 cuando se registra una disminución explicada por el ajuste estructural. (Gráfica16)

Es conveniente señalar que en términos absolutos las transferencias

crecen más del 200% al pasar de 174 millones de pesos en 1995 a 539 millones de pesos en el 2007 como se expone en el cuadro 8. A pesar de dicho comportamiento, el sector acueducto y saneamiento básico sufrió una significativa reducción de recursos, puesto que como se muestra en la gráfica 15 antes de la reforma de 2001 presentaba participaciones del 7% dentro del total de transferencias. En contraste, después del año 2002 o sea después del Acto Legislativo 01, se estabilizan alrededor del 5%. GRÁFICA 16

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y cálculos propios.

De acuerdo con estas tendencias para el sector de agua y saneamiento

básico, se identifican claramente dos períodos: el primero, comprendido entre 1995 y 2002 en que las asignaciones entregadas a los entes territoriales variaron de un año a otro, en función del comportamiento de los ingresos corrientes de la Nación, con lo cual la asignación correspondiente a cada ente territorial cambiaba en cada período fiscal, siendo superior o inferior a la vigencia anterior, lo que producía una permanente volatilidad en los ingresos y por ende en la inversión ante riesgos de choques macroeconómicos. Sin embargo, a pesar de esa tendencia los ingresos corrientes, el gasto y la inversión social registraban crecimientos positivos para la mayoría de los años como se aprecia en el cuadro 8 exceptuando el 2002.

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Tasa de creci. 81,07 7,45 20,16 7,60 11,02 5,36 -0,53 -7,97 0,96 2,69 -6,17 16,89 0,95

81,07

7,45

20,16

7,60 11,025,36

-0,53-7,97

0,96 2,69

-6,17

16,89

0,95

-10

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Tasa

de cr

ecim

iento

Tasa de crecimiento de los recursos de agua y saneamiento básico 1995 -2007

163

CUADRO 8

1994 174.480 3,67 174.480

1995 315.939 81,07 5,73 315.939

1996 339.466 7,45 6,18 339.466

1997 407.895 20,16 6,99 407.895

1998 438.906 7,60 7,50 438.906

1999 487.281 11,02 5,98 487.281

2000 513.404 5,36 7,21 513.404

2001 510.705 -0,53 7,19 510.705

2002 469.995 -7,97 5,35 619.734

2003 474.499 0,96 5,28 654.269

2004 487.252 2,69 5,25 705.437

2005 457.167 -6,17 4,82 782.969

2006 534.377 16,89 5,50 809.363

2007 539.465 0,95 5,51 827.012

y cálculos propios. Millones de pesos, AAA: acueducto, Alcantarillado y Aseo

Transferencias AAA Crecimiento %

Participación dentro del total

Sin reformas

Transferencias agua y saneamiento básico 1994 -2007 precios constantes

Año

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación

El segundo período, entre los años 2002 y 2007, presenta el desarrollo del Acto Legislativo 01 de 2001 y la introducción del SGP. En este lapso de tiempo se nota la estabilidad tanto en la participación como en el crecimiento de las transferencias. Esta tendencia se explica porque al desligar los ICN de las transferencias se garantizó un flujo de recursos que aunque menor es estable, disminuyendo la incertidumbre sobre su principal fuente de financiación.

Sin embargo, al igual que lo que ocurrió en todo el gasto social en el

país, las transferencias en el sector de acueducto, alcantarillado y aseo son menores, como se indica en la gráfica 13. Antes de la reforma la participación del sector dentro del SGP era del 7% y, luego se estabiliza alrededor del 5%, lo que significa que el sector perdió entre 1 y 1,5 puntos por año de los recursos asignados para el sector del SGP.476 Este comportamiento sometió a los departamentos y municipios después de 2001 a una dramática disminución de la expansión de la infraestructura, la sostenibilidad de las coberturas y los subsidios asignados al sector.

En efecto, dado que antes del Acto legislativo 01 las transferencias

representaron el 46.5% de los ICN, al hacerlas depender de la inflación más unos puntos introducidos por la reforma, para el año 2007 sólo representaron el 37.4%. Este hecho disminuyó la asignación a todo el gasto social incluido el sector de saneamiento básico. Es evidente que la entrada en vigor de la reforma redujo las transferencias, pero resulta difícil saber con precisión la magnitud de la disminución.

Las investigaciones sobre ajuste estructural, disminución de las

transferencias y evolución de las coberturas en el sector acueducto y saneamiento básico en Colombia están por escribirse. Sin embargo, es necesario realizar una cuantificación que permita medir el impacto del ajuste en el sector de saneamiento básico. Para cumplir con ese propósito, se toma el 476Esta cifra es meramente indicativa dado que los municipios reciben para el sector de saneamiento

básico, otros recursos de la Nación como las regalías y las audiencias públicas.

164

total de las transferencias que se conoce con certeza y se estudia el comportamiento del ICN. Se puede tomar como indicativo la participación del sector de saneamiento básico antes de la reforma en el total de transferencias, como un promedio de los años en que estuvo vigente lo señalado en la Constitución (6,8%) y hallar la diferencia entre los recursos potencialmente asignados (Sin reforma) y los efectivamente girados con la reforma. GRÁFICA 17

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Transferencias AAA 510.705 469.995 474.499 487.252 457.167 534.377 539.465

Sin reformas 510.705 619.734 654.269 705.437 782.969 809.363 827.012

510.705

469.995 474.499 487.252457.167

534.377 539.465

510.705

619.734

654.269

705.437

782.969809.363

827.012

400.000

450.000

500.000

550.000

600.000

650.000

700.000

750.000

800.000

850.000

Mill

ones

de p

esoo

s

Recursos del sector saneamiento basico con y sin reformas 2001-2007

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Banco de República y Restrepo Darío, Reforma de la transferencias datos para un debate, Septiembre de 2006, CID UN y cálculos propios.

De acuerdo con esta metodología, se adiciona el monto dejado de girar

entre el año 2002 y el 2007, o sea desde el momento que entró en vigor el Acto legislativo 01. Como se muestra en la gráfica 17 el comportamiento de las transferencias sin reforma es creciente. En efecto, para el año 2002 suman 186 millones(diferencia entre 619 y 469) de pesos y después del año 2004 la cifra supera los 200 mil millones de pesos, lo que significa un total para el período de 2002-2007 1.436 billones de pesos y un promedio de 239 millones de pesos por año. GRÁFICA 18

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Banco de República.

165

Con el fin de analizar los avances en cobertura mediante la conexión de nuevos usuarios al saneamiento básico que habría conseguido, si no se hubiese realizado la reforma constitucional el sector agua y saneamiento básico se habría contado con recursos adicionales que ascenderían a 1.436 millones de pesos477 para el período 2002-2007 (Gráfica 18), teniendo en cuenta que durante los años 1994 y 2003, la asignación de los recursos fue estable,478y asumiendo como estable la participación de los recursos dentro del SGP para los años 2001 y 2007. Por lo tanto, el 47% de los recursos se habría dirigido a la construcción de infraestructura para la prestación de acueducto, alcantarillado y aseo, mientras se dedicaría el 13% al pago de la deuda, el 11% a otros programas, el 4% a subsidios de oferta e igual porcentaje al mantenimiento de microcuencas, como se relaciona en el cuadro 9. CUADRO 9

Va lo r m i le s d e m i l lo n e s $

%

1 .4 5 9 .5 9 4 4 1 ,0

Pa g o d e d e u d a 4 4 7 .4 8 2 1 2 ,6

Ma n te n im ie n to 3 9 3 .3 3 4 1 1 ,0

O tr o s p r o g r a ma s 3 9 0 .9 4 1 1 1 ,0

2 2 4 .8 5 1 6 ,3

1 8 6 .4 7 2 5 ,2

1 5 4 .4 4 8 4 ,3

1 4 3 .7 8 0 4 ,0

Es tu d io s d e p r e in v e r s ió n 1 0 2 .8 4 3 2 ,9

Pa g o d e p e r s o n a l 5 6 .5 7 2 1 ,6

3 .5 6 0 .3 1 6 1 0 0 ,0To ta l

Fu e n te : DNP, S ilv a Ju lio M ig u e l y Ro z o Ja v ie r , e l S is te ma G e n e r a l d e Pa r t ic ip a c io n e s e n e l s e c to r d e a g u a y s a n e a mie n to b á s ic o , Re v is ta Pla n e a c ió n & De s a r r o llo , D .N.P, V o lu me n X X X V II, n .2 , 2 0 0 5 y c á lc u lo s p r o p io s .

S o lu c io n e s n o c o n v e c io n a le s

Co n s e v a c ió n d e mic r o c u e n c a s

U s o d e lo s re c u rs o s S G P 1 9 9 4 -2 0 0 3 (p re c io s c o n s ta n te s d e 1 9 9 8 )

C o n c e p to

Co n s tr u c c io n

A s e o

S u b s id io s

De acuerdo con lo anterior, se estima que entre 2002 y el 2007 se dejaron de invertir cerca de 1.436 billones de pesos de los cuales corresponden 186.684 millones de pesos a pago de la deuda, 157.963 millones de pesos de mantenimiento, 57.411 millones a subsidios, mientras en inversión se dejaron de ejecutar 861.617 millones de pesos. Si se convierten en dólares la cifra antes señalada se dejaron de invertir 374.615 millones de dólares479 lo que corresponde de acuerdo con la asignación histórica480 del SGP a un 54% en la zona urbana (202.292 millones de dólares) y a un 46% en la zona rural (172.323 millones de dólares).

Con un valor estimado de recursos del orden de 1.436 billones de

pesos, suponiendo un crecimiento de la población de 1,03% y que el impacto

477A pesos constantes de diciembre de 1998 478SILVA, Julio, ROZO, Javier, el Sistema General de Participaciones en el sector de agua y saneamiento

básico, Revista Planeación & Desarrollo, D.N.P, Volumen XXXVII, n. 2, 2005, p. 207. 479Esta cifra se calcula dividiendo el total de las transferencias no asignadas y el precio del dólar de

$2300. 480SILVA, Op. cit., p. 209.

166

en cobertura del servicio fuera directo, se habrían conectado 1.380.669 personas481 cifra que corresponde a 230.111 como promedio por año a los servicios de acueducto y alcantarillado y 458.875 en aseo de los cuales 624.244 serian de la zona urbana y 736.424 del área rural. Con estas nuevas conexiones el sector de saneamiento estaría cerca de la cobertura universal.

Es necesario resaltar que estos cálculos de coberturas potenciales no

consideran factores como la reposición y rehabilitación de la infraestructura, el gasto en otras obras relacionadas con la calidad, la continuidad de los servicios y los problemas institucionales. Sobre el tema es fundamental señalar que existen investigaciones que evalúan la descentralización para el período 1994 – 2004. Así FABIO SÁNCHEZ482 encuentra que la cobertura no ha tenido grandes progresos en ninguna región del país en acueducto y alcantarillado para dicho período.

Mientras ROZO Y SILVA483 analizan la eficiencia del gasto del SGP en

el sector y encuentran que a pesar de las transferencias asignadas (7.2 millardos), las coberturas no crecen de acuerdo con el monto de los recursos distribuidos. En otro trabajo de investigación desarrollado por el DNP484 se examina la evolución de las reformas del sistema de transferencias a partir de los resultados del SGP en los servicios de salud, educación y agua potable. El documento demuestra que se consiguió un avance en saneamiento en zonas rurales y concluye con que el esfuerzo fiscal de los municipios cobró mucha importancia.

Igualmente, en un estudio financiada por BID que tuvo como objetivo

evaluar los efectos de la reformas de descentralización y transferencias, los subsidios de demanda en particular los de los servicios públicos, (acueducto, alcantarillado, gas energía y telefonía) el régimen de salud y seguridad social se concluyó que los cambios institucionales y legales influyeron en el aumento del gasto social al pasar de 10,3% en 1993 a 15,4% como participación del PIB en 1998 hecho que fue acompañado con una mejor focalización de las transferencias que presentaron un crecimiento del 60% favoreciendo a los sectores más pobres y a las zonas rurales. Para el caso de los servicios públicos, a pesar de los problemas de focalización que subsisten, se incremento la cobertura en forma notable.485

481Para la estimación de estas coberturas se tomó el costo per cápita de inversión estimado por el Banco

Mundial y por Carrasquilla, costo de acueducto urbano: USD $ 134 por habitante sin servicio, costo de alcantarillado urbano: USD $ 180 por habitante sin servicio, costo de reposición urbano USD $ 8.9 por habitante con servicio, costo de acueducto rural (ponderado por tipo de solución): USD $ 148 por habitante sin servicio, costo de alcantarillado rural (ponderado por tipo de solución): USD $ 80.6 por habitante sin servicio, se utilizo una tasa de cambio $2300. Se estimo una vida útil de a las infraestructura de 35 años.

482SÁNCHEZ, Fabio, Descentralización y progreso en el acceso a los servicios sociales de educación, salud y agua y alcantarillado, Bogotá, documento CEDE Universidad de los Andes, 2006-15, marzo de 2006.

483ROZO, Op cit., pp. 209 - 211. 484DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Evaluación del sistema general de participaciones

(SGP), documento elaborado por el 2003. 485SÁNCHEZ, Fabio, NÚÑEZ, Jairo, Descentralización, pobreza y acceso a los servicios sociales. ¿Quién

se benefició del gasto público social en los noventa? En: Revista Coyuntura Social n.20 de 2002, pp. 165-192.

167

Es conveniente señalar que las investigaciones reseñadas identifican el bajo crecimiento de la cobertura a problemas institucionales relacionados con la descentralización político administrativa, la asignación de responsabilidades, la falta de mecanismos de control, la corrupción y la carencia en la rendición de cuentas sobro todo en la zona rural, las ciudades intermedias y los municipios pequeños, situación que contrasta con la expansión del servicio que ocurre en las grandes ciudades. Sin embargo, a pesar de reconocer los problemas institucionales es evidente que a medida que aumentan las transferencias y con ello las inversiones, se presenta un efecto positivo sobre el aumento de la cobertura y la calidad en la provisión de estos servicios y mejora la equidad.486

Para el caso del servicio de aseo, la medición es complicada dado que

no se pueden correlacionar los recursos asignados a través del SGP y el aumento de la cobertura, como sería lo deseable, puesto que los recursos asignados por el Estado no se encuentran clasificados en los diferentes rúbricas que componen el saneamiento básico. Por lo pronto, como se muestra en el cuadro 8 el servicio de aseo sólo participa con un poco más del 6% en la inversión y otros componentes.

De acuerdo con las cifras calculadas por los Censos de 1993 y de 2005,

la cobertura del servicio de aseo evolucionó más rapidamente en las ciudades de más de 100.000 habitantes. En efecto, en los municipios en un rango entre 100.000 y 500.000 habitantes y los mayores de 500.000 habitantes las coberturas alcanzaron entre 95% y 98% lo que representa el servicio universal487como se registra en la gráfica 19. GRÁFICA 19

0 -10.000 10.000 - 50.000 50.000 -100.000 100.000 - 500.000 >500.0000

1993 64% 65% 68% 83% 91%

2005 86% 82% 86% 95% 98%

64% 65%68%

83%

91%86%

82%86%

95%98%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Poncentaje

Cobertura del servcio de aseo por número de habitantes 1993 -2003

Fuente: Dane.

El avance de las coberturas en grandes ciudades contrasta con el caso

de los municipios de menos de 100.000 habitantes donde presentan coberturas menores del 90%. Esta tendencia coincide con lo ocurrido en acueducto y alcantarillado. En las grandes ciudades el ajuste estructural iniciado con la Constitución de 1991 y el RSPD permitió crear mercados

486 BETANCOURT, Carlos, BORGA, Walden, FUENTES, Op. cit., p. 70. 487SSPD, Situación de la disposición final de residuos sólidos en Colombia 2008. En

http://www.sspd.gov.co [citado 9 agosto de 2007]

168

consolidados del servicio y mayor participación privada. En contraste, en municipios con menos de 100.000 habitantes, a pesar de presentar una cobertura menor del 86%, la creación de mercados ha sido más compleja, relacionada con una escasa regionalización para conseguir economías de escala y problemas institucionales.

En otras palabras, en los municipios de menos de 100.000 habitantes es

donde el ajuste estructural impactó de manera notable al experimentar un profundo deterioro en los indicadores sociales. Tal deterioro expresado no solo en el lento crecimiento de las coberturas de educación y salud sino en acueducto y saneamiento básico, dado que sus principales fuentes de financiación eran las transferencias. Al declinar estas, los servicios sociales fueron afectados por dos vías. La primera, es la disminución del crecimiento de la cobertura y la segunda la disminución de los recursos para subsidiar los servicios, fenómeno que se refleja en el lento crecimiento de la cobertura como indica la gráfica 15.

De acuerdo con el DNP488, el pobre desempeño de la expansión de la

cobertura en esos entes territoriales (diferentes a los recursos del SGP) se explica por cuatro factores:

• En primer término la desarticulación de planes de inversión del municipio y las empresas. En segundo término, problemas en la asignación de recursos por vigencias presupuestarias, puesto que las inversiones no son fraccionables, pero los giros del SGP si lo son.

• En tercer término, el gasto de recursos para otros fines a pesar de estar

comprometidos para el sector. Prueba de ellos es que 258 municipios no destinan recursos del SGP y por tal razón, se deben crear mecanismos más estrictos para modificar el destino de los recursos asignados.

• En cuarto término, como antes se señaló, deficiencias en la distribución

geográfica de los recursos en relación con las necesidades, dado que estos se asignan por porcentajes y no en función de las deficiencias en cobertura. Por esta razón, es necesario que los recursos del sector sean fijos hasta cuando se consiga cierta cobertura y después se pueden reasignar a otras necesidades.

Con el fin de mejorar la eficiencia en la asignación de recursos, el

Gobierno nuevamente modificó el SGP mediante el Acto Legislativo 04 que lo desarrolló con la expedición de la Ley 1176 de 2007489. En esta Ley se estableció un porcentaje fijo para el sector agua potable y saneamiento básico de 5.4%, (recordemos que este porcentaje formaba parte de las destinaciones de propósito general). De acuerdo con la Ley los municipios seguirán siendo

488DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Lineamientos y estrategias para fortalecer el servicio

público de aseo en el marco de la gestión integral de residuos sólidos, Consejo Nacional de Política Económica y Social República de Colombia, Compes 3530, Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, Superintendencia de Servicios Públicos y Domiciliarios Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, Bogotá, D.C., junio de 2008, pp. 14-16.

489CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 1176 de 2007, por el cual se reforman los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, julio de 2007

169

los responsables de administrar los recursos del SGP y de prestar los servicios de agua potable y saneamiento básico.

Sin embargo, deberán ser certificados para poder acceder a su asignación. Para ello deberán cumplir, entre otros, con los siguientes aspectos: creación y funcionamiento del Fondo de Solidaridad, la aplicación de la estratificación socioeconómica, aplicación de la metodología establecida por el gobierno nacional para asegurar el equilibrio entre los subsidios y las contribuciones, la aplicación de las metodologías tarifarias expedidas por la CRA,490 y el reporte de información al Sistema Único de Información que administra la SSPD.491

La SSPD será la entidad competente que podrá realizar el proceso de

certificación o descertificación para lo cual se le darán a los municipios dos años y medio desde la expedición de la Ley. En el caso de que algún municipio resulte desertificado los recursos del SGP y las empresas de servicios públicos serán manejados por el Departamento. La Ley también establece la creación de patrimonios autónomos por parte de los entes territoriales con cargo a los recursos del SGP con el objetivo de garantizar el gasto en proyectos de inversión y con el fin de mejorar y asegurar la prestación de los servicios.

II.6.1 Estado Social de Derecho y financiamiento de l gasto

Igualmente, es necesario reflexionar sobre el creciente déficit fiscal originado por la Constitución de 1991, explicado por las nuevas instituciones y su contenido social, incluso después del ajuste estructural recomendado por el FMI. La reforma constitucional mediante el Acto legislativo 01 de 2001 puso al descubierto la imposibilidad del Estado de cubrir mediante recursos públicos lo señalado por la Carta en lo que tiene que ver con el gasto social mediante las transferencias.

El hecho puede ser originado por la carencia de valoración del costo que

significaba el aumento y la expansión del gasto social por parte de los constituyentes o una contradicción entre la visión garantista de la Constitución de 1991 al otorgar derechos jurídicamente reconocibles y capacidad fiscal del Estado para cubrirlos.492 De cualquier manera un Estado Social de Derecho como el consagrado en Colombia tiene costos económicos y financieros e importantes beneficios de carácter social y distributivo. El núcleo central del problema estriba en cómo se financia dicho gasto puesto que el desarrollo del mismo presupone recursos e instrumentos para hacerlo viable.

En este contexto, la Nación no ha contado con los fondos necesarios

que permitan el financiamiento del Estado Social de Derecho acordado por la Asamblea Nacional Constituyente y plasmado en la Carta del 1991. Es decir, en el desarrollo de la Carta se hizo evidente “el divorcio entre los deseos de los constituyentes y la capacidad de cumplimiento del Estado tanto en recursos

490DNP, Compes n. 3530, Op, cit, el 75% de los municipios no cumple con la metodología tarifaria, p.15. 491CONGRESO DE LA REPÚBLICA, el artículo 4 de la Ley 1176 de 2007 por la cual se desarrollan los

artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 492BEETHOVEN, Herrera, disyuntivas económicas en la constitución colombiana, En: Revista Opera,

marzo de 2001, vol. 1, número 001, pp. 263-279.

170

económicos como institucionales”.493Ello muestra que se avanzaron en los derechos consagrados en la Carta sin tener en cuenta el equilibrio y la viabilidad fiscal del Estado al no poderse cubrir con las demandas consagradas en la Constitución.

La viabilidad financiera de dicho objetivo de política macroeconómica

supone que el Estado debe tener la capacidad de financiamiento bien mediante el cobro de tributos e impuestos o con endeudamiento (interno o externo), con el fin de poder asegurar los recursos necesarios para garantizar el cumplimiento de las funciones señaladas por la ley. La dificultad práctica del Estado de no poder financiase mediante endeudamiento o impuestos conlleva necesariamente a una penuria fiscal de carácter estructural donde todo el tiempo los gastos del Estado superan sus ingresos.

Por lo tanto, el Estado Social de Derecho como quedó plasmado en la

carta del 1991 no tenia viabilidad financiera sin la introducción del Acto Legislativo 01. En otras palabras, los principios fundamentales de la Carta de 1991 que dieron origen al Estado Social de Derecho no presentan mecanismos suficientes desde el punto de vista impositivo que permitan su financiamiento. Esta incapacidad fiscal genera incertidumbre social e inestabilidad económica, trae como consecuencia que el gasto social sea insostenible y el gobierno pierda legitimidad. Por ello el proceso político debería conciliar los fines del Estado Social de Derecho, la lógica del mercado y la restricción presupuestaria.

El gasto público en una democracia es la expresión de la correlación de

fuerzas entre los distintos sectores políticos, económicos y sociales, sujetos a una restricción presupuestaria que imponen el mercado, el tamaño del ingreso nacional, el monto de los impuestos, el crecimiento económico y el desarrollo institucional, entre otros. Situación que se explica porque en las sociedades modernas los recursos que permiten financiar el gasto público y atender la deuda tienen como origen los tributos que cancelan los agentes privados como son los hogares y las firmas.494

Por último, existe una cierta desproporcionalidad entre los instrumentos

desarrollas por la Constitución de 1991 en el campo monetario y fiscal a juzgar por sus resultados. En efecto, mientras el Banco de la República consiguió mediante la independencia495 la aplicación de medidas de estabilización

493MATALLANA, Hernando, La deuda pública: altos costos… bajos resultados, en Revista del

observatorio de coyuntura económica, OCSE, No 9, Centro de investigaciones para el desarrollo, CID Universidad Nacional, p.12.

494MATALLANA, Hernando, Estado social de derecho y crisis fiscal, En: Revista Economía Colombiana, Contraloría General de Nación, Diciembre de 2000, pp. 91-92.

495De acuerdo con el artículo 371 de la CPC Señala que “El Banco de la República ejercerá las funciones de banca central. Estará organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio. Serán funciones básicas del Banco de la República: regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general. El Banco rendirá al Congreso informe sobre la ejecución de las políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten”.

171

monetaria, crediticia y cambiaria la disminución de la inflación en un poco más de diez años al pasar de 22,6% en 1993 a 4,48% en 2006.496

Esta situación contrasta con el déficit permanente y estructural de las

finanzas públicas que oscila para el mismo período entre el 1% y 7%, lo que en cierta forma demuestra que en la Constitución no se desarrollaron instrumentos que permitieran la estabilización del gasto y nuevas formas de financiamiento mediante un sistema tributario más neutral497 y con mayor equidad con el propósito de superar la estructura regresiva que caracteriza el sistema impositivo colombiano,498 así como mecanismos de mayor coordinación y responsabilidad del emisor en cuanto al crecimiento económico y la recuperación de las finanzas públicas.

A la anterior situación se suma que, con el afán de hacer cumplir lo

establecido en la Constitución de 1991 en el marco del Estado Social de Derecho, la Corte Constitucional ha tomado un sinnúmero de decisiones como juez constitucional que vienen afectando el tamaño y la trayectoria del déficit fiscal, lo que ha generado inestabilidad jurídica y económica. En efecto, diferentes estudios han llamado la atención sobre los efectos macroeconómicos de los fallos de la Corte.499

Es necesario señalar que la Corte afecta las variables económicas

mediante dos mecanismos. El primero a través de sentencias de exequibilidad mediante las cuales determina si las leyes expedidas por el legislativo y sancionadas por el ejecutivo se ajustan al ordenamiento constitucional.500 El segundo es con relación a los fallos de tutela501 que garantizan la protección de los derechos fundamentales en caso que sean vulnerados y cuyas providencias señalan esfuerzo fiscal. 496DANE, Índice de Precios al Consumidor, variaciones porcentuales, 1993 – 2008, Base Diciembre de

1998 = 100. 497HERNADEZ, Gamarra, Economía, Congreso, sociedad y control fiscal, En editorial de la Revista

economía colombiana, n 304-305, donde sostiene que todas la reformas tributarias en los últimos quince años tienen como objetivos superar la estructurara inequitativa y regresiva del sistema tributario.

498HERNANDEZ, Gustavo, LOSADA Carolina, PRADA Sergio, RAMIREZ, Mauricio, Exenciones tributarias: Costo fiscal y análisis de incidencia, Archivos de macroeconomía, DNP, Documento 141, Diciembre de 2000, pp. 1-41. La investigación concluye que es necesario revisar el sistema impositivo con el propósito de eliminar las exenciones y conseguir un sistema tributario más neutral.

499CLAVIJO, Sergio, Fallos y fallas económicas de las altas cortes: El caso de Colombia 1991-2000, En Revista de derecho público n.12 junio de 2001, Universidad de los Andes Facultad de Derecho, p. 54. Este autor llama la atención que una decisión de Corte con respecto a la retroactividad en el pago de los salarios del sector público le costo al Estado 1.2 billones de pesos por año es decir 0,5% del PIB o la mitad del una reforma tributaria como la aprobada en el año 2000.

500MONTENEGRO, Álvaro, Implicaciones económicas de las decisiones de la corte constitucional. En: Revista Javeriana mayo de 1999, p. 256.

501La acción de tutela es la garantía que permite la Constitución de 1991 al cual tiene derecho todos los ciudadanos a la protección inmediata de sus derechos fundamentales. El derecho está consagrado en el artículo 86 de la Constitución: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Así mismo se señala que solo podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución.

172

Las críticas a la Corte se han centrado esencialmente en dos

argumentos: el primero es la vulneración de la división de poderes. Las sentencias de la Corte al aplicar el control constitucional terminan por reinterpretar las leyes expedidas, con lo cual reorienta el gasto público y modifica el modelo de desarrollo. Sin embargo, esta competencia según la Constitución solo la tienen los órganos de elección popular como el Congreso.502 El segundo es el desconocimiento de la restricción presupuestaria en cuanto a la incapacidad del Estado de financiar algunos derechos (salud, pensiones, indexación de los salarios del sector público, vivienda) en razón a que la Corte al reconocer los derechos en sus providencias aumenta el gasto público, lo que afecta el equilibrio macroeconómico y modifica la programación financiera.503 II.7. COMENTARIOS AL AJUSTE ESTRUCTURAL A MANERA DE

CONCLUSIONES

De la confrontación entre las preposiciones formuladas, desde el

sustrato de la teoría del ajuste para el FMI el déficit de balanza de pagos se origina cuando un país gasta más de lo que produce. En consecuencia, los programas de ajuste tienen como prioridad, en primer lugar, disminuir el déficit fiscal a través de reducir los gastos de funcionamiento e inversión y aumentar los impuestos. E segundo lugar, con el fin de conseguir el equilibrio externo, devaluar, lo cual permite simultáneamente encarecer las importaciones e incrementar las exportaciones, con lo cual se corrige el déficit en cuenta corriente. En tercer lugar la política monetaria como instrumento para controlar la demanda agregada. Luego, si se controla la cantidad de dinero será posible reducir el nivel de gastos internos.

Con base en los resultados expuestos se ha mostrado cómo el

desequilibrio fiscal en el decenio de los noventa fue originado por los crecientes incrementos de los gastos en transferencias territoriales introducidas por la Constitución de 1991, sumado a un mayor gasto en funcionamiento, intereses de la deuda y el pago de pensiones, entre otros rúbricas. Por lo cual el Gobierno Nacional impulsó en el Congreso de la República una reforma constitucional bajo la recomendación del FMI. Dicha reforma fue aprobada mediante el Acto Legislativo 01 de 2001.

Descrito el panorama sobre la magnitud del ajuste para el caso de las

transferencias, se deriva que se produjo una fuerte reducción del gasto en educación, salud, saneamiento básico y otros gastos sociales, situación que dificultó el cumplimento en la expansión de los servicios sociales y la ampliación de las coberturas, en los sectores más pobres y los municipios más

502CARRASQUILLA, Alberto, Economía y constitución: Hacia un enfoque estratégico. En: Revista de

derecho público n.12 junio de 2001, Facultad de Derecho, Universidad de los Andes, pp. 9-25. 503PÉREZ, Mauricio, Economía y fallos constitucionales: la experiencia colombiana desde la vigencia de

la carta política de 1991 hasta 2003, Documentos de Trabajo n. 21, 2007, Universidad Externado de Colombia, p.16.

173

vulnerables, dándose un paso atrás en el camino a la descentralización y autonomía territorial buscado por la Carta de 1991.

Se puede concluir que las modificaciones aprobadas mediante el Acto

Legislativo 01 de 2001 demuestran que, a pesar del rango constitucional otorgado a las transferencias territoriales y la obligación del sector central de financiar gastos e inversión de los sectores generadores de bienestar social, no se les ha garantizado estabilidad normativa, puesto que por vía de la reforma constitucional se redujo en forma dramática el monto de recursos a transferir. En consecuencia, se disminuyeron los recursos focalizados en el cumplimiento de los fines de un Estado Social de Derecho, como son los de mejorar la calidad de vida, disminuir la pobreza y la desigualdad social.

Con base en los resultados expuestos el Acto Legislativo 01 de 2001 al

desligar las transferencias de los ICN, se permitió un ahorro sustancial de recursos cambiando la senda fiscal de la Nación en detrimento del gasto social, para el tercer año. Así en 2004 la disminución del gasto fue de 1 billón de pesos, (0,48% del PIB). Sin embargo, después de 2005 los ahorros son más de 2 billones de pesos por año, sumando un total de 8.6 billones en precios constantes entre 2002 y el 2007, lo que representa un valor cercano al 5,7% del PIB.

Dicho sendero se explica porque mientras el gasto en las transferencias

como señaló la Carta del 1991 para los años 2002 y 2007 presentarían unos incrementos en promedio de 9,7%. En contraste con la introducción del Acto Legislativo 01 sólo se registra un crecimiento del 5,7%. En otras palabras, cuando se inicia el período de transición, es decir, el año 2001, las transferencias a los entes territoriales representaron el 46.5% de los ICN con la nueva metodología, al hacerla depender de la inflación más unos puntos introducida por el Acto Legislativo 01 de 2001. Para el año 2007 sólo representaron el 37.4% lo que produjo una reducción de un poco más de nueve puntos.

Sin embargo, al igual que lo que ocurrió en todo el gasto social en el

país, las transferencias en el sector de acueducto, alcantarillado y aseo son menores, como se indicó en la gráfica 13. Antes de la reforma la participación del sector dentro del SGP era del 7% y luego se estabiliza alrededor del 5% lo que significa que el sector pierde entre 1 y 1,5 puntos por año de los recursos asignados para el sector del SGP. Dicho comportamiento sometió a los entes territoriales después de 2001 a una dramática disminución de la expansión de la infraestructura, la sostenibilidad de las coberturas y los subsidios asignados al sector.

En nuestro análisis se simularon los avances en cobertura de la nueva

infraestructura que se habrían conseguido, si no se hubiese implementado la reforma constitucional. Así el sector agua y saneamiento básico habría contado con recursos adicionales que ascenderían a$1.436 millones de pesos para el período 2002-2007 que corresponden 186.684 millones de pesos a pago de la deuda, 157.963 millones de pesos de gastos mantenimiento, 57.411 millones de pesos de pagos de subsidios, mientras en inversión se dejaron de ejecutar 861.617 millones de pesos. Si se convierten en dólares la cifra dejada de

174

invertir es de 374.615 millones de dólares lo que corresponde de acuerdo con la asignación histórica del SGP a un 54% en la zona urbana (202.292 millones de dólares) y el 46% en la zona rural (172.323 millones de dólares).

Con los anteriores recursos, suponiendo un crecimiento de la población

de 1,03% y que el impacto en la cobertura del servicio fuera directo, se habrían conectado 1.380.669 personas, cifra que corresponde a 230.111 en promedio por año a los servicios de acueducto y alcantarillado y 458.875 en aseo de los cuales 624.244 serian en la zona urbana y 736.424 en el área rural. Con estas nuevas conexiones el sector de saneamiento estaría cerca de la cobertura universal.

El estudio permitió mostrar resultados positivos en materia fiscal y de endeudamiento que contrastan con la disminución de los recursos en gasto social. Es relevante señalar que desde hacía varias décadas la sociedad reclamaba la necesidad de aumentar el gasto social, con el fin de contar con servicios de calidad en los sectores de saneamiento básico, salud, educación y otros servicios considerados como meritorios, como un mecanismo para garantizar la democracia y el desarrollo. El viejo anhelo se plasmó en la Constitución de 1991 utilizando como mecanismo las transferencias; sin embargo, el Acto Legislativo 01 retrasó el cumplimiento de ese objetivo.

Por otro lado, es necesario reflexionar sobre el impacto del ajuste al

recaer en los grupos más vulnerables y las consecuencias regresivas en la calidad de vida de grandes sectores de la población. La devaluación asociada al control salarial significa una caída del salario real.504 Así mismo, la reducción del gasto público produce desempleo al caer la inversión pública; el incremento de los impuestos disminuye el ingreso disponible y el consumo; la caída de las transferencias deprime las regiones más pobres y la eliminación o disminución de subsidios no permite el acceso a la salud, educación y servicios vitales como el acueducto, el alcantarillado y aseo. Tendencias similares se presentan en otros países de América Latina. 505

Así mismo, para 2005 que cerca del 49,6% viven en línea de pobreza y

el 14,7% en condiciones de indigencia lo que representa cerca de 27 millones de personas que no alcanzan a cubrir una cesta de bienes y servicios básicos para poder sobrevivir.506 Estos indicadores se deterioraron en forma dramática al pasar la línea de pobreza de 55,3% en 1998 a 57,5% en 1999, año del ajuste. Similar tendencia registra el índice de indigencia al registrar el 20,4% el más elevado en décadas.507

504TOKMAN, Víctor, “Crisis, ajuste económico y costo social” En Revista Trimestre económico, Vol. LIII

(1) enero- marzo de 1986 n. 209, pp.3-35. 505BUSTELO, Eduardo, políticas de ajuste y grupos más vulnerables en América Latina, primera edición,

México, Fondo de Cultura Económica, 1987. 506Esta medición se efectúo mediante la definición de una canasta de alimentos y una encuesta de

ingreso y gastos realizada en 2005 en 23 ciudades de las cuales 13 eran principales y 10 segundarias y niveles 1 y 2 Sisben y familias en acción para el caso rural y estima el coeficiente de Engel. Véase, DNP y DANE, Metodología de medición y magnitud de la pobreza en Colombia, Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de pobreza y la desigualdad, Bogotá febrero de 2006, p.26.

507DNP, Metodología de medición y magnitud de la pobreza, Op. cit., p.33.

175

Esta situación que se deterioro más aún con la caída del PIB en 5% en 1999 y el Acto legislativo 01 de 2001. Es necesario recordar que para el año 2005 en Colombia, el analfabetismo llega al 8% en la población menor de 15 años. Igualmente, para el año 2005 el 28% de población tiene más de una necesidad básica insatisfecha.508El panorama contrasta con la opinión del FMI sobre el impacto social del ajuste donde sostiene que este no es esencialmente regresivo para el bienestar social.509

Por otro lado, el lapso de tiempo que señala el FMI para conseguir el

ajuste es entre 12 y 36 meses. Para el caso de la economía colombiana lo realizó durante el primer año. Si los desequilibrios existentes tanto fiscales como externos son de alrededor del 5% del PIB, no existía razón para efectuar el ajuste en un tiempo tan limitado. Aún más, el FMI para el caso de cualquier nación tiene metas trimestrales con indicadores precisos. Esto implica que el país tiene que cumplir metas cada tres meses y de no hacerlo no recibe los préstamos. Por lo tanto, el período de ajuste debe ser más largo y flexible dependiendo de cada país.510

Así mismo, se ha cuestionado la asimetría existente con respecto a la

reducción de una situación de desequilibrio externo. Si hay países que tienen un déficit en la cuenta corriente, deben existir naciones que presenten un superávit en dicha cuenta. Los fundadores del FMI reconocieron este hecho en que la responsabilidad del ajuste macroeconómico es de todas los naciones participantes en los flujos del comercio mundial.511 Como subraya Massad el proceso de estabilización macroeconómica “no debe ser concebido como un fenómeno aislado, sin tomar en cuenta la interdependencia económica mundial, pues se trata de un problema global y no un problema de países. Al considerarlo un problema global surgen nuevos enfoques que permitan minimizar los costos internos del proceso de ajuste”.512

Con lo cual se puede distinguir entre ajuste regresivo y ajuste expansivo.

El primero tiene que ver con la caída de la demanda agregada y el segundo se relaciona con el incremento de las exportaciones, situación que contrasta, con políticas macroeconómicas contractivas que recomienda el FMI. Así mismo, para poder pagar es necesario que los países acreedores estén dispuestos a comprar los bienes primarios exportados por los países deficitarios a precios razonables y sin restricciones. En una investigación realizada por el departamento contable del Gobierno de Estados Unidos (Government Accounting Office) concluyó que para mantener la sostenibilidad de la deuda

508Estas se definen como carencias que tienen los hogares en ciertos bienes y servicios que se

consideran básicos para su subsistencia cinco indicadores definen estas: Viviendas inadecuadas, (vivienda con piso de tierra o inadecuados) servicios públicos inadecuados, (sin servicio de saneamiento) hogares con hacinamiento crítico,(mas de tres personas por cuarto) hogares con inasistencia escolar (niños entre 7 y 11 años que no asisten a la escuela) y hogares con alta dependencia económica (hogar con más de tres miembros ocupados y con solo tercero de primaria).

509MARTIN, Ricardo y SEGURA, Alex, Fiscal Discipline and Social Spending in IMF Supported Programas, en Hacienda Publica española Monografías, 2004, pp. 249-270.

510BACHA, Op. cit., p.49 511BUIRA, Op. cit., p. 120. 512MASSAD, Carlos, el proceso de ajuste en los años ochenta la necesidad de un enfoque global. En:

Revista Cepa n. 23, p.85.

176

de las naciones más endeudados era necesario que las exportaciones crecieran por encima del 6% durante 20 años.513

De acuerdo con JOSEPH STIGLIZ

514 no se puede desconocer la importancia de la estabilización macroeconómica y la aplicación de un sinnúmero de medidas emanadas de la economía de mercado o la importancia de asumir algunas recomendaciones realizadas por los organismos creados por el acuerdo de Bretton Woods. Sin embargo, el ajuste macroeconómico crea mayor volatilidad en el crecimiento que se acentúa en la medida en el que FMI ignora los problemas estructurales de estas economías al no incluir limitaciones derivadas de información asimétrica, mercados incompletos, cuellos de botella en el sector externo, derroche del gasto público, entre otras dificultades.515

En suma, existe un amplio consenso en que los déficits externo e interno

combinados con una persistente inflación deterioran el desempeño económico a largo plazo516 en la medida que originan caídas en los niveles de ahorro e inversión. Sin embargo, la estabilización macroeconómica y la prescripción de medidas estructurales no son suficientes para promover el desarrollo económico puesto que privilegian soluciones homogéneas y dejan muchos temas de carácter social fuera del proceso de estabilización.517

Por último, Colombia firmó y cumplió con gran parte de la agenda y de

las políticas señaladas en los Acuerdos Extendido y Stand By con el FMI durante ocho años a pesar de no haber usado sus recursos. De donde se colige que ha sido una estrategia para asegurar el acceso al mercado de crédito internacional como forma de garantizar el financiamiento de la deuda externa.

513RAFFER, Op, cit., p. 125. 514STIGLITZ, Joseph, El rumbo de las reformas. Op cit., pp.7-40. 515Ibíd, pp. 27. 516STIGLITZ, Joseph, Más instrumentos y metas, Op. cit., p. 23. 517Dentro de los que se destacan: El desarrollo del capital social, el respeto de los derechos humanos, el

aumento del gasto en educación, la construcción de capital humano, la promoción de la igualdad de oportunidades, el acceso al crédito a sectores pobres, el mejoramiento en la gestión ambiental, la reforma agraria y urbana, la creación de un sistema impositivo progresivo, políticas que promuevan la transferencia de tecnología y el desarrollo programas de investigación y desarrollo.

177

CAPÍTULO III NATURALEZA ECONÓMICA DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO BÁSICO

III.1. NATURALEZA DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO BÁSICO ................ 178 III.1.1. Caracterización macroeconómica de los servicios públicos e

infraestructura ............................................................................................ 178 III.1.2. Macroeconomía del sector de saneamiento básico.................................. 181 III.1.3. Composición de la matriz de utilización sectorial ...................................... 186

III.2. DEFINICIÓN, NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO.......................................................................................... 187

III.2.1. Concepciones del modelo francés y anglosajón de los servicios públicos 190 III.2.2. Concepción del modelo europeo de servicios públicos............................. 193 III.2.3. El modelo colombiano de servicios públicos............................................. 196

III.3. FALLAS DEL MERCADO Y NATURALEZA ECONÓMICA DEL SERVICIO DE ASEO.......................................................................................................... 199

III.3.1. Bienes públicos y servicio domiciliario de aseo ........................................ 201 III.3.2. Estructura monopolística .......................................................................... 205 III.3.3. Problemas de equidad.............................................................................. 206 III.3.4. Externalidades.......................................................................................... 206 III.3.5. Acciones contra la libre concurrencia ....................................................... 208 III.3.6. Mercados con efectos externos y complementarios ................................. 208

III.4. SANEAMIENTO BÁSICO Y SERVICIO PÚBLICO DE ASEO .......................... 209 III.4.1. Componentes del servicio domiciliario de aseo ....................................... 215 III.4.2. Características del almacenamiento de residuos sólidos ......................... 219 III.4.3 Características del servicio de recolección domiciliaria ............................. 220 III.4.4. Barrido de vías y limpieza de áreas públicas............................................ 221 III.4.5. Disposición final de residuos .................................................................... 222

III.5. CONCLUSIONES ............................................................................................ 225

178

El presente capítulo tiene como objetivo caracterizar los servicios públicos de saneamiento en general y el servicio de aseo en particular. Para alcanzar ese propósito se estudia la importancia macroeconómica del sector y se analiza el concepto de servicio público. Igualmente, se estudian los servicios públicos desde la teoría económica de las fallas del mercado. En dicho marco se demuestra cómo el servicio de aseo tiende a incumplir las condiciones de eficiencia al considerarse un bien público, hecho que induce a soluciones ineficientes al determinar precios y cantidades alejados de los criterios económicos. III.1. NATURALEZA DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO B ÁSICO

III.1.1. Caracterización macroeconómica de los serv icios públicos e

infraestructura

La infraestructura de servicios públicos es un conjunto de estructuras técnicas e instalaciones duraderas intensivas en capital fijo de larga vida útil que se usan en la producción, funcionamiento y prestación de servicios considerados esenciales para el aparato productivo y de consumo directo en los hogares. Los servicios públicos domiciliarios son distribuidos mediante redes para beneficio de todos los agentes económicos, es decir, las familias, el sector productivo y el Estado.

Organismos como el Banco Mundial,518 el Banco Interamericano de

Desarrollo519 y la Cepal520 dividen las infraestructuras en tres clases: la primera incluye la prestación de servicios de interés público o servicios básicos de infraestructura como energía eléctrica, gas, telecomunicaciones, abastecimiento de agua, saneamiento, alcantarillado, recogida y eliminación de residuos sólidos. La segunda abarca actividades como carreteras, presas, distritos de riego y drenajes. La tercera está compuesta por actividades como ferrocarriles, transporte urbano e interurbano, vías navegables, puertos y aeropuertos, entre otros.521

R. Nurkse, R. Rodan y A. Hirschman,522 economistas quienes durante

las décadas de los mil novecientos cincuenta y sesenta avanzaron en la comprensión del desarrollo económico, destacan la importancia de la infraestructura física que, para el caso de los servicios públicos, denominaron infraestructura social por los beneficios que originan en términos de salud y bienestar. De acuerdo con estos autores los servicios públicos se caracterizan por presentar economías de escala y ser suministradas por redes.

518BANCO MUNDIAL, Informe sobre el desarrollo mundial, infraestructura y desarrollo, Washington,

Banco Mundial, 1994, 519BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, (2000): Un nuevo impulso para la integración de la

infraestructura regional en América del Sur. En http// www.iadb.org/intal/publicaciones/infraestructura/. [citado en 4 agosto de 2006]

520ROZAS, Patricio, SÁNCHEZ, Ricardo, Desarrollo de infraestructura y crecimiento económico: revisión conceptual, División de recursos naturales e infraestructura, Serie n.75, Recursos naturales e infraestructura, Santiago de Chile, octubre de 2004.

521BANCO, Informe Op. cit., p. 2. 522VALENCIA, Germán, Los servicios públicos domiciliarios en Colombia a la luz del modelo de salida,

voz y lealtad de Albert Hirschman, En: Lecturas de Economía, n.65, Universidad de Antioquia, julio-diciembre de 2006, pp. 117-142.

179

Según el Banco Mundial la importancia de la infraestructura y servicios conexos en el desarrollo económico son innegables. Un aumento del capital en infraestructura del 1% en un país genera un crecimiento del 1% en el PIB. En otras palabras, existe una relación biunívoca entre el incremento y gasto en inversión en infraestructura en sectores como el transporte, las carreteras, los servicios públicos y el progreso económico medido como expansión del producto.523 Desde luego, la existencia de infraestructura es una condición necesaria para el desarrollo y el crecimiento, aunque no suficiente.

El Banco Mundial calcula que por cada punto porcentual de crecimiento

del PIB se requiere, como promedio, un aumento similar en la inversión del 0,3% para el agua potable, 0,8% para el transporte, 1,5% para la energía eléctrica y 1,7% para las telecomunicaciones.524 Las elasticidades pueden resultar conservadoras, puesto que si se toma la matriz insumo – producto, los servicios públicos como agua y saneamiento básico, telecomunicaciones y energía eléctrica son utilizados como insumos en otros sectores y procesos productivos lo que significa que su importancia es aún mayor.525 Otros estudios, para los casos de Bolivia, Colombia, México y Venezuela indican que un incremento del 10% en la dotación de infraestructuras se tradujo en incrementos del 1,5 del PIB.526

Dicho de otra manera, la infraestructura y sus servicios conexos no solo

contribuyen en forma directa a la generación del PIB mediante la provisión y abastecimiento de servicios domiciliarios sino que aumentan la inversión, la productividad, reasignan el gasto público y promueven el crecimiento a largo plazo en la medida que permiten disminuir los costos fijos de todo el aparato productivo.

Por sus características de multiplicador de todo el aparato productivo, en

términos de encadenamientos en otros sectores productivos, la infraestructura tiene un efecto directo sobre el crecimiento, la productividad y la integración. Para el caso colombiano, con una geografía muy difícil, una mejor infraestructura permite reducir las barreras naturales para la comunicación, el transporte y el intercambio con el fin de insertar el aparato productivo en los mercados internacionales.

En un estudio del Banco Mundial donde se compara el acervo de

infraestructura con el esperado de acuerdo con su nivel de desarrollo se encontró que para los sectores de carreteras, electricidad, telecomunicaciones y saneamiento básico, el país tiene un nivel de desarrollo acorde con sus tasas de crecimiento527 en contraste con lo que ocurre con la generación de energía y la penetración de internet como se relaciona en el gráfico 20.

523BANCO, Informe Op. cit., p. 16-17. 524Ibíd., p. 17. 525 En muchos países del tercer mundo su carencia evita que se realicen muchos proyectos de inversión

con recursos locales y extranjeros. 526ESTACHE, Antonio, FOSTER Vivien, WODON, Quentin, Cómo hacer que la reforma de la

infraestructura en América Latina favorezca a los pobres. En: Revista CEPAL n.78, diciembre de 2002, p. 107.

527DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, 2019 Visión Colombia II, centenario propuesta para discusión, tercera edición, Bogotá, 2005, Planeta, p. 72.

180

GRÁFICO 20

C a r r e te r a s D e n s id a d

te le c o m u n i c a c io ne s

A g u a S a n id a d E le c tr i c i d a d G e n e r a c i ó n d e

e le c tr i c id a dD e n s i d a d d e

i n te r n e t

S e c to r 3 5 ,5 1 9 5 ,6 2 ,1 - 1 ,1 - 4 0 - 4 5

3 5 ,5

1 9

5 ,62 ,1

- 1 ,1

- 4 0- 4 5- 5 0

- 4 0

- 3 0

- 2 0

- 1 0

0

1 0

2 0

3 0

4 0

Di f e r e n c ia e n t r e l a i n f r a e st r u ct u r a y su n i ve l e sp e r a d o d e svia ci ó n p o r ce n t u a l f r e n t e a l a p r e d i cci ó n d e l m o d e lo

Banco Mundial Informe sobre el Desarrollo Mundial, Infraestructura y Desarrollo, Washington D.C.1994

Pero poseer una suficiente infraestructura no solo es un factor

determinante en el crecimiento económico y en el desarrollo de los países. También aporta grandes beneficios en términos de la disminución de la pobreza por las externalidades positivas que genera en salud pública al reducir los índices de morbilidad y mortalidad de muchas enfermedades relacionadas con la carencia de servicios básicos. Además mejora la calidad de vida de la gente tanto en las zonas rurales como urbanas.

En efecto, como indica M. SILVA “por cada 1000 niños nacidos vivos en

Colombia, aproximadamente 25 no llegan a la edad de cinco años”. Luego agrega [...] “muchas de esas muertes podrían evitarse de manera elemental: adecuada prestación de los servicios de agua y saneamiento básico”.528 En este contexto, la Organización Mundial de la Salud (2004) estima que por cada dólar invertido en agua potable y saneamiento se obtiene un beneficio económico de entre 2 y 4 dólares, dependiendo de la región.529

Por otra parte, cuando la sociedad cuenta con redes de infraestructura

que ofrecen servicios públicos domiciliarios también posibilita la integración geográfica de los sistemas económico, social y territorial de un país, esto al permitir la diversificación de la producción, el desarrollo del mercado interno y la inserción en los mercados internacionales como apunta ROZAS: “la infraestructura básica y la provisión eficiente de servicios de infraestructura son vehículos de cohesión territorial, económica y social porque integran y articulan el territorio, lo hacen accesible desde el exterior y permiten a sus habitantes conectarse con el entorno.”530 Igualmente, la evidencia empírica demuestra que en países como Brasil y Argentina las deficiencias en infraestructura han constituido el mayor obstáculo para mejorar la convergencia entre zonas pobres y ricas.531

528SILVA, Miguel, No más niños muertos por falta de agua: transformación institucional y coberturas del

100%”. Documento interno, Departamento Nacional de Planeación, febrero de 2006, p. 2. 529STAPPER, Cristian y LONDOÑO, Giovanna, El servicio universal en los servicios de acueducto y

alcantarillado: un compromiso de bienestar para los colombianos, En Revista de Regulación de agua potable y saneamiento básico CRA n.14, p.173.

530ROZAS, Op. cit., p.47. 531ESTACHE, Antonio, FOSTER Vivien, WODON, Quentin, Cómo hacer que la reforma, Op. cit., p. 107.

181

En contraste, la carencia, la baja calidad y en general las fallas en la infraestructura rompen los enlaces y círculos virtuosos entre mayores niveles de ingreso y crecimiento económico. Lo anterior disminuye el bienestar, aumenta la pobreza, reduce la calidad de vida de las personas y deteriora las oportunidades de las comunidades en las áreas rural y urbana, en el sentido de que la infraestructura no es la determinante del crecimiento pero “representa las ruedas de la actividad económica.”532 En otras palabras, la provisión insuficiente de servicios básicos constituye el mayor obstáculo para el crecimiento y el desarrollo económico.

La infraestructura de servicios públicos se desarrolla durante los

procesos de urbanización y presenta las siguientes características: son suministrados por redes diseñadas para atender a gran cantidad de usuarios; son más eficientes al ser prestados por una sola empresa; exhiben grandes pérdidas técnicas; demandan cuantiosos recursos públicos; requieren grandes inversiones y en la mayoría de casos el sistema de suministro es exclusivo, como los casos de servicios de agua, alcantarillado, gas y aseo.

Con el fin de aumentar la cobertura en los servicios sociales de

infraestructura es necesario introducir cambios en la competencia, debido a que presiona a los proveedores a producir con parámetros de calidad y a que los usuarios tengan la opción de elegir un mejor prestador. La competencia se puede introducir en forma directa liberalizando las actividades o indirectamente, sacando a licitación pública el derecho a prestar un servicio. En cuanto a la gestión comercial, se recomienda cobrar el costo económico del servicio y crear un sistema de subsidios regulados por el Estado que garantice el acceso a los sectores más pobres.533

Los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo forman parte

de una gran variedad de actividades económicas agrupadas bajo el término de servicios de saneamiento. Desde esta óptica, se determina que son todas las actividades de prestación masiva mediante redes humanas o físicas organizadas para satisfacer necesidades vitales de los ciudadanos. Al proporcionar bienes como el agua y la energía y servicios como el aseo y las telecomunicaciones deben ser suministrados en forma continua a los ciudadanos para que estos los disfruten desde su domicilio.534

III.1.2. Macroeconomía del sector de saneamiento bá sico

De acuerdo con las Cuentas Nacionales535 los servicios acueducto, alcantarillado y aseo se identifican en la rama de actividad económica 11 de los agregados nacionales, agrupados bajo la denominación de “agua,

532BANCO, Informe, Op. cit., p. 14. 533Ibíd. pp. 55 - 94. 534CORTE CONSTITUCIONAL, expediente NT- 548, noviembre de 1992. 535DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, (DANE) es el organismo encargado de elaborar las

Cuentas Nacionales de Colombia, siguiendo los parámetros de los organismos internacionales. La actual base (1994), adopta con la metodología del sistema de cuentas nacionales de Naciones Unidas, versión de 1993. En: http/www.dane.gov.co/cuentasnacionales [citado el 4 de noviembre de 2005]

182

alcantarillado, eliminación de desperdicios y servicios de saneamiento”.536 Cuando se analiza la participación del sector de saneamiento dentro del PIB nacional a precios constantes de 1994, entre diciembre de 1994 y diciembre 2006 se observa una caída permanente del sector. En efecto, éste en 1994 participaba con el 0,71% dentro del PIB nacional y para el año 2006 representó solo el 0,58%, lo que significa que el sector de saneamiento básico, a lo largo del período analizado, pierde participación dentro de la economía nacional como se muestra en el cuadro 10. CUADRO 10

Años PIB Nacional PIB Sectorial PIB Sec /PIB Nacional

1994 67.532.862 478.476 0,71

1995 71.046.217 503.074 0,71

1996 72.506.824 511.816 0,71

1997 74.994.021 498.831 0,67

1998 75.421.325 496.266 0,66

1999 72.250.601 487.563 0,67

2000 74.363.831 479.590 0,64

2001 75.458.108 493.195 0,65

2002 76.917.222 494.482 0,64

2003 79.884.490 496.996 0,62

2004 83.772.433 505.353 0,60

2005 87.727.925 519.535 0,59

2.006 93.722.238 524.344 0,56

Fuente: DANE, Precios constantes 1998.

Producto interno Bruto Nacional y sectorial y Paricipación sectorial 1994 -2006

La tendencia estructural del sector de saneamiento a disminuir su participación dentro del PIB se atribuye a la caída del volumen de agua producida y a la declinación del consumo per cápita de agua potable y por ende a un menor uso del servicio de alcantarillado, comportamiento pronunciado entre los años 2001 y 2006. La explicación de dicho fenómeno está asociada a dos hechos: el primero, al proceso de ajuste estructural iniciado en 1996 mediante la denominada transición tarifaría que consistió en ajustes mensuales en las tarifas con el fin de que estas llegasen a la meta en la fecha límite ordenada por la Ley. El segundo, al cumplimiento por parte de las empresas del RSPD537 que señalaba que los subsidios asignados no excederían los 20 metros cúbicos.538 Es decir, el objetivo perseguido por la Ley era presionar a los usuarios a racionalizar el uso del agua potable mediante la fijación de consumos básicos, comportamiento que sigue las tendencias internacionales sobre el tema.539

536Clasificación de productos de la nueva base de cuentas nacionales 1994, de acuerdo con la

Clasificación Central de Productos y la Clasificación Industrial Internacional Uniforme - CIIU -. 537RSPD, Op. cit., artículo 99.5 sentencia que “Los subsidios no excederán, en ningún caso, del valor de

los consumos básicos o de subsistencia. Los alcaldes y los concejales tomarán las medidas que a cada uno correspondan para crear en el presupuesto municipal, y ejecutar, apropiaciones para subsidiar los consumos básicos de acueducto y saneamiento básico de los usuarios de menores recursos y extender la cobertura y mejorar la calidad de los servicios de agua potable y saneamiento básico.”

538MINISTERIO DE DESARROLLO, Decreto 1006 de junio de 1992. 539 YEPES, Guillermo, Los subsidios cruzados en los servicios de agua potable y saneamiento,

Departamento de Desarrollo Sostenible, Documento de trabajo, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, octubre, 2003.

183

Por otra parte, cuando se analizan las tendencias de crecimiento del PIB nacional y del sectorial a precios constantes entre diciembre de 1994 y diciembre de 2006, se pueden identificar claramente tres períodos. Entre 1994 y 1996 se registra un crecimiento tanto del PIB nacional como sectorial con un aumento superior al 5% para los dos primeros años y un incremento por encima del uno por ciento para el año 1996. Para el período entre 1997 y 1999, el sector de saneamiento presenta una disminución que oscila entre 0,5% y 2,5%. GRÁFICA 21

Fuente: Dane.

En contraste, la economía nacional presenta un leve incremento, muy

bajo pero positivo, exceptuando el año 1999 en que se registró por primera vez en cien años una caída del PIB del 4,2%, comportamiento que coincide con la firma del Acuerdo Extendido firmado con el FMI. A partir del año 2001 y hasta 2007 tanto la economía nacional como el sector de acueducto, alcantarillado y aseo presentan crecimientos positivos como se presenta en la gráfica 21.

Sin embargo, es relevante señalar que el crecimiento del PIB en el

sector del agua y saneamiento básico se encuentra muy por debajo en términos de la tasa de tendencia del PIB nacional, aunque sus variaciones no son tan fuertes como el PIB nacional a pesar de que estos servicios son de vital importancia para la sociedad y su consumo no se puede sustituir.

Con el propósito de analizar la relación entre el PIB nacional y PIB para

el sector de agua y saneamiento básico para el período estudiado, calculamos el coeficiente de correlación (0,50540), dato que muestra que, a pesar de presentar una relación estadística entre las dos variables la misma no resulta ser significativa. Esta tendencia se ratifica al analizar el comportamiento de los índices de producción tanto nacional como del sector de saneamiento a precios constantes de 1994 tal como indica la gráfica 22. A pesar de presentar una tendencia paralela y creciente se incrementa más rápidamente el índice

540El coeficiente de correlación se define como el cociente entre la covarianza de las dos variables y la

multiplicación de sus respectivas desviaciones estándar.

184

nacional que el sectorial y la brecha se hace más pronunciada a partir del año 2000. GRÁFICA 22

100

107 108

113

108 107111 112

115

121

128131

Índice de produccion nacional

100

108111

107 106 105108

110

118

115

119

112

Índice de producción del sector de saneamiento

95

100

105

110

115

120

125

130

135

140

145

150

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Indice de produción

Índices de produción nacional y del sector 1994 -20 06

Fuente: Dane.

Por otra parte, al analizar la producción del sector de agua y

saneamiento básico entre el consumo intermedio y el valor agregado, se aprecia que estos componentes permiten calcular el porcentaje de los bienes y servicios de otros sectores de la actividad productiva (sin incluir bienes de capital fijo) que se incorporan en la producción de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo (consumo intermedio) y el valor agregado generado en el sector.

Como se observa en el cuadro 11 el valor agregado entre los años 1994

y 2006 mantiene una participación del 70%, a pesar que a lo largo del período viene disminuyendo pues pasa del 78% en 1994 al 72% en 2006. Mientras el consumo intermedio gana una participación de 6 puntos porcentuales en estos años, lo cual significa que la composición técnica del sector para el período ha cambiado en razón de la incorporación de nuevos insumos de otros sectores productivos. CUADRO 11

185

Años Producción Valor agregadoParticipación

%Consumo intermedio

Participación %

1994 615.301 478.476 78% 136.825 22%

1995 655.642 503.074 77% 152.568 23%

1996 675.733 511.816 76% 163.917 24%

1997 679.690 498.831 73% 180.859 27%

1998 672.433 496.266 74% 176.167 26%

1999 660.641 487.563 74% 173.078 26%

2000 654.121 479.590 73% 174.531 27%

2001 683.130 493.195 72% 189.935 28%

2002 688.691 494.482 72% 194.209 28%

2003 693.526 496.996 72% 196.530 28%

2004 706.825 505.353 71% 201.472 29%

2005 723.589 519.535 72% 204.054 28%

2.006 730.287 524.344 72% 205.943 28%

Fuente: Dane

Valor agregado, consumo intermedio y producción Se ctor de agua y saneamiento básico precios constantes de 1994

186

III.1.3. Composición de la matriz de utilización se ctorial

Con el propósito de analizar la oferta del sector o el comportamiento agregado de las empresas que producen y comercializan los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, hemos utilizado la matriz de oferta y empleo de productos calculada por el Dane para el año 2005541 a dos dígitos de acuerdo con la nomenclatura de la Clasificación Internacional Industrial Uniforme (CIIU) para 60 sectores. La oferta final del sector se calcula únicamente por otros sectores de la economía colombiana, dado que estos servicios no se intercambian en los mercados externos.

Al estudiar el destino final de la producción de los servicios de agua,

acueducto y alcantarillado, esto es las familias, encontramos que ocupan el primer lugar de la compra del servicio con el 70%. Sin embargo, resulta muy representativo el sector servicios542 con el 16,4%, y dentro de este los subsectores de hotelería y restaurantes con el 6,4% y el comercio con el 2,2% lo que representa cerca del 8,6% del total de compras. Les siguen los sectores industrial, agroindustrial y minero con el 8,1%, el 3,4 y 1,2 respectivamente y el autoconsumo del sector con un poco menos del 1.5% como se expone en la gráfica 23.

GRÁFICA 23

7 0 %

1 6 %

8 %

4 %

1 %

1 % M a t r i z d e u t i l l i z a c ió n d e l s e c t o rd e s a n e a m ie n t o b á s ic o 1 9 9 4 = 1 0 0

Fam i l ias Se c t o r se r v c ic io s Se c t o r in d u st r ia l

Se c t o r ag r o in d u st r ia l Se c t o r m in e r o A gu a, a lc an t ar i l l ad o y ase o

Fuente: Dane.

De lo anterior se puede concluir que la mayor demanda de los servicios de saneamiento los realizan las familias, seguida de los sectores de servicios y el sector industrial. Sin embargo, a pesar de la baja participación de todos los sectores productivos, no se puede soslayar la importancia de los servicios de saneamiento como insumos productivos, puesto que todos los 60 subsectores productivos demandan los servicios. Es más, su carencia o baja cobertura son determinantes de la localización de proyectos de inversión y la competitividad de una sociedad. 541A precios constantes de 1994, Dane, Cuentas Nacionales de Colombia, Matriz de utilización de

productos 2005 a precios constantes de 1994. En: www.dane.gov.co/cuentasnacionales 542El sector incluye los siguientes servicios: sociales y de salud de no mercado, de salud, alquiler de

vivienda, domésticos, de transporte terrestre y aéreo, de reparación de automotores y motocicletas, de artículos personales, de intermediación financiera, de hotelería y restaurante, de enseñanza de mercado y no mercado, de correos y telecomunicaciones, de asociaciones y esparcimiento y otros servicios de no mercado, de asociaciones y otros servicios de mercado, de administración pública y otros servicios para la comunidad y comercio entre otros.

187

Es relevante destacar que desde el punto de vista macroeconómico en forma conjunta y con el objetivo de realizar un análisis más riguroso del sector aseo en términos de las cuentas nacionales sería deseable que el Dane presentara en forma separada la información estadística del sector en variables como tamaño del PIB, distribución de la demanda agregada, coeficientes técnicos, precios implícitos, índices de precios, entre otros y no adicionada con los sectores de acueducto y alcantarillado. III.2. DEFINICIÓN, NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS DE LOS

SERVICIOS DE SANEAMIENTO

Los servicios públicos desempeñan una función vital en el desarrollo de las sociedades modernas. Sin ellos sería inconcebible la organización y el desarrollo de la estructura productiva y de las ciudades. Estos servicios son elementos distintivos de la organización económica y alcanzan una importancia análoga a los sistemas financiero, cambiario, monetario y educativo.543 Desde la perspectiva económica los servicios públicos en general presentan las siguientes características:

• Son sectores en los cuales casi no hay competencia por lo cual son intervenidos por el Estado.

• Algunos servicios presentan mejor comportamiento con estructuras de mercado de monopolio que de competencia.

• La regulación de los servicios públicos se centra principalmente en el componente tarifario.

• La regulación de los servicios públicos incluye costos ambientales. • Siempre hay un conflicto entre el interés público y el privado. Mientras el

primero tiene como objetivo la maximización del bienestar, el segundo busca la maximización del beneficio.

• Son sectores que presentan rápidos cambios técnicos. • La regulación por parte del Estado cambia de forma rápida según las

necesidades, objetivos y circunstancias. La Corte Constitucional en las sentencias T-578 de 1992, la C-389 de 2002 y la C-150 de 2003 señaló de forma clara las características más notables de los servicios públicos domiciliarios:

• Pueden ser prestados directamente o indirectamente por el Estado, por particulares o por comunidades organizadas. (artículo 335 de la CPC).

• Tienen su punto terminal en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios.

• Están destinados a satisfacer necesidades básicas de las personas. • Tienen una connotación social, dado que pretenden el bienestar y la

mejora en la calidad de vida de los ciudadanos. Por lo tanto deben ser prestados en forma eficiente a todos los habitantes.

• La tarifa incluye la cobertura de los costos y el criterio de solidaridad.

543SOLANES, Miguel, servicios públicos y regulación. Consecuencias legales de las fallas del mercado.

En: Serie n.2, Recursos naturales e infraestructura, CEPAL septiembre de 1999, pp. 11-13.

188

• Los subsidios provienen de una contribución a los usuarios de mayores ingresos y de las transferencias de la Nación.

• Por motivos de interés nacional puede reservarse su prestación. • Su prestación es descentralizada puesto que su responsabilidad recae

en los entes territoriales, es decir, enlos municipios. • Estos presentan enormes disfuncionalidades en los mercados

conocidas como fallas al identificarse en ellos fenómenos como externalidades, asimetría de la información, monopolios naturales, barreras de entrada y prácticas restrictivas a la competencia, entre otras.

• La intervención del Estado por medio de la regulación es necesaria para corregir las fallas del mercado con el propósito de fijar y ajustar de manera continua las reglas de juego del mercado.

• La autoridad reguladora dispone de instrumentos de intervención dentro de los que se incluyen medidas económicas, de comunicación y jurídicas.

En ese orden de ideas, los servicios públicos “corresponden a

actividades de interés general a través de las cuales se satisfacen necesidades de terceros, actividades sometidas a un régimen jurídico especial, no solo para garantizar la protección a los usuarios” 544 sino también para propiciar determinadas condiciones de eficiencia y calidad. El concepto se asocia con el interés general e implica la cobertura de necesidades colectivas esenciales para el desarrollo de la sociedad que se prolongan en el tiempo y que afectan la calidad de vida.

En condiciones de riesgo, y dado el carácter esencial de la mayoría de

los servicios públicos, el Estado tiene la obligación de garantizar su oferta de manera continua y sin interrupciones. Por lo tanto, las empresas de servicios públicos deben adaptarse a las nuevas condiciones técnicas, ambientales y legales esto con el fin de seguir ofreciendo servicios públicos domiciliarios.

En razón al carácter meritorio (“merit wants”) de los servicios en

cuestión, el Estado debe regular e intervenir mediante modelos de prestación que permitan desarrollar los principios de solidaridad, libre concurrencia, expansión del servicio, acceso universal y protección del consumidor, y tener presente condiciones de neutralidad, igualdad, calidad, continuidad y eficiencia tanto para productores como para consumidores.

Es decir, todos los ciudadanos tienen el mismo derecho a recibir en

condiciones de igualdad el acceso a los servicios. El precepto legal implica que el servicio debe llegar en condiciones similares a todo el territorio y que, por lo tanto, cada consumidor tiene el derecho a tener el mismo tratamiento tarifario que cualquier otro si las características de los costos que ocasiona a las empresas son similares.

Dado el carácter de esencial de los servicios públicos, los criterios de

rentabilidad o viabilidad financiera no guían la asignación de recursos. Por ello

544ATEHORTÚA, Carlos Alberto, Servicios públicos domiciliarios proveedores y régimen de controles,

primera edición, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007

189

el costo del servicio debe ser financiado a través de tarifas o por medio de impuestos y para los sectores de baja capacidad de pago con subsidios con el fin que estos tengan acceso a los servicios bajo el principio de solidaridad.

La literatura sobre economía urbana de origen francés designa a los

servicios públicos como medios de consumo colectivo urbano,545 denominación que se acercan en alguna medida a la lectura neoclásica de los bienes públicos. Los servicios públicos constituyen un pilar fundamental del consumo y la producción social de los más diversos bienes al permitir el desarrollo de la totalidad de actividades productivas. En otros términos, la generación de riqueza social y de ingreso nacional se halla condicionada a la existencia, calidad y la continuidad de los servicios públicos domiciliarios en la medida que suministran la infraestructura necesaria para producir otros bienes o servicios.

Desde esta óptica los servicios públicos domiciliarios son todas las actividades de prestación masiva mediante redes humanas o físicas organizadas para satisfacer necesidades esenciales para los ciudadanos a los que suministrar bienes como el agua o servicios como el aseo. En cuanto al suministro hay que señalar que deben serlo de forma continua para que todos los ciudadanos desarrollen sus actividades productivas y las disfruten desde su domicilio, como antes se indicó.546

La teoría económica señala que el caso del servicio público de aseo

tiene características que permiten asimilarlo como un bien público. Sin embargo, desde la perspectiva legal, los servicios públicos domiciliarios están destinados a satisfacer necesidades indispensables para los miembros de una sociedad, lo cual implica que las actividades relacionadas con su provisión están protegidas por la Ley. En efecto, el RSPD547 establece que ningún ciudadano puede ser excluido del acceso de los servicios públicos domiciliarios y sus actividades complementarias (acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía pública básica conmutada, telefonía móvil rural, y distribución de gas combustible) sin razón que lo justifique, dado su carácter esencial.

El RSPD entiende por servicio de agua potable la distribución municipal

de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión, medición y sus actividades complementarias (artículo 14.22). La Ley 142 de 1994 define el agua y el saneamiento básico como las actividades propias de los servicios domiciliarios de alcantarillado y aseo (Artículo 14.19). En ella se define el servicio de alcantarillado como la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos y sus actividades complementarias como transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos (artículo 14.23). Por otra parte, el servicio público domiciliario de aseo incluye la recolección municipal de residuos principalmente sólidos y sus actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos, (artículo 14.24).

545LOJKINE, Jean, El marxismo, el Estado y la cuestión urbana. Buenos Aires segunda edición, Editorial

Siglo XXI, 1999, 342p. 546CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-548, de 1992. Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón, 2

de octubre de 1992. 547 RSPD Op. cit., artículo 4.

190

De acuerdo con lo anterior unos servicios de saneamiento básico inadecuados, en términos de cobertura, calidad y continuidad, deben ser dimensionados no solo por su impacto económico sino social, en la medida en que la privación aumenta la pobreza y deteriora la calidad de vida. Este elemento del análisis está íntimamente relacionado con el Estado Social de Derecho o sea un Estado que “no solo se someta al derecho abstracto sino que procure la existencia de los ciudadanos facilitándoles los bienes y servicios necesarios para el desenvolvimiento de la vida humana.”548

Igualmente, los servicios de saneamiento al romperse el equilibrio en las relaciones medio ambiente y sociedad por las fuertes externalidades que producen como producto de la degradación del medio ambiente, el agotamiento de ciertos recursos, la escasez hídrica, la contaminación de fuentes de agua, la emisión de gases y el calentamiento global, entre otros, tienen enorme impacto en el costo y el acceso de los servicios públicos.

III.2.1. Concepciones del modelo francés y anglosaj ón de los

servicios públicos

La noción de servicio público moderno nace con el Derecho administrativo francés con un fallo del Tribunal de Conflictos (Jurisdicción que definía qué tribunal habría de dirimir los conflictos de carácter administrativo) de 1873 durante la Tercera República. La sentencia del juez elaboró los criterios generales del significado de servicio público que siguen vigentes como son brindar un servicio en condiciones de igualdad para todos los habitantes y garantizar el acceso y la disponibilidad.

Esa tradición se fue enriqueciendo con la aparición de nuevas

tecnologías y la evolución de redes como las de ferrocarriles y las de distribución de gas y energía. A su vez se fueron creando sistemas únicos interconectados y nacionales donde, por regla general, el Estado se reserva las actividades de dirección, de universalización, de control, de titularidad con carácter estratégico (como el desarrollo de la energía electro - nuclear).

La concepción francesa se caracterizó por privilegiar la intervención

directa del Estado en la prestación de servicios públicos, incluyendo los servicios públicos domiciliarios y los servicios de salud, educación, transporte, correos, entre otros, por considerar que por su carácter de públicos dichas actividades debían ser garantizadas por el Estado. Tal hecho generó una cultura y defensa del servicio público por parte de la sociedad civil como una forma de legitimación y razón de ser del Estado.549 Como bien lo presenta ARIÑO el servicio público “es el merecedor de un gran elogio puesto que fue el instrumento de progreso y también de socialización, especialmente en los Estados pobres a los que permitió mejorar la situación de todos”.550

548GONZÁLES, Édgar, Regulación básica de la telecomunicaciones, primera edición, Bogotá, 2007,

Universidad Externado, p. 34 549Así algunas actividades se desarrollan en régimen de concesión como ocurre con la recolección de

basuras y transporte público de carácter municipal. 550ARIÑO, Gaspar, Principios de Derecho Público Económico, primera edición, Bogotá, Universidad

Externado, 2003. p. 585.

191

Es necesario mencionar que los tratadistas clásicos de la corriente francesa partían del supuesto de que la administración pública y el Estado tenían como misión satisfacer las necesidades de interés general. Y por lo tanto el legislador decide crear procedimientos especiales, modificables por las autoridades administrativas, para que los agentes estatales garanticen la atención de estas necesidades, con subordinación del interés privado al interés general. Existiendo en este caso servicio público”.551

De acuerdo con la noción de servicio público todas las actividades que

se consideren como obligación y resorte en la intervención del Estado forman parte de éstas. En consecuencia, no se puede delimitar cuáles son las obligaciones y limitaciones del Estado frente a la prestación de servicios, puesto que éstos están en continua evolución y desarrollo. En ese sentido, la idea de servicio público es una forma de continua legitimación del Estado con sus ciudadanos, mediante la provisión de servicios sociales o de infraestructura que la sociedad necesite en cada momento del tiempo y que por ende requiere de un régimen jurídico especial que puede ser modificado por Ley.

Presentado de otra manera, el servicio público “es aquella actividad

propia del Estado o de otra administración pública, de prestación positiva, con la cual mediante un procedimiento de derecho público se asegura la ejecución regular y continua, por organización pública o por delegación, de un servicio técnico indispensable para la vida social”.552Esto significa que la prestación del servicio público debe de ser asumida por el Estado con el fin de garantizar su prestación en términos de continuidad, calidad, universalidad e igualdad. El servicio debe extenderse a todos los ciudadanos dado su carácter de esencial para la sociedad. Su regulación y vigilancia se realiza mediante el régimen jurídico señalado en el Derecho administrativo.

En el país galo se asoció la prestación de los servicios públicos a la

ética del interés público en la que se presenta como un elemento diferenciador frente a la iniciativa privada.553 Desde esta perspectiva, existen criterios para desarrollar servicios públicos en razón de diversos elementos como son el riesgo y el cambio técnico (telecomunicaciones), la importancia estratégica (la red eléctrica y los ferrocarriles), la maduración (el alcantarillado), la vulnerabilidad (las redes eléctricas y de telecomunicaciones), el cambio climático y atmosférico (el agua y el aseo).

La ideología de servicio público para las actividades de acueducto y

saneamiento básico es clara en la medida que estos servicios satisfacen necesidades vitales como antes se señaló. Sin embargo, para los otros servicios públicos es cuestionable su pertenencia. Esta concepción presenta dos problemas: el primero está relacionado con los criterios sobre la definición de servicios públicos y cuáles sean los principios para ser incluidos dentro de

551PALACIOS, Mejía Hugo, refiriéndose a León Dguit y Gaston Yese, en la obra Principios Generales del

Derecho Administrativo, en “El inútil concepto de servicio público, notas para una crítica desde la perspectiva de Law and Economics, Mimeógrafo, Bogotá, junio de 1999, p. 5.

552ARIÑO, Op. cit., p. 534. 553PÉCAUT, Daniel, La visión francesa de los servicios públicos, pp. 479-487 y PINARD Michel la

Tradición francesa del servicio público, pp. 469-476. En: VELILLA, Marco, Los servicios públicos como instrumento de solidaridad y cohesión social del Estado, primera edición, Bogotá 2006, Biblioteca Millennio, Navegante.

192

la acepción.554 El segundo está relacionado con los parámetros sobre lo que se entiende como necesidades de interés general, en consecuencia, la valoración de interés público requiere de una contextualización precisa, rigurosa y adecuada en términos sociales y económicos.

Desde luego en función de esta concepción el Estado tenía como uno

de sus objetivos intervenir en cualquier esfera social, política o económica con el fin de garantizar o proveer los bienes o servicios que se consideraban públicos y de interés general. Por lo tanto no existían limites sobre cuáles eran los criterios para considerar un servicio de carácter público o los límites del interés general. En consecuencia, bajo esta concepción filosófica se justifica el crecimiento del tamaño del Estado al proveer los bienes y servicios que la sociedad considere como servicios públicos y de interés general.

Como veremos a continuación, a diferencia de la visión francesa, la

teoría económica ofrece una respuesta más clara y precisa sobre la definición de los servicios públicos e interés público. Reconoce que cuando existen ciertos tipos de bienes y servicios que, por sus características no se pueden proveer de forma adecuada por el mercado, le corresponde al Estado intervenir generando las señales para que se produzcan las cantidades precisas.

Los criterios que permiten definir el interés general son el Óptimo de

PARETO y los de KALDOR e HICKS, al precisar en términos de bienestar el efecto que ocasiona la reasignación de los recursos y las fallas del mercado en la producción de un bien o servicio. Estos modelos teóricos tienen la ventaja metodológica sobre otras definiciones de servicio público puesto que permiten argumentar las razones y los sectores en los cuales el Estado debe intervenir.

En contraste con la visión francesa, en el modelo anglosajón la prestación de los servicios públicos (public utilities) es calificada como de interés público. Por esta razón el Estado regula los servicios públicos con el fin de garantizar la libre competencia y señalar los mecanismos de defensa del consumidor. Situación que se explica porque desde sus orígenes, el gobierno británico otorgó mayor importancia a la regulación del mercado, explicada por la estructura empresarial privada de los servicios públicos en el Reino Unido.555

Sin embargo, en el modelo angloamericano (Sistemas jurídicos de Common Law) los organismos reguladores, por interés público, adjudican mediante fórmulas como franquicias o autorizaciones ul monopolio temporal de un servicio a un operador privado. Lo otorgan por un determinado período de tiempo sujeto a su revocación en caso de no cumplir con las condiciones previamente señaladas en el contrato. En cualquier caso el Estado normalmente no asume la prestación del servicio sino que prefiere otorgar el permiso a un nuevo licitante. El que los particulares puedan ofrecer servicios públicos no les exime de estar sometidos a una regulación detallada en

554Por ejemplo todos los bienes y servicios prestados por el Estado que van desde la defensa nacional, la

justicia, la salud, la educación, la vivienda, la banca, los cementerios, la TV, entre otros y una la amplia gama de los servicios públicos domiciliarios como saneamiento básico, electricidad, etc.

555DUSSÁN, Jorge, El régimen de los servicios públicos domiciliarios, primera edición, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, Javegraf, 2005, p. 38.

193

términos de tarifas, costos, presentación de estados financieros, modelos de penalidad – calidad, etc.

En consecuencia, se pueden identificar algunas diferencias entre los

modelos francés y el angloamericano de servicios públicos.556 El modelo anglosajón privilegia la iniciativa privada y de libre concurrencia, mientras el francés desconfía del mercado y prefiere la gestión pública con estructuras de mercado de monopolio público.

El modelo galo recomienda la asignación de subsidios de oferta,

mientras los ingleses prefieren otorgar subsidios con recursos públicos focalizados en la demanda. Desde el punto de vista de la regulación el modelo francés, dado el carácter publico de sus empresas, privilegia la autorregulación y el bajo retorno de sus inversiones dado el carácter de público de sus inversiones. A diferencia el modelo inglés prefiere una regulación externa mediante entes regulatorios que tienen como objetivo garantizar la libre competencia y los derechos del consumidor.

III.2.2. Concepción del modelo europeo de servicios públicos

Se ha apreciado como la economía mundial ha cambiado radicalmente en el curso de los últimos veinte años, con cambios que muchos autores se atreven a calificar como una nueva revolución industrial y que han dado origen a la llamada economía de servicios.557 Los progresos tecnológicos ocurridos en las esferas del transporte, las telecomunicaciones, la telefonía móvil e Internet han contribuido a superar obstáculos naturales que tenían su origen en las distancias geográficas.

Desde la década de los mil novecientos cincuenta la economía europea

se ha caracterizado por un proceso ininterrumpido de globalización e interdependencia creciente. Lo anterior ha sido reforzado durante el decenio de los noventa con substanciales reformas comerciales con una tendencia a reducir la dispersión de enfoques en el manejo macroeconómico de los países. Esto se registra en el compromiso asumido por la Comunidad Económica Europea y un amplio número de acuerdos comerciales para reducir, armonizar e incluso eliminar los principales obstáculos que afectan a la movilidad de los factores y al comercio de bienes y servicios.

Para el cumplimiento de dichos principios la coordinación de las políticas

económicas constituye un elemento sustancial dentro del manejo de los instrumentos de la política en los países integrantes de la zona euro. Por ello, el Tratado de la Comunidad establece en su artículo 103 que "los Estados Miembros considerarán sus políticas económicas como una cuestión de interés común y las coordinarán en el seno del Consejo".558

556VÉLEZ, Luis, Reflexiones sobre los servicios públicos y sector de telecomunicaciones, En VELILLA,

Marco Antonio, Los servicios públicos como instrumento de solidaridad y cohesión social del Estado, primera edición, Bogotá Biblioteca Millennio. Navegante, pp. 427–437, 2006.

557UNCTAD, Services in the World Economy Trade and Develment Report, Work Paper, Berna, 1988, p.13.

558Tratado de la Comunidad, En: http//www.europa.eu.int/scadplus/leg [citado 4 julio de 2006]

194

Para el caso del mercado interior -cuyo objeto es lograr el libre movimiento de las personas, del capital, de las mercancías y de los servicios- constituye el proyecto principal para proseguir las reformas estructurales y de mercado559 que, para el caso de las industrias de redes, es aumentar la cobertura, mejorar la calidad y continuidad de los servicios a menores precios.560

La Comunidad Económica Europea en mayo de 2003 publicó un Libro

Verde561 como guía para la prestación de servicios de interés general (en adelante PSIG) lo que permitió abrir la discusión sobre la industria de redes y su interconexión y analizarlos como elementos para mejorar la integración. Esta visión intenta combinar los componentes económicos, políticos, sociales de la libre concurrencia y el interés público y generar señales para que el Estado o los particulares ofrezcan bienes o servicios que por su carácter de públicos no puede proveer el mercado.

El Libro Verde adoptó el término “PSIG” con el propósito de eludir la

tradición francesa de los servicios públicos y, en consecuencia, no utilizó dentro sus definiciones del concepto de servicio público evitando así discusiones en torno al desmantelamiento del estado del bienestar y de los sistemas de protección social que en la década de los ochenta en distintas formas se dieron en la mayoría de países que conforman la Comunidad.

Los PSIG incluyen actividades de diverso tipo como las que se proveen

por grandes redes intercomunicadas como energía, gas, servicios postales, transporte, telecomunicaciones, en las que se ha desarrollado un marco regulador que tiene como objetivo el servicio universal y la defensa de los derechos de los usuarios.

Dentro de los PSIG también se enmarcan servicios como la gestión de

residuos, el abastecimiento de agua y el sistema de alcantarillado que no son objeto de un régimen regulador global de carácter comunitario sino que corresponden a normas establecidas por cada país. Por ejemplo, para el caso del tratamiento y eliminación de residuos sólidos la legislación de la Comunidad incluye una normativa que establece el principio de proximidad, de acuerdo con la cual los residuos sólidos deben tratarse lo más cerca posible del lugar en que fueron producidos.562

Dentro de esta amplia clasificación existen otras actividades de servicios

consideradas como no económicos como el sistema de educación, protección social, la radiodifusión, la salud publica, la seguridad y justicia. Estas

559El artículo 2 del Tratado de la CE estipula que éstos son: "promover un desarrollo armonioso,

equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer, un crecimiento sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica social y la solidaridad entre los Estados miembros".

560COMUNIDAD ECONÓMICA EUROPEA, Libro Verde sobre los Servicios de Interés General, Comisión de las Comunidades Europeas, Bruselas, 21.5.2003 com (2003) 270 final, p. 4.

561Ibíd. p. 270 562COMUNIDAD ECONÓMICA EUROPEA la Directiva 75/442/CEE del Consejo relativa a los residuos,

DO L 194 de 25.7.1975, p. 39; y el Reglamento n. 259/93 del Consejo relativo a los traslados de residuos, DO L 30 de 62 1993, p. 1.

195

actividades no están sujetas a normas específicas por parte de la Comunidad como tampoco a reglamentaciones sobre mercado interno, competencia y ayudas o subsidios por parte del Tratado.

La normatividad vigente de la Comunidad en materia PSIG señala una

serie de elementos que sirven de base para la definición del concepto de servicio dentro de los que se destacan el servicio universal, la continuidad, la calidad del servicio, la asequibilidad, la protección de los consumidores, la seguridad del suministro, la protección a la infraestructura, el libre acceso a las redes y la financiación.

El concepto de servicio universal determina una serie de requisitos que

garanticen que los servicios ofrecidos se proveen con una calidad establecida y regulada a todos los habitantes de la Comunidad un territorio independientemente de su ubicación geográfica y a precio asequible.563 El servicio universal debe garantizarse de acuerdo con las transformaciones sociales, ambientales, económicas y tecnológicas. Dado el carácter de meritorio de algunos servicios la normativa comunitaria obliga a un número significativo de PSIG a garantizar su continuidad o prestar el servicio en forma ininterrumpida por parte del proveedor.564

Igualmente, la Comunidad regula la calidad de los servicios con un gran

número de parámetros relacionados con la seguridad, la exactitud, la transparencia comercial, la cobertura territorial y la protección contra la interrupción del servicio. La regulación más estricta se encuentra para servicios postales y de comunicaciones electrónicas, en las que se obliga a publicar el rendimiento y calidad de los operadores.565 Sin embargo, se ha adoptado una legislación particular y específica en materia de derechos de los usuarios para cada uno de los servicios regulados donde destacan la legislación sectorial en comunicaciones electrónicas, servicios postales, electricidad, gas, transporte y radiodifusión.

La Comunidad ha desarrollado dos principios con el fin de garantizar el

suministro de los servicios: el primero es el principio de asequibilidad, que garantiza que los PSIG deben ofrecerse a un precio asequible de manera que todos los ciudadanos tengan acceso al servicio566; y el segundo es el principio de protección y seguridad que se refiere a un conjunto de medidas con el fin de prevenir que los servicios sean víctimas de cualquier ataque o sabotaje que pueda poner en riesgo su suministro y continuidad. Estos postulados contribuyen a mejorar la cohesión económica y social de los Estados Miembros.

Mediante regulaciones específicas la Comunidad impulsa la libre

concurrencia en el acceso a las redes e interconexión. Cuando la competencia no sea efectiva la legislación comunitaria buscara regular el libre acceso a las infraestructuras de redes567 y, en el largo plazo deberá garantizar la seguridad

563COMUNIDAD Op. cit., p. 17 564Ibíd., p.18. 565Ibíd. p. 19. 566Ibíd. p. 20. 567Ibíd. p. 23.

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del suministro y la disponibilidad de una capacidad suficiente de energía, gas, agua potable, entre otros conceptos, que presentan problemas de suministro. En estos casos, es necesario crear mecanismos específicos para asegurar la viabilidad financiera de los prestadores, para lo cual los estados Miembros garantizarán la financiación de estos.568

III.2.3. El modelo colombiano de servicios públicos

El modelo colombiano surgido de la Constitución de 1991 y desarrollado por el RSPD569 desde el punto de vista de sus principios resulta ser una simbiosis de la moderna doctrina europea. Desde la perspectiva legal los servicios públicos domiciliarios están destinados a satisfacer necesidades indispensables de los miembros de la sociedad, lo cual implica que las actividades relacionadas con su provisión estén protegidas por la Ley.

En la carta del año 91 las normas definen el marco general de

competencias y el ordenamiento jurídico institucional respecto a los servicios públicos. El Estado mantiene cara a ellos la regulación, la vigilancia y fija las responsabilidades frente a la prestación, cobertura, calidad y financiación. De esta manera se sacrifica el concepto de titularidad estatal por el de servicio universal para alcanzar los objetivos sociales.

La Constitución de 1991570 y la teoría económica establecen que

algunos de los servicios públicos deben considerarse como bienes meritorios o públicos. En otras palabras, servicios socialmente deseables, cuya cobertura y oferta es indispensable para todos los ciudadanos. Por tanto, la sociedad y el Estado deben garantizar la provisión a los sectores más vulnerables a través de subsidios de oferta o de demanda. Sin embargo, los recursos del Estado son limitados. Por ello, es necesario asignar recursos públicos con el fin de enfocarlos.

Los servicios públicos domiciliarios en la Constitución de 1991

identifican la finalidad social del Estado al asegurar la prestación de los servicios públicos a todos los habitantes (Principio de servicio universal), los cuales podrán ser prestados por comunidades organizadas o por particulares. Sin embargo, el Estado mantendrá la regulación, el control, la inspección y vigilancia (Artículos 365 y 370), mecanismo recomendado por el esquema angloamericano de intervención.

Los artículos 366 y 368 establecen que el bienestar general y la mejora

de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado y fija como objetivos la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas de saneamiento ambiental y agua potable. En ese sentido la Corte Constitucional sostiene que “el Estado social y democrático de derecho tiene una concreción técnica en la noción de servicio público”,571 hecho que debe verse reflejado en una mayor inversión en el sector.

568Ibíd. p. 28. 569CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 142 de julio de 1994 o RSPD 570CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA 1991, Temis, 2002. 571CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C- 540 de 1992. Magistrado Ponente: Cifuentes Muñoz,

Eduardo, septiembre 24 de 1992.

197

El objetivo legal permite al Estado crear mecanismos para proveer a toda la población de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, debido a los beneficios que produce su acceso y por los problemas de salubridad que genera su carencia.572 Para ello el gasto público podrá plasmarse en subsidios a los sectores de menores ingresos con el fin de que puedan pagar las tarifas. Este acto muestra clara de la recomendación del modelo europeo y francés de regulación. La Ley fijará las responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos, su cobertura, calidad, financiación y régimen tarifario. La definición de las tarifas incluye no sólo los criterios de costos, sino también los de solidaridad y redistribución de ingresos (Art. 367). Los anteriores son elementos incluidos en diferentes instrumentos de los modelos anglosajón, francés y europeo.

Los servicios públicos se prestarán por cada municipio cuando las

características técnicas y económicas lo permitan. Los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación (Art. 367). Estos aspectos están acordes con los procesos de autonomía territorial previstos como instrumentos claramente señalados en los modelos europeo y francés.

El artículo 333 señala que la libre competencia es un derecho y el

artículo 369 determina los derechos de los usuarios y sus formas de participación. Es decir, los principios de libre elección y acceso de los agentes (demandantes y productores) al mercado, conceptos presentes tanto en la legislación angloamericana como en la europea, con lo cual se deja atrás la noción francesa de servicio público como titularidad del Estado.

Otro aspecto notable a destacar en el marco constitucional es la

diferencia entre la responsabilidad que tiene el Estado de asegurar el acceso a los servicios públicos y su prestación. Es decir, el Estado mantiene la responsabilidad del acceso universal y la potestad de regular y vigilar los servicios mientras que la prestación puede ser realizada por el mismo Estado o por particulares bajo un mismo régimen jurídico en condiciones de igualdad. Prueba de ello es que en la actualidad coexisten en la prestación empresas de carácter público con firmas privadas y mixtas bajo un mismo marco legal.

Como señala el Consejo de Estado “el modelo constitucional económico

de la Carta política de 1991 está fundado en la superación de la noción francesa de servicio público, conforme a la cual éste era asimilable a una función pública, para avanzar hacia una concepción económica según la cual su prestación está sometida a las leyes de un mercado fuertemente intervenido. Así se deduce del artículo 365 constitucional cuando dispone que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos.”573

El modelo colombiano, como antes se señaló, contiene algunos

principios básicos de los esquemas europeo, francés y angloamericano en relación con la naturaleza de los servicios públicos como son el servicio 572BETANCOURT, Luis, Avances y perspectivas de la regulación de los servicios públicos de agua

potable y saneamiento básico. Bogotá, 1998, Consultaría presentada a la CRA, p. 54. 573SSPD, Resolución SSPD 20074400036775 del 29 de noviembre de 2007 p. 8, citando al Consejo de

Estado del 26 de enero de 2007 No AP 54001-23-31-0002002-0194401.

198

universal, la igualdad, la accesibilidad, el papel y las posibilidades de acción de los agentes públicos y privados en términos de libre competencia, los derechos de los usuarios, el modelo tarifario, el monto, las fuentes para otorgar subsidios y la supervisión del servicio. Así mismo, se encuentra que la prestación de estos podrá efectuarse en modalidades que involucran al Estado o particulares.

El RSPD574 establece los principios que rigen la prestación de los

servicios públicos domiciliarios con el fin de garantizar su acceso en los que cabe destacar la neutralidad,575 la igualdad,576 la calidad, 577 la prestación continua,578 la eficiencia,579 la fiscalización, la libertad de competencia y la cobertura para todos los habitantes.580

En Colombia existe una política de acceso universal en la que la

responsabilidad de la prestación es de los municipios, siendo estos los que definen las políticas públicas. Prueba de ello es que el acceso a los servicios sociales (educación, salud, acueducto y saneamiento básico) son reconocidos como un derecho fundamental por lo cual se les transfieren cuantiosos recursos. El desarrollo constitucional ha llevado a que las comunidades acudan a los jueces mediante instrumentos como la tutela y acciones de grupo581 para exigir a los alcaldes la realización de las obras que garanticen la oferta de tales servicios en condiciones de calidad y continuidad, por considerarlos conexos al derecho a la salud y a un ambiente sano.582

574RSPD, Op. cit., artículo 14.2 incluye algunas actividades complementarias del servicio público que en

rigor no se pueden contemplar como servicios públicos domiciliarios. 575RSPD, Op. cit., principio se encuentra señalado en los artículos 2.9 y el 87.2 a fin de asegurar que no

exista ninguna práctica discriminatoria en la prestación de los servicios frente a cualquier ciudadano. 576Determina que todos los habitantes de una sociedad tienen el mismo derecho de recibir en

condiciones de igualdad el acceso a los servicios públicos. El precepto implica que el servicio llegue en condiciones similares a todo el territorio nacional no importando su geografía. En consecuencia, los servicios públicos en las zonas rurales, despobladas o en las grades concentraciones urbanas deben ser ofrecidos en igualdad de condiciones.

577Determina que todos los ciudadanos tienen el derecho de recibir los servicios con calidad. Para el caso del agua potable el Decreto 475 de 1998 del MINISTERIO DE SALUD, señala la norma técnica con la cual se debe suministrar el agua potable el Decreto 1713 las condiciones de prestación del servicio de aseo.

578Dado el carácter esencial de los servicios públicos el Estado está en la obligación de garantizar su oferta de manera continua y sin interrupciones bajo cualquier evento o circunstancia.

579RSPD, Op. cit., artículo 87.1 a 87.9 del RSPD determina la política de tarifas como un instrumento que busca acercar los niveles de las tarifas a sus costos económicos, en función de parámetros técnicos, necesidades de inversión, mejoramiento de la calidad e incremento de la cobertura. Las metodologías tarifas estarán orientadas por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.

580RSPD, Op. cit., el artículo 2 del RSPD el Estado intervendrá para que el régimen tarifario señale el modelo de subsidios.

581El artículo 88 de la Constitución Política señala que la Ley “regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”. Las acciones están instituidas para proteger a un grupo de personas que han sido afectadas por un mismo hecho y su finalidad es reparadora, por lo cual tiene un carácter indemnizatorio con ellas se puede conseguir el pago para resarcir el daño ocasionado.

582FERNÁNDEZ, Diego, Banco Mundial: Finance, Private Sector and Infrastructure Unit Latin America and the Caribbean. Colombia: Desarrollo Económico Reciente en Infraestructura Balanceando las necesidades sociales y productivas de infraestructura Informes de base sector agua potable, septiembre 2004, p. 46.

199

III.3. FALLAS DEL MERCADO Y NATURALEZA ECONÓMICA D EL

SERVICIO DE ASEO

Un esquema competitivo supone que todos los agentes son tomadores

de precios o precio aceptantes, es decir, que existe libertad en la fijación de los mismos y que ningún agente tiene la posibilidad de controlarlos o imponerlos. Esto coordina a los agentes, asigna los recursos por medio de las decisiones descentralizadas de muchos agentes conforme interactúan. Con ello se organiza la producción, se proporciona la información sobre la escasez o abundancia de los recursos y se permite la libre movilidad de los factores.

En contraste, para el caso del servicio de aseo existen condiciones

desde la esfera de la producción que inducen a la conformación de monopolios u oligopolios de carácter local o regional. En la esfera de la distribución se presenta una demanda cautiva y se dan las condiciones de mayor eficiencia mediante el consumo colectivo del servicio. En el campo de la regulación económica la tarifa no corresponde a su valor social. Así mismo, el sector presenta barreras a la entrada de carácter técnico, legal y regulatorio que impiden el libre acceso de nuevos oferentes y constriñen la libertad de elección de los usuarios con la consecuente limitación de la competencia en el mercado.

Las particularidades antes señaladas ponen de manifiesto las

limitaciones del mercado como asignador de recursos y del precio como señal de eficiencia. Estas disfunciones e imperfecciones justifican la intervención del Estado. La teoría económica denomina “falla del mercado” cuando no se consigue la maximización a partir del funcionamiento del mercado583 y, en consecuencia, no se puede alcanzar eficiencia asignativa,584 productiva585 y paretiana.586 El resultado de esto es que se presentan divergencias entre el costo privado y el costo social de producir un bien o servicio, lo que distorsiona la asignación de recursos y dificulta el intercambio mercantil.

. Algunos bienes o servicios públicos como el aseo no son ofrecidos en

las cantidades requeridas por dos razones. En primer término, para el sector privado porque los retornos obtenidos de la prestación del servicio no cubren la inversión y costos requeridos en razón a que algunos beneficiarios no financian el servicio. En segundo lugar, no todos los agentes valoran el bien público de la misma manera, a pesar que de que todos se benefician de igual modo, con lo cual algunos agentes obtienen más utilidad que otros. Esta tendencia se explica porque la valoración que le atribuye cada individuo o su disposición a pagar la última unidad consumida de un bien o servicio no es igual al costo adicional que dicha provisión supone para la sociedad.

583En un mercado la función de demanda representa la disposición a pagar de parte de los consumidores

y la oferta representa la suma de las curvas de los costos marginales, maximizando los excedentes del consumidor, del productor y el social.

584Se genera cuando la producción de un bien o servicio y los insumos involucrados, es tal que el costo y el beneficio marginal para producir una unidad adicional de bien son iguales, por lo que no es pertinente alterar el sistema productivo.

585Dado una combinación de insumos no es posible aumentar la producción. 586Una asignación es eficiente en el sentido de Paretto cuando no existe una asignación alternativa que

mejore el bienestar de algún agente sin empeorar al mismo tiempo el bienestar de otro.

200

El comportamiento determina que mientras para los bienes privados la demanda del mercado es la suma horizontal de las demandas individuales dado un precio, en el caso de un bien público, la disposición a pagar es diferente para cada individuo. Por ello, la demanda social se determina a través de la suma vertical de la disposición a pagar social, puesto que carece de sentido sumar cantidades de un bien publico que los individuos consumirán a un determinado precio.587

En otras palabras, en el caso del bien privado todos los individuos

obtienen la misma satisfacción pero los consumidores pueden consumir diferentes cantidades, razón por la cual la demanda se calcula sumando horizontalmente las diferentes cantidades. Cuando se trata de bienes públicos, los consumidores (los individuos pueden tener distintas preferencias) demandan la misma cantidad, por lo que es necesario sumar verticalmente para obtener la disposición a pagar de la sociedad

En el caso que nos ocupa todos los ciudadanos se benefician del

servicio de aseo en sus diferentes componentes, independientemente de que contribuyan o no a costearlo. No tienen ningún incentivo para financiarlos de forma voluntaria, por lo cual solo con la acción del Estado este entra a resolver la falla con su acción, lo que permitirá por un lado prestar el servicio y por otro buscar el mecanismo para financiarlo.588

Definido de otra manera, dada la naturaleza económica del servicio, la

intervención del Estado mejora los resultados del mercado al obligar a financiar el servicio mediante impuestos o tarifas, puesto que los agentes no tienen ningún incentivo para costearlo. Por lo tanto, la sociedad mediante el gobierno local o nacional debe asumir la responsabilidad de la prestación y la regulación del servicio. Sin embargo, el servicio de aseo por razones estratégicas, sociales, económicas, políticas y fiscales se puede privatizar o cubrirlo mediante concesiones.

Las peculiaridades económicas del servicio domiciliario de aseo ponen

de manifiesto las limitaciones, la poca confiabilidad de los incentivos y las señales del mercado. En consecuencia, en presencia de fracasos del mercado, la intervención del Estado y la regulación económica tienen como objetivo contribuir a restablecer las condiciones que hagan posible el bienestar de la sociedad. En los sectores regulados el Estado hace las veces de sucedáneo del mercado, asume algunas de las funciones de éste, intentando ofrecer incentivos análogos para mejorar la eficiencia y regulando ciertos parámetros de la firma para cumplir ese objetivo.

Como de manera adecuada sentencia la Corte Constitucional “la

intervención estatal se justifica cuando el mercado carece de condiciones de competitividad o para proteger al mercado de quienes realizan acciones orientadas a romper el equilibrio que lo rige, fenómenos ambos que obedecen

587PERLOFF, Jeffrey, Microeconomía, tercera edición, Madrid, 2004, Pearson, p. 674. 588STIGLITZ, Joseph, La economía del sector público, segunda edición, Barcelona, 1997, Antoni Bosch,

pp. 74-88.

201

al concepto de fallas del mercado,”589 lo que constituye un fundamento para que actúe la intervención del Estado en el mercado mediante mecanismos e instrumentos regulatorios que den señales y respuestas a los agentes.

Es claro para el juez constitucional que la regulación de los servicios públicos es un instrumento de que dispone el Estado para orientar el interés privado al insistir que "la libertad económica permite también canalizar recursos privados por la vía del incentivo económico hacia la promoción de concretos intereses colectivos”.590 En otras palabras, la intervención del Estado mediante la regulación permite hacer compatibles el interés privado y la satisfacción de necesidades sociales, al posibilitar la prestación de servicios públicos.

La literatura económica591 ha identificado como fallas o fracasos de

mercado un amplio número de comportamientos como los bienes públicos, las externalidades, el monopolio, los problemas de equidad, las barreras de entrada o de salida, la competencia predatoria, entre otros, que traen como consecuencia que el precio y las cantidades de los bienes y servicios intercambiados en el mercado no sean ofrecidos de acuerdo con las fuerzas de la competencia. Para ello destacaremos algunas disfunciones del mercado con el fin de permitir una mejor caracterización del servicio de aseo.

III.3.1. Bienes públicos y servicio domiciliario de aseo

El servicio de aseo al generar la cadena recolección - transporte - transferencia - tratamiento - disposición final permite que los operadores presten un servicio que incluye varios componentes de carácter intangible, puesto que el resultado de la prestación del servicio no es visible para el usuario. Sin embargo, genera beneficios significativos para toda la sociedad en términos sanitarios, ambientales y de calidad de vida. En contraste, servicios tangibles para el usuario como el de energía (la energía eléctrica), 592 se reciben y utilizan en forma visible y perceptible.593

Para el caso colombiano el servicio de aseo incluye otros componentes como corte de césped, poda de árboles, lavado de inmobiliario urbano y los residuos originados por estas actividades. En ese contexto, el servicio de aseo puede asimilarse al alumbrado público en tanto que presta un servicio colectivo que genera bienestar social.

En la medida en que los residuos sólidos se caracterizan por ser un

producto que no sirve y se descompone obliga a los generadores a deshacerse de los desechos al menor costo posible. Tal hecho genera impactos negativos al medio ambiente y a la salud humana. Para el caso que nos ocupa, los

589CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-150 de 2003.Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda

Espinosa, 25 de febrero de 2003, p. 98. 590Ibíd., p. 98. 591BANDWIN, Robert y CAVE, Martin, Understanding Regulation, Oxford University Press, cap 2, London

1999; BREYER Stephen. Regulation and its Reform. Harvard University Press. Cambridge, 1982, y STIGLITZ, Op. cit., pp. 64 -128 y pp.133-155

592Para el caso de la energía eléctrica se produce mediante la cadena: Generación – transmisión – distribución – comercialización.

593SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, Documento de trabajo, Estudio sectorial servicio público de aseo, 2002-2005, Bogotá, junio de 2006, pp. 51-52.

202

ciudadanos disfrutan de una solución ambiental limpia a la producción de residuos sólidos, se benefician del servicio de aseo, independiente de que contribuyan o no a costearlo. No tienen ningún incentivo para financiarlos de forma voluntaria, por lo que es necesaria la intervención del Estado para cobrar el servicio a través del sistema impositivo o en forma integrada con otro servicio.594

La literatura económica señala que los bienes públicos o colectivos

tienen cuatro propiedades esenciales. En primer término, no son divisibles, lo que significa que es imposible realizar una distribución de los derechos de uso entre los individuos que demandan el servicio en un área determinada. En segundo término, los bienes públicos no son excluibles. Esto implica que si el mismo se encuentra disponible para un usuario lo está para cualquier otro consumidor o para toda la sociedad, o en otras palabras, un bien excluible se caracteriza por no ser posible impedir que otra persona lo use. En tercer lugar, los bienes públicos no son rivales, es decir, no compiten por un mercado y el uso por parte de un individuo reduce el uso por parte de otro. Finalmente, en cuarto término, los bienes públicos o colectivos se asignan mediante un proceso político o de elección publica, en contraste con los privados que son asignados por el mercado.

Los denominados bienes públicos o colectivos se definen como los que

“todos disfrutan en común en el sentido de que el consumo de cada individuo de tal bien no genera una reducción del consumo de otro individuo del bien.”595 En otras palabras, la satisfacción derivada de un consumidor no disminuye el consumo de otro demandante. Es decir, una vez que se produce el bien colectivo, el costo marginal que un usuario adicional le impone a la sociedad es igual a cero.596

Los bienes privados son tanto excluibles como rivales (por ejemplo, un

helado, que es excluible en razón a que es posible impedir que otro lo consuma y es rival porque el consumo de otro reduce el del dueño). Mientras los bienes públicos no son ni excluibles, o sea que el uso por una persona no excluye el uso por parte de otra ni rival, puesto que el uso por una persona no reduce su uso por parte de otra, La defensa nacional, un parque, los fuegos artificiales, el servicio de aseo, entre otros son buenos ejemplos.

Para la teoría neoclásica los bienes privados suelen suministrarse en

cantidades pequeñas para que puedan ser demandadas por los individuos, sin que se generen beneficios o costos a la sociedad, es decir, que los mecanismos del mercado permiten su producción de acuerdo con las necesidades sociales mediante la asignación de recursos. En contraste, en los bienes públicos los beneficios se reparten entre un grupo grande de individuos, independientemente de si deseen o no demandarlos. O sea en esta clase de bienes el mecanismo de precios no es adecuado y el servicio no sería prestado de manera óptima si se dejara en manos de la iniciativa privada.

594STIGLITZ, Opt. cit., p.136. 595FERRONI, Marco y ASHOKA Mody, Bienes Públicos Internacionales, primera edición, México, Alfa y

Omega, 2004, citando a Paul Samuelson, p. 30. 596MUSGRAVE Richard, MUSGRAVE Peggy, Hacienda Pública, Teórica y Aplicada, quinta edición,

Madrid, McGraw Hill. 1992, pp. 51-72.

203

Una forma de analizar la naturaleza de un bien público es acudiendo al ejemplo de la defensa nacional cuando un país hace frente a la agresión bélica de otro país. No existe forma alguna de excluir a ningún ciudadano del país de los beneficios de salvaguardar su soberanía. Ahora bien, una vez suministrado el servicio no es posible evitar que alguien de la población se beneficie de él puesto que los costos de transacción de evitar que la gente no consuma el servicio son muy altos como para incurrir en ellos.597 Con el propósito de estudiar las características del servicio de aseo y realizando un paralelismo entre éste y la defensa nacional, no existe ninguna forma de excluir de él a ningún ciudadano que circule por la ciudad, puesto que tanto los individuos localizados en una zona geográfica en forma permanente o temporal acceden a los beneficios ambientales y de salubridad que genera la limpieza proporcionada por el servicio de aseo, sin que por esto se disminuya el beneficio que genera la limpieza al tener acceso a esa área de manera simultánea otras personas. El servicio de aseo como bien público se sustenta en los principios de no exclusión e imposibilidad de individualización.598 En efecto, los beneficios de recolección, barrido y limpieza de las áreas públicas recaen sobre quienes transitan o residen en la ciudad. Por esta razón, al no poder identificar el productor de desechos no se puede excluir a ningún habitante del servicio.599 Igualmente, la posibilidad de exclusión del servicio a un usuario a costo razonable es mucho más limitada que en otros servicios. En la práctica, no existe forma de suspender el servicio a un usuario individual. En pocas palabras, una vez suministrado el servicio no es posible impedir que todos los individuos se beneficien de él puesto que los costos de evitar que esto ocurra son muy elevados. Es necesario señalar que en el servicio de aseo la exclusión es factible pero no deseable puesto que resulta muy costosa por los problemas ambientales que genera la acumulación de residuos. Así, los ciudadanos pueden disponer de los servicios en cualquier parte del territorio o del inmobiliario urbano. De acuerdo con el Banco Mundial los bienes públicos se caracterizan por el grado de exclusión de los usuarios. Es decir, una vez sea ofrecido el servicio, nadie puede ser excluido debido a que el beneficio obtenido por un consumidor no disminuye el obtenido por otro. En consideración al anterior criterio en algunos servicios de saneamiento básico como el alcantarillado y el aseo los usuarios no son excluibles, puesto que su no cancelación no origina la privación del suministro.600

597STIGLITZ, Op. cit., p.133. 598Desde el punto de vista práctico es casi imposible o resultaría muy costoso tratar de individualizar la

producción; es decir medir cuánto dispone cada unidad generadora. La medición de la producción se torna razonable en los casos de grandes generadores de basura en donde el conocimiento de otros parámetros de producción son fundamentales; tipo de basura, densidad, características físico - químicas, etc.

599Una de las características de los bienes públicos, es que se pueden consumir sin necesidad de pagar por ellos, existe una tendencia a convertirse en free-rider es decir, esperar que sean otros los que paguen los costes de producirlo.

600BANCO, Op. cit., p. 25.

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Para todos los componentes del servicio de aseo, exceptuando la disposición final,601 el hecho de que la cantidad del servicio consumido por un individuo no reduzca la cantidad que puedan consumir otros explica el porqué no es deseable excluir a ninguna persona del consumo del servicio. Por lo tanto, no existe rivalidad en su consumo y en cuanto al costo marginal de suministrar el servicio a una persona más éste es nulo. Siguiendo a J. STIGLITIZ los bienes públicos tienen dos propiedades fundamentales. En primer lugar, no es viable racionar su uso y en segundo término no es deseable hacerlo.602 Para algunos bienes la exclusión puede ser factible pero no deseable. Para otros, la exclusión puede ser viable pero costosa. En la gráfica 24603 se ilustra la relación entre el nivel de exclusión y el costo de suministrar un bien a una persona adicional. Para los bienes públicos, el costo marginal de utilizar una carretera que no esté congestionada es cercano a cero, pero la exclusión es costosa. En cambio en el caso de una carretera congestionada el hecho de que circule por ella una persona más puede significar un gran costo marginal social.604 GRÁFICA 24

Elevado costo marginal de suministrar un bien a un individuo adicional

Bienes privados suministrados públicamente

Bienes privados

puros

Carretera congestionada

Conveniencia de la exclusión

Agua potable Incendios Bajo costo marginal

Defensa nacional Justicia Salud pública

Carretera no congestionada

Faros

0 Exclusión

prohibitiva (cara) Facilidad de

exclusión Exclusión

fácil

En esta figura, los bienes públicos se diferencian según lo fácil y lo conveniente que sea la exclusión. El eje de abscisas muestra la facilidad de exclusión. El eje de ordenadas muestra el costo (marginal) de suministrar un bien a una persona adicional. La esquina inferior izquierda representa un bien público puro: su costo de exclusión es prohibitivo y el costo marginal de suministrarlo a otra persona es nulo. La esquina superior derecha representa un bien privado puro: su costo de exclusión es bajo y el costo marginal de suministrarlo a otra persona es alto.

Según la teoría neoclásica, una de las características de los bienes públicos es que se pueden consumir sin necesidad de pagar por ellos. Existe una tendencia a convertirse en free-rider (problema del polizón), es decir, esperar que sean otros los que paguen los costes de proveer el servicio de forma que se pueda aprovechar del bien o servicio sin tener que pagar. En consecuencia, el servicio se producirá, pero por debajo de las necesidades sociales. Esto es, en una cantidad menor de la que se hubiera producido en el 601El componente de disposición final es rival y es excluible en su consumo. Es rival en razón que la

mayor producción de residuos sólidos por parte de una comunidad o un individuo, disminuye el espacio disponible en el para el procesamiento y tratamiento de la producción residuos del resto de individuos.

602STIGLITZ, Op. cit., p.133. 603Ibíd., p. 137. 604STIGLITZ, Op. cit., p. 138.

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caso de que todos los beneficiarios hubiesen pagado. Es necesario anotar que los residuos sólidos por sus características físico - químicas se descomponen y transforman con lo cual los ciudadanos quieren deshacerse de ellos de forma rápida y al menor costo posible. Las fallas en los mercados en los llamados bienes públicos (aseo, defensa, justicia, alumbrado público, educación, bomberos, parques) obedecen a que los agentes no logran captar el impacto positivo en la productividad, crecimiento y bienestar en toda la sociedad. En consecuencia, en términos de política social se requiere enfocar la acción del Estado en la prestación de esta clase de servicios. En resumen, todos los ciudadanos se benefician del servicio aseo, con independencia de que contribuyan o no a costearlo. Sin embargo, no tienen ningún incentivo para financiarlos de forma voluntaria. Esta es la razón por la que se deben crear mecanismos que permitan cubrir los costos del servicio mediante impuestos o tarifas.605 Sin embargo, para la teoría neoclásica es claro que de utilizarse como fuente de financiación los impuestos, aumentarían las fallas del mercado, puesto que el sistema impositivo introduce una nueva distorsión en la asignación de recursos y en consecuencia es deseable financiar el servicio de aseo mediante tarifas.

III.3.2. Estructura monopolística Al no requerir el servicio de aseo una red e infraestructura como cables, ductos, conductores, centros de generación o transmisión, tubos para su prestación, como si es el caso de los servicios de gas, telecomunicaciones, de agua potable y de alcantarillado, presenta características que lo sitúan dentro de los monopolios naturales débiles.606 Su prestación mediante redes humanas y el hecho de no presentar costos hundidos, exceptuando el sitio de disposición final, ha llevado a discutir la posibilidad de permitir una competencia abierta en el mercado o si, por el contrario, otorgar el monopolio temporalmente a empresas operadoras en áreas geográficas con alta densidad de población. Sobre el particular el RSPD607 señala que “por motivos de interés social y con el propósito de que la cobertura de los servicios públicos se pueda extender a las personas de menores ingresos, la entidad o entidades territoriales competentes podrán establecer mediante invitación pública áreas de servicio exclusivas en las cuales podrá acordarse que ninguna otra empresa de servicios públicos pueda ofrecer los mismos servicios en la misma área”. De acuerdo con la Ley a la CRA le compete verificar los motivos para la adjudicación de esta clase de áreas. El argumento central es que las empresas prestadoras que compiten por servir a un usuario disperso en la ciudad no pueden ofrecer el servicio a bajo

605STIGLITZ, Op. cit., p. 36. 606Este se presenta cuando existe la posibilidad de que una parte del mercado sea tomada por un

competidor y como resultado el costo de prestación del servicio aumente para el conjunto de usuarios.

607RSPD, Op. cit., artículo 40

206

costo y en forma eficiente. Por el contrario, el operador que tenga asignada una ASE al menos por un tiempo optimizará sus operaciones al poder reducir sus costos. Por lo tanto, el Estado debe intervenir con el fin de regular las ASE.

III.3.3. Problemas de equidad La intervención del Estado es necesaria cuando los objetivos de cobertura y expansión del servicio no se han logrado con la libre concurrencia del mercado. Es decir, solamente con una intervención pública mediante instrumentos redistributivos se consigue ese propósito. En consecuencia, el Estado debe regular su provisión mediante tres instrumentos: Un primer mecanismo es crear o aumentar los impuestos a los sectores de mayores ingresos con el fin de redistribuirlos a los sectores más pobres mediante el gasto en infraestructura a toda la población. Un segundo mecanismo es que el Estado deba incluir en su presupuesto, para cada periodo fiscal, un monto de recursos que asignará al sector objeto de política la financiación de servicios a los hogares más pobres mediante subsidios de oferta o de demanda.608 El tercer mecanismo es la discriminación de tarifas con el fin de gravar a un sector de usuarios con mayores tarifas, y sus fondos son transferidos a la cobertura del consumo por parte de sectores con menores ingresos. Para el caso colombiano los subsidios se efectúan mediante las dos modalidades señaladas en el RSPD. La primera es la denominada discriminación de precios de acuerdo a unos niveles de consumo considerados como de subsistencia, es decir, el usuario paga un cargo fijo hasta un determinado nivel de consumo y cuando supera ese umbral la tarifa se incrementa.609 La segunda forma es fijar diferentes tarifas entre los usuarios en función de una diferenciación socioeconómica de las viviendas.610

III.3.4. Externalidades

A grandes rasgos, la teoría económica identifica las externalidades cuando el costo privado está por debajo de su valor social, o sea, el costo marginal privado es menor que el costo marginal social, lo que distorsiona la asignación de recursos. La externalidad se provoca cuando los agentes (productores o consumidores) causan efectos externos positivos o negativos que generan perjuicios o beneficios a un tercero o a toda la sociedad en su conjunto y que no son tenidos en cuenta en el proceso de intercambio. La falla del mercado se puede internalizar mediante el cobro de un impuesto (pigouviano) sobre cada unidad producida lo cual permite hacer coincidir el costo privado y el costo social. 608PÉREZ, Mauricio, Economía y fallos constitucionales: La experiencia colombiana desde la vigencia de

la carta política de 1991 hasta 2003, Documentos de Trabajo 21, Universidad Externado de Colombia, 2007, p.3.

609RSPD, Op. cit., artículo 99.5 610RSPD, Op. cit., artículo 99.5

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En presencia de externalidades es necesaria la intervención del Estado mediante una regulación a través de normas, estándares y mediante el cobro de impuestos y la asignación de subsidios con el objetivo que los agentes tengan en cuenta que sus actos tienen en el mercado efectos sobre terceros. En general, la existencia de externalidades tiende a hacer que los mercados sean ineficientes e incompletos al no asignar eficientemente los recursos y disminuir el bienestar social. Para el caso del servicio de aseo el componente de disposición final presenta externalidades negativas al hábitat producidas por la descomposición de los residuos. En efecto, los rellenos sanitarios producen gases de efecto invernadero denominados biogases y aguas residuales conocidas como lixiviados611 derivadas del tratamiento y la acumulación de basuras. Los mismos, una vez vertidos sin ningún tratamiento a la atmósfera o a las fuentes de agua y a los mantos freáticos, producen efectos devastadores en el medio ambiente y en la salud de las personas. El tratamiento de aguas residuales o lixiviados presenta externalidades negativas puesto que las comunidades que entren en contacto, aguas abajo, con la cuenca del sitio de disposición de residuos se benefician de dicho tratamiento y por ello no sería deseable privar a otras regiones de un ambiente limpio. Esto proporciona un fundamento para la elaboración de la política pública en lo que se refiere a la recolección de residuos para su tratamiento y preservación de las cuencas, con lo cual una disposición segura de residuos beneficia a un amplio número de personas. Así mismo, se establece por mandato constitucional que “será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.” 612

También, el incorrecto manejo de los residuos sólidos es una de las fuentes principales de reproducción y proliferación de animales portadores de microorganismos denominados vectores que transmiten enfermedades a los seres humanos. Entre los que allí se encuentran están los moscos, los zancudos, los roedores y cucarachas que, además de utilizar como alimento los residuos, encuentran un medio propicio para su reproducción.613

El manejo inadecuado de residuos sólidos presenta otras externalidades

negativas como son el deterioro ambiental y paisajístico en el campo y la ciudad y la descarga indiscriminada en el sistema de alcantarillado de aguas negras que obstruyen las redes de conducción durante el período de lluvias, siendo esto causantes de inundaciones y otras emergencias naturales.

Por último, los servicios de recolección, barrido, limpieza, lavado, corte

de césped y poda de árboles presentan externalidades positivas. No sólo benefician a los usuarios a los cuales se les realiza el servicio, sino que

611El líquido tiene un poder 30 mil veces más contaminante que una alcantarilla por mediciones

efectuadas por la UESP en Bogotá. 612CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, artículo 366, Op. cit., 613JARAMILLO, Jorge, Guía para el diseño, construcción y operación de rellenos sanitarios manuales 01.

En: http://www.estrucplan.com.ar/Producciones/entrega.asp?IdEntrega=1956 [citado 4 diciembre de 2006]

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también mejoran la calidad de vida de todos los habitantes del municipio porque permiten un medio ambiente más limpio y así disminuyen los índices de morbilidad de enfermedades relacionadas con la carencia de saneamiento básico y, además, mejoran la movilidad de los peatones y los vehículos.

III.3.5. Acciones contra la libre concurrencia Uno de los supuestos fundamentales de la teoría económica del mercado es la libre concurrencia entre los agentes asistentes. Tal concurrencia está mediada por relaciones impersonales, lo que significa que el poder de negociación de cada agente frente a los demás participantes es nulo. De esa forma, dado un precio, los consumidores y vendedores considerados en forma aislada son aceptantes de precios y ajustadores de cantidades, respectivamente. Sin embargo, cuando los agentes establecen algunas clases de acciones que permiten influir de manera deliberada en el comportamiento del mercado varían los resultados de la libre competencia. Para que estas maniobras sean posibles es necesario que los participantes tengan un poder sobre el mercado en términos de su contribución porcentual o que las adquieran mediante prácticas colusorias, fusiones, acuerdos, precios predatorios, entre otras prácticas.

III.3.6. Mercados con efectos externos 614 y complementarios 615

El servicio de aseo, al estar compuesto por el barrido y limpieza de vías y áreas públicas, la recolección, transporte, transferencia, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos, origina mercados diferentes pero complementarios sin los cuales el servicio no se podría prestar de no existir cooperación entre los distintos proveedores de cada componente. Por ejemplo, sería el caso más significativo del servicio el que se presenta cuando una empresa no posee sitio de disposición final. Para el caso de mercados con efectos externos señalan que dado que son complementarios los servicios de barrido y limpieza y la recolección con el sitio de disposición final, la carencia de uno de ellos no permite la prestación del servicio. Por lo tanto, la carencia de cooperación entre los agentes no permite cumplir con el interés social de disponer los residuos. Además, para los servicios que se distribuyen mediante red se perciben costos y beneficios externos asociados a la prestación del servicio pero que no están incorporados e internalizados en el sistema de precios. Por ejemplo, en la medida en que se incorporan nuevos usuarios los costos medios tienden a disminuir, con lo cual existe una diferencia entre el costo de los primeros afiliados y el de los nuevos asociados, puesto que los primeros soportan el inicio y la expansión de la red y los segundos se benefician del tamaño de ésta. Sin embargo, es complejo calcular los efectos externos de red en términos de 614LASHERAS, Miguel Ángel, la Regulación económica de los servicios públicos, primera edición,

Barcelona, Ariel, 1999, p. 22. 615STIGLITZ, Op. cit., p.82.

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tarifas por las altas inversiones que se requieren para el funcionamiento de la red. En resumen, el servicio domiciliario presenta fallas de mercado al proveer el servicio por debajo de las necesidades sociales por su naturaleza económica. Presenta elementos de bien público, de monopolio, meritoriedad, externalidades, economías de escala, competencia desleal. Todo lo anterior constituye fundamento para la intervención del Estado mediante un marco legal que permita fijar tarifas, establecer subsidios, señalar protocolos de investigación sobre prácticas restrictivas y externalidades ambientales, entre otras acciones. III.4. SANEAMIENTO BÁSICO Y SERVICIO PÚBLICO DE ASE O

El problema del manejo de los residuos sólidos es tan trascendental que desde hace varias décadas el tema figura en la agenda de los organismos internacionales. En efecto, estuvo incluido en la Conferencia de Río de Janeiro de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD-92), que produjo la Agenda 21, conocida como Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, la cual identificó como estrategia del desarrollo sostenible la necesidad de reducir la producción de residuos sólidos y utilizar instrumentos económicos como un medio para lograr el equilibrio entre las necesidades económicas y ambientales. Diez años después, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (2002), celebrada en Johannesburgo, reiteró el cumplimiento de los objetivos señalados en la Agenda 21.616 En la Reunión Hemisférica de los Ministros de Salud y Medioambiente celebrada en Ottawa, Canadá, en marzo 2002, se reafirmó la importancia de que los países continuaran con sus esfuerzos para alcanzar el desarrollo humano sostenible mediante alianzas estratégicas entre los agentes que conforman los sectores de salud y medioambiente. Además, se identificó el manejo de residuos y desperdicios como prioritario para el continente. En la actualidad se mantienen los objetivos plasmados en la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, adoptada por 189 países durante la Cumbre del Milenio desarrollada en el año 2000. En ella se incluyen los objetivos de salud, ambiente y equidad. Para el caso de los residuos sólidos la meta 11 en conexión con el objetivo 7 se refiere a garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y tiene como propósito mejorar la vida de miles de personas que viven en tugurios y carecen de servicios básicos. En suma, una situación relacionada con el mejoramiento de los servicios de saneamiento, incluido el servicio de aseo.617

616Evaluación Regional de los Servicios de Manejo de Residuos Sólidos Municipales, p.7 En

http://www.cepis.org.pe/residuossolidos/evaluacion/e/index.html [citado en 5 octubre de 2006] 617Los ocho objetivos de Desarrollo del Milenio, con una meta hacia 2015, buscan reducir a la mitad el

número de aquellos que sufren extrema pobreza y hambre, lograr educación primaria y universal, promover la igualdad de género, reducir a dos tercios la mortalidad infantil de menores de 5 años, reducir la tasa de mortalidad materna en tres cuartas partes, combatir el VIH/SIDA, malaria y tuberculosis, garantizar la sostenibilidad ambiental y fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

210

En América Latina sobre el tema se han manifestado grandes preocupaciones como lo muestran distintos estudios realizadas por entidades multilaterales y la Organización Panamericana de la Salud.618 Si bien Colombia ha logrado un notable avance, existe una gran cantidad de países de la región en los cuales los servicios relacionados con el manejo de residuos sólidos continúan teniendo un déficit en términos de cobertura y calidad. Para el caso colombiano la gestión de residuos sólidos durante más de medio siglo se realizó en función de la prestación del servicio domiciliario de aseo con un propósito sanitario, limitándose el servicio a cumplir con los diferentes componentes del servicio, sin incorporar los impactos ambientales sobre el suelo, el agua, el aire y el paisaje. Como prueba de ello, desde la expedición en 1974 del Código Nacional de Recursos Naturales,619 posteriormente el Código Sanitario en 1979620 y el Decreto 2104 de 1983621 permitían la disposición de residuos en formas de enterramiento y en los cuerpos de agua y el suelo.622 Esta tendencia condujo a que se desarrollara en el país una cultura de disposición de residuos sólidos sin ninguna regulación ni control. Esta tendencia no solo se amparó por el ordenamiento jurídico existente en la época, sino por la falta de visión estratégica por parte del Estado frente a sus recursos naturales. Esta situación solo se vino a corregir con la expedición de la Constitución de 1991, en la que se establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado (Artículo 365) y que el saneamiento ambiental es un servicio público (Artículo 49). Además, en ella se señala que le corresponde al Estado reglamentar el servicio de acuerdo con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad con el fin de garantizar su prestación. Como desarrollo de la Constitución el legislativo expidió la Ley 99 de 1993623 por medio de la cual se creó el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) y le asigna la función de gestionar y conservar el medio ambiente y los recursos naturales renovables.

618ACURIO, Guido, ROSSIN, Antonio, TEIXEIRA Paulo, ZEPEDA, Francisco, Diagnóstico de la situación

del manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y el Caribe, Publicación conjunta del Banco Interamericano de Desarrollo y la Organización Panamericana, Washington, D.C. julio de 1997 No.ENV.97-107. p. 39 y anexo 3.2.3. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, Estudio de Diagnóstico de la Situación de Manejo de Residuos Sólidos Municipales en América Latina y del Caribe, Departamento de Desarrollo Sostenible, 2004.p 4 - 5.

619CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Decreto 2811, por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, en los artículos 34 a 38 señala en líneas generales el manejo de residuos, basuras, desechos y desperdicios y se hace explicita la prohibición de descargar, sin autorización, los residuos, basuras y desperdicios y, en general, de desechos que deterioren los suelos o causen daño o molestia a individuos o núcleos humanos.

620CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 9 de 1979, por la cual se dictan medidas sanitarias, los artículos 22 a 35 tratan de residuos sólidos. Se destaca el artículo 34 que prohíbe utilizar el sistema de quemas al aire libre como método de eliminación de basuras.

621CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Decreto 2104 de 1983, por el cual se reglamenta parcialmente el Título III de la Parte IV del Libro I del Decreto - Ley 2811 de 1974 y los Títulos I y XI de la Ley 9 de 1979 en cuanto a residuos sólidos.

622El Decreto 2104 de 1983 consagra en su articulo 1 numeral 9 de define disposición de basura “el proceso mediante el cual las basuras son colocadas en forma definitiva, sea en el agua o en el suelo, siguiendo, entre otras, las técnicas de enterramiento, relleno sanitario y de disposición al mar.

623CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.

211

Para el año 2006 Colombia producía 10,5 millones de toneladas de residuos sólidos al año, lo que representaba unas 28800 toneladas diarias.624 Al igual que en otras sociedades, la producción de residuos sólidos estaba directamente relacionada con el ritmo de la actividad económica, el crecimiento demográfico, la industrialización, la época del año, la movilidad de la población, los niveles de urbanización y el mejoramiento en los niveles de ingreso. En otras palabras, los cambios y la dinámica de crecimiento de la producción, la distribución, el intercambio y el consumo han incrementado la cantidad y variedad de envases, cajas, empaques y embalajes que acompañan a los nuevos bienes cambiando las características de los residuos y aumentando su producción.

En efecto, para 1976 de acuerdo con un estudio realizado por el Ministerio de Salud, se halló que la producción de residuos era de 0,52 kilogramos/habitante/día (Kg/hab/día).625 En 1989 la Universidad Nacional efectuó un muestreo y encontró que la generación de residuos era de 0,80 Kg/hab/día.626 De acuerdo con el último estudio contratado por la CRA para el año 2006, que dio origen al marco regulatorio, se determinó como promedio para los seis estratos de población la cantidad 1,08 Kg/hab/día.627A pesar de las dificultades para comparar estas estadísticas en forma general, se puede inferir que mientras el ingreso per cápita pasó de 1.600 a 2.800 dólares entre 1976 y 2006, la producción de residuos por habitante se duplicó para el mismo período.628 CUADRO 12

N i v e l d e d e s a r r o l l oP r o d u c c i ó n p e r c á p i t a

K g / h a b i t a n t e / d í aI n g r e s o p e r c á p i t a p o r a ñ o

e n d ó la r e s

I n g r e s o s a l t o s 0 , 7 - 1 , 8 2 2 . 0 0 0

F u e n t e : A c u r i o G u i d o , R o s s i n A n t o n i o , T e i x e ir a P a u l o F e r n a n d o , Z e p e d a F r a n c i s c o , D i a g n ó s t ic o d e l a s i t u a c i ó n d e l m a n e j o d e r e s id u o s s ó l i d o s m u n i c i p a l e s e n A m é r i c a L a t i n a y e l C a r i b e . R e d d e l M e d i o A m b i e n t e I n s t r u m e n t o s E c o n ó m i c o s p a r a l a G e s t i ó n d e l o s R e s i d u o s S ó l i d o s : R e v i s i ó n G l o b a l y A p l ic a c i o n e s e n A m é r i c a L a t i n a y e l C a r ib e , D e p a r t a m e n t o d e I n t e g r a c i ó n y P r o g r a m a s R e g i o n a l e s , D e p a r t a m e n t o d e D e s a r r o l l o S o s t e n i b l e B a n c o I n t e r a m e ri c a n o d e D e s a rr o l l o p p . 4 - 5 , j u n i o 2 0 0 4 .

P r o d u c c i ó n p e r c á p i t a d e a c u e r d o c o n e l n iv e l d e d e s a r r o l l o

I n g r e s o s b a j o s 0 , 4 - 0 , 6 3 7 0

I n g r e s o s m e d i o s 0 , 5 - 0 , 9 2 . 4 0 0

La tendencia colombiana sigue los patrones internacionales que indican

que la mayor producción de residuos por habitante está relacionada con más altos niveles de ingreso per-cápita, como se observa en el cuadro 12. A medida

624MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Líneas estratégicas 2007-

2010. Los residuos sólidos se distribuyen así: El 34,6% se producen en Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla. En el resto de las capitales departamentales con 4344 toneladas que representa el 15,1.7% del total nacional y el 49.7% se genera en los 1.054 municipios restantes, p. 48.

625MINISTERIO DE SALUD, Dirección de Saneamiento, Programa Nacional de Aseo de Colombia, Bogotá, 1976, p. 3.

626UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, Facultad de Ingeniería, Manejo de la basura en los municipios colombianos, diagnóstico, Bogotá 1989.

627CRA, Resolución CRA 332 de marzo de 2005, por la cual se definen los parámetros, procedimientos y fases de implementación, para estimar el consumo de los usuarios del servicio público domiciliario de aseo y se dictan otras disposiciones” y se inicia el proceso de discusión directa con los usuarios y agentes del sector.

628La creciente generación de residuos está asociada con el poco compromiso del sector productivo y de toda la sociedad en la reducción de residuos mediante procesos de reciclaje.

212

que aumenta el nivel de desarrollo medio de los países en términos de ingreso per cápita, se incrementa la generación de residuos. En el cuadro 13 se presenta una muestra de ciudades de América Latina y de España, incluyendo tres parámetros que son la población, el tipo de zona con el clima predomínate a lo largo del año y la producción per-cápita de residuos sólidos. Como se observa a medida que se incrementa el tamaño de población la generación de residuos per cápita se incrementa. Es el caso de ciudades populosas como México, Madrid (España), Río de Janeiro y Buenos Aires. CUADRO 13

C iu d a d e s P o b la c ió n Tip o d e Zo n a P ro d u cc ió n (K g /H a b /d ia )

S a n tia g o d e C h ile 5 .3 0 0 .0 0 0 Zo n a Fría 0 ,8 7

H a b a n a 2 .0 0 0 .0 0 0 Zo n a C o s te ra 0 ,7 0

L im a 7 .5 0 0 .0 0 0 Zo n a C o s te ra 0 ,5 6

B u e n o s Aire s 1 2 .0 0 0 .0 0 0 Zo n a d e e s ta c io n e s 0 ,8 8

Mé xico 1 5 .6 0 0 .0 0 0 Zo n a Fría 1 ,2 0

S a n Jo s é 1 .0 0 0 .0 0 0 Zo n a C e n tra l 0 ,9 6

Q u ito 1 .3 0 0 .0 0 0 Zo n a Fría 0 ,7 0

C a ra ca s 3 .0 0 0 .0 0 0 Zo n a C o s te ra 1 ,3 1

R io d e Ja n e iro 9 .9 0 0 .0 0 0 Zo n a C o s te ra 1 ,0 0

Mo n te vid e o 1 .4 0 0 .0 0 0 Zo n a C o s te ra 0 ,9 0

As u n c ió n 1 .2 0 0 .0 0 0 Zo n a C á lid a 0 ,9 4

Ma d rid (E s p a ñ a ) 5 .0 3 0 .0 0 0 Zo n a d e e s ta c io n e s 1 ,1 0

B o g o tá 6 .8 0 0 .0 0 0 Zo n a Fría 0 ,7 5

C a li 1 .8 5 0 .0 0 0 Zo n a C á lid a 0 ,7 3

Me d e ll ín 2 .3 0 0 .0 0 0 Zo n a C á lid a 0 ,4 5

B a rra n q u il la 1 .0 0 0 .0 0 0 Zo n a C o s te ra 0 ,9 0

C a rta g e n a 6 0 0 .0 0 0 Zo n a C o s te ra 0 ,9 3

S a n ta Ma rta 2 .1 0 0 .0 0 0 Zo n a C o s te ra 1 ,1 0

B u e n a ve n tu ra 1 9 0 .0 0 0 Zo n a C o s te ra 0 ,9 6F u e nte : G e n era c ió n d e re s idu o s s ó lid o s e n e l c o n te xto lo c a l y L a t in o a m eric a no , A rrie t a G io v a n is A rrie ta , R e v is ta R eg u la c ió n C R A n 15 , p 18 5 . s n : S in da to s

Re s iduos s ó lidos pe r c á pita c iuda de s de Am é r ic a La tina

Para el caso colombiano ciudades como Medellín, Cali y Bogotá, a pesar de tener tanto una mayor concentración de habitantes como desarrollo industrial, se muestra un promedio significativamente menor de promedio per-cápita en la generación de residuos sólidos, situación que contrasta con ciudades ubicadas en las costas como Barranquilla, Cartagena, Santa Marta y Buenaventura. Esta tendencia podría explicarse por el desarrollo de las actividades turísticas y portuarias a lo largo del año. En el cuadro 14 se presentan las principales clases de residuos sólidos urbanos y las fuentes que los generan.629

629De acuerdo con la normatividad vigente la recolección de residuos hospitalarios y peligros se

consideran servicios especiales y se recogen en forma separada de los residuos domésticos.

213

CUADRO 14

D e n o m in a c ió nIn s ta la c io n e s o a c t iv id a d e s d o n d e

s e g e n e r aT ip o d e r e s id u o u r b a n o

C o m e r c ia le sT ie n d a s , r e s ta u r a n te s , b a r e s , m e r c a d o s , o f ic in a s , h o te le s ,

f a r m a c ia s , g a s o lin e r a s , e n t r e o t r o s .

P a p e l y c a r tó n , p lá s t ic o , m a d e r a , v id r io , la ta s , m e ta le s f é r r ic o s y n o f é r r ic o s , m u e b le s , m e d ic a m e n to s c a d u c a d o s , a c e it e s , p ila s , b a te r ía s , r e s id u o s p e lig r o s o s , e n t r e o t r o s .

L im p ie z aL im p ie z a d e c a lle s , p la y a s , z o n a s

v e r d e s y á r e a s r e c r e a t iv a s .

P o lv o , c o lilla s , p a p e l y c a r tó n , p lá s t ic o s , m a d e r a ,v id r io , m e ta le s f é r r ic o s y n o f é r r ic o s , m u e b le s ,m e d ic a m e n to s c a d u c a d o s , a c e ite s , p ila s , b a te r ía s , r e s id u o s p e lig r o s o s , e n t r e o t r o s .

V ía p ú b lic a V e h íc u lo s a b a n d o n a d o s .

N e u m á t ic o s , a c e it e s , g a s o lin a s y g a s ó le o s , b a te r ía s , líq u id o s d e f r e n o s , a n t ic o a g u la n te s , p ie z a s d e d is t in to s m a te r ia le s c o m p o n e n te s d e v e h íc u lo s , e n t r e o t r o s .

S a n it a r io s

H o s p it a le s , a m b u la to r io s , c lín ic a s , c o n s u lt o r io s m é d ic o s , la b o r a to r io s

d e a n á lis is c lín ic o s y d e in v e s t ig a c io n e s b io ló g ic a s , e n t r e

o t r o s .

R e s id u o s a s im ila b le s a d o m é s t ic o s , r o p a s d e c a m a d e s e c h a b le s , f u n d a s d e c o lc h ó n , v e n d a je s , a lg o d ó n u s a d o , c o m p r e s a s , m a te r ia le s d e c u r a s , a p ó s ito s , y e s o s , s o n d a s , c a té te r e s , e q u ip o s d e d iá lis is , a g u ja s , je r in g a s , b is tu r ís y a n a to m o p a to ló g ic o s , e n t r e o t r o s .

C o n s t r u c c ió n y d e m o lic ió n

R e p a r a c ió n d e c a lle s , d e r r ib o d e e d if ic io s , c o n s t r u c c ió n d e n u e v o s

e d if ic io s , o b r a s m e n o r e s d e r e p a r a c ió n d e v iv ie n d a s , e n t r e

o t r o s .

E s c o m b r o s , m a d e r a , h ie r r o s , p ie d r a s , g r a v a , h o r m ig ó n , la d r illo s , m a d e r a ,

h ie r r o s , p lá s t ic o s , p ie z a s d e f o n ta n e r ía y e le c t r ic id a d .

In d u s t r ia le s

A r te s g r á f ic a s , t a lle r e s m e c á n ic o s , te x t ile s , c u r t id o s , c a lz a d o ,

c a r p in te r ía s , e b a n is te r ía , in d u s t r ia s m e tá lic a s , e n t r e o t r o s .

P a p e l y c a r tó n , p lá s t ic o s , t e x t ile s , c u e r o , m a d e r a , a s e r r ín , v id r io , la ta s , p in tu r a , la c a s , b a r n ic e s , g r a s a s , h ie r r o s , m e ta le s , r e s id u o s p e lig r o s o s , e n t r e o t r o s .

F u e n te : G u ía p a r a la g e s t ió n e c o ló g ic a d e lo s r e s id u o s , O te r o L u is , 1 9 9 9 , t o m a d o d e A r r ie ta G , G e n e r a c ió n d e r e s id u o s s ó lid o s e n e l c o n te x to lo c a l y L a t in o a m e r ic a n o , R e v is ta , R e g u la c ió n d e a g u a p o ta b le y s a n e a m ie n to , n .1 5 , p á g . 1 7 9

O r ig e n d e lo s r e s id u o s u r b a n o s

Los residuos sólidos en Colombia (2002) estaban compuestos en su mayoría por residuos de carácter orgánico con un 65%, seguido por desechos de plástico con el 14% y papel y cartón con el 5%. Estos tres componentes participaban con cerca del 80% del total de los producidos y el restante 20% estaba compuesto por vidrio (4%), textiles (3%), caucho y metales (1%) y otros no especificados con el 5% como se aprecia en el gráfico 25. Estas tendencias pueden cambiar en función de las características geográficas, culturales, demográficas, climáticas y económicas de las ciudades y regiones. No obstante, los estudios demuestran que las poblaciones pequeñas y de más bajos ingresos tienden a incrementar la producción orgánica.630

630ARRIETA, Giovanis, Generación de residuos sólidos en el contexto local y Latinoamericano. En:

Revista regulación de agua potable y saneamiento básico, CRA n.15, p. 176. Según el análisis realizado por parte de la SSPD para el año 2002 y reseñado en el trabajo la producción de residuos sólidos equivale a una producción promedio diaria por habitante varía entre 0,3 y 0,9 kilogramos dependiendo de las características socioeconómicas y tamaño de la población.

214

GRÁFICO 25

Fuente: CRA

En el cuadro 15 se presenta la información estadística acerca de la composición por clases de residuos en algunos países representativos de América Latina y de otros países de mayor nivel de desarrollo. Como se observa en el gráfico 26 la composición de residuos sólidos es diferente en función del nivel de desarrollo. En efecto, en países desarrollados como España, Francia y Estados Unidos, la composición en la generación de residuos presenta para la materia orgánica cifras del 42% 18% y 21% respectivamente. En contraste, en países como Colombia, Argentina, Ecuador, Bolivia y Uruguay la producción de residuos orgánicos es superior al 50%. CUADRO 15

Paises y tipo de res iduo Orgánicos Papel Cartón Plás ticos Vidrio Metales Textiles Otros

España 42,5 22,5 s .n 11,5 7,0 3,7 5,0 1,0

Es tados Unidos 25,0 8,0 7,0 9,0 s .n 11,0

Francia 21,0 7,0 12,0 5,0 5,0 15,0

México 32,6 7,3 12,5 7,5 16,4 1,8 0,0 3,5

Colom bia 66,0 5,0 2,0 1,0 4,0 0,0

Bras il s .n 3,0 3,0 4,0 s .n 65,0

Perú 50,0 3,2 1,3 2,1 1,4 3,2

Chile 49,3 10,3 1,6 2,3 4,3 13,4

Uruguay 56,0 13,0 4,0 7,0 s .n 12,0

Bolivia 59,5 4,3 3,5 2,3 3,4 20,8

Ecuador 71,4 4,5 2,2 1,6 s .n 9,8

Argentina 53,2 8,2 8,1 3,9 5,5 0,8

40,0

35,0

22,0

25,0

10,0

18,8

Com pos ición % de los res iduos sólidos por paises de diferente desarrollo económ ico

8,0

6,2

10,4

20,3Fuente: Generació n de residuo s só lido s en el co ntexto lo cal y Latino americano , A rrieta Gio vanisA rrieta, Revista Regulació n CRA n 15, p. 189. sn: s in dato s En el mismo cuadro se observa que los países de mayor nivel de desarrollo como Francia y Estados Unidos muestran una composición de residuos sólidos muy parecida. Es decir, menor generación de residuos orgánicos pero mayor producción de otros desechos como cartón, papel, vidrio y metales. El dato es similar, pero al contrario, en los países de América Latina incluida Colombia, es donde se produce mayor cantidad de residuos orgánicos

Vidrio4%

Caucho1%

Metales1%

Textiles3%

Otros5%

Patógenos y peligrosos2%

Orgánicos65%

Papel y cartón5%

Plásticos 14%

Composición promedio de los residuos sólidos en Colombia 2002

215

y menos de cartón, papel, vidrio y metales. El análisis permite concluir que un factor determinante de la composición de los residuos es el nivel de desarrollo.

III.4.1. Componentes del servicio domiciliario de aseo

En Colombia, el servicio de aseo en sus distintos componentes es prestado por empresas públicas, privadas y mixtas y financiado mediante tarifas cobradas a los usuarios dentro de la factura del servicio de agua potable. Vale la pena señalar que los usuarios se clasifican en residenciales y no residenciales. Estos últimos se dividen en seis estratos, de acuerdo con criterios relativos a la vivienda, el entorno y en función del nivel de ingresos, como se aprecia en el caso de las familias de menor ingreso que son catalogadas como estrato uno. Los usuarios no residenciales se dividen en grandes y pequeños productores de acuerdo con su producción de residuos, con más o menos de un metro cúbico, respectivamente. Su tarifa se cobra según su peso y volumen. De acuerdo con la normativa vigente el servicio público domiciliario de aseo se define como la modalidad de prestación del servicio para residuos sólidos producidos tanto por sector residencial como por el no residencial, Los que por su naturaleza, composición, tamaño y volumen debe de ser manejados por una entidad prestadora especializada.631 El servicio está compuesto por el barrido y limpieza de vías y áreas públicas, la recolección, transporte, transferencia, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos originados por estas actividades.632 Así mismo, el RSPD633 incluyó acciones completenta-rias como: transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos, el corte de césped y la poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas, el lavado del mobiliario urbano señaladas en la Ley 632 de 2001634. El Decreto 1713 estableció los componentes como se observa en la gráfica 26.635

El Consejo de Estado636 precisó que la actividad de prestación del servicio público de aseo está integrada no solo por la parte operativa, sino que también comprende las actividades de administración del catastro de usuarios, cobro, atención al cliente, quejas y reclamaciones, recaudación, gestión de

631MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, DECRETO 605 de 1996 por el cual se reglamenta la

ley 142 de 1994 en relación con la prestación del servicio público domiciliario de aseo. Define servicio especial como el relacionado con la recolección, transporte y tratamiento de residuos sólidos que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso, no puedan ser manejados, tratados o dispuestos normalmente, a juicio de la entidad prestadora del servicio.

632MINISTERIO DE DESARROLLO EONÓMICO, El artículo 1° Decreto 1713 de 2002, por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, Artículo tercero, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos.

633MINISTERIO DE DESARROLLO EONOMICO, Decreto 1713 de 2002, por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, el artículo 4°.

634CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 632 de 2000, por la cual se modifican parcialmente las leyes 142, 143 de 1994, 223 de 1995 y 286 de 1996.

635MINISTERIO DE DESARROLLO EONOMICO, Decreto 1713 de 2002, Op. cit., artículo 3°. 636CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 16 de noviembre de 2001, con ponencia del Magistrado Camilo

Arciniegas Andrade. Esta jurispudencia deja claro que “las actividades de gestión, entre las cuales se encuentran los procesos de facturación, cobro, quejas y reclamos, son servicios inherentes al objeto social de las empresas prestadoras de servicios públicos según lo previsto en diversas disposiciones de la Ley 142.

216

cartera, administración de los fondos y facturación conjunta, es decir, la gestión administrativa, comercial y financiera. GRÁFICA 26

De acuerdo con el Decreto 1713637 la prestación del servicio público domiciliario de aseo debe observar los siguientes principios básicos: garantizar la calidad del servicio a toda la población, prestar eficientemente el servicio en forma continua y sin interrupción, obtener economías de escala comprobables, garantizar a los usuarios su participación en la gestión y fiscalización, desarrollar una cultura de la no basura y minimizar el impacto ambiental de la producción de residuos sólidos. Así mismo, los municipios deben asegurar directamente o a través de las empresas la prestación de servicio de aseo a todos los estratos socioeconómicos, incluidas las zonas marginadas.638 Para ello debe planificarse la ampliación de la cobertura de acuerdo con el desarrollo de la población. Esto implica que en la prestación del servicio de aseo se haya de cumplir con los estándares de calidad, continuidad y frecuencia definidos por el marco regulatorio. Por otro lado, dado que la provisión del servicio de aseo está dividida en varios componentes que deben realizarse simultáneamente, se requiere de un conjunto de operaciones coordinadas y planeadas unas con otras, desde el punto de vista operativo y ambiental, según sus características, volumen, tratamiento, aprovechamiento, disposición final, entre otros factores. Por ello, resulta más eficiente realizar estas actividades de manera integrada en un solo operador, con el fin de conseguir economías de escala, de alcance y de continuidad. Lo anterior no significa que el servicio no se pueda prestar en

637MINISTERIO DE DESARROLLO EONOMICO, Op. cit., artículo tercero, y el Decreto Ley 2811 de 1974

y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos. 638El Artículo 5º del Decreto 605 de 1996 establece que el Municipio debe promover y asegurar la

solución del manejo de los residuos sólidos en su área rural urbana y suburbana.

Defin ici ón del servici o de aseo e n el De cre to 1 713 de 200 2 Modalidad Ac tividade s Re si duos sólid os

Fuen te: G uía me todo lóg ica de costo s y ta rifas pa ra el se rv ic io púb lico de aseo, CRA , Na cione s Un id as, MA VDT, p .6.

Orige n residencia l y o tro que no correspond en a l servicio espe cial . Ba rrido y limp ieza de áreas públicas.

Por su natu raleza , composición, tamaño, volumen y peso no pueden

ser manejados no rma lmente por la persona prestadora .

Incluy e: P oda de árboles y corte de cés ped en v ías y áreas

públicas, escombros peligrosos, et c.

Reco lecció n Tra nspo rte Tra nsferencia Disposició n fina l Aprove cha miento

Dom ic iliario - O rdin ario

E sp ecial

Servic io público domici liar io de aseo

217

condiciones de competencia por diferentes operadores en cada componente del servicio mediante desagregación vertical. De los servicios regulados por el RSPD, es decir, los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural, presentan como característica fundamental que son distribuidos mediante redes interconectadas. En contra de esta característica, la Ley incluyó el servicio de aseo, a pesar de ser el único que no se suministra mediante redes.639 La decisión del legislador de incluirlos, pese a esas características obedeció, en primer lugar, a las externalidades e impacto ambiental negativo por la deficiente disposición de residuos y desperdicios en las fuentes hídricas, cuencas y acuíferos. En segundo lugar, a que una parte de los residuos sólidos, generados durante el proceso de limpieza termina siendo depositada en el sistema de alcantarillado. En tercer lugar, antes del RSPD el servicio era regulado por la JNT. En cuarto lugar, al igual que los otros servicios se financia mediante tarifas y debe ser cobrado en forma conjunta con otros servicios del sector de saneamiento básico. A los anteriores argumentos se suma la decisión de la Corte Constitucional que estableció las características que tienen los servicios públicos. Dicha Corte señaló que son aquellos que se suministran a través del sistema de redes físicas o humanas, que tienen como punto terminal las viviendas y están destinados a satisfacer las necesidades básicas de las personas. Por último, que pueden ser prestados por el Estado y por particulares manteniendo éste su regulación y vigilancia.640 Es necesario enfatizar que para el caso del servicio de aseo es el domicilio el productor de desperdicios, residuos y basuras, lo que le hace un servicio domiciliario por definición, en contraste con los servicios públicos como el de energía o telecomunicaciones cuya generación no está relacionada con el lugar de residencia. Parece claro así que para el máximo organismo de control constitucional, el servicio de aseo debe ser incluido y regulado por la Ley al ser prestado por redes humanas y tener como punto final las viviendas. Según esta institución la red se puede definir como “un sistema o grupos de dos o más componentes que funcionan conjuntamente con un interface. Su característica principal es que cuanto mayor sea la red, mayor es la utilidad para los consumidores del servicio que se suministra por medio de esta”.641 En consecuencia, la red genera externalidades positivas puesto que en la medida en que mayor número de usuarios se conectan los costos se hacen decrecientes. Sin embargo, un elemento diferenciador del servicio de aseo frente a otras redes como las de acueducto, gas o telecomunicaciones es no estar 639SUPERINTENDENCIA Op. cit., p. 36. 640CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-578 de noviembre de 1992, p. 4. 641LASHERAS, Op. cit., p. 22.

218

conectada en forma física, si bien la prestación del servicio está ramificada por toda el territorio al atender a cada usuario en su domicilio mediante un gran número de micro y macro rutas642 operadas por una red humana y vehicular. Esta red incluye escobitas, compactadores, camiones recolectores, entre otros. El servicio público de aseo presenta las siguientes características económicas:643

• Requiere tecnologías específicas e inversiones no recuperables, fundamentalmente en el componente de disposición final.

• Presenta aspectos de monopolio natural que incluyen economías de escala en el sistema de planeación y gerencia.

• Los usuarios son cautivos, en el sentido de la dificultad de contratar el servicio dentro de un mercado de libre concurrencia en razón a las limitaciones y al monopolio ejercido por el sitio de disposición final, hecho que limita las posibilidades de eficiencia.

• Exhibe economías de escala cuando el servicio se ofrece en condiciones de monopolio (costos menores a mayores usuarios) y de aglomeración (ciertos servicios son más baratos cuando los presta una única empresa que cuando los ofrecen dos o más).

• Existen limitaciones operativas, es decir, no tiene sentido que existan dos redes físicas como el caso del acueducto o de energía eléctrica o una red humana en una misma ciudad para el caso del servicio de aseo. Lo más asimilable al servicio de red es el componente de recolección y transporte.

• En comparación con otros servicios públicos como el eléctrico, el acueducto y el alcantarillado, el sector de aseo tiene unos bajos costos hundidos exceptuando el componente de disposición final.

• Se encuentran economías de continuidad, lo que significa que mientras mayor sea el número de usuarios agrupados en una misma área geográfica menor será el costo fijo de provisión del servicio. Esto se ve en el caso del servicio de recolección y en menor proporción el de barrido.

• La no prestación del servicio tiene una red de externalidades sobre el medio ambiente y la salud pública.

• La entrada al mercado no es difícil pero requiere de cierto conocimiento técnico del servicio y está regulada.

• Desde un punto de vista constitucional y normativo es un servicio público.

• Existe alguna capacidad ociosa de la inversión fija por las estacionalidades en la generación de residuos.

• Existen múltiples alternativas para la disposición final de residuos sólidos. Sin embargo, su diversidad de contenidos, presentación y recolección generan una amplia gama de posibilidades.644

642Macro ruta es la división geográfica de una ciudad o zona para la distribución de equipos con el fin de

prestar el servicio y micro ruta es la descripción detallada a nivel de las calles y manzanas del trayecto.

643SPILLER, Pablo, Costos y beneficios de la regulación. En: Revista regulación de agua potable y saneamiento básico, n.2, agosto de 1997, CRA. p. 37.

219

• La medición a nivel individual mediante aforos por volumen es costosa, inexacta y difícil de realizar.645

Existe un aspecto que incide tanto en la tecnología de producción como en la estructura de costos y es, por un lado la calidad de la malla vial y los tiempos y movimientos de desplazamiento de los vehículos recolectores y, por otro, la oferta de tierras y condiciones ambientales para poder desarrollar el sitio de disposición final. Otro valioso elemento a señalar es la no posibilidad de almacenar y dividir el servicio de recolección (indivisibilidad). Lo primero significa que los compactadores no se pueden utilizar en su capacidad plena. Sin embargo, su no utilización genera costos fijos y variables. El segundo implica que cuando el vehículo está siendo utilizado y se presenta una demanda adicional, se requiere de otro vehículo (indivisible).646 En el cuadro 16 se resumen las características económicas de acuerdo con cada uno de sus componentes frente a tres características: CUADRO 16

S u b s e c t o r E c o n o m í a s d e E s c a l a

C o s t o s H u n d i d o s

E s t r u c t u r a d e l M e r c a d o

T r a t a m i e n to y d i s p o s i c i ó n M o d e r a d a sM o d e r a d o s a

a l to s M o n o p o l i o n a t u r a l o

o l i g o p o l i o

F u e n t e : C o m i s i ó n d e R e g u l a c i ó n d e A g u a P o t a b l e y S a n e a m i e n t o B á s i c o . E l e s t a d o d e l a r t e d e l a r e g u l a c i ó n , e n e l s e c t o r d e A g u a P o t a b le y S a n e a m i e n t o B á s i c o e n C o l o m b i a . B o g o t á , e n e ro d e 2 0 0 1 , p . 5 6 .

C a ra c t e r ís t i c a s e c o n ó m i c a s d e l s e r v i c io d e a s e o

R e c o l e c c ió n

B a rr i d o y l i m p i e z a

A l ta s B a j o s C o m p e te n c i a o

M o n o p o l io n a tu r a l .

A l ta s B a j o s C o m p e te n c i a o

M o n o p o l io n a tu r a l .

A pesar de estas generalidades, el servicio público de aseo presenta sus propias especificidades desde cada uno de sus componentes: recolección y transporte, barrido de calles y disposición final. Estos servicios presentan las siguientes características que se enuncian a continuación.

III.4.2. Características del almacenamiento de resi duos sólidos El almacenamiento es la única fase del servicio de aseo que desarrolla el usuario al colocar, separar y clasificar en la fuente los residuos sólidos en recipientes y en bolsas apropiados en función de las cantidades producidas, de la clase de residuos, de la frecuencia de recolección y del peso. El almacenamiento debe tener un diseño que permita su manipulación a los operarios y equipos y deben ser retornables o desechables. Tanto la presentación como el almacenamiento es responsabilidad del usuario y deberá cumplir con los estándares y el reglamento establecido por la autoridad municipal. 644COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, Metodología de

costos y tarifas para el servicio de aseo. En: Revista regulación de agua y saneamiento básico, CRA, n. 11, p.8.

645Ibíd., p.8 646Ibíd., pp. 8-9

220

La fase del almacenamiento se divide en aprovechamiento y tratamiento.647 El primero es un proceso que permite la gestión integral de los residuos sólidos, al recuperar materiales con el fin de reincorporarlos al ciclo productivo por medio de la reutilización648 y el reciclaje.649 Mientras que el segundo es el conjunto de procesos y técnicas mediante los cuales se modifican las características de los residuos sólidos aumentando las posibilidades de su reutilización, dentro de estos procesos se incluyen la incineración,650 el compostaje651 y la lombricultura.652El propósito de esta fase es originar beneficios sanitarios y económicos sobre el medio ambiente al disminuir el volumen de residuos producidos, disminuyendo así su impacto sobre el citado medio ambiente, como los riesgos para la salud humana.

III.4.3 Características del servicio de recolección domiciliaria La recolección de basuras y transporte de residuos es la acción de retirar los residuos sólidos del lugar de producción y presentación de todos los productores y su transporte hasta el sitio de tratamiento y disposición final sean aquellos unidades residenciales, familiares, comerciales, industriales u oficiales. El componente se caracteriza por los elementos que se indican a continuación:653

• Se presentan economías de continuidad y de escala en el sentido de que es más barato tener un solo camión que recoja todos los desechos de una sola calle, en vez de tener varios camiones para que cada uno recoja una parte de los residuos.

• La escala mínima de eficiencia puede oscilar entre 10.000 y 50.000 residentes.654

• Los costos hundidos son bajos, pues la maquinaria y equipo utilizado se podrían usar en otros en otros usos alternativos o por otros entes territoriales.

• Es la actividad más costosa del servicio de aseo pues supone entre 80 y 90% del costo total.655

De acuerdo con la normatividad vigente en el país las actividades de recolección y transporte de residuos sólidos se deben realizar conforme a las

647El artículo 1, Decreto 1713 de 2002 Op. cit. 648Es la prolongación y adecuación de la vida útil de los residuos sólidos recuperados y que mediante

procesos, operaciones o técnicas. 649Es el proceso mediante el cual se aprovechan y transforman los residuos sólidos recuperados y se

devuelve a los materiales su potencialidad de reincorporación como materia prima de bienes finales. 650La incineración de reducidos permite la reducción de estos en volumen en cerca del 10% estos

proceso es usado para generar energía 651El compostaje es un proceso que permite que el contenido orgánico de la basura se reduzca por la

acción bacteriológica de lo que resulta un producto denominado compost siendo el un material similar al humus (tierra) que mejora los suelos.

652El cultivo de la lombriz (Eisenia foétida) que utiliza ciertos residuos orgánicos como alimento lo que genera humus material que permite mejorar los suelos.

653LONDON ECONOMIC-CAPITAL WEB, Promoción de la competencia en la prestación de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, informe Final entregado a la CRA, mayo de 1999, pp. 70-75.

654Los costos medios disminuyen como consecuencia de la caída en los costos fijos. 655JARAMILLO, Op. cit., p. 14.

221

siguientes normas:656 la recolección debe efectuarse de modo tal que se minimicen los efectos ambientales, en especial el ruido y la caída de residuos en la vía; debe hacerse en las zonas en las cuales se utilice el sistema de recolección por contenedor; los usuarios deben depositar los residuos de acuerdo con su capacidad y acorde con la frecuencia de recolección; y la operación de compactación debe efectuarse en zonas donde se cause la mínima molestia de impacto ambiental en términos de ruido a los residentes.

Así mismo, la recolección se efectúa según horarios y frecuencias en las rutas establecidas previamente, las cuales deberán darse a conocer a los usuarios utilizando medios escritos de amplia circulación local.657 Las rutas deberán ser cumplidas por las entidades prestadoras del servicio de conformidad con los contratos de prestación del servicio y todo cambio en las condiciones deberá ser notificado con anterioridad a los usuarios658.

El servicio de recolección domiciliaria fue prestado hasta la década de los ochenta en casi todos los municipios del país por las Secretarias de Obras Publicas mediante las cuadrillas contratadas para ese fin y se cobraba mediante impuestos municipales. En la actualidad este servicio es ofrecido por operadores especializados y su costo es asumido por la totalidad de los usuarios del servicio de aseo del ente territorial mediante una tarifa regulada por CRA. El servicio de recolección presenta características de un bien público puesto que es difícil excluir a un usuario o identificar en la fuente al productor. El generador podría tener dos opciones como son comportarse cívicamente pagando el valor facturado o bien disponer clandestinamente su producción en separadores, parques o en sitios públicos, sin ningún costo y por consiguiente causar externalidades negativas a la salud pública, al medio ambiente y a la calidad de vida de toda la sociedad.

III.4.4. Barrido de vías y limpieza de áreas públic as El barrido de vías y limpieza de áreas públicas se conoce como “el maquillaje de los centros urbanos”. Es el conjunto de actividades tendentes a dejar las áreas públicas libres de todo residuo sólido diseminado o acumulado. La producción de residuos sólidos proviene en primer lugar de la producción de los ciudadanos al arrojar los residuos a las zonas públicas de la ciudad o a la naturaleza que, mediante la lluvia, el viento, los deslizamientos, etc… esparce los materiales como arena, piedra, hojas, entre otros elementos. Esta labor se puede realizar mediante el uso de fuerza humana o con equipos mecánicos e incluye la aspiración y/o el lavado de áreas públicas.659 Estas actividades son responsabilidad de las empresas del servicio de aseo y debe realizarse con una frecuencia tal que vías y áreas públicas estén siempre limpias.660

656Artículo 31 Decreto 605 Op. cit., 657Ibíd. artículo 32 y 33 658Ibíd. artículo 35, 659Ibíd. artículo 1, 660Ibíd. artículo 1

222

En el componente de barrido de calles y transporte se evidencian las siguientes características económicas.661

• Es un monopolio natural en el sentido de que no sería económico tener a más de una firma a cargo de la limpieza de una misma calle. Esto significa que es más eficiente y económica mediante contratos de concesión la adjudicación de zonas geográficas exclusivas para una empresa.

• La escala mínima de eficiencia es pequeña, lo cual implica que un municipio puede tener varios prestadores sin perder eficiencia.

• Los costos hundidos son bajos. El equipo necesario como barredoras mecánicas, recipientes de basura, volquetes, camiones compactadores, etc. no son tan intensivos en capital y fácilmente se pueden usar en otros municipios.

El concepto de bien público para el servicio barrido de vías y limpieza de áreas públicas se sustenta en los principios de no exclusión e imposibilidad de individualización, puesto que no es el residente al frente de una vía quien genera los desechos y él no es el directo beneficiario del servicio. En resumen, los beneficios de limpiar las áreas públicas recaen sobre quienes transitan. Por esta razón es claro que al no poder identificar al productor de esta clase de desechos, al igual que al no poder excluir a costo razonable a ningún habitante de los beneficios del barrido y la limpieza de las vías y demás áreas públicas, se está ante un bien público. Por estas características, es un servicio que debería ser financiado con impuestos y no con tarifas.

III.4.5. Disposición final de residuos La disposición final de los desechos es el conjunto de acciones y tecnologías mediante las cuales se modifican las características de los residuos sólidos incrementando sus posibilidades de reutilización o para minimizar los impactos ambientales y los riesgos a la salud humana. La disposición final es el proceso de aislar y confinar los residuos sólidos en forma definitiva.662 El componente de disposición final tiene las siguientes características económicas:663

• La escala de eficiencia mínima de un relleno sanitario varía según las condiciones del municipio y se pueden presentar para un mercado de más 170.000 habitantes.

• Los sitios de disposición final presentan altos costos hundidos por lo cual ésta no puede ser utilizada en usos alternativos.

661London, Op. cit., pp. 70-75. 662Técnicamente los rellenos son diseñados con una base conformada por suelos y materiales sintéticos

de baja permeabilidad para evitar la migración de los lixiviados generados dentro del relleno hacia los acuíferos profundos. Tienen un sistema de drenaje para conducir los lixiviados hacia sitios de tratamiento. Así mismo, presentan capas de suelo que se compactan encima de los desechos con el objeto de evitar los efectos ambientales que producen las basuras expuestas. Así mismo, un sistema de manejo de los gases que consisten en la instalación de chimeneas verticales, con el propósito de conducir los gases hacia la atmósfera o a su destrucción térmica para controlar los efectos de emisiones, por último, presentan un sistema de impermeabilización en la superficie o cobertura final.

663LONDON, Op. cit., p 80.

223

• Requiere de una alta inversión de capital antes, durante y después de la operación.

• Pueden tener una vida útil que oscila entre 20 y 40 años. • Requiere de licencia ambiental que tiene un largo período de aprobación

con lo cual aumentan los costos de transacción. • Las empresas hacen uso intensivo del capital con inversiones no

recuperables, dependiendo el tratamiento ambiental que se dé a la emisión de metano a la atmósfera y al tratamiento de las aguas residuales y los lixiviados.

Es significativo destacar que un vertedero a cielo abierto664 no dispone de medidas de prevención y mitigación de los impactos ambientales y sanitarios, puesto que la operación se efectúa sin tener en cuenta la contaminación de las fuentes hídricas con los líquidos lixiviados o la emisión de metano a la atmósfera. En contraste, el relleno sanitario cuenta con unas características técnicas que permiten disminuir los efectos al medio ambiente y los riesgos para la salud.

La disposición de desechos municipales en rellenos sanitarios es una de las prácticas más comunes y económicas en el mundo. Según la Agencia de Protección Ambiental durante el año 2003 el 56.9% de los residuos sólidos generados en los Estados Unidos se manejaron mediante disposición en rellenos sanitarios. Esta tecnología aísla los desechos, controla los lixiviados y el biogás que se genera producto de la descomposición de la materia orgánica.665

Es necesario enfatizar que la experiencia internacional en el tema de rellenos sanitarios es concluyente, puesto que siguen produciendo biogás y lixiviados 20 años después de su cierre. Durante ese lapso de tiempo no es posible utilizar el terreno por razones ambientales. Reppet666 (1995) recomienda que se deben tener sistemas de tratamiento de lixiviado y de destrucción térmica de gases por ese período.667 Por lo tanto, esa externalidad requiere de mayor costo por tonelada de residuo dispuesto, puesto que el período del relleno no abarca solo su vida útil, sino también el lapso de la clausura hasta su recuperación.

Como consecuencia del impacto negativo en el medio ambiente en todas partes del mundo, los ciudadanos intentan no tener en su municipio un sitio de disposición final. El fenómeno se conoce bajo la expresión americana de -Nimby (Not In My Back Yard: no en mi patio trasero) que describe el hecho de que nadie quiere tener un vertedero cerca a sus predios.

664CORTE CONSTITUCIONAL en la sentencia C-1043 de 2003 ratifico que en el régimen actual, el

barrido y la limpieza de las calles hacen parte de los componentes del servicio público domiciliario de aseo.

665EPA Managing Solid Waste – RCRA Subtitle D Section II, pág II – 4. 666REPPET G, Pedro C. Basic Considerations for the Design of Municipal and Hazardous Waste Landfills.

X Conferencia Panamericana, Guadalajara, México, 1995. 667En Estados Unidos, esa obligación fue implantada en 1994 por el Clean Air Act (Decreto de Aire

Limpio). OWEIS, ISSA and Khera, RAJ P. Geotechnology of Waste Management. Butterworth & Co. Publishers Ltd. 1990.

224

El síndrome aparece en la década de los mil novecientos setenta y se extiende en la actualidad cuando los gobiernos estatales tienen una gran presión social para no permitir la instalación de rellenos sanitarios o sitios de tratamiento de residuos sólidos en sus regiones. Uno de los casos más documentados del síndrome fue un barco que transportaba basura desde Long Island y navegó durante seis meses por distintos sitios del planeta sin conseguir disponer de un lugar en que depositar cerca de 4.000 toneladas. El caso se repitió con otras embarcaciones.668

Pero el episodio no es ajeno al problema del manejo de los residuos sólidos en Colombia. En efecto, para el año 2004 según el DNP 573 municipios que representan más del 50% de los que disponen sus residuos en vertederos a cielo abierto, enterramientos, cuerpos de agua superficiales o quemas, 357 municipios lo hacen en relleno sanitario y solo 32 municipios aprovechan sus residuos sólidos. Entre los ellos se incluye Medellín y Bogotá con actividades de reciclaje a cargo del sector privado.669 Estas cifras agregadas demuestran que en el país solo se aprovecha entre el 7% y 13% del total nacional de residuos producidos.670

En una investigación realizada por parte de la Procuraduría Nacional de la Nación para una muestra de 194 municipios, incluidas las capitales de los departamentos con una cobertura del 65,7% de la población, el Ministerio Público concluyó que el 41,4% de la muestra no cuenta con licencia ambiental; que 10 municipios descargaban en fuentes hídricas; que 104 municipios los tienen localizados cerca de ríos de los cuales 37 descargaban sus lixiviados sin ningún tratamiento.671

Ante esta situación el Gobierno Nacional a través del MAVDT, dentro de

la política estatal672 de manejo integral de residuos sólidos, estableció la obligatoriedad de los municipios de formular y adoptar los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos Municipales (PGIRS), reglamentados por el Decreto 1713 de 2002 como instrumento de planificación del servicio domiciliario de aseo. Lo anterior con el propósito de mejorar la gestión integral del servicio y desarrollar instrumentos que permitiesen la mayor incorporación de residuos al ciclo productivo.

Como complemento del nuevo marco el MAVDT expidió la resolución 1390 de 2005673 con el fin de obligar a los municipios a realizar el cierre de los

668ALONSO, Carlos, MARTÍNEZ, Elena, OLÍAS, Jesús de la Morena, Garrigues medio ambiente

environmental risk consulting, Manual para la gestión de Residuos Sólidos Urbanos, primera edición, Madrid 2003, LA LEY, p. 39.

669DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Lineamientos de política para un plan de desarrollo sectorial, de agua potable y saneamiento básico y ambiental, Bogotá, octubre de 2004, p.11.

670El comportamiento se puede explicar por la falta de mercados para la comercialización de materiales reciclados y a la falta de cultura ciudadana por la motivación por el aprovechamiento de los residuos. .

671PROCURADURÍA NACIONAL DE LA NACIÓN, Informe de seguimiento de gestión de residuos sólidos en Colombia, Bogotá, 2005, pp. 14-15.

672 La política de Residuos Sólidos fue definida en 1997 bajo los principios del desarrollo sostenible, esto cumplimiento de los Códigos de Recursos Naturales y Sanitario, expedidos en 1974 y 1979, normatividad que se ha venido actualizando.

673MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Resolución 1390 de 2005, por la cual se establecen directrices y pautas para el cierre, clausura y restauración o

225

vertederos a cielo abierto o la transformación técnica a rellenos sanitarios como una solución destinada a evitar la disposición de residuos en forma inadecuada.674 Es necesario mencionar que después de la aplicación de la norma pasó de 282 a 543 el número de municipios que realizan una correcta disposición, lo que ha significado que el país disponga el 80,3% de sus residuos en mejores condiciones técnicas y menores impactos ambientales. CUADRO 17

Solución técnica

Total % Total % Total % Total % Total % Total %

Toneladas / día 14.981 72,1 16.680 80,3 5.320 25,6 3.411 17,9 158 0,8 181 0,9

Municipios 282 26,0 543 50,0 628 57,9 395 36,4 66 6,1 68 6,3

Sistema 143 18,4 195 29,5 505 64,8 360 54,5 32 4,1 64 5,2

Solución técnica

Total % Total % Total % Total % Total % Total %

Toneladas / día 15,3 0,1 6,5 0 254,7 1,3 163,2 0,8 46,2 0,3 32,6 0.26

Municipios 10 0,9 7,0 0,6 76 7,0 52 4,8 23 2,1 20 1,8

Sistema 9 1,26 6,0 0,9 69 8,9 46 7,0 21 2,7 19 2,9

Después

Sistemas de disposición antes y después de la Resolución 1.390 de ocubre de 2005

Fuente: SSPD, Situación de la disposición final antes y después de la Resolución , MAVDT 1390 de octubre de 2005, p. 45, cálculos propios.

Variables

Quema Enterramiento Cuerpo de agua

VariablesAntes Después Antes Después Antes

Después

Relleno Botadero Planta integral

Antes DespuésAntes Después Antes

Como se aprecia en el cuadro 17 disminuyen las prácticas de disposición en sitios inadecuados como cuerpos de agua, vertederos, enterramiento y quemas que se consideran no amigables con el medio ambiente. Esta tendencia se logró gracias al cierre de vertederos a cielo abierto, a la transformación técnica a rellenos sanitarios y a la construcción de rellenos regionales.675

III.5. CONCLUSIONES

El estudio planteado permite establecer que los servicios públicos

desempeñan una función vital en el desarrollo de las sociedades modernas. Sin éstos, sería inconcebible la organización y el desarrollo de la estructura productiva y de las ciudades. Estos son elementos distintivos de la organización económica y tienen funciones de importancia similar a las de los sistemas financiero, cambiario, monetario y educativo. Unos servicios de saneamiento básico inadecuados en términos de cobertura, calidad y continuidad deben ser dimensionados no solo por su impacto económico sino social en medida en que la privación e insuficiencia limitan el desarrollo físico e

transformación técnica a rellenos sanitarios de los sitios de disposición final a que hace referencia el artículo 13 de la Resolución 1045 de 2003 que no cumplan las obligaciones indicadas en el término establecido en la misma.

674Los rellenos sanitarios continuarán siendo una de las soluciones más importantes para la disposición de residuos sólidos por su economía y facilidad de manejo. En términos de costo por tonelada para relleno sanitario incluyendo todos los rubros de inversión es de 12 a 15 US$/ton; en comparación, el costo por tonelada por incineración es de 40 a 50 US$/ton. Véase el PLAN MAESTRO PARA EL MANEJO DE RESIDUOS SÓLIDOS DE BOGOTÁ, Tomo II, Bogotá 2001, p.124.

675SUPERINTENDENCIA, Op. cit., pp.207- 208

226

intelectual de toda la población, lo cual aumenta la pobreza, disminuye la igualdad de oportunidades y reduce su productividad económica.

Los servicios de saneamiento forman parte de una gran cantidad de actividades económicas agrupadas bajo el término de domiciliarias. Se consideran servicios públicos domiciliarios como una respuesta colectiva a una necesidad social que no puede ser resuelta en forma individual y cuyo aprovisionamiento se efectúa mediante redes que tienen como destino final una vivienda. Desde esta óptica los servicios son todas las actividades de prestación masiva mediante redes humanas o físicas organizadas para satisfacer necesidades esenciales a los ciudadanos.

Con base en los resultados expuestos, el sector del agua y saneamiento básico para 1994 participaba dentro del PIB nacional con el 0,71% mientras que, para el año 2006 representa solo el 0,58%. Ello significa que a lo largo del período analizado pierde representatividad y participación dentro de la economía nacional. La explicación de dicho fenómeno está asociada a dos hechos. Primero, al proceso de ajuste estructural iniciado en 1996 mediante la denominada transición tarifaría que consistió en ajustes mensuales de las tarifas con el fin de que estas llegasen a la meta en la fecha límite ordenada por la Ley. Segundo, al cumplimiento por parte de las empresas del RSPD que señalaba que los subsidios asignados no excederían los 20 metros cúbicos.

Otro resultado global es que la mayor demanda de los servicios de saneamiento las realizan las familias, seguidas por los sectores de servicios y el sector industrial. Sin embargo, a pesar de la baja participación de todos los sectores productivos no se puede soslayar la importancia de los servicios de saneamiento como insumos productivos, puesto que todos los 60 subsectores productivos demandan esos servicios. Es más, su carencia o baja cobertura, la falta de calidad o continuidad son determinantes en la competitividad de una sociedad y en la localización de proyectos de inversión, tanto de inversores de origen local como extranjero.

Se ha mostrado en este capítulo cómo la ideología del servicio público para las actividades de acueducto y saneamiento básico es clara en la medida en que estos servicios satisfacen necesidades vitales como anteriormente se ha destacado. Sin embargo, para los otros servicios públicos es cuestionable su pertinencia. Esta concepción presenta dos problemas. El primero está relacionado con los criterios sobre la definición de servicios públicos y cuáles sean los principios a ser incluidos dentro de la acepción. El segundo, relacionado con los parámetros sobre lo que haya de entenderse como necesidades de interés general. En consecuencia, la valoración de interés público requiere de una contextualización rigurosa y adecuada en términos sociales y económicos.

Desde luego, a nombre de esta concepción, el Estado tenía como uno de sus objetivos intervenir en cualquier esfera social, política y económica con el fin de garantizar o prever los bienes o servicios que se consideraban públicos y de interés general. Como resultado, no existen limites sobre cuáles eran los criterios para considerar un servicio como de carácter público o los límites del interés general. En consecuencia, bajo esta concepción filosófica se

227

justifica el crecimiento del tamaño del Estado al proveer los bienes y servicios que la sociedad considere como servicios públicos y de interés general.

Como resultado del análisis se identificó cómo la legislación colombiana contiene algunos principios básicos de los esquemas europeo, francés y angloamericano en relación con la naturaleza de los servicios públicos, el servicio universal, la igualdad, la accesibilidad, el papel y las posibilidades de acción de los agentes públicos y privados en términos de libre competencia, los derechos de los usuarios, el modelo tarifario, el monto, las fuentes para otorgar subsidios y la supervisión del servicio.

El estudio ha permitido identificar cómo el servicio de aseo al generar la

cadena: recolección - transporte - transferencia - tratamiento - disposición final permite que los operadores presten un servicio que incluye varios componentes de carácter intangible, puesto que el resultado de la prestación del servicio no es visible para el usuario. Sin embargo, genera significativos beneficios para toda la sociedad en términos sanitarios, ambientales y de calidad de vida. Ello está en contraste con otros servicios tangibles para el usuario como el de energía en los que éstos se reciben y utilizan en forma visible y perceptible.

De acuerdo con la investigación se puede establecer que el servicio de aseo incumple las condiciones de eficiencia económica sustentadas en:

• A pesar de no requerir infraestructura de red para su prestación como

los servicios de telecomunicaciones, de agua potable y de alcantarillado, presenta características que lo ubican dentro de los monopolios naturales débiles676 al presentar costos decrecientes en algunos de sus componentes.

• Presenta innumerables externalidades negativas relacionadas con la salud, el medio ambiente y la calidad de vida.

• Es un bien público sustentado en los principios de no exclusión e imposibilidad de individualización677 puesto que los beneficios de limpieza pública recaen tanto sobre quienes transitan como los que residen en una ciudad.

• Los ciudadanos se benefician del servicio independientemente de que contribuyan o no a costearlo. Sin embargo, no tienen ningún incentivo para financiarlo de forma voluntaria. En consecuencia, se deben cobrar a través de un impuesto o en forma integrada con otro servicio.678

• Presenta problemas de equidad, apoyados en su carácter de meritorio y en la necesidad de contar con subsidios para financiar su provisión.

• Los agentes influyen en los resultados del mercado mediante prácticas colusorias y desleales de comercio.

676Se presenta cuando existe la posibilidad de que una parte del mercado sea tomada por un competidor

y como resultado el costo de prestación del servicio aumente para el conjunto de usuarios. 677La literatura económica señala como bien público que éstos no son excluibles, es decir que no puede

impedirse que los que no pagan no tengan el servicio y de consumo no rival significa que el servicio de un suscriptor no disminuye, el servicio disponible para los demás.

678RSPD, Op. cit., artículo 3 señala que ante la imposibilidad de aplicar el concepto de suspensión y corte en el servicio, dadas las fuertes externalidades negativas para la sociedad en materia ambiental y de salubridad pública. Para garantizar el pago, la Ley establece que el servicio de aseo se facture en conjunto con otro servicio público domiciliario.

228

En síntesis, se puede concluir que el servicio domiciliario ostenta fallas de mercado al proveer el servicio por debajo de las necesidades sociales por su naturaleza económica. Presenta elementos de bien público, de monopolio, meritoriedad, externalidades, economías de escala y competencia desleal. Todo lo anterior constituye fundamento para la intervención del Estado. Las fallas en los mercados de los llamados bienes públicos obedecen a que los ciudadanos no logran captar el impacto positivo en la productividad, crecimiento y bienestar en toda la sociedad. En consecuencia, en términos de política social se requiere enfocar la acción del Estado en la prestación y regulación de esta clase de servicios.

229

CAPÍTULO IV REFORMAS ESTRUCTURALES Y MODELO TARIFARIO

IV.1. LAS REFORMAS Y MODELO TARIFARIO ..................................................... 230

IV.1.1 Modelo tarifario antes de las reformas estructurales ................................. 230 IV.1.2. Particularidades en los sectores de agua y saneamiento básico.............. 236

IV.2. MODELO TARIFARIO Y AJUSTE ESTRUCTURAL ........................................ 237 IV.2.1. Reformas de carácter de constitucional al régimen tarifario ..................... 238 IV.2.2 Reformas de carácter legal al régimen tarifario ......................................... 239 IV.2.3. Modelos regulatorio y tarifario .................................................................. 243 IV.2.4 Esquema regulatorio y metodología tarifaria ............................................. 244

IV.3. REGULACIÓN DE COSTOS Y RÉGIMEN TARIFARIO .................................. 248 IV.3.1. Modelo tarifario y regulación de costos .................................................... 249 IV.3.2. Costo de recolección y transporte (CRT) ................................................. 250 IV.3.3. Costo de disposición final (CDT) .............................................................. 252 IV.3.4. Costo de barrido y limpieza ...................................................................... 253 IV.3.5. Costo medio del servicio integral de aseo por tonelada ........................... 254 IV.3.6. Costo medio del servicio integral de aseo por usuario ............................. 257 IV.3.7. Análisis tarifario y costo medio del servicio .............................................. 258 IV.3.8 Macroeconomía y precios en el sector de saneamiento básico................. 260 IV.3.9. Transición e incremento tarifario a nivel nacional ..................................... 261 IV.3.10. Transición e incremento tarifario en las principales ciudades................. 263

IV.4. COMENTARIOS A LAS RESOLUCIONES EXPEDIDAS POR LA CRA .......... 267 IV.4.1 Comentarios al componente de recolección y transporte .......................... 267 IV.4.2. Comentarios al componente del servicio de barrido y limpieza ................ 269 IV.4.3. Componente del sitio de disposición final................................................. 270 IV.4.4. Costos económicos versus costos contables ........................................... 270 IV.4.5. Actualización tarifaria y marco regulatorio ................................................ 271 IV.4.6. Fijación del parámetro tasa de retorno en la metodología tarifaría........... 274 IV.4.7. Política tarifaria y las nuevas definiciones del servicio ............................. 275 IV.4.8. Costo del servicio de aseo la JNT y el caso de Bogotá ............................ 275

IV.5. CONCLUSIONES ............................................................................................ 279

230

El presente capítulo tiene como propósito analizar el impacto que tuvo el modelo de servicios públicos inspirado en el Constitución del año 1991, consagrado en el RSPD679 en cuanto a la estructura tarifaría del servicio domiciliario de aseo. Para cumplir con ese objetivo se estudian los esquemas institucional y tarifario antes de las reformas, donde se analizan las causas por las cuales las estructuras tarifas expedidas por de la Junta Nacional de Tarifas (en adelante JNT) no estuvieron relacionadas con el costo económico de la prestación del servicio. Así mismo, se analiza la metodología tarifaría derivada del programa de reformas estructurales introducidas por la nueva legislación en el sector. IV.1. LAS REFORMAS Y MODELO TARIFARIO

IV.1.1 Modelo tarifario antes de las reformas estru cturales

La influencia del Banco Mundial en la política tarifaria en los servicios

públicos ha sido notable, puesto que estuvo asociada a la condiciones impuestas para la financiación sectorial e influyó en la creación de la JNT, que siguió sus recomendaciones en cuanto el aumento de las tarifas de los servicios públicos durante las décadas del setenta y ochenta;680 esto con el fin de superar lo que señalaba en gerente de Instituto de aguas en 1951:“está profundamente arraigado el concepto de que lo que se llama servicio público debe ser gratuito o a base pérdidas, sin comprender que en realidad no hay un servicio gratuito, pues al fin y al cabo todo gasto del Estado debe salir de los contribuyentes”.681

La JNT fue creada en la reforma constitucional de 1968682 como una

entidad adscrita al DNP que tenía como principal función controlar, fiscalizar y fijar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica.683Posteriormente, mediante el Decreto 149 de 1970684 se extienden sus funciones a los servicios de recolección domiciliaria de basuras, teléfonos urbanos, larga distancia, telégrafos y correos. En el mismo acto administrativo se incrementan sus responsabilidades al tener la obligación de elaborar estudios sobre la producción, distribución y consumo de los servicios bajo su responsabilidad.

La JNT estaba compuesta por cuatro miembros permanentes: el Jefe

del DNP quien la preside, el Jefe de la División Especial de Tarifas del DNP, quien era su secretario y, por dos miembros nombrados por el Presidente de la República. Desde 1983 se invitaba al Ministro de Gobierno y al Jefe del

679CONGRESO DE REPUBLICA, Ley 142 del 11 de julio de 1994, o RSPD, Op cit., 680LONDOÑO, PERRY, Op. cit., p.209. 681BETANCOURT, Op. cit., p.15. 682PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, Decreto 3069 de 1968, por el cual se crea la Junta Nacional de

Tarifas de Servicios Públicos, se establecen los criterios básicos para la aprobación de las mismas, y se dictan otras disposiciones.

683DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Decreto 3069 de 1968, por la cual se crea la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, se establecen los criterios básicos para al aprobación y se dictan otras disposiciones.

684PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, Decreto 149 de 1970, por el cual se suprime la Superintendencia Nacional de precios y se redistribuyen sus funciones y se revisa la organización administrativa de la Superintendencia de Industria y Comercio.

231

Departamento Nacional de Estadística (Dane) cuando se discutían temas relacionados con los sectores: Eléctrico, de comunicaciones o de agua y saneamiento. En la JNT las decisiones se adoptaban por la mayoría simple mediante consensos.

El Decreto 3069 de 1968 determina los criterios para la fijación de

tarifas. Se destaca que las empresas debían de cubrir el costo de la prestación del servicio y generar una rentabilidad con el propósito de facilitar la financiación de nueva cobertura.685 En otras palabras, el objetivo de la JNT era diseñar una estructura tarifaria que permitiera a los operadores recibir ingresos suficientes para cubrir el costo de prestar el servicio; obtener una rentabilidad sobre sus activos, con el fin de mantener, ampliar y financiar la infraestructura, para lo cual introdujo por primera vez en el país, la actualización de las tarifas con el objetivo de mantener el nivel real de estas mediante ajustes mensuales. Para el caso residencial, se indexaban de acuerdo con el crecimiento anual en el salario mínimo y en eventos especiales, se autorizaban ajustes puntuales para adecuar las tarifas a los costos de prestación del servicio y por consideraciones de equidad social.686

Para la aprobación o modificación de cualquier estructura tarifaria era

necesaria la aprobación por parte de la JNT. El trámite que se realizaba era el siguiente: primero, la empresa con aprobación de la Junta Directiva elevaba una solicitud justificando su propuesta. Segundo, la solicitud era analizada por la Secretaría Técnica, que elabora un documento de trabajo y realiza una recomendación técnica teniendo en cuenta la viabilidad de la empresa y la capacidad de pago de los usuarios. Tercero, el Secretario Ejecutivo citaba los miembros de la JNT y discutían la recomendación. Cuarto, mediante una resolución se respondía la solicitud. En algunos casos puntuales, por iniciativa de la JNT se fijaban estructuras tarifarias y se las comunicaba a los operadores.

Sin embargo, a pesar de los objetivos de la JNT, el modelo de fijación

tarifario inicial se reducía a un ejercicio financiero o ajustes de fondos supeditado a consideraciones y presiones de orden económico, político o social. En efecto, la empresa estimaba: los egresos en período de tiempo y estudiaba las posibilidades de financiamiento mediante endeudamiento con fuentes internas o externas y los aportes de recursos públicos; el balance entre los egresos y los ingresos, producto del endeudamiento y los aportes públicos, determinaba la suma de recursos que era necesario recaudar vía tarifas.

El modelo de regulación ex-post era muy particular, pues sobre la base

de costos contables ejecutados, se calculaban las tarifas y luego con más de presiones políticas que argumentos técnicos se definían éstas. En otras palabras, existía un marcado énfasis en la regulación tarifaría en función del

685Decreto 3069 señala en el punto 2 "Se define como tasa de rentabilidad la relación entre los ingresos

anuales netos de operación y el valor promedio de activos destinados a prestar el servicio. Los ingresos anuales netos de operación son la diferencia entre los ingresos anuales por concepto de venta del servicio y los gastos anuales de operación y mantenimiento, incluyendo en éstos la depreciación y excluyendo intereses”.

686DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Decreto 196, por el cual se reglamentan los Decretos - Leyes 3069 de 1968 y 149 de 1976 y se establece una estructura nacional de tarifas para el servicio de aseo, enero de 1989.

232

cubrimiento del costos de totales servicio, sin importar cómo éstos se constituían o determinaban.

Dicha metodología originó una multiplicidad de estructuras tarifarías y la

escasa información sistematizada para 1981, por ejemplo, las Empresas Públicas de Medellín tenían una estructura tarifaría caracterizada por tres elementos: en primer término, las tarifas diferenciales que se incrementan con la demanda, es decir el costo marginal se aumenta con el consumo. En segundo término, se clasificaban los usuarios residenciales en ocho categorías de acuerdo con el avaluó catastral. En tercer término, de acuerdo con las diferencias del avalúo catastral se asignaban los subsidios mediante tarifas más bajas a los sectores menores ingresos.687

Situación que la JNT intenta corregir mediante la expedición del Decreto

2545 de octubre de 1984, donde se establece, por primera vez en la historia del país, una estructura de tarifa única a nivel nacional para la prestación de un servicio público de energía eléctrica. Así se definen los niveles máximos de costo marginal que pueden alcanzar las tarifas, incorporando criterios de mínimo costo y la optimización de la operación del sistema y prohibiendo el cobro de cualquier sobrecosto no especificado. Esta política tarifaria señalaba como objetivo fundamental desmontar la multiplicidad de estructuras tarifarias y conciliar la viabilidad financiera de las empresas con la capacidad adquisitiva de los usuarios e intentaba resolver la presión social de los ciudadanos frente a la baja cobertura y la deficiente calidad de los servicios.

Es relevante anotar que el Banco Mundial tuvo gran preponderancia en

la gestión financiera y administración de las empresas de servicios públicos en Colombia en ciudades grandes, esto se debió gracias a los préstamos concedidos a este tipo de empresas. Lo anterior en contraste con la asistencia en pequeños municipios y el sector rural donde nunca se involucró.688

Por otro lado, las empresas públicas de las ciudades de Medellín, Cali,

Pereira, Bucaramanga y Manizales, entre otras, que ofrecían múltiples servicios, sin ninguna justificación o permiso con fundamento legal, utilizaban los flujos financieros positivos de otros servicios como energía eléctrica y telefonía local para subsidiar los servicios de agua y saneamiento básico. En el esquema los operadores cobraban tarifas más elevadas a determinados usuarios, sin registrar el excedente sobre el costo de prestación del servicio como un ingreso aparte del presupuesto ni el monto de los subsidios se registraba como gasto.

Para la época el Banco Mundial ya recomendaba que cuando las

empresas servicios públicos municipales ofrecieran múltiples servicios en condiciones de monopolio, el Estado no debía permitir que los servicios viables, subsidiasen a otros servicios que no lo eran. Por lo cual recomendaba

687GIRALDO, Carlos, Estudios IV, el sistema de agua potable y alcantarillado de Medellín. En: YVES,

Albouy, Análisis de costos marginales y diseño de tarifas de electricidad y agua. Medellín, mimeo, 1983, pp. 200 - 2004.

688LONDOÑO, PERRY Op. cit p. 209

233

la separación de la contabilidad por servicio y otros mecanismos regulatorios con el fin de identificar los servicios públicos que no fueran viables.689

La Ley 81 de 1988690 estableció que la política de fijación de precios y

tarifas podía ejercerse mediante las tres modalidades. La primera, de control directo, consiste en que la entidad fijará mediante resolución el precio máximo que los productores y distribuidores podrán cobrar por el bien o servicio. La segunda, de libertad regulada, en el cual la entidad fija los criterios con arreglo los cuales los distintos agentes podrían determinar los precios de los bienes y servicios sometidos al régimen y la tercera, de libertad vigilada. Con esto los agentes podían determinar libremente los precios de los bienes y servicios en cuestión, todo bajo la obligación de informar a la respectiva entidad sobre las variaciones y determinaciones de sus precios, de acuerdo con la metodología que la entidad determine.691

En 1992 la JNT señaló que los sectores de agua potable y saneamiento

básico692 estarían sometidos al régimen de libertad regulada, con lo cual delegaba a los entes territoriales la competencia para fijar la estructura tarifaria. Por ello, en lo sucesivo las tarifas serian fijadas por las Juntas Directivas de las empresas, el Concejo Municipal o por el Alcalde cuando los servicios fueran prestados por la administración local. Sin embargo, la JNT podía en cualquier momento modificar las tarifas, si no se seguían los criterios de ésta, así mismo, la vigilancia y control de estas se delegó en la Superintendencia de Industria y Comercio.

Pero la ineficiencia de las empresas frente al tema tarifario no solo era

responsabilidad de la JNT, puesto que, a pesar de ser la autoridad estatal para fijar tarifas y subsidios de servicios públicos domiciliarios, no era el único ente gubernamental con poder de decisión sobre éstos. En efecto, como antes se señaló, en la fijación de tarifas intervenían los Concejos Municipales como corporaciones deliberativas de elección popular, a través de la expedición de Acuerdos o a través de presiones políticas y clientelistas a los miembros de las Juntas Directivas o al gerente que era nombrado bajo presión del Concejo Municipal y cuyo cargo está el manejo de las empresas. Así mismo, los Concejos pueden solicitar modificaciones tarifarias a la JNT o intervenir en cualquier momento durante el proceso de solicitud.

Las Juntas Directivas de las empresas, en la mayoría de los casos de

monopolio estatal o municipal jugaban un papel determinante en su definición. En efecto, éstas no solo aprobaban las solicitudes de reajuste tarifario que se solicitaban a la Junta, sino que podían decidir aplicar tarifas por debajo de las

689SHIRLEY, Mary and Nellins, Public Enterprise Reform: Lessons of Experience, Washington, 1991,

World Bank, p.18. 690MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, Ley 81 de 1988, por la cual se reestructura el

Ministerio de Desarrollo Económico, se determinan las funciones de sus dependencias, se deroga el decreto Legislativo número 77 del 1o. de febrero de 1956, se dictan normas relativas a los contratos de fabricación y ensamble de vehículos automotores y a la política de precios y se dictan otras disposiciones.

691JUNTA NACIONAL DE TARIFAS, Resolución 144 de 31 julio de 1992. 692Las tarifas de Servicios Públicos eran controladas para los siguientes sectores: agua, energía

eléctrica, gas a usuarios finales, alcantarillado, aseo, servicio telefónico local y larga distancia tanto nacional como internacional, telégrafos télex, fax, transmisión de datos y correo urbano, interurbano, nacional e internacional y electrónico.

234

aprobadas por ésta. Tal situación se dio dado que los niveles señalados la Junta Directiva, se entendían como los valores máximos posibles a cobrar por el servicio693, con lo cual los subsidios otorgados variaban de acuerdo a cada municipio; esta política determinó una gran multiplicidad de estructuras de subsidios.

Este comportamiento se explica en parte porque las firmas estatales no

cumplían los mandatos emanados de la JNT desde 1968, como bien los señala el Presidente de la República de la época, Carlos Lleras Restrepo en su mensaje al Congreso con respecto a la tarifa, es: “baja representa en el fondo un subsidio al consumidor que contribuye a cerrar el paso a los futuros progresos. Por el contrario la tarifa que deja margen para emprender el costo de los ensanches implica una forma de capitalización eminentemente deseable. […] El deseo de no provocar el descontento de los usuarios y la falta de previsión han mantenido en muchos casos tarifas tan bajas que producen inclusive pérdidas de operación y desde luego no permiten pensar en el financiamiento de los ensanches”.694

Sin embargo, ni la voluntad política del presidente, ni la capacidad técnica

de la JNT permitieron que prevaleciera la Ley y sus actos administrativos a las empresas, porque predominaban los criterios de orden político y las presiones de los diferentes grupos sociales. Por lo tanto, al ser de carácter público no cumplían con la estructura tarifaria y de subsidios, dado que cobrar el costo del servicio o al incrementar las tarifas o desmontar los subsidios, conllevan un alto costo político para los mandatarios locales, como muy bien lo señala Betancur “podría decirse que llegó a crearse una especie de derecho tarifario para-legal, cuya base era la costumbre y no las normas.”695

Como lo reconoció en la Asamblea Nacional Constituyente donde se

identifica que el problema de las tarifas no solo es culpa de organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, sino de arbitrariedades, la burocracia, los malos manejos que hay al interior de la empresas, es decir los constituyentes reconocen que el problema de las empresas de servicios públicos se explica por la desidia de la clase dirigente.696

Igualmente, se discutió que resultaba inaceptable que los reajustes

tarifarios se explicaron por el desgreño administrativo, así como a las obligaciones financieras que sin respaldo presupuestal se han adquirido trasladándole al usuario el costo de la deuda y la corrupción.697 Como muy bien lo argumentaba la directora del DNP para el caso del servicio de aseo: “Estos problemas responden frecuentemente a la primacía de las decisiones políticas inmediatistas sobre criterios técnicos, en detrimento de la situación financiera de las empresas y de la calidad de sus servicios. Este deterioro se va agravando

693VÉLEZ, Carlos, Secretario Ejecutivo de la JNT, Documentos, En: Revista de Planeación y Desarrollo,

volumen XVIII, n.1, marzo de 1986, DNP, Bogotá, Colombia. 694BETANCUR Luis, Política pública y regulación en algunos servicios públicos, En: LIZARAZO Liana y

ANZOLA Marcela, La regulación económica tendencias y desafíos, primera edición, Bogotá, Universidad del Rosario, Colección de Textos de Jurisprudencia, 2004, p.197.

695Ibíd., p.98. 696ASAMBLEA CONSTITUYENTE, Gaceta Constitucional, n.53, 18 de abril de 1991, p. 6. 697Ibíd., p.5.

235

por los rezagos tarifarios”.698 La deficiencia en la prestación de los servicios de saneamiento básico era tan grave, que se llegó a cosas en las que se cobraba por servicios que no se prestaban en muchos municipios.

La anterior conclusión se explica en parte porque la JNT opero con

escasa capacidad técnica y con presión política lo cual le quitaba autonomía y espacio regulatorio. En efecto, la JNT se convirtió en organismo que respondía solicitudes y emitía mediante actos administrativos estructuras tarifas a los municipios que la solicitaban, sin realizar un estudio juicioso, verificar la información y conveniencia de las propuestas, en razón que la entidad no contaba con los recursos humanos, técnicos y financieros para estudiar a profundidad las solicitudes.699

Para 1992 desaparece la JNT700 cuyas funciones fueron asumidas por

las comisiones de regulación de energía, telecomunicaciones y de agua potable y saneamiento básico. Para ese momento la Junta señalaba las tarifas de 125 empresas de acueducto y alcantarillado municipales y de 28 empresas de aseo. En el resto de municipios existía el régimen de libertad regulada, es decir, las empresas fijaban los niveles tarifarios y de subsidios e informaban a la JNT. El último esquema tenía una amplia injerencia política y discrecionalidad en las empresas por parte de los Alcaldes, prueba de ello, es que para 1995 las tarifas de acueducto y alcantarillado solo cubrían el 50% del costo medio.701

En términos generales, el mantenimiento de las bajas tarifas, la gestión

politizada y deficiente, determinó la fragilidad financiera de las empresas prestadoras, en razón a que sus ingresos solo cubrían una parte de los costos conduciendo a un pobre mantenimiento de la infraestructura y a rezagos notables en los niveles de cobertura e inversión. Esta racionalidad deterioró la expansión del servicio.

Para 1994 Colombia ya había iniciado un proceso de descentralización

política y administrativa y empezaba a desarrollar un proceso de ajuste en el sector ante la difícil situación de financiera, económica y técnica de los operadores de los servicios de saneamiento. Lo anterior era explicado por el deficiente manejo administrativo, las altas cargas laborales, los altos niveles de endeudamiento, el rezago tarifario y el bajo recaudo, entre otros, los cuales acumularon serios retrasos en términos de inversión, modernización institucional y planeación sectorial.

698 CUELLAR, Mercedes, Servicios Públicos: Balance de la Gestión de Barco, el caso del aseo y las

basuras, en Servicios públicos y modernización del Estado. En Foro Nacional sobre servicios públicos, Asociación colombiana por la modernización del Estado, Contraloría General de la República, 1989, p. 32.

699CRA-PNUD, Impacto de la regulación tarifaria sobre los ingresos familiares y empresas de servicios públicos domiciliarios, Informe final, Bogotá, junio de 2001, p.17.

700DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Decreto 2167, por el cual se reestructura el Departamento Nacional de Planeación y se suprime la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos y la División Especial Secretaría Técnica de la Junta Nacional de Tarifas, articulo 28, diciembre de 1992

701MALDONADO María y VARGAS Gonzalo, Archivos de Economía, Departamento Nacional de Planeación, Documento 166 noviembre de 2001, Bogotá, p. 7.

236

IV.1.2. Particularidades en los sectores de agua y saneamiento básico

Desde 1984 la JNT fijó tarifas municipales de servicios públicos de carácter local: agua potable, alcantarillado y aseo. Sin embargo, se encontró con una gran multiplicidad de tarifas y una pobre información financiera, comercial, estadística, y una notable heterogeneidad, en términos, de eficiencia, tamaño, gestión empresarial; igualmente se encontró el mayor número de reclamos por parte de los usuarios, gracias a las grandes deficiencias en la calidad, continuidad y cobertura del servicio a diferencia de sectores como el eléctrico y de comunicaciones.

Para el caso que nos ocupa, “las tarifas del servicio de aseo” estaban

estructuradas sin consultar los costos de prestación del servicio, de tal manera que la tarifa que se cobraba por el servicio obedecía a un impuesto encontrándose en situaciones en las cuales se cobraba por un servicio que no se prestaba como antes se apuntó. En efecto, como bien lo señala el secretario técnico de la JNT de la época “la actitud que prevalece entre parte de los administradores de este servicio quienes consideran que los habitantes de las ciudades deben pagar por el mismo, independientemente de si éste se les presta o no y con tarifas que no guardan relación alguna con el costo del mismo” Luego agrega “[...] entre las empresas que prestan el servicio público de recolección, transporte y disposición final de basuras es donde se encuentran, los casos más delicados de ineficiencia administrativa, carencia de objetivos y metas”702 y mayor arbitrariedad en contra de los usuarios.

Es significativo subrayar que: incluso después de sancionada el RSPD

se presentaban deficiencias tan notables en la ciudad de Bogotá en cuanto a continuidad y calidad del servicio del servicio de aseo que los ciudadanos acudieron a la tutela como mecanismo para hacer respetar sus derechos fundamentales, (derecho a la salud y a los servicios públicos). De acuerdo con la corte constitucional se pudo comprobar que en un sector de la ciudad los residuos sólidos “no fueron recolectadas durante un lapso aproximado de dos meses, no obstante la Empresa Distrital de Aseo estaba obligada a hacerlo con una periodicidad de veces a la semana, y los urgentes reclamos de los habitantes de dicho conjunto residencial no fueron atendidos oportunamente. La situación antes descrita es indicativa de la desidia de la administración en la prestación de un servicio básico para comunidad”.703

Con las anteriores consideraciones la JNT determinó que los usuarios

residenciales, industriales, comerciales y establecimientos oficiales deberían pagar por el servicio que se les suministra y debían tener una nítida relación con los costos económicos de la prestación del servicio. Para fijar las tarifas se obligó a las empresas a cuantificar los residuos sólidos generados por usuarios en los distintos estratos socioeconómicos y ver la capacidad de pago de los mismos.

702VÉLEZ, Op. cit., pp. 123 – 124. 703CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T- 297 de 1994, Magistrado ponente Antonio Barrera

Carbonell, 14 de noviembre de 1994.

237

En consecuencia, se diseñó una estructura tarifaria uniforme para todo el territorio nacional, según la cual a los usuarios residenciales se les establecen cargos fijos mensuales que varían en función del estrato socioeconómico, hecho que permitió eliminar los cobros arbitrarios a algunos suscriptores. Para los medianos productores se estableció un cargo fijo mensual, relacionado con el costo del servicio; en algunas ciudades, como Bogotá, se diferencia de acuerdo con la zona. Para los grandes productores, se establecieron tarifas en función de los metros cúbicos o de toneladas de basura generadas al mes.

El servicio de aseo se dividía en residencial y no residencial. El primero,

se refería a la eliminación de los desechos sólidos derivados de la actividad individual privada o familiar y el segundo, derivado de actividades de origen comercial, industrial, oficial, obras en construcción y otras actividades que generaban desechos sólidos. El servicio incluya las actividades de recolección, transporte, transferencia, tratamiento, disposición sanitaria y recuperación de desechos sólidos, así como el barrido y limpieza de vías y áreas públicas.

En cuanto a la calidad del servicio, esta se determinaba por la

frecuencia de recolección, puesto que en el evento que durante un mes, esta fuera inferior al 50% de la establecida en el reglamento de prestación del servicio o en la resolución de la JNT, la empresa prestadora no podía cobrar en dicho mes el servicio a los usuarios afectados. Para garantizar el recaudo oportuno el servicio de aseo, se podía realizar en forma conjunta con el cobro de otro servicio público o con el de impuestos de carácter municipal, así mismo, la JNT prohibía explícitamente la exoneración del pago de servicio.

En síntesis, las tarifas de aseo que las ciudades colombianas aplicaron

hasta mediados del decenio del noventa corresponden a las establecidas en los diferentes actos administrativos expedidos por la JNT; donde, no se identifican costos que discriminaran los componentes del servicio, de acuerdo con los criterios de recuperación de la inversión o los costos de administración, operación, mantenimiento. Así, la estructura tarifaria nunca estuvo relacionada con los costos económicos de prestación del servicio y el modelo de fijación y regulación de tarifas. Se mantuvo sin cambios significativos hasta la expedición de la Constitución de 1991, la cual introdujo variaciones fundamentales en los servicios públicos como se mostrará enseguida. IV.2. MODELO TARIFARIO Y AJUSTE ESTRUCTURAL

En la medida en que los servicios de saneamiento (acueducto,

alcantarillado y aseo) responden a una necesidades esenciales, estos deben ser suministrados por el Estado, por lo cual el costo no debe ser el criterio para la prestación de los mismos, dado que no se puede excluir a ningún ciudadano, ni siquiera por medio del mecanismo de tarifas o en razón de su capacidad de compra. Bajo esta concepción, es necesario que el Estado realice un mayor gasto fiscal en infraestructura o mediante la asignación de subsidios con el fin de que todos los ciudadanos, incluyendo a los más pobres para que tengan acceso a estos.

238

El modelo de servicios públicos inspirado en la constitución de 1991 y consagrado en el RSPD, permitió la redefinición del esquema institucional con nuevas reglas de juego, esto con el fin de atraer de ampliar y modernizar la infraestructura en servicios existente mediante nuevas inversiones privadas gracias al mayor protagonismo del mercado, bajo la concepción de un Estado más eficiente. Como resultado, nuevos agentes entraron a la prestación de los servicios públicos y se registraron transformaciones en la estructura tarifaria y la cobertura del servicio.

Las reformas introducidas en el sector de acueducto y saneamiento

básico en el tema tarifario pueden enmarcarse en tres niveles, con diferentes momentos del tiempo. 1) Las modificaciones y reformas de nivel constitucional señaladas por la Asamblea Nacional Constituyente, 2) las reformas de rango legal como desarrollo de la Constitución introducidas con la expedición del RSPD y 3) las transformaciones de rango regulatorio introducidas mediante una gran cantidad de actos administrativos compiladas en la resolución CRA 151 de 2001.704 En seguida se discuten los cambios de carácter legal introducidos en cada uno de estos niveles.

IV.2.1. Reformas de carácter de constitucional al r égimen tarifario

La Carta del 1991 define el régimen tarifario de los servicios públicos como inherente a la finalidad social del Estado. El régimen se estructura teniendo en cuenta, además de los criterios de costos del servicio, los de solidaridad y redistribución del ingreso. Con la finalidad de que quienes no tienen nada puedan, recibir los servicios públicos en las mismas condiciones de calidad, cobertura y continuidad que quienes tienen como pagar por ello, para lo cual éstos últimos deben contribuir al pago de aquéllos, materializando así tal principio.

La Carta contiene los principios básicos en relación con la naturaleza del

servicio público, donde señala que la prestación podrá efectuarse mediante modalidades que involucran el Estado o particulares, los deberes y derechos de los usuarios, el régimen tarifario y de subsidios. En ese sentido la constitución tiene como objetivo explícito conciliar la asignación eficiente de recursos y la mejora en la distribución del ingreso.

Además por mandato constitucional se establece que “será objetivo

fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.705 El objetivo legal permite al Estado crear mecanismos para obligar a toda la población a ser usuaria de los servicios agua y saneamiento básico, cuando éstos estén disponibles,706por los beneficios que produce su acceso y las externalidades negativas que genera su carencia.707

704CRA, Resolución 151 de 2003 o Regulación integral, Op. cit., 705CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, Op. cit., artículo 366 706Salvo en el evento en que una comunidad presente una alternativa que no perjudique a otra 707BETANCOURT, Avances, Op. cit., p.54.

239

En consecuencia, para todos los servicios públicos incluidos los de agua y saneamiento, la Constitución de 1991 determina que se presten de manera eficiente a todos los habitantes del territorio nacional con criterios de eficiencia y universalidad. Esto significa que la cobertura se llevará donde sea económicamente viable hacerlo, por lo cual esta meta se debe conseguir en el largo plazo. En contraste, la eficiencia es de inmediato cumplimiento e implica el incremento en la oferta de servicios en condiciones de mínimo costo y calidad.

La Constitución fija las responsabilidades relativas a la prestación de los

servicios públicos, su cobertura, calidad, financiación y régimen tarifario. La definición de las tarifas incluye no sólo el criterio de costo, sino también los de solidaridad y redistribución de ingresos.708 La carta establece que la Nación y los entes territoriales es decir, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios de sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas que cubran sus necesidades básicas.709 El modelo constitucional define claramente el sistema de subsidios con recursos presupuestales focalizado en la población más pobre del país, con lo cual el Estado debe garantizar el principio de acceso universal a los servicios públicos.

Otro aspecto notable a destacar en el marco constitucional es la

diferencia entre la responsabilidad que tiene el Estado, mediante la iniciativa privada o en condiciones de libre competencia, de asegurar el acceso a los servicios públicos y su prestación. Mientras los entes territoriales mantienen la responsabilidad del acceso universal, el Estado tiene la potestad de regular, controlar y vigilar los servicios públicos no importando quien los preste.

En síntesis, el modelo constitucional definió que, el régimen tarifario de

los servicios públicos debe recuperar los costos económicos del servicio y determinó la asignación de subsidios de los órdenes nacional y territorial como mecanismo de solidaridad y redistribución de ingreso; lo anterior con el fin de que los sectores de menores ingresos tengan acceso a los servicios públicos cuando estos no puedan cubrirlos.

IV.2.2 Reformas de carácter legal al régimen tarifa rio

Como desarrollo de la Constitución de 1991 el legislativo el RSPD expidió la normatividad aplicable a la prestación de servicios públicos, no sólo está definida por las disposiciones de carácter constitucional, sino también por el desarrollo de la Ley. Esta tiene como objetivos generales garantizar eficiencia y calidad en la prestación de los servicios, ampliar la cobertura, mejorar el espacio a la participación privada, separar el papel del Estado regulador y empresario, racionalizar el régimen tarifario, administrar subsidios y garantizar la participación ciudadana.

De conformidad con el RSPD, el régimen tarifario está compuesto por

metodologías, fórmulas, estructuras, facturación, valores y en general, todos

708Constitución Op. cit., artículo 367 709Ibíd. artículo 368.

240

los aspectos que determinan el cobro de las tarifas.710 El núcleo de la Ley responde a la exigencia constitucional, al precisar los fines y alcances de la intervención del Estado y disponer de un marco legal para la expedir el marco tarifario con las atribuciones asignadas a las entidades, teniendo en cuenta las características de cada región y la fijación de metas de cobertura y calidad.711

De otra parte, el RSPD712 señaló que los costos y la metodología

tarifaria que se deriven de éstos tendrán una duración de cinco años.713Esta norma permite a las empresas poder realizar procesos de planeación con el fin de maximizar sus beneficios, reducir los costos, redistribuir los cargos entre los usuarios y realizar las inversiones necesarias con perfecta certidumbre sobre comportamiento y flujo financiera y permite proteger a los usuarios sobre cambios en la tarifa.

El RSPD determinó que el régimen tarifario lo establecen las comisiones

de regulación en función de los estudios de costos. Podrán establecer topes máximos y mínimos tarifarios, de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas. Las tarifas incluirán modalidades de libertad regulada y vigilada, en el primar caso, las empresas tendrán libertad para fijar tarifas cuando exista competencia y, en el segundo caso, se aplicará cuando exista posición dominante en el mercado. Sin embargo, corresponde a la comisión determinar los criterios y las definiciones estas situaciones.

Las metodologías para la fijación de tarifas estarán orientadas por los

criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.714 1. El principio de eficiencia económica pretende que las tarifas se

aproximen a los precios de un mercado competitivo. Las tarifas deben tener en cuenta no solo los costos sino los aumentos de productividad que deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado de libre concurrencia.

2. El criterio de suficiencia financiera debe garantizar la recuperación de

los costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento, que permitirán remunerar el patrimonio de los accionistas y permitir la incorporación de tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad a los usuarios.

3. Por solidaridad y redistribución se entiende que con el régimen tarifario

se adoptarán medidas para que los usuarios de mayores ingresos o estratos altos,715 (5 y 6) incluidos usuarios comerciales e industriales, ayuden a financiar a los usuarios de estratos bajos (1, 2 y 3) a pagar las tarifas de los servicios públicos. Así mismo, con el fin que el modelo cuente con fondos

710RSPD, Op. cit artículo 86.4 711Ibíd., artículo 3 712 RSPD, Op. cit., artículo 126 713Excepcionalmente podrán modificarse de oficio antes del plazo indicado cuando sea evidente que se

cometieron graves errores en su cálculo, que lesionan los intereses de los usuarios o de la empresa. 714RSPD, Op. cit., artículo 87.1 a 87.9 715Ibíd., artículo 101, señala que el Departamento Nacional de Planeación, señala la metodología de

estratificación los alcaldes mediante Decreto a través de un comité permanente la establecerán.

241

suficientes los consejos municipales están en la obligación de crear los fondos de solidaridad y redistribución, y asignarán recursos del presupuesto del municipio para cubrir sus necesidades de financiación.

4. La neutralidad significa que cada usuario tiene el derecho a tener el

mismo tratamiento tarifario que cualquier otro si las características de los costos que ocasiona a las empresas de servicios públicos son iguales.716 La neutralidad busca evitar tratamientos diferenciales para usuarios similares. Sin embargo, el consumidor queda facultado para escoger las opciones tarifarias que más le convenga, principio que se logra con la estratificación de los inmuebles, pues todos los usuarios pertenecientes al mismo estrato socioeconómico tienen el mismo costo.

5. Por simplicidad se define que las fórmulas y metodologías tarifas se

elaborarán en forma sencilla con el fin de facilitar por parte de los usuarios su comprensión, aplicación y control.

Conociendo los conflictos que se pueden presentar entre la eficiencia económica y suficiencia financiera y el resto de criterios, el legislador le da la prioridad a la eficiencia y la suficiencia financiara. En razón a que no se puede olvidar que las metas de cobertura y calidad dependen de la suficiencia financiera, es decir, las posibilidades de financiar nuevos planes de inversión, a su vez dependen de las tarifas que tienen como restricción los ingresos de las familias.717

Es conveniente anotar que la Corte Constitucional declaró inexequible la primera frase del numeral 87.7 del artículo 87 del RSPD, según la cual "los criterios de eficiencia y suficiencia financiera tendrán prioridad en la definición del régimen tarifario." La Corte sostiene que se podrían generar contradicciones entre estos dos principios con el de solidaridad, porque “éste último podría sacrificarse en aras de asegurar la efectividad de los otros dos, lo cual pugna con el artículo 367 de la Constitución que expresamente consagra que la solidaridad será uno de los criterios constitutivos del régimen tarifario de los servicios públicos, sin subordinarlo a ningún otro criterio”. 718

En necesario señalar que las fórmulas tarifarías al desagregarlas719

incluyen los siguientes cargos:720

• Un costo por unidad de consumo que refleje la estructura de los costos que varía con el nivel de consumo y demanda del servicio.721

• Un costo fijo o de clientela refleja el costo económico del servicio involucrado en garantizar la disponibilidad del servicio independientemente de uso y que es necesario para garantizar que el

716Ibíd., articulo 87.2 717Ibíd., artículo 87.7 718CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C-150 de 2003. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda

Espinosa, 25 de febrero de 2003. 719Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación. 720 Es importante señalar que las comisiones de regulación deberán hacer públicas diversas opciones

tarifarias que tomen en cuenta y cualquier usuario podrá exigir la aplicación de una de estas opciones.

721 RSPD, artículo 90,1

242

usuario pueda disponer del servicio e incluye el gasto de administración, facturación, medición, entre otros.722

• Un cargo por aportes de conexión el cual cubre los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio y podrá distribuirse en cuotas.723

Igualmente el RSPD, tiene en cuenta la naturaleza especial del servicio

público de aseo, prescribe que, para éste en particular el precio que debe pagar el usuario depende no solo de los factores de costo que contemplan las tarifarías, sino de la frecuencia con la que se presente el servicio y del volumen de residuos. Adicionalmente, es claro que la Ley determina que en cuanto a los servicios de saneamiento básico (acueducto, alcantarillado y aseo) y aquellos en que por razones de tipo técnico, de seguridad o de interés social, no exista medición individual, la CRA definirá los parámetros adecuados para estimar el consumo.724 Es decir, el legislador reconoce unas condiciones particulares para el servicio de aseo y donde la medición física de toda clase de usuarios no es posible, por razones de tipo técnico y de suficiencia financiera.

El marco tarifario en el RSPD se complementa con la libre entrada y

salida en las empresas en los sectores, garantizada en la libre competencia a precios eficiencia que cubren los costos económicos para el usuario e incluyen una remuneración normal para los inversionistas públicos o privados. Para preservar la competencia, el RSPD725 contempla sanciones para aquellas prácticas orientadas a restringir la competencia en los mercados (tarifas inferiores a los costos, o bien, discriminación de usuarios mediante tarifas mayores).

Presentado de otra manera, el modelo tarifario y la libre concurrencia se

constituyen en los pilares fundamentales en los que descansa el modelo económico del RSPD. El primero reafirma la viabilidad del servicio al elevarla a principio rector de la Ley, en tanto que el segundo sujeta a los organismos de control las restantes situaciones de no competencia. Por lo tanto, es derecho de todas las personas organizar y operar empresas que tengan por objeto la prestación de los servicios públicos y los entes territoriales no pueden limitar su ingreso o constreñir la competencia o favorecer estructuras monopólicas.

El nuevo marco regulatorio, en materia tarifaria y de competencia,

permite la ruptura del círculo vicioso e ineficiente antes anotado, en razón a que la apertura a al sector privado inyecta recursos a las empresas vía capital o endeudamiento, disminuye los costos, incorpora nuevas tecnologías, mejora los sistemas de gestión, aumenta el flujo de caja gracias a que las tarifas se acercan al costo y separa las decisiones del manejo empresarial de los operadores de las injerencias políticas.

En general, desde el punto vista económico y legal, el sistema tarifario

tiene como objetivo garantizar que el prestador público o privado mantenga el equilibrio financiero entre los usuarios que pagan una tarifa y las empresas que 722Ibíd., artículo 90,2 723Ibíd., artículo 90,3 724Ibíd., artículo 146 725Ibíd., artículo 98

243

mediante el recaudo prestan el servicio, lo que debe garantizar la recuperación de sus costos económicos. Por lo tanto, las fórmulas deben reflejar el costo económico lo que implica que como resultado, la ecuación de equilibrio de la prestación del servicio se puede definir como sigue: Re = CT = AOM + I. Donde: Re: recaudos de las tarifas deben garantizar la recuperación de todos los

costos. CT: Costos de inversión, administración, operación y mantenimiento (AOM)

para cada componente. I = Inversión que incluye la retribución al capital invertido.

Con reglas claras en el modelo tarifario el sector privado accede el

mercado de la prestación de servicios públicos, que hasta antes de las reformas estructurales de 1994 eran atendidos por el Estado con bajos niveles de operación e inversión que constituyeron las características principales del sector.

IV.2.3. Modelos regulatorio y tarifario

El objetivo de la regulación es corregir las fallas del mercado, en la búsqueda del mismo balance que se obtendría en mercados competitivos, con lo cual se asegure una eficiente prestación del servicio en beneficio de los usuarios. Por lo cual, exige de parte del Estado un diseño institucional estable y de regulación capaz de compatibilizar el interés público (maximización del bienestar) y privado (maximización del beneficio).

En presencia de fallas de mercado, la intervención del Estado y la

regulación económica tienen como objetivo corregir esas deficiencias y contribuir a restablecer las condiciones que hagan posible el bienestar de la sociedad. En los sectores regulados, la intervención del Estado remplaza el mercado, con lo cual asume algunas de sus funciones.726

La definición de las tarifas requeridas para lograr los anteriores objetivos

es tema central de la regulación e involucra todas las discusiones relacionadas con la metodología tarifaría, el valor del excedente del consumidor y del productor, la capacidad de pago, la calidad y la continuidad del servicio y los montos de los subsidios. También lleva a las discusiones sobre la necesidad de involucrar incentivos al cambio técnico, la productividad, la innovación y la eficiencia.

La regulación de servicios públicos se enfrenta a la restricción de definir

un nivel y una estructura aceptable de tarifas que genere al mismo tiempo beneficio y viabilidad financiera. Sin embargo, la definición de la estructura tarifaría es un problema de asignación de costos, gastos, riesgos y beneficios netos a largo plazo entre la sociedad, la empresa y los usuarios en su conjunto.

726HELM, Dieter, British Utility Regulation: Theory, Practice and Reform. Oxford Review of Economic

Policy, vol. 10, n.3, Oxford, Oxford University Press.

244

La regulación tarifaría concibe la solución conjunta de los problemas involucrados, por lo cual tiene que contemplar la relación entre los tres elementos del servicio: en primer lugar, la cantidad que representa la oferta del servicio, el volumen de producto y la cobertura; en segundo lugar, la definición unos parámetros de calidad como: frecuencia, continuidad, tiempos de espera y atención al usuario; y en tercer lugar, unas funciones de costos que permitan establecer el costo eficiente en los rubros de inversión, administración, operación y mantenimiento. Por lo tanto, el objetivo prioritario de la regulación es garantizar que las tarifas reflejen el costo eficiente de la prestación del servicio involucrando los costos de cada componente del servicio.

IV.2.4 Esquema regulatorio y metodología tarifaria

La literatura económica ha demostrado que bajo ciertos supuestos, las tarifas (precios) deben ser equivalentes al costo marginal727 o incremental de producir el servicio respectivo para que se genere una asignación eficiente de recursos que maximice el bienestar colectivo. Para que los demandantes al pagar la tarifa, que cubre el costo, revelen su disposición a pagar y los niveles de cantidades que requieren, lo que significa que el beneficio asignado por cada uno de ellos es igual al costo de producirlo.728

El principio rector para fijar tarifas de los servicios públicos domiciliarios

es “recuperar los costos sin distorsionar la asignación de recursos requiere que el precio fijado equivalga a todos los costos a corto plazo incurridos en la producción eficiente de una unidad adicional de producto (por ejemplo, un metro cúbico de agua adicional de agua o de gas), manteniendo al mismo tiempo constante la capacidad productiva; es decir, el precio ha de ser igual al costo marginal de corto plazo”. 729

La tarifa entonces refleja el costo de oportunidad de producir un bien o

servicio, o el sacrificio de recursos productivos que se podrían utilizar en su mejor uso alternativo, es decir, al costo económico; el cual compara las estructuras de costos derivados de la asignación de recursos de una unidad productiva versus otra unidad. Entonces, será más eficiente una firma que otra si produce bajo condiciones análogas el mismo servicio a un costo menor; esta decisión es el resultado de la optimización de las funciones de producción y de costo para un nivel dado de producto.

El costo marginal o incremental promedio permite cubrir los costos de

inversión, administración, operación y mantenimiento de ofrecer una unidad adicional de un servicio, el mismo permite cuantificar la evolución del costo adicional de proveer un servicio en un período entre 5 y 20 años. Por lo tanto, un modelo de tarifa basado en el costo marginal asegura la asignación eficiente de los recursos y permite que el beneficio sea igual al costo económico.

727VARIAN, Hal, Análisis Microeconómico, tercera edición, Barcelona, 1992, Antonio Bosch, pp. 80-83. 728DEWEES, Donald, Pricing Municipal Services: The Economics of User Fees, Complications for

Marginal Cost Pricing, Canadian tax journal, Revue fiscale canadienne (2002) vol. 50, No 2, pp. 587- 598.

729BANCO MUNDIAL, Informe, Op. cit., p. 51.

245

El mercado funciona como un mecanismo de regulación mediante el cual el sistema de tarifas emite señales que permiten orientar a los agentes a tomar decisiones, del lado de la oferta crear condiciones atractivas para que la iniciativa privada participe en la producción y del lado de demanda inducir a los usuarios a pagar por el costo del servicio. Desde esta perspectiva los fines individuales y sociales convergen lo cual permite conseguir el bienestar social.

Presentado de otra manera, en una economía de mercado, los precios

constituyen una guía del comportamiento de consumidores y vendedores, puesto que transmiten señales a los agentes que intervienen en el mercado. Los demandantes desearán comprar el bien o servicio al precio más bajo posible que satisfaga sus necesidades, y los oferentes desearán vender al precio más alto posible para maximizar los beneficios.

En resumen, el objetivo de la estructura tarifaria señalada en el RSPD

es conciliar la eficiencia económica o los criterios de asignación de recursos en el aparato productivo y la suficiencia financiera. El primero exige que se les cobre a todos los usuarios el costo marginal o incremental o costo económico que incluye todos los costos asociados a la prestación del servicio incluidos los ambientales y la remuneración de los accionistas como se realizaría en cualquier sector de riesgo comparable. El segundo, significa que la tarifas generen el flujo de caja suficiente para operar, administrar mejor, mantener, reemplazar, permitir la expansión del sistema, con lo cual permitir simultáneamente aumentar la cobertura y viabilizar las empresas.

Con los principios de eficiencia económica y suficiencia financiera, el

RSPD buscaba los instrumentos que permitieran que el modelo regulatorio enviara señales al sector privado para que accedieran al mercado de la prestación de servicios públicos domiciliarios, que hasta antes de las reformas estructurales de 1994 eran atendidas por el Estado.

La metodología tarifaría vincula en forma directa el cálculo de los costos

económicos del servicio, incluyendo una tasa de retorno del capital invertido.730 La tarifa que el operador cobra al usuario está definida por costos clasificados, de acuerdo como lo señaló el ente regulador por el proceso que utiliza la optimización microeconómica del productor donde incluyen, los costos fijos y variables. Los primeros en el reconocimiento que algunos componentes del costo del servicio de aseo no dependen de la producción de residuos, y los segundos, se incluyen porque a medida que se incorporan nuevos usuarios o se aumenta el número de toneladas dispuestas disminuyen los costos medios. Por lo tanto, se considera que el costo marginal incremental es el apropiado para fijar las tarifas tanto al sector productivo como al residencial.

Por lo tanto, una tarifa debe de dar una señal clara a los usuarios,

puesto que al no reflejar el costo del servicio conduce al incremento del consumo, al desperdicio del servicio, a la equivocación en la selección de las técnicas, a la distorsión en la asignación de recursos; y lo más grave le asigna 730 FERNÁNDEZ, Diego, Guía para la regulación de los servicios de limpieza urbana con metodologías

para la determinación de tarifas, Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente División de Salud y Ambiente Organización Panamericana de la Salud Oficina Sanitaria Panamericana, Oficina Regional de la Organización Mundial de la Salud, Lima, 2002.

246

a la sociedad mayor esfuerzo impositivo al asumir la diferencia entre el costo del servicio y la tarifa, porque finalmente la sociedad en su conjunto tendrá que asumir el déficit mediante nuevos tributos.

De otra parte, para el caso del servicio público, por la experiencia

regulatoria y el conocimiento estadístico del sector, el régimen tarifario al que están sometidos los operadores de aseo es el de precio techo conocido como price cap. Metodología que incluye el establecimiento y separación de costos para tres y cinco componentes en la anterior y el nuevo marco regulatorio respectivamente.

El modelo establece la tarifa máxima fijada por el regulador, donde se

consideran eficientes las empresas que se encuentren por debajo de ese nivel e ineficientes las que se encuentren por encima de ese rango; por ejemplo, como se observa en el gráfico 27 si la tarifa máxima fijada es de $8.000 se consideran eficientes las empresas que se localizan por debajo de ese nivel e ineficientes las que se ubican por encima de ese rango. Mientras en las que coincide la tarifa regulada y el precio de la empresa se encuentra en equilibrio. Para el caso de las empresas eficientes se apropiarán de una renta económica. En contraste, las firmas ineficientes deberán mejorar sus procesos con el fin de bajar sus costos. GRÁFICO 27

8.000

7.000

8.000

11.000

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

Tarifa máxima Eficiencia Equilibrio Ineficiencia

Tar

ifa a

pro

bada

en

pes

os

Periodo de tiempo

Precios techo como sistema de regulación

Fuente: Elaboración propia

Presentado de otra manera, el regulador fija un tope o techo a los

precios de uno o varios componentes del servicio prestados por los operadores, sabiendo que tienen, cierta libertad para variar los precios. Dicho techo está determinado por parámetros que toman en cuenta las condiciones promedio de un grupo de empresas, como un benchmarking, diferenciando el techo de cada operador en función de la distancia al relleno sanitario del municipio atendido.731

En otras palabras, en el modelo de precio techo el regulador fija un tope

a las tarifas de uno o varios servicios prestados por los operadores, teniendo éstos, cierta libertad para variar los precios. Las empresas pueden alterar los

731Para el caso de las ciudades costeras se conoce un sobrecosto por el desgaste natural de los

vehículos compactadores.

247

precios relativos de los componentes del servicio, pero el promedio ponderado nunca puede superar el precio máximo establecido por el ente regulador o sea cada prestador puede hacer fluctuar libremente su tarifa por debajo del valor máximo establecido, en todo caso el esquema de regulación permite cubrir el cost of service. El método permite en la tarifa tener en cuenta e incluir las necesidades de inversión, los cambios en el nivel de inflación, las ganancias esperadas en eficiencia y el comportamiento de los costos de sus insumos con lo cual los precios se pueden ajustar anualmente. La notación tradicional del método es: IPS - X732

CO DE ASEO

Donde: IPS es el índice de precios del sector (retail price index) y el factor X recoge: Las necesidades de inversión, la diferencia entre la ganancia esperada en productividad del sector y la ganancia de productividad en la economía en general y, finalmente, la diferencia entre el comportamiento de los precios del sector y los de la economía. La filosofía detrás del price cap es que la empresa hará esfuerzos de reducción de costos si estos se reflejan en mayores utilidades.

El IPS permite recoger las siguientes variables:

• Las necesidades de inversión. • La diferencia entre la ganancia esperada en productividad del sector y la

ganancia esperada de productividad en la economía en general y, finalmente,

• La diferencia entre el comportamiento de los precios del sector y el comportamiento de los precios en la economía en general.

En el esquema el concepto de productividad se refiere no solo a la

eficiencia económica en términos de reducción de costos,733 si no que apunta a resaltar la generación de mayor valor agregado en las unidades productivas, lo cual impacta en forma positiva sobre todos y cada uno de los agentes El incremento de la productividad genera menores costos que pueden ser usados para reducir las tarifas y mejorar los salarios, mientras que el resto puede ser asignado a nuevas inversiones.

El modelo tarifario permite reducir los flujos detallados de información y

ofrecer un marco que induzca al prestador a que se comporta tal como requiere la agencia reguladora. La ventaja de esta técnica de regulación son los incentivos que genera para que las empresas reduzcan sus costos acercándose a su nivel de eficiencia productiva gracias a tres factores: Desaparece la relación directa entre costos de prestación del servicio y tarifas; toda reducción de costos será apropiada por la empresa a través de sus

732Bajo el supuesto de que los precios en el período base reflejan los costos. 733DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Infraestructura, competitividad, y productividad,

revista de Planeación y Desarrollo, DNP.2002. Es importante recordar que las ineficiencias en infraestructura, incluido los servicios públicos, le han costado al país en los últimos 20 años sobre costos por 55 billones de pesos, es decir cerca del 6,4% del PIB cada año Estos sobrecostos en parte explican la pérdida del mercado interno y la lenta inserción del aparato productivo colombiano en los mercados externos en el decenio del noventa.

248

utilidades; y disminuyen los seguimientos y auditorias del regulador sobre los costos contables de las empresas.734

La aplicación exitosa del sistema depende de minimizar las asimetrías

de información entre el regulador y la empresa, los períodos adecuados de revisión de las tarifas y la transparencia en las decisiones regulatorias. La escogencia de la metodología de precios techo para el caso colombiano se basa en tres elementos básicos. En primer lugar, la gran cantidad de información y conocimiento que tiene el regulador sobre cada componente del servicio. En segundo lugar, la facilidad de modelación para poder establecer los techos, y tercer lugar, el conocimiento de los prestadores sobre la metodología tarifaria.735

El modelo regulatorio ha sido utilizado y reconocido por sus incentivos en

promoción de la eficiencia, puesto que toda ganancia en productividad será repartida entre los usuarios a través de la reducción de tarifas y la empresa vía con el aumento de los ingresos o nueva inversión. El marco permite para el caso colombiano cumplir con el RSPD que determina que las fórmulas tarifarías deben tener en cuenta, no solo los costos, sino los aumentos de productividad esperados y que éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios tal como ocurriría en un mercado competitivo, como antes se anotó.

IV.3. REGULACIÓN DE COSTOS Y RÉGIMEN TARIFARIO

Para la aplicación de unos precios techo se requiere conocer o construir

una estructura de costos que enfrenta un operador. Por lo tanto, como se mostrara enseguida, tanto, para la primera, como la segunda metodología regulatoria, se calculan las tarifas involucrando los costos económicos mediante dos metodologías. La primera, es el análisis de las tendencias históricas de los costos por componente principalmente mediante información contable o tomando los costos unitarios directamente de los mercados de trabajo e insumos que permiten calcular carga laboral, el costo de los vehículos recolectores, el costo de tratamiento de las aguas residuales, el costo del manejo de los gases, el costo de los insumos y la dotación de los escobitas; o partir de éstos para calcular los costos medios de inversión, operación, administración y mantenimiento medio en pesos por tonelada ($/t) para el caso de recolección o el costo por kilómetros de vías barridas ($/km) para el componente de barrido o limpieza.

La segunda, el cálculo de los costos se establece a partir de las

condiciones técnicas y locales bajo las cuales el operador presta el servicio de aseo. Para el cálculo de los costos es necesario optimizar sus aspectos físicos como: la capacidad física de los vehículos recolectores, los tiempos y movimientos en los desplazamientos en la ciudad, viviendas promedio por kilómetro, estado de la malla vial, desplazamiento por la vías de la ciudad, horarios por zonas, tiempo de recolección por tonelada, cantidad de residuos

734CRA, metodología de costos y tarifas para el servicio público de aseo, documento de trabajo, versión

para discusión. Bogotá, marzo de 2005, p.127. 735 VICKERS, john, Government regulatory policy, Oxford Review of Economic Policy, vol. 7 n. 3, Oxford

University, Press.

249

sólidos producidos promedio por usuario cada día, velocidad media del carro recolector, rutas y microrutas, entre otros.

El primer período de vigencia de las fórmulas tarifarias la CRA expidió

las Resoluciones 19 de 1996736 y 15 de 1997,737 las cuales posteriormente se incorporaron a la Resolución CRA 151 de 2001 por medio de la cual se definió el esquema regulatorio para el sector de aseo y, se establecieron los parámetros que definen las tarifas máximas a reconocer por cada componente derivada de las facultades que le consagró el ordenamiento jurídico en las diferentes áreas de su competencia.

Para municipios con más de 8.000 usuarios se estableció un techo de

precios o tarifas máximas del servicio integral que comprende el proceso completo de recolección, barrido y limpieza y disposición final, con parámetros derivados de la aplicación de un modelo, donde se estableció la producción de residuos sólidos en los diferentes usuarios residenciales y así como la densidad de los mismos.738

Igualmente, la CRA diseñó las fórmulas tarifarias realizando varias

diferenciaciones: • Por tamaño de mercado: municipios con más de 8.000 usuarios y con

menos de 8.000 usuarios. (lo que corresponde a localidades con más o menos 40.000 habitantes).

• Por actividades: Recolección y transporte de residuos sólidos, barrido y limpieza de las calles y áreas públicas y disposición final.

• Por calidad del servicio: Frecuencia del servicio, tipo de sitio para la disposición final, volumen de residuos producidos, descuentos por servicio no estándar, etc.

• Por clase de costos: Se identifican implícitamente los costos de inversión (con un rango de tasa de retorno definida entre 9% y 14%) administración, operación y mantenimiento.

• Por condiciones técnicas: En función de los desplazamientos medio en tiempos productivos e improductivos.

IV.3.1. Modelo tarifario y regulación de costos

Las metodologías de cálculo de las tarifas máximas del servicio ordinario

de aseo con arreglo a las cuales los entes tarifarías locales determinan la tarifa que las empresas deberán ceñirse de acuerdo con el número de usuarios. La CRA estableció como criterio el contar con más o menos 8.000 usuarios.739

736CRA, Resolución CRA 19 de 1996, por la cual se establecen los criterios y se adopta la metodología

con arreglo a los cuales las entidades prestadoras del servicio público domiciliario de aseo con menos de ocho mil usuarios deben determinar las tarifas de prestación del servicio ordinario de aseo.

737CRA, Resolución CRA 15 de 1997, por la cual se establecen los criterios y se adopta la metodología con arreglo a los cuales las entidades prestadoras del servicio público domiciliario de aseo con más de ocho mil usuarios deben determinar las tarifas de prestación del servicio de aseo.

738ECONOMETRÍA LTDA, Reglamentación de la participación del sector privado en la prestación del servicio público domiciliario de aseo. Bogotá, 1997.

739Los parámetros utilizados para los cálculos tarifarios, se basan en lo estipulado en RSPD, la Ley 632 de 2001 y de acuerdo con el capitulo 2 sección 4.2.2 de la Resolución 151 de 2001.

250

Para el caso de las empresas que atiendan a menos de 8.000 suscriptores siguen las disposiciones señaladas por Resolución 19 de 1996.740 El modelo regulatorio no se establecen precios máximos como en la metodología de más de 8.000 suscriptores. Los costos asociados con la prestación del servicio de aseo están referidos al costo medio de operación, mantenimiento y administración para el componente domiciliario (CMD) y al costo medio de operación, mantenimiento y administración para el componente de barrido y limpieza (CMB). Las frecuencias de prestación del servicio las define el prestador en el contrato de condiciones uniformes, debiendo ajustar los costos al número de veces de recolección y barrido por semana. El componente de barrido y limpieza prestado a plazas, parques, avenidas o vías principales, que beneficia a la comunidad, será cubierto por todos los usuarios.

Para los operadores que cuenten con más de 8.000 usuarios el

esquema tarifario estableció una tarifa máxima por componente que comprende el proceso completo de prestación del servicio y se ejecuta bajo el concepto de prestación estándar. Tal servicio supone tres frecuencias de recolección y un barrido por semana, la producción y densidad de residuos residenciales por hogar según estrato, descuentos por recolección efectuada sin servicio puerta a puerta, ajustes por frecuencias adicionales de barrido741 y unos porcentajes de subsidios y sobreprecios establecidos en RSPD.742

Para la determinación y el cálculo de los costos, la metodología dividió el

servicio en tres componentes: 1. actividades de recolección y transporte de los residuos sólidos producidos por los hogares, la industria, el sector oficial, el comercio entre otros; 2. actividades de barrido y limpieza de las calles y áreas públicas, y 3. disposición final.

De acuerdo con la información disponible de los costos reportados por

las empresas a la CRA se determina el costo total por tonelada en precios constantes.743 Para calcular el costo total se suma: el costo de recolección y transporte, (CRT), el costo de barrido y limpieza por kilómetro (TB expresada en porcentaje) y costo de disposición por tonelada (CDT en $/tn). Con el cálculo de los anteriores parámetros se cuantifica el costo medio del servicio integral por tonelada (CST $/ton) y costo medio integral del servicio de aseo por usuario. A continuación se describe cada uno de los componentes por ciudades.

IV.3.2. Costo de recolección y transporte (CRT)

El costo de recolección y transporte identifica las variables que

determinan el costo de recolección y transporte para el servicio de aseo, dentro de los que se destacan: en primer lugar, el tiempo que se demora el camión en recoger una tonelada de residuos sólidos; en segundo lugar, la frecuencia de recolección y condiciones de movilidad de la ruta; y en tercer lugar, el tiempo 740Sección 4.2.7 de la Resolución CRA 151. 741CRA, Resolución 151 de 2001, capitulo 2, sección 4.2.2. 742Resolución CRA 15 de 1997 todos los costos se encuentran en pesos de junio de 1997, mediante la

cual se establecen los criterios y se adopta la metodología con arreglo a los cuales las entidades prestadoras del servicio público domiciliario de aseo con más de ocho mil usuarios.

743 Los costos fueron deflactadas con el índice de precios al consumidor base 100 = 1998, DANE. www.dane,gov.co

251

de transporte no productivo (ho) que se define como el tiempo, entre la base y el punto de inicio de la recolección. El cálculo determinó que el costo de recolección y transporte de residuos sólidos era una función lineal y creciente del tiempo improductivo promedio de viaje por camión ho.

De la forma CRT ($/ton) = $15.058 + $8.158*ho Donde:

CRT: Costo de recolección y transporte por tonelada, considerando una persona prestadora de eficiencia media en el país.

$15.058: Fracción del costo total de recolección y transporte por tonelada que

no varía con el tiempo improductivo por viaje. $8.158: Fracción del costo total de recolección por tonelada que varía con el

tiempo improductivo por viaje. ho: Tiempo medio de viaje no productivo por municipio en horas, el tiempo se

estableció en una hora. Sin embargo, para algunas ciudades se señaló un tiempo superior como se aprecia en el cuadro 18.

CUADRO 18

Es relevante señalar que el parámetro ho no depende de la empresa

operadora sino por la distancia al sitio de disposición, la calidad de la valla vial y la congestión vehicular. Es decir, el transporte de los residuos como producto de la prestación del servicio es costoso lo que tiene significativas repercusiones en la tarifa. Lo que significa que el componente del servicio está en función de las características particulares de cada municipio.

En efecto, como se expone en la gráfica 28 para las cuatro grandes

ciudades, Medellín, Cali, Bogotá y Barranquilla oscila entre $39.888 y $44.606 En contraste, en ciudades más pequeñas y menos congestión vehicular el costo por tonelada es mucho menor y presenta pocas variaciones al fluctuar alrededor de 32.000 (Villavicencio, Pasto, Popayán, Armenia, Santa Marta y Cartagena) Sin embargo, debe tenerse en cuenta que una parte significativa de la desviación estándar de 9,4 es explicada por el tiempo improductivo por viaje (ho).

744

744 La desviación estándar mide la dispersión o la distancia de un grupo de valores respecto a su media

aritmética.

C iu d a d h o C i u d a d H o C iu d a d h o

T ie m p o m e d i o d e v i a j e n o p r o d u c t i v o p o r m u n i c i p i o e n h o ra s

F u e n te : l a R e s o l u c i ó n C R A 1 5 d e 1 9 9 7 m e d i a n te l a c u a l s e e s ta b l e c e n l o s c r i t e r i o s y s e a d o p ta l a m e to d o l o g ía c o n a r r e g l o a l a s c u a l e s l a s e n t i d a d e s p r e s ta d o r a s d e l s e r v i c i o p ú b l i c o d o m i c i l ia ri o d e a s e o c o n m á s d e o c h o m i l u s u a r i o s d e b e n d e te rm i n a r l a s ta r i f a s d e p r e s ta c ió n d e l s e r v i c i o o r d i n a r i o .

B a r r a n q u i l l a 1 .3 3 C h in c h i n á 2 .6 5 P a l m i r a 1 . 8 3

C a li 2 .2 0 P a s t o 1 .5 0 C e r r i to 3 . 0 0

M e d e l l ín 2 .5 0 I b a g u é 1 .4 0 B u g a 2 . 5 0

B o g o t á 3 .6 8 P e r e i r a 2 .7 0 T u l ú a 1 . 6 7

252

GRÁFICA 28

4 0 .5 0 3

4 4 .6 0 6

3 9 .8 8 8

4 4 .4 2 2

3 2 .2 6 6

3 2 .2 6 6

4 2 .0 9 7

3 1 .3 7 5

3 1 .3 9 4

3 1 .3 7 5

3 1 .3 7 5

3 6 .5 0 6

2 5 .0 0 0 3 0 .0 0 0 3 5 .0 0 0 4 0 .0 0 0 4 5 .0 0 0

Bo g o tá D .C .

C a l i

Ba r ra n q u il la

M e d e l l ín

S a n ta M a r ta

C a r ta g e n a

P e re i r a

A r m e n i a

P a s to

P o p a y á n

V i l la v i ce n ci o

P r o m e d io

C o s to d e rec o le c c ió n p o r to ne la d a (C R T $ / to n ) $ d ic ie m b re d e 2 0 0 6

Fuente: CRA y Económica Consultores, cálculos propios.

Por último, es necesario destacar que la modelación de los costos de recolección y transporte se realizó con los datos obtenidos de empresas de Bogota, Medellín, Cali, Manizales, Ibagué, Villavicencio, Pasto y Sincelejo. Esta información presenta demasiadas variaciones de datos entre los valores máximos y mínimos, lo cual demuestra la alta dispersión estadística y la considerable heterogeneidad de las empresas incluidas en el estudio.

IV.3.3. Costo de disposición final (CDT)

El RSPD establece que el sitio de disposición final debe contar con una

estimación del costo económico, incluidos los costos ambientales que permitan asignar recursos y tomar decisiones eficientes por parte de los usuarios y las empresas prestadoras y los municipios respecto a las alternativas para el manejo de residuos sólidos. Por lo tanto, para el cálculo del parámetro se identificaron los costos de inversión, (terreno, maquinaria y equipo), de adecuación, administración, operación y mantenimiento. En contraste, en el informe final de la firma consultora, reconoce que tanto los costos del terreno, como los costos de adecuación del sitio de disposición final, no son modelables, puesto que éstos dependen de los planes de ordenamiento territorial, la renta de la tierra, la oferta de tierras, las condiciones técnicas del terreno y de la calidad de los suelos.

Las principales dificultades para calcular el costo de disposición final de

residuos sólidos se debe a la dificultad para ubicar sitios que cuenten con la aceptación de la comunidades circundantes, a la utilización de sitios que no cumplen con los requerimientos técnicos y ambientales, a la expiración de autorizaciones ambientales y a la terminación de la vida útil de los rellenos sanitarios.745En consecuencia, se estableció un costo máximo por tonelada de acuerdo con el tipo de disposición final, es decir, relleno sanitario, enterramiento o botadero, reconociendo un mayor costo en la medida en que se adoptara un sistema ambientalmente más desarrollado.

745DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y

DESARROLLO TERRITORIAL, DIRECCIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO Y AMBIENTAL, Lineamientos de política para un plan de desarrollo sectorial, de agua potable y saneamiento básico y ambiental, Bogotá, octubre 14 de 2004, p.11.

253

Sin embargo, el modelo de techo de precios del componente de disposición final fue construido con una muestra poco significativa y sin incluir algunos costos, por lo tanto, es necesario redefinir el parámetro atendiendo condiciones de ordenamiento territorial, economías de escala, de alcance, de aglomeración y los costos ambientales.746 A pesar de la dificultad para determinar el costo de disposición final, atendiendo los planes de ordenamiento territorial, la oferta de tierras, las condiciones técnicas del terreno, las economías de escala y los costos ambientales, el modelo regulatorio estableció los parámetros a reconocer por costo de disposición final (CDT): relleno sanitario $7.000, por tonelada enterramiento $3.500 y botadero $2.000 a precios de junio de 1997. 747 GRÁFICA 29

9 .4 6 0

4 .7 3 0

9 .4 6 0

9 .4 6 0

4 .7 3 0

9 .4 6 0

9 .4 6 0

9 .4 6 0

9 .4 6 0

4 .7 3 0

9 .4 6 0

8 .1 7 0

3 .0 0 0 4 .0 0 0 5 .0 0 0 6 .0 0 0 7 .0 0 0 8 .0 0 0 9 .0 0 0 1 0 .0 0 0

B o g o tá D .C .

C a l i

B a r r a n q u il la

M e d e l l ín

S a n ta M a r ta

C a r ta g e n a

P e r e i r a

A r m e n i a

P a s to

P o p a y á n

V i l l a v i ce n c i o

P r o m e d io

C o s to d e l s it io d e d is p o s ic ió n f in a l ($ / t o n ) $ d ic ie m b re d e 2 0 0 6

Fuente: CRA y Económica Consultores, cálculos propios.

En consecuencia, como se muestra en la gráfica 29 solo existen dos

valores para el costo de disposición final para las ciudades de la muestra. En efecto, para ocho ciudades que el CDT es de $9.460 y para las tres restantes es $4.730. El promedio nacional para la muestra se ubica en $8.170, esta tendencia se explica porque en las grandes ciudades no existen botaderos a cielo abierto.

IV.3.4. Costo de barrido y limpieza

Los costos de barrido y limpieza748 están determinados por los

kilómetros lineales a barrer, los costos salariales de los escobitas y supervisores749 y de dotación de los escobitas.750 Al costo de barrido se le deben adicionar los costos de recolección y disposición final de los residuos provenientes del componente.

746Econometría LTDA, Op cit., p.88 747Esta clasificación se explican porque mientras el relleno sanitario disminuye los efectos al medio

ambiente al controlar la producción de lixiviados y biogás. El enterramiento y el botadero a cielo abierto no disponen de medidas de prevención y mitigación del impacto ambiental.

748 La muestra para la modelación se realizo para las ciudades de: Medellín, Cali, Barraquilla, Manizales, Neiva y Valledupar.

749 Un supervisor por cada 20 escobitas. 750 En términos de uniformes, botas, las bolsas, los carritos de recolección, los cepillos y las palas

254

Costo de barrido y limpieza (TB) PPU *CRT

0.0563 * CDT)] +(CRT * 0,15 + [$7.965 =

Donde:

TB: Tasa de barrido para el municipio expresada en porcentaje (%). $7.965: Costo directo de barrer un kilómetro. 0,15: Concentración de residuos sólidos en toneladas por kilómetro. 0.0563: Factor de transformación de costos por kilómetro a costos por usuario. CDT: Costo de tratamiento y disposición final por tonelada. PPU: Producción media mensual de residuos por usuario en toneladas.

Como se relaciona en la gráfica 30 el costo de barrido y limpieza está gobernada por los costos de disposición y recolección y no presenta significativas variaciones al ubicarse entre el 19% y el 25%. GRÁFICA 30

21%

19%

28%

21%

24%

25%

23%

25%

25%

24%

25%

5% 10% 15% 20% 25% 30%

Bo g o tá D .C .

C al i

Barran q u il la

M ed e l l ín

San ta M ar ta

C ar tag en a

Perei ra

Arm en ia

Pas to

Po p ay án

Vi l lav icencio

Po rc en ta je tas a d e barr ido

Tas a d e b arrid o en p o rc entaje (% )

Fuente: CRA y Económica Consultores, cálculos propios.

La explicación de dicha tendencia se debe a la modelación de costos que dieron origen a la Resolución CRA 15 de 1997 donde se identificaron significativas variaciones en costos entre ciudades.751

IV.3.5. Costo medio del servicio integral de aseo p or tonelada

La regulación estableció que el costo total por tonelada se calculaba

como la suma de los costos de recolección y transporte, (CRT), los de barrido y limpieza por kilómetro (TB expresada en porcentaje) y el de disposición por tonelada (CDT expresado en $/tn). Por lo tanto el costo medio del servicio integral de aseo por tonelada se define como: Costo por tonelada: CST ($/ton) = CRT * (1+TB) + CDT donde: CRT: Costo de recolección y transporte por tonelada. TB: Tasa de barrido para el municipio expresada en porcentaje (%). CDT: Costo de tratamiento y disposición final por tonelada. 751ECONOMETRÍA LTDA, volumen I.

255

La tendencia para las principales ciudades colombianas presenta un promedio de $54.717 por tonelada y fluctúa entre $68.291 y $72.464, con un desviación estándar de 16.061. En las cuatro grandes ciudades el mayor costo promedio por tonelada (CST) es para Medellín con $68.291 y el menor para Cali con $57.858. Bogotá D.C. se encuentra en un punto intermedio con $58.530, como se registra en la gráfica 31. GRÁFICA 31

5 8 .5 3 0

5 7 .8 5 8

6 0 .3 8 9

6 8 .2 9 1

4 4 .6 5 0

4 9 .7 1 3

7 2 .4 6 4

4 8 .7 6 0

4 8 .7 8 1

4 3 .6 9 7

4 8 .7 5 9

5 4 .7 1 7

3 5 .0 0 0 4 0 .0 0 0 4 5 .0 0 0 5 0 .0 0 0 5 5 .0 0 0 6 0 .0 0 0 6 5 .0 0 0 7 0 .0 0 0 7 5 .0 0 0

B o g o tá D .C .

C a l i

B a r r a n q u il la

M e d e l l ín

S a n ta M a r ta

C a r ta g e n a

P e r e i r a

A r m e n i a

P a s to

P o p a y á n

V i l l a v i ce n c i o

P r o m e d i o

Co st o p r o m e d io p o r t o n e lad a ($ / t o n ) p r in c ip ale s c iu d ad e s ($ d ic ie m b r e d e 2 0 0 6 )

Fuente: CRA y Económica Consultores, cálculos propios.

En cuanto a las capitales departamentales los costos por tonelada para cuatro ciudades (Armenia, Pasto, Cartagena y Villavicencio) se encuentran entre los $49.713 y $48.769. Debe advertirse que Popayán y Santa Marta registran los menores valores con $43.697 y $44.713 respectivamente. En contraste, Pereira presenta el mayor costo del país con más de $72.464, siendo una de ciudades poco pobladas y con menor extensión frente a las cuatro principales ciudades, lo cual es atípico.

Nótese que el costo medio del servicio integral por tonelada de Bogotá

no es el más alto del grupo de grandes ciudades, sin embargo, está cerca de Medellín Cali y Barranquilla. Dicho fenómeno se explica por la mayor extensión de estas ciudades, los problemas de congestión, la movilidad, la calidad de la malla vial y la ubicación de un único relleno sanitario en uno de sus extremos geográficos, factores que amplían los recorridos improductivos de los vehículos recolectores.752

Del análisis del costo medio del servicio integral por tonelada se puede

concluir que crece con el tamaño de las ciudades, exceptuando Pereira, como consecuencia de los mayores recorridos improductivos del equipo de transporte que recoge los residuos sólidos. Ahora bien, frente a la consistencia de las cifras es necesario preguntarse, si los municipios simplemente reportaron los costos máximos permitidos por la resolución 15 de 1997 a la CRA, o bien, si dichos costos son resultantes de licitaciones competitivos, entre prestadores, como el caso de Bogotá D.C, dado que es un mecanismo para reducir los costos del servicio. Una observación general del parámetro es la 752Los recorridos improductivos son: de la base de operaciones hacia el inicio de la microruta del relleno

sanitario hacia la base de operaciones.

256

dispersión entre los costos de las empresas y aunque el grupo de ciudades no se encuentra ponderado por el número de usuarios factor que no explica completamente el comportamiento del costo por tonelada.

Por otra parte, es fundamental destacar la participación de cada

componente del servicio frente al costo medio del servicio integral por tonelada (CST). El mayor peso dentro del costo lo aporta el rubro de costo de recolección y transporte en promedio con 67%. En las grandes ciudades como Bogotá D.C., Cali Medellín y Barranquilla su participación gira entre 69% y 75%. En las capitales de departamento observadas, la participación del componente fluctúa entre 58% y 72% como se muestra en el cuadro 19 y en la gráfica 32. CUADRO 19

M u n ic ip ioC S T ($ /to n )

( $ d ie m b re d e 2 0 0 6 )

P a r ti c i p a c i ó n % d e l C R T

fr e n te a l C S T

P a r ti c i p a c ió n % d e l C D T c o n

re s p e c to a l C S T

P a r ti c i p a c ió n % d e l b a r r i d o c o n re la c i ó n a l C S T

B o g o t á D . C . 5 8 . 5 3 0 6 9 % 1 6 % 1 5 %C a l i 5 7 . 8 5 8 7 7 % 8 % 1 5 %B a rra n q u i l la 6 0 . 3 8 9 6 6 % 1 6 % 1 8 %M e d e l l ín 6 8 . 2 9 1 6 5 % 1 4 % 2 1 %S a n t a M a rt a 4 4 . 6 5 0 7 2 % 1 1 % 1 7 %C a rt a g e n a 4 9 . 7 1 3 6 5 % 1 9 % 1 6 %P e re ira 7 2 . 4 6 4 5 8 % 1 3 % 2 9 %A rm e n ia 4 8 . 7 6 0 6 4 % 1 9 % 1 6 %P a s t o 4 8 . 7 8 1 6 4 % 1 9 % 1 6 %P o p a y á n 4 3 . 6 9 7 7 2 % 1 1 % 1 7 %V i l la vic e n c io 4 8 . 7 5 9 6 4 % 1 9 % 1 6 %P ro m e d io 5 4 . 7 1 7 6 7 % 1 5 % 1 8 %

P a rt ic ip a c ió n p o rc e n t u a l d e l c o s t o p o r t o n e la d a (C S T ) fre n t e a lo s c o m p o n e n t e s d e l s e rvic io d e a s e o .

F u e n t e : C R A y c á lc u lo s p ro p io s

El componente de barrido urbano representa la segunda mayor participación dentro del costo por tonelada con el 18% del promedio nacional, esta tendencia se exceptúen Medellín y Pereira que muestran porcentajes superiores del 20%. GRÁFICA32

67%

15%

18%

Participación de los componetes del servicio de aseo en el costo por tonelada

Participación % del CRT frente al CST Participación% del CDT con respecto al CST Participación % del barrido con relación al CST

Fuente: CRA y cálculos propios

Por último, el componente de disposición final participa con el 15% en promedio dentro del costo por tonelada, en un rango entre 16% y 19% encontramos ciudades como Barranquilla y Bogotá D.C y ciudades intermedias

257

como Santa Marta y Popayán entre el 11% y el 13% y Cali tiene la menor participación dentro del CST con el 8% dentro de todas las ciudades.

IV.3.6. Costo medio del servicio integral de aseo p or usuario

Para calcular el costo medio del servicio integral de aseo por usuario se

multiplica costo del servicio por tonelada CST por la producción media mensual de residuos sólidos por usuario (PPU) que la CRA fijo en 0.12 toneladas o 120 kilogramos usuario / mes. El promedio se incrementa para los usuarios de estratos 5 y 6 en 178,6 y 199,2 kilogramos respectivamente.753 El valor a cobrar a cada usuario residencial según los costos medios del servicio por usuario se puede calcular así: Costo por usuario: CSU ($/usuario/mes) = CST * PPU

Para convertir el costo medio del servicio, expresado en pesos por

tonelada, en un costo expresado en pesos por metro cúbico, debe multiplicarse, por la densidad de los residuos en función del tipo de productor. Estas densidades estimadas en 0.20 toneladas por metro cúbico para usuarios residenciales y pequeños productores y 0.25 para grandes productores.754

Para las cuatro grandes ciudades, el costo medio por usuario/mes

(CSU) se deduce, como antes se señaló, del costo por tonelada (CST). Como es lógico, nuevamente el mayor costo por usuarios (CSU) es para Medellín con $9.793, seguido por Barranquilla con $8.660 y luego Cali y Bogotá con un poco más de ocho mil pesos. Ver gráfico 33. GRÁFICA 33

8 .0 5 1

8 .2 9 7

8 .6 6 0

9 .7 9 3

6 .4 0 3

7 .1 2 9

1 0 .3 9 1

6 .9 9 2

6 .9 9 5

6 .2 6 6

6 .9 9 3

7 .8 1 6

5 .5 0 0 6 .0 0 0 6 .5 0 0 7 .0 0 0 7 .5 0 0 8 .0 0 0 8 .5 0 0 9 .0 0 0 9 .5 0 0 1 0 .0 0 0 1 0 .5 0 0

B o g o tá D .C .

C a l i

B a r r a n q u il la

M e d e l l ín

S a n ta M a r ta

C a r ta g e n a

P e r e i r a

A r m e n ia

P a s to

P o p a y á n

V i l l a v i ce n cio

P r o m e d io

Co sto d e l se r v ic io p o r u su ar io (CSU) ($ / m e s) (p e so s d e d ic ie m b r e d e 2 0 0 6 )

Fuente: CRA y Económica Consultores, cálculos propios.

El análisis del costo medio del servicio integral de aseo por usuario residencial para las ciudades departamentales presenta las mismas tendencias del costo por tonelada, en efecto, para las ciudades de Armenia, Pasto, Cartagena, Popayán y Villavicencio se encuentran entre los $9.793 y $6.993. Debe advertirse que Pereira registra el mayor costo por usuario con $10.391. En contraste, Santa Marta presenta el menor costo del país con $6.403. Es

753 El criterio regulatorio se establece, porque la evidencia empírica muestra que cuando aumenta el

ingreso, crece la producción de residuos sólidos. 754Estas densidades son de 0.20 toneladas por metro cúbico para usuarios residenciales y para

pequeños productores 0.25.

258

necesario señalar que para las ciudades de la muestra el costo promedio por usuario se ubica en 7.816 pesos, con una muy baja desviación estándar de 2,28.

IV.3.7. Análisis tarifario y costo medio del servic io

De acuerdo con la normatividad vigente la tarifa del estrato cuatro, es

costo de referencia por usuario o costo medio esto es, que no recibe subsidios, ni es objeto de contribuciones, entre diciembre de 1996 y de 2006, lo que permite analizar las tarifas a nivel del usuario por ciudad.755Para cada uno de los estratos se multiplica por los sobreprecios y los subsidios según el caso. Ti = CSU * Fi Donde: Fi = Factor de sobreprecio aplicable a los usuarios de estratos 5 y 6 Fi = Factor de subsidio aplicable a los usuarios de estratos 1, 2 y 3

En el cuadro 20 se presenta la información del costo del servicio o la tarifa de referencia o estrato 4, lo que permite analizar la evolución las tarifas a nivel del usuario por ciudad, como se aprecia la tarifa promedio para 14 ciudades no presenta variaciones significativas al fluctuar durante nueve de los once años analizados entre $6.200 y $6.800, exceptuando los años 1999 y 2000 donde alcanza $7.300. Esa mayor convergencia entre los diferentes prestadores, muestra una estructura política tarifaria muy homogénea en todo el territorio nacional independiente de la capacidad financiera de los municipios. Por ciudades, el municipio que presentaba el mayor costo de referencia, al final de 2006 fue Barranquilla con $8.107, seguida por Bogotá con $7.862 y Medellín con $6.609, dentro de las cuatro grandes ciudades. Ver cuadro 20. CUADRO 20

Ciudades dic-05 dic-97 dic-98 dic-99 dic-00 dic-01 dic-02 dic-03 dic-04 dic-05 dic-06

Bogotá 8.078 7.800 7.753 7.719 7.808 6.998 6.785 7.786 7.840 7.954 7.862

Medellín 8.198 8.221 8.176 8.607 8.707 8.735 8.156 6.604 6.649 6.905 6.609

Cali 5.888 6.444 6.345 6.680 6.382 6.403 4.701 4.764 4.796 4.719 2.971

Barranquilla 5.899 8.895 8.848 9.315 9.422 8.836 8.284 8.294 8.351 8.470 8.107

Santa Marta 8.636 8.916 8.299 9.335 9.461 7.519 7.289 7.311 7.368 8.069 8.016

Cartagena 9.326 8.134 7.293 7.027 7.280 7.350 7.269 7.310 7.349 5.715 5.824

Pereira 5.290 5.462 5.084 6.877 6.234 7.360 8.097 7.615 6.673 6.769 7.809

Armenia 3.301 3.408 3.172 4.895 4.873 6.133 5.941 5.429 5.869 5.778 5.530

Pasto 6.386 6.594 6.137 7.288 7.973 7.899 7.352 7.206 7.027 6.912 6.836

Bucaramanga 6.363 6.380 6.346 8.419 5.239 5.256 5.607 5.615 5.653 5.733 5.667

Villavicencio 5.109 5.275 4.910 6.516 6.590 6.613 5.655 5.662 5.700 5.778 5.530

Popayán 5.493 5.672 5.279 7.004 9.407 15.044 5.068 5.074 5.109 5.181 4.959

Cúcuta 5.618 5.800 5.399 7.162 5.673 5.925 5.672 5.676 5.696 5.778 5.711

Manizales 4.849 5.007 4.660 6.182 5.829 5.848 5.670 5.677 5.716 5.797 5.548

Promedio 6.317 6.572 6.264 7.359 7.206 7.566 6.539 6.430 6.414 6.397 6.213Fuente: Calculos propios.Serie a precios constantes. Base 1998 = 100. DANE, Colombia, Indice de Precios al Consumidor (IPC)Indices - Serie de empalme 1992-2007

DANE, Colombia, Indice de Precios al Consumidor (IPC)Indices - Serie de empalme 1992-2007

Evolución de tarifa del servic io de aseo estrato 4 diciembre de 1996 - diciembre de 2006

755El marco de referencia y consultadas las distintas fuentes de información sobre tarifas del servicio de

aseo en Colombia, de acuerdo con la CRA ha consolidado dichos valores entre diciembre de 1999 y de 2006 y con otras fuentes como la base de datos de Económica Consultores, las tarifas fueron organizadas por las cuatro grandes ciudades y por las principales capitales departamentales. Las tarifas se deflactaron con el índice de IPC base 100 = 1998, se calculo los subsidios y sobreprecios para cada tipo de usuario y estrato socio-económico en pesos constantes y como porcentajes del costo de referencia.

259

En el otro extremo, con las tarifas más bajas y por encima de $6.000, se encontraban las ciudades de Manizales, Cúcuta, Popayán, Villavicencio, Bucaramanga, Armenia y Cartagena. Las ciudades con mayor tarifa se encontraban Santa Marta, Pereira y Pasto con $8.016, $7.809 y $6.836 respectivamente.

GRÁFICA 34

Tarifas pormedio por ciudades en $ constantes 1996- 2006

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

9.000

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Años BOGOTA M EDELLÍN CALI BARRANQUILLA PROM EDIO 14 CIUDADES

Fuente: CRA y Económica Consultores, cálculos propios

Como se puede apreciar en la gráfica 34 y en el cuadro 19 las tarifas

para el período, tanto para las grandes, como para pequeñas ciudades, el costo de referencia para cada una de ellas no presenta cambios bruscos, puesto que se registraron variaciones poco significativas. Al comparar las tarifas entre las ciudades estas oscilan entre $4.000 y poco más de $8.000. Sin embargo, al analizar la situación por estratos, entre las diferencias entre ciudades son más acentuadas y varían en forma considerable.

Pero, al analizar la situación por estratos, se aprecia que las diferencias

tarifarias a nivel de usuario entre ciudades varían en forma considerable. En efecto, la ciudad que presentaba al cierre de diciembre de 2006 mayor tarifa promedio en el estrato 1 de las cuatro grandes ciudades era Medellín con $4.372 seguida por Bogotá y Cali con $3.931 y $3.614 respectivamente. Para las otras capitales, la menor tarifa por estrato la presenta Manizales con $1.400 y la mayor Cúcuta con $4.341. Para el caso del estrato 2 para las grandes ciudades la menor tarifa corresponde a Barranquilla con $3.587 y la mayor a Medellín con $4.932. Para las capitales departamentales la tarifa del servicio oscila entre $3.200 y $5.200.

Al realizar un estudio de las tendencias de las tarifas para el conjunto de

las 14 empresas para el estrato 3, se encuentra que se ubican alrededor de $5.000. Para el estrato 5 las ciudades de Bogotá, Medellín y Barranquilla las tarifas se encuentran en alrededor de $15.000 exceptuando Cali con $8.400. Para el resto de ciudades la tarifa fluctúa entre $13.000 y $16.000, con excepción de Santa Marta, que presenta la mayor tarifa con $20.214.

El estrato 6 presenta, durante todo el período y para todo el país, las

tarifas más elevadas a precios constantes. Donde se destacan por su mayor

260

valor Barranquilla y Medellín con $ 21.863 y $20.874 respectivamente. Para el resto de ciudades más costosas son Cartagena con $33.000 y Santa Marta con $21.000. En contraste, las ciudades de menores tarifas fueron Manizales y Popayán con un valor superior a $10.000.

IV.3.8 Macroeconomía y precios en el sector de sane amiento básico

Colombia con el fin de lograr mejor sus potencialidades de crecimiento

de largo plazo756 introdujo mediante los artículos 371 a 373 en la Carta de 1991 unas medidas normativas que determinan: que el Banco de la República, será un ente independiente frente a las otras ramas del poder público, eliminando la financiación tanto al Estado, como al sector privado mediante emisión primaria o crédito. La Constitución le mantuvo las funciones al Banco central de prestamista de última instancia y emisor de la moneda legal.

Por lo tanto, el Banco se trazó como objetivo de largo plazo reducir la

inflación a menos de un dígito, liberando los mercados de crédito, cambiario y abriendo la cuenta financiera de la balanza de pagos a los flujos internacionales, manejando la política monetaria mediante corredores monetarios e instrumentos ortodoxos. Como se relaciona en el gráfico 35, desde 1992 la tendencia en la disminución de precios es notable; en efecto, se pasó de una inflación del 26,8% para 1991 a una del 10% en el año 2000 y una por debajo del 5% para el año 2006. GRÁFICA 35

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

IPC 26,8 25,1 22,6 22,6 19,5 21,6 17,7 16,7 9,2 8,8 7,7 7,0 6,5 5,5 4,9 4,5

IPC CRA 26,8 25,1 22,6 22,6 18,0 17,0 18,0 16,7 15,0 10,0 8,0 3,7 6,5 6,1 4,9 3,0

26,825,1

22,6 22,6

19,521,6

17,716,7

9,2 8,87,7 7,0 6,5

5,5 4,9 4,5

26,825,1

22,6 22,6

18,017,0

18,016,7

15,0

10,08,0

3,7

6,5 6,14,9

3,00

5

10

15

20

25

30

Porc

enta

je

Índice de precios al consumidor e incremento anual del sector de saneamiento 1991 -2006

Fuente: Dane

Por otra parte, la Ley dispuso que las comisiones de regulación tengan la facultad de establecer la actualización de las tarifas de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. En efecto, el artículo 125 del RSPD determinó que durante el período de vigencia los prestadores podrán actualizar las tarifas aplicando la variación del índice de precios al consumidor757 y señalaba que el régimen tarifario en los servicios públicos,

756 Véase, Seminario como disminuir la inflación organizado Banco de la República. De acuerdo, con los

modelos estudiados en Colombia se concluye que una reducción de 10 puntos en la inflación, aumentaría el PIB entre 0,1% y 0,26%. Javier Gómez. Uribe y Arias usando modelos alternativos concluye que estaría está entre 0,5% y 1,5% del PIB.

757 articulo 125 del RSPD determinó que “Durante el período de vigencia de cada fórmula, las empresas podrán actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios aplicando las variaciones en los índices de precios que las fórmulas contienen. Las nuevas tarifas se aplicarán a partir del día quince del mes

261

está compuesto por “Las reglas relativas a procedimientos, metodologías, fórmulas, estructuras, estratos, facturación, opciones, valores y, en general, todos los aspectos que determinan el cobro de las tarifas”. 758

Situación que contrasta con el manejo flexible y no obligatorio que los

prestadores de servicios públicos del sector le daban a la actualización de tarifas en el contexto de la Junta Nacional de Tarifas. En otras palabras, solo hasta la expedición del RSPD, se obligó a las empresas públicas o privadas a actualizar las tarifas a los consumidores de acuerdo con un sistema de indexación con el objetivo de mantenerlas en términos reales y por ende los ingresos operacionales y la viabilidad financiera de las firmas.

Igualmente, otra forma indirecta de analizar la tendencia de precios es

comparar la participación del PIB de acueducto, alcantarillado y aseo entre los años 1994 y el 2006 a precios corrientes y constantes, las diferencias entre 1994 y 1999 se mantiene estable. Sin embargo, a partir del año 2000 y hasta 2005 la diferencia se fue ampliando, con una leve disminución en el año 2006 (gráfica 36). Esta brecha se explica por el rápido crecimiento de las tarifas de los servicios que componen el sector frente al comportamiento del deflactor implícito de precios del PIB.

GRÁFICO 36

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2.006

PIB constantes 3,22 3,11 3,40 3,44 3,37 3,41 3,57 4,28 4,23 4,39 4,30 4,19 3,92

PIB Corrientes 0,71 0,71 0,71 0,67 0,66 0,67 0,64 0,65 0,64 0,62 0,60 0,59 0,56

3,223,11

3,40 3,44 3,37 3,413,57

4,28 4,234,39 4,30

4,19

3,92

0,71 0,71 0,71 0,67 0,66 0,67 0,64 0,65 0,64 0,62 0,60 0,59 0,56

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50

4,00

4,50

Tasa

de

crec

imie

nto

Crecimiento del PIB de sector de saneamiento básico a precios constantes y corrientes

Fuente: Dane

Lo cual implica que si bien el crecimiento del sector no presenta la tendencia creciente del PIB nacional, como en otra parte se señaló, las empresas que conforman el sector de agua, acueducto y alcantarillado, aumentaron su participación en el ingreso nacional, gracias al crecimiento de sus ingresos operacionales producto del aumento de las tarifas por concepto de indexación y transición señalados por la regulación en desarrollo del RSPD.

IV.3.9. Transición e incremento tarifario a nivel n acional

Las tarifas del servicio público de aseo entre los años 1994 y 2007 se

indexaron por dos conceptos:759 El primer concepto, por actualización de las

que corresponda, cada vez que se acumule una variación de, por lo menos, un tres por ciento (3%) en alguno de los índices de precios que considera la fórmula.”

758Numeral 4º del Artículo 86 del RSPD

262

tarifas, por efecto de los cambios en el índice de precios al consumidor (inflación), desde diciembre de 1994 la CRA regula la actualización de las tarifas mediante acto administrativos,760 utilizando como parámetro la tasa de inflación proyectada por la Junta Directiva del Banco de la República para el año siguiente.

A partir del año 2002, la CRA expidió la Resolución 200 en la cual

estableció en su artículo tercero que las empresas del sector, “actualizarán las tarifas, a partir del 1º de enero de 2002, en el mes en el que el acumulado del índice de precios al consumidor sea como mínimo del 3%.”761 Así mismo, precisó que efectuada la primera actualización, la misma metodología se aplicaría en las siguientes actualizaciones. En lo corrido de la vigencia de la Resolución 200 de 2001, las tarifas se han actualizado en términos porcentuales. (Véase gráfica 37). GRÁFICA 37

Fuente: Dane

El segundo concepto del aumento tarifario corresponde al desmonte de los subsidios previstos por el RSPD, cuyo período de transición tarifaria consiste en ajustes mensuales en las tarifas con el fin de llegar a las tarifas meta el 31 de diciembre de 2005, según lo estipula la Ley 632 de 2000762 de forma que las contribuciones sean suficientes para cubrir los subsidios que se apliquen y se mantenga el equilibrio.

Para el caso de los subsidios se asignan los porcentajes de: 50% para el

estrato 1, 40% para el estrato 2 y el 15% para el estrato 3 en todo lo relacionado con el desmonte de subsidios y sobreprecios. En otras palabras, como consecuencia de la expedición del RSPD y de los actos administrativos emanados por CRA en materia tarifaría, se requirió de unos incrementos en las tarifas (transición tarifaría) con el fin de llevarlas al nivel acorde con el costo económico de la prestación del servicio (estrato cuatro).

759 En necesario anotar que los prestadores de servicios públicos cuando incrementen las tarifas deben

informar a la SSPD, la CRA y ser publicados en un periódico de circulación local o nacional. 760CRA, las Resoluciones CRA números: 10 de 1994, 18 de 1995, 29 de 1996, 32 de 1997, 66 de 1998,

114 de 2000 y 148 de 2001, por la cual se fija la tasa de actualización para las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, para los períodos comprendido entre el 1o de enero y 31 de diciembre de cada año.

761CRA, Resolución CRA 200 de 2001, por la cual se fija la tasa de actualización para las tarifas de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.

762CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 632 de 2000, por la cual se modifican parcialmente las leyes 142, 143 de 1994, 223 de 1995 y 286 de 1996.

263

De acuerdo con estos actos administrativos, los entes territoriales o municipios estaban obligados a cumplir bajo cuatro principios básicos los términos y plazos establecidos de acuerdo con el plan de transición tarifaria. El primero, el de otorgar el máximo subsidio permitido por la Ley a los estratos 1, 2 y 3. Segundo, garantizar el equilibrio del esquema de subsidios cruzados. El tercero, el del desmonte gradual, tanto de subsidios como de sobreprecios, a una tasa del 20% anual, asegurando un trato igualitario para la totalidad de los usuarios. Por último, los usuarios conformados por establecimientos industriales, comerciales y de servicios se los diferencia según el volumen generado medido en metros cúbicos. Para pequeños productores, se les factura 1 m3 de residuos y a los grandes se les realiza un aforo para estimar un promedio de los residuos generados.

IV.3.10. Transición e incremento tarifario en las p rincipales

ciudades

La Ley 142 de 1994 fijó los subsidios y sobreprecios máximos legales que se le pueden conceder y exigir respectivamente a los usuarios del servicio a criterio de la autoridad tarifaría local. Los subsidios fijados fueron los siguientes: Para el estrato 1, hasta el 50%; para el estrato 2, hasta el 40%; y para el estrato 3, hasta el l5%. En cuanto a sobreprecios, a los usuarios residenciales, comerciales e industriales, tendrán un sobreprecio a sus tarifas de hasta un 20%, (Ley 142, Articulo 89.6). Es substancial resaltar que las contribuciones o sobreprecios que aunque facturados por las empresas prestadoras, no les corresponde a ellas, si no que tienen una destinación específica es subsidiar a los más pobres.

El hecho de que en el sector de saneamiento los subsidios existentes

antes de la expedición del RSPD fuesen mucho más pronunciados que para el caso de otros servicios públicos, la aplicación de los límites de subsidios y sobreprecios hizo mucho más dramática y prolongado el proceso. Prueba de lo anterior, es que ante la lentitud de las empresas de los servicios de agua potable y saneamiento básico, ante el enorme costo político, para iniciar el proceso de transición tarifaría y ajustar los subsidios y sobreprecios a los topes máximos fijados en el RSPD, el Congreso de República mediante la Ley 286 de 1996763 prorrogó como fecha máxima el 31 de diciembre de 2001.

Posteriormente, ante las evaluaciones de impacto negativo en las

estructuras tarifarias, la impopularidad en el incrementos tarifas, la protesta urbana, los paros cívicos764 por parte de los usuarios, el descontento de los Alcaldes,765el incumplimiento de las empresas y con el fin de favorecer a estratos más bajos, el Congreso de la República modificó nuevamente la transición

763 Véase, articulo primero de la Ley 286 de 1996, por la cual se modifican parcialmente las leyes 142 y

143 de 1994. 764De 11 paros cívicos de gran magnitud registrados en Colombia entre 1994 y 1997, las tarifas, el

desmonte de los subsidios y la reestratificación predominan como principal factor de protesta. Citado en el trabajo “Impacto de la regulación tarifaria, Op. Cit., p.16

765Foro Nacional Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, organizado por SSPD y la Comisión Sexta del Congreso, con la participación de más de 200 alcaldes. Los alcaldes concluyeron no tienen plata para subsidiar servicios públicos domiciliarios ni para incrementar las tarifas sin causar problemas a la población. Citado en el trabajo “Impacto de la regulación tarifaria, Op. cit., p.15.

264

mediante la Ley 632 del año 2000.766 En esta Ley señaló que la transición tarifaria, el desmonte de los subsidios, el ajuste de los sobreprecios fijados por la ley, tendría como fecha máxima en diciembre de 2005.

Como se registra en el cuadro 21 los rezagos e incrementos más

significativos en materia tarifaría se presentan en los estratos 1, 2 y 3. En efecto, al analizar las tendencias de crecimiento anual promedio de las tarifas por ciudades en términos constantes se incrementan para el estrato 1, 2 y 3 en 11,6%, 8% y 4,9% respectivamente. Situación opuesta para los estratos 4, 5 y 6 que declinan en más de 1%, exceptuando el estrato 5 que presenta un aumento de menos de 0,5%. CUADRO 21

1 2 3 4 5 6

B o g o t á 1 1 , 8 % 7 , 4 % 4 , 5 % - 0 ,2 % 0 ,9 % - 3 ,6 %

M e d e l l ín 1 2 , 5 % 7 , 7 % 3 , 6 % - 2 ,0 % 0 ,2 % - 1 ,4 %

C a li 1 3 , 0 % 6 , 1 % 1 , 3 % - 6 ,4 % - 5 , 2 % - 1 0 , 9 %

B a r r a n q u i l l a 1 3 , 8 % 9 , 6 % 6 , 1 % 2 ,8 % 2 ,6 % 0 , 1 %

S a n ta M a r t a 7 ,5 % 5 , 3 % 3 , 5 % - 0 ,7 % 2 ,1 % - 1 ,2 %

C a r ta g e n a 8 ,0 % 7 , 5 % 1 , 2 % - 4 ,4 % - 2 , 8 % - 0 ,3 %

P e r e ir a 1 6 , 4 % 1 1 ,8 % 1 0 ,1 % 3 ,5 % 3 ,2 % 3 , 5 %

A r m e n i a 1 8 , 9 % 1 3 ,3 % 1 0 ,4 % 4 ,6 % 2 ,9 % - 2 ,7 %

P a s to 5 ,2 % 5 , 7 % 4 , 9 % 0 ,6 % - 1 , 0 % - 2 ,2 %

B u c a r a m a n g a 1 2 , 5 % 8 , 6 % 3 , 7 % - 1 ,1 % - 0 , 8 % - 5 ,0 %

V i l l a v i c e n c i o 1 4 , 2 % 8 , 3 % 6 , 4 % 0 ,7 % 2 ,8 % - 1 ,5 %

P o p a y á n 9 ,9 % 4 , 1 % 1 , 4 % - 0 ,9 % 1 ,4 % - 1 ,0 %

C ú c u t a 1 2 , 7 % 1 0 ,5 % 9 , 7 % 0 ,2 % - 1 , 3 % - 3 ,7 %

M a n i z a le s 6 ,7 % 6 , 6 % 2 , 2 % 1 ,2 % 1 ,5 % - 2 ,8 %

P r o m e d io 1 1 , 6 % 8 , 0 % 4 , 9 % - 0 ,1 % 0 ,5 % - 2 ,3 %

C r e c i m i e n to a n u a l p r o m e d io ta r if a p o r e s t r a t o d i c ie m b r e d e 1 9 9 6 - d i c i e m b r e d e 2 0 0 6

C iu d a d e s E s tr a t o s

F u e n t e : C a lc u lo s p r o p io s .S e rie a p r e c io s c o n s ta n te s . B a s e 1 9 9 8 = 1 0 0 .

D A N E , Í n d i c e d e P r e c i o s a l C o n s u m id o r ( IP C ) In d i c e s - S e r i e d e e m p a lm e 1 9 9 2 - 2 0 0 7

A nivel de las cuatro grandes ciudades obsérvese cómo los incrementos anuales promedio para el período analizado es un crecimiento sostenido anual promedio de las tarifas en los estratos 1, 2 y 3 entre el 5% y el 16% para el estrato 1, y entre 6 caídas entre el 5% y 10% en los estratos 4, 5 y 6, como se aprecia en la gráfica 38.

GRÁFICA 38

766Es relevante señalar que la Ley 632 modificó el concepto del servicio de aseo al incluir actividades

complementarias como el corte de césped y la poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas, el lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento entre otras, las actividades complementarias.

265

-12%

-7%

-2%

3%

8%

13%

1 2 3 4 5 6

Es tra to s

C rec im ien to an ua l p rom ed io d e la tar i fa p or es tra to d ic iem bre 1996 - d ic iem bre 2006

B O G O TA M E D E L LÍ N C A LI B A R R A N Q U IL LA B U C A R A M A N G A P R O M E D IO

Fuente: Dane, CRA y cálculos propios

Para capitales departamentales hubo un comportamiento similar que en las cuatro grandes ciudades, es decir un aumento sostenido anual promedio de las tarifas en los estratos 1, 2 y 3, donde se destacan los aumentos al estrato 1 y 2 que fluctúan entre 4% y el 17%. En contraste, se registran caídas en los estratos 4, 5 y 6 entre el 1 y 10%. Igualmente, como se puede mostrar en el cuadro 22 los incrementos en términos absolutos en promedio para las 14 ciudades entre el año 1996 y 2006, en materia tarifaria se presentan en los estratos 1, 2 y 3 que aumentaron en 336%, 164% y 89% respectivamente. Mientras el resto de ciudades se encuentran en el rango entre 100% y el 400%. CUADRO 22

1 2 3 4 5 6

B o g o t á 2 9 6 % 1 3 4 % 6 5 % - 3 % 1 0 % - 3 3 %

M e d e l l ín 3 3 5 % 1 4 1 % 5 0 % - 1 9 % 2 % - 1 4 %

C a li 3 6 0 % 1 0 1 % 1 5 % - 5 0 % - 4 3% - 6 8 %

B a r r a n q u i l la 4 1 3 % 2 0 4 % 9 9 % 3 7% 3 3 % 1 %

S a n ta M a r t a 1 3 5 % 8 2 % 4 9 % - 7 % 2 6 % - 1 2 %

C a r ta g e n a 1 4 9 % 1 3 6 % 1 4 % - 3 8 % - 2 6% - 3 %

P e r e ir a 6 2 0 % 2 9 9 % 2 2 1 % 4 8% 4 3 % 4 8 %

A r m en ia 9 0 2 % 3 7 9 % 2 3 4 % 6 8% 3 9 % - 2 5 %

P a s to 8 0 % 9 1 % 7 4 % 7 % - 1 1% - 2 1 %

B u c a r a m a n g a 3 3 7 % 1 6 8 % 5 1 % - 1 1 % - 8 % - 4 2 %

V i l l a v i c e n c io 4 3 7 % 1 5 9 % 1 0 6 % 8 % 3 6 % - 1 5 %

P o p a y á n 2 1 5 % 5 9 % 1 6 % - 1 0 % 1 6 % - 1 0 %

C ú c u t a 3 4 7 % 2 3 9 % 2 0 7 % 2 % - 1 4% - 3 3 %

M a n iz a le s 1 1 4 % 1 1 3 % 2 8 % 1 4% 1 8 % - 2 6 %

P r o m e d io 3 3 8 , 6 % 1 6 4 ,4 % 8 7, 9 % 3 ,4 % 8 , 8 % - 1 8 ,0 %

I n c r e m e n to r e a l de la s ta r i f as p o r e s t r a t o d i c ie m b r e d e 1 9 96 - d ic ie m b r e d e 2 0 0 6

F u en t e : C á lc u lo s p r o p io s . S e r ie a p r ec ios c o n s t an t e s . B as e 1 9 98 = 1 0 0 , D A N E .

C i u d ad e s

E s t ra t o s

Se destacan aumentos superiores de 600% en ciudades como Armenia y Pereira y entre 300% y 400% las cuatro grandes ciudades del país, es decir Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla. En contraste, para ese mismo período los estratos 4 y 5 presentan apenas un incremento del 3,3% y 8,8% respectivamente, mientras el estrato 6 la tarifa disminuye en 18% para las principales ciudades del país. Es esencial advertir que para ese estrato, la disminución tarifaria en ciudades como Cali y Bogotá superan el 30%. Estos crecimientos tarifarios observados en el período obedecen al plan de

266

transición, que surgió como consecuencia del ajuste e incremento en las tarifas cobradas al momento de expedir la metodología tarifaría que en ese momento no cubrían el costo del servicio.

Tal como se deduce de la información antes presentada las diferencias

tarifarias entre ciudades, en el período: diciembre de 1996 y 2006, no importando costo regulado, las tarifas de los estratos altos (5 y 6) tienden disminuir, en contraste, a la de los estratos bajos que se incrementan en una forma notable. Lo cual demuestra que entre más baja fuera la tarifa con respecto a lo señalado por la CRA más alto fue el incremento y al contrario entre más alta era la tarifa con relación a costo regulado menor fue el aumento.

Como resultado de la transición tarifaria en una investigación realizada

por Naciones Unidas767 para las principales ciudades del país768 utilizando la encuesta de ingresos y gastos769 que incluyó casi todos los servicios públicos domiciliarios770, encuentro que la transición tuvo un impacto social regresivo en los estratos 1, 2 y 3 al crecer la participación del gasto de las familias en el pago de los servicios públicos dentro del ingreso. En efecto, como se observa en el cuadro 22A el gasto en servicios públicos como porción de los ingresos, para el año 1997 en el estrato 1 pasa de 6,0% a 6,85 en el año 2001. Mientras para los estratos 2 y 3 el gasto se incrementa en promedio en el año 1997 de 5,4% al 7,1% para el 2001. CUADRO 22A

A ñ o s /E s tra to 1 2 3 4 5 6

19 97 6,00 5 ,3 6 5 ,51 4,60 4 ,80 5 ,32

19 98 6,20 5 ,6 3 6 ,00 4,20 4 ,38 4 ,88

19 98 6,40 6 ,1 7 6 ,74 4,10 4 ,38 4 ,81

20 00 6,96 6 ,7 1 7 ,30 4,20 4 ,29 4 ,61

20 01 6,85 6 ,9 7 7 ,30 4,10 4 ,20 4 ,48

E v o lu c ió n de la p ar t ic i pa c i ón d el ga s to en s er v ic io s p úb li c o s do m ic ili a ri os f re n te a l i ng re s o (1 9 97 -2 0 01 )

F ue nte : C RA - P N U D, Im p ac to de la r egu la c ión tar i fa r ia s o br e los ingr es o s fam i l iar es y em p re s as d e s e rv ic ios p úbl ic os dom ic i l ia r ios , In for m e fina l , B og otá , jun io de 200 1, p .36 .

Por lo tanto, el desmonte generalizado de los subsidios de los estratos 1, 2 y 3 en todos los servicios públicos domiciliarios, afectó en forma negativa el ingreso real de los hogares. En contraste, para los estratos 4, 5 y 6 la participación de gasto en servicios públicos frente al ingreso se mantiene alrededor del 4,5%, registrando en los tres estratos una disminución de la participación de gasto en servicios en el ingreso, conclusiones que son consistentes con las tendencias presentadas en los cuadros 21 y 22. En términos generales, los aumentos de tarifas como producto de la transición tarifaria en los estratos bajos origino caídas tanto en el consumo de los servicios públicos como en la renta disponible, mientras en los estratos altos

767CRA-PNUD, Impacto de la regulación tarifaria, Op. cit., pp.1-38. 768Incluidas Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga, Cúcuta, Cartagena Neiva y Santa Marta. 769Véase, Encuesta de Ingresos y Gastos de 2001 elaborada por el Dane. 770Acueducto y saneamiento, luz, teléfono gas y energía eléctrica.

267

permaneció estable la demanda por servicios y no declino el ingreso disponible.771

El ajuste tarifario trajo dos efectos positivos sobre el servicio, por una

parte, permitió ayudar a la viabilidad financiera de la empresas y con ésta la inversión en el servicio y por otra; mejoró la asignación de recursos en el sentido de que los usuarios perciben el costos de oportunidad de los factores involucrados en el servicio, al comparar en procesos de competencia las estructuras de costos de las firmas, donde la firma que produce a un menor costo bajo condiciones análogas, es más eficiente.

En contraste, con el modelo anterior en el cual la tarifa también era diferenciada por estrato, pero cuyo aumento o disminución no obedecía a las variaciones en los costos o subsidios, puesto que para los primeros no existía una metodología y para los segundos la Ley no tenía definido el monto de ese parámetro. El manejo discrecional, por parte de los entes territoriales, debilitó a las empresas desde el punto de vista financiero retrasando las inversiones necesarias con fin de mejorar la cobertura, la calidad y la continuidad del servicio.

Por último, en la medida que se ha ido consolidando el marco

regulatorio, las tarifas se han acercado a los costos de prestación del servicio a pesar de las presiones de los usuarios y de la clase política, puesto que el mantenimiento de las bajas tarifas, durante varias décadas, determinó la fragilidad financiera de las empresas prestadoras, en razón a que sus ingresos solo permitían cubrir los costos algunos costos fijos. Tal hecho conducía a un pobre mantenimiento de la infraestructura y a rezagos notables en los niveles de inversión; esta racionalidad deterioró la calidad y continuidad del servicio. IV.4. COMENTARIOS A LAS RESOLUCIONES EXPEDIDAS POR LA CRA

IV.4.1 Comentarios al componente de recolección y t ransporte

El cálculo determinó que el costo de recolección y transporte de residuos sólidos era una función lineal y creciente del tiempo improductivo promedio de viaje por camión ho. de la forma CRT ($/ton) = $15.058 + $8.158 * ho. El parámetro ho no depende de la empresa operadora sino por la distancia al sitio de disposición, la calidad de la valla vial y la congestión vehicular. Lo que significa que el componente del servicio está en función de las características de cada municipio. En efecto, como lo señala el mismo estudio las “diferencias en los datos de entrada, el costo por tonelada presenta una enorme variación, fluctuando entre $54.850 (Aseo Total en Bogotá) y $17.820 en Barranquilla. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que una parte significativa de la varianza en el resultado final es explicada por el tiempo improductivo por viaje (ho)”.

772

771Para que está conclusión sea concluyente es necesario realizar otras mediciones. En efecto, para el

caso de los servicios públicos como el resto de bienes y servicios intercambiados en un mercado presentan características que responden a los cambios en el consumo y el ingreso de los hogares. Es decir, las elasticidades precio e ingreso permiten medir el impacto de los incrementos de las tarifas sobre los patrones de la demanda y el gasto de las familias, pero, para el caso que nos ocupa no es posible conocer dichas tendencias, puesto que el servicio de aseo no se cobre de acuerdo con la producción exceptuando los grandes productores.

772 ECONOMETRÍA LTDA, volumen I 1997 pp. 234.

268

La Comisión ante las continuas peticiones por parte de las empresas

solicitando modificar el parámetro ho y dado que éste no incentivaba la minimización de tiempos de transporte declaró grave error tarifario fundamentada en el artículo 126 del RSPD que prevee: “las fórmulas tarifarías excepcionalmente podrán modificarse, de oficio o a petición de parte, antes del plazo indicado cuando sea evidente que se cometieron graves errores en su cálculo”. En consecuencia la CRA expidió la Resolución 130 de 2000 en la cual estableció que el parámetro ho tendría en adelante un valor de uno.

La declaración de error tarifario se sustentó en el análisis de los

aumentos en los ingresos de las empresas que habían solicitado cambio en el parámetro y las señaladas inicialmente en la Resolución. En efecto, como se relaciona en el cuadro 23, para los prestadores que aplicaron la Resolución 15 con un ho=1 los ingresos aumentaban en 1,61%. En contraste, cuando utilizaba un ho mayor que 1 aprobadas por parte de CRA o mediante Acuerdos Municipales los mismos crecen en 37% y 159% respectivamente. CUADRO 23

F u e n te : Á n g e l Jo r g e En r iq u e , A g u ile r a C e s a r , El p r o b le m a T a r if a r io e n lo s s e r v ic io s d e a c u e d u c to a lc a n ta r illa d o y a s e o , R e v is ta R e g u la c ió n d e A g u a Po ta b le y S a n e a m ie n to B á s ic o , n .8 f e b r e r o d e 2 0 0 2 , p . 2 4 .

In c re m e n to t a ri fa r io A c u e rd o s L o c a le s y la C R A

T ip o d e d is p o s ic ió nIn c re m e n to a p ro b a d op o r la C R A h o m a yo r1 h o ra

R e s o lu c io n e s N 1 5 y 1 9 1 .6 1 % 3 7 %

A c u e r d o s L o c a le s 8 1 % 1 5 9 %

In c re m e n to h o = 1 h o ra

Las deficiencias encontradas en el cálculo CRT se relacionan con los costos reportados por las empresas al estudio de Econometría que tienen insumos relacionados, tanto, el tiempo productivo como improducto. En efecto, los costos de mantenimiento, de combustibles, salarios, dotación y administración incluyen costos asociados a los dos tiempos, con lo cual el ho se convierte en un multiplicador del total de costos. Lo anterior significa que las empresas obtenían beneficios extraordinarios al contabilizar algunos costos tanto en el tiempo productivo como en el improductivo.

Igualmente, el modelo se calculó con un vehículo compactador de 14 yardas cúbicas, lo que afecta la cantidad de las toneladas recolectadas por cada viaje y no contempla el uso de vehículos de 25 yardas; por lo cual, los operadores requieren menos vehículos y la operación resulta más barata. Al analizar los resultados del estudio de Econometría y la fórmula que aparece en la Resolución CRA 15, y como se expone en el cuadro 24 a medida que el parámetro tiempo improductivo (ho) se incrementa, el costo de recolección y transporte se aumenta. Sin embargo, cuando el ho es mayor que uno el CRT se aumenta mucho más rápido.773 773SALAMANCA, Jaime y MARRERO, Nancy, comentarios a la declaratoria de error tarifario un caso

práctico, En: Revista CRA Regulación de agua potable y saneamiento básico, n.5, diciembre de 2000. pp. 61-83

269

CUADRO 24

C R A d ife re n c ia E co n o m e tria C R A h o =1 fo rm u la d e la C R A %

0 ,5 1 4 .2 1 0 2 3 .2 3 8 1 9 .1 3 7 6 3 ,51 ,0 1 6 .9 0 0 2 3 .2 3 8 2 3 .2 3 8 3 7 ,5

1 ,5 1 9 .5 6 0 2 7 .3 1 7 2 3 .2 3 8 3 9 ,7

2 ,0 2 2 .2 6 0 3 1 .3 9 6 2 3 .2 3 8 4 1 ,02 ,5 2 4 .9 5 0 3 5 .4 7 5 2 3 .2 3 8 4 2 ,2

1 ,0 2 7 .6 8 0 3 9 .5 5 4 2 3 .2 3 8 4 2 ,9

3 ,5 3 0 .4 1 0 4 3 .6 3 3 2 3 .2 3 8 4 3 ,5

H o ra s h o

Fuente: Salamanc a Ja ime y Marrero Nanc y c omentar ios a la dec larator ia de error tar if ar io un c as o prác tic o, Rev is ta CRA Regulac ión n.5 dic iembre de 2000.

P arám etro ho c alc ulado por E c onom etría y la CRA

($ /to n )

La CRA mediante la resolución 130 de 2000 determinó el tiempo

improductivo (ho) en uno y fijó el costo máximo de recolección y transporte por tonelada para 20 municipios, lo que significó una reducción en promedio de las tarifas en 13,1% para cerca de 10 millones de habitantes Es necesario señalar que para las principales ciudades del país las tarifas declinaron entre 3% y 14% como se indica en el cuadro 25.774

CUADRO 25

Ciudades Bogotá Cali Medellín Barranquilla Pereira Pasto Palmira

Porcentajes 10,9% 6,4% 5,2% 3,5% 12,4% 10,8% 14,2%

Fuente: Ángel, Jorge, Aguilera Cesar, El problema Tarifario en los servicios de acueducto alcantarillado y aseo, Revista Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, n.8 febrero de 2002, p. 24.

Variaciones tarifarias en las principales ciudades Resolución CRA 130 de 2000

Se puede concluir que la modelación de los costos de recolección y transporte efectuado por la firma consultora la realizó con un tamaño de muestra insuficiente. En efecto, dicha medición se ejecutó con los datos obtenidos de empresas de Bogotá, Medellín, Cali, Manizales, Ibagué, Villavicencio, Pasto y Sincelejo, esta información presenta demasiadas variaciones de datos entre los valores máximos y mínimos, lo cual demuestra la alta dispersión estadística y la considerable heterogeneidad de las empresas incluidas en el estudio.

IV.4.2. Comentarios al componente del servicio de b arrido y limpieza

Los costos del componente de barrido y limpieza están determinados por los kilómetros lineales a barrer, los costos salariales de los escobitas y supervisores y de dotación de los escobitas. Al costo de barrido se le deben adicionar los costos de recolección y disposición final de los residuos provenientes del barrido. A pesar de existir, la modelación de costos que dio origen a la Resolución CRA 15 de 1995, existen significativas variaciones entre ciudades, explicadas por tres causas:

774ÁNGEL, Jorge, AGUILERA, Cesar, El problema tarifario en los servicios de acueducto alcantarillado y

aseo, En: Revista Regulación de agua potable y saneamiento básico, n.8 febrero de 2002, p. 24.

270

1. Diferentes formas de organización de quienes prestan ese servicio como cooperativas, empresas contratistas y empleados contratados.

2. Diferencias salariales entre ciudades. Mientras en Medellín se paga un salario integral de $585.000 mensuales, en Manizales paga la mitad de esa cifra.

3. Distintos costos de dotación, dado que varían entre $32.000 y $127.000, con un promedio de $82.000.

Para poder obtener un costo por suscriptor y ante la falta de información

confiable sobre número de viviendas por kilómetro se supuso un promedio de 100 viviendas por kilómetro, lo cual resulta un supuesto muy grueso y no tiene una sustentación sólida. Así mismo, es básico mencionar que no se calcula el rendimiento del escobita por kilómetro barrido, lo cual hace variar el costo. En suma, los valores de modelación para el cálculo del servicio de barrido y limpieza presentan variaciones significativas entre ciudades y promedios que distorsionan el costo.

IV.4.3. Componente del sitio de disposición final La modelación de costos del sitio de disposición final está compuesta

por los costos de inversión, (terreno y maquinaria y equipo), los costos adecuación, administración, operación y mantenimiento. El informe final de la firma consultora, reconoce que tanto, los costos del terreno, como los costos de adecuación del sitio de disposición final no son modelables, puesto que éstos dependen de los planes de ordenamiento territorial y las condiciones técnicas del terreno. Sin embargo, el modelo de techo de precios del componente de disposición final fue construido sin incluir un sin número de costos; por lo cual, es necesario redefinir el costo del componente atendiendo condiciones de ordenamiento territorial, economías de escala, de alcance, de aglomeración y los costos ambientales.

IV.4.4. Costos económicos versus costos contables

Como antes se anotó las metodologías para la fijación de tarifas estarán

orientadas por el criterio de eficiencia económica que pretende que las tarifas se aproximen al costo económico del servicio. El RSPD determinó que las fórmulas tarifarias incluirían los siguientes cargos: 1) un costo por unidad de consumo que refleje la estructura del costo económico. 2) un costo fijo que refleje los costos económicos de disponer del servicio. 3) un costo fijo económico de clientela.775

Presentado de otra manera, en una economía de mercado los precios

constituyen una guía del comportamiento de consumidores y vendedores, puesto que transmiten señales a los agentes que intervienen en el mercado. Los demandantes desearán comprar el bien o servicio al precio más bajo posible que satisfaga sus necesidades y los oferentes desearán vender al precio más alto posible para maximizar los beneficios.

775Incluye los gastos de administración, facturación, lectura, gestión comercial, entre otros.

271

Sin embargo, los datos que se utilizan para calcular los costos del servicio de aseo de la Resolución 15 de 1997 se tomaron de los libros contables de las empresas, que contrastan con el costo económico. Desde el punto de vista del regulador, que tiene como objetivo establecer una tarifa ajustada a los costos económicos, el uso de los estados financieros resulta poco confiable puesto que las empresas ni siquiera utilizan sistemas contables estandarizados o planes únicos de cuentas.

Como lo señala el mismo estudio los cálculos de “los costos salen

directamente de los contables de la empresa y de algunos supuestos por parte de quien realiza el ejercicio”; esto ocurrió en la mayoría de los parámetros calculados. Lo anterior significa que los datos utilizados en el cálculo de las tarifas se obtuvieron de las empresas y por tanto, se trasladó a la tarifa la ineficiencia de las firmas.

Igualmente, la forma de calcular los costos no lleva implícita la exigencia

legal, contenida en el 2o. inciso del artículo 92 del RSPD, la cual estipula claramente: “al definir en las fórmulas los costos y gastos típicos de operación de las empresas de servicios públicos, las comisiones utilizarán no solo la información propia de la empresa, sino la de otras empresas que operen en condiciones similares, pero que sean más eficientes”. Sobre el particular es conveniente señalar que el tamaño de muestra, con el cual se modelaron los distintos parámetros, no incluyó empresas eficientes o comparaciones internacionales.

IV.4.5. Actualización tarifaria y marco regulatorio

De conformidad con el RSPD durante el período de vigencia de cada

fórmula, las empresas actualizan las tarifas que cobran a sus usuarios aplicando las variaciones de un índice de precios. Para el caso de las empresas del sector de agua y saneamiento básico se actualizaron con el índice de precios al consumidor (en adelante IPC) elaborado por el Departamento Administrativa de Estadística (en adelante Dane).

Sin embargo, para cumplir con el mandato legal la CRA e indexar las

tarifas del servicio de aseo debió construir un índice del sector, donde se identificara la estructura de costos, la participación de cada insumo dentro de esta y la incidencia en la variación de precios en los costos de cada de rubro identificado. En otras palabras, con el fin de actualizar las tarifas, de acuerdo con las variaciones de costos del sector, era necesaria la construcción del índice de precios del sector de aseo, con el propósito de establecer los costos y el peso dentro de cada con el fin de poder calcular el incremento de los costos totales del servicio, como la sumatoria de los incrementos ponderados de los diferentes rubros.

El índice de costos del sector de aseo cumple con dos propósitos. Por

un lado, permite calcular las variaciones de los precios de un conjunto insumos representativos que demandan en desarrollo de su operación y, por otro, permite estimar los cambios relativos a través del tiempo de las tarifas con base en la variación de los insumos del sector. De no existir dicho índice se podría combinar con otros índices, como el de la construcción o al por mayor.

272

La carencia de dicho índice, ha inducido a que las tarifas aumenten más rápido que los costos, puesto que se indexa con la canasta del índice de precios al consumidor que solo explica parcialmente el aumento de algunos insumos.

En efecto, como se muestra en la gráfica 39 lo a largo de la década de

noventa, tanto el índice de precios al productor, como el índice de precios al consumidor, cae en una forma significativa al pasar de registrar una variación del 30% en 1990 a menos del 10% después del año 2000. Sin embargo, la tendencia registra que el índice de precios productor cae más rápido que el IPC con los cual los incrementos en las tarifas serian menores.

273

GRÁFICA 39

1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6

I P P 2 3 , 1 0 1 7 , 8 4 1 3 , 1 9 2 0 , 7 3 1 5 , 4 0 1 4 , 5 0 1 7 , 5 0 1 3 , 5 0 1 2 , 7 1 1 1 , 0 4 6 , 9 3 9 , 2 8 5 , 7 2 4 , 6 4 2 , 0 6 5 , 6 6

I P C 2 6 , 8 2 5 , 1 2 2 , 6 2 2 , 6 1 9 , 5 2 1 , 6 1 7 , 7 1 6 , 7 9 , 2 8 , 8 7 , 7 7 , 0 6 , 5 5 , 5 4 , 9 4 , 5

2 3 ,1 0

1 7 ,8 4

1 3 ,1 9

2 0 ,7 3

1 5 ,4 01 4 ,5 0

1 7 ,5 0

1 3 ,5 01 2 ,7 1

1 1 ,0 4

6 ,9 3

9 ,2 8

5 ,7 24 ,6 4

2 ,0 6

5 ,6 6

2 6 , 82 5 , 1

2 2 , 6 2 2 , 6

1 9 , 5

2 1 , 6

1 7 , 71 6 , 7

9 , 2 8 , 87 , 7 7 , 0 6 , 5

5 , 5 4 , 9 4 , 5

0

5

1 0

1 5

2 0

2 5

3 0

Ín d i c e d e p r e c io s a l c o su m i d o r ( IP C ) y a l p r o d u cto r ( IP P ) 1 9 9 1 - 1 9 9 6

Fuente: DANE, Índice de Precios al Consumidor y Índice de precios al productor.

Con el fin de ejemplificar el anterior argumento se efectúa un ejercicio para el caso de Bogotá, para lo cual se utiliza la tarifa fijada por JNT en precios corrientes de diciembre de 1991 y se realiza un ejercicio suponiendo que las tarifas se hubiesen actualizado con los índices de precios al productor y al consumidor, entre 1992 y 2006 y se llevan a precios constantes de diciembre de 1998. Como se registra en la gráfica 40, a lo largo del período se produce una brecha entre el IPP y el IPC que se amplía a partir de 1998 en efecto, como se observa mientras la tarifa indexada con el IPC asciende a $8.240 la actualizada por IPP se encuentra en $6.586. GRÁFICA 40

1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6

I P C C R A 8 . 4 0 9 8 . 4 0 8 8 . 4 0 8 8 . 3 0 6 7 . 9 9 2 8 . 0 1 5 8 . 0 1 4 8 . 4 3 8 8 . 5 3 5 8 . 5 6 3 8 . 3 0 2 8 . 3 0 4 8 . 3 5 3 8 . 3 5 7 8 . 2 4 0

I P P 7 . 9 1 9 7 . 3 1 1 7 . 1 9 9 6 . 9 5 4 6 . 5 4 6 6 . 5 3 6 6 . 3 5 6 6 . 5 5 9 6 . 6 9 7 6 . 6 5 2 6 . 7 9 4 6 . 7 4 5 6 . 6 9 1 6 . 5 1 3 6 . 5 8 6

8 .40 9 8 .4 08 8 .4 088 .30 6

7 .99 2 8 .0 15 8 .0 14

8 .43 88 .5 35 8 .5 63

8 .30 2 8 .30 4 8 .3 53 8 .3 578 .24 0

7 .9 1 9

7 .3 1 17 .1 9 9

6 .9 5 4

6 .5 4 6 6 .5 3 6

6 .3 5 6

6 .5 5 96 .6 9 7 6 .6 5 2

6 .7 9 4 6 .7 4 5 6 .6 9 16 .5 1 3 6 .5 8 6

6 .0 0 0

6 .5 0 0

7 .0 0 0

7 .5 0 0

8 .0 0 0

8 .5 0 0

9 .0 0 0Tar i fa d e Bo go t á i n d e zad a con IPC- CRA y IPP e n p e sos c o n st an tes 1 9 92 -1 99 6

Fuente: DANE y CRA

Es conveniente reconocer las limitaciones del ejercicio, dado que las canastas que conforman el IPC o el IPP tienen como objetivo realizar un seguimiento de los cambios en la estructura de costos de la operación del servicio de aseo, tales como la variación de los precios de los vehículos compactadores, el costo de insumos para tratar los lixiviados, los costos de operación y mantenimiento de los vehículos, etc. Así mismo, se reconoce que algunos insumos para la operación de unas empresas de aseo lo son también en la canasta familiar (por ejemplo la energía, las telecomunicaciones, el combustible); pero éstos entran en una proporción diferente en la composición global, en consecuencia la utilización del IPC conduce a distorsiones.

274

La carencia de índice de precios para el sector ha permitido que las empresas prestadoras del servicio de aseo hayan incrementado sus ingresos, sin tener certeza en qué proporción, a costa de la disminución del presupuesto de los usuarios, lo cual es contrario al espíritu del RSPD.

IV.4.6. Fijación del parámetro tasa de retorno en l a metodología tarifaría

La resolución CRA 151776 estableció una tasa de retorno de la inversión en el sector de agua potable y saneamiento básico entre 9% y 14%. Sobre el particular es necesario anotar que el mencionado parámetro no fue objeto de ninguna metodología y que ante la caída en las tasas de interés en el mercado interno y la disminución de la inflación a un solo dígito era necesario recalcularla.

Es trascendente señalar que entre distintos sectores de la economía

colombiana, el servicio de aseo figura como uno de los sectores de mayor rentabilidad promedio como se aprecia en el cuadro 26. Así lo revela el comportamiento por sectores de la actividad económica, donde se tomó como año de referencia 1999, período en que la caída del PIB fue la más alta en décadas (-4,9%) y golpeó la mayor parte de las actividades económicas llegando a generar altos niveles de pérdidas. CUADRO 26

Promedio Máximo Mínimo Promedio Máximo Mínimo

Alimentos yBebidas 7,0% 32,3% -19,1% 4,8% 30,4% -35,6%

Agrícola -1,9% 62,9% -47,8% -4,6% 11,1% -78,2%

Minería -9,4% 5,0% -31,9% -24,5% 7,2% -97,5%

Transporte Aéreo -63,0% 143,6% -402,3% -13,5% 0,8% -40,5%

Comercio enGeneral 4,3% 25,4% -14,9% 1,8% 10,9% -9,3%

Automotriz -29,5% 118,7% -186,9% -15,0% -4,0% -26,6%

Confecciones -9,7% 6,9% -54,9% -10,7% 4,9% -70,9%

Químicos -32,4% 39,5% -690,1% -1,0% 17,7% -31,7%

Servicio de Aseo 17,2% 76,5% -17.95% 2,8% 25,7% -12,9%

Utilidad / Ventas Utilidad / Patrimonio

Fuente: Revista La Nota Económica enero 2000.

Rentabilidad entre sectores de la economía colombia na en 1999

Sector

En contraste, como se destaca en el cuadro 24 el servicio de aseo fue uno de los pocos sectores, que en promedio, presentó rendimientos positivos. Igualmente, se destaca que la empresa de aseo con menor rendimiento presenta una situación mucho más favorable que aquellas con los más bajos indicadores en el resto de los sectores productivos.

Así mismo, la CRA decidió fijar el costo de capital a los prestadores

dentro del 9% y 14%. Es conveniente mencionar que no existe una justificación técnica, ni económica o jurídica para establecer un rango. Por lo tanto, no existe tampoco ninguna argumentación para otorgar esa facultad a los

776CRA, Resolución CRA 151 de 200,1 Op. cit., p 16

275

operadores. El costo de capital debe corresponder un solo criterio técnico e uniforme único para todo del sector en función del riesgo y la rentabilidad, como bien lo señala el RSPD777 que en “las fórmulas de tarifas garantizarán la recuperación de los costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento; permitirán remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable”. Es decir la remuneración al capital de los prestadores públicos o privados debe permitir una rentabilidad.

IV.4.7. Política tarifaria y las nuevas definicione s del servicio La Resolución CRA 151, si bien es cierto recoge las nuevas definiciones

sobre el concepto de servicio público domiciliario de aseo señaladas en la Ley 632 y en el Decreto 1713, los costos de esos servicios no han sido incorporados en la estructura tarifaria diseñada por la CRA. Dentro de esos componentes se encuentran los siguientes: El lavado del inmobiliario urbano, el lavado de vías y áreas públicas, el corte de césped, la poda de árboles y las actividades de reciclaje

El sistema tarifario tampoco reconoce como parte del proceso de

optimización en la prestación y manejo del servicio público domiciliario de aseo, el desarrollo campañas de educación de aseo en los entes territoriales, estos tiene como objetivos: Prolongar la vida útil del sitio de disposición final, educar y sensibilizar a la ciudadanía en el manejo adecuado de los residuos, disminuir la producción de residuos, fomentar la cultura del reciclaje, separar en la fuente y crear cadenas productivas alrededor de la recuperación de residuos sólidos.

El componente de educación, no menos importante que los demás

busca crear la conciencia en el manejo adecuado de los residuos sólidos; de está manera la labor no solo es de limpiar, sino de no ensuciar, actividad que minimiza los costos. Así, se espera obtener beneficios mejorar la calidad de vida, con más limpieza y hacer declinar las cantidades de residuos a disponer, lo cual disminuiría los costos y por ende las tarifas. En consecuencia, ante tal vacío regulatorio es necesario que el nuevo marco establezca el valor de dichos servicios.

IV.4.8. Costo del servicio de aseo la JNT y el caso de Bogotá 778

De conformidad con lo establecido en el Acuerdo 041 de 1993 y en el RSPD, la autoridad tarifaria en Bogotá es la Alcaldía. Por lo tanto, las tarifas que se cobraban en la prestación del servicio de aseo a los usuarios entre 1994 y 2001 corresponden a las incorporadas en los contratos de concesión suscritos en octubre de 1994, las cuales fueron expedidas por la JNT mediante

777RSPD, Op., cit., artículo 87.4. 778Para el ejercicio se utilizo la información suministrada así como los comentarios de los ingenieros Juan

Luis Mesa, Director Técnico de la Unidad Ejecutiva de Servicios y Enrique Aristizabal, Coordinador de Proyecto bajo el Contrato C-04 de 2000. Ejecución de la Auditoría Comercial, Financiera y de Sistemas de la operación comercial del servicio de aseo de Bogotá D.C., de Consultoría Colombiana.

276

la resolución 240 de 1991, puesto que sólo hasta 1996 la Comisión señaló la metodología tarifaría mediante la resolución 15.

En este orden de ideas, los Consorcios prestaron el servicio domiciliario

de aseo bajo el concepto de área limpia, cumpliendo los parámetros de calidad, cobertura y continuidad, a cambio de la retribución expresada en los contratos sobre los recaudos. Es pertinente indicar que por disposición del RSPD (artículo 87 parágrafo 1), la resolución 15 de 1997 no se aplica para Bogotá, toda vez que la prestación del servicio de aseo se ejecuta como resultado de la celebración de contratos de concesión suscritos con operadores privados, previa realización de una invitación pública que data de 1994.

La estructura tarifaria aplicada por la EDIS desde 1992, y con base en el

cual se estructuró desde el punto de vista financiero la concesión. Se presentaron ofertas de parte de los proponentes, se seleccionaron los prestadores, se acordaron obligaciones y se pactaron las correspondientes retribuciones. El único ajuste que se ha efectuado, desde 1994 hasta el año 2005, fue el acordado en los contratos de concesión corresponde a la indexación.

Con el propósito de analizar los costos de referencia del servicio público

de aseo en Bogotá y las tarifas que de allí se derivan frente a una metodología tarifaría alternativa calculada a partir del costo económico del servicio, el número de toneladas por cada componente y el número de usuarios. Dicha metodología permite establecer una aproximación al costo eficiente del servicio de aseo con parámetros diferentes a los regulados por la CRA.

Las premisas del cálculo presentado en los siguientes cuadros se toman

de acuerdo con la Resolución 240 de 1991. Sin embargo, y dado que en esta resolución no se estableció una metodología para determinar el costo medio, se han utilizado los criterios de la CRA en todo lo que compete a factores de producción de residuos por estrato. Debe hacerse énfasis en que el uso de estos factores no afecta el cálculo de la tarifa media del servicio.779

En consecuencia, la estimación del costo económico de la prestación

del servicio de aseo, que sirvió como base para la elaboración el ejercicio, contempla cálculo del PPU (producción media mensual de residuos sólidos por usuario en toneladas), estimación del CST (costo medio del servicio integral por tonelada) y del CSU (costo medio del servicio integral por usuario).

IV.4.8.1 Cálculo del PPU

Se cuantifica a partir de las toneladas de basura depositadas en el

relleno sanitario por barrido, recolección domiciliaria y escombros por los cuatro operadores del servicio de aseo durante 2000. De acuerdo con el cuadro 27 se muestra el número promedio mensual de usuarios durante 2000, 779 La producción de residuos sólidos por usuario partiendo de las toneladas dispuestas en el Distrito y

los usuarios actuales del sistema (0.092 ton/usuario/mes) y los factores de producción diferenciales de acuerdo con el estrato del usuario residencial definidos por la CRA 151-01.

277

con el cual se divide la producción media mensual de basura para obtener el valor de PPU. CUADRO 27

C o n c e s i o n a r i o B a r r i d o D o m i c i l i a r i a E s c o m b r o s T o t a l

C i u d a d L i m p i a 3 8 . 0 3 8 4 6 9 . 8 8 2 3 8 .6 0 7 5 4 6 .5 2 6

L i m e B o g o t á 5 8 . 7 3 1 3 5 4 . 1 3 8 4 7 .8 6 7 4 6 0 .7 3 5

C o r p o a s e o T o t a l 2 3 . 1 7 1 1 8 2 . 8 2 9 1 7 .6 9 5 2 2 3 .6 9 5

A s e o C a p i ta l 4 0 . 5 6 8 3 4 2 . 2 9 1 5 7 .8 9 0 4 4 0 .7 4 9T o t a l a n u a l 1 6 0 . 5 0 7 1 . 3 4 9 . 1 4 0 1 6 2 . 0 5 8 1 .6 7 1 . 7 0 5P r o m e d i o m e n s u a l

1 3 . 3 7 6 1 1 2 . 4 2 8 1 3 .5 0 5 1 3 9 .3 0 9

T o n e l a j e d e b a s u r a d e p o s i t a d a e n e l r e l l e n o e n 2 0 0 0

F u e n te : S i s t e m a d e I n fo r m a c i ó n d e l S e r v i c i o d e A s e o , S I S A

IV.4.8.2. Cálculo de CST y CSU

Dado que en Bogotá la estructura tarifaría está pactada en el contrato, los costos de prestación no están discriminados por los diferentes componentes del servicio. Sin embargo, a partir de los recaudos se puede estimar lo que los usuarios pagaron por la prestación del servicio de aseo durante 2000 y con base en ello establecer los parámetros CST y CSU. El CST se obtiene de dividir el monto de los recaudos por el tonelaje total depositado. Mientras que CSU resulta de multiplicar CST por PPU. Los resultados se presentan en el cuadro 28.

CUADRO 28

T i p o d e u s u a r i o s V a l o r U n i d a dU s u a r i o s r e s i d e n c i a l e s

1 . 1 5 2 . 6 5 7U s u a r i o s p r o m e d i o m e n s u a l

P e q u e ñ o s p r o d u c t o r e s2 5 8 . 8 1 7

U s u a r i o s p r o m e d i o m e n s u a l

T o t a l u s u a r i o s r e s i d e n c i a l e s y p e q u e ñ o s p r o d u c t o r e s

1 . 4 1 1 . 4 7 4

U s u a r i o s p r o m e d i o m e n s u a l

P r o d u c c i ó n g r a n d e s p r o d u c t o r e s

7 9 . 6 2 8 M 3 m e n s u a l e s

P r o m e d i o d e u s u a r i o s 1 . 4 9 1 . 1 0 2

U s u a r i o s - m e s

P P U ( p r o d u c c i ó n m e d i a p o r u s u a r i o )

0 . 0 9 3 4T o n / u s u a r i o -

m e s

N ú m e r o d e u s u a r i o s y c á l c u l o d e P P U

F u e n t e : E s t a d í s t i c a s C o m e r c i a l e s d e E C S A y C o n s u l t o r í a C o l o m b i a n a

Es necesario señalar que el costo medio resulta de dividir el total de los

recaudos en el año 2000 entre las toneladas dispuestas durante el mismo período. El costo incluye el de actividades y servicios adicionales como la gestión comercial, el lavado y la limpieza de mobiliario urbano y el mantenimiento de separadores viales, entre otros, es decir todos los componentes del servicio público de aseo señalados por la Ley 632 de 2000, que a pesar que no representan aumento en el tonelaje dispuesto, inciden en los costos de operación del servicio.

278

CUADRO 29

P a rá m e t ro s V a lo re s ($ )R e c a u d o s z o n a le s (m i l lo n e s d e p e s o s c o rrie n t e s ) 1 4 1 .5 7 7

To t a l re c a u d o s (m i l lo n e s d e p e s o s c o rr ie n t e s ) 1 4 9 . 0 8 1C S T ($ / t o n ) 8 9 . 1 7 9C S U ($ / u s u a r io -m e s ) p e s o s c o rr ie n t e s 8 . 3 3 2C S U ($ / u s u a r io -m e s ) p e s o s d e d ic ie m b re d e 1 9 9 8 7 . 0 1 4C S U ($ / u s u a r io -m e s ) c o b ra d o p e s o s d e d ic ie m b re d e 1 9 9 8 7 . 8 0 8

D ife re n c ia e n t re la t a r i fa c á lc u la d a y la c o b ra d a 7 9 4

R e c a u d o s d u ra n t e 2 0 0 0 y c á lc u lo d e C S T y C S U

F u e n te : C o n c ilia c io n e s b im e s tr a le s d e EC S A y C o n s u lto r ía C o lo m b ia n a

R e c a u d o s d e fa c t u ra c ió n d ire c t a (m i l lo n e s d e p e s o s c o rr ie n t e s )

7 . 5 0 4

En cuanto, al costo medio por usuario en función del costo medio por tonelada y la producción de residuos sólidos por usuario, esta simulación permite conocer pago de tarifas por concepto de usuarios y la que realmente se cobró. Como se indica en el cuadro 29 (pesos de diciembre de 1998) los ciudadanos estarían pagando $794 más del costo del servicio lo que representa un poco más del 10% de la tarifa.

La CRA consideró que los consorcios de aseo estaban cobrando una

tarifa que a pesar de haberse ceñido por los parámetros tarifarios establecidos por la JNT, lo cual correspondía al marco legal vigente al momento de realizar la licitación y los contratos de concesión, era muy elevada. En consecuencia, intervino a Bogotá mediante la resolución 164 de 2001 le fijó el costo de recolección y transporte por tonelada en $43.433780 y la tarifa techo para el estrato 4 en $7.515781 lo que significó una reducción del 10,9%.782

No obstante, reconociendo que la tarifas783 de Bogotá estaban elevadas,

como se demuestro tanto el ejercicio antes señalado como el desarrollado por la Comisión, en la fijación del parámetro se evidenció que la capital fue tratada en condiciones de desigualdad frente al resto de ciudades al asignarle un valor de CRT que en nada involucra la metodología de tiempos improductivos prevista en la resolución 151 de 2001784 hecho que se constituye en una señal negativa al sector privado, contraria a la estabilidad regulatoria y a la función asignada a la CRA.

Además se desconoció el plan de desarrollo de la época, que establecía

como objetivo en materia de servicios públicos crear un marco regulatorio integral, estable y transparente con las siguientes características: 1) que considere la diversidad de los mercados locales; 2) que compatibilice las acciones de regulación y control con la acción del Estado; 3) que haga coincidir los objetivos empresariales con los objetivos sociales; 4) que promueva la 780 Pesos de diciembre de 1999 781 Pesos de diciembre de 1999 782 Esta reducción se debía aplicable a partir de octubre de 2001. 783Es relevante señalar que la aplicación de las tarifas fijadas por la CRA Implico una variación unilateral

de los porcentajes de retribución de las condiciones económicas y financieras contenidas en las propuestas y contratos, lo que a su vez, bajo el marco normativo del Estatuto de la Contratación Pública significó romper el equilibrio económico de los contratos.

784Resolución CRA 151 de 2001,artículo 4.2.2.1

279

eficiencia en la gestión e inversión; 5) que incentive la inversión privada; y 6) que permita la recuperación de los costos.785 IV.5. CONCLUSIONES

Es ineludible comenzar señalando la influencia del Banco Mundial en la

política tarifaria en los servicios públicos ha sido notable, puesto que estuvo asociada a la condiciones impuestas para la financiación sectorial e influyó en la creación de la JNT, que siguió la recomendación en cuanto el aumento de las tarifas en los servicios públicos durante las décadas del setenta y ochenta. Sin embargo, ni la voluntad política, ni la capacidad técnica de la JNT permitió que prevaleciera la Ley y sus actos administrativos a las empresas, porque predominaban los criterios de orden político.

El mantenimiento de las bajas tarifas durante varias décadas determinó

la fragilidad financiera de las empresas prestadoras, en razón a que sus ingresos solo permitían cubrir los costos. Esta racionalidad deterioró la expansión del servicio. Para 1992 desaparece la JNT cuyas funciones fueron asumidas por las comisiones de regulación donde las tarifas de acueducto y alcantarillado solo cubrían el 50% del costo medio.

Se puede concluir que la política de tarifas de la JNT no se cumplió,

debido a que éstas no cubrían los costos. Así como la gestión politizada y deficiente que determinaron la fragilidad financiera de las empresas prestadoras, en razón a que sus ingresos solo permitían cubrir una parte de los costos, conduciendo a rezagos notables en los niveles de inversión. El modelo de fijación de tarifas se mantuvo sin cambios significativos hasta la expedición de la Constitución de 1991.

Se mostró como el modelo constitucional definió que el régimen tarifario

de los servicios públicos debe recuperar los costos económicos del servicio y determinó la asignación de subsidios de los órdenes nacional y territorial como mecanismo de solidaridad y redistribución de ingreso; lo anterior con el fin de que los sectores de menores ingresos tengan acceso a los servicios públicos cuando estos no puedan cubrirlos. Las metodologías para la fijación de tarifas estarán orientadas por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.

El análisis planteado permitió establecer que la literatura económica ha

demostrado que bajo ciertos supuestos, las tarifas (precios) deben ser equivalentes al costo marginal o incremental de producir el servicio respectivo para que se genere una asignación eficiente de recursos que maximice el bienestar colectivo. Para el caso del servicio de aseo se analiza el modelo de precio techo el regulador fija un tope a las tarifas de uno o varios servicios prestados por los operadores, teniendo éstos, cierta libertad para variar los precios teniendo en cuenta que la tarifa debe cubrir el cost of service.

785DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Plan de desarrollo, Cambio para Construir la Paz,

1999-2000. Bogotá, DNP, 1999.

280

Con base en los resultados expuestos se presenta la información del costo del servicio se aprecia la tarifa promedio para 14 ciudades no presenta variaciones significativas al fluctuar durante nueve de los once años analizados entre $6.200 y $6.800, exceptuando los años 1999 y 2000 donde alcanza $7.300. Esa mayor convergencia entre los diferentes prestadores, muestra una estructura política tarifaria muy homogénea en todo el territorio nacional independiente de la capacidad financiera de los municipios.

Las tarifas del servicio público de aseo entre los años 1994 y 2007 se

indexaron por dos conceptos: El primer concepto por actualización de las tarifas por efecto de los cambios en el IPC. El segundo concepto corresponde al desmonte de los subsidios previstos por el RSPD. Al estudiar las tendencias de crecimiento anual promedio de las tarifas por ciudades en términos constantes se incrementan para el estrato 1, 2 y 3 en 11,6%, 8% y 4,9% respectivamente. Situación opuesta para los estratos 4, 5 y 6 que declinan en más de 1%. Así mismo, se pudo mostrar que en términos absolutos los incrementos en promedio para las 14 ciudades entre el año 1996 y 2006, en materia tarifaria se presentan en los estratos 1, 2 y 3 que aumentaron en 336%, 164% y 89% respectivamente.

El análisis estadístico del sector residencial deja una impresión general

muy nítida: los subsidios y los sobreprecios a diciembre de 2006 están cerca o cumplieron con los topes legales. En los estratos residenciales 1 y 2 superan, en promedio, el 80% y en el estrato 2 exceden el 57%. Para financiarlos, los municipios cobran sobreprecios que fácilmente superan el 100% o más en el estrato 5 y el 200% en el estrato 6. Lo cual demuestra que entre más baja fuera la tarifa con respecto a lo señalado por la CRA más alto fue el incremento y al contrario entre más alta era la tarifa con relación a costo regulado menor fue el aumento.

El ajuste tarifario trajo dos efectos positivos sobre el servicio, por una

parte, permitió ayudar a la viabilidad financiera de la empresas y con ésta la inversión en el servicio y por otra; mejoró la asignación de recursos en el sentido de que los usuarios perciben el costos de oportunidad de los factores involucrados en el servicio, al comparar en procesos de competencia las estructuras de costos de las firmas, donde la firma que produce a un menor costo bajo condiciones análogas, es más eficiente.

Por último, a pesar de las limitaciones del modelo regulatorio (carencia

de índice de precios, uso de costos contables, fijación de tasa de retorno, exclusión de ciertos componentes del servicio) en la medida que se ha consolidando el esquema tarifario a pesar de las presiones de los usuarios y de la clase política, se viene superando el problema del mantenimiento de las bajas tarifas que durante décadas determinó la fragilidad financiera de las empresas prestadoras, en razón a que sus ingresos no permitían cubrir sus costos.

281

CAPÍTULO V METODOLOGÍA TARIFARIA Y MEDICIÓN DEL SERVICIO

V.1. NUEVA METODOLOGÍA TARIFARIA .................................................................282 V.1.1. Consideraciones generales ..........................................................................282 V.1.2. Costos del servicio de aseo..........................................................................283 V.1.3. Metodología tarifaría antes de contribuciones y subsidios............................287 V.1.4. Actualización de costos y ajuste por productividad.......................................292 V.1.5. Nuevo marco regulatorio e impacto tarifario .................................................294

V.2. ESTRUCTURA TARIFARIA Y MEDICIÓN DEL SERVICIO DE ASEO ................296 V.2.1. Economía del servicio de aseo.....................................................................297 V.2.2. Tarificación diferenciada por unidad.............................................................300 V.2.3. Modelos tarifarios por peso, volumen y tamaño de la vivienda.....................301 V.2.4. Tarifa determinada según el peso ................................................................302 V.2.5. Tarifa en función volumen ............................................................................303 V.2.6. Tarifa en función del área de la vivienda ......................................................306

V.3. MODELO REGULATORIO Y MEDICIÓN EN EL SERVICIO DE ASEO...............306 V.3.1. Eficiencia económica, vacíos regulatorios y multiusuarios. ..........................310 V.3.2. Medición del servicio de aseo en el nuevo marco regulatorio.......................312

V.4. COMENTARIOS AL NUEVO MARCO REGULATORIO ......................................315 V.5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .......................................................317

282

El presente análisis tiene como propósito realizar un comentario crítico y comparativo entre la nueva metodología y la anterior tarifaria del servicio de aseo; para lo cual, se estudia el modelo tarifario vigente y se realiza una evaluación, tanto, de su desarrollo metodológico como de sus parámetros destacando sus avances, limitaciones y el impacto en los usuarios. Luego se estudia la metodología tarifaria en lo relacionado con la medición individual como base de la facturación. Para abordar ese propósito se analizan las características económicas de la medición del servicio de aseo y se evalúan las distintas alternativas. V.1. NUEVA METODOLOGÍA TARIFARIA

V.1.1. Consideraciones generales

Se cumplieron más de diez años de vigencia de las metodologías

tarifarias expedidas por la CRA para el sector de agua y saneamiento básico, por lo cual el regulador consideró oportuno expedir una nueva metodología tarifaria que permita corregir las deficiencias y vacíos del marco regulatorio.786 Es conveniente recordar que la Comisión había expidió las Resoluciones 15 de 1997 y 19 de 1996 para empresas prestadoras mayores o menores de 8.000 usuarios; así se establecían dos tipos de metodología tarifaría. En contraste, el nuevo modelo regulatorio es aplicable a todos los prestadores sin importar el número de usuarios.

El nuevo esquema espera: generar incentivos a la inversión; busca

relacionar la heterogeneidad del sector, la situación de las empresas, las restricciones de información, los niveles exigibles de calidad; incorporar el aprovechamiento de los residuos sólidos, los costos eficientes, reconoce costos ambientales, genera incentivos a la regionalización del servicio de manera que se puedan analizar las diferentes dimensiones que inciden en la prestación del servicio; todo lo anterior con el fin de mejorar el bienestar de toda la población y cumplir en una forma integral con los directrices trazadas por el RSPD. La metodología tarifaría expedida por la CRA mediante la Resolución 322 de 2005787 entró en vigencia en abril de 2006 y es de aplicación nacional. Todas las empresas prestadoras del servicio público de aseo del territorio colombiano deben someterse a dicha metodología

A pesar de que el nuevo marco regulatorio se aplica, existen dos

excepciones señaladas por el RSPD. La primera, señalada en el parágrafo primero del artículo 87.9 establece que cuando se celebren contratos mediante invitación pública, para que empresas privadas presten servicios públicos, la tarifa es un elemento que se incluye como base para otorgar los servicios. La segunda, hace referencia a las ASE que de conformidad con el RSPD788 las entidades territoriales están facultadas para crear estas áreas en las cuales se acuerda que ningún otro operador puede ofrecer el servicio por un período determinado; en consecuencia, la tarifa aplicada en tales áreas es la expedida 786CRA, Resolución CRA 322 de 2005, por la cual se definen los parámetros procedimientos y fases de

implementación, para estimar el consumo de los usuarios del servicio público domiciliario de aseo y se dictan otras disposiciones.

787Ibíd., Resolución CRA 322. 788RSPD, artículo 40

283

en el momento de otorgar el contrato, es el caso de Bogotá y otras concesiones bajo el esquema de ASE que vencen en el año 2010.

El nuevo régimen de regulación tarifaria para la prestación del servicio

público domiciliario de aseo será de libertad regulada. El régimen de regulación del servicio de aseo en suelo rural será el de libertad vigilada; con excepción del componente de disposición final, el cual será de libertad regulada. El marco legal vigente establece que antes de doce meses de la fecha prevista para que termine la vigencia de las fórmulas tarifarías, la CRA deberá poner en conocimiento de la opinión pública las bases del nuevo marco regulatorio.

El presente apartado contiene algunas consideraciones metodológicas y

unos comentarios generales al cálculo de parámetros empleados en la nueva estructura tarifaria. Allí se ve cómo los costos techo del servicio son la suma de los cinco componentes que componen el servicio: comercialización y manejo del recaudo, barrido y limpieza, recolección y transporte de los residuos, transporte por tramo excedente y disposición final.789 El nuevo modelo regulatorio de costos se realizó sobre la base de una tecnología de referencia donde se simula un tamaño del mercado mediante métodos de frontera de eficiencia de mínimo costo, modelos econométricos y de ingeniería, en consecuencia las tarifas techo reflejan el costo económico del servicio.790

Para el caso del cálculo de la tasa de beneficio se estableció una

rentabilidad al capital, similar a la que podría obtener el inversionista en otro sector de riesgo comparable, con el fin de incentivar la participación de capital privado en el negocio. El nuevo marco regulatorio adoptó una tasa de descuento del 13.92% para el sector; sin embargo, éste sigue siendo alto para las condiciones de la economía colombiana que combina una caída de la inflación y de las tasas de interés con un proceso de revaluación.791

V.1.2. Costos del servicio de aseo 792

De acuerdo con la metodología tarifaria el servicio de aseo tiene un costo fijo medio y un costo variable medio de referencia.793

• Costo fijo medio de referencia (CFMR)

789Es necesario reconocer que si se incluyen actividades complementarias definidas en la Ley como

recolección de residuos y escombros de arrojo clandestino, lavado del inmobiliario urbano, limpieza de áreas públicas, corte de césped, poda de árboles que presentan características diferentes en cada municipio, dificultan el establecimiento de parámetros para una regulación más genérica.

790Es relevante para que la modelación de costos se utilizó una encuesta sobre prestación y costos del servicio de aseo a 37 empresas, en tres grupos definidos por cantidad de usuarios. Así mercados grandes más de 150.000, mercados medianos entre 10.000 y 150.000 y mercados pequeños con menos de 10.000.

791El cálculo de la rentabilidad incluye en el mercado de emisiones de deuda soberana colombiana y papeles de la tesorería de los Estados Unidos y una tasa libre de riesgo que refleja la volatilidad de los retornos de las inversiones.

792La obtención de los costos operativos eficientes es el resultado de sumar todos los parámetros de eficiencia, es decir, los costos del personal administrativo, el costo mensual en vehículos, el costo mensual en inmuebles administrativos y los otros gastos administrativos. El factor de administración sobre los costos eficientes se conoce al interior del estudio como el factor alfa (�), cuyo valor corresponde al 12,8%.

793CRA, Resolución 322 de 2005, por la cual se definen los parámetros procedimientos y fases de implementación, para estimar el consumo de los usuarios del servicio público domiciliario de aseo y se dictan otras disposiciones.

284

Se calcula a partir de la sumatoria de los costos de comercialización por suscriptor, más el costo de barrido794 y limpieza de vías y áreas públicas, más el costo de manejo del recaudo fijo así:

FCMRCFMR ++= CCSNB)K / (* CBL 0,0752*NB)]K / (* CBL [CCSCMRF += Donde:

CFMR: Costo fijo medio de referencia máximo a reconocer en la tarifa en

el área de servicio ($/suscriptor). CBL: Costo de barrido y limpieza por kilómetro de cuneta barrido al mes.795 K: Sumatoria de todos los kilómetros de cuneta barridos. NB: Número total de suscriptores atendidos para el año base. CCS: Costo de comercialización por factura cobrada al usuario. CMRF: Costo de manejo de recaudo fijo será ($/suscriptor). 0,0752: Factor por manejo de recaudo para el primer año.

Sobre ese componente es necesario comentar que se expresa en términos de kilómetros de cuneta, divididos por kilómetros de barrido. Lo cual significa que la metodología obliga al prestador a separar los residuos de barrido y recolección con el fin de calcular el costo total que debe ser cobrado al usuario, lo que aumenta los costos operativos del servicio.

Es relevante anotar que el Decreto 1713 de 2002 establece en el capítulo I de definiciones de barrido y limpieza: “el conjunto de actividades tendientes a dejar las áreas públicas libres de todo residuo sólido esparcido o acumulado”. Sin embargo, por omisión solamente se reconoce el costo el barrido de kilómetros-cuneta, sin incluir espacios viales, plazas, parques y otras áreas públicas. En consecuencia, es necesario que el nuevo marco defina un factor de conversión de área de limpieza a kilómetros lineales o de metros cuadrados a kilómetros lineales.

• Costo variable medio de referencia (CVMR) Se calcula como la suma de los costos: de recolección y transporte796 de transporte por tramo excedente, de tratamiento y disposición final y, el manejo del recaudo variable así: CVMR = CRT + CTEP + CDTP + CMRV

Donde: Costo de recolección y transporte (CRT) 797 por tonelada recogida y transportada hasta una distancia máxima de 20 Kmts.798

794El costo mensual por trabajador eficiente, es el resultado del cálculo de una frontera de eficiencia

mediante una regresión de frontera, por rangos, del costo total mensual frente al número de usuarios. Para el cálculo de esta frontera, se excluyeron las empresas que presentaron un costo mensual por trabajador inferior al equivalente al salario mínimo legal con prestaciones de ley.

795El costo por kilómetro manual y mecánico incluye: el salario anual del escobita y costo de dotación, un factor de supervisión, 52,14 semanas de un año, un factor de eficiencia de barrido (kilómetros barridos por escobita), un factor de gastos administrativos, costo anual equivalente en un vehículo de barrido, salario del operario y costos fijos y costos variables del vehículo de barrido mecánico.

796Los modelos se simularon con una prestación estándar con una frecuencia de recolección de dos veces por semana. Sin embargo, el número de frecuencias dependerá de las necesidades del servicio de cada municipio.

285

Costo de transporte por tramo excedente (CTE P)799 =

∑

∑

=

==n

kk

n

kkk

p

Tn

TnCTECTE

1

1

*

Donde: CTEp : Costo promedio a reconocer en la tarifa de transporte por tramo

excedente, por tonelada recogida. ($/Tonelada). CTEk: Costo máximo a reconocer por tonelada en el tramo excedente k del

prestador ($/Tonelada) Tnk: Toneladas transportadas en el tramo excedente k por el prestador (ton) CTEk =CT * máx (0, dk – 20 Km.) Donde: CT : Costo de transporte ($/Tonelada-Km), que corresponde a:

.)20(*8,41)(*64,2742,266

Kmd

VPdLnCT

kk −

+−=

Donde: VP: Valor de los peajes en una ruta ($) dk: Distancia en kilómetros de la ruta más corta desde el centroide del

área de servicio hasta el sitio de disposición. máx ( , ): Función que exige escoger el valor máximo de los valores

separados por la coma.

El costo de transporte por tramo excedente tiene como objetivo generar señales para que se construyan rellenos sanitarios regionales, esto gracias a que permite el transporte de residuos entre municipios distantes sin afectar la tarifa. Sin embargo, presenta una dificultad relacionada con el cálculo del centroide que al estar en función de la cantidad de suscriptores es contrario a la eficiencia técnica del servicio, por cuanto las rutas se diseñan en función de la cantidad de residuos sólidos producidos y no por la densidad de usuarios.

La regulación tarifaria propuesta incorpora señales hacia la regionalización en la prestación del servicio, especialmente para la actividad de disposición final puesto que en ese componente se presentan economías de escala. Además del componente de transporte por tramo excedente,

797Los componentes más significativos del componente son la inversión en vehículos de recolección, los

costos directos por vehículo, el consumo de combustibles y aceites, la mano de obra para su operación y la reposición de los vehículos.

798El modelo de costos para el componente de recolección y transporte se construyó en función de la cantidad de residuos sólidos que recoge un camión en una microruta y el número promedio de viajes que éste puede hacer en una unidad de tiempo. La firma Econometria combinó los métodos de ingeniería y de transporte, en los que parametriza indicadores de eficiencia relativa de las tecnologías de referencia utilizadas por las empresas, lo que permite un ajuste a los costos eficientes y estiman el nivel óptimo de utilización de los vehículos y el número de viajes.

799El modelo de costo de transporte por tramo excedente se construyó con un modelo de transporte a granel cuyo objetivo es trasladar las ventajas económicas de la transferencia y transporte de residuos sólidos en equipos de mayor capacidad a los usuarios. El costo total por tonelada kilómetro por concepto de transporte excedente se calcula como la suma de un costo variable por kilómetro y un costo fijo mensual.

286

• Costo de tratamiento y disposición final (CDT P) para rellenos sanitarios, se calculará:800

∑

∑=

j j

jj j

p TDT

TDTCDTCDT

)*(

Donde, CDTp Costo promedio en la tarifa de disposición final por tonelada

($/Tonelada). TDTj Toneladas del área de servicio, dispuestas en el sitio de

disposición final j (Toneladas). CDTj Costo máximo a reconocer, por tonelada en el sitio de disposición final j

($/Tonelada). j = 1, 2, …, JDF sitios de disposición final CDTj = Min [(10.931 + 2.884.081 /TAj), 50.455] Donde: TAj Promedio de toneladas-día ajustado por regionalización, del sitio de disposición final j, que se calcula como sigue: TAj Max (Fmerc * Tj, Trecepj);

Esta actividad se caracteriza por altos costos hundidos y costos medios decrecientes o economías de escala. Es decir, entre más toneladas sean dispuestas menor sería el costo, permitiendo así que los menores costos se trasladan a los usuarios vía menores tarifas. Para calcular el modelo de costos del sitio de disposición final se utilizaron modelos de ingeniería que incluyen costos de inversión, administración, operación y mantenimiento, con una tecnología de referencia.801

Es necesario reconocer que la nueva regulación tarifaría incorpora

señales hacia la regionalización en la prestación del servicio de disposición final y da incentivos al aprovechamiento de los residuos. Estos objetivos se enmarcan dentro la política del MAVDT sobre la gestión de residuos como son: el incremento de los materiales reciclables y el mejoramiento del tratamiento y disposición final. Estas condiciones, llevaron al Ministerio a priorizar el mejoramiento de los sitios de disposición final.802Para lo cual definió como último plazo octubre de 2005, para que los municipios hicieran la conversión de botaderos a cielo abierto a rellenos sanitarios, como una solución al problema de los residuos sólidos.803 800Para estimar el costo del componente se utilizaron modelos para tres tipos de relleno con una vida útil

en promedio de 20 años: RSU1 relleno de 1280 toneladas-día. RSU 2 relleno de 300 toneladas-día. RSU 3relleno de 10 toneladas-día.

801Dentro de los costos se destacan: los de mano de obra, mantenimiento de vías, controles y actividades del plan de manejo ambiental. Igualmente, se incluyen gastos administrativos y de papelería, costos de operación y mantenimiento de los vehículos. Así mismo, se consideran los costos asociados a las inversiones que se requieren para el manejo de los lixiviados y el biogás, el pago de tasas retributivas y costos derivados de las licencias ambientales, entre otros.

802Para cumplir con el objetivo de mejoramiento de los sitios de disposición final, se dispuso con dos instrumentos. El primero, el cierre de botaderos y segundo, la construcción de rellenos sanitarios regionales por los beneficios ambientales y económicos que ello implica.

803MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Resolución 1045 de 2003, por la cual se adopta la metodología para la elaboración de los Planes de Gestión Integral de

287

Los precios techo incorporan algunos de los objetivos de la política ambiental al integrar como tecnología de referencia dentro de la tarifa, los costos derivados de la construcción de rellenos sanitarios expresada en la normatividad ambiental804 y técnica; no obstante, el nuevo esquema no reconoce parámetro tarifario a los sitios de disposición final que no cumplan con la normatividad vigente.

Así mismo, para el análisis es relevante anotar que en el país, mediante

diversos mecanismos legales, los ciudadanos intentan no tener en su municipio un relleno sanitario. El fenómeno la literatura ambiental lo identifica NIMBY como ya se señaló, explica el hecho de que nadie quiere vivir cerca a un relleno sanitario, hecho que afecta la estructura de costos al encarecer el suelo y aumentar el tiempo recorrido de los vehículos recolectores.805 A pesar de lo señalado en el Plan de Desarrollo adoptado mediante Ley 1151 de 2007, donde se creó un incentivo para la ubicación de sitios de disposición final para los municipios que permitan ubicar rellenos sanitarios de carácter regional, tal incentivo fue una tarifa de 0.23% del salarios mínimos vigentes por tonelada dispuesta.

Por lo tanto, es necesario que el ente regulador introduzca en la

estructura de costos, en forma explicita, la solución tecnológica del sitio de disposición final, esto asociado a: el criterio de mínimo costo, la capacidad de pago de los usuarios, las limitaciones fiscales del ente territorial, el plan de ordenamiento territorial. Igualmente, debe cumplir con unos requerimientos técnicos mínimos como son: el aislamiento, la compactación, el control de gases, el manejo de los lixiviados y cumplir con las normas sanitarias y ambientales fijadas por la autoridad competente.

Por último, para la estimación del costo la CRA definió una función de

tres tipos de rellenos según diseños de ingeniería y un valor presente de los flujos costos a 20 años. En contraste el Decreto 838 de 2005,806plantea un período mínimo de 30 años para un relleno sanitario.

V.1.3. Metodología tarifaría antes de contribucione s y subsidios

La metodología tarifaría es el precio techo que las empresas prestadoras podrán cobrar por cada componente.

• Tarifa para el componente de barrido y limpieza de vías y áreas

públicas 807

Residuos Sólidos, PGIRS, señala que la tecnología para sitios de disposición final será la de relleno sanitario.

804Decreto 1713, Op.cit., y las Resoluciones 1045 de 2003 y 1390 de 2005 emanadas del Ministerio de Medio Ambiente

805ALONSO, GARRIGUES, Op. cit p.39. 806MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Decreto 838 de 2005, por el

cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones.

807El componente tarifario para el servicio de barrido reconoce los costos de barrer los kilómetros de cuneta, teniendo en cuenta el barrido mecánico y el manual que incluye calles, andenes, mogadores, parques y plazas.

288

TBL i = [k i *CBL j+ (K / NB) * CBL ]*Q Donde: TBL i Tarifa para el suscriptor i por el componente de barrido y limpieza de

vías y áreas públicas ($/suscriptores). K: Sumatoria de todos los kilómetros de cuneta barridos por los

prestadores que operan en el municipio. NB: Número total de suscriptores atendidos por los prestadores en el suelo

urbano del municipio. CBL j: Costo de barrido y limpieza de vías y áreas públicas por kilómetro de

cuneta barrido, para el prestador ($/tonelada). Ki: Kilómetros que se le barren al suscriptor i que ha solicitado una

frecuencia mayor a las establecidas. ki = 0 si el suscriptor no ha solicitado que se le barra más de una vez por semana.

CBL : CBL promedio para barrido. Q: Factor de calidad establecido por la CRA.

Es relevante señalar que esta metodología busca cobrar por servicio que se presta a los suscriptores y toma como unidad de medición la micro ruta a fin de distribuir el total generado en el mes o bimestre entre los usuarios. Esta propuesta no tiene en cuenta que los residuos presentados por el usuario varían mensualmente debido a la estacionalidad y por las actividades que generan residuos como la presencia de actividades comerciales informales y arrojos clandestinos.

La propuesta del nuevo marco regulatorio de medir los residuos de

barrido, solo es posible si existen rutas o micro rutas especializadas en la recolección de estos residuos. En la mayoría de los municipios, por no decir en ningún municipio separan los residuos domiciliarios de los de barrido, esto se debe a los costos administrativos, operativos y técnicos que esta actividad demanda.

Esta nueva exigencia implica que las empresas prestadoras realicen las

adecuaciones necesarias, en el sistema de facturación, que varía según la producción de residuos, y en la adecuación técnica y los costos de transacción asociados a la programación de las rutas, la distancia al sitio de disposición final y la movilidad de la malla vial lo anterior con el fin de pesar los residuos en el sitio de disposición final todo lo cual encarece el costo del servicio.

• Tarifa para el componente de recolección y transpor te.

TRTi = [CRT * TDi + bCRT (TB / NB)]*Q Donde: TRTi Tarifa para el suscriptor i de recolección y transporte. ($/Suscriptor) TDi: Toneladas mes dispuestas para recolección (Toneladas/Suscriptor i) TB: Toneladas recogidas de barrido y limpieza del municipio. (Toneladas) NB: Número total de suscriptores atendidos por los prestadores en el municipio.

289

CRT: Costo de recolección y transporte por tonelada recogida. ($/Tonelada)

bCRT CRT promedio para barrido. Q: Factor de calidad establecido por la CRA.

Las toneladas recogidas de barrido y limpieza se deberán calcular como la suma de las toneladas recogidas en rutas de recolección domiciliaria (Qbr) más las toneladas recogidas en rutas exclusivas de recolección de barrido (QB):

TB = ∑ +r

QBQbr Donde: r = 1, 2, …, R rutas domiciliarias con que se atiende el área de servicio.

El nuevo modelo regulatorio sustituyó el sistema tarifario de la Resolución 151 de 2001 emanada de la CRA, el cual combinaba el criterio de volumen o producción con el de estratificación socioeconómica. El modelo fue remplazado por una factura mensual para cada usuario calculada sobre la base de su participación en el promedio mensual de residuos sólidos recogidos en su ruta y depositados en el sitio de disposición.

Sin lugar a dudas, una de las principales innovaciones es: la

modificación del parámetro de cobro para los usuarios residenciales al desmontar el valor fijo de 120 Kilogramos de residuos producidos por el suscriptor mes. En reemplazo, adopta un mecanismo de aproximación a la cantidad real de residuos producidos, esto se hace a través de su pesaje en el sitio de disposición final. El pesaje, con base en fórmulas que permiten la inclusión de factores de producción, se distribuye entre el número de usuarios del área donde fueron recolectados dichos residuos. De allí, que la metodología permitirá tarifas más cercanas a la verdadera producción de residuos de los usuarios, lo cual generara un incentivo para realizar actividades de separación en la fuente y de reciclaje.

La nueva metodología elimina el valor fijo de 120 Kilogramos de

residuos producidos por el suscriptor y la remplaza por el cociente entre la producción de residuos y el número de usuarios del área donde fueron generados. En otras palabras, esta propuesta resulta un avance significativo con respecto a los parámetros estimados en la resolución CRA 151, basados en la producción per cápita; puesto que se aproxima de una forma más precisa a la medición en el servicio de aseo, con lo cual se estaría cumpliendo el RSPD con relación a la medición individual como base de la facturación.

• Tarifa para el componente por transporte excedente

TTEi = [CTEP * TDi + bCTE (TB / NB)]*Q Donde: TTEi Tarifa para el suscriptor i de transporte excedente. ($/Suscriptor) Tdi: Toneladas-mes dispuestas para recolección (Toneladas/Suscriptor i) TB: Toneladas recogidas de barrido y limpieza. (Toneladas)

290

NB: Número total de suscriptores atendidos en el municipio. CTEP Costo promedio de transporte excedente ($/Tonelada)

bCTE CTE promedio para barrido Q Factor de calidad establecido por la CRA808

Los nuevos parámetros regulatorios introducen el componente por tramo

excedente en la definición del centro de producción. No obstante, no se especifica qué agente deberá determinarlo: el ente territorial, el Concejo Municipal, el prestador del servicio de aseo, la CRA o la SSPD. El cálculo debe ser claro y transparente para todos los usuarios y empresas y agentes que participan del servicio.

El tramo excedente además no responde a criterios de equidad y

redistribución, por cuantos usuarios de bajos estratos bajos (1, 2 y 3) pueden terminar pagando mayores tarifas que usuarios de estratos altos, (5 y 6) por estar ubicados a mayor distancia del relleno, con lo cual se viola abiertamente el RSPD en su principio de solidaridad y redistribución que sostiene que: "para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas”. 809

En otras palabras, el cobro de un tramo excedente a partir de veinte

kilómetros del centroide al relleno sanitario, puede generar inequidades sociales para los usuarios. En efecto, para el caso de Bogotá, la localidad de Suba (conformada por barrios de estratos 1, 2 y 3) que tiene en promedio una distancia al relleno sanitario de 30 kilómetros, con lo cual los usuarios de esta zona pagarían una mayor tarifa al estar ubicados más lejos del relleno al presentar un tramo excedente de 10 kilómetros.

• Tarifa para el componente de tratamiento y disposic ión final

TDTi = [CDTP * TDi +*( bCDT

TB / NB)]*Q Donde: TDTi Tarifa para el suscriptor i por el componente de disposición final.

($/Suscriptor) TDi: Toneladas-mes dispuestas para recolección por el suscriptor i.

(Toneladas/Suscriptor) TB: Toneladas recogidas de barrido y limpieza en el suelo urbano del

municipio, en el período de facturación. (Toneladas) NB Número total de suscriptores atendidos. CDTP Costo promedio de disposición final, por tonelada recogida para el

operador. ($/Tonelada)

bCDT CDT promedio de barrido para el prestador i. Q Factor de calidad establecido por la CRA. 808Será igual a 1 hasta tanto se defina por la CRA. 809RSPD Op. cit., artículo 87.3

291

En contraste, con la anterior metodología el costo de la disposición final cambia en función del tamaño del mercado, lo que significa que los rellenos sanitarios de mayor tamaño tendrán un costo medio menor que los rellenos medianos o pequeños, reconociendo que se presentan economías de escala después de un determinado número de usuarios.

Los Decretos 1180 de 2003810 y 1220 de 2005811 sobre licencias

ambientales emanadas del MAVDT establecen normas sobre los estudios, trámites e inversiones necesarios para la ejecución de planes de manejo ambiental y la obtención de licencias ambientales. Las licencias exigen estudios como: elaboración de términos de referencia, selección del consultor, diagnóstico ambiental, estudio de alternativas, definición y ejecución del plan de manejo ambiental. Estas exigencias generan no sólo altos costos de las obras requeridas, sino altos costos de transacción, todo esto por las demoras en la expedición de las mismas. Por lo tanto, el reconocimiento que realizó la CRA al componente de disposición final, está subvalorado al no reconocer un valor más alto dados estos gastos señalados.

Por tales razones, es necesario compatibilizar la metodología tarifaria

con los objetivos de la política para la gestión integral de residuos. Según el RSPD las tarifas deben reflejar el costo económico asociado a una tecnología de referencia. Por lo tanto, el valor del servicio cobrado al usuario debe incluir el costo del relleno sanitario y debe estar asociado a un mecanismo de medición más particular; de tal forma que los suscriptores tengan el incentivo de responder a la menor tarifa. De otro lado, la propuesta metodológica frente al componente de aprovechamiento no evalúa ni la incluye en la estructura de costos a pesar del impacto en la reducción de los costos de disposición final que tiene.

• Tarifa para el componente de comercialización y ma nejo del

recaudo 812

[ ] QTMRTMRCCSTFR VFi *++= Donde: TFRi Tarifa por comercialización y manejo del recaudo. ($/suscriptor i) CCS813 Costo de comercialización por factura ($/suscriptor) TMRF Tarifa de manejo de recaudo fijo. ($/Suscriptor) TMRV Tarifa de manejo de recaudo variable. ($/suscriptor) Q Factor de calidad establecido por la CRA.

810MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL. Decreto n.1180 de 2003,

por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre Licencias Ambientales. 811MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL. Decreto n.1220 de 2005,

por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. 812Es necesario señalar que los prestadores pueden modificar cada componente del costo, en la medida

que pueden contratar con terceros esos servicios o la negociar con la empresa con la que realiza la facturación conjunta.

813 El costo unitario de clientela está determinado por tres elementos: CCS = Cf + Ca + Cp. Donde Cf :Costo de catastro, facturación y recaudo por factura. Ca: Costo de atención al suscriptor por usuario-mes. Cp: Costo de campañas educativas por suscriptor mes

292

Donde:

TMRF = (CCS +(ki *CBLj+ ( K / NB) * CBL ) * 0,0752 Lo anterior se puede expresar como: TMRF = (CCS + TBLi) * 0,0752 TMR V = (TRTi + TTEi + TDTi) * 0,0752

Después de más diez años de expedido el RSPD la CRA no incluye el cargo fijo de clientela dentro de la tarifa “entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes.” 814 Sin embargo, a pesar de la claridad de la norma, la Comisión no había considerado dicho cargo.

El parámetro busca reconocer los costos en los que se incurre por

facturar, atender y hacer campañas informativas a los suscriptores.815 Sin embargo, el componente no incluye en forma explícita las campañas educativas como la cultura del reciclaje y la separación en la fuente, como parte del proceso de optimización en la prestación y manejo del servicio que permiten prolongar la vida útil del sitio de disposición final y crear cadenas productivas alrededor de la recuperación de residuos sólidos.

V.1.4. Actualización de costos y ajuste por product ividad

Como se llamó la atención en otro aparte del trabajo era necesario

construir un índice de actualización de tarifas para el servicio de aseo diferente al IPC, puesto que un solo índice no recoge en forma plena las fluctuaciones de los costos. Por lo tanto, es un notable avance de la nueva metodología tarifaria al incluir cinco índices de actualización para los diferentes componentes de la tarifa. Dentro de los cuales se destacan el componente de barrido y limpieza que se actualiza con la variación de salario mínimo, dado que la mano de obra es el principal insumo del componente. Para el caso de recolección y transporte y tramo excedente se determinó la actualización con el incremento de los combustibles y para el caso de los costos de disposición final se utilizará el índice del grupo de obras de explanación del índice de costos de la construcción pesada (ICCP) calculado por el DANE.

Se puede concluir que el procedimiento de indexación de las tarifas por

inflación captura con mayor transparencia las variaciones de costos del sector. Sin embargo, la nueva metodología incluye cinco índices, lo que genera continuas modificaciones, puesto que se deben actualizar cuando cualquiera alcance un acumulado del 3%. Por ello, sería deseable establecer un solo índice que pondere todos los componentes y actualice las tarifas. Lo cual sumado a las variaciones en la producción de residuos de cada ruta originaria muchas variaciones tarifarias durante el año e incrementaría el costo de la facturación.

814RSPD, Op. cit. artículo 90.2 815El costo unitario de clientela fue calculado para las empresas señaladas en la muestra, excluyendo los

datos atípicos y teniendo en cuenta la información de costos que generan las siguientes actividades: catastro de usuarios, facturación y recaudo, atención al suscriptor y campañas educativas.

293

De otra parte, la nueva metodología incorpora la productividad en el sistema tarifario, lo cual se constituye en un hecho positivo para los usuarios y agentes del sector. El nuevo esquema propone las fórmulas para el cálculo de los costos de cada uno de los componentes y permite identificar los costos y el factor de productividad de cada uno de estos con sus respectivos precios techo y eficiencia. El factor de ajuste por productividad xj,t tendrá los siguientes valores: x1 Barrido y limpieza = 0,0025 (0,25% por año). x2 Recolección y transporte = 0,005 (0,5% por año). x3 Tramo excedente = 0,005 (0,5% por año). x4 Disposición final = 0,005 (0,5% por año). x5 Costo de comercialización = 0,005 (0,5% por año). x6 Costo de manejo de recaudo =0,1374 (13,74% por año).

Para el caso que nos ocupa, un sistema de reparto de las mejoras en

productividad entre las empresas prestadoras y los usuarios, concibe la solución conjunta de los problemas involucrados; por esto, contempla la relación básica entre la cobertura, la cantidad, la continuidad, la calidad y el costo del servicio. De acuerdo con el nuevo marco regulatorio se presenta el comparativo entre la nueva y la anterior regulación tarifaria; el comparativo tiene como propósito mostrar los cambios entre las dos metodologías. (Cuadro 30)

CUADRO 30

Regulación tarifaria anterior Nueva regulación tarifaria

Esquema regulatorio de precios techo Esquema regulatorio de precios techo

El cobro del servicio para los usuarios residenciales se realiza con base en un parámetro fijo 0,12 Toneladas/mes

El cobro del servicio para los usuarios residenciales se realiza con base en el pesaje en los sitios de disposición. Una reducción en la generación de residuos se traduce en una menor factura.

Tecnologías de referencia, botadero, enterramiento y relleno sanitario

Tecnologías de referencia: relleno sanitario

Barrido y limpieza, Recolección y transporteFacturación y recaudo, barrido y limpieza recolección y transporte, tramo excedente, disposición final

Valor fijo dependiendo del tipo de disposición finalValor variable en función de las toneladas que se dispongan. El valor se reduce a medida que aumentan las toneladas dispuestas.

El cobro del componente de barrido se encuentra en función de los demás componentes.

El cobro del componente de barrido está en función de los kilómetros barridos en el municipio y su frecuencia.

No se presentan incentivos hacia la regionalización Se presentan incentivos hacia la regionalización

Fuente: Ayuda memoria para las Resoluciones, CRA 351 y 352 de 2005 y las Resoluciones, CRA 351 y 352 de 2005

Comparación entre la anterior y la nueva de regulación tarifaria

294

V.1.5. Nuevo marco regulatorio e impacto tarifario

Partiendo de los anteriores parámetros se presenta el cuadro 31 que compara los costos por componente de la anterior y la nueva metodología tarifaria. El cuadro tiene como objetivo contrastar el valor de los parámetros calculados para las dos metodologías. CUADRO 31

Componente Res . CRA 15 de 1997 Res .CRA 351 y 352 de 2005

CRT: Cos to de Rec olec c ión y Trans porte ($ por Ton.)

27.428 ($ por Ton.) 31.074 ($ por Ton.)

CTE: Cos to de Tramo Ex c edente ($ por Ton/Km). Depende de dis tanc ia

No s e inc luida en e l marc o legal

Mínimo de $418 para el año 2006

CBL: Cos to de Barr ido y Limpiez a ($ por Km barr ido)

9.410($ por Km barr ido) $8.521($ por Km barr ido)

CDT: Cos to de Dis pos ic ión Final ($ por Tonelada)

$8.270($ por Tonelada)Tec ho entre 7.487 y 31.965 dependiendo de las toneladas d is pues tas

CCS: Cos to de Comerc ializ ac ión por Sus c r iptor ($ por s us c r iptor)

Implíc ito en la es truc tura de c os tos

419($ us uar io)

PPU: Produc c ión promedio por us uar io.(Kilos /s us c r iptor-mes )

120 Kilos /s us c r iptor-mes c omo parámetro

62,2 Kilos /s us c r iptor-mes promedio para s us c r iptores res idenc ia les y pequeños produc tores .

A c tiv idades de poda de árboles , c orte de c és ped y lav ado del inmobiliar io urbano.

Se inc luy e en la Ley 632 de2000. Pero no s e rec onoc e elc os to en e l marc o regulator io.

Se inc luy e en la Ley 632 de 2000.Pero no s e rec onoc e el c os to en elmarc o regulator io.

Com parac ión de c os tos por c om ponente de la nueva y anterior m etodología tarifaria regulatoria

Fuente: c álc ulos propios , DA NE, Índic e de Prec ios al Cons umidor - Ser ie de empalme 1992-2007. Bas e 1998 =100 y A y uda memor ia para las Res oluc iones , CRA 351 y 352 de 2005.

De acuerdo con los anteriores parámetros se realiza un ejercicio con el propósito de analizar el impacto de la nueva metodología tarifaria o Resolución CRA 351 de 2005 frente a la Resolución CRA 15 de 1997816en un usuario típico. Con los siguientes supuestos: Se simula con 100.000 usuarios la distancia al sitio de disposición menor a 20 kilómetros, lo que implica que no existe cobro por el componente por tramo excedente, se barren 8.000 kilómetros mensuales y se calcula la tarifa antes de subsidios y contribuciones. Con los anteriores supuestos se cuantifica la tarifa entre 50 y 100 kilos-mes. 816El ejercicio se realizo a precios de diciembre de 2006 con base 100 =1998.

295

La simulación permite concluir que en el nuevo modelo se generara una disminución en tarifas entre el 12% y el 28% dependiendo de la producción de residuos, como se registra en la gráfica 41 a medida que aumenta la producción promedio de residuos sólidos por suscriptor, la tarifa se incrementa levemente igual que la anterior metodología. GRÁFICA 41

8.756 8.756 8.756 8.756 8.756 8.756

6.308

6.967

7.627

8.287 8.287

9.607

5.000

5.500

6.000

6.500

7.000

7.500

8.000

8.500

9.000

9.500

10.000

50 60 70 80 90 100

Tarifa por suscriptor

producción promedio mes

Tarifa anter ior vs tar ifa nueva

Tarifa típica Anterior Metodología Tarifaria Tarifa típica Nueva Metodología Tarifaria

Fuente: CRA, cálculos propios

Por ejemplo, para los casos de 50 y 70 Kilogramos, la tarifa es menor en 28% y 12% respectivamente. En contraste, cuando pasa en 90 kilogramos la tarifa varía levemente hacia arriba. Así mismo, la nueva metodología tarifaria registra una tarifa mayor a la vigente cuando los usuarios producen más de 90 kilogramos. En suma, de acuerdo con las estimaciones calculadas la nueva metodología tarifaria no tendría un incremento para los usuarios frente a las tarifas actuales, al contrario ésta sería menor como se aprecia en el cuadro 32.

CUADRO 32

Producción por suscriptor 50 kilos/mes 60 kilos/mes 70 kilos/mes 80 kilos/mes 90 kilos/mes 100 kilos/mes

Tarifa típica anterior

5.245 5.245 5.245 5.245 5.245 5.245

Tarifa típica nueva

3.779 4.173 4.569 4.964 5.369 5.755

9,72

Fuente: cálcu los propios, DANE, Índice de Precios al Consumidor - Serie de empalme 1992-2007 . Base 1998 =100 y Ayuda memoria para las Resoluciones, CRA 351 y 352 de 2005.

Tarifa típica nueva y anterior metodología tarifaria con una producción promedio por suscriptor (kilos/mes)

Variación (%) -27,96 -20,43 -12,89 5,36 2,36

En todo caso, el impacto económico del nuevo marco tarifario en los usuarios dependerá de las condiciones de prestación del servicio de cada mercado, la producción de residuos, la distancia al sitio de disposición, número de kilómetros que se barran, los porcentajes de subsidio y contribución establecidos por el municipio. Así como: el tamaño del mercado, la cantidad diaria de residuos que ingresan al sitio de disposición final y del costo de la facturación conjunta, entre otros factores.

Por último, de acuerdo con el Compes 3530 sobre los lineamientos y

estrategias para fortalecer el servicio público de aseo señala que a pesar de haberse cumplido período de transición y estar en vigencia las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005 el 75% de los municipios no ha cumplido con la

296

metodología tarifaria lo que representa cerca de 823 municipios. Según el informe el fenómeno se explica por falta de información, cultura de no pago, deficiencias técnicas y financieras y negligencia de los alcaldes para no generar aumentos tarifarios.817 Esto significa que la CRA y la SSPD deben multiplicar sus esfuerzos para divulgar la nueva metodología que tiene cierto grado de complejidad y está lejos de ser sencilla como lo establece el artículo 87 del RSPD.

La nueva metodología tarifaria ha incluido el concepto de desarrollo

sostenible, dentro del cual se encuentra el manejo sustentable de los residuos sólidos, el manejo se basa en dos estrategias que permiten disminuir la generación de residuos. La primera, se refiere a la reducción en la fuente mediante el reciclaje y reutilización, y la segunda, a la participación de las comunidades y los entes territoriales. Lo anterior en la búsqueda de soluciones para evitar el exceso de producción de basura, puesto que al disminuirse la cantidad de residuos producida se incrementa la vida útil de los rellenos y con esto se disminuyen los costos económicos, sociales y ambientales asociados a la construcción de nuevos sitios de disposición final.818 V.2. ESTRUCTURA TARIFARIA Y MEDICIÓN DEL SERVICIO D E ASEO

Existe una discusión entre usuarios y operadores de si el servicio de

aseo se le debe facturar como el resto de servicios públicos domiciliarios; es decir, con medición individual a través de un promedio aforado a cada usuario como se encuentra señalado en el RSPD con el objetivo de racionalizar la generación de residuos sólidos.819 Por lo tanto, la CRA consideró oportuno expedir una nueva metodología tarifaria820 que permita corregir esa deficiencia. El nuevo esquema regulatorio resulta un avance significativo con respecto a los parámetros estimados en la resolución CRA 151 de 2001821 basado en la producción per cápita, puesto que la primera se aproxima de una forma más rigurosa a la medición de producción de residuos.

El nuevo modelo sustituye la metodología tarifaria de la Resolución 151

de 2001, que combina el criterio de producción con el de estratificación socioeconómica, y que fue remplazado por un esquema tarifario que suma los costos del servicio e incluye dentro del valor final de la factura el promedio mensual de residuos sólidos recogidos por micro ruta. En todo caso, el impacto económico del nuevo marco tarifario en los usuarios dependerá del costo de cada componente, la producción de residuos, la distancia al sitio de disposición y los porcentajes de subsidio y contribución, entre otros. 817DNP, Consejo Nacional de Política Económica y Social, Compes 3530, Lineamientos y estrategias

para fortalecer el servicio público de aseo en el marco de la gestión integral de residuos sólidos, Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico DNP: DDUPA Versión aprobada Bogotá, D.C., junio de 2008.

818COMISIÓN NACIONAL DE MEDIO AMBIENTE, CHILE, Unidad de Economía Ambiental, Tarificación diferenciada para el manejo de residuos sólidos domiciliarios en base a la cantidad generada, Documento de Trabajo n.6, Serie Economía ambiental, 1997, p. 3.

819RSPD, Op.cit., numeral 9.1 del Artículo 9 del RSPD. 820CRA, Resolución CRA 322 de 2005, por la cual se definen los parámetros procedimientos y fases de

implementación, para estimar el consumo de los usuarios del servicio público domiciliario de aseo y se dictan otras disposiciones.

821CRA, Resolución 151 de 2001, Op cit., sección 4.2.5 artículo 4.2.5.4.

297

V.2.1. Economía del servicio de aseo

El sistema competitivo supone que todos los agentes son tomadores de precios, con lo cual ninguno de ellos tiene la posibilidad de controlarlos o imponerlos a los demás, con lo cual el sistema coordina los agentes y se ocupa del futuro al suministrar información; por tal razón, cuando el mercado organiza la producción, genera las señales necesarias a los agentes a través de los precios para que se produzcan los beneficios generados en el intercambio. Bajo estas premisas, el modelo competitivo organiza la producción por medio de las decisiones descentralizadas de muchos agentes, empresas y hogares conforme interactúan en igualdad de oportunidades.

En contraste, el servicio público domiciliario de aseo, como se señaló en

el capítulo III exhibe fallas de mercado al proveer el servicio por debajo de las necesidades sociales por su naturaleza económica. Presenta elementos de: bien público, monopolio, meritoriedad, externalidades ambientales, economías de escala, información asimétrica, competencia desleal; todo lo anterior constituye en un soporte para la intervención del Estado.

Los servicios de recolección, barrido de calles, limpieza de áreas

públicas, incluyendo mantenimiento de zonas verdes y todos los componentes del servicio cuyos beneficios son colectivos por la imposibilidad de individualización y exclusión se cobra al total de la población a través de una tarifa que suma los costos económicos del servicio. Sin embargo, la teoría económica recomienda incluir dentro de la tarifa un cargo fijo para inducir a los suscriptores a producir menos residuos.

Bajo este sistema, los usuarios enfrentan un precio cero por el aumento

del servicio de recolección, lo que los llevará a consumir xo, una vez que se haya pagado el valor fijo, como se indica en la gráfica 42. En cambio, para maximizar la eficiencia económica, los municipios deben cobrar en función de los costos marginales, esto significa cobrar P1 resultando en x1 el servicio que demandarían los usuarios.822 Si bien la teoría económica argumenta a favor del cobro con base al costo marginal en la práctica, es complejo determinar la variación en los costos por un incremento unidad adicional en el servicio prestado. GRÁFICA 42

x0 x1

P1

P2

x2

CME S =CMg

D

x

P

822COMISIÓN NACIONAL Op. cit., p.20.

298

El problema se explica por el comportamiento de los costos fijos del servicio de aseo, puesto que “mientras la caída de la demanda de energía, agua o gas en un día dado se traduce en un despacho menor del servicio, en el caso del servicio de recolección de residuos, tal caída no disminuye costo alguno, puesto que no posibilita un rediseño de rutas, ni ahorro de combustibles y mucho menos del personal dedicado al servicio.”823 Esta observación significa que la totalidad de los costos del servicio son fijos en el corto plazo, con lo cual el servicio no presenta costos variables en función de la cantidad de residuos recogida como en otros servicios públicos.

Distintas investigaciones demuestran que la estructura de costos del

servicio es fija en un 80%, esto significa que solo el 20% de los costos son susceptibles de distribución según las cantidades producidas por los usuarios individuales. En consecuencia, solo se podría asignar una fracción de los costos totales que corresponden a los costos variables dentro del esquema de distribución. Si no se logra que los costos fijos se distribuyan en el costo total del servicio, podría llevar a un déficit financiero en el servicio o un incremento de las tarifas por usuario.824 Presentado de otra manera, un modelo tarifario de residuos basado en la cantidad o en el volumen, debe tener en cuenta que los costos fijos se producen con operar, mantener y administrar el sistema, sin tener en cuenta las cantidades de residuos que los usuarios produzcan.825

Por lo tanto, la recomendación de la teoría económica en estos casos es

utilizar una estructura tarifaria por usuario no soportado sobre los costos marginales, sino por los costos medios y en nuestra figura corresponde al costo medio por unidad P2 y consume x2 del servicio. Para calcular el precio, se estima el costo total del servicio en que se deberá incurrir y se divide por el número de toneladas residuos a depositar, con lo cual se obtiene un precio unitario que incluye los costos fijos y variables que cubren el servicio.

Los usuarios deberán cancelar por el servicio de recolección un monto

que refleje mejor el uso que hicieron del servicio, a diferencia de la situación en que se paga un monto fijo independiente de la cantidad de residuos a recolectar; hecho que determina que los residentes que producen pequeñas cantidades de residuos estén subsidiando a sus vecinos cuyas tasas de generación de residuos son mas altas.826

En consecuencia, la tarifa debe estar diseñada para generar los

incentivos necesarios,827 para que los usuarios modifiquen sus patrones de 823FERNÁNDEZ Diego, consultor, sobre las resoluciones 233 y 236 de la CRA, informe final, mimeo, p.

4, abril 2003 y también DEWEES, Donald, Pricing Municipal Services: The Economics of User Fees, Complications for Marginal Cost Pricing, Canadian Tax Journal,Revue Fiscale Canadienne (2002) vol. 50, n 2, pp. 587- 598.

824UNIÓN TEMPORAL FICHTNER – CYDEP, Plan Maestro para el Manejo Integral de Residuos Tomo II, diciembre de 2000, pp. 273 – 276, y FERNÁNDEZ, Diego, Informe final sobre las resoluciones 233 y 236 de la CRA.

825DEWEES, Donald N Pricing Municipal Services: The Economics of User Fees, Complications for Marginal Cost Pricing, Canadian Tax journal, Tevue Fiscale Canadienne (2002) vol. 50, No 2, pp. 587 - 598.

826RUBIANO, Néstor, Costos de transacción y redistribución del ingreso en el servicio público de recolección domiciliaria de basuras en Colombia, En: Revista Territorios n 2, julio de 1999, Universidad de los Andes.

827La tarifa generará incentivos para reducir la generación de residuos en la medida que ésta represente un mayor costo al usuario.

299

compra y consumo y así reducir la cantidad de residuos producidos con el fin de disminuir la tarifa por el cargo variable que depende de la generación de residuos. El cambio presenta no solo beneficios económicos, sino ambientales. Por tal razón, es necesaria la creación de conciencia colectiva y cultura ciudadana, para que los usuarios residenciales, oficiales, industriales y comerciales reduzcan la producción de residuos, realicen una adecuada separación e incrementen su reutilización, creando una cultura de reciclaje, desde la perspectiva los entes territoriales debe tener en cuenta tres elementos:

• Fortalecer el servicio de aseo buscando responder a las necesidades ambientales en materia de agua, suelo y aire, en beneficio de la calidad de vida de las ciudades, al mitigar los impactos ambientales producidos por la generación de residuos orgánicos una alternativa que disminuye la producción de estos es el compostaje y la lombricultura.828

• Desarrollar un sistema de separación de residuos en la fuente con el fin

de reintegrar materiales desechados al proceso productivo. Para lo cual se requiera realizar una recolección selectiva, que permita caracterizar los materiales con el fin de reciclarlos, transformarlos o reutilizarlos.

• Estudiar esquemas que permitan la sostenibilidad financiera del servicio

y que tengan en cuenta los costos de administración, operación y mantenimiento e inversión que estos procesos demandan.

Por todo esto, surge la necesidad de estudiar alternativas en el manejo

de los residuos sólidos que combinen la tarifa y la producción de basura. La literatura económica reciente a identifica esta metodología como la tarificación diferenciada por unidad o pago por generación 829 al combinar el costo del servicio y la medición en la generación de residuos, es decir, el cobro es variable en función de la cantidad de servicio demandado.

El mecanismo actúa como incentivo económico para reducir la

producción de residuos en la medida que cada suscriptor cancela proporcional a la basura generada y, permite que internalice el costo ambiental asociado a la externalidad negativa involucrada en la producción de residuos sólidos. Existen más de 5.000 poblaciones en Estados Unidos, Canadá, Japón, Corea, Italia, Alemania, Bélgica, Holanda y otros países europeos que han instrumentado sistemas de pago tarifario por generación.830

828 Es una forma de reciclaje que se utiliza en el caso de los residuos orgánicos. 829MIRANDA, M y S. BAUER. 1996, The Urban Performance of Unit Pricing: An analysis of Variable Rates

for Residential Garbage Collection in Urban Areas, School of the Environment Duke University, y Recycling Jumps when Communities Use Unit Pricing for Residential Garbage, en Resourse Recyclin agust 1996 pp. 27-30; DEWEES, Donald, Pricing Municipal Services: The Economics of User Fees, Complications for Marginal Cost Pricing, Canadian Tax Journal, Revue Fiscale Canadienne (2002) vol. 50, n2, pp. 587- 598. Es importante mencionar que para 1993 más de 1000 municipios en los Estados de Illinois, Pennsylvania, New York y New Yersey, California, Nevada y el Canadá utilizaban el modelo.

830PUIG, Ignasi, “Incentivos económicos para avanzar hacia la reducción y el reciclaje de residuos urbanos”. En: Revista interdisciplinar de gestión ambiental, n.48, pp. 22-32, Grupo de Economía Ecológica de la Universitat Autònoma de Barcelona, diciembre 2002.

300

V.2.2. Tarificación diferenciada por unidad

La tarificación diferenciada del servicio de aseo también conocida como “precio por unidad” se cobra de acuerdo con la cantidad producida medida en volumen, peso y la clase de material recolectado. La tarificación por unidad se desarrolla con la venta a los usuarios de: bolsas,831 etiquetas832 o canecas que cubren el costo asociado al servicio.833 El sistema requiere que los residentes escojan la forma de presentar los residuos y los vehículos recolectores solo recogerán los desechos debidamente manejados.834

El modelo se complementa con programas de reciclaje donde si los

usuarios separan en la fuente los desechos a utilizar de nuevo en el ciclo productivo, no se cobra su recolección con el fin de crear compromiso social de disminuir la producción de basura. El sistema de reciclaje debe tener dos componentes: el establecimiento de un programa de reducción de residuos y el aumento en la compra de productos con menor embalaje.835

De acuerdo con la experiencia internacional con el desarrollo del

sistema de tarifación por unidad ocurre que: mientras más alta sea la tarifa mayor incentivo para realizar reciclaje con el fin de disminuir la producción de residuos, pero también puede suceder que se incremente la disposición ilegal de basura en zonas públicas. Así mismo, los usuarios demandarán los mismos bienes con menos embalaje, esto genera una disyuntiva entre reciclaje y la menor cantidad de embalaje.836 Entonces, es necesario evaluar e identificar las distintas alternativas de modelos de tarifación diferenciada y su relación con el volumen, el peso y el área de la vivienda de los residuos producidos, para lo cual en seguida se discutirán las ventajas y desventajas económicas y sociales de cada uno de ellos.837

831Una desventaja tanto de bolsas como etiquetas es que mide la relación volumen – peso como un

aproximado a la producción generada lo que tiene un impacto en la capacidad del sitio de disposición final.

832El usuario compran una cantidad de etiquetas que deben adherirse a una bolsa para ser recolectada. 833El costo depende del número y tamaño. 834COMISIÓN NACIONAL, Op. cit., p.6. 835$SMART WASTE, Reduction and Recycling Investments n4, p2.

En http// www.smartgrowth.org/pdf/smart/invest.pdf [citado el 4 junio de 2008] 836KOLESNIHOV, Sonia, Companies Save Money Through Waste Reduction, Internacional Herald

Tribune, June 4, 2008. esta tendencia ha creado por ejemplo galardones como el Premio DuPont de 2008 fue para el envasado de la innovación, un concurso internacional para la industria de envases de alimentos, incluido un nuevo diseño de botella Kraft que permitió una reducción de peso de casi 19% en material de embalaje, envío el aumento de la eficiencia en un 18% y el ahorro de 1.360 toneladas de plástico cada año.

837MIRANDA, M y S. BAUER. 1996. The Urban Performance of Unit Pricing: An analysis of variable rates for residential Garbage Collection in Urban Areas, School of the Environment Duke University, y Recycling Jumps when communities use unit pricing for residential garbage, en Resourse Recyclin agust 1996; Dewees Donald N Pricing Municipal Services: The Economics of User Fees, Complications for Marginal Cost Pricing, Canadian Tax Journal, Revue Fiscale Canadienne, 2002 vol. 50, n.2, pp. 587- 598; Comisión Nacional de Medio Ambiente Ministerio de Ambiente Chile, Documento de Trabajo n.6, Serie Economía Ambiental, 1997. SKUMATZ. L.A. Variable Rates for Municipal Solid Waste: Implementation Experience, Economics and Legislation. Reason Foundation, Policy Report n. 160; y UNIÓN TEMPORAL FICHTNER – CYDEP. el Plan Maestro para el Manejo Integral de Residuos - Inf. Final - Residuos ordinarios, diciembre. 2000,.pp. 273 - 276

301

V.2.3. Modelos tarifarios por peso, volumen y tamañ o de la vivienda

En el proceso de intercambio de bienes o titularidades, el oferente o el demandante posee información distinta sobre la misma transacción, la teoría económica denomina a esta situación como información asimétrica. Esta situación es la clave para entender muchos fenómenos en el comportamiento de los mercados, la misma conduce a una economía de mercado a la pérdida de la eficiencia y el bienestar social, puesto que alguna de las partes pierden los beneficios del intercambio.

En ese sentido, las instituciones838 juegan un papel vital en el

intercambio y plantean un análisis más complejo de la forma en que opera el mercado, buscando entender la conducta de los agentes en términos de los contratos, los sistemas de información, los derechos de propiedad y costos de transacción.839 Estos últimos incluyen elementos como: negociación entre compradores y vendedores, la medición y verificación de atributos de la mercancía negociada, la búsqueda de información sobre precios, calidad y condiciones del mercado, períodos de duración y en general, todas las reglas de juego que permiten el intercambio.840

Para el caso que nos ocupa, el servicio de aseo, el consumidor paga

una tarifa por un servicio que presta una empresa, con lo cual se hace dueño de un servicio con atributos definidos por el contrato como: las frecuencias de barrido, la recolección, los horarios de atención y todas la demás condiciones que implican el servicio. Para el productor la tarifa refleja el costo de oportunidad de prestar el servicio o el sacrificio de recursos productivos que se podrían utilizar en su mejor uso alternativo.

Sin embargo, tanto para el productor como para el consumidor, la

generación de residuos es incierta y no cuantificable, puesto que depende del crecimiento demográfico, de la producción, la distribución, el clima, las costumbres, el intercambio, el consumo de bienes y servicios, de los hábitos de la población, de las tecnologías usadas y del cambio técnico, en general del ritmo de la actividad económica y el nivel de desarrollo.

Si los atributos del servicio no están definidos o los agentes los analizan

como imprecisos y ambiguos, los costos de transacción serán altos e inhibirán el mercado. Es diferente a lo que ocurre en otros servicios públicos domiciliarios como acueducto, telefonía gas y electricidad, porque poseen mecanismos y tecnologías de medición que permiten cuantificación permanente e individual del producto consumido por cada suscriptor. 841

En otras palabras, la teoría económica ha demostrado la incidencia que

tienen las tarifas en las decisiones de consumo que tienen los usuarios de los 838NORTH, Douglas, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, segunda edición,

México, 2004, Fondo de Cultura Económica. 839AYALA, José, Instituciones y Economía, Una introducción al neoinsticionalismo económico, primera

edición, cáp. 2 el intercambio, México, 2005, Fondo de Cultura Económica. 840KALMANOVITZ, Salomón, Las instituciones y el desarrollo económico en Colombia, primera edición,

Bogotá, Norma, p. 37. 841En los países más industrializados las basuras son más secas, es decir, presentan menores

volúmenes de lixiviados (líquidos) y su tratamiento es más barato.

302

bienes o servicios respectivos. Es decir las tarifas se convierten en las señales para aumentar o disminuir el consumo de agua, de energía eléctrica o la generación de residuos sólidos; dichas decisiones modifican la asignación de recursos, en la medida en que su mayor o menor consumo determina nueva expansión o generación de producción. Para el caso colombiano, la evidencia empírica a medida que se han incrementado las tarifas los consumos han disminuido en todos en los sectores.842

V.2.4. Tarifa determinada según el peso

En Colombia en la mayoría de los rellenos sanitarios la tarifa se establece por el peso de los residuos sólidos depositados. En principio, sería más preciso cobrar a los suscriptores por toneladas de los residuos generados más que por volumen, puesto que se puede manipular dependiendo lo que contenga. Si la producción de residuos se toma como base para la determinación de una parte de la tarifa, será necesario poderla pesar. La ventaja del sistema es que el generador de los desechos sabría lo que debe pagar según lo que esté produciendo. El mecanismo tiende a ser costoso, puesto que se necesita de un sistema de medición básculas o balanzas debidamente calibradas montadas en los vehículos y equipos que identifiquen los datos de usuarios, mediante un sistema de información, desde luego, estos equipos incrementan los costos de operación del servicio.843

En Farmington, Minnesota, con una población de 5.000 habitantes, se

desarrolló un sistema tarifario basado en peso. El sistema operativo es muy adelantado, puesto que utiliza vehículos automatizados, que recogen los residuos sólidos a través de un código de barras que registra los datos, el peso y la dirección del cliente; esta información se procesa automáticamente dando origen al cálculo y el valor facturado por cada recolección. Se sabe que el sistema de tarifación ha funcionado con éxito. Sin embargo, el modelo recibió dos críticas, la primera, es acerca de la definición de cuál es la autoridad competente para supervisar y controlar las balanzas y, la segunda, es respecto a la frecuencia se debe calibrar el equipo de medición.

Igualmente, el sistema de peso resulta complicado porque tiene un

costo de oportunidad para los usuarios y operadores en términos de tiempo, puesto que estos deben estar presentes en el momento del aforo con la frecuencia con que se recogen los residuos, además requiere que éstos se depositen en canecas o bolsas estándar con el fin de poder ser pesadas. Lo anterior determina que un modelo tarifario por peso sea una alternativa más precisa tanto para el usuario como para el prestador, no obstante, es costoso y complejo de desarrollar.

Para el caso colombiano, la estructura tarifaria de multiusuarios a ese

respecto es concluyente. Para el año 2004, según SSPD en una muestra tomada para las ciudades de Bogotá DC, Cali, Medellín, Pereira, Villavicencio

842DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Documento Conpes 3386, El plan de acción para la

focalización de los subsidios para servicios públicos domiciliarios. 843Para el caso de los Estados Unidos, se calcula que el costo adicional estos artefactos en los camiones

compactadores se estimado entre US$3.000 y US$7.000 por vehículo. Véase, Comisión Nacional Op.cit p. 6.

303

y Barranquilla, que había desarrollado el sistema de multiusuario, se registraron reducciones significativas en la cantidad promedio mensual de residuos que llegaban a disposición final por estrato puesto que se registraron promedios menores a los establecidos por la regulación. Esto constituye un incentivo a no generar una mayor cantidad de residuos como se registra en la gráfica 43.844 GRÁFICA 43

1 2 3 4 5

Producción mensual por usuario 0,12 0,12 0,12 0,178 0,199

Producción mensual según la resolución 151 0,014 0,022 0,032 0,032 0,052

0,12 0,12 0,12

0,178

0,199

0,0140,022

0,032 0,032

0,052

0,00

0,05

0,10

0,15

0,20

Tone

las m

es

Promedio mensual de residuos (toneladas/usuarios mes) por estrato 2004

Fuente: SSPD.

Es claro que el sistema de multiusuarios favorece los incentivos económicos para desarrollar acciones relacionadas con el manejo de residuos sólidos, tanto su reducción mediante reciclaje. Por lo tanto, esta estructura tarifaría permite lograr el cambio de comportamiento en los usuarios. Pero ese tipo de tarifa puede aplicarse solamente a los multiusuarios, dado que gran parte de la población de las ciudades colombianas no vive en edificios o conjuntos donde existen depósitos comunales o no almacena de una manera colectiva los residuos en un solo sitio.

V.2.5. Tarifa en función volumen

El modelo tarifario basado en volumen es otra alternativa de medición

que permite que los usuarios paguen por el servicio de aseo dependiendo el número y tamaño de las bolsas y canecas que utilizan. El sistema se consigue mediante tres sistemas: El primero, es introduciendo canecas con volúmenes específicos diferentes que serán determinados por el usuario, puesto que puede cambiar el tamaño de su caneca en función de sus necesidades. El segundo, es el uso de canecas que da libertad al suscriptor para colocarlas frente a su domicilio y deben ser marcadas con un rótulo para poder se recogidas por el personal de la empresa que presta el servicio cuando las canecas se encuentre llenas. El tercero, es un sistema de bolsas identificadas, estas son vendidas a una tarifa estándar y para cada tamaño con un precio distinto.

Las empresas de aseo recogerían solo los residuos que estén colocados

en la calle en las bolsas o canecas oficiales y dejarían de recoger otros tipos 844Véase, muestra de 406 usuarios aforados en esa ciudades en octubre de 2004 por parte de la SSPD

en presentación sobre el tema realizada por Congreso de la República. septiembre de 2005.

304

de recipientes. El sistema permite generar incentivos en la reducción de residuos, dado que la tarifa depende del volumen y se descompone en un costo fijo mensual845 y un cargo variable en función del volumen producido, el valor incluye el de barrido, recolección y disposición de los residuos sólidos. El operador disminuye sus costos en la gestión comercial, puesto que los suscriptores pagan por el servicio a través del precio que pagan por la bolsa. El modelo permite la introducción de otros colores de bolsas con el fin de separar en la fuente y reciclar y debe adoptar un sistema de contenedores con el fin de determinar el pago y la eficiencia operativa del servicio.

Pero el sistema no tiene mecanismos para que los usuarios realicen

compactación, esto con el fin de comprar menos bolsas. Así mismo, los canales de distribución de las bolsas estarían limitados a sitios autorizados por las autoridades públicas, lo cual dificulta la operatividad y el desarrollo del sistema.

En Perkasie, Estado de Pennsylvania, la recolección y disposición de

residuos es administrada por el municipio. En 1988, se diseñó un modelo tarifario de acuerdo a bolsas autorizadas. Los usuarios cancelan el servicio a través de la compra de éstas en dos tamaños. Ver cuadro 33. CUADRO 33

T i p o s d e b o ls a P e s o m á x im o e n k il o s T a r if a

B o l s a s g r a n d e s 1 8 K g . U S $ 1 , 7 5

B o l s a s p e q u e ñ a s 9 K g . U S $ 1 , 0 0

T ip o d e b o ls a , p e s o , t a ri f a

Las bolsas son las únicas que son recolectadas por los compactadores municipales. Los usuarios tienen la obligación de separar los vidrios, el aluminio, papel, cartón y el plástico; y deben depositar las bolsas en sitios especiales para ser recogidas por otro vehículo. Los resultados fueron satisfactorios con la introducción de la metodología tarifaria, se redujo la producción de residuos en un 18% y se incrementó en 193% los programas de reciclaje y cayó en 41% los residuos dispuestos en el relleno sanitario.846

En Seattle847 el sistema de facturación del servicio de aseo consiste en

que cada usuario debe pagar por recolección de una caneca de 30 galones, un valor de US$13,75, en evento que requiera otro recipiente cancelará US$9 adicionales. El sistema tiene otras particularidades que es necesario mencionar: Tarifas variables para unidades multifamiliares, mayor tarifa cuando los residuos sean compactados; los usuarios de bajos niveles de ingresos, los 845 El cobro de un cargo fijo se explica porque mientras más efectivo sea el programa de reciclaje menor

será la producción de residuos y por ende menor la tarifa que pague el usuario, por lo tanto hay que garantizar un costo mínimo que financie el programa.

846COMISIÓN NACIONAL Op. cit., p. 6-9. 847Es necesario señalar que la cultura de no basura y el reciclaje hace parte de la vida cotidiana de los

ciudadanos de esta ciudad, esta costumbre se presenta en casas, oficinas e industrias, donde hay recipientes separados para los distintos tipos de residuos, estos son recogidos con una frecuencia semanal, convirtiendo el reciclaje en un negocio lucrativo. Los residuos han disminuido debido a la estructura tarifaría diferenciada sobre la base de la cantidad generada, que permite a los usuarios, importante incentivo para reducir la cantidad de residuos que producen.

305

ancianos y discapacitados pueden aplicar para un subsidio; tarifa diferente según el lugar donde se recolecta y; los residuos de origen vegetal son recogidos a través de un pago anual de US$24 mensuales.848

Otro sistema similar al anterior es el de etiquetas. Son calcomanías de

un solo tamaño y de colores que se adhieren tanto a las canecas, como a las bolsas. El valor de las etiquetas incluye los costos de la recolección y disposición de los residuos y se expenden en sitios públicos. Es flexible puesto que el usuario puede rotular otro tipo de residuos para que éstos sean recolectados, por ejemplo: muebles o escombros o el usuario puede utilizar un contenedor que permita cubrir sus necesidades. Dentro de las ventajas del sistema es el sencillo manejo comercial.

En High Bridge, Nueva Jersey, los usuarios del municipio reciben 52

etiquetas por un valor de US$35 que deben ser adheridas a contenedores o bolsas de 12.5 kilos para ser recolectados. El sistema permitía disponer enseres grandes como muebles por cuatro etiquetas. En el evento en que un usuario produjera más residuos tenía la posibilidad de comprar 10 etiquetas por US$12,5. El modelo disminuyó la cantidad de residuos depositados en el relleno. En efecto, en enero de 1995 se depositaron 5,1 toneladas que contrastaba con 8,7 toneladas del período anterior. Es necesario reseñar que quien sea sorprendido dejando residuos en lugares públicos es penalizado.849

El método de etiquetas presenta algunas limitaciones dado que las

bolsas no rotuladas no pueden dejarse sin recoger en largos períodos de tiempo esto debido a los problemas ambientales, sanitarios y de salud que podrían generar. Así mismo, surge otro problema y es la compactación excesiva dispuesta en las bolsas, puesto que aumenta el peso y la densidad e incrementa el costo de disposición, esta situación es complicada de detectar si no existe cultura ciudadana. Por último, las etiquetas, pueden no pegarse a los contenedores o existe la posibilidad que sean arrancadas o hurtadas por otros suscriptores que no deseen pagar el servicio, hechos que incrementa la necesidad de control por parte de las autoridades o del operador.850

En Colombia una limitación adicional, con relación a determinar la tarifa

por el tipo de bolsas, proviene de la distribución espacial de las ciudades en diferentes estratos. Para mantener las distintas tarifas para cada estrato sería necesario agregar a la tarifa regulada un sobreprecio o subsidio de acuerdo en el estrato donde generen los desechos. Lo que en la práctica puede generar en una situación en la cual los estratos 5 y 4 compren sus bolsas en zonas de estratos 1, 2 y 3 y las dispongan en su propia vivienda. Por lo tanto, sería necesario utilizar distintos colores para los diferentes estratos. Sin embargo, no se puede prevenir si por ejemplo, un ciudadano de un estrato alto compra una bolsa en un estrato bajo, con el color adecuado y la retorna clandestinamente en los sitios o vías publicas.851

848COMISIÓN NACIONAL, Op. cit., p.6. 849Ibíd., p.11. 850Ibíd., pp.26 - 27. 851UNIÓN TEMPORAL FICHTNER – CYDEP, Op cit., pp. 273 - 276

306

V.2.6. Tarifa en función del área de la vivienda

En muchos países el servicio de aseo es financiado mediante impuestos, dado su carácter de público, incluso donde se cobra el servicio de recolección directamente a los usuarios, el servicio de barrido y limpieza de calles sigue estando a cargo de las autoridades municipales. Durante décadas en la mayor parte de las ciudades de los Estados Unidos, se cobraba a sus residentes un valor fijo anual por el servicio de aseo, independiente de la cantidad de residuos producidos, esa tarifa fija se calcula de un impuesto sobre el avalúo de la propiedad, sin embargo, los usuarios no sabían con precisión qué pagaban por el servicio.852 Esta metodología tarifaria se cobra mediante gramen impositivo, funciona con parámetros que median indirectamente la producción de residuos. Dentro de los parámetros se puede mencionar el número de habitantes del inmueble y tamaño medido en metros cuadrados. El sistema partía del supuesto que a mayor número de habitaciones y personas, se traducía en mayor producción de residuos.

Sin embargo, el sistema puede no proveer un incentivo económico

directo para la reducción en la generación de residuos, en razón a que la tarifa fijada por cada usuario individual no genera ninguna variación cuando la familia realiza reciclaje o produce menos desechos; es decir, el costo marginal de producir más residuos es cero, con lo cual se puede incrementar la producción de basura sin tener que asumir su costo dado que la tarifa es fija.853

Para el caso colombiano, hasta 1983 con excepción de la energía, los

servicios públicos regulados por la JNT, las tarifarías de los servicios públicos se calculaban, mediante el avalúo catastral de las viviendas atendidas, partiendo del supuesto de que reflejaba la capacidad de pago de los hogares. Sin embargo, el sistema no obtuvo los resultados esperados, hecho explicado por la falta de actualización del sistema de avalúos, lo que ocasionó iniquidades en la estructura tarifaría y falta de cobro.

Según el Banco Mundial, era una práctica común en los países desarrollados no cobrar a los usuarios el volumen de consumo de algunos servicios públicos, como los de saneamiento, puesto que el costo marginal de producir se consideraba insignificante; sin embargo, los avances tecnológicos, los problemas de congestión de la red y la viabilidad financiera de los prestadores aconsejaban el cobro del servicio.854

V.3. MODELO REGULATORIO Y MEDICIÓN EN EL SERVICIO D E ASEO

El RSPD señaló que el suscriptor tiene derecho “a que los consumos se

midan y que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del

852MIRANDA, M y E. Joseph. Unit Pricing of Residential Municipal Solid Waste: Lessons From Nine Case

Study Communities. Aldy. School of the Environment, Duke University, Office of Policy, Planning and Evaluation U.S. Environmental Protection Agency Washington, D.C. 20460, 26 July 1997. 82p.

Disponible en: http://www.sciencedirect.com/science?_ob=ArticleURL&_udi=B6WJ7 citada en 4 noviembre de 2005].

853DEWEES, Donald, Op. cit., pp. 587-598. 854BANCO MUNDIAL, Informe, Op. cit., p. 24

307

precio que se cobre al suscriptor o usuario”. Luego precisa que para el servicio de aseo se aplica el anterior principio “con las adaptaciones que exige la naturaleza del servicio y las reglas que esta ley contiene sobre falla del servicio; entendiéndose que el precio que se exija al usuario dependerá no sólo de los factores de costos que contemplen las fórmulas tarifarías sino en todo caso de la frecuencia con la que se le preste el servicio y del volumen de residuos que se recojan.”855 En consecuencia, la tarifa debe estar relacionada con medición de la cantidad de residuos sólidos generados se puede efectuar mediante el aforo de dichos residuos.

En otras palabras, el RSPD tiene en cuenta la naturaleza especial del

servicio público de aseo, prescribe que, para éste en particular el precio que debe pagar el usuario depende no solo de los factores de costo que contemplan las tarifas, sino la frecuencia con la que se presente el servicio y del volumen de residuos.

Adicionalmente, es claro que el RSPD determina que en cuanto a los

servicios de saneamiento básico (acueducto, alcantarillado y aseo) y aquellos en que por razones de tipo técnico, de seguridad o de interés social, no exista medición individual, entonces la CRA definirá los parámetros adecuados para estimar el consumo. Es decir, el legislador reconoce unas condiciones particulares para el servicio de aseo y que la medición física en toda clase de usuarios del servicio no es posible por razones de tipo técnico y financiero.

Al margen de las razones técnicas y económicas que dificultan la

realización de una medición individual y periódica a los usuarios residenciales, es pertinente indicar que el concepto de medición está presente en la metodología tarifaría, toda vez que los cálculos efectuados parten de la premisa de que los estratos altos por su mayor poder adquisitivo producen más residuos en promedio, de tal forma que se parte de un estrato medio para determinar la producción directamente ligada con la capacidad económica de cada usuario residencial. Por ese sólo concepto de medición, un usuario del estrato seis paga más que el cinco, éste a su vez más que el cuatro.

Es necesario señalar que el marco regulatorio856 tiene en cuenta el peso

y la densidad de los residuos sólidos. En efecto, en él se establece que el parámetro de producción media mensual por usuario expresada en toneladas mensuales y estimadas según datos promedio de producción por habitante para un municipio. Como se registra en el siguiente cuadro los valores del factor de producción y de la densidad media de residuos sólidos, en concordancia con el límite establecido en el RSPD857, los factores de producción por usuario (Fpi) y el valor máximo del factor Fi para los estratos 4, 5, 6 y los usuarios no residenciales será:

855RSPD, artículo 146 856CRA, Resolución CRA 151 Op. cit., título IV, capítulo 1 sección 4.2.5 artículo 4.2.5.4 857RSPD, Op. cit., artículo 89

308

CUADRO 34

E s t r a t o F p i F i

4 1 1

5 1 , 4 8 1 , 7 7 6

6 1 , 6 6 1 , 9 9 2

F a c t o r e s d e p r o d u c c i ó n p o r u s u a r i o

F u e n t e : R e s o l u c i ó n C R A 1 5 1 d e 2 0 0 1

Como se relaciona en el cuadro 34, el modelo regulatorio calculó un promedio de 0.12 toneladas/mes o 120 kilogramos usuario/mes y estableció que los usuarios residenciales estratos 5 y 6 superan en un 48% y un 66% de factor de producción de ese promedio general, es decir, generan un promedio de 177.6 y 199.2 kg/mes respectivamente, y establece que sin perjuicio de lo establecido en resoluciones de carácter particular las cuales quedarán vigentes, en tanto no existan estudios particulares que permitan establecer un parámetro diferente, entonces el valor de la producción per cápita por usuario será de 0.12 ton/usuario/mes.858

Ante al escaso desarrollo regulatorio sobre la medición de sus

consumos mediante instrumentos tecnológicos apropiados mediante sentencia del Consejo de Estado859 se confirmó la orden dada por parte de la SSPD a la Empresa Comercial del Servicio de Aseo de Bogotá de tarifar a un edificio según la producción de residuos sólidos y no con la tarifa fijada por usuario. Es necesario anotar que a pesar que el fallo del Consejo de Estado se aplica a las partes involucradas en dicho proceso, creaba un antecedente que obligaba al Estado a intervenir para convertir el fallo en una norma general.

En consecuencia, el Gobierno Nacional, en uso de sus facultades

reglamentarias, expidió el Decreto 1713 de 2002 que es una norma de carácter general y de aplicación nacional e introdujo una nueva categoría de usuario del servicio de aseo, los multiusuarios. Para ello los definió como “todos aquellos usuarios agrupados en unidades inmobiliarias, centros habitacionales, conjuntos residenciales, condominios o similares bajo el régimen de propiedad horizontal vigente o concentrados en centros comerciales o similares, que se caracterizan porque presentan en forma conjunta sus residuos sólidos a la persona prestadora del servicio y luego agrega que hayan solicitado el aforo de sus residuos para que esta medición sea la base de la facturación del servicio ordinario de aseo. La persona prestadora del servicio facturará a cada 858Ibíd. título IV, capítulo 1 sección 4.2.5 artículo 4.2.5.3 859CONSEJO DE ESTADO, Expediente 3-7259, de la sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Primera, marzo 20 del año 2002, con ponencia de Consejera, Olga Inés Navarrte Barrero. Actor: Empresa Comercial de Servicio de Aseo Ltda. Un suscriptor del servicio presentó una reclamación por la tarifa cobrada en cual se encuentra una oficina con un área de 20 mt2. La Empresa Comercial del Servicio de Aseo Ltda. mediante la Resolución 0565 de 1998, estableció que el predio, estaba clasificado como pequeño productor con unidades no residenciales, contra esta resolución se interpusieron los recursos de reposición y subsidiario de apelación, siendo decidido el último mediante Resolución 007353 de 1999 de la SSPD que sostiene que realizó visita al predio, constatando que produce 0.932 metros cúbicos de residuos, lo que lleva a calificarlo como pequeño productor. Luego el Consejo de Estado, confirmo la decisión, pues al realizar el aforo en el predio encontró que el volumen de residuos que producía no superaba el metro cúbico, debía ser clasificado como pequeño productor, con lo cual se facturaría el valor a todo el predio y no a cada una de las 20 usuarios.

309

inmueble en forma individual, en un todo de acuerdo con la regulación que se expida para este fin [...].”860

El Decreto también estableció que el costo del servicio ordinario de aseo

para el caso de usuarios agrupados será igual a la suma de un cargo fijo y, un cargo por la parte proporcional de los residuos sólidos generados por la agrupación de usuarios a la persona prestadora del servicio; esto, de acuerdo con el aforo realizado por ésta y según la metodología definida por la CRA.861

Mediante las Resoluciones CRA 233862 y 236863 de 2002 se estableció la

opción tarifaría para los multiusuarios; se señala la manera de efectuar el cobro del servicio de aseo; se definió la metodología para la realización del aforo, el costo y el volumen de residuos que serán base para el cobro del servicio. Así mismo, la tarifa del servicio tendrá un cargo fijo y un cargo variable por la parte proporcional de los residuos sólidos generados. El costo del aforo que deba ser asumido por el multiusuario y se calcula dividiendo entre el número de usuarios que lo conforman, excluyendo los inmuebles desocupados.

Las anteriores resoluciones señalaron que para el caso de las capitales

de departamento y municipios con más de 8.000 usuarios. Los valores mensuales máximos que se podrán cobrar por el servicio estándar de aseo a cada usuario individual i de acuerdo con los siguientes parámetros:864

Cargo fijo (CFi): 0.0563} * CDT)](CRT * 0.15 {[7965 CFi ++= Cargo Variable (CVi): δ * CDT) (CRT CVi += * Vi

Donde: CFi: Cargo fijo para cada usuario del multiusuario del estrato o tipo de usuario i CVi: Cargo variable para cada usuario del multiusuario del estrato i CRT: Costo de recolección y transporte por tonelada865 CDT: Costo de tratamiento y disposición final por tonelada. $7.965: Costo directo de barrer un kilómetro 0,15: Concentración de residuos en toneladas por kilómetro de cuneta 0.0563: Factor de transformación de costos por kilómetro a costos por usuario866

860Decreto 1713 de 2002, el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión

Integral de Residuos Sólidos. 861Artículo 115 Decreto 1713 de 2002 862CRA, Resolución CRA 233 de 2002, por la cual se establece una opción tarifaria para los

multiusuarios del servicio de aseo, se señala la manera de efectuar el cobro del servicio ordinario de aseo para inmuebles desocupados y se define la forma de acreditar la desocupación de un inmueble”.

863CRA, Resolución CRA 236 de 2002, por la cual se establece la metodología para la realización de aforos a multiusuarios y se modifica la Resolución 233 de 2002”.

864Resolución CRA 233, Op. cit., artículo 7, 8, 9 865El costo incluye los costos de administración, operación, mantenimiento, amortización del equipo,

costo de capital de trabajo y costo de oportunidad de las inversiones en equipo, con un nivel de recaudo del 95%.

866Tiene en cuenta la frecuencia de barrido mensual, la densidad poblacional, el costo de capital de trabajo y los servicios ocasionales de limpieza, tales como los escombros clandestinos y la recolección de animales muertos.

310

δ: Valor de densidad media de residuos sólidos (ton/m3)867 Vi: Volumen, en metros cúbicos que corresponde a cada usuario individual del multiusuario, resultante de distribuir la cantidad de residuos aforada868

Igualmente, la norma señalaba que el servicio de aseo deberá cobrarse mediante factura individual para cada uno de los usuarios que conforman el multiusuario. La cantidad de residuos producidos por los usuarios agrupados y aforados se distribuirá entre los usuarios individuales que lo conforman, en función de la alternativa que éste haya reportado en la solicitud, a saber: por los coeficientes de propiedad horizontal y simple de acuerdo con el número de usuarios individuales y por distribución porcentual.869 El usuario podrá acceder a esta opción tarifaria una vez cumpla todos los requisitos establecidos.870

En otras palabras, fue mediante un fallo judicial en última instancia, el

que obligó al Gobierno a expedir una reglamentación que abrió la posibilidad de acceder a una nueva opción tarifaría para los usuarios agrupados denominados multiusuarios, al cumplir con unos requisitos reglamentados por los Decretos 1713 de 2002871 y 1140 de 2003.872

V.3.1. Eficiencia económica, vacíos regulatorios y multiusuarios.

El ajuste en los servicios públicos señalado por la Constitución de 1991 y RSPD tiene como eje central que las tarifas reflejen los costos de prestación del servicio. De acuerdo con el planteamiento, el legislador dio importancia a los principios de eficiencia873 y suficiencia financiera.874 El primero, se entiende que el régimen de tarifas se aproxime a los precios de un mercado competitivo. La segunda, que las tarifas garantizarán la recuperación de los costos.

Las concesiones del servicio de aseo que se han otorgado en el país se

estructuraron sobre la base de una metodología y tope tarifario fijado por la CRA, un catastro de usuarios definido por estrato con sus respectivos parámetros definidos por la regulación. El esquema permitió realizar las proyecciones de equilibrio entre egresos e ingresos del sistema; Sin embargo, la resolución de multiusuarios pone en riesgo la suficiencia financiera de las empresas, puesto que disminuye el número de usuarios facturados.

867El valor deberá determinarse con el procedimiento de aforo de no ser posible, podrá adoptarse el valor

de densidad media de residuos sólidos de los pequeños productores. 868En evento que se encuentren inmuebles desocupados debe tenerse para establecer el volumen que

corresponda a cada usuario individual (m3/usuario). 869Resolución CRA n. 233 Op. cit., artículo 6 870Ibíd. artículo 7, 8, 9 871Presentar la solicitud a la persona prestadora del servicio ordinario de aseo, a la cual se deberá

adjuntar el acta del acuerdo en la que conste la decisión de acogerse a la opción tarifaria, suscrita por la asamblea de copropietarios, Adicionalmente, en la solicitud debe indicarse la persona designada como responsable de firmar las actas de producción de residuos resultado del aforo, Indicar el sitio de presentación de los residuos, Presentar la relación de usuarios que solicitan acceder a la opción, e indicar la forma como será asumida la producción de residuos por cada uno de los usuarios individuales que conforman el multiusuario.

872Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1713 de 2002, en relación con el tema de las unidades de almacenamiento, y se dictan otras disposiciones.

873RSPD, Op. cit., artículo 87.1 874Ibíd. artículo 87.4

311

Por otro lado, el mecanismo de los subsidios, consagrado en la Ley con el propósito de lograr la prestación de los servicios a todos los habitantes sin interesar su capacidad de pago al cambiar el esquema tarifario con el volumen de producción, desconoce los principios constitucionales de solidaridad. Tomemos un ejemplo, para el caso de Bogotá D.C.; un multiusuario de estrato 4 con una producción de 80 kilogramos de residuos sólidos para el mes de diciembre de 2005 cancelaría $8.783, en contraste, el usuario no agrupado del mismo estrato pagaría el costo medio de $12.818 recibiendo el primero un subsidio de cerca del 30% con lo cual viola el criterio de solidaridad establecido en RSPD.875

Está tendencia se ratifica con un estudio realizado en Bogotá D.C.

donde 287.361 suscriptores tomaron la opción tarifaria de multiusuarios, significó una caída del 60% en la tarifa con respecto a la tarifa promedio por estrato876 y a nivel nacional con una muestra de 423 usuarios de las ciudades de Bogotá D.C., Cali, Medellín, Pereira, Villavicencio y Barranquilla el sistema de multiusuario ha registrado reducciones significativas en el promedio del valor de la factura como se registra en la gráfica 44.877 GRÁFICA 44

1 2 3 4 5

Reducción en (%) -60 -59 -55 -60 -65

-60-59

-55

-60

-65-66

-64

-62

-60

-58

-56

-54

-52

-50

Porc

enta

je

Reducción promedio en valor de las facturas por estrato 2004

Fuente: SSPD

Es necesario señalar que en las principales ciudades se encuentran zonas de estratos 4, 5, y 6 que obtienen recaudos mayores que los costos de prestación de servicio, excedentes que se trasladan al Fondo de Solidaridad para cubrir el déficit que se presenta en las otras zonas restantes compuestas por estratos 1, 2 y 3 que recaudan menos recursos de los costos de la prestación del servicio, lográndose de esta manera que con los ingresos derivados de las tarifas se soporte la totalidad de los costos de la prestación del servicio.

875Ibíd. artículo 87 876ARRIETA, Geovanis, Análisis de la producción de residuos sólidos para determinar factores de

producción de los usuarios residenciales y categorización de usuarios no residenciales. En: Revista Regulación de agua potable y saneamiento básico n. 15, p. 161.

877Véase, muestra de 406 usuarios aforados en esa ciudades en octubre de 2004 por parte de la SSPD en presentación sobre el tema realizada por Congreso de la República, septiembre de 2005

312

Por otro lado, el RSPD878 y el Decreto 1713 de 2002879 señalaron la necesidad de cobrar un cargo fijo para los multiusuarios que debía de reflejar “los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso. Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes”.

Sin embargo, a pesar de la claridad de la norma la CRA880 se limitó a

establecer como cargo fijo la tasa de barrido, con lo cual la resolución desconoce las normas al no contener y reflejar los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad del servicio independiente del nivel de uso. El hecho crea un subsidio implícito que se expresa en que todos los usuarios del servicio de aseo, cancelan un cargo fijo que los multiusuarios no asumen.

Así mismo, la medición de la producción por usuario del servicio a los

multiusuarios residenciales y no residenciales, deja de lado a los otros usuarios que ante la Ley tienen igual derecho. En efecto, RSPD881 contiene los criterios del régimen tarifario, entre los cuales establece el de neutralidad, según el cual cada usuario tiene derecho a tener el mismo tratamiento.

Por último, el sistema de cobro tarifario en función del volumen coloca

en riesgo la salud pública, puesto que si a los usuarios se les cobra el servicio en función de la producción de residuos aumentaría el abandono de éstos, en los parques, los andenes, las vías, los separadores, las áreas verdes y demás sitios públicos. El aumento de residuos en los lugares públicos se suma al hecho de que en las ciudades colombianas es una costumbre disponer los escombros o residuos originados en la construcción en las vías publicas, para lo cual los usuarios contratan un transporte de tracción animal que los recoge a bajo costo y dispone en cualquier sitio de la ciudad.

V.3.2. Medición del servicio de aseo en el nuevo ma rco regulatorio 882

La CRA contrató en el año 2004 una consultoría con el objetivo de realizar una medición de la producción de residuos sólidos en los principales municipios del país e incluir sus principales resultados en al nuevo modelo tarifario del servicio de aseo, en cual entró en vigencia desde abril de 2006. La firma Econometría Consultores fue encargada de dicho estudio, y para ello realizó una encuesta detallada a 37 firmas que prestan el servicio de aseo en las principales ciudades del país.

878RSPD, artículo 90.2 879Decreto 1713 de 2002, por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689

de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos.

880CRA, Op. cit., Resolución CRA 233 de 2002 881Artículo 87 del RSPD 882Documento de trabajo medición en el servicio público domiciliario de aseo, págs. 1 a 24 elaborado por

Econometría S.A., para la CRA mimeo, 2004, y Estudio de regulación tarifaría del servicio de aseo, diseño de regulación tarifaria Fase III, p. 81- 154.

313

El estudio parte de dividir la generación de residuos originados en barrido y limpieza y por los usuarios residenciales. Para el caso del barrido y limpieza883 se estimó promedio de 0,05 de residuos recogidos por kilómetro en toneladas.884 Para el caso de la producción residencial de residuos el estudio propone pesar los residuos en los sitios de disposición final por rutas de recolección y distribuir el total entre los suscriptores de cada ruta. En consecuencia, la factura mensual del servicio de aseo, para cada usuario, se calculará sobre la base de su participación en el promedio mensual de residuos sólidos recogidos en su ruta y depositados en el sitio de disposición.

Sin embargo, mientras se desarrolla la infraestructura de medición es

necesario utilizar un parámetro de ponderación de producción de residuos por usuario suscriptor (FPS), que refleje la generación actual. En consecuencia, el consultor recomendó el uso 80 kilos/suscriptor-mes, como referente después de analizar los estudios anteriores885 y un sin número de posibilidades estadísticas886 y econométricas.887

La resolución CRA 332 de marzo de 2005888 determinó los

procedimientos y fases que se adelantarán para la medición del consumo en el marco de la prestación del servicio de aseo. Para lo cual el desarrollo de la medición se llevará a cabo en dos fases, en la primera, se distribuiría entre el número de suscriptores con un factor de ponderación por suscriptor (FPS) que incluye una producción de 80 kgs. suscriptor mes, afectado por un factor de producción por estrato. En la segunda la distribución de los residuos se hará utilizando las características de los distintos de productores y utilizando un factor de producción.

De acuerdo con la parte resolutiva de la resolución el cálculo de las

toneladas-mes presentada para recolección por el suscriptor i, TDi, se hará con base en el Factor de Ponderación por Usuario (FPS) para pequeños productores residenciales y no residenciales y los aforos ordinarios, extraordinarios y permanentes realizados; para ello se utiliza la siguiente expresión para el cálculo de producción de residuos mensuales en toneladas por suscriptor i:

883Para su cálculo se suman la producción del barrido mecánico y manual, los cuales participan con 22%

y 78% respectivamente frente al total. 884Documento de trabajo medición en el servicio público domiciliario de aseo, Econometría S.A. y Estudio

de regulación tarifaría del servicio de aseo, diseño de regulación tarifaria Fase III, Bogotá, 2004. 885 El estudio más completo y tal vez el único en Colombia sobre la producción de residuos sólidos

residenciales por estrato encontrado fue el realizado por RAMOS, Pablo, para la compañía Emsirva en 1997-98.

886Para encontrar el FPS promedio de los suscriptores regulados, se hizo un ejercicio con 20 de los 28 firmas en que se obtuvo también la información del número de grandes suscriptores y de su aforo en toneladas de residuos sólidos.

887Cálculos a partir de los volúmenes de basura que llegan a los sitios de disposición final. Esta fuente de información con una muestra de 22 empresas que permiten las estimaciones y cálculos de la producción del sector residencial por agrupaciones de estratos. Para lo cual el consultor estimó ajustes lineales de la cantidad de residuos sólidos en función del número de suscriptores por estrato residencial. Sin embargo, los resultados no fueron importantes.

888CRA, proyecto de resolución: por la cual se definen los parámetros, procedimientos y fases de implementación, para estimar el consumo de los usuarios del servicio público domiciliario de aseo y se dictan otras disposiciones” y se inicia el proceso de discusión directa con los usuarios y agentes del sector.

314

∑ ∑

∑+−

−−=

u i iuuauu

ii ir

i AFuFPSNN

FuFPUAPQbrQrTD

))(*)((

)(*)(

Si no tiene aforo individual

∑ ∑∑

+−−−

=u i iuuauu

i iri AFuFPSNN

AirAPQbrQrTD

))(*)((

*)(

Si el suscriptor cuenta con un aforo ordinario o extraordinario

APir, TDi =

Donde: TDi = Toneladas dispuestas por el suscriptor i. Qr = Cantidad de toneladas recogida en la ruta domiciliaria r. Qbr = Aforo de cantidad de residuos de barrido de la ruta domiciliaria r. Nu = Número de suscriptores del tipo u. Nau = Número de suscriptores del tipo u con aforo. FPS (Fui) = Producción estimada de basura por suscriptor-mes, (80 Kilos) por

su factor de producción. Aiu = Aforo, ordinario o extraordinario, del suscriptor i del tipo u. APir = Aforo permanente del suscriptor i de la ruta r. Para la fase 1 los parámetros FPS se calcularán como: Fu * FPS (Fu) FPS =

En el cuadro 34 se observan los factores de producción F1 a F6 que corresponden a los estratos 1 a 6, el factor F7 se refiere a los suscriptores no residenciales889, F8 son grandes productores producen entre 1 y 6 m3, y F9 es el factor de predios sin construir. CUADRO 34

F 1 F 2 F 3 F 4 F 5 F 6 F 7 F 8 F 9

0 ,9 5 0 ,9 5 0 , 9 5 1 1 , 0 9 1 ,5 4 3 ,1 2 4 ,3 0

F a c t o re s d e p ro d u c c ió n

F u en t e : R es olu c ion e s , C R A 35 1 y 3 5 2 d e 2 0 0 5 .

Para el caso de los multiusuarios se utilizará la metodología tarifaría general señalada para el servicio de aseo establecida por la CRA. Es necesario advertir que el TDi incluido en dicha metodología tarifaría, se calculará incluyendo el aforo del multiusuario en la fórmula del TDi, como el factor Air. Por último, la fase dos es un desarrollo de uno y consiste en la medición de producción de residuos de los suscriptores, realizando pesajes en el sitio de disposición final y distribuyendo las cantidades entre los suscriptores de cada la ruta.

889 Estos producen menos de 1 m3 pero no cuentan con aforo

315

V.4. COMENTARIOS AL NUEVO MARCO REGULATORIO

Es conveniente señalar que la nueva metodología regulatoria disminuyó

en 40 kilos/suscriptor-mes la producción per cápita de residuos, lo que representa un 33% menos frente al modelo regulatorio vigente en la mayoría de ciudades del país, lo cual significa una caída en la tarifa. Por lo tanto, esta propuesta resulta un avance significativo con respecto a los parámetros estimados en la resolución CRA 151 de 2001 basado de producción per cápita como antes se señaló.

No obstante, es substancial realizar algunas reflexiones sobre las

limitaciones de la propuesta regulatoria: por las características de ubicación de la población de los estratos 1, 2, 3, en las principales ciudades del país, surge la necesidad de definir micro rutas, no sobre la optimización del recorrido; es decir, de acuerdo con la capacidad de carga del vehículo, sino en función de la estratificación, hecho que aumenta los costos de operación del servicio, dado que existen zonas conformadas por barrios estratos 1, 2 o 3 que limitan y hacen parte de barrios de estratos 4, 5 y 6.890

En otras palabras, de acuerdo con el nuevo esquema regulatorio los

operadores, ya no organizarían las micro rutas en función de la capacidad del vehículo recolector, el tráfico vehicular, el estado de la malla vial, las horas de mejor movilidad, entre otros, sino en función de zonas homogéneas definidas por estrato, con lo cual se incrementan los costos operativos del servicio. En efecto, en algunas rutas los vehículos podrían desplazarse al sitio de disposición final, sin tener que haber copado su capacidad, puesto que la producción de esta zona, para efectos tarifarios, debe distribuirse entre ese grupo de suscriptores y, debe ser aforada en el sitio de disposición final.

La Resolución tiene como objetivo cobrar por lo que se produzca en la

actividad de recolección por parte de los suscriptores y tiene como unidad de medida la micro ruta a fin de distribuir entre los suscriptores el total generado en el mes. Sin embargo, el nuevo marco no tiene en cuenta las nuevas actividades comerciales informales, peatonales, los arrojos clandestinos y estacionalidad en la producción de residuos.

En efecto, en los meses de diciembre y junio la generación de residuos

tiende a incrementarse, en contraste, para los meses de enero y febrero disminuye, igual ocurre en la semana, cuando los días Lunes y Martes se aumenta y el resto de los días permanece estable. El comportamiento obliga a los operadores a asignar un mayor o menor número de compactadores para atender esos períodos. No obstante, esto no podría ocurrir con la nueva metodología regulatoria puesto que el operador tiene que restringir la posibilidad de apoyo entre micro rutas, puesto que está obligado a pesar los residuos por micro ruta.

Un impacto no menos significativo es que debido a la estacionalidad

antes señalada, el valor a pagar por cada usuario suscriptor sería diferente en 890Por ejemplo, en Bogotá el barrio Pontevedra que es estrato 5, colinda con los barrios Potosí y Santa

Rosita que son estratos 4 y 3 respectivamente, en menos de un kilómetro cuadrado.

316

cada período de facturación; como resultado habría tantas tarifas por estrato como micro rutas, lo cual aumentaría los costos de transacción del servicio al dificultar el manejo comercial. Bajo el escenario de permanentes variaciones tarifarías se dificultaría la supervisión y control social lo que incrementaría los costos y administración del servicio. Aquí surge una pregunta ¿Qué entidad se encargará de auditar que no se comentan arbitrariedades por parte de los operadores en la asignación del peso de los residuos sólidos por cada micro ruta?891

De acuerdo con la resolución 352 de 2005892 la opción tarifaría de

multiusuarios se mantiene vigente y el cálculo de la tarifa para esta clase de usuarios se hará en concordancia con las disposiciones vigentes en la metodología tarifaría y en las resoluciones CRA 236 de 2002893 y 247 de 2003.894 No obstante, en la práctica se modifica la opción tarifaría, puesto que el valor facturado será el resultado del aforo de cada multiusuario, pero tendrá en cuenta la totalidad de la producción de la micro al que pertenezca.

Igualmente, no se puede perder de vista que los multiusuarios generan

disminución en los costos de transporte y de mano de obra por cuanto recogen los residuos en forma agrupada. Estas disminuciones de costos no pueden calcularse con base en aforos en una zona. Al respecto, es necesario tener en cuenta que el RSPD tiene en cuenta la naturaleza especial del servicio público de aseo, al prescribir que el pago del suscriptor depende “no solo de los factores de costo que contemplan las fórmulas tarifarías sino en todo caso de la frecuencia con la que se presente el servicio y del volumen de residuos."895

Ante la medición por micro rutas, tal como quedó desarrollado en la resolución, la opción de multiusuarios pierde su aplicación, puesto que para estos usuarios la facturación no solo tendrá en cuenta su producción, sino también de la micro ruta. Sin embargo, es pertinente preguntarse ¿Cuál es el factor y cómo se aplicará a los multiusuarios, teniendo en cuenta la reducción de los costos según sus densidades con respecto a los usuarios no agrupados?

Por otro lado, la propuesta del nuevo marco regulatorio expresada en la

Resolución 322 de 2005896 de medir los residuos de barrido, solo es posible si existen rutas o micro rutas especializadas en su recolección. Por otra parte hay que anotar que en ningún municipio del país separan los residuos domiciliarios de los de barrido, por los costos administrativos, operativos y técnicos que esta demanda. 891Seguramente, si no existe buen control se incrementarían las peticiones, quejas y reclamos por parte

de los suscriptores. 892CRA, Resolución CRA 352 de 2005, por la cual se definen los parámetros para la estimación del

consumo en el marco de la prestación del servicio público domiciliario de aseo y se dictan otras disposiciones.

893CRA, Resolución CRA 236 de 2002, por la cual se establece la metodología para la realización de aforos a multiusuarios y se modifica la Resolución 233 de 2002.

894CRA Resolución 247 de 2003, por la cual se modifica el Artículo 4 de la Resolución 233 de 2002, en relación con los requisitos que el usuario agrupado debe cumplir para acceder a la opción tarifaria de multiusuario.

895RSPD, Op. cit., artículo 146 896CRA, Resolución CRA 322 de 2005, por la cual se define los parámetros procedimientos y fases de

implementación, para estimar el consumo de los usuarios del servicio público domiciliario de aseo y se dictan otras disposiciones”.

317

Por último, si bien en presencia de mayores ingresos se observa producción mayor producción y generación de residuos897 se encontró en una investigación reciente por parte de la UESP que el hacinamiento o la presencia de familias numerosas dentro de la misma vivienda, se traduce en altas densidades y en mayor producción de residuos, con lo cual es posible que una medición periódica de la producción de residuos, por micro rutas se pueda derivar en un mayor costo tarifario para los sectores más vulnerables o de menores ingresos.

En una estudio contrato por la CRA, con otra muestra diferente

desarrollada para las ciudades de Bogotá Cali y Barranquilla, los factores de producción difieren de los señalados por la Resolución 352 de 2005. En efecto, como se muestra en el cuadro 35 los factores de producción obtenidos para los estratos 1, 2 y 3 son menores a los contemplados en la mencionada resolución mientras para los estratos 5 y 6 son un poco superiores.898 CUADRO 35

E s t r a t o sF a c t o r e s d e p r o d u c c i ó nr e s o l u c i ó n C R A 3 5 2 d e 2 0 0 5

F a c to r e s d e p r o d u c c i ó n e s t i m a d o s p o r l a C R A

E s t r a t o 1 0 , 9 5 0 , 6 9

E s t r a t o 2 0 , 9 5 0 , 7 8

E s t r a t o 3 0 , 9 5 0 . 8 8

E s t r a t o 4 1 1

E s t r a t o 5 1 , 0 9 1 , 1 8

E s t r a t o 6 1 , 5 4 1 , 6 1

F u e n t e : C R A y A r r ie t a G e o v a n is , A n á lis is d e la p r o d u c c ió n d e r e s id u o s s ó l id o s p a r a d e t e r m in a r f a c t o r e s d e p r o d u c c ió n d e lo s u s u a r io s r e s id e n c ia le s y c a t e g o r iz a c ió n d e u s u a r io s n o r e s id e n c ia le s , R e v is t a R e g u la c ió n d e a g u a p o t a b le y s a n e a m ie n t o b á s ic o n . 1 5 . p . 1 6 5

F a c t o r e s d e p r o d u c c i ó n e s t i m a d o s p o r l a C R A y L a R e s o l u c i ó n C R A 3 5 2 d e 2 0 0 5

En suma, la regulación busca cobrar por lo que se presenta en la actividad de recolección por parte de los usuarios y, toma como unidad para la medición la micro ruta a fin de distribuir el total generado en el mes entre los usuarios. Si bien la Resolución representa un avance con respecto a la legislación presente, sin embargo, la propuesta no responde a las necesidades de optimización operativa del servicio que demanda flexibilidad en la asignación de vehículos y del personal. Ésta además, desconoce la estacionalidad de la producción de residuos.

V.5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Los resultados del análisis de la nueva metodología se concluye que

permite relacionar la heterogeneidad del sector, la situación de las empresas, las restricciones de información, los niveles exigibles de calidad; incorporar el aprovechamiento de los residuos sólidos, los costos eficientes; reconoce costos ambientales; genera incentivos a la regionalización del servicio de

897Se viene demostrando en ciudades como Bogotá que la aplicación de la opción tarifaria para

multiusuarios, es la menor producción de residuos, menor tamaño de las familias y por no presentar índices de hacinamiento.

898ARRIETA Geovanis, Op. cit., p.165.

318

manera que se puedan analizar las diferentes dimensiones que inciden en la prestación del servicio.

Es relevante señalar que esta metodología busca cobrar por servicio que

se presta a los suscriptores y toma como unidad de medición la micro ruta a fin de distribuir el total generado en el mes. Esta propuesta no tiene en cuenta que los residuos presentados por el usuario varían mensualmente debido a la estacionalidad y por las actividades que generan residuos como la presencia de actividades comerciales informales y arrojos clandestinos. En ese sentido, la propuesta del nuevo marco regulatorio de medir los residuos de barrido, solo es posible si existen rutas o micro rutas especializadas en la recolección de estos residuos. En la mayoría de los municipios, por no decir en ningún municipio, separan los residuos domiciliarios de los de barrido por los costos administrativos, operativos y técnicos que esta actividad demanda.

Esta exigencia implica que las empresas prestadoras realicen las

adecuaciones necesarias en el sistema de facturación hecho que varía según la producción de residuos y ver que hacer en la adecuación técnica y los costos de transacción asociados a la programación de las rutas, la distancia al sitio de disposición final y la movilidad de la malla vial lo anterior con el fin de pesar los residuos en el sitio de disposición final todo lo cual encarece el costo del servicio.

Se concluyó que una de las principales innovaciones es: la modificación

del parámetro de cobro para los usuarios residenciales al desmontar el valor fijo de 120 kilogramos de residuos producidos por el suscriptor mes. En reemplazo, adopta un mecanismo de aproximación a la cantidad real de residuos producidos, esto se hace a través de su pesaje en el sitio de disposición final. El pesaje, con base en fórmulas que permiten la inclusión de factores de producción, se distribuye entre el número de usuarios del área donde fueron recolectados dichos residuos. De allí que, la metodología permitirá tarifas más cercanas a la verdadera producción de residuos de los usuarios.

Otro resultado global es que los nuevos parámetros regulatorios

introducen el componente por tramo excedente en la definición del centro de producción. No obstante, no se especifica qué agente deberá determinarlo. Aquí vale anotar que el cálculo debe ser transparente para los usuarios y empresas que participan del servicio. Además, el tramo excedente no responde a criterios de equidad y redistribución, por cuantos usuarios de bajos estratos bajos (1, 2 y 3) pueden terminar pagando mayores tarifas que usuarios de estratos altos, (5 y 6) por estar ubicados a mayor distancia del relleno, con lo cual se viola el RSPD en su principio de solidaridad y redistribución.

Como se llamó la atención en otro aparte del trabajo era necesario

construir un índice de actualización de tarifas para el servicio de aseo diferente al IPC, puesto que un solo índice no recoge en forma plena las fluctuaciones de los costos. Por lo tanto, es un notable avance de la nueva metodología tarifaria el incluir cinco índices de actualización para los diferentes componentes de la tarifa.

319

Con base en los parámetros de nueva metodología se realizó un ejercicio con el propósito de analizar el impacto de la nueva metodología tarifaria frente a la Resolución CRA 15 de 1997 en un usuario típico. La simulación permite concluir que en el nuevo modelo se generará una disminución en tarifas entre el 12% y el 28% dependiendo de la producción de residuos, como se derivó a medida que aumenta la producción promedio de residuos sólidos por suscriptor, la tarifa se incrementa levemente igual que la anterior metodología.

De acuerdo con el estudio se concluyó que el comportamiento de los

costos fijos del servicio de aseo, mientras la caída de la demanda en otros servicios se traduce en un despacho menor del servicio, en el caso del servicio de recolección de residuos tal caída no disminuye costo alguno. Esta observación significa que la totalidad de los costos del servicio son fijos en el corto plazo, con lo cual el servicio no presenta costos variables en función de la cantidad de residuos recogida. Por lo tanto, el análisis efectuado permitió concluir que la tarifa debe estar diseñada para generar los incentivos necesarios, para que los usuarios modifiquen sus patrones de compra y consumo y, así reducir la cantidad de residuos producidos con el fin de disminuir el cargo variable de tarifa que depende de la generación de residuos.

Se analizó cómo el modelo de cobro con base en el peso es más eficiente y con menores impactos ambientales que los sistemas de facturación relacionados con el volumen. Esto se debe a que en los primeros, la menor producción de residuos se traduce en menos tarifa, mientras que en los sistemas de volumen, la caída en la producción de residuos no disminuye el valor del servicio. Para el desarrollo exitoso de los anteriores sistemas son necesarias campañas de cultura ciudadana con el fin de que los usuarios no dispongan los residuos en sitios públicos.

La medición de la producción por suscriptor incrementa la estructura de

costos en la prestación del servicio, esto debido a la inversión en los equipos requeridos, los nuevos trabajadores contratados y el tiempo adicional necesario para realizar una medición permanente a cada usuario con una frecuencia de dos veces a la semana. Tales costos deberán ser asumidos por los usuarios, incrementándose la tarifa del servicio.

A pesar de los avances en el marco regulatorio, si bien las tarifas deben

reflejar el costo económico de prestación del servicio asociado a una a unos componentes del servicio el valor de la factura cobrada a los usuarios, no está asociado a un mecanismo de medición exceptuando los multiusuarios y grandes productores; de tal manera que, los usuarios tengan el incentivo de responder a la señal tarifaria, considerando alternativas como la separación en la fuente, el reciclaje, el compostaje, entre otros.

Se puede concluir que considerando los problemas descritos para la

vinculación directa entre las tarifas y las cantidades de residuos producidos y, la complejidad de conciliar el incentivo para la reducción de la producción de residuos, sin abrir espacios para la evasión, es necesario mantener una tarifa única dentro de cada estrato, perfeccionando la medición por zonas y los mecanismos regulatorios como el de multiusuarios.

320

CAPÍTULO VI SUBSIDIOS Y EFICENCIA ECONÓMICA

VI.1. MODELO DE SUBSIDIOS Y EFICENCIA ECONÓMICA......................................321 VI.1.1. Modelo de subsidios antes de las reformas estructurales .............................321 VI.2. REFORMAS DE CARÁCTER DE CONSTITUCIONAL Y RÉGIMEN DE

SUBSIDIOS.......................................................................................................324 VI.2.1. Reformas de carácter legal al régimen de subsidios.....................................328 VI.2.2. Subsidios, estratificación y eficiencia económica ..........................................331

VI.3. SUBSIDIOS CRUZADOS, EFICIENCIA Y SUFICIENCIA FINANCIERA ..............335 VI.3.1. Subsidios cruzados y eficiencia económica ..................................................338 VI.3.2. Modelo de subsidios cruzados y eficiencia económica..................................340 VI.3.3 Modelo de subsidios cruzados modificados ...................................................341

VI.4. DESMONTE DE SUBSIDIOS Y LIMITACIONES FISCALES................................343 VI.4.1. Monto de subsidios y contribuciones ............................................................344 VI.4.2. Asignación de subsidios por ciudades ..........................................................346

VI.5. LIMITACIONES E INEQUIDADES DEL MODELO DE SUBSIDIOS ....................354 VI.5.1. Desbalance y focalización de los subsidios.....................................................366 VI.5.2. Algunos comentarios entre el modelo de subsidios antes y después de las

reformas............................................................................................................368 VI.6. A MANERA DE CONCLUSIONES........................................................................370

321

El presente capítulo tiene como objetivo analizar las reformas y la política de subsidios en el marco de ajuste estructural implementado a partir de 1991 y su impacto en el sector de agua y saneamiento básico, en particular, del servicio de aseo. Dichos cambios tuvieron como eje fundamental la racionalización de los subsidios. Para lograr nuestro propósito se analizará la política de subsidios desarrollada por la JNT y se contrastará con los cambios legislativos más importantes desde el punto de vista legal introducidos en el tema de subsidios por la Carta de 1991 y el RSPD. VI.1. MODELO DE SUBSIDIOS Y EFICENCIA ECONÓMICA

VI.1.1. Modelo de subsidios antes de las reformas e structurales

Como se anotó en el capítulo IV, la JNT fue creada en la reforma

constitucional de 1968 y tenía como propósito controlar, fiscalizar y fijar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, recolección de basuras, teléfonos urbanos, larga distancia, telégrafos y correos. El Decreto 3069 de 1968 determina los criterios para la fijación de tarifas, allí se señalaba que éstas debían cubrir el costo del servicio teniendo en cuenta la capacidad económica de los diferentes sectores sociales.899

El modelo de subsidios, al igual que el de tarifas, se reducía a un

ejercicio financiero, en el cual la empresa estimaba la diferencia entre los egresos e ingresos y calculaba los aportes públicos y el valor de los subsidios a asignar. El monto de subsidios se financiaba mediante el cobro de tarifas por encima del costo unitario a los usuarios comerciales e industriales y a los sectores residenciales de mayores ingresos identificados de acuerdo con el avalúo catastral.900

Posteriormente, mediante la división del número de usuarios que

demandan el servicio, los recursos faltantes y los requeridos para cubrir los costos, se estimaba la tarifa media; enseguida, se le otorgaba unos subsidios focalizados en sectores de baja capacidad de compra y a los usuarios industriales o comerciales o sectores de mayor nivel de ingreso se le recargaba a la tarifa un porcentaje según las necesidades de financiamiento, de tal manera que los ingresos estimados por concepto de tarifas se mantenía constante.901

El modelo propuesto por la JNT originó grandes distorsiones en la

medida que se soportaba en un principio: a mayores niveles de ingreso más altos consumos, de acuerdo con ese singular principio, la política pública dirigía subsidios a los usuarios de menores ingresos que registraran bajos niveles de consumo. Sin embargo, dado que el grueso de los hogares consumía

899PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Decreto 3069 de 1968, por el cual se crea la Junta Nacional de

Tarifas de Servicios Públicos, se establecen los criterios básicos para la aprobación de las mismas, y se dictan otras disposiciones.

900BETANCOURT, LUIS, Avances, Op. cit., 901VÉLEZ, Carlos Eduardo, Secretario Ejecutivo de la JNT, La nueva política de tarifas para el sector

eléctrico. En: Revista de Planeación y Desarrollo, volumen XVII, n. 1, marzo de 1985, pp. 37- 58, DNP.

322

cantidades similares o inferiores al promedio, terminó subsidiando a la mayor parte de los usuarios residenciales que solo pagaban un porcentaje de los costos de la prestación de los servicios.902

La evidencia práctica permitió cuestionar su validez, pues se otorgaban

subsidios a los bajos consumos de los estratos de mayores ingresos, lo cual es regresivo en términos de equidad. Para la época se hacía urgente que las “empresas de acueducto, alcantarillado y aseo público de las ciudades llevaran a cabo una clasificación de los hogares por estratos en forma más precisa y que cualquier cambio de clasificación de un hogar, contemplaba una transición gradual es sus niveles tarifarios”. 903

Un examen de las acciones que se requieren en la “estructura de tarifas

y su reforma debe tratar de romper la relación positiva entre subsidios, cantidades consumidas e ingreso y simultáneamente diferenciar claramente las tarifas de los primeros cuatro estratos, para disminuir así los enormes subsidios que los grupos de ingresos medios altos reciben a través de los estratos 3 y 4”.904

El subsidio generalizado de demanda permitió aumentar el consumo de

casi todos los usuarios al pagar un costo menor que el precio del servicio, lo que debilitó la suficiencia financiera de las empresas al no cortar con el flujo de caja necesario para invertir en el mantenimiento y la expansión de sus redes, hecho que trajo como consecuencia el deterioro del servicio y una baja expansión, tanto de la infraestructura, como de la cobertura.

Esta tendencia estaba en contravía con el principio desarrollado por la

JNT que consistía en el “establecimiento de cargos fijos diferenciales por estratos socioeconómicos y tarifas progresivas según el consumo, se logra garantizar que dos usuarios con consumos iguales y capacidades económicas distintas paguen tarifas medias distintas, satisfaciendo, de esa forma, el principio de equidad social establecido para la fijación de las mismas”. 905

Igualmente, el sistema de avalúos no obtuvo los resultados esperados

por la falta de actualización e inconsistencias, viviendas con características iguales y avalúos diferentes o viviendas con bajos avalúos con el fin de disminuir su renta gravable, lo cual originó distorsiones e iniquidades en la estructura de subsidios. Ante la desvinculación de los avalúos de las tarifas era necesario desarrollar un sistema de estratificación que incluyera no solo como criterio el consumo sino el ingreso.

Para 1984 se prohibió utilizar el avalúo catastral como base para el

cobro de los servicios públicos y se creó un sistema de estratificación socioeconómico.906 Con tal sistema se clasificaba a las viviendas en función de

902VÉLEZ, Carlos Eduardo, Gasto Social y desigualdad. Logros y extravíos, primera edición, Bogotá,

Tercer Mundo – DNP, 1995, p.268. 903PERRY, Guillermo, las tarifas de los servicios públicos, En: Revista Coyuntura Económica, diciembre

de 1983, p. 201. 904VÉLEZ, Gasto, Op. cit., p. 268. 905PERRY, las tarifas p. 183. 906CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 14 de 1983, por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades

territoriales y se dictan otras disposiciones.

323

las características y materiales utilizados en su construcción, la disponibilidad de vías de comunicación, los medios de transporte y la cobertura de servicios públicos, entre otros atributos. De esta clasificación de las viviendas se obtuvo una estratificación socioeconómica para los efectos regulatorios compuesta por seis estratos: bajo-bajo, bajo, medio-bajo, medio, medio-alto, alto.

La expedición de normas sobre estratificación socioeconómica permitió

definir subsidios diferenciales por estrato otorgados a la población identificada como de bajos ingresos de acuerdo con las características de las viviendas. Sin embargo, la estratificación no permitió conocer con precisión el monto de subsidio, debido a que se desconocía el costo del servicio. Así mismo, ante la carencia la inexistencia de información y de metodologías de información sobre la conformación de estratos en los municipios la JNT se recomendó a las empresas utilizar los marcos muestrales para 53 ciudades elaboradas por el DANE para tal fin.

Pero, ante la inconformidad ciudadana y presión política, la JNT ordenó

a las empresas los ajustes necesarios mediante el trabajo de campo con el fin de afinar la estratificación socioeconómica en las principales ciudades del país y así, las empresas asumieron la responsabilidad de estratificar. En efecto, en ciudades como Medellín, Cali, Manizales y Bucaramanga, los operadores definieron los principales parámetros que las viviendas debían tener en cada uno de los estratos. En ese sentido, para la época no era raro que una misma vivienda tuviese un estrato para cada servicio, lo que se consideraba un beneficio o perjuicio para el usuario según la clasificación.

Sólo hasta 1991 el DNP expidió las primeras normas sobre

estratificación socioeconómica mediante los Decretos907 969 y 970 de 1991 y 2220 de 1993 en los cuales, el gobierno nacional fijó la competencia del diseño de las metodologías al DNP y, fijó como plazo para su implementación diciembre de 1994 y julio de 1995 en las zonas urbana y rural respectivamente.908 En estas normas también se señalaba que era responsabilidad del Alcalde, aplicar las metodologías con el apoyo de comités municipales que se encargarían de su ejecución por un período de cinco años.

La situación social entre 1996 y 1997 fue complicada, por lo cual la

estratificación fue difícil de aplicar porque coincidió con la transición tarifaria orientada a desmontar los subsidios y a llevar la tarifa a su costo de prestación. Esta iniciativa, avalada por el FMI en 1997 recomendó que el país requería contar con un cronograma para eliminar los subsidios de los servicios públicos con el fin de evitar el deterioro fiscal. Para el año 1997 se estimaba que el valor de estos ascendía a dos billones de pesos equivalentes a 1.7% del PIB.909

907Decretos 969 y 970 de 1991 y 2220 de 1993, por medio de los cuales se establece que el DNP

diseñará las metodologías para la elaboración y adopción de las estratificaciones socioeconómicas por parte de los Municipios y Distritos en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales.

908DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Decreto 2220 de 1993, por el cual se reglamenta el artículo 6 del Decreto 2167 de 1992.

909ÁLZATE, María Cristina, La estratificación socioeconómica para el cobro de los servicios públicos domiciliarios en Colombia ¿Solidaridad o focalización? estudios y perspectivas, n.14 CEPAL Bogotá, septiembre de 2006, p. 24.

324

La aplicación de la metodología de estratificación y el proceso de transición tarifaria se dio en forma simultánea lo que originó las protestas de los usuarios afectados. El hecho obligó al Gobierno Nacional a expedir el Decreto 1538 de 1996 del DNP910 que permitía revisar la estratificación por parte de los alcaldes. Sin embargo, la estratificación se mantuvo como mecanismo que permite garantizar la prestación de los servicios públicos al cumplir simultáneamente con el principio de redistribución y el precepto de suficiencia financiera. Es decir, el instrumento permite ampliar la cobertura y hacer viable a los operadores.

Pero la intervención estatal de la JNT no solo otorgó subsidios de

demanda, que subvenciona una parte del costo de prestación del servicio sobre el consumo básico o de subsistencia, sino que permitió otorgar también subsidios de oferta911 que ocurre cuando se paga una parte de los costos de operación, administración y mantenimiento de las empresas de propiedad del Estado mediante transferencias o recursos públicos. Por ejemplo, para 1990 el 30% de la deuda pública externa del país se originaba en el sector eléctrico, en el 2000 bajó a 15% con una caída absoluta de más de US $1.600 millones.912

En términos generales se puede concluir que: la política de subsidios

implícitos de la JNT fue mal focalizada, en la medida en que los usuarios comerciales e industriales y unos pocos residenciales subsidiaron a casi todos los usuarios residenciales indistintamente de su poder de compra, elementos contrarios al espíritu del Decreto 3069 de 1968. VI.2. REFORMAS DE CARÁCTER DE CONSTITUCIONAL Y RÉG IMEN DE

SUBSIDIOS

El ajuste estructural iniciado en la 1994 permite reemplazar el sistema

de subsidio generalizado por un modelo de subsidios cruzados, en el que todos pagan el costo del servicio; pero, los usuarios de menores ingresos pagan una tarifa menor, que es cubierta mediante una contribución de los usuarios residenciales de mayores ingresos y los sectores de industria y comercio, cuando las contribuciones no alcanzan a financiar a éstos, el déficit se cubre con recursos estatales. La Carta del año 1991 fija las responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos, la cobertura, la calidad, la financiación y régimen tarifario. La definición de las tarifas incluye no sólo el criterio de costo, sino también los de solidaridad y redistribución de ingresos (Artículo 367).

La Carta establece que la Nación y los entes territoriales913 es decir, los

910DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Decreto 1538 de 1996, por el cual se reglamenta el

Título VI, Capítulo IV de la Ley 142 de 1994 y el artículo 34 de la Ley 188 de 1995 sobre estratificación socioeconómica.

911Se definen subsidios de oferta cuando el productor de un servicio disminuye su costo de producción y vende éste por debajo del precio del mercado gracias a las transferencias que recibe del Estado. Es relevante mencionar que el RSPD en el artículo 87.9 también incluye subsidios de oferta cuando las entidades públicas pueden aportar bienes o derechos a las empresas de servicios públicos, con la condición de que su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios de los estratos que pueden recibir subsidios.

912ÁLZATE, Op. cit., p. 24. 913 Es decir los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas

325

distritos, los municipios y las entidades descentralizadas, podrán conceder subsidios de sus respectivos presupuestos para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas que cubran sus necesidades básicas (Artículo 368). En los artículos mencionados se define claramente el sistema de subsidios con recursos presupuestales focalizado exclusivamente a la población más pobre del país, con lo cual el Estado debe garantizar el principio de acceso universal a los servicios públicos.

También es relevante señalar que los subsidios otorgados a los usuarios

de los servicios públicos domiciliarios no son obligatorios en el marco de la Carta de 1991. Lo que el régimen constitucional contempla es un mecanismo legal expresado y desarrollado en el RSPD y un instrumento económico de redistribución del ingreso para otorgarlo a sectores vulnerables, siendo un mecanismo único y excepcional del artículo 355 de Constitución que señala con claridad que ninguna de las ramas del poder público o entidad del Estado podrá conceder ningún tipo de donación en favor de personas naturales o jurídicas.914

El modelo constitucional en el otorgamiento de subsidios es: un

instrumento económico que busca gravar en términos impositivos con tarifas altas a los estratos de mayores ingresos, con el fin de otorgar subsidios a los sectores de menores ingresos. En otras palabras, los requerimientos presupuestales para financiar los subsidios de los servicios públicos otorgados a los usuarios de menores ingresos son únicamente de origen público, en el entendido, que los sobreprecios o contribuciones a cargo de los usuarios residenciales de los estratos 5 y 6 y los sectores industrial y comercial se constituyen en un impuesto con destinación específica.

La Corte Constitucional aclara en forma nítida la anterior afirmación al

señalar que “el legislador, en uso de sus competencias y de los recursos y mecanismos fiscales a su alcance, puede imponer contribuciones como las que regula la Ley 142 de 1994, con el objeto de que determinado sector de la población” [...] tenga acceso a los servicios públicos.”915 La Corte argumenta que la contribución solidaria en las tarifas es un impuesto puesto que “el legislador, en uso de su facultad impositiva (artículo 150, numeral 12), y en aplicación del principio de solidaridad que exige la Constitución en materia de servicios públicos, como de los principios de justicia y equidad (artículo 95, numeral 9 y 338 de la Constitución), decidió gravar a un sector de la población que, por sus características socio económicas, podría soportar esta carga.”916

La Corte también se ha pronunciado acerca de varios artículos

relacionados con el sistema de subsidios contenidos en el RSPD917 que han sido cuestionados por no encontrarlos ajustados a la Constitución. En efecto, un demandante sostenía que “el régimen tarifario debe formarse en los criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos, lo que no puede 914CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, Op. cit., artículo 355, 915CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-086 de 1998. Magistrado Ponente: Arango Mejía, Jorge, 18

de marzo de 1998, p.11. 916Ibíd., p.11. 917El proceso de inconstitucionalidad fue contra los artículos 86 numeral 4º, 87 numeral 3º, 89 numeral 1º,

99 numerales 6º y 7º, 101, 102, 103, 104 de la Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.

326

hacerse si éste se establece a partir de las características físicas de las viviendas y de su entorno, que no expresan adecuadamente la verdadera capacidad de ingreso de las familias.”918

Al declarar exequibles los artículos del RSPD cuestionados acerca de la

estratificación, el juez constitucional argumentó que al efectuar una comparación entre el modelo de subsidios y el sistema impositivo, frente los principios de equidad horizontal y progresividad. Encontró que la equidad horizontal, se alcanza mediante contribuciones proporcionales a los distintos de ingreso y la progresividad, se consigue cuando el ingreso se redistribuya de manera más equilibrada.919

En el caso de los servicios públicos, la estratificación intenta corregir las

fallas del mercado que se derivan del funcionamiento de éste y de la redistribución del ingreso de la sociedad, lo cual explica el carácter progresivo de la medida al cobrar una tarifa mayor al que tiene más posibilidades.

Para la Corte es claro que la estratificación de las viviendas muestra diferentes capacidades económicas de sus moradores, hecho que se expresa en atributos de pobreza o riqueza de sus habitantes y de sus barrios, lo cual está relacionado con sus ingresos, activos, gastos, ahorros, estándares de salud, educación, prestigio social, preferencias, maneras de obrar y movilidad social;920 todos ellos factores que determinan el conjunto de comportamientos y estilo de vida, que se relacionan con su capacidad de pago y el nivel de vida de sus habitantes.

Así mismo, en atención a la demanda de la Ley 505 de 1999921 la Corte

Constitucional conceptuó que de conformidad con “el régimen legal de los servicios públicos domiciliarios somete la materia tarifaria de los mismos a criterios de solidaridad y redistribución de ingresos, pretendiendo con ello eliminar las desigualdades materiales que existen entre las personas de mayores y menores recursos.”922 En otras palabras, la Corte preceptúa que el sistema de subsidios es un instrumento que permite que todas las personas tengan igual acceso a los servicios públicos, no importa su nivel de ingreso con el fin de cumplir lo señalado en la carta de 1991.

En otra demanda de ilegalidad que recayó sobre la Ley 286 de 1996923

la Corte señaló que el precio que se debe pagar por los servicios públicos incluye la capacidad de pago de los usuarios, por tal razón el RSPD creó un sistema de “subsidios que permite a la población de escasos recursos tener acceso a éstos, pues de una real y eficiente cobertura depende que se dé

918CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-252 de 2003. Magistrado Ponente: Córdoba Triviño, Jaime,

25 marzo de 2003, p. 19. 919Ibíd., p.21. 920URIBE, Consuelo, Separate and Unequal: a Public Policy with Effects on Social Stratification,

September 11, 2007, documento de circulación interno, Universidad Javeriana, Bogotá 2007. 921Artículo 11 de la Ley 505 de 1999, por medio de la cual se fijan términos y competencias para la

realización, adopción y aplicación de la estratificación a que se refieren las Leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995 y 383 de 1997 y los Decretos Presidenciales 1538 y 2034 de 1996.

922CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-1371 de 2000. Magistrado Ponente: Tafur Galvis, Álvaro, 25 de abril de 2000, p. 23.

923Artículo 5° de la Ley 286 de 1996, por la cual se mo difican parcialmente las leyes 142 y 143 de 1994.

327

cumplimiento a uno de los fines del Estado Social de Derecho: la prestación de servicios públicos”.924 Por lo tanto, unos de los principales objetivos del Constituyente de 1991 fue garantizar la prestación de los servicios públicos, esto con el propósito de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

De acuerdo con esta jurisprudencia es claro que el modelo de subsidios

desarrollado por la Carta y precisado por la Corte Constitucional, no es el tradicional esquema aplicado en América Latina, en el cual se cobra un sobreprecio que no es una contribución impositiva, sino un sobre costo sobre la tarifa a ciertos sectores económicos con el fin de financiar a familias de escasos recursos.

En necesario enfatizar que la mayor innovación constitucional y legal en

materia de subsidios fue la de establecer que éstos son una contribución fiscal y por tanto, solo las autoridades respectivas pueden fijar el porcentaje que se debe cobrar como contribución; de esta manera, se hace completamente transparente la forma de asignación y otorgamiento del subsidio y adicionalmente se calcula sobre el costo económico de la prestación del servicio.

Por otro lado, es conveniente señalar que en Colombia existe una

política de provisión universal que permite el acceso a los servicios públicos domiciliarios y en particular los de saneamiento básico a toda la población. El derecho quedó consagrado en la constitución de 1991 (artículo 357) cuando señaló que los municipios con mayores necesidades básicas insatisfechas, dependiendo del tamaño de su población, participarán con un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación con el fin de mejorar la provisión de servicios sociales como educación, salud y servicios de agua y saneamiento básico.

El principio de servicio universal consagrado en la carta de 1991 tiene la

ventaja que maximiza el número de beneficiarios al enfocarse de manera general en toda la sociedad, sin distingo de clase, orientación sexual, religión, genero, edad y raza. El principal instrumento que utiliza el enfoque de política de solidaridad social es el de proporcionar servicios de carácter social y meritorio, basados en el principio de necesidad.925

Desde el punto de vista técnico y operativo, el suministro universal en

los servicios públicos domiciliarios: facilita el acceso formal a los consumidores de menores ingresos; permite el uso intensivo de la infraestructura; mejora en la distribución del ingreso; posibilita la diminución de la pobreza y; genera externalidades positivas en la salud y en el medio ambiente. Su carencia tiene un alto costo de oportunidad social y de bienestar en términos del gasto público.926

924CORTE CONSTITUCIONAL C-086, Op. cit., p.10. 925HERNÁNDEZ, Diego, La universalidad como fundamento para el diseño de la política social, Bogotá,

Universidad Nacional, 2003, p.7. [citado 4 de marzo de 2008] Disponible en línea:

http://www.docentes.unal.edu.co/dfhernandezl/docs/Universalism_SocialPolicy_DFHL.pdf. 926En la medida que el gasto público, mejora el acceso mediante el aumento de la cobertura, la calidad y

continuidad de los servicios de saneamiento a toda la población independiente de su capacidad de compra significa que la expansión del servicio no solo beneficiará a la población de menos ingresos sino a toda la sociedad.

328

Sin embargo, a pesar de estar consagrado el principio de acceso universal de servicios públicos como mandato constitucional, el modelo en la práctica tiene significativas limitaciones de carácter macroeconómico. Por un lado, los cuantiosos recursos fiscales requeridos para cumplir ese propósito como se analizó en el capitulo dos y, por otro, su vulnerabilidad ante los ciclos económicos, como en otra parte del trabajo se estudió, ante caídas del ritmo de la actividad económica, declinan los recaudos y con ello el gasto público.

Considerando que los recursos públicos son escasos ante las restricciones fiscales, los gobiernos en Colombia se han inclinado por desarrollar una política de focalización del gasto social dirigiendo los escasos recursos estatales a la población que se identifica como pobre, mediante la regulación de una tarifa diferenciada por estrato en el momento de suministrar el servicio.

No obstante, a pesar de la literatura927 que defiende la política de

servicio universal como un propósito de una sociedad justa, igualitaria y democrática, su desarrollo tiene una fuerte restricción fiscal, por lo cual el gobierno colombiano, a pesar de estar consagrada en la constitución ha optado por pasar de la provisión universal, a una política de focalización en la asignación de subsidios en los estratos (1, 2 y 3) que se identifican como pobres permitiendo con el instrumento satisfacer las necesidades de la población más vulnerable del país.

VI.2.1. Reformas de carácter legal al régimen de su bsidios

El RSPD928 señala que el Estado intervendrá en los servicios públicos, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336, y 365 a 370 de la Constitución Política para, entre otros, ampliar la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios, gracias a un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad.

Mientras el RSPD929 señala que: constituyen instrumentos para la

intervención estatal en los servicios públicos, todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos, especialmente a la gestión y obtención de recursos para la prestación de servicios y el otorgamiento de subsidios a las personas de menores ingresos.

La Ley 142 de 1994930 preceptúa que el régimen tarifario estará

orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia y establece que por solidaridad y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se adoptarán medidas para asignar recursos a Fondos de Solidaridad y Redistribución del Ingreso, (en adelante FSRI) para que los

927SARMIENTO, Alfredo, ARTEAGA, Leticia, Focalizar o Universalizar: Un falso dilema. En: Cuadernos

de Economía, Universidad Nacional de Colombia, n. 29. Este artículo relaciona una cantidad importante de literatura sobre el tema.

928Artículo 2º del RSPD. 929Ibíd., artículo 3.7 930Ibíd., artículo 87.1 a 87.9

329

usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas.

El sistema de subsidios es complementario y diferente al modelo

tarifario. La separación, como antes se anotó, viene de la Carta de 1991 cuando señala la autorización al Estado de otorgar subsidios con recursos del presupuesto nacional. Estos conceptos desarrollan el canon constitucional contenido en el artículo 367.

En efecto, en desarrollo de la Carta, el legislativo mediante RSPD crea

dos instrumentos:

1. Uno de carácter obligatorio que cobra una contribución o impuesto como antes se señaló a los estratos altos con el fin de financiar los estratos más pobres. Es decir, por solidaridad y redistribución se entiende que el régimen tarifario adoptará medidas para que los usuarios de mayores ingresos o estratos altos, incluidos usuarios comerciales e industriales, ayuden a financiar a los usuarios de estratos bajos, a pagar las tarifas de los servicios públicos.

2. Con el fin de que el modelo cuente con recursos suficientes los

Consejos Municipales están en la obligación de crear los FSR con el fin de recibir recursos provenientes del Estado para cubrir sus necesidades de financiación siempre y cuando se asignen recursos de carácter constitucional mediante el SGP.931

En pocas palabras, el propósito del RSPD no es que el esquema entre

subsidios y contribuciones, resulte equilibrado, el objetivo es llevar la provisión universal a toda la población, con recursos públicos originados en las contribuciones de la población de mayores ingresos o cubiertos con recursos públicos del presupuesto nacional. La Ley 632 de 2000932 que modificó el RSPD quedo así: “En el evento de que los FSRI no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal, distrital, departamental o nacional”. De acuerdo con la Carta, los recursos de dichos fondos destinados a dar subsidios se considerarán como gasto social.

En consecuencia, un elemento central de la mayor importancia de las

reformas estructurales introducidas a partir de la Constitución de 1991 y el RSPD fue separar el valor de las tarifas del monto de los subsidios y sobreprecios, así como se apuntó qué parte del costo y qué monto seria subsidiado. Con respecto, al primero, se aclaró que la tarifa que incluya los costos de administración, operación y mantenimiento que dé lugar al servicio

931Es necesario señalar que de acuerdo con el artículo 101 la estratificación la establecerá mediante

decreto los alcaldes y a través de un comité permanente de estratificación socioeconómica cuya función principal es auditar la aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación. La ley determina que cuando se otorguen subsidios de carácter nacional se podrá exigir, antes de efectuar los desembolsos, un certificado de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con el fin de verificar la estratificación.

932Artículo 7º de la Ley 632 que modificó el artículo 89.8 del RSPD, por la cual se modifican parcialmente las Leyes 142, 143 de 1994, 223 de 1995 y 286 de 1996.

330

será cubierta siempre por el usuario; la que tenga el propósito de recuperar el valor de las inversiones podrá ser cubierta por los subsidios, siempre que no lo sean, la empresa las facturará con el fin de que los usuarios las cubran.933

Con relación al segundo, fijó los subsidios (-) y contribuciones o

sobreprecios (+) máximos legales que se pueden conceder fueron los siguientes:934 (cuadro 36)

CUADRO 36

Es tra to Su b s id io s m á xim o s C o n trib u c io n e s o s o b re p re cio s

Ba jo – Ba jo I 5 0 % (-)

Ba jo o II 4 0 % (-)

Me d io -B a jo III 1 5 % (-)

Me d io o IV C o s to m e d io d e l s e rvic io s in s u b s id io s

C o s to m e d io d e l s e rvic io s in co n trib u cio n e s

Me d io -Alto o V 2 0 % (+ )

Alto VI 2 0 % (+ )

In d u s tria le s 2 0 % (+ )

C o m e rcia le s 2 0 % (+ )

Fu e n te : R SP D o L e y 1 4 2 d e 1 9 9 4 .

Su b s id io s m á xim o s o tro g a d o s s e g ú n la L e y 1 4 2 d e 1 9 9 4

Es decir, los sobreprecios que aunque facturados por las empresas prestadoras, no les corresponde a ellas si no tienen la destinación específica de subsidiar a los sectores más necesitados. En efecto, el RSPD935 indica las reglas para el otorgamiento de subsidios en las cuales establece que el reparto debe hacerse entre los usuarios como un descuento en el valor de la factura que éste debe cancelar, conforme a lo dispuesto por la Ley, para lo cual los prestadoras deben distinguir entre el costo de referencia del servicio, los subsidios y aportes solidarios.936 Esta diferenciación se presentará en las facturas del servicio y las comisiones de regulación exigirán el cumplimiento de dichas norma.937

El mecanismo permite transparencia en la asignación de subsidios y

deja claro que no son los prestadores los que otorgan subsidios sino que es el Estado que la usa, como intermediarios, como un medio para beneficiar a los usuarios con baja capacidad de pago. Por lo cual el RSPD obliga a quienes presten los servicios públicos llevar cuentas detalladas y contabilidad de los subsidios otorgados y sobreprecios cobrados.938 Es necesario anotar que los entes de control, el ejecutivo o los gobernadores tienen la potestad legal de suspender a los alcaldes cuando inflijan las normas relativas al pago y manejo de subsidios.939

933RSPD, Op. cit., artículo 99.6 934Ibíd., articulo 89.6 935Ibíd., artículo 99. 936Es necesario señalar que para las entidades prestadoras de estos servicios, el factor a que se refiere

el artículo 89.1 del RSPD se ajustará al porcentaje necesario para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los límites establecidos en dicha ley, y se mantenga el equilibrio y que las entidades prestadoras destinarán los recursos provenientes de la aplicación de este factor para subsidios a los usuarios atendidos por la entidad, dentro de su ámbito de operaciones.

937Artículo 89 de la RSPD. 938Ibíd., artículo 99. 939Ibíd., artículo 99.4

331

Por último, el modelo de subsidios del RSPD permite conciliar tres criterios: 1) Asignación de recursos: al generar las señales para que nuevas recursos e inversiones sean atraídas a la industria de tal manera que se pueda asegurar la prestación futura del servicio. 2) Suficiencia financiera al relacionar los ingresos de las empresas con el cubrimiento de los costos y la ganancia y la expansión del sistema. 3) Distribución del ingreso al permitir que sectores de menores ingresos tengan acceso al servicio. Sin embargo, el modelo tiene una limitación: la capacidad de gasto del Estado.

VI.2.2. Subsidios, estratificación y eficiencia eco nómica

En Colombia se ha combinado la asignación de recursos de subsidios para los servicios públicos del lado la oferta y de la demanda, los primeros por medio de las transferencias públicas a través del SGP y los segundos por asignación de subsidios cruzados cuyas características económicas, legales y de impacto se describen más adelante. Los subsidios cruzados se efectúan mediante dos modalidades señaladas en el RSPD.

La primera modalidad, es lo que la teoría económica denomina

discriminación de precios de primer grado, consiste en cobrar tarifas diferentes dependiendo de la cantidad consumida. Para el caso colombiano, de acuerdo a unos niveles de consumo considerados de subsistencia, el usuario paga un cargo fijo hasta determinado nivel de consumo cuando supera ese umbral la tarifa se incrementa. De conformidad, con lo establecido por la RSPD, los subsidios no excederán, en ningún caso del valor de los consumos básicos o de subsistencia.940 En cuanto al sector de agua y saneamiento básico fue definido como el destinado a satisfacer las necesidades de las familias y su nivel se establece para cada municipio teniendo en cuenta el tamaño de las familias y los hábitos de consumo, entre otros941 fijándolo en 20m3 mensual.942 En el caso del servicio de aseo la producción de residuos debe ser de origen residencial y menor a un metro cúbico.943

La segunda forma de discriminación de tarifas, análoga a la de primer

grado, es cobrar a cada usuario su precio de reserva o su disposición a pagar por el servicio944 y dado que los servicios públicos tienen una característica especial y es que al ser abastecidos mediante redes (en forma análoga como

940Ibíd., artículo 99.5 del RSPD señala que: “Los alcaldes y los concejales tomarán las medidas que a

cada uno correspondan para crear en el presupuesto municipal, y ejecutar, apropiaciones para subsidiar los consumos básicos de acueducto y saneamiento básico de los usuarios de menores recursos y extender la cobertura y mejorar la calidad de los servicios de agua potable y saneamiento básico, dando prioridad a esas apropiaciones, dentro de las posibilidades del municipio, sobre otros gastos que no sean indispensables para el funcionamiento de éste. La infracción de este deber dará lugar a sanción disciplinaria”.

941PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Decreto 1006 de junio de 1992, por medio de cual se modifica el Decreto n. 394 de 1987 reglamentario de los Decretos Leyes 3069 de 1968 y 149 de 1976.

942La Resolución CRA 04 de 1994, Determinación de Consumos Básicos de Agua Potable en Colombia, 1991.

943Para el servicio de energía eléctrica se señalo en consumos de subsistencia de 200 Kwh usuario mes, este valor fue incluido en la Ley 188 de 1995 y se adopto en la Resolución 114 de 1996 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG). Para telecomunicaciones 200 minutos por familia Resolución 125 de 2005 de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones.

944PINDYCK, Robert y RUBINFELD, Daniel, Microeconomía, segunda edición, Madrid, Prentice Hall, 2003, p. 385.

332

si fuera monopolio) es posible discriminar las tarifas entre los diferentes usuarios en distintos grados.

De acuerdo con RSPD945 la estratificación la establecerá cada municipio

al clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos se adoptará mediante decreto y se notificará a la SSPD. Así mismo, cuando se trate de otorgar subsidios con recursos nacionales o departamentales se podrá exigir, antes de efectuar los desembolsos, que se consiga certificado de la SSPD, en el sentido de que la estratificación se haya hecho en forma correcta. Las Leyes 505 de 1999946 y 732 de 2002947 reiteran que, cuando se otorgue subsidios con recursos provenientes del erario público, la Nación podrá exigir certificación de la SSPD.

El sistema de estratificación permite que a un mismo usuario de una red

eléctrica, de telefonía, de agua o saneamiento básico, se le pueda cobrar tarifas diferenciadas permitiendo el cumplimiento de la política pública solidaria. El instrumento de política sería imposible de aplicar a otro tipo de bienes como el vestido o los alimentos, dado que a éstos no se les podría discriminar precios por tipo de usuarios.

El modelo de estratificación tiene como propósito clasificar la población

en grupos sean cuadras, barrios, zonas que presentan características similares, lo cual implica que se debe garantizar cierta homogeneidad dentro de cada grupo y heterogeneidad entre éstos, como describe en forma elocuente la sentencia de ARTHUR OKUN: “El concepto de igualdad económica es difícil de definir o de evaluar. Si la igualdad total existiera, sería muy difícil de reconocerla, pero es fácil de reconocer la desigualdad. Un corto trayecto de los barrios bajos hasta los barrios distinguidos de los suburbios en un viaje interplanetario, medido por las diferencias económicas”.948

La estratificación para el caso colombiano permite aplicar subsidios y

contribuciones diferentes en los servicios públicos con el fin de focalizar la ayuda del Estado en la población con mayores necesidades insatisfechas. El instrumento también se utiliza para cobrar impuestos municipales el predial y de valorización y, ha permitido construir una cultura ciudadana al entender los usuarios que los recursos públicos por medio de transferencias o por las contribuciones se utilizan como herramienta de política social con el fin de favorecer a los más pobres.

En desarrollo de la estratificación de acuerdo con el RSPD se permite

recaudar los sobreprecios y asignar los recursos oficiales en subsidios, a través de operadores públicas, privadas o mixtas. La estratificación propicia reducir la

945RSPD, Op. cit., artículo 101 del El plazo para adoptar la estratificación urbana y rural se venció en

diciembre de 1994 y julio de 1995 respectivamente. 946Artículo 13 de la Ley 505 de 1999, por medio de la cual se fijan términos y competencias para la

realización, adopción y aplicación de la estratificación a que se refieren las Leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995 y 383 de 1997 y los Decretos Presidenciales 1538 y 2034 de 1996.

947Articulo 3 la Ley 732 de 2002, por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado.

948OKUN, Arthur, Igualdad y Eficiencia. La Gran Disyuntiva, primera edición, Buenos Aires, Suramericana, 1975, p. 93.

333

inclusión de usuarios que no son objeto de subsidios, originada por la intervención de los Alcaldes o los Concejos municipales interesados en politizar el sistema.

Uno de los objetivos de la política social desarrollado por la Carta 1991

tiene como propósito la búsqueda de una justicia social frente a la desigualdad material, por esto la estratificación se convierte en un instrumento de redistribución del ingreso. No obstante, es posible encontrar en casos en los que no coincide la capacidad económica con el tipo de vivienda; esta situación que no invalida el esquema del RSPD, consiste en que a mejores equipamientos colectivos urbanos y ubicación de la vivienda, mayor capacidad de pago de su habitante.

Para los operadores el cobro diferencial por estrato dificulta el proceso

comercial. Sin embargo, el mecanismo garantiza el recaudo del servicio público prestado a los usuarios con baja capacidad de pago, puesto que permite cruzar las cuentas de los subsidios y aportes solidarios y cubrir el faltante con los FSRI previstos en el régimen tarifario, proceso que ha permitido a las compañías disminuir la cartera, mejorar las proyecciones financieras, levantar y depurar el catastro de usuarios que captan la dinámica urbana y el crecimiento vertical y horizontal de las ciudades.949

Como antes se indicó, desde 1984 el DNP estableció una metodología

de estratificación para que todos los centros urbanos que fueran comparables entre ellos y respondiera al mismo tipo de características de las viviendas. Para lo cual se realizó una clasificación de los ciudades y municipios en función del tamaño de la población, el número de manzanas, el índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) e índices de complejidad que identificaban el tipo de construcción los equipamientos colectivos urbanos.

La estratificación debe ser adoptada por Decreto Municipal y respetada

por los usuarios y las empresas. Sin embargo, tanto los operadores, como los usuarios pueden solicitar la revisión del estrato, en primera instancia al Comité de Estratificación Municipal y en segunda instancia ante la SSPD. El Comité debe determinar la periodicidad de sus reuniones y el procedimiento de atención a las quejas y reclamos de los usuarios950 siguiendo las metodologías que para el efecto estableciera el DNP o en la actualidad el Dane.

A pesar de los problemas técnicos, originados en la clasificación de los

inmuebles durante el proceso de la estratificación, el mecanismo ha funcionado en forma tranparente en la medida en que se requiere de un significativo número de entidades y de personas que interviene en el proceso como el Alcalde y el Comité de Estratificación para poder modificarlo y, donde, los reclamos son resueltos por estas instancias, lo que también constituye un mecanismo de descentralización administrativa.

949ÁLZATE, Op. cit., p. 30. 950El DNP desarrollo metodologías estadísticas y los programas necesarios para la realización de los

censos de estratificación municipal, manteniendo los parámetros básicos de clasificación de las viviendas según sus características y su entorno.

334

Los municipios se clasificaron en tres grupos: los tipo 1: capitales de departamento y principales ciudades con índice de complejidad alto en construcción, producción, servicios y comercio; y bajo porcentaje de población con NBI y alta concentración en población. Los tipo 2 con índice de complejidad medio en construcción, producción, servicios y comercio y alta población con NBI. Los tipo 3: índices de complejidad bajo y condiciones negativos en construcción, producción, servicios y comercio, porcentaje medio de población con NBI y baja concentración en población. Para el caso de Bogotá se usó la metodología de los municipios tipo 1 con algunos ajustes particulares.951

En las ciudades se estudiaron las características físicas externas de las

viviendas, su entorno vías de acceso, entre otros factores. Mientras, en el área rural se estudiaron los terrenos con y sin viviendas de acuerdo con la extensión, clima, uso y costo de la tierra. Es necesario mencionar que en la definición de la estratificación no se utilizaron variables como el ingreso o gasto de los ocupantes. Así mismo, la estratificación sólo se realizó a las unidades residenciales, por lo tanto, se excluyen las industrias, bodegas, oficinas, parqueaderos, talleres, clubes, cuarteles, hospitales, conventos, cárceles, colegios, entre otros.952

El cobro de las tarifas de los servicios públicos de acuerdo con la

estratificación socioeconómica, a pesar de las dificultades que se pueda tener, permite materializar los principios de un Estado Social de Derecho. Es ésta una de las formas de establecer a quiénes se deben orientar los subsidios y programas especiales de la política pública, como quiénes pueden contribuir a que los servicios públicos y demás obras sociales lleguen a los sectores más débiles y necesitados de la población.

El esquema colombiano, basado en un modelo de subsidios indirectos

de carácter geográfico focalizados por conglomerados a través de la estratificación, contrasta, con el esquema de subsidios directos a los servicios públicos de Chile, puesto que allí se otorgan en forma individual a familias mediante evaluaciones permanentes.953

El modelo chileno de asignación de subsidios directos es único en

América Latina, financiado y administrado por el Estado y cuyo propósito central es cubrir una parte de la tarifa a la población de menores ingresos. El régimen de subsidios tiene la ventaja que disminuye las probabilidades de corrupción al ser más transparente y explicito.954 Sin embargo, incurre en enormes costos de transacción al tener que seleccionar las familias elegibles mediante evaluaciones permanentes. Esto contrasta, con los bajos costos administrativos del caso colombiano, porque los cambios no son frecuentes.

951RAMÍREZ, Manuel, Pobreza y servicios públicos domiciliarios, primera edición, Bogotá, Universidad del

Rosario, 2005, p. 30. 952Ibíd., p.31. 953Para hacer elegible a un subsidio un hogar debe cumplir tres requisitos: Presentar la aplicación al

municipio (ii) No tener atrasos con la facturación, (iii) Demostrar la necesidad socioeconómica de éste.

954YEPES, Guillermo, Los subsidios cruzados en los servicios de agua potable y saneamiento, Banco Interamericano de Desarrollo Washington, D. C. Departamento de Desarrollo Sostenible. Disponible en: http//www.iadb.org. [citado 4 de marzo de 2006]

335

En suma, el modelo derivado del RSPD consiste en fijar tarifas por

debajo al costo económico al sector de la sociedad estratificado como 1, 2 y 3. y la diferencia entre costo del servicio y el pago facturado se denomina subsidio y es cubierto en primera instancia por los sectores residenciales de los estratos 5 y 6, el comercio y la industria, gravados con un sobreprecio por encima del costo medio955 en el evento de faltar recursos el déficit debe ser cubierto por Estado mediante FSRI. VI.3. SUBSIDIOS CRUZADOS, EFICIENCIA Y SUFICIENCIA FINANCIERA

La literatura económica desde el análisis microeconómico considera a

las subvenciones en forma análoga a los impuestos956 y, desde la perspectiva macroeconómica como un instrumento de política fiscal que conlleva un esfuerzo en el gasto público y tiene consecuencias distributivas. Los subsidios, al igual que los impuestos, cambian las señales del mercado al disminuir o aumentar la producción, al variar los precios de compra y venta de los bienes y servicios finales; además modifican los incentivos de los agentes en sus decisiones de producción e igualmente consumo, distorsionan la asignación de recursos y su administración tiene altos costos de transacción.

Un subsidio se define como la diferencia existente entre el precio de

compra de un bien o servicio y su costo de producción. Cuando el precio de venta no cubre el costo, la diferencia debe ser cubierta mediante transferencias realizadas por el Estado o por medio de aportes solidarios de particulares; de no ser así, el operador puede incurrir en pérdida al no fijar las tarifas igual al costo incremental. El marco regulatorio precisa que el subsidio es la diferencia entre la tarifa que paga un usuario por el servicio y su costo económico.957

La teoría de la corrección de los errores del mercado958 muestra que cuando no se organiza la producción de bienes y servicios necesarios para suplir a los consumidores en forma eficiente al no generar el mercado las señales (precios) necesarias que garanticen que se produzcan las cantidades requeridas, indica una serie de parámetros bajo los cuales es deseable asignar subsidio:

• El primero, es cuando los bienes y servicios se producen por debajo de las necesidades sociales o a niveles sub óptimos, esto es, en una cantidad menor de la que se hubiera producido. Entonces, el Estado debe entrar a resolver la falla del mercado con su intervención, lo que permitirá por un lado, prestar el servicio y por otro, buscar el mecanismo para financiarlo.

• El segundo, es cuando por objetivos de equidad y expansión del servicio

universal, no se han logrado con el libre funcionamiento del mercado, es

955Con excepción de los usuarios del sector público y las entidades sin ánimo de lucro de los sectores de

educación y salud, artículo 109 del RSPD. 956VARIAN, Hal, Análisis Microeconómico, tercera edición, Barcelona, Antonio Bosch, 1992, p. 268. 957Resolución CRA 151 artículo 1.2.1.1. 958BERRY, Albert, Focalización y subsidios ¿Por la demanda o por la oferta?, En: LAGUADO Arturo, La

política social desde la constitución de 1991 ¿Una década perdida?, primera edición, Bogotá, Universidad Nacional. 2004, Guadalupe, p.36.

336

decir solo con la intervención pública mediante instrumentos redistributivos se consigue ese propósito. En la medida en que los bienes públicos responden a necesidades vitales que no permiten excluir a ningún ciudadano, que no pueden interrumpir su continuidad y deben mantener su calidad, ellos deben de ser suministrados por el Estado o regulados por éste con el fin de garantizar su oferta.

• El tercero, que la producción del bien o servicio genere externalidades

positivas. Como se señaló en el capítulo III el servicio de aseo presenta externalidades positivas y su carencia tiene un alto costo de oportunidad social en términos ambientales y de salud pública.

La teoría de la corrección de los errores del mercado le otorga una

importancia especial a estos tres factores para el caso de los servicios públicos y recomienda la asignación de subsidios. Para lo cual el Estado puede acudir a tres instrumentos: 1) crear o aumentar los impuestos. 2) incluir en cada vigencia fiscal un monto de recursos. 3) gravar a un sector de usuarios con una mayor tarifa cuyos recursos sean transferidos al cubrimiento de consumo de sectores pobres.

En este orden de ideas, es substancial reflexionar sobre la siguiente

pregunta “¿Quién decide, en una sociedad, acerca de cuáles bienes públicos se ofrecerán, en qué cantidades y cómo se financiarán?”959 Para el caso colombiano, la Constitución de 1991 señaló que algunos de los servicios públicos deben considerarse como servicios socialmente deseables, cuya cobertura y oferta es indispensable para mejorar la calidad de vida de todos los ciudadanos.

Pero los recursos del Estado son limitados, entonces, es necesario crear

mecanismos para asignar los subsidios en los hogares más pobres. El aumento de las responsabilidades estatales en otras áreas con igual o mayor impacto y retorno social, como la educación, la salud y la justicia, ordenado por la Carta ha limitado las posibilidades del Estado y de los entes territoriales de aumentar el gasto. Es decir, los recursos de la sociedad son limitados, por lo tanto, es necesario crear instrumentos claros para focalizar las subvenciones en los hogares más vulnerables para garantizar la provisión de servicios públicos y sociales.

Bajo estos criterios la teoría económica recomienda otorgar al servicio de aseo subsidios. La siguiente pregunta es crucial en el análisis ¿Cuál el mejor mecanismo de asignar subsidios cuando la carencia de poder de compra o ingreso es importante o que las tarifas no pueden ser cubiertos en su totalidad por todos los usuarios que los consume? Existen cuatro mecanismos en otorgamiento de subsidios: a través del ingreso a un grupo particular, a los consumidores, a los productores y provisión directa por parte del Estado.960

La decisión en términos de política pública es identificar el mejor mecanismo que permita asignar los recursos disponibles buscando la menor pérdida de recursos y por lo tanto, el mayor bienestar para los sectores

959PÉREZ, Mauricio, Economía y fallos, Op. cit., p. 3. 960BERRY, Op. cit., p.38.

337

beneficiados. Es decir, qué tipo de subsidios garantizan el acceso de bienes meritorios a todos los miembros de una sociedad. Una respuesta general debe ubicar el problema sobre tres elementos fundamentales: universalización del servicio, costos de administración y clase de incentivos que produce.

Por otra parte, los subsidios se pueden clasificar en función de cinco

criterios. 1. A qué tipo de agentes están asignados a los consumidores o los productores, es decir, del lado de la demanda o de la oferta. 2. De acuerdo con la transparencia en la forma de otorgar el subsidio se pueden dividir en directos e indirectos. 3. Según la información que reciben los agentes acerca de éstos pueden ser explícitos e implícitos. 4. En función a una población objetivo focalizados a segmento de habitantes zonas o generalizados a toda la población. 5. En función del origen y tipo de financiamiento de los recursos en presupuestales y cruzados.961

Con el objetivo de clarificar el análisis en seguida se definen en términos generales, las diferentes clases de subsidios utilizados en la política pública asignados a los productores y los consumidores:

(i) Subsidios directos de demanda, se otorgan al usuario cuando el

Estado cubre una parte del costo económico de la prestación del servicio sobre el consumo de subsistencia o se otorga mediante una asignación al ingreso del demandante. El subsidió permite a los usuarios acceder o aumentar el consumo del servicio a tarifas menores a las señaladas en el mercado. El subsidio directo puede ser explícito cuando se conoce el valor subsidiado e implícito, cuando se desconoce el monto.

(ii) Subsidios directos de origen público o presupuestal, son aquellos

cuya financiación recae en el gasto público y en la capacidad de endeudamiento del Estado. Estos subsidios permiten focalizar mediante ayudas directas el cubrimiento de un porcentaje de la tarifa a una población específica en condiciones de vulnerabilidad y pobreza; esta clase de subsidios es el utilizado en Chile. Estas transferencias también se realizan hacia sectores como el industrial o agrícola con el fin de que los costos de producción sean más bajos y por ende el precio.

(iii) Subsidios indirectos de oferta se otorgan al productor cuando el

Estado paga parte del costo de las expansiones, la infraestructura e incluso asume sus pasivos laborales o de cualquier orden mediante transferencias públicas, con el propósito de que éstas se trasladen al consumidor final a través de menores tarifas. Estos subsidios fueron los más utilizados en Colombia antes de las reformas estructurales al asignar cuantiosos recursos públicos a las empresas para mantenerlas viables.

(iv) Subsidios cruzados (cross-subsidies) se presentan cuando “un grupo

de consumidores pagan un conjunto de cargos por encima del coste asociado a la provisión de los servicios, mientras que otros pagan muy por debajo de

961INGENIEROS Y ECONOMISTAS CONSULTORES S.A., (INECON) Resumen ejecutivo del programa

de subsidios para el sector de agua potable y saneamiento en Colombia, 2005, Bogotá, Consultoría para el DNP por medio de contrato firmado con el programa de Naciones Unidas, p.5.

338

dicho coste.”962 Los subsidios cruzados permiten gravar a un sector de usuarios con una mayor tarifa, cuyos fondos son transferidos al cubrimiento del consumo de sectores pobres mediante menores tarifas. Estos también se presentan cuando un sector de la economía (la industria o agricultura) es gravada con una tarifa superior con el fin de financiar a otro sector específico.

Esta clase de subvenciones permite discriminar precios de primer grado,

que consiste en cobrar tarifas diferentes dependiendo de la cantidad consumida en un período de tiempo.963 Como se ilustra en la gráfica 45 a usuarios con diferentes consumos se les asigna una misma tarifa, por ejemplo, a los consumos entre las cantidades Q2 y Q3 se le fija una tarifa T3, a los consumos entre Q1 y Q2 una tarifa de T2 y entre Q0 y Q1 corresponde una tarifa de T1964. GRÁFICA 45

0

Tarifa

Cantidad Q2

T1

T2

T3

Q1 Q3

VI.3.1. Subsidios cruzados y eficiencia económica 965

En una economía de mercado los precios constituyen una guía del

comportamiento de los demandantes y oferentes. Bajo este contexto, los subsidios o sobreprecios introducidos a las tarifas (precios) se convierten en unas señales que aumentan o disminuyen el consumo de un bien o servicio. Dichas decisiones modifican tanto la asignación económica de recursos en la medida que alteran la producción como la suficiencia financiera al cambiar los ingresos percibidos por las empresas como se demostrará enseguida.

Los instrumentos básicos que utiliza la teoría del bienestar para estudiar

los beneficios derivados del intercambio en el mercado son los excedentes del consumidor y del productor. El excedente del consumidor966 mide por la diferencia entre la disposición a pagar y el precio del mercado y es el área situada encima del precio y debajo de la curva de demanda. Mientras, el excedente del productor se define como la diferencia entre el valor que tienen los bienes y servicios para el vendedor y el costo de producción y es el área 962YEPES, Op. cit., p.4. 963PINDYCK, Op. cit., p. 381 – 385. 964SARMIENTO, Eduardo, Estructuras monopólicas de los servicios públicos, En: VELILLA, Marco

Antonio. En Derecho de la Competencia, primera edición, Bogotá, Navegante, 2001, p.75. 965YEPES, Op. cit., p.22. y RUS DE GINES, Javier, NOMBELA, Gustavo, Economía del transporte,

primera edición, Barcelona, Antonio Bosch, 2005, pp. 203 - 207. 966 La cualificación de los beneficios es medida por el excedente de consumidor a través de la disposición

a pagar de los distintos individuos por medio de la variación compensada y la variación equivalente, las cuales son las medidas monetarias de los cambios en la satisfacción de los individuos, debidos a variaciones en el consumo.

339

situada encima del precio y debajo de la función de oferta. Una sociedad es eficiente cuando maximiza el excedente total, es decir, las suma los excedentes del consumidor y del productor.

Los beneficios por el lado de la demanda (medidos por la diferencia

entre la disposición a pagar y el precio del mercado) es el área situada encima del precio y debajo de la curva de demanda, como se presenta en la gráfica 46.1 corresponde el área (D.A.Tc). Para el caso del productor, el beneficio de intercambiar en el mercado, es el excedente del productor, (es la diferencia entre el valor que tiene el servicios para el vendedor y el costo de producirlo); esta diferencia se mide como el área situada encima del precio y debajo de la función de oferta, que es el triangulo que une los puntos (A.Tc.0). De acuerdo con lo anterior la gráfica 46.1 la sociedad es eficiente cuando maximiza el excedente total representada el área (0.A.D). Los ingresos del operador del servicio vienen dados por las cantidades vendidas multiplicadas por la tarifa (Tc) que corresponde al área (Tc.A.Q.0). 967 GRÁFICA 46

Gráfica 1 Gráfica 2

A

D

Sobreprecio (R)

Subsidio (S) Ts

Qs Qa

Tr

C

A

B

C

B

Qr

Tc

Cant idad Cantidad Qb

Tarifa ecio

Tarifa

O O

Como se indica en la gráfica 46.1 el usuario al que se le otorga la

subvención incrementa su cantidad consumida al pasar de Qa a Qs. La cuantificación del costo de ese consumo adicional es la diferencia entre el consumo antes y después del subsidios, es decir Tc(Qa – Qs) y el beneficio adicional el área (Tc.A.C.Ts) , pero el costo de producir esta cantidad adicional es (Tc.B.C.Ts). En consecuencia, con la introducción del subsidio se genera una pérdida del bienestar medida como el triángulo (A.B.C).

De manera análoga en la gráfica 46.2 los usuarios a quienes se les

cobran sobreprecios disminuyen la cantidad consumida de Qb a Qr ante el incremento de la tarifa. El prestador recibe un ingreso adicional por la venta de su servicio dado por el área (Tr.C.B.Tc). Sin embargo, la disminución de las cantidades demandadas genera una pérdida de bienestar (Tr.C.A.Tc) a los usuarios.

En consecuencia, cuando la política regulatoria coloca un subsidio

cruzado se produce una pérdida irrevocable de eficiencia “headweight” en forma simultánea, tanto para los usuarios que reciben el subsidio como para

967YEPES, Op. cit., p.17.

340

usuarios que contribuyen con sobreprecios; en los dos casos viene dada por el triángulo ABC de las gráficas 46.1 y 46.2. Todas estas ineficiencias se traducen en que la tarifa no es igual al costo económico.

Es relevante enfatizar que: la eficiencia económica implica que las

tarifas deben ser equivalentes al costo marginal o incremental de producir un bien o servicio, para que así se genere una asignación eficiente de recursos que maximice el bienestar social o colectivo medido como la suma del excedente del consumidor y del productor.

Como antes se argumentó cuando la tarifa es menor al costo marginal

los usuarios utilizan cantidades adicionales del servicio cuyo costo de producción excede los beneficios, (monetarios) hecho que se constituye en una pérdida de bienestar. En caso contrario, cuando la tarifa se fija por encima del costo marginal hay consumidores que dejarán de demandar el servicio hecho que distorsiona la asignación de recursos al descartar oportunidades de producción; esta caída en el consumo y la producción representan una pérdida del bienestar para toda la sociedad.

La magnitud de la pérdida del bienestar dependerá de dos factores. El

primero, el valor porcentual asignado sobre el costo económico del servicio o tarifa tanto para los subsidios como para los sobreprecios otorgados y, el segundo, el comportamiento de la elasticidad precio (tarifa) de la demanda del servicio consumido (e=(∆%Q/Q)/(∆t%/T). El cociente mide el grado de respuesta de la cantidad demandada frente a una variación de la tarifa, tanto, para los que otorgan sobreprecios como para los que seden subsidios.

Para el caso que nos ocupa, la pérdida irrecuperable de la eficiencia se

presenta porque el costo del subsidio es superior al número de consumidores que están dispuestos a pagar por una variación en los precios que los deje como antes de presentarse el incremento. De acuerdo con una esta estimación realizada para Colombia por del Banco de la República (2007) para las zonas urbanas, la pérdida irreparable de la eficiencia en la asignación de subsidios para el sector de acueducto y alcantarillado asciende a US$18.1 millones por año.968

VI.3.2. Modelo de subsidios cruzados y eficiencia e conómica

Desde el punto vista económico el sistema de subsidios tiene como fin garantizar que el prestador mantenga la suficiencia financiera, entre los usuarios que pagan una tarifa y las empresas que mediante el recaudo prestan el servicio, lo que debe garantizar la recuperación de sus costos económicos. Sin embargo, la principal deficiencia del modelo de subsidios cruzados, con la experiencia ocurrida en América Latina en las empresas de servicios públicos, es que no han logrado conseguir suficiencia financiara en razón a los altos índices de pobreza que se expresan en la desproporción entre el número de familias y consumo creciente que se debe asignar subsidios, versus la proporción menor de los usuarios que contribuyen a financiar el servicio y sus 968MEDINA, Carlos, MORALES, Fabio, Demanda por servicios públicos domiciliarios en Colombia y

subsidios: implicaciones sobre el bienestar, Documento de trabajo, Banco de la República. Bogotá, 2007.

341

bajos niveles de consumo lo que trae como consecuencia que la tarifa efectiva promedio se reduzca por debajo del costo medio.

Por lo tanto, existe una desproporción entre el número de familias y

volumen de consumo de los sectores subsidiados y sectores aportantes y sus consumos los que contribuyen con un sobreprecio, por lo tanto el objetivo de suficiencia financiera no se puede cumplir. Las cifras son elocuentes, el 80%969 de las empresas de servicios de acueducto y saneamiento básico no presentan suficiencia financiera970 y los países que utilizan el instrumento de política pública presentan notables rezagos en los niveles de coberturas.

Existen diferencias notables entre los esquemas de subsidios cruzados

en el caso colombiano y los utilizados en la mayoría de países y ciudades latinoamericanas971 a pesar de ser muy parecidos se diferencian de éstos. En efecto, el pago facturado de todos los servicios públicos de los estratos 1, 2 y 3 es cubierto en primera instancia por los sectores residenciales de los estratos 5 y 6, el comercio y la industria mediante una contribución. Si los recursos son insuficientes se asignan partidas de los presupuestos nacional y territorial, cuya monto y determinación corresponde asignar al Congreso y los entes territoriales, (gobernadores y alcaldes). Así mismo, en los países del continente no se separa el valor de las tarifas del monto de los subsidios y sobreprecios y donde éstas no reflejan el costo económico con parámetros de mínimo costo y eficiencia.

VI.3.3 Modelo de subsidios cruzados modificados 972

El Banco Mundial recomienda una política tarifaria de asignación de subsidio cruzado modificado (en adelante SCM), basado en tarifas discriminadas por categoría socioeconómica (estratos) como en el caso colombiano, puede ser una opción aceptable en la asignación de subsidios. En el modelo se destaca la importancia de tener definidos unos criterios de focalización mediante la elegibilidad clara de las familias. En el RSPD las diferentes tarifas se fijan entre usuarios residenciales de una ciudad o región, esto en función de diferenciación socioeconómica.

Esta herramienta permite identificar los usuarios de acuerdo a

características homogéneas como zonas, barrios, cuadras a un determinado grupo de población, en términos de su entorno, oferta de servicios públicos y necesidades insatisfechas, combinado con criterios relativos a las características físicas de la vivienda como tipo de pisos, baños, cocina, número de habitaciones; lo anterior con el fin de focalizar el subsidio.

La introducción del SCM también permite mejorar en forma sustancial la

asignación de recursos y en la suficiencia financiera. El SCM es eficiente porque permite no solo corregir la estratificación sino que introduce

969YEPES, Op. cit., p. 9. 970FERNÁNDEZ, Diego, La regulación de las tarifas de agua y alcantarillado en Latinoamericana. En:

Revista Regulación de agua potable y saneamiento básico, n.13, noviembre de 2007, p. 123. 971Ibíd. p. 124. Los países que incluyen la muestra son Argentina (Buenos Aires y Córdoba), Brasil,

Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. 972YEPES, Op. cit., p.22 -23.

342

instrumentos de política regulatoria que permiten mejorar por el acceso universal y por otro vuelven transparente la metodología tarifaria.

El esquema SCM recomienda los siguientes elementos que deben ser

introducidos en el modelo tarifario:

1. La tarifa promedio debe recuperar todos los costos económicos y financieros de la prestación del servicio. Sobre el particular, es necesario señalar que el RSPD determinó que las metodologías tarifarias establecidas por las comisiones de regulación cubren la totalidad de los costos económicos y son equivalentes al costo incremental de producir el servicio.

2. El consumo debe ser medido. Sobre el particular es necesario señalar que el concepto de medición está presente en la metodología tarifaría, toda vez que los cálculos efectuados parten de la premisa de que los estratos altos por su indiscutible mayor poder adquisitivo producen más residuos en promedio; de tal forma se parte de un estrato medio, para determinar la producción directamente ligada con la capacidad económica de cada usuario residencial. En otras palabras, el precio que debe pagar el usuario depende no solo de los factores de costo que contemplan las metodologías tarifarías, sino que está relacionado con medición de la cantidad de residuos sólidos generados y se efectúa mediante el aforo.

3. Los subsidios deben ser acotados, es decir se debe tener una

definición del nivel básico de servicio que se desea subsidiar y el monto máximo que un usuario debe pagar por el servicio. Como se indicó antes, el propósito perseguido por el RSPD al definir consumo básico subsidiable para cada uno de los servicios, era para permitir cubrir las necesidades de subsistencia de las familias

4. La tarifa debe tener debe ser binomial, es decir, compuesta por un cargo fijo y uno cargo variable con el consumo. En el RSPD las fórmulas tarifarías incluyen los siguientes cargos: un costo fijo que permite cubrir los costos no asociados al consumo (gastos de administración, facturación, medición, el manejo de la cartera, el catastro de usuarios) y un costo variable que refleje la estructura de los costos económicos del servicio que varían con el nivel de consumo.

5. La política pública debe contar con instrumentos que posibiliten el acceso universal de los servicios públicos. En Colombia a pesar que el RSPD delega la responsabilidad a los municipios, la estructura tarifaria permite financiar el acceso del servicio mediante contribuciones provenientes de los sectores de altos ingresos o través a través del SGP. Igualmente, el desarrollo Constitucional ha llevado a que las comunidades acudan a los jueces mediante instrumentos como la tutela y la acción de grupo, para exigir a los alcaldes la realización de las obras que garanticen la oferta de tales servicios en condiciones de calidad y

343

continuidad, por considerarlos conexos al derecho a la salud y a un ambiente sano.973

6. La estructura tarifaria y de subsidios debe ser tranparente y sencilla donde todos los agentes, (usuarios y los productores) involucrados en el tema deben de conocerla. Como antes se anotó un elemento de la mayor importancia de las reformas introducidas fue separar el valor de las tarifas del monto de los subsidios y sobreprecios. El RSPD fijó los subsidios y los sobreprecios que se le pueden conceder y exigir en términos porcentuales. Por lo tanto, el modelo no genera decisiones arbitrarias y deficientes frente a cualquier agente.

VI.4. DESMONTE DE SUBSIDIOS Y LIMITACIONES FISCALES

El esquema de subsidios desarrollado por el RSPD tiene una restricción

de carácter presupuestal que consiste, en que en la medida que los recursos para cubrir los déficits originados por los FSRI compitan en el Congreso de la República, con otros gastos en bienes y servicios, igualmente, meritorios como la salud y la educación, puede ocurrir que en una vigencia fiscal no exista la disponibilidad de recursos públicos para atender el gasto en subsidios. Por tal razón, el espíritu del legislativo mediante el RSPD fue limitar el máximo los subsidios otorgados.

En efecto, como desarrollo del marco regulatorio de subsidios, el

Gobierno Nacional reglamentó el RSPD con los Decretos: 565 de 1996974 y 1013 de 2005975, en relación con los FSRI del orden departamental, municipal y distrital donde precisa las fuentes de recursos con el fin de otorgar subsidios a los usuarios de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.

Los actos administrativos establecen que los entes territoriales

realizarán los estimativos de recaudo por aporte solidario y señala que cuando el monto de los recursos aprobado por las autoridades competentes en el FSDI no sea suficiente para cubrir la totalidad de los subsidios previstos, la entidad prestadora de los servicios públicos, deberá ajustar las tarifas hasta conseguir el equilibrio requerido.976

En otras palabras, cuando las entidades prestadoras en un período de

facturación, efectúen la suma de los aportes solidarios y de los recursos públicos que ingresan al FSRI, frente al cálculo de las necesidades subsidios y los mismos, no sean suficientes para cubrir los subsidios previstos, la firma prestadora de servicios públicos, ajustará el aporte solidario de los estratos 5 y 6 y de los sectores comerciales e industriales. Tal hecho muestra que ante la

973FERNÁNDEZ, Banco Mundial Finance, Op. cit., p.46. 974MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, Decreto n.565 de 1996, por el cual se reglamenta la

Ley 142 de 1994 en relación con los FSRI del orden departamental, municipal y distrital para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.

975MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Decreto n.1013 de 2005, por el cual se establece la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.

976MINISTERIO DE DESARROLLO, Op. cit., articulo 5 del Decreto n. 565 de 1996.

344

carencia de recursos por parte del Estado los suscriptores de mayores niveles de ingreso asumen la carga de financiar los servicios de los más pobres.

Esta norma también previó que el desmonte de los subsidios debe

realizarse en una proporción anual a la quinta parte del desmonte total necesario977 y determinó que superado el período de transición establecido no se podrán superar los factores máximos de subsidios establecidos en la Ley. La comisión mediante las Resoluciones CRA 153978 y 156979 de 2001, definió la metodología para implementar el desmonte de subsidios de acuerdo a lo ordenado en la Ley 632 de 2000980 y señaló como mecanismo el ajuste geométrico anual para cumplir con el período de transición, alcanzar las tarifas meta y los niveles de subsidio.

VI.4.1. Monto de subsidios y contribuciones

La Constitución de 1991 introdujo modificaciones transcendentales al marco institucional de los servicios públicos, tales modificaciones se concretaron en la RSPD y han generando cambios fundamentales en la dinámica del sector, como aumentos de las coberturas, viabilidad empresarial, así como mayor participación del sector privado. Sin embargo, en el tema de los subsidios se han requerido muchas modificaciones para ser viable el modelo.

El MAVDT reglamentó lo estipulado por la Ley 632 de 2000981, en

relación con el establecimiento de la metodología para alcanzar el equilibrio entre subsidios y contribuciones, para lo cual expidió el Decreto 1013 de 2005982 que señala que con el fin de mantener el equilibrio, entre contribuciones y los subsidios, los Concejos Municipales definirán mediante Acuerdo el porcentaje de aporte solidario de acuerdo con las necesidades de recursos requeridos para cubrir el valor de los subsidios.

Por lo tanto, las autoridades municipales calcularán la diferencia entre el

monto de subsidios requerido y la suma de los aportes solidarios, cuyo resultado representará el valor de los recursos necesarios para obtener el equilibrio, con el fin de cubrir las necesidades de financiación de los subsidios.983 Para el caso del servicio de aseo, se incluirán adicionalmente los

977Ley 632 de 2000, Op. cit., articulo 2º. 978COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO, Resolución n.153 de 2001, por

la cual se adiciona a la Resolución CRA N° 151 de 20 01, en relación con el establecimiento del plazo, las condiciones y celeridad para que las entidades prestadoras de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo alcancen los límites establecidos en la Ley 142 de 1994 de conformidad con lo dispuesto en la Ley 632 de 2000.

979COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO, Resolución 156, por la cual se modifica la Resolución CRA 151 de 2001, en relación con el establecimiento del plazo, las condiciones y celeridad para que las entidades prestadoras de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo alcancen los límites establecidos en la Ley 142 de 1994 de conformidad con lo dispuesto en la Ley 632 de 2000.

980Ley 632 de 2000, Op. cit., 981Ibíd., artículo segundo. 982MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Decreto n.1013 de 2005,

por el cual se establece la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.

983Ibíd. artículo 3.

345

grandes generadores, los pequeños productores y los multiusuarios con fin de que contribuyan a financiar el servicio.

Con el propósito de analizar las tendencias de los subsidios y las

contribuciones solidarias con respecto al costo de referencia984, (el estrato 4) y destacar algunos hallazgos sobre la magnitud de éstas se analiza y estudia entre diciembre de 1996 y 2006985 para las principales 14 ciudades colombianas por estrato socioeconómico las tendencias de las tarifas en pesos constantes como porcentajes del costo de referencia.

De acuerdo con la información de cuadro 37 para 1996 el estrato 1, 2 y

3 recibían un subsidio (con signo negativo) del 87%, 74% y 48%, con lo cual solo pagaban el 13%, 24% y 52% de la tarifa, hecho que muestra que los subsidios presentan niveles muy elevados que superan cualquier criterio de solidaridad y redistribución del ingreso. Situación que se revierte a partir de 1999 y que culmina con su desmonte casi total en diciembre de 2005, de acuerdo con lo establecido por la Ley 632 de 2000.

No cabe duda que los usuarios de menores ingresos deban tener un

acceso adecuado a los servicios públicos y para los que tengan limitaciones para cubrir el costo real de la prestación de estos existan mecanismos para su cubrimiento. No obstante, porcentajes tan elevados de subsidios, al principio de la transición, eran casi imposibles de cubrir por el Estado por más esfuerzos fiscales que hubiese realizado.

CUADRO 37

Estratos dic 1996 dic 1997 dic 1998 dic 1999 dic 2000 dic 2001 dic 2002 dic 2003 dic 2004 dic 2005 dic 2006

Estrato 1 -87 -87 -87 -85 -77 -74 -67 -62 -58 -48 -45

Estrato 2 -74 -73 -73 -69 -59 -54 -49 -45 -43 -34 -31

Estrato 3 -48 -47 -46 -41 -31 -25 -21 -19 -17 -13 -8

Estrato 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Estrato 5 96 97 98 86 83 87 98 101 100 100 111

Estrato 6 235 231 233 203 198 183 188 184 181 160 170

Fuente: Tarifas CRA. Calculos propios.Serie a precios constantes. Base 1998 = 100. DANE, Colombia, Indice de Precios al Consumidor (IPC)Indices - Serie de empalme 1992-2007.

Para las siguientes ciudades: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Santa Marta, Cartagena, Pereira, Armenia. Pasto, Bucaramanga, Villavicencio, Popayán, Cúcuta y Manizales.

Promedio de subsidios y sobreperecios con respecto al estrato 4. diciembre de 1996 - diciembre 2006.

Se puede concluir que el factor de subsidio promedio para las 14

ciudades que fue otorgado a los usuarios al terminar el período de transición (año 2005); para los usuarios residenciales de los estratos 1, 2 y 3 no fue es superior al 50% al 40% al 15% del costo medio del suministro. En contraste, los estratos 5 y 6 presentan aportes solidarios alrededor del 100% y 200%, respectivamente, con respecto al costo del servicio para el período. Mientras, el estrato 4 como antes se indicó paga el costo medio del servicio.

984El subsidio recibido por un usuario es el exceso del costo del servicio sobre la tarifa efectivamente

cobrada. 985De acuerdo con las tarifas reportadas por las empresas a la CRA y consolidado dichos valores entre

diciembre de 1999 y de 2006 y con otras fuentes como la base de datos de Económica Consultores. Las tarifas fueron organizadas por las catorce principales ciudades del país y deflactadas con el índice de IPC base 100 = 1998, publicado por el DANE.

346

VI.4.2. Asignación de subsidios por ciudades

Para el caso de las cuatro grandes ciudades las tendencias de los promedios nacionales no cambian. Como se indica en el cuadro 38 donde se presentan subsidios y sobreprecios en términos porcentuales. Al calcular el subsidio recibido por el estrato 1 con respecto al estrato al costo medio, es muy semejante en las grandes capitales. En efecto, se ubica entre el 88% y el 90%, para el año 1996, es decir, los usuarios de esas ciudades solo pagan entre el 10% y el 12% del servicio. El promedio de los subsidios es del 87% con una desviación estándar de apenas 2.8%.

El desajuste de los subsidios con respecto al máximo permitido por el

RSPD 50% es en promedio superior en 30 puntos porcentuales. Sin embargo, como se aprecia en el cuadro 38 van declinando año tras año y cuando termina el desmonte en la mayoría de ciudades en promedio los subsidios otorgados alcanzan en promedio el 45%. CUADRO 38

Estratos dic-96 dic-97 dic-98 dic-99 dic-00 dic-01 dic-02 dic-03 dic-04 dic-05 dic-06

Bogotá -88 -88 -88 -88 -88 -81 -76 -72 -63 -51 -50

Medellín -88 -87 -85 -74 -61 -57 -51 -34 -29 -22 -34

Cali -87 -87 -85 -77 -56 -56 -41 -40 -38 -24 22

Barranquilla -90 -92 -92 -92 -91 -87 -83 -78 -71 -63 -63

Santa Marta -90 -90 -90 -90 -90 -85 -83 -81 -80 -75 -74

Cartagena -92 -91 -91 -92 -92 -92 -92 -92 -92 -70 -70

Pereira -90 -90 -90 -86 -82 -85 -81 -68 -57 -42 -50

Armenia -86 -86 -86 -85 -82 -78 -70 -61 -46 -23 -14

Pasto -85 -85 -85 -83 -80 -79 -77 -76 -75 -75 -75

Bucaramanga -90 -90 -90 -90 -70 -69 -65 -61 -56 -50 -50

Villavicencio -87 -87 -87 -79 -65 -59 -46 -38 -53 -30 -33

Popayán -83 -83 -83 -83 -83 -83 -58 -53 -47 -41 -41

Cúcuta -83 -83 -83 -83 -66 -54 -48 -40 -33 -28 -24

Manizales -86 -86 -86 -86 -79 -75 -75 -75 -75 -75 -75

Promedio -87 -87 -87 -85 -77 -74 -67 -62 -58 -48 -45

Des. estándar 2,8 2,8 2,9 5,4 11,8 12,9 16,1 18,4 18,7 20,6 27,4

Subsidios otorgados al estrato 1 con respecto al estrato 4 a precios constantes por ciudades

Fuente: Tarifas CRA. Cálculos propios, serie a precios constantes. Base 1998 = 100.

Es conveniente advertir que ante la presión de sectores populares y el proceso de ajuste fiscal y macroeconómico orientado por el FMI a partir de 1999, el Congreso de la República cambió nuevamente la RSPD al modificar el párrafo segundo artículo 99.6 de la Ley 632 de relacionado con los límites máximos de subsidios a otorgar.

Por lo tanto, el Plan Nacional de Desarrollo986 establece que para los

servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los subsidios se aplicarán condicionado a la disponibilidad de recursos de los entes que los otorguen; de tal forma que en ningún caso será superior al 70% y al 40% para el estrato 1 y 2 respectivamente con respecto al costo medio de referencia y, para el estrato 3 se mantiene el régimen de la Ley 142 de 1994.

986CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Plan Nacional de Desarrollo o Ley 812 de 2003, parágrafo 1º del

Artículo 116.

347

Como resultado de la Ley del Plan a partir del año 2003, varias ciudades registran nuevamente el otorgamiento de subsidios por encima del 50% y como límite el 70% como lo estableció esa norma. En efecto, ciudades como: Cartagena, Manizales, Santa Marta, Barranquilla y Pasto muestran esa tendencia. Otras ciudades como Bogotá, Pereira, Bucaramanga mantienen el 50% señalado en los porcentajes establecidos en Ley. En contraste, ciudades como: Armenia, Cali, Cúcuta, Medellín y Villavicencio se encuentran muy por debajo de los porcentajes señalados por el Plan.

Se puede notar que esta medida permitió que los usuarios de los

estratos 1 y 2 tuvieran un alivio tarifario al asignarles mayores subsidios, situación que contrasta con el mayor esfuerzo fiscal que tiene que asignar el municipio mediante nuevos recursos que, como se mostrará adelante, el Gobierno ha intentado con la expedición de nuevas normas el logro del equilibrio entre contribuciones y subsidios.

Para el caso del estrato 2 los subsidios para el período presentan

inicialmente una caída como consecuencia del desmonte de subsidios extralegales, con una disminución de los mismos en los primeros años y el posterior incremento de los mismos como resultado de las nuevas reglamentaciones, particularmente con la expedición de la Ley 812 de 2003.987 En efecto, los subsidios para el estrato 2 en 1996 son en promedio en 74%. El comportamiento en el resto de ciudades es muy similar, es decir, los subsidios asignados superan el 60% en todos los casos; la distancia respecto del máximo subsidio legal (40%) es alta, en promedio de unos 30 puntos porcentuales. Al igual que en el estrato 1 como se muestra en el cuadro 39 los subsidios declinaron anualmente hasta registrar en diciembre de 2006 un subsidio promedio del 31%. CUADRO 39

Estratos dic-96 dic-97 dic-98 dic-99 dic-00 dic-01 dic-02 dic-03 dic-04 dic-05 dic-06

Bogotá -75 -75 -75 -75 -75 -65 -60 -59 -50 -41 -40

Medellín -75 -72 -69 -60 -50 -46 -41 -25 -21 -18 -25

Cali -67 -67 -63 -55 -42 -47 -32 -32 -32 -19 29

Barranquilla -80 -84 -84 -84 -81 -76 -72 -67 -62 -56 -56

Santa Marta -78 -78 -78 -78 -78 -70 -67 -65 -65 -61 -58

Cartagena -84 -81 -80 -83 -83 -83 -83 -83 -83 -40 -40

Pereira -78 -78 -78 -62 -49 -57 -56 -46 -38 -34 -40

Armenia -68 -68 -68 -63 -55 -46 -41 -36 -29 -19 -8

Pasto -72 -72 -72 -69 -63 -55 -53 -52 -51 -51 -51

Bucaramanga -80 -80 -80 -80 -53 -51 -51 -48 -44 -40 -40

Villavicencio -69 -69 -69 -49 -41 -35 -28 -24 -43 -16 -26

Popayán -63 -63 -63 -63 -63 -63 -39 -38 -36 -34 -34

Cúcuta -73 -73 -73 -73 -50 -20 -18 -15 -12 -10 -9

Manizales -68 -68 -68 -68 -51 -41 -41 -41 -41 -41 -41

Promedio -74 -73 -73 -69 -59 -54 -49 -45 -43 -34 -31

Des. estándar 6,1 6,1 6,5 10,5 14,4 16,6 17,8 19,0 18,3 15,9 23,0

Subs idios otorgados al es trato 2 con respecto al es trato 4 a precios cons tantes por ciudades

Fuente: Tarifas CRA. Cálculos propios, serie a precios constantes. Base 1998 = 100.

987Es relevante señalar que el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, había planteado que las

contribuciones de los sectores industrial y comercial serian a tarifa plena y se estudiaría la posibilidad de un aumento del factor de aporte solidario para los usuarios pertenecientes a los estratos 5 y 6. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Hacia un Estado Comunitario. DNP, 2002, p. 128.

348

A partir de la Ley del Plan varias ciudades presentan el otorgamiento de subsidios por encima del 40%. En efecto, ciudades como Bogotá, Cartagena, Pereira, Bucaramanga y Manizales muestran esa tendencia. El resto de ciudades se mantiene en el 50% señalado en los porcentajes establecidos en RSPD. Por último, las ciudades Armenia y Cúcuta son la excepción al otorgar solo el 8% y el 9% de subsidio a los usuarios del estrato 2. En el caso de los subsidios otorgados en el estrato 3 se mantiene lo señalado en el RSPD dado que éstos son menores que los estratos 1 y 2, como se relaciona en el cuadro 40 y fluctúan para todas las ciudades del país entre el 50% y 60% exceptuando Barranquilla y Cúcuta con el 35% y 27% respectivamente. CUADRO 40

Estratos dic-96 dic-97 dic-98 dic-99 dic-00 dic-01 dic-02 dic-03 dic-04 dic-05 dic-06

Bogotá -50 -50 -50 -50 -50 -34 -30 -33 -25 -16 -15

Medellín -50 -42 -34 -31 -28 -26 -22 -7 -7 -7 -7

Cali -35 -35 -25 -25 -16 -27 -7 -7 -7 -7 49

Barranquilla -50 -62 -61 -61 -55 -48 -42 -38 -33 -28 -28

Santa Marta -57 -57 -57 -57 -57 -44 -41 -40 -40 -38 -32

Cartagena -53 -45 -43 -45 -45 -45 -45 -45 -45 -15 -15

Pereira -61 -61 -61 -29 -15 -13 -15 -13 -13 -13 -15

Armenia -50 -50 -50 -44 -33 -23 -20 -16 -13 -7 0

Pasto -52 -52 -52 -46 -35 -22 -22 -22 -22 -22 -22

Bucaramanga -50 -50 -50 -50 -24 -23 -25 -22 -18 -15 -15

Villavicencio -48 -48 -48 -18 -11 -12 -2 -3 0 0 0

Popayán -27 -27 -27 -27 -27 -27 -5 -5 -5 -5 -5

Cúcuta -68 -68 -68 -68 -18 0 -2 -2 -3 -3 -3

Manizales -46 -46 -45 -39 -30 -25 -20 -18 -16 -13 -8

Promedio -50 -49 -48 -42 -32 -26 -21 -19 -18 -13 -8

Des. estándar 10,4 11,2 13,1 15,3 15,7 13,8 15,1 15,1 14,4 10,7 19,8

Fuente: Tarifas CRA. Cálculos propios, serie a precios constantes. Base 1998 = 100.

Subsidios otorgados al estrato 3 con respecto al estrato 4 a precios constantes

En términos generales, para el período estudiado para los estratos 1, 2 y

3 se notan altos niveles de subsidios para todas las ciudades, al inicio de la transición y se destaca un desmonte paulatino que concluyó en diciembre de 2005. Se pueden evidenciar dos tipos de comportamiento en la tendencia histórica de los subsidios en los estratos 1, 2 y 3: La primera tendencia ocurre cuando se ha presentado el desmonte de subsidios con una disminución entre 1996 y 2003 y el posterior incremento a partir de 2004 como resultado de las nuevas reglamentaciones. El segundo se sigue observando en los estratos 5 y 6 altos aportes al final del período de transición puesto que se mantienen muy por encima de lo señalado por el RSPD superando el 100% del costo del servicio.

Debe notarse que en promedio las contribuciones del estrato 5 para las

14 ciudades, es de una magnitud bastante similar a la encontrada en el grupo de grandes ciudades, donde se destaca Medellín y Bogotá con el 75% y Cali y Barranquilla con sobre precios por encima del 100%. Sin embargo, es necesario advertir que estos promedios están acompañados de altas dispersiones (desviación estándar superior al 30%). Para el caso de Cartagena y Armenia presentan los mayores sobreprecios cobrados del estrato 5 con el

349

137% y 115% respectivamente. Por debajo de los promedios están las ciudades de Popayán (50%) y Manizales (60%). (Cuadro 41) CUADRO 41

Es tratos dic -96 dic -97 dic -98 dic -99 dic -00 dic -01 dic -02 dic -03 dic -04 dic -05 dic -06

Bogotá 75 75 75 75 75 98 100 80 89 98 99

Medellín 75 75 75 75 75 75 74 115 115 110 122

Cali 150 150 153 120 111 96 159 155 155 78 184

Barranquilla 100 69 69 69 75 87 94 94 94 94 94

Santa Marta 86 86 86 86 86 138 130 159 143 153 152

Cartagena 137 180 191 146 143 135 135 135 135 181 181

Pereira 83 83 83 66 78 66 78 67 66 66 78

A rmenia 115 115 115 78 78 78 78 78 78 78 78

Pas to 100 100 100 67 67 67 67 67 67 67 67

Buc aramanga 100 100 100 100 86 86 94 94 94 94 106

V illav ic enc io 100 100 100 100 100 100 127 127 127 152 152

Popay án 50 50 50 50 50 50 93 93 93 93 93

Cúc uta 110 110 110 110 68 82 78 78 78 78 78

Maniz ales 60 60 60 60 65 65 65 65 65 65 65

Promedio 27,4 34,9 37,3 26,3 22,9 25,2 28,8 32,5 30,2 36,4 41,0

Des . es tándar 96 97 98 86 83 87 98 101 100 100 111

Contr ibuc iones otorgadas del es trato 5 c on respec to al es trato 4 a prec ios c ons tantes

Fuente: Tar if as CRA . Cálc ulos propios , s erie a prec ios c ons tantes . Base 1998 = 100.

En síntesis, los sobreprecios registrados en el estrato 6 son bastante elevados y distantes del máximo legal del 20%; el promedio para diciembre de 1996 es de 235%. Se destacan ciudades como Cali con el 400% y Villavicencio y Armenia con valores superiores al 300%. Sin embargo, como se registra en el cuadro 42, para diciembre de 2006 los sobreprecios se habían declinado para todo el período, no obstante, se mantenían en cerca del doble con respecto a la tarifa del estrato 4. CUADRO 42

Estratos dic-96 dic-97 dic-98 dic-99 dic-00 dic-01 dic-02 dic-03 dic-04 dic-05 dic-06

Bogotá 241 241 241 241 241 250 222 162 149 137 136

Medellín 209 209 209 209 209 209 179 246 246 237 231

Cali 400 400 406 340 296 266 384 378 378 99 219

Barranquilla 250 133 133 133 133 149 157 157 157 157 157

Santa Marta 186 186 186 157 157 230 218 198 197 175 171

Cartagena 269 336 353 399 393 377 377 377 377 473 473

Pereira 99 99 99 84 99 84 99 85 84 84 99

Armenia 347 347 347 110 110 109 106 104 99 99 99

Pasto 140 140 140 168 259 74 74 78 78 78 77

Bucaramanga 250 250 250 250 156 156 116 116 116 116 129

V illavicencio 344 344 344 200 200 200 244 240 240 249 249

Popayán 117 117 117 117 117 117 176 176 176 117 117

Cúcuta 256 256 256 256 251 250 199 169 149 134 134

Manizales 183 183 183 183 157 83 83 83 83 83 83

Promedio 88,2 96,2 98,4 88,8 83,0 87,8 97,8 98,4 99,4 104,8 102,7

Des. estándar 235 231 233 203 198 183 188 184 181 160 170

Fuente: Tarifas CRA. Cálculos propios, serie a precios constantes. Base 1998 = 100.

Contribuciones otorgadas del estrato 6 con respecto al estrato 4 a prec ios constantes

Es conveniente anotar que las tarifas meta de los estratos 5 y 6, que exceden las máximas permitidas, involucran aportes solidarios superiores al 20% gracias a la Comisión que aumentó los porcentajes, sin tener competencia legal puesto que se trataba de un impuesto que no podía modificarse según se ve en al señalar en el parágrafo del artículo 3º la Resolución CRA 15 de 1995 sobre el cálculo de los fondos disponibles para subsidios, allí se señala que:

350

“los factores de sobreprecio no deberán exceder el valor del 20% después de 6 años de haber entrado en vigencia el RSPD. Antes de esta fecha, podrán exceder el valor mencionado, en caso de insuficiencia de recursos para atender los subsidios de los usuarios de menores ingresos.” 988

Para el caso colombiano, es trascendental destacar que el modelo de

subsidios es de gran utilidad práctica en la generación de flujo de caja en las grandes ciudades donde existe un número de usuarios a los que se les puede gravar con sobreprecios, puesto que estos recursos permiten subsidiar a un número significativo de usuarios de los estratos 1, 2 y 3. Sin embargo, en los municipios menores ante la inexistencia de usuarios de estratos 4, 5 y 6 e industriales y comerciales las transferencias a través del SGP se constituyen en la única fuente fundamental de subsidios para los entes territoriales.

En aras de complementar el análisis en el cuadro 43 se presentan las

tarifas vigentes entre diciembre de 1996 y de 2006; es decir, antes y después del plan de transición tarifaria. Aquí se aprecia la tarifa del estrato 4 frente al estrato 1 por ciudad que según el RSPD debería de ser de 2 a 1 y fue de 8 a 1 en Bogotá y Medellín, en Barranquilla era de 10 a 1 o en Cartagena era de 13 a 1. Sin embargo, como se aprecia para diciembre de 2006, la relación había caído dramáticamente en todas las ciudades en cerca de 2 a 1 exceptuando Manizales cuya relación es de 4 a 1. CUADRO 43

Relación entre estratos dic 1996 dic 1997 dic 1998 dic 1999 dic 2000 dic 2001 dic 2002 dic 2003 dic 2004 dic 2005 dic 2006

4 con respecto al 1 8,1 8,2 8,2 8,1 8,1 5,2 4,1 3,6 2,7 2,0 2,0

6 con respecto al 4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,5 3,2 2,6 2,5 2,4 2,4

5 con respecto al 1 14,3 14,3 14,3 14,3 14,3 10,3 8,2 6,5 5,1 4,1 4,0

6 con respecto al 1 27,8 27,8 27,8 27,8 27,8 18,3 13,2 9,4 6,7 4,9 4,7

4 con respecto al 1 8,2 7,7 6,7 3,8 2,6 2,3 2,0 1,5 1,4 1,3 1,5

6 con respecto al 4 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1 2,8 3,5 3,5 3,4 3,3

5 con respecto al 1 14,3 13,4 11,8 6,7 4,5 4,0 3,5 3,3 3,0 2,7 3,4

6 con respecto al 1 25,2 23,7 20,9 11,9 7,9 7,1 5,7 5,3 4,8 4,4 5,0

4 con respecto al 1 7,5 7,5 6,8 4,3 2,3 2,3 1,7 1,7 1,6 1,3 0,8

6 con respecto al 4 5,0 5,0 5,1 4,4 4,0 3,7 4,8 4,8 4,8 2,0 3,2

5 con respecto al 1 18,7 18,7 17,1 9,5 4,8 4,5 4,4 4,3 4,1 2,3 2,3

6 con respecto al 1 37,5 37,5 34,3 19,1 9,1 8,4 8,2 8,0 7,7 2,6 2,6

4 con respecto al 1 10,0 12,5 12,5 12,5 10,9 8,0 5,9 4,5 3,5 2,7 2,7

6 con respecto al 4 3,5 2,3 2,3 2,3 2,3 2,5 2,6 2,6 2,6 2,6 2,6

5 con respecto al 1 20,0 21,2 21,2 21,2 19,1 14,9 11,3 8,7 6,7 5,2 5,2

6 con respecto al 1 35,0 29,2 29,2 29,2 25,4 19,8 15,1 11,6 9,0 6,9 6,9

Fuente: Cálculos propios, tarifas CRA del año 1999 a 2006, del año 1996 a 1998 Economica Consultores.

Bogotá

Medellín

Relación entre las tarifas vigentes entre diciembre de 1996 y dic iembre de 2006 (pesos constantes 1998=100 )

Número de veces de la tarifa de un estrato f rente a otro por c iudad

Barranquilla

Cali

Igual comportamiento se puede indicar en la relación entre la tarifa del estrato 6 y el estrato 4 que según el RSPD solo podría ser 1,2 veces. En contraste, en Bogotá, Medellín y Barranquilla esa relación es superior a 3, mientras para Cali era de 5; y para el resto de ciudades era superior a 2. Por 988COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO, Resolución 15 de 1995, por la

cual se establece la metodología de determinación de factores máximos de descuento en las tarifas, de los usuarios de menores ingresos, basada en los aportes de los demás usuarios.

351

último, como se puede registrar en la relación entre la tarifa del estrato 6 y la del estrato 1 se ubica entre 19 y el 49 veces; situación que se corrige y para diciembre de 2006 solo alcanza entre 2 y 7 veces, exceptuando las ciudades de Cartagena y Manizales con 19 y 7 veces respectivamente. (Cuadro 44) CUADRO 44

Relación entre estratos dic 1996 dic 1997 dic 1998 dic 1999 dic 2000 dic 2001 dic 2002 dic 2003 dic 2004 dic 2005 dic 2006

4 con respecto al 1 9,8 9,8 9,8 9,8 3,3 3,2 2,9 2,5 2,3 2,0 2,0

6 con respecto al 4 3,5 3,5 3,5 3,5 2,6 2,6 2,2 2,2 2,2 2,2 2,3

5 con respecto al 1 19,6 19,6 19,6 19,6 6,1 5,9 5,5 4,9 4,4 3,9 4,1

6 con respecto al 1 34,3 34,3 34,3 34,3 8,4 8,2 6,2 5,5 4,9 4,3 4,6

4 con respecto al 1 7,4 7,4 7,4 4,7 2,8 2,5 1,9 1,6 2,1 1,4 1,5

6 con respecto al 4 4,4 4,4 4,4 3,0 3,0 3,0 3,4 3,4 3,4 3,5 3,5

5 con respecto al 1 14,8 14,8 14,8 9,5 5,6 4,9 4,2 3,6 4,9 3,6 3,8

6 con respecto al 1 32,9 32,9 32,9 14,2 8,5 7,4 6,4 5,5 7,3 5,0 5,2

4 con respecto al 1 5,9 5,9 5,9 5,9 5,9 5,9 2,4 2,1 1,9 1,7 1,7

6 con respecto al 4 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,8 2,8 2,8 2,2 2,2

5 con respecto al 1 8,9 8,9 8,9 8,9 8,9 8,9 4,5 4,1 3,7 3,3 3,3

6 con respecto al 1 12,9 12,9 12,9 12,9 12,9 12,9 6,5 5,8 5,2 3,7 3,7

4 con respecto al 1 5,8 5,8 5,8 5,8 3,0 2,2 1,9 1,7 1,5 1,4 1,3

6 con respecto al 4 3,6 3,6 3,6 3,6 3,5 3,5 3,0 2,7 2,5 2,3 2,3

5 con respecto al 1 12,1 12,1 12,1 12,1 5,0 4,0 3,4 3,0 2,7 2,5 2,3

6 con respecto al 1 20,6 20,6 20,6 20,6 10,4 7,6 5,8 4,5 3,7 3,3 3,1

4 con respecto al 1 7,4 7,4 7,4 7,4 4,8 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0

6 con respecto al 4 2,8 2,8 2,8 2,8 2,6 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8

5 con respecto al 1 11,8 11,8 11,8 11,8 7,8 6,5 6,5 6,5 6,5 6,5 6,5

6 con respecto al 1 20,9 20,9 20,9 20,9 12,2 7,3 7,3 7,3 7,3 7,3 7,3

Fuente: Cálculos propios, tarifas CRA del año 1999 a 2006, del año 1996 a 1998 Economica Consultores.

Relac ión entre las tarifas vigentes entre diciembre de 1996 y dic iembre de 2006 (pesos constantes 1998=100 )

Número de veces de la tarif a de un estrato f rente a otro por ciudad

Manizales

Bucaramanga

V illavicencio

Popayán

Cúcuta

En resumen, se muestra que para las 14 ciudades principales analizadas, como producto de la transición tarifaria, se desmontaron los subsidios y posteriormente se ha presentado una relativa estabilización de éstos, a pesar de las reglamentaciones expedidas por el MAVDT, el Decreto 1013 de 2005 y el Decreto 057 de 2006; reglamentaciones que han permitido incrementar los porcentajes de subsidios asignados a los diferentes estratos. Asimismo, como ya se anotó, la Ley del Plan de 2003 incrementó el nivel máximo de subsidio del Estrato 1 al 70%, en función de la disponibilidad de recursos para tal fin.

Los gobiernos teniendo en cuenta el desbalance generalizado en

subsidios y contribuciones, en el sector de agua y saneamiento básico, posterior a la transición tarifaría, han realizado esfuerzos para racionalizar los subsidios, orientándolos hacia los grupos poblacionales con mayores necesidades. Sin embargo, por la expedición del Decreto 057 de 2006989 (por vía reglamentaria) se traslada a un sector de la sociedad (los usuarios 5 y 6 y los comerciales e industriales) la financiación del servicio universal.

En otras palabras, ante la carencia y restricción de recursos públicos por

el elevado monto de las contribuciones por parte de algunos entes territoriales, el MAVDT expidió el Decreto 57 de 2006 que en su artículo tercero 989Decreto 057 de 2006, por el cual se establecen unas reglas para la aplicación del factor de aporte

solidario para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, enero de 2006.

352

determinaba el nivel máximo del factor de aporte solidario para cada uno de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, a que hace referencia el artículo 89.1 del RSPD990. Los nuevos porcentajes de contribución (Cuadro 45) quedaron definidos así: CUADRO 45

E stra to – U soL ey 1 4 2 de 19 9 4 fa c to r d e a p o rte

so li d ar io m áx i m o

D ecr eto 0 57 fa c to r d e ap o rte sol id a ri o m ín im o

R es id en c ia l e s tr ato 5 2 0 % 50 %

R es id en c ia l e s tr ato 6 2 0 % 60 %

U so co m er c ia l 2 0 % 50 %

U so in d us tr ia l 2 0 % 30 %

F uen t e: L e y 1 4 2 d e 19 9 4 y e l D e cre to 5 7 d e 2 0 0 6 , M in ist erio d e A mb ien te , V ivie n d a y D es arro llo T err ito r ia l.

F a c to re s d e a po r te so li da r io en el R S PD y en D e cre to 0 5 7 d e 2 0 06

Como se relaciona en el cuadro 45 por vía reglamentaria, se pasa de un aporte contributivo máximo del 20% para los estratos 5, 6 y sectores industriales y comerciales señalados por el RSPD a unas contribuciones mínimas de 50%, 60%, 50% y 30% respectivamente para los mismos usuarios.

Esta interpretación del RSPD ha permitido trasladar buena parte de la

carga fiscal de los subsidios de los servicios públicos domiciliarios otorgados a los estratos 1, 2 y 3 a los usuarios residenciales (5 y 6) comerciales e industriales, puesto que el monto no es como máximo un porcentaje sino como mínimo con lo cual no existen límites para el porcentaje contributivo de parte de esos usuarios.

Igualmente, el MAVDT le da a la Ley 632 de 2000 una interpretación,

muy particular que deja sin piso legal a los FSRI y por esa vía le quita al Estado la responsabilidad de financiación y asignación de subsidios que señala el artículo séptimo de la Ley. Cabe preguntarse de dónde proviene dicha interpretación según la cual puede modificar los porcentajes de contribución solidaria como quedó consignado en el Decreto 057 en aras de balancear los subsidios con las contribuciones.

El artículo 2º de la Ley 632 establece que “para las entidades

prestadoras de estos servicios, el factor a que se refiere el artículo 89.1 del RSPD se ajustará al porcentaje necesario para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los límites establecidos en dicha ley, y se mantenga el equilibrio”. ¿Cuáles son los límites designados por el RSPD?: La contribución máxima para los estratos 5, 6, industriales y comerciales es del 20%.

990Artículo 89.1 del RSPD dice lo siguiente: Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al

equivalente del 20% del valor del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta ley, las comisiones sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios industriales y comerciales.

353

Por lo tanto, es necesario reiterar que la Constitución y el RSPD no buscan un equilibrio entre subsidios y contribuciones, su objetivo es llevar el servicio a los sectores pobres, financiado con contribuciones y con recursos de los presupuestos municipal, departamental o nacional como quedó establecido en la Ley 632 de 2000 que modificó el artículo la RSPD,991 lo que significa que se debe orientar la política de acceso y servicio universal con cargo al Estado.

En otras palabras, al señalar el Decreto 057 contribuciones mínimas y

sin establecer topes máximos para los estratos 5 y 6 comerciales e industriales, la financiación del servicio universal queda a cargo de esos usuarios y no del Estado. Tal hecho viola lo señalado por el constituyente primario y plasmado en la Carta del 1991 en el artículo 368,992 en el numeral 89.8 del RSPD993 y el artículo 7º de la Ley 632 de 2000.994 Esta interpretación que desconoce las normas permitió a los entes territoriales mantener niveles elevados de sobre precios como antes se anotó.

Pero no sólo el Decreto 057 de 2006 le trasfiere a los usuarios 5 y 6 y a

los sectores comerciales e industriales la financiación del servicio universal de acuerdo con una interpretación de la Ley 632 de 2000, sino que les impone obligaciones a los operadores de servicios públicos de carácter estatal que presten los servicios acueducto, alcantarillado y aseo, puesto que deben cubrir el déficit entre subsidios y contribuciones; lo anterior, cuando no sean suficientes los recursos, lo que viola el derecho a la igualdad ante los operadores privados.

En ese sentido, el Consejo de Estado, máximo tribunal de los

contencioso administrativo, se ha pronunciado en contra del Decreto por razones de ilegalidad de acuerdo a la siguiente observación: “el Gobierno expidió el Decreto reglamentario N.057 de 2006, en virtud del cual estableció, en contravía del RSPD que corresponde a las ESP de carácter público, que presten los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, cubrir la diferencia entre subsidios y contribuciones, cuando no sean suficientes las contribuciones ni los recursos que los municipios destinan para estos efectos. Esta norma viola, sin duda y de manera ostensible, la Ley de SPD, de un lado, porque ésta no establece, para las empresas, la obligación de cubrir subsidios de los estratos de menores ingresos, al paso que el reglamento, excediendo la ley, sí les impone esta obligación, y, de otro lado, porque impone esta carga sólo a

991El artículo 7 de la Ley 635 señala que “en el evento de que los “fondos de solidaridad y redistribución

de ingresos” no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal, distrital, departamental o nacional”.

992El artículo 368 de la Constitución Política de Colombia señala: “La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”.

993El artículo 89.1 dice lo siguiente “Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta ley, las comisiones sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios industriales y comerciales.

994El artículo 7 de la Ley 635 señala que: “En el evento de que los FSRI no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal, distrital, departamental o nacional”.

354

las empresas públicas de SPD, exonerando a las privadas, lo que viola el derecho a la igualdad de tratamiento”.995

En consecuencia, con expedición del Decreto 057 de 2006 se “impone

cargas fiscales indeterminadas a los usuarios, interfiere en la autonomía de las entidades territoriales e impone cargas especiales a los prestadores oficiales de estos servicios, genera unas enormes incertidumbres sectoriales, pues dada la presunción de legalidad las empresas y los municipios deben aplicarlo”. 996

Por otra parte, el Decreto 2825 de 2006997 del MAVDT que modifica el

Decreto 057 de 2006, señaló en el artículo 7 que si se agotan los procedimientos para el equilibrio entre subsidios y contribuciones, hasta el 31 de diciembre de 2006, ordenados en el Artículo 6 del Decreto 057 de 2006, las personas públicas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo deberán asumir los montos necesarios para alcanzar dicho equilibrio.

Es necesario reiterar que los organismos encargados de regular y

establecer los parámetros de asignación de subsidios como la Comisión y el MAVDT carecen de la facultad por vía reglamentaria de alterar los porcentajes de las contribuciones al vaivén fiscal y restricción presupuestal del Estado. En razón a que las contribuciones son un impuesto o tributo que solo lo puede modificar los cuerpos de elección y representación popular como lo es el Congreso de la República, puesto que la Carta de 1991 le confirió dicha función.998 VI.5. LIMITACIONES E INEQUIDADES DEL MODELO DE SUB SIDIOS

La Carta de 1991 introdujo significativas modificaciones al marco

institucional de los servicios públicos que se concretaron en la RSPD y que han generando cambios transcendentales en la dinámica del sector, mayor transparencia en la intervención del Estado, aumentos de las coberturas, incremento de la inversión, nuevas oportunidades de negocio, mejoramiento de la calidad, viabilidad empresarial, entre otros. Sin embargo, en el tema de los subsidios en particular se requiere afinar con el fin de cumplir con el propósito de la equidad o mejora en la distribución de los ingresos en el marco del desarrollo de un Estado Social de Derecho.

Es necesario advertir las dificultades prácticas encontradas para

establecer el nivel de ingreso o gasto familiar y dado la característica residencial de los servicios públicos domiciliarios como equipamiento colectivo 995CONSEJO DE ESTADO, Sentencia No AP0543 de 2006, citada por ATEHORTÚA, Ríos, Carlos

Alberto, Mutaciones y transfiguraciones en el sector de los servicios públicos domiciliarios, junio de 2007, Mimeo, Informe presentado a Andesco, p.90.

996ATEHORTÚA, Mutaciones, Op. cit., p. 90. 997MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Decreto n. 2825, por el cual

se modifican los artículos 4° y 7° del Decreto 057 del 12 de enero de 2006. 998CONSTITUCIÓN, Op. cit., artículo 338 señala que “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las

asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.

355

urbano, se determinó que se clasificaran las viviendas mediante la estratificación y no sus habitantes. Para lograr los fines buscados por la Constitución y el RSPD de focalizar el beneficio de los subsidios en los estratos bajos era necesario desarrollar una metodología de estratificación de viviendas.999

Una de las dificultades en la focalización de subsidios es lo relacionado

con el sistema de estratificación, dado que la correlación entre vivienda y pobreza no es tan clara como sugiere la evidencia econométrica,1000 en razón a que el sistema focaliza subsidios a las viviendas de acuerdo a sus características y no las familias en función de sus niveles de pobreza, niveles de ingreso y/o gasto o cualquier variable que determine su vulnerabilidad. El sistema de estratificación es una valiosa herramienta de focalización de subsidios como antes se indicó. Sin embargo, como también se concluyó es necesario evaluarlo e intentar combinarlo con otros instrumentos que permitan mejorar la asignación de subsidios.

Por lo tanto, para que el modelo de servicios públicos resulte más

equitativo,1001 es necesario que se introduzcan otras variables, como la participación del gasto de las familias en el pago de los servicios públicos, los diferenciales de costos del servicio entre ciudades y la heterogeneidad de los ingreso por estrato en las ciudades, entre otros, como lo señala OKUN “el ingreso y el patrimonio son dos rubros en el registro de la posición económica de las personas. El ingreso es más importante de los dos, porque indica el poder adquisitivo básico para mantener un nivel de vida.”1002

Por tal razón el porcentaje a subsidiar debería tener en cuenta la

estructura de ingresos y gastos de las familias, puesto que el costo de los servicios públicos participa en una proporción significativa dentro del gasto de las familias, lo que reduce el ingreso disponible a los hogares para otros bienes meritorios como la salud, la educación o la vivienda.

Por lo tanto, la introducción de capacidad de pago de los usuarios

permitiría volver más progresivo el subsidio1003 y mejoraría notablemente el sistema desde el punto de vista social. En ese sentido lo deseable sería que los servicios de agua y saneamiento pudieran asimilarse a bien público como los descritos en otra parte del trabajo, es decir donde nadie sea excluido y su rivalidad no exista.

999Las dificultades prácticas encontradas para establecer el nivel de ingreso familiar y dada la

característica netamente residencial de los servicios públicos regulados, creó la necesidad de clasificar las viviendas y no sus habitantes.

1000MELÉNDEZ, Op. cit,. p. 25-30. 1001La noción de equidad se encuentra en el artículo 87.3 RSPD cuando define por solidaridad y

redistribución del ingreso cundo el modelo tarifario toma los instrumentos de política para asignar recursos a FDRI para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas.”

1002OKUN, Op. cit., p.93. 1003Desde el punto vista económico el sistema de subsidios tendría el mismo objetivo garantizar que el

prestador mantenga el equilibrio financiero, entre los usuarios que pagan la tarifa y las empresas que mediante el recaudo recuperen el costo.

356

Para destacar la importancia del gasto de las familias en los servicios públicos realiza un análisis por estratos de la participación del gasto con y sin subsidio de los hogares en los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo dentro del ingreso de las familias para las diez ciudades más importantes que reciben subsidios en el año 2004.1004

Como se registra en el cuadro 46 al comparar el valor de la factura como

participación de los ingresos por estrato en las cinco principales ciudades, se advierte cómo para dos hogares en un mismo estrato que utilizan el servicio estándar de aseo cancelan cantidades diferentes por su prestación. En efecto, el valor que paga el estrato 1 por el servicio de aseo en Medellín con subsidio es de ($4.746) ese valor corresponde al valor pagado por los estratos 3 en Cali ($4.452) y Bucaramanga ($4.608).

El valor también es superior al costo del servicio del estrato 2 en

ciudades como Bucaramanga ($3.265), Barranquilla ($3.183) Cali ($3.242) y Bogotá ($3.897). En este sentido el costo del estrato 3 de Bogotá ($5.912) es mayor que el costo del medio del servicio de ciudades como Cali ($4.796) y Bucaramanga ($5.653) y de ciudades intermedias y capitales de departamento como Cúcuta ($5.696) Manizales ($5.716) y Villavicencio ($5.700) como se indica en el cuadro 46. CUADRO 46

EstratosIngreso

totalTarifa Aseo

Costo del servicio de

aseo

Subsidio otorgado

% aseo en ingreso sin

subsidio

% del S. aseo en

ingreso con subsidio

Participación del S. aseodentro AAA

Subsidio otorgado enAAA (%)

AAA sinsubsidio como(%) delingreso

AAA consubsidio como(%) del ingreso

Estrato 1 458.879 2.922 7.840 62,7 1,71 0,64 7,73 77,0 8,24 1,89

Estrato 2 612.073 3.897 7.840 50,3 1,28 0,64 9,83 63,2 6,48 2,38

Estrato 3 1.065.660 5.912 7.840 24,6 0,74 0,55 15,57 38,9 3,56 2,17

Estrato 1 398.295 4.746 6.649 28,6 1,67 1,19 15,73 65,4 7,58 2,62

Estrato 2 499.683 5.237 6.649 21,2 1,33 1,05 16,59 56,0 6,32 2,78

Estrato 3 919.577 6.206 6.649 6,7 0,72 0,67 19,08 19,8 3,54 2,84

Estrato 1 473.602 2.971 4.796 38,1 1,01 0,63 12,73 56,6 4,93 2,14

Estrato 2 644.504 3.246 4.796 32,3 0,74 0,50 13,49 19,9 3,73 2,99

Estrato 3 1.097.730 4.452 4.796 7,2 0,44 0,41 18,84 16,7 2,15 1,79

Estrato 1 434.153 2.399 8.351 71,3 1,92 0,55 7,91 63,0 6,99 2,59

Estrato 2 511.983 3.183 8.351 61,9 1,63 0,62 9,62 54,6 6,46 2,94

Estrato 3 918.234 5.594 8.351 33,0 0,91 0,61 16,44 35,0 3,71 2,41

Estrato 1 542.031 2.510 5.653 55,6 1,04 0,46 10,06 67,4 4,60 1,50

Estrato 2 573.509 3.165 5.653 44,0 0,99 0,55 12,48 51,1 4,42 2,16

Estrato 3 870.099 4.608 5.653 18,5 0,65 0,53 18,71 30,8 2,83 1,96

Participación del gasto del servicio de aseo en el ingreso de las familias por estratos con y sin subsidio precios a constantes de 1998

Bogotá

Medellín

Cali

Barranquilla

Bucaramanga

Fuente: El ingreso to tal, costo del servicio de acueducto y alcantarilllado se tomo programa de subsidios para el secto r de agua po table saneamiento básico , realizado po r INECOM , Resumen ejecutivo p. 27. Tarifas CRA y cálculos propios, Dane 1998 =100 1004Para el cálculo de los ingresos se usó el de la Encuesta Continua de Hogares 2004 y la encuesta de

capacidad de pago de Bogotá 2004. Se aclara que dado que la Encuesta Continua de Hogares no es representativa por ingresos, pero con datos para las principales 13 ciudades por estratos, se hizo un ajuste con los ingresos de la encuesta de capacidad de pago del estudio de INECON p.31.

357

El valor de la tarifa que cancela un usuario en el estrato 3 en Pereira ($5.826) es superior al costo del servicio en ciudades como Manizales, Villavicencio ($5.700) Cúcuta, ($5.826) Cali ($4.796) y Bucaramanga ($5.653). Si se compara el costo medio del servicio de las cuatro grandes ciudades se registra que en promedio son superiores al costo pagado en las ciudades capitales de departamento. (Cuadros 46 y 47). CUADRO 47

EstratosIngreso

totalTarifa Aseo

Costo del serv ic io de

aseo

Subsidio otorgado

% aseo en ingreso s in

subsidio

% del S. aseo en

ingreso con subsidio

Participación del S. aseodentro AAA

Subsidio otorgado enAAA (%)

AAA sinsubsidio como(%) delingreso

AAA consubsidio como(%) del ingreso

Estrato 1 405.483 620 7.349 91,6 1,81 0,15 2,14 57,2 7,14 3,05

Estrato 2 588.712 1.280 7.349 82,6 1,25 0,22 3,70 49,1 5,88 2,99

Estrato 3 995.431 4.040 7.349 45,0 0,74 0,41 10,90 31,1 3,72 2,57

Estrato 1 411.366 2.872 6.673 57,0 1,62 0,70 11,65 64,1 6,00 2,15

Estrato 2 545.406 4.157 6.673 37,7 1,22 0,76 15,82 55,9 4,82 2,13

Estrato 3 879.514 5.826 6.673 12,7 0,76 0,66 21,37 36,7 3,10 1,96

Estrato 1 349.048 3.800 5.696 33,3 1,63 1,09 24,46 52,6 4,45 2,11

Estrato 2 424.583 5.023 5.696 11,8 1,34 1,18 28,44 44,4 4,16 2,31

Estrato 3 760.381 5.543 5.696 2,7 0,75 0,73 28,48 32,1 2,56 1,74

Estrato 1 304.038 1.443 5.716 74,8 1,88 0,47 5,96 48,2 7,96 4,12

Estrato 2 442.059 3.371 5.716 41,0 1,29 0,76 14,48 41,7 5,27 3,07

Estrato 3 755.527 5.189 5.716 9,2 0,76 0,69 20,64 29,4 3,33 2,35

Estrato 1 345.577 2.664 5.700 53,3 1,65 0,77 10,33 78,5 7,46 1,60

Estrato 2 509.530 3.271 5.700 42,6 1,12 0,64 11,78 56,0 5,45 2,40

Estrato 3 887.801 5.700 5.700 0,0 0,64 0,64 19,75 63,1 3,25 1,20

Participación del gasto del servicio de aseo en el ingreso de las familias por estratos con y s in subsidio precios a constantes de 1998

Cartagena

Pereira

Cúcuta

Manizales

Fuente: El ingreso to tal, co sto del servicio de acueducto y alcantarilllado se to mo pro grama de subsidio s para el sec to r de agua po table saneamiento básico , realizado po r IN ECOM , R esumen ejecutivo p. 27. Tarifas CRA y cálculo s pro pio s, D ane 1998 =100

Villav icencio

Según el RSPD, y como antes se mencionó, la Comisión no fija tarifas,

son las empresas las que cuantifican su valor en función de los parámetros y metodologías que mediante actos administrativos señala la CRA. Por lo tanto, el diferencial de costos y por ende de tarifas entre las ciudades incluso de igual tamaño relativo refleja las condiciones específicas de cómo se presta el servicio de aseo en cada ciudad, en cuanto: a la calidad de la malla vial, las condiciones geográficas, el costo del sitio de disposición final, los hábitos de generación de residuos, el desplazamiento y velocidad promedio en la ciudad, la gestión comercial, entre otros.

Los costos también pueden variar por necesidades de inversión en

maquinaria y equipo y otros activos fijos con el fin de mejorar o aumentar la calidad, la continuidad y la cobertura del servicio. Desde luego que cuando se reestructura cualquier de estos tres parámetros del servicio, es presumible que se incremente el valor de la estructura de costos y con esta la tarifa.

Cuando se analiza la participación del gasto de los hogares sin subsidio

en los servicios de acueducto y saneamiento básico1005 las familias representan en Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga entre el 5%

1005Para el caso de acueducto y alcantarillado se tomó el consumo reportado por INECON de la Encuesta

de Calidad Vida y para el caso de aseo las tarifas reportadas a la CRA por las empresas.

358

y el 8% para el estrato 1 entre 2% y 5% para el estrato 2, para el estrato 3 entre 2% y 3%. La tendencia se mantiene en ciudades capitales de departamento como se aprecia en el cuadro 47. Lo cual permite concluir que a medida que aumenta el estrato disminuye el gasto de las familias.

En contraste cuando se le asignan las subvenciones a los servicios la situación mejora notablemente. En efecto, en Bogotá con un subsidio del 77% en el estrato 1 los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo el gasto de las familias pasa de participar del 8,24% al 1,89%, en Medellín con un subsidio del 65% pasa de 7,58% al 2,62% la tendencia se repite para Cali, Barranquilla y Bucaramanga como se indica en el cuadro 46.

Por su parte, para las capitales de departamento presenta condiciones similares a las descritas para las grandes municipios, en efecto, Cartagena con un subsidio del 57% el esfuerzo del gasto pasa en el estrato 1 de 7,4% a 3,0%, en Pereira con un subsidio de 64% pasa de 6% a 2,15%, en Manizales de con subsidio del 48% pasa de 7,96% a 4,12%, para el caso de Villavicencio y Cúcuta la dinámica se mantiene.

Como se puede apreciar, los usuarios del estrato 1 de Manizales deben

dedicar un 4.1% de su ingreso al pago del valor de la factura de agua y alcantarillado, y los de Cartagena un 3.1%, mientras que en el estrato 1 de Ibagué disponer solo 1.4%, los de Bucaramanga 1.5% y los usuarios de Villavicencio 1.6%. La alta participación del gasto de las familias en Manizales y Cartagena en los servicios de saneamiento se explica por los bajos ingresos registrados al estrato 1 por un valor de $304.038 y $405.083 respectivamente.

Para el caso de los usuarios del estrato 2 en una ciudad como Medellín

los usuarios pagan por concepto de servicio de aseo $5.237 que se encuentra levemente por encima del costo del servicio (estrato 4) en ciudades como Cúcuta ($5.696), Bucaramanga ($5.653) y por debajo de Cali ($4.796). En contraste, para el estrato 2 valor pagado por las facturas en ciudades como en Medellín $5.237 y Bogotá de $3.897. En el caso de los usuarios del estrato 3 se registra que Medellín es donde se realiza el mayor pago en el servicio de aseo en comparación con el resto de ciudades estudiadas con $6.209 le siguen Bogotá $5.912 y Pereira $5.826.

Estas tendencias muestran cómo las tarifas, y por ende la estructura de

costos, difieren en forma notable para las principales ciudades del país, como resultado los porcentajes de gasto de los servicios de agua potable y saneamiento básico de los hogares varían por estratos socioeconómicos.

Se puede concluir de los cuadros 46 y 47 que para la totalidad de

ciudades estudiadas, tanto para las grandes, como para las capitales de departamento, la asignación de subsidios en los estratos 1, 2, y 3 a medida que aumenta el estrato disminuye la participación del gasto en el ingreso total. Lo que significa el mayor gasto dentro del ingreso para los servicios acueducto, alcantarillado y aseo lo realizan las familias de los estratos 1 y 2 que en algunos casos supera los estándares internaciones.

359

Es necesario advertir que cuando se toma la participación del servicio de aseo dentro del gasto de los servicios de saneamiento básico (acueducto, alcantarillado y aseo), éste representa en ciudades como Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga entre el 7% y el 16%; pero es más significativo en ciudades capitales de departamento como Cúcuta que para el estrato 1 representa el 24% y Pereira y Villavicencio para ese mismo estrato contribuye con el 10%.

Como consecuencia de dicho comportamiento la participación del gasto

del servicio de aseo en el ingreso de las familias varía en forma considerable entre las ciudades, como se aprecia en las cinco principales ciudades el esfuerzo económico con subsidio representa menos del 1%. No obstante, en el evento que no se asignara subsidio el gasto en el servicio de las familias representaría más del 1.5%.

Con base en el anterior análisis se demuestran las limitaciones que

presenta el diseño de subsidios desarrollado por el RSPD al definir en primer lugar porcentajes fijos de subsidio al consumo básico para los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, y en segundo lugar, el no tener en cuenta tanto la capacidad de compra de las familias por estrato como la heterogeneidad de costos y tarifas de las ciudades.

El régimen de subsidios está concebido para lograr mayor equidad por

medio de una redistribución del ingreso. Sin embargo, el propósito parcialmente no se ha cumplido en las ciudades analizadas al evidenciar que ante un mismo nivel de consumo el porcentaje de gasto, como participación del ingreso de los hogares en un mismo es estrato, es diferente en cada municipio en razón a los diferenciales de costos.

Presentado de otra manera, tanto el esfuerzo de gasto de los hogares

como participación del ingreso y el costo de la prestación del servicio, se deben tener en cuenta en la asignación de subsidios, la combinación de estos dos criterios permitirá mejorar la eficiencia y equidad del instrumento, puesto que en los municipios donde el costo es más elevado y los ingresos bajos recibirían mayores transferencias y al contrario donde el costo sea menor se asignarán menores recursos públicos.

Los principios básicos de equidad vertical (se logra en el grado en que

solo los pobres reciban el subsidio) y horizontal (el grado en que los programas subsidien únicamente a los pobres) en la asignación de subsidios desarrollados por la teoría económica; la primera, ante un consumo similar en un mismo estrato entre ciudades se otorgan subsidios diferenciados a hogares no importando el nivel de ingresos; la segunda, los hogares que tienen una capacidad similar para pagar las tarifas no cancelan la misma cantidad ni entre los estratos, ni entre las ciudades.1006

1006En los países más desarrollados se ha encontrado que a pesar de tener buenos sistemas de

información y administraciones eficientes y eficaces, el subsidio sólo llegó realmente a personas pobres en un 56% en Australia, 49% en la Gran Bretaña, al 44 en Noruega y el 8% en Bélgica, es decir que los subsidios no fueron del todo eficientes verticalmente por que llegaron también a personas no pobres. Sin embargo, Australia llegó al 74% de la población, Noruega al 92%, Gran Bretaña al 96% y Bélgica al 99%, es decir que lograron eficiencia horizontal. En Sarmiento Alfredo

360

Dicha conclusión es ratificada por tal vez el único estudio en Colombia que utilizó información primaria de ingresos y gastos de una encuesta de capacidad de pago,1007 que aunque de cobertura solo para Bogotá D.C, arroja resultados reveladores sobre la evolución de participación del gasto en los servicios públicos de los hogares.1008

En efecto, de acuerdo con la encuesta de calidad de vida realizada en

1997, los hogares del estrato 1 destinaban un gasto del 4% en el pago de los servicios públicos domiciliarios, sin embargo, para el año 2004 pasan a representar el 11% igual situación ocurre en los estratos 2 y 3 que se duplican al pasar de 5% al 9,5%. Estas tendencias coinciden con lo ocurrido en todo el país hecho explicado en parte por el desmonte de los subsidios o el denominado rebalanceo que dieron todos los servicios públicos en el país, donde las tendencias muestran que las tarifas crecieron más rápido que el ingreso de los hogares.

De acuerdo con una investigación realizada para el Banco Mundial1009 al

calcular el costo de la canasta de subsistencia de servicios públicos a partir de los niveles mínimo para los sectores de energía, saneamiento y telecomunicaciones, se muestra que entre 1993 y 2003 la accesibilidad de tales servicios en los hogares, correspondientes en los quintiles más pobres se aumentó. En efecto, para el quintil 1 el valor de la canasta pasa del 6% en 1993 a 10% para 2003; pero para los quintiles 2 y 3 pasa en promedio del 1,5% a cerca del 10%. (Cuadro 48) CUADRO 48

Q u i n t i l / a ñ o 1 9 9 3 2 0 0 3Q u i n t i l 1 6 , 0 6 1 0 , 2 9Q u i n t i l 2 1 , 6 6 9 , 4 3Q u i n t i l 3 0 , 9 0 7 , 4 8Q u i n t i l 4 0 , 6 0 5 , 3 6Q u i n t i l 5 0 , 3 0 2 , 2 6T o t a l 0 , 5 5 4 , 1 2

A c c e s i b i l i d a d d e l h o g a r a l a c a n a s t a d e s u b s i s t e n c i a d e s e r v i c i o s p ú b l i c o s v a l o r d e l a

c a n a s t a c o m o % d e l i n g r e s o d e l h o g a r

F u e n t e : M E L É N D E Z , M a r c e l a - ¿ H a c i a d o n d e M o v e r n o s ? E l a b o r a d o p o r F e d e s a r r o l l o e n e l M a r c o d e l a M i s i ó n d e S e r v i c i o s P ú b l i c o s , s e p t i e m b r e d e 2 0 0 4 , p . 5 1 .

Igualmente, resulta preocupante que los hogares de menores ingresos

como son los estratos 1 y 2 dediquen más del doble del porcentaje de gastos en servicios públicos que los estratos 4 y 5. Estas participaciones muestran cómo el modelo de subsidios es regresivo, puesto que a mayor ingreso de los hogares es menor la participación en el gasto en servicios públicos. Así mismo, dado la alta participación del gasto en servicios públicos, es de presumir que

Arteaga y Leticia, Focalizar o Universalizar: Un falso dilema, Cuadernos de Economía, n.29, Universidad Nacional, pp. 208 - 209.

1007CENTRO DE INVESTIGACIONES DEL DESARROLLO, (CID) UNIVERSIDAD NACIONAL, Equidad en las tarifas de los servicios públicos impacto de pago de los hogares de Bogotá D.C, elaborado para la Alcaldía de Bogotá DC, abril de 2005.

1008El estudio de equidad en las tarifas de los servicios públicos elaborado por el CID-UN incluye los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarilla, aseo, energía, gas y teléfono.

1009MELÉNDEZ, Op. cit., p. 55.

361

los hogares ubicados en los estratos 1 y 2 se abstengan de consumir otros meritorios como salud, alimentos o vivienda.

No obstante, cuando se analizan los subsidios en servicios públicos como porcentaje del ingreso se aprecia que es progresivo, es decir, a medida que aumenta el estrato el subsidio es menor en los estratos 1, 2 y 3 que reciben el 8%, 6,4%, 0,42% respectivamente. En otras palabras, no es frecuente que los sectores pobres paguen contribuciones dado que es poco probable que vivan en los estratos 4, 5 y 6. En consecuencia, si algo es evidente es que el problema es del lado del gasto de los hogares de los estratos 1, 2 y 3 y no de la financiación de los estratos altos. Es decir, la financiación es progresiva como se aprecia en el cuadro 49 mientras el gasto es regresivo. CUADRO 49

E s t r a t o s 1 9 9 7 2 0 0 4 2 0 0 4 s u b s id io s

E s t r a t o 1 4 , 0 1 1 ,0 8 , 0 5

E s t r a t o 2 5 , 0 1 0 ,0 6 , 4 5

E s t r a t o 3 5 , 0 9 ,0 1 , 7 3

E s t r a t o 4 5 , 0 5 ,0 0 , 4 2

E s t r a t o 5 5 , 0 5 ,0 - 1 , 0 9

E s t r a t o 6 7 , 0 6 ,0 - 1 , 0 6

T o ta l 5 , 0 7 ,0 1 , 6 3

P a r t i c i p a c i ó n ( % ) d e g a s to y d e l o s s u b s i d i o s e n e l i n g r e s o d e c a d a u n o d e l o s e s tr a to s ( 1 9 9 7 - 2 0 0 4 ) e n l o s s e r vc i o s p ú b l i c o s

F u e n t e : E q u id a d e n la s t a r i f a s d e lo s s e r v i c io s p ú b l ic o s , C e n t r o d e in v e s t ig a c io n e s d e l D e s a r r o l lo U n iv e r s id a d N a c io n a l y S u b s id io s , R a m í r e z M a n u e l , M is ió n d e P o b r e z a , D N P .

Sin embargo, como lo advierte el estudio del CID-UN el modelo de subsidios derivado del RSPD es “inequitativo y está afectando de manera negativa la capacidad de pago de las familias pobres (los tres primeros estratos) de Bogotá. Es escandaloso que las familias más pobres del estrato 1 destinen el 11% de sus ingresos al pago de las taifas de los servicios públicos, mientras los hogares más ricos, estrato 6, la proporción llega apenas al 5%.”1010 CUADRO 50

E s t r a t o s I n g r e s o t o t a l G a s t o p r o m e d i o %

E s t r a t o 1 4 1 2 . 2 4 7 6 1 . 8 0 9 1 4 , 9 9E s t r a t o 2 5 3 5 . 2 0 4 7 1 . 5 6 8 1 3 , 3 7E s t r a t o 3 9 1 4 . 9 9 5 9 7 . 5 9 3 1 0 , 6 7F u e n t e : P a r a e l in g r e s o IN E C O N y p a r a la s t a r i f a s S S P D , In c lu y e lo s s e r v ic io s d e : A c e d u c t o , a lc a n t a r i l la d o , a s e o , e n e r g ia , g a s y t e le c o m u n ic a c io n e s

F a c t u r a p r o m e d i o d e t o d o s l o s s e r v i c i o s p ú b l i c o s f r e n t e a l i n g r e s o t o t a l a ñ o 2 0 0 4 ( p r e c i o s c o n s t a n t e s 1 0 0 = 1 9 9 8 )

Igualmente, solo como carácter indicativo, se tomó el promedio de los ingresos de las diez principales ciudades por estratos donde existe una cuantificación del ingreso y la factura promedio de todos los servicios públicos (acueducto, alcantarillado, aseo, energía, gas y telecomunicaciones) publicados por la SSPD1011 para todo el país, se registra en el cuadro 50 la alta

1010CID-UN, Op. cit., p.13. 1011SSPD publica en su página institucional dicha información.

En: http.www.sui.gov.co/SUIWeb/logon.jsp. [citado en 6 agosto de 2005]

362

participación que tiene el gasto de los hogares de los tres primeros estratos en el pago de los servicios públicos. En efecto, para los estratos 1, 2 y 3 participan frente al ingreso en 14,9%, 13,3 y 10% respectivamente lo que representa un esfuerzo de gasto para estos sectores de población.

Si se analiza por estratos el número de familias que se encuentran por

debajo de la línea de pobreza y con necesidades básicas insatisfechas (NBI), se aprecia que con el criterio de NBI el porcentaje de hogares pobres se concentra en los estratos 1 con el 33% y en 2 con el 11,9%; sin embargo, cuando se utiliza el indicador según el nivel de ingreso los hogares se incrementan notablemente al participar en los estratos 1, 2 y 3 con 67,8%, 51,8% y 26,8% respectivamente como se registra en el cuadro 51. CUADRO 51

E s t r a t oP o r c e n t a je d e h o g a r e s p o b r e s s e g ú n in g r e s o

P o r c e n t a je d e H o g a r e s p o b r e s s e g ú n N B I

E s t r a t o 1 6 7 , 8 3 3 , 3

E s t r a t o 2 5 1 , 8 1 1 , 9

E s t r a t o 3 2 6 , 8 4 , 4

E s t r a t o 4 4 , 8 0 , 8

E s t r a t o 5 4 , 3 0 , 8

E s t r a t o 6 7 , 1 0 , 2F u e n t e : P l a n d e a c c i ó n p a r a l a f o c a l i z a c i ó n d e l o s s u b s i d io s p a r a s e r v ic i o s p ú b l i c o s D N P ,C o m p e s 3 3 8 6

H o g a r e s p o b r e s p o r e s t r a t o e c o n ó m ic o a n iv e l n a c io n a l ( % )

Teniendo en cuenta lo antes señalado se puede afirmar que la estratificación como instrumento de redistribución del ingreso ha permitido cumplir parcialmente con ese objetivo. En efecto, dicho mecanismo presenta limitaciones en la focalización del subsidio explicado por la dificultad de identificar hogares que requieren se incluidos (error de inclusión) o excluidos (error de exclusión) del sistema. En razón a que el subsidio no va dirigido a los hogares sino a las viviendas. Sin embargo, esta conclusión sobre la asignación de subsidios no pretende recomendar su desmonte, por el contrario, tiene como propósito mejorar su focalización.

En este orden de ideas, se realizará un ejercicio que permitiría mejor la

asignación los subsidios al introducir la capacidad de pago de los hogares con el fin de cumplir con el Estado Social de Derecho y el ordenamiento constitucional (Artículos 367 y 368 de la CPC) que indica que los subsidios deben destinarse a familias de menores ingresos.

Para cumplir con el objetivo se simuló el impacto que tiene en el ingreso

el gasto en servicios públicos de los hogares, la definición del denominado esfuerzo familiar aceptable o porcentaje del ingreso familiar del carácter mensual que se considera aceptable para que un hogar gaste en el pago de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo instrumento que es utilizado en Chile.1012

1012INECON, Op. cit., p.35.

363

El porcentaje no es un parámetro predeterminado, sino que depende de los recursos del sistema, de la evolución de los ingresos de los sectores más vulnerables y de las particularidades tarifarias, de cada municipio. El ingreso por hogar sería estimado anualmente en un módulo representativo de Encuesta de Hogares que realiza el DANE cada año.

Se entiende que cuando un hogar tiene una alta participación de sus

ingresos en el gasto para cubrir sus necesidades de pago de servicios públicos, en cuanto a los consumos básicos o en un nivel por debajo de lo que ciertos organismos internacionales consideran aceptable, (menor del 5%)1013 requiere ser objeto de asignación de subsidios, en caso contrario, un hogar no debería de ser objeto de subsidio cuando en alguna proporción no está realizando un gasto determinado frente a su ingreso.

En razón a la alta participación del gasto de los hogares en servicios

públicos el ingreso se toma como parámetros el 2% para los estratos 1 y 2 y para el estrato 3 el 3% al simular estos porcentajes con el modelo de porcentajes fijos desarrollado por el RSPD, en razón a la alta participación de todos los servicios públicos en el gasto, la condiciones de pobreza y los errores de inclusión y exclusión.

Para el caso de las grandes ciudades los porcentajes de subsidios en el

estrato 1 aumentan levemente, en Cali, Medellín y Barranquilla entre 3 y 7 puntos en contraste en Bogotá y Bucaramanga disminuye en promedio en 2 y 9 puntos porcentuales respectivamente. Ver cuadro 52.

En el caso de los hogares residentes del estrato 2 para las cinco principales ciudades el porcentaje a subsidiar se incrementa en promedio en cerca de 11 puntos porcentuales. En contraste, para el estrato 3 la asignación del subsidio cae en forma notable. Esta tendencia coincide con otras investigaciones como la del Banco Mundial que demuestran que en ese estrato es donde existen mayores errores de inclusión entre sus moradores.1014

Para las ciudades intermedias el patrón se repite, es decir en el estrato 1

los subsidios en términos porcentuales aumentan en promedio en cerca de 15 puntos frente a los establecidos por el RSPD. En ciudades como Cartagena y Manizales y mientras en Pereira disminuye en cerca de 15%. Para el caso del estrato 2 se repite la tendencia es muy similar es decir estas ganan más de 8 puntos en promedio exceptuando Pereira que cae de 58% a 37%.

Como se aprecia en el cuadro 53 para el estrato 3 el subsidio se disminuye en forma drástica en ciudades como Pereira al pasar el subsidio asignado de 36,7% a 3,2%, en Manizales de 29,4% a 9,8% y en Cúcuta de 32,1% a -17%.

1013El Banco Mundial y la Organización Mundial de Salud recomienda que este porcentaje debe ser

menor a 5% y el estudio de INECOM recomienda el 3% con un rango variable de 1,5%. 1014MELÉNDEZ, Op. cit., p.55.

364

CUADRO 52

Estrato 1 458.879 37.817 8.682 77,0 1,89 9.178 75,7 2,0

Estrato 2 612.073 39.640 14.585 63,2 2,38 12.241 69,1 2,0

Estrato 3 1.065.660 37.958 23.175 38,9 2,17 31.970 15,8 3,0

Estrato 1 398.295 30.174 10.444 65,4 2,62 7.966 73,6 2,0

Estrato 2 499.683 31.568 13.887 56,0 2,78 9.994 68,3 2,0

Estrato 3 919.577 32.516 26.071 19,8 2,84 27.587 15,2 3,0

Estrato 1 473.602 23.331 10.129 56,6 2,14 9.472 59,4 2,0

Estrato 2 644.504 24.059 19.265 19,9 2,99 12.890 46,4 2,0

Estrato 3 1.097.730 23.624 19.678 16,7 1,79 32.932 -39,4 3,0

Estrato 1 434.153 30.330 11.237 63,0 2,59 8.683 71,4 2,0

Estrato 2 511.983 33.089 15.030 54,6 2,94 10.240 69,1 2,0

Estrato 3 918.234 34.032 22.105 35,0 2,41 27.547 19,1 3,0

Estrato 1 542.031 24.939 8.139 67,4 1,50 10.841 56,5 2,0

Estrato 2 573.509 25.363 12.412 51,1 2,16 11.470 54,8 2,0

Estrato 3 870.099 24.626 17.044 30,8 1,96 26.103 -6,0 3,0

Fuente: el igreso total, costo del servicio de acueducto y alcantarilllado se tomo programa de subsidios para el sector de agua potable

saneamiento básico, realizado por INECOM, Resumen ejecutivo p. 27. Tarifas CRA y cálculos propios, Dane 1998= 100

Barranquilla

Bucaramanga

Costo de acueducto y

alcantarillado y aseo

Tarifa pagada por usuario

Subsidio otorgado en AAA

(%)

AAA con subsidios

como (%) del ingreso

Tarifa pagada por usuario con

el 3%

% Subsidio en AAA con el 2% y el

3%

AAA con subsidios como (%) en 2 y 3 del

ingreso

Participación del gasto de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo (AAA) en el ingreso

de las familias por estratos con y sin subsidio a precios constantes de 1998

Medellín

Bogotá

Cali

Estratos Ingreso total

365

CUADRO 53

Estrato 1 458.879 37.817 8.682 77,0 8,24 1,89

Estrato 2 612.073 39.640 14.585 63,2 6,48 2,38

Estrato 3 1.065.660 37.958 23.175 38,9 3,56 2,17

Estrato 1 398.295 30.174 10.444 65,4 7,58 2,62

Estrato 2 499.683 31.568 13.887 56,0 6,32 2,78

Estrato 3 919.577 32.516 26.071 19,8 3,54 2,84

Estrato 1 473.602 23.331 10.129 56,6 4,93 2,14

Estrato 2 644.504 24.059 19.265 19,9 3,73 2,99

Estrato 3 1.097.730 23.624 19.678 16,7 2,15 1,79

Estrato 1 434.153 30.330 11.237 63,0 6,99 2,59

Estrato 2 511.983 33.089 15.030 54,6 6,46 2,94

Estrato 3 918.234 34.032 22.105 35,0 3,71 2,41

Estrato 1 405.483 28.946 12.387 57,2 7,14 3,05

Estrato 2 588.712 34.624 17.618 49,1 5,88 2,99

Estrato 3 995.431 37.063 25.548 31,1 3,72 2,57

Estrato 1 411.366 24.663 8.855 64,1 6,00 2,15

Estrato 2 545.406 26.279 11.597 55,9 4,82 2,13

Estrato 3 879.514 27.263 17.265 36,7 3,10 1,96

Estrato 1 542.031 24.939 8.139 67,4 4,60 1,50

Estrato 2 573.509 25.363 12.412 51,1 4,42 2,16

Estrato 3 870.099 24.626 17.044 30,8 2,83 1,96

Estrato 1 349.048 15.531 7.363 52,6 4,45 2,11

Estrato 2 424.583 17.661 9.813 44,4 4,16 2,31

Estrato 3 760.381 19.466 13.224 32,1 2,56 1,74

Estrato 1 304.038 24.206 12.537 48,2 7,96 4,12

Estrato 2 442.059 23.289 13.587 41,7 5,27 3,07

Estrato 3 755.527 25.140 17.749 29,4 3,33 2,35

Estrato 1 345.577 25.797 5.537 78,5 7,46 1,60

Estrato 2 509.530 27.778 12.210 56,0 5,45 2,40

Estrato 3 887.801 28.858 10.659 63,1 3,25 1,20

Bucaramanga

Cúcuta

Manizales

V illavicencio

Fuente: el igreso to tal, costo del servicio de acueducto y alcantarilllado se tomo programa de subsid ios para el sector de agua po tab le saneamiento básico, realizado por INECOM , p. 27. Tarif as CRA y cálculos p rop ios, Dane 1998= 100

Bogotá

Medellín

Cali

Barranquilla

Cartagena

Pereira

Participación del gasto de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en el ingreso de las familias por estratos con y sin subsidio a precios constantes de 1998

Estrato s Ingreso to talTarifa acueducto y alcantarillado y

aseo

Tarifa pagada po r usuario

Subsidio o to rgado en A A A

(%)

A A A sin subsidio s co mo (%) del ingreso

A A A co n subsidio s co mo (%) del

ingreso

366

VI.5.1. Desbalance y focalización de los subsidios

El Banco Mundial reconoce que para el caso del saneamiento básico, los subsidios cruzados forman parte del diseño de la estructura tarifaria, el cual ha mostrado ser un mecanismo eficaz para la redistribución de la renta, pero a media que crecen los municipios donde los hogares subsidiados son mayores que las familias aportantes el instrumento no resulta ser tan eficiente.1015

Igualmente, el Banco Mundial había señalado que la estratificación,

aunque es un “sistema ingenioso y ha facilitado políticamente la apertura de varios sectores infraestructurales a la participación privada, su aplicación se ha visto complicada porque no todas las compañías cuentan con el equilibrio entre consumidores ricos y pobres,”1016 lo cual exige cuantiosos recursos del fisco, explicado en parte porque el proceso de certificación de estratos, no es preciso y riguroso. El organismo critica las metodologías indirectas en la asignación de estratos basados en las características de las residencia, calidad de los barrios y el tamaño de las viviendas.

Acorde con lo anterior, en un estudio realizado por el Banco Mundial

recientemente a partir de las Encuestas de Calidad de Vida elaboradas por el DANE para los años 1993, 1997, y 20031017 y con los datos disponibles de tarifas encontró errores de inclusión en la asignación de subsidios. Los errores se definen con el porcentaje de personas que reciben subsidios sin ser pobres.1018Los errores estimados por servicio fueron: 58% en alcantarillado, 56% en aseo, 54% en acueducto y 50% en energía eléctrica. Lo cual indica que para el caso colombiano sólo el 40% más pobre de la población debe ser objeto de subsidio, situación que contrasta con cerca del 85% establecido con el criterio de estratificación.1019

La Misión de Pobreza contratada por el DNP cálculo para el año 2003 el

monto destinado a subsidios en 24.5 billones de pesos, lo que equivale a 10,6% del PIB y a 14% de los ingresos totales de los hogares. Estos valores incluyen servicios sociales como salud, educación, pensiones, atención a la niñez, vivienda y servicios públicos. Para el caso del sector de saneamiento, el sector participa con 5% dentro del total lo que equivale a 0,53% del PIB y 0,71 del ingreso de los hogares. (Véase cuadro 54).1020

1015LIBHABER Menahem, FOSTER Vivien, Abastecimiento de agua y saneamiento en el medio urbano,

en Fundamentos Económicos de la Paz, compilado por GIUGALE Marcelo, LOFOURCADE Oliver, LUFF, Connie, Colombia, Banco Mundial, Washington, Alfa y Omega, 2004, p. 386.

1016GIUGALE Marcelo, LOFOURCADE Oliver, LUFF Connie, Colombia, Fundamentos Económicos de la Paz, Banco Mundial, Washington, 2004, Alfa y Omega. pp. lxi y lxii.

1017MELÉNDEZ, Op. cit., p. 43. 1018El error de inclusión se define como aquella población a la que se le otorgan subsidios y cuyo ingreso

se encuentra dentro de los dos primeros quintiles de ingreso del país. 1019BANCO MUNDIAL, Poverty in Colombia, Washington, diciembre de 1994, World Bank, p. 8. Esta La

conclusión coincide con un informe realizado en 1994 por la misma entidad sobre pobreza en Colombia donde señala que la estratificación por estratos debe eliminarse en la medida en que la correlación entre los estratos y el nivel de ingreso es débil

1020LÓPEZ, Hugo ¿Quién se beneficia del gasto social? Bogotá, 2005, Presentación al DNP sobre la Misión de pobreza. p. 3. En: http//dnp.gov.co/ [citada en 4 noviembre de 2005].

367

CUADRO 54

Sectores % PIB Ingreso de los hogares Total Subsidiado

Educación superior 3,42 4,37 32,02

Salud Subsidios 1,94 2,59 18,09

Salud régimen contributivo 0,24 0,24 2,21

Pens iones 3,47 4,53 32,43

Servic ios públicos 0,53 0,71 5,01

Acueducto y saneam iento 0,17 0,23 1,61

Energía 0,24 0,32 2,25

Gas 0,01 0,01 0,10

Telefonía fija 0,11 0,01 1,04

Atenc ión al menor 0,40 0,54 3,79

A limentac ión escolar 0,28 0,37 2,62

Subs idio fam iliar 0,2 0,26 1,85

Capacitac ión 1,19 0,26 1,81

V ivienda 0,01 0,02 0,12

Total 10,68 13,97 100

Magnitud de los subsidios netos 2003

Fuente: López, Hugo ¿qu ién s e beneficia del gas to? D .N .,P, 2006, Bogotá p .4

Según la misión para ese año los subsidios lograron reducir la pobreza en casi once puntos porcentuales al pasar de 56% a 45%. Esta reducción podría ser superior si se tiene en cuenta que más de la mitad de los recursos, es decir 12.6 billones de pesos se encuentran mal focalizados. En efecto, como se registra en el cuadro 55, los errores de inclusión para el caso de los servicios públicos se encuentran alrededor del 50% y para el resto se ubican entre el 9% y el 70% y se presentan casos dramáticos como los de la educación superior y el subsidio familiar que presentan porcentajes del 74,6% y 70% respectivamente.1021 CUADRO 55

Item Errores de inclusión (%) Item Errores de inclusión (%)

Educación superior 74,6 Preescolar (0-5 años) 37,3

Subsidios familiar en dinero 70,0 Educación segundaria 35,9

Capacitación 69,9 Vinculados 34,7

Teléfono 59,8 Educación primaria 28,5

Alcantarillado 57,7 Alimentación 26,8

Aseo 55,9 ICBF (0-5 años) 25,4

Acueducto 53,6 Preescolar (6-7 años) 21,3

Energía 20,4 Régimen Subsidiado 20,7

Gas 47,5 ICBF ( 6-7 años) 9,7

Fuente : DNP, 2019 Visión Colombia II centenario propuesta para discusión, tercera edición 2005, p. 45.

Errores de inclusión o porcentaje de no pobres que reciben subsidios

Los estudios del Banco Mundial y de la Misión de Pobreza ponen de

manifiesto la necesidad de empezar a analizar con profundidad la focalización de subsidios con el propósito de reducir los recursos públicos requeridos y por ende en número de subsidiados. Para cumplir con ese propósito es necesario disminuir los errores de inclusión, es decir los hogares que reciben

1021DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, 2019, Visión Colombia II centenario, propuesta

para discusión, tercera edición, Bogotá, 2005, Planeta-DNP, p. 45.

368

subvenciones sin ser merecedores de ésta. En otras palabras, es esencial racionalizar el esquema de tal forma que se garantice que se subsidia a los hogares más pobres.

En consecuencia, el Banco Mundial sugiere eliminar parcialmente el

subsidio al estrato 3, la recomendación es que en lugar de otorgar un subsidio automático las personas de ese estrato lo soliciten cumpliendo unos requisitos necesarios “[...] una figura bajo la cual los hogares no reciban subsidios automáticamente sino que deban solicitarlos de tal forma que la población que realmente necesita de la ayuda estatal se auto-seleccione.”1022 Esta sugerencia combinaría la estratificación vigente con la focalización directa a los hogares, similar al utilizado por el Sistema de Identificación y Clasificación de Potenciales Beneficiarios para los Programas Sociales (SISBEN).1023

El DNP y Banco Mundial coinciden en recomendar que el Gobierno debe

crear mecanismos legales que obliguen a los alcaldes a revisar la estratificación con el fin de eliminar abusos y desmontar privilegios,1024 puesto que en muchos casos la reestratificación no se produjo porque existen familias pobres sino como mecanismo para recibir subsidios.

Por último, el DNP1025 recomienda desarrollar acciones para usar los

resultados del Censo de 2005 con el fin de estudiar una estrategia para otorgar subsidios. Sin embargo, es necesario advertir que la nueva metodología de estratificación que desarrollara el DANE a partir del Censo no puede ser la que identifique el menor número de usuarios subsidiables, de modo que el desbalance financiero existente entre subsidios y contribuciones se corrija mediante la re-estratificación y no con el presupuesto público.1026

VI.5.2. Algunos comentarios entre el modelo de subs idios antes y después de las reformas

El sistema de subsidios estipulado por el RSPD contrasta con el

desarrollado por JNT en el cual la tarifa también era diferenciada por estrato, pero cuyo aumento o disminución no obedecía a las variaciones en los costos o subsidios, puesto que para los primeros no existía una metodología y para los segundos la Ley no tenía definido el monto o porcentaje a grabar.

El modelo de subsidios mal llamado, cruzados de la época, consistía en

que los prestadores cobraban tarifas más altas a ciertos usuarios sin registrar el ingreso adicional sobre el costo del servicio. Así mismo, tampoco se registraba el valor de los subsidios como gasto. El manejo discrecional por 1022MELÉNDEZ, Marcela -¿Hacia dónde Movernos? Documento del Banco Mundial, Op. cit., p. 44. 1023 Sistema de Identificación y Clasificación de Potenciales Beneficiarios para los Programas Sociales -

SISBEN- es un sistema de información diseñado por el Gobierno Nacional para identificar a las personas y familias más necesitadas y vulnerables, y establecer quienes requieren el apoyo del Estado. El objetivo general de esta clasificación es establecer un mecanismo técnico y uniforme con el fin de seleccionar los beneficiarios del gasto social.

1024Este fenómeno ocurrió porque se dio en simultaneidad con el proceso de transición tarifaria que ante las protestas de los usuarios afectados obligo al Gobierno Nacional a expedir el Decreto 1538 de 1996 permitiendo a los alcaldes a revisar la estratificación.

1025DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, CONPES, 3386, Plan de acción para la focalización de los subsidios para servicios públicos domiciliarios.

1026ÁLZATE, Op. cit., p.8.

369

parte de los entes territoriales debilitó a las empresas desde el punto de vista financiero retrasando las inversiones necesarias con fin de mejorar la cobertura, la calidad y la continuidad del servicio.

Igualmente, los subsidios de demanda señalados en RSPD también

contrastan con los subsidios de oferta asignados antes de las reformas estructurales, que en la práctica consistían en que el Estado asumía cualquier déficit financiero de las empresas prestadoras como producto de su deficiente gestión, el clientelismo y las tarifarias distorsionadas. En otras palabras, se pasó de un modelo de tarifas con subsidios implícitos a un sistema de subsidios explícito que cubre el costo de la tarifa para los usuarios y determina las fuentes de financiación.

Antes de las reformas estructurales se asignaban cuantiosos recursos

subsidios de oferta mediante la inversión del Estado en la infraestructura física en los sectores de agua y saneamiento básico, recursos públicos que en últimas favorecían a los hogares con mayor capacidad de consumo y de pago como al principio se indicó. En la medida en que los subsidios se asignan cada vez más a la demanda, la estratificación ha permitido que el gasto público social se focalice a los sectores más vulnerables.

La asignación generalizada de subsidios a los servicios públicos de

acueducto y saneamiento básico, como sucedía hasta antes de la reestructuración y ajuste estructural, generó en los usuarios la creencia de que el Estado debía ofrecer con recursos públicos dichos servicios y en consecuencia, los subsidios debían cubrir a todos los habitantes. Esta lectura desapareció, porque el modelo de subsidios ha creado una cultura de solidaridad y redistribución, al definir los parámetros que orientan el régimen tarifario.

El sistema de subsidios derivado de RSPD presenta algunas ventajas al

ser más transparente y sencilla su asignación en comparación del modelo antes de reformas estructurales y de muy bajo costo su administración. No obstante, es necesario introducir algún mecanismo para mejor su asignación sea mediante el gasto de los hogares o mediante la limitación de subsidios a ciertos estratos. Así mismo, estudiar la posibilidad de desmotar los subsidios a los estratos que siendo los de más bajos ingresos presenta consumos elevados.

En síntesis, para el período estudiado (1996-2006) se lograron avances

notables en el modelo de subsidios, que permitieron modificar la viabilidad financiera de las empresas. Se puede afirmar que el ajuste estructural en los subsidios, desarrollado en el sector de saneamiento, mejoró el servicio a los usuarios y lo volvió más transparente el instrumento de política social al despolitizarlo. Desde luego que en el campo de los subsidios los retos son muy enormes, en la medida que no se logre asignar estos en los sectores más pobres.

370

VI.6. A MANERA DE CONCLUSIONES

El modelo propuesto por la JNT originó grandes distorsiones, porque se

soportaba en un principio: a mayores niveles de ingreso, más altos consumos. De acuerdo con ese principio, la política pública dirigía subsidios a los usuarios de menores ingresos que registraran bajos niveles de consumo. En términos generales se puede concluir que: la política de subsidios implícitos de la JNT fue mal focalizada, en la medida en que los usuarios comerciales e industriales y unos pocos residenciales subsidiaron a casi todos los usuarios residenciales indistintamente de su poder de compra, elementos contrarios al espíritu del Decreto 3069 de 1968.

El ajuste estructural iniciado en 1994 permite reemplazar el sistema de

subsidio generalizado por un modelo de subsidios cruzados, en el que todos pagan el costo del servicio, pero los usuarios de menores ingresos pagan una tarifa menor, que es cubierta mediante una contribución a los usuarios residenciales de mayores ingresos y los sectores de industria y comercio, cuando las contribuciones no alcanzan a financiar éstos, el déficit se cubre con recursos estatales. La Constitución del 1991 fija las responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos, la financiación, el régimen tarifario y el criterio de solidaridad y redistribución del ingreso.

Se concluyó que el modelo de subsidios del RSPD permite conciliar tres

criterios: 1) asignación de recursos: al generar las señales para que nuevas recursos e inversiones sean atraídas a la industria. 2) suficiencia financiera al relacionar los ingresos de las empresas con el cubrimiento de los costos 3) Distribución del ingreso al permitir que sectores de menores ingresos tengan acceso al servicio.

Con base en los resultados expuestos para 1996 el estrato 1, 2 y 3 solo

pagaban el 13%, 24% y 52% de la tarifa respectivamente, hecho que muestra que los subsidios presentan niveles muy elevados que superan cualquier criterio de solidaridad y redistribución del ingreso. Situación que se revierte a partir de 1999 y que culmina con su desmonte casi total en diciembre de 2005. Para el caso de las cuatro grandes ciudades las tendencias de los promedios nacionales no cambian.

Para el período estudiado se concluyó que para los estratos 1, 2 y 3 se

notan altos niveles de subsidios para todas las ciudades, al inicio de la transición y se destaca un desmonte paulatino que concluye en diciembre de 2005. Se pueden evidenciar dos tipos de comportamiento en la tendencia histórica de los subsidios en los estratos 1, 2 y 3: La primera tendencia ocurre cuando se ha presentado el desmonte de subsidios con una disminución entre 1996 y 2003 y el posterior incremento a partir de 2004 como resultado de las nuevas reglamentaciones. El segundo se sigue observando en los estratos 5 y 6 altos aportes al final del período de transición al superar el 100% del costo del servicio.

Con la expedición del Decreto 057 de 2006 se traslada a un sector de la

sociedad (los usuarios 5 y 6 y los comerciales e industriales) la financiación del

371

servicio universal. Por lo tanto, es necesario reiterar que la Constitución y la RSPD no buscan un equilibrio entre subsidios y contribuciones, su fin es llevar el servicio a los sectores pobres, financiado con contribuciones y con recursos de los presupuestos municipal, departamental o nacional como quedó establecido en el artículo 7º de la Ley 632 que modificó la RSPD.

Del examen de los resultados se concluyó que de acuerdo con la

composición de los hogares la conclusión es sencilla, en todos los municipios del país no hay suficientes usuarios residenciales (estratos 5 y 6) e industriales y comerciales que permitan generar los recursos necesarios para cubrir los subsidios requeridos de los estratos 1, 2, y 3, en concordancia con lo establecido por la RSPD lo cual ha generado un desbalance con un problema adicional. Tal problema consiste en el incremento más rápido de familias objeto de subsidio que de la población aportante.

Esta situación se ha mitigado parcialmente, en primer lugar, con la

expedición de Decretos y actos administrativos modificatorios; en segundo lugar, con la transición en la aplicación de los factores de subsidios y contribuciones dispuesta por el RSPD; y en tercer lugar, con la focalización en determinados estratos en la asignación de subsidios, definidas en el marco regulatorio de cada sector; y en cuarto lugar, con el incremento al porcentaje del monto de las contribuciones a la población que paga sobreprecios.

El sistema de estratificación es una valiosa herramienta de focalización.

Sin embargo, como también se concluyó es necesario evaluarlo e intentar combinarlo con otros instrumentos. De acuerdo con el análisis el modelo de servicios públicos resulta más equitativo, es necesario que se introduzcan otras variables, como la participación del gasto de las familias en el pago de los servicios, los diferenciales de costos del servicio o la heterogeneidad de los ingreso por estrato en las ciudades. Por tal razón, el porcentaje a subsidiar debería tener no solo la estratificación sino la estructura de ingresos y gastos de las familias, puesto que el costo de los servicios públicos participa en una proporción significativa dentro del gasto de las familias lo que reduce el ingreso disponible de los hogares en otros bienes meritorios.

Como se registra en los resultados del estudio al comparar el valor de la

factura como participación de los ingresos por estrato en las cinco principales ciudades, se advierte cómo para dos hogares en un mismo estrato que utilizan el servicio estándar de aseo cancelan cantidades diferentes por su prestación. Igualmente, cuando se analiza la participación del gasto de los hogares sin subsidio en los servicios de acueducto y saneamiento básico estos representan en las grandes ciudades entre el 5% y el 8% para el estrato 1 entre 2% y 5% para el estrato 2, para el estrato 3 entre 2% y 3%. Esta tendencia se mantiene en ciudades capitales de departamento, lo cual permite concluir que a medida que aumenta el estrato disminuye el gasto de las familias.

En contraste cuando se le asignan las subvenciones a los servicios la

situación mejora notablemente. En efecto, en Bogotá con un subsidio del 77% en el estrato 1 los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo el gasto de las familias pasa de participar del 8,24% al 1,89%, en Medellín con un subsidio del 65% pasa de 7,58% al 2,62% la tendencia se repite para Cali, Barranquilla y

372

Bucaramanga. Por su parte, las capitales de departamento presentan condiciones similares a las descritas para los grandes municipios.

Se puede concluir que para la totalidad de ciudades estudiadas, la

asignación de subsidios en los estratos 1, 2, y 3 a medida que aumenta el estrato disminuye la participación del gasto en el ingreso total. Lo que significa el mayor gasto dentro del ingreso para los servicios acueducto, alcantarillado y aseo lo realizan las familias de los estratos 1 y 2. Con base en los resultados expuestos se demuestran las limitaciones que presenta el diseño de subsidios desarrollado por el RSPD al definir porcentajes fijos de subsidio, esto se debe que no tiene en cuenta tanto la capacidad de compra de las familias por estrato como la heterogeneidad de costos y tarifas de las ciudades.

El régimen de subsidios está concebido para lograr mayor equidad por

medio de una redistribución del ingreso. Sin embargo el propósito parcialmente no se ha cumplido en las ciudades analizadas ya que se evidencia que ante un mismo nivel de consumo el porcentaje de gasto, como participación del ingreso de los hogares en un mismo es estrato, es diferente en cada municipio en razón a los diferenciales de costos. Por lo tanto, se recomienda introducir la capacidad de pago de los hogares para lo cual se realizará un ejercicio que permitiría mejor la asignación los subsidios.

Para cumplir con ese propósito se simuló el impacto que tiene en el

ingreso el gasto en servicios públicos de los hogares, la definición del denominado esfuerzo familiar aceptable o porcentaje del ingreso familiar del carácter mensual que se considera aceptable para que un hogar gaste en el pago de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. El porcentaje no es un parámetro predeterminado, sino que depende de los recursos del sistema, de la evolución de los ingresos de los sectores más vulnerables y de las particularidades tarifarias de cada municipio.

Se entiende que cuando un hogar tiene una alta participación de sus

ingresos en el gasto para cubrir sus necesidades de pago de servicios públicos, en cuanto a los consumos básicos requiere ser objeto de asignación de subsidios, en caso contrario, un hogar no debería de ser objeto de subsidio cuando en alguna proporción no está realizando un gasto determinado frente a su ingreso.

En este orden de ideas, en razón a la alta participación del gasto de los

hogares en servicios públicos el ingreso se toma como parámetros el 2% para los estratos 1 y 2 y para el estrato 3 el 3% al simular estos porcentajes para el caso de las grandes ciudades los porcentajes de subsidios en el estrato 1 aumentan levemente, en Cali, Medellín y Barranquilla entre 3 y 7 puntos en contraste en Bogotá y Bucaramanga disminuye en promedio en 2 y 9 puntos porcentuales respectivamente.

373

CAPÍTULO VII SERVICIO UNIVERSAL Y FONDOS DE SOLIDARIDAD

VII.1. SERVICIO UNIVERSAL Y FONDOS DE SOLIDARIDAD....................................374 VII.1.1. Antecedentes legales...................................................................................374

VII.2. BALANCE ENTRE SUBSIDIOS Y CONTRIBUCIONES ......................................378 VII.2.1. Comentarios metodológicos.........................................................................378 VII.2.2. Balance entre contribuciones y subsidios de las principales ciudades. ........380 VII.2.3. Evolución del número de usuarios ...............................................................384

VII.3. BALANCE ENTRE CONTRIBUCIONES Y SUBSIDIOS EN EL SECTOR DE ASEO DE CUATRO GRANDES CIUDADES 2003-2006 .......................................389

VII.3.1. Bogotá Distrito Capital .................................................................................389 VII.3.2. Empresas superavitarias..............................................................................393 VII.3.3. Ciudades con déficit permanente.................................................................398 VII.3.4. Total de las 16 ciudades de la muestra........................................................399

VII.4. BALANCE ENTRE SUBSIDIOS, CONTRIBUCIONES Y FSRI ............................400 VII.4.1. Restricciones en la creación de FSRI y el modelo de subsidios...................404 VII.4.2. Fondos de solidaridad en otros servicios públicos domiciliarios...................409

VII.5. CONCLUSIONES................................................................................................411

374

Los estudios realizados en el país sobre: el desarrollo y la incidencia del funcionamiento de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, (en adelante FSRI) y la asignación de subsidios, son muy pocos. Tales estudios concentran su atención casi por entero a los sectores eléctrico, telecomunicaciones, gas natural, acueducto y alcantarillado. El presente capítulo ofrece una visión sobre las principales características de la intervención del Estado, al agregar algunos nuevos elementos de análisis en el subsector de aseo en torno a los subsidios, las contribuciones y el balance para el período 2003 – 2006.

No es propósito del capítulo adentrarse en los debates teóricos sobre la

naturaleza del Estado colombiano y las formas que adopta su intervención en la dinámica económica y social. Sí lo es, en cambio, aunar y revisar críticamente elementos empíricos y analíticos que permiten construir un panorama sobre la financiación de los servicios públicos que no han sido examinados con detenimiento desde la promulgación de Constitución de 1991.

VII.1. SERVICIO UNIVERSAL Y FONDOS DE SOLIDARIDAD

VII.1.1. Antecedentes legales

La Constitución Política de 1991 y el RSPD crearon un nuevo escenario

de prestación de los servicios, que permitió mejorar las condiciones a los prestadores y usuarios. Estas nuevas reglas han representado el mayor reto para la política económica y social, en particular en el manejo y asignación de los subsidios. La Carta fue amplia en el conjunto de derechos sociales que los ciudadanos deben tener al comprometer significativos recursos públicos mediante las transferencias (capítulo II) en la financiación de los servicios sociales que presentan una demanda en aumento.

La Carta de 1991 busco desarrollar instrumentos que permitieran

disminuir las desigualdades económicas, mejorar la distribución del ingreso, asegurar la igualdad en el acceso de oportunidades y desarrollar principios de solidaridad y de redistribución del ingreso en el artículo 13 establece que “todas las personas nacen libres e iguales ante la Ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades” luego agrega. “[…] El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.” 1027

En este mismo sentido la Corte Constitucional en 1993 preciso el

significado de solidaridad y redistribución del ingreso y justicia redistributiva en el marco de un Estado Social de Derecho al señalar que: “La Constitución de 1991, norma de normas en nuestro sistema jurídico instituye el Estado social de derecho y hace suyo el valor de la solidaridad. Esta nueva forma de Estado, elevada a principio rector del comportamiento del poder público colombiano tiene como característica esencial en el plano económico la de legitimarlo para

1027CONSTITUCION, Op. cit., artículo 13

375

intervenir en las relaciones privadas de producción, a través de una política fundada en el principio de solidaridad y en el papel redistributivo del Estado. Dentro de este contexto y acompañada del principio de solidaridad, la libertad económica se entiende, no como el "dejar hacer dejar pasar", propio del Estado liberal clásico, sino como la promoción de las condiciones sociales y económicas.”1028

Los principios constitucionales y la teoría económica coinciden en

establecer que algunos de los servicios públicos domiciliarios, como los de acueducto y saneamiento básico, se consideran como bienes meritorios. Por lo tanto, el Estado debe garantizar su provisión a los hogares más vulnerables mediante subsidios como uno de los principales mecanismos de costo efectivo, para los sectores de bajos ingresos que lo requieren. A diferencia de lo que ocurría antes de las reformas estructurales, el país cuenta con un conjunto de instrumentos como los FSRI para beneficio de los colombianos más pobres.

Sin embargo, los recursos del Estado son limitados, es por ello

necesario crear mecanismos para asignar los subsidios en los hogares más pobres. El aumento de las responsabilidades estatales en otras áreas, con igual o mayor impacto y retorno social, como la educación, la salud y la justicia, señaladas por la Carta, ha limitado la posibilidad del Estado y los entes territoriales de aumentar el gasto; por lo tanto, es necesario crear instrumentos claros para focalizar las subvenciones en los hogares más vulnerables para garantizar la provisión de servicios públicos y sociales.

El RSPD1029 señala que el Estado intervendrá en los servicios públicos,

en el marco de la Constitución Política para, entre otros, ampliar la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios, por medio de un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad. Esta norma preceptúa que constituyen instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos, todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos, especialmente a la gestión y obtención de recursos para la prestación de servicios y el otorgamiento de subsidios a las personas de menores ingresos.1030

En desarrollo de la Constitución el RSPD crea dos instrumentos, primero

es un sistema de subsidios con el cual se cobra una contribución a los estratos altos incluido los sectores comerciales e industriales con el fin de financiar los estratos más pobres. En la gráfica 48 se relaciona el porcentaje de subsidios aplicados a la tarifa por las normas existentes1031 y el número de hogares por estrato.

1028CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-040 del 11 de Febrero 1993, Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón, p. 16 1029Ibíd., artículo 2º 1030Ibíd.,artículo 3.7 1031RSPD, articulo 89.6, artículo 116 de la Ley 812 de 2003 y Decreto 57 de 2006 del MAVDT

376

GRÁFICA 48

Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6

% Hogares 22,3 41,2 27,1 6,3 1,9 1,2

% Subsidio -70,0 -40,0 -15,0 0,0 50,0 60,0

22,3

41,2

27,1

6,31,9 1,2

-70,0

-40,0

-15,0

0,0

50,060,0

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80Porcentajes de subsidios (-) contribuciones (+) y las familias por estrato

Fuente: RSPD y Dane

El segundo, con el fin de que el modelo cuente con fondos suficientes, los Consejos Municipales están en la obligación de crear los FSRI con el objetivo de recibir recursos provenientes del fisco nacional para cubrir sus necesidades de financiación. En otras palabras, el modelo cruza las contribuciones solidarias recaudadas con los subsidios otorgados y se determina la diferencia que debe aportar el presupuesto nacional mediante el SGP. Por lo tanto, los Consejos Municipales están en la obligación de crear los FSRI con el propósito de que del presupuesto del municipio se incorporen las transferencias asignadas de carácter público del orden nacional; lo anterior, con el propósito de que los usuarios de estratos 1, 2 y 3 se les pueda cubrir las necesidades de financiación de los subsidios.

Los FSRI del orden departamental, municipal y distrital a los que precisa

el artículo 89 del RSPD, fueron reglamentados para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, mediante los Decretos 565 de 19961032 y 1013 de 20051033. Para los cuales las apropiaciones para inversión en acueducto y saneamiento básico y los subsidios se clasificarán como gasto público social, como inversión social, para que reciban la prioridad que ordena el artículo 366 de la Constitución. El Decreto establece las fuentes de los recursos para otorgar los subsidios a través de los FSDI e identifica las siguientes:

• Los recursos provenientes de los aportes solidarios de los estratos 5 y 6 y de los comerciales e industriales.

• Los recursos obtenidos de otros FSDI del orden municipal, distrital y

departamental.

• Recursos de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, tanto los correspondientes a libre inversión como los que deben destinarse al sector.

1032MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, Decreto 565 de 1996, por el cual se reglamenta la Ley 142 de

1994 en relación con los FSRI del orden departamental, municipal y distrital para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.

1033MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Decreto 1013 de 2005, por el cual se establece la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.

377

• Recursos provenientes del 10% del impuesto predial unificado.1034 • Recursos de las regalías por concepto de explotación de recursos

naturales no renovables de propiedad del Estado.1035

• Recursos presupuestales de las entidades descentralizadas del orden nacional o territorial1036 de acuerdo con el Artículo 368 de la Constitución.

• Otros recursos presupuestales a los que se refiere el artículo 89.8 de la

Ley 142 de 1994.

La norma dispuso que los beneficiarios del subsidio sean los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 y establece que cada entidad prestadora de los servicios públicos deberá comunicar a la Secretaría de Hacienda, los requerimientos anuales de subsidios para cada servicio.1037 Así mismo señala que el ente territorial contabilizará los recursos destinados a asignar subsidios mediante cuentas especiales.1038

Igualmente, establece que el ente territorial realizará el estimativo de

recaudo por aporte solidario1039 y señalará el monto de los recursos aprobados por las autoridades competentes al FSRI y, cuando los recursos no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios previstos, la empresa prestadora de los servicios públicos deberá de ajustar las tarifas hasta conseguir el equilibrio requerido.1040 El Decreto 1013 de 2005 determina que los Concejos Municipales fijarán, mediante Acuerdo,1041 el porcentaje de aporte solidario necesario para cubrir dicho faltante.1042

Además, el Decreto 2825 de 2006,1043 que modificó el Decreto 057 de

2006, estableció que si se agotan los procedimientos para el equilibrio entre subsidios y contribuciones hasta el 31 de diciembre de 2006, los prestadores públicos de los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo deberán asumir los montos necesarios para alcanzar dicho equilibrio.

1034CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 44 de 1990, por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades extraordinarias, artículo 7 1035En virtud de la Ley 141 de 1994. 1036Las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios deberán informar a la comunidad, a través de medios de información masiva y por lo menos una vez al año, la utilización de manera precisa que dieron de los subsidios presupuestales. (Artículo 53 de la Ley 142 de 1994). 1037Costo económico de referencia es el estrato 4. 1038Si en un municipio un mismo servicio es prestado por diferentes entidades, cada una de ellas deberá llevar la contabilidad de aportes solidarios y subsidios de su zona. 1039Aporte solidario se define como la diferencia entre el valor que se paga por un servicio público domiciliario y el costo económico de referencia.

1040MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, Decreto 565 de 1996, por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994 en relación con los FSRI del orden departamental, municipal y distrital para los servicios de acueducto,

alcantarillado y aseo, artículo 5, marzo de 1996. 1041Para el caso del servicio de aseo se reportarán adicionalmente los resultados del aforo de los grandes generadores y la información de los pequeños productores y multiusuarios que lo hayan solicitado con fin de que contribuyan al financiamiento del servicio. 1042MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Decreto 1013, por el cual se establece la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, artículo 3 l, abril de 2005, 1043MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Decreto 2825, por el cual se modifican los artículos 4° y 7° del Decreto 057, agosto de 20 06.

378

VII.2. BALANCE ENTRE SUBSIDIOS Y CONTRIBUCIONES

VII.2.1. Comentarios metodológicos

El presente ejercicio tiene como propósito desarrollar los parámetros

que determinan las tendencias de los balances entre las contribuciones solidarias y los subsidios en el sector agua y saneamiento básico, particularmente en el sector de aseo. El análisis se enfoca en las contribuciones que realizan los estratos 5 y 6 y los sectores industrial y comercial y los subsidios otorgados en las tarifas con destino a los estratos 1, 2 y 3, en la modalidad de aseo ordinario. El ejercicio no incluye servicios especiales asociados al manejo de residuos sólidos como los desechos hospitalarios, residuos peligrosos, las actividades de corte de césped y poda de árboles, la recolección de escombros y el lavado del inmobiliario urbano por carecer de información.

La información utilizada proviene del Sistema Único de Información de

servicios públicos (en adelante SUI) que cuenta con reportes estructurados para siete servicios públicos para los años entre 2003 y 2006. Los reportes cubren cuatro temas: administrativo, comercial, financiero y técnico operativo. El SUI permite consultar la información que ha sido certificada por cada empresa a través del diligenciamiento de un formato único. El sistema tiene como objetivo eliminar asimetrías en la información y garantizar la consecución de datos completos.

De acuerdo con lo indicado en la Ley 689 de 2001,1044 la SSPD tiene la

obligación de administrar, operar y centralizar las estadísticas de los agentes y operadores que intervienen en la prestación de servicios públicos. También, tiene como objetivo estandarizar requerimientos de información y aportar las estadísticas que permitan a las Comisiones de Regulación, los Ministerios y las instituciones estatales evaluar los parámetros regulatorios.1045

Los datos sobre contribuciones y subsidios han sido tomados de la

información que las empresas reportan al SUI y se sometieron a un proceso de consistencia, tanto para los años estudiados, como para las ciudades escogidas con el propósito de garantizar su calidad y continuidad. Es relevante mencionar que se descartaron ciudades en razón a que carecían de estadísticas para el período o porque las cifras reportadas tenían cambios bruscos sin explicación aparente. En consecuencia, las conclusiones que se derivan de la información dependen de la calidad del SUI.

De un universo de 152 municipios y 186 empresas del país entre los

años 2003 y 2006 se seleccionó una muestra de 20 municipios y 36 operadores que reportaron información confiable y depurada. Se contemplaron tres criterios: El primero, que cada municipio hubiera reportado la información sobre contribuciones y subsidios para el período analizado. El segundo, que cada ente territorial cuente con un catastro de usuarios discriminado por 1044CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 689 de 2001, por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994. 1045SSPD, documento del Sistema Único de Información de Servicios Públicos (SIU), de la SSPD, http:// www.sui.gov.co/ pp.1-20. [citado 6 diciembre de 2007].

379

estratos, con el fin de analizar la cantidad de suscriptores que recibieron subsidios y otorgaron contribuciones. El tercero, que los municipios escogidos se encuentren dentro de las 25 ciudades más grandes del país.

En el cuadro 56 se registra el número de empresas y municipios

reportados para el período en el SUI. CUADRO 56

2003 2004 2005 2006

161 124 183 141

193 145 235 171

Fuente : SSPD- SUI- Cálc u los propios

Tota l de munic ipios y empres as repor tados a la SSPD - SUI

A ños

Total de munic ip ios repor tados por e l SUI

Munic ipios

Tota l de empres as repor tados por e l SUI

Empres as

La muestra seleccionada es muy representativa en aras de analizar las tendencias de los subsidios y contribuciones en el sector de aseo, en razón a que representa el 78% de los aportes solidarios y el 90% de los subsidios frente al total nacional, donde las cuatro principales ciudades representan el 73% de las contribuciones y el 60% de los subsidios. Mientras las 16 ciudades solo participan con cerca del 17% frente al total de estas dos variables. (Cuadro 57). CUADRO 57

2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6

4 4 4 4

4 2 % 7 1 % 6 4 % 6 2 %

T o ta l C o n tr ib u c io n e s 6 3 % 7 5 % 7 7 % 7 8 %

1 6 1 6 1 6 1 6

3 0 % 1 4 % 1 4 % 1 2 %

2 9 % 1 6 % 1 1 % 1 2 %

2 0 2 0 2 0 2 0

7 2 % 8 5 % 7 8 % 7 4 %

9 2 % 9 1 % 8 7 % 9 0 %

F u e n te : S S P D - S U I- C á lc u lo s p ro p io s

Añ o s

G ra n d e s c iu d a d e s

C iu d a d e s in te rm e d ia s

2 0 P r in c ip a le s c iu d a d e s

T o ta l S u b s id io s

P a r ti c ip a c ió n d e la s 2 0 p r in c ip a le s c iu d a d e s e n lo s s u b s id io s y c o n tr ib u c io n e s

T o ta l C o n tr ib u c io n e s

T o ta l S u b s id io s

T o ta l C o n tr ib u c io n e s

T o ta l S u b s id io s

Estas variables permiten conocer el monto de las contribuciones y el valor de los subsidios sectoriales y cuantificar el déficit o superávit de los montos, así como por sustracción las asignaciones de origen público de carácter municipal o nacional siguiendo la ecuación: SUBSIDIOS (ESTRATOS 1, 2, Y 3) – CONTRIBUCIONES

(ESTRATOS 5 Y 6 Y SECTORES COMERCIALES E INDUSTRIALES) = BALANCE

SUPERAVITARIO O DEFICITARIO.

La muestra se desagregó así: El primer grupo lo conforman las empresas sectoriales de las cuatro principales ciudades del país, a saber:1046 Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla. El segundo grupo, está compuesto por

1046Bogotá, (Aseo Técnico de la Sabana S.A. E.S.P., Ciudad Limpia Bogotá S.A. ESP., Consorcio Aseo Capital S.A, E.S.P, Limpieza Metropolitana S.A E.S.P.), Cali, (Empresa de Servicio Público de Aseo de Cali. E.S.P), Medellín (Empresas Varias de Medellín E.S.P.) y Barranquilla (Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P).

380

las empresas de las denominadas ciudades intermedias. El análisis se centra en una muestra de 16 municipios incluyendo algunas capitales de departamento. El grupo está conformado por los siguientes municipios:1047 Armenia, Bucaramanga, Cúcuta, Dosquebradas, Floridablanca, Manizales, Palmira, Pamplona, Pereira, Popayán Cartagena, Santa Marta, Sincelejo, Soacha, Tulua, Villavicencio.

Es necesario indicar que de acuerdo con el marco regulatoria el servicio

de aseo, no se contabiliza como asignaciones municipales el monto de las inversiones realizadas directamente por los entes territoriales. No obstante, es necesario señalar que en la mayoría de ciudades del país se asignan subsidios de oferta mediante la compra de terrenos para la adecuación del sitio de disposición final. Sin embargo, se desconoce el monto de los recursos de ese gasto, puesto que los alcaldes no suministran esa información a la SSPD.1048

VII.2.2. Balance entre contribuciones y subsidios d e las principales ciudades.

Para la muestra escogida de las principales ciudades se presentan los

datos relacionados de las contribuciones, los subsidios y el balance para el cuatrienio (2003-2006) tanto para el total del sector de agua y saneamiento básico como para las ciudades principales e intermedias del servicio de aseo; luego se hacen observaciones sobre su evolución y se compara frente con el total nacional. CUADRO 58

Año 2003 % 2004 % 2005 % 2006 %

Subsidios AAA 601.863.531.685 611.753.422.786 814.043.679.356 523.524.908.784

Subsidios aseo 55.743.294.584 9% 123.592.142.861 20% 103.087.962.785 13% 124.728.938.302 24%

Contribuciones AAA 228.827.714.968 249.384.851.650 321.812.519.922 331.918.990.039

Contribuciones Aseo 25.453.971.139 11% 46.733.492.752 19% 57.285.206.625 18% 72.752.220.681 22%

Balance AAA -373.035.816.717 -362.368.571.136 -492.231.159.434 -191.605.918.746

Balance Aseo -30.289.323.444 8% -76.858.650.109 21% -45.802.756.159 9% -51.976.717.622 27%

Total subsidios, contribuciones y balance de Acueducto Alcatarillado y Aseo (AAA) y participaciones aseo 2003 -2006

Fuente : SUI- SSPD, Cálculos propios

Para el período analizado la asignación de subsidios y contribuciones del subsector de aseo, dentro del sector de saneamiento básico, (acueducto, alcantarillado y aseo) aumentó su contribución. En efecto, para el año 2003, los subsidios recibidos por el sector de saneamiento ascendieron a cerca de $600.000 millones, mientras los de aseo solo alcanzaban $25.000 mil millones, 1047Armenia, (Servicios Generales S.A. E.S.P.), Bucaramanga, (Empresa Municipal de Piedecuesta ESP, Metroaseo S.A. ESP, Empresa Municipal de Aseo Alcantarillado y Acueducto de Floridablanca ESP, Cara Limpia S.A. E.S.P, Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P), Cúcuta, (Aseo Urbano de los Patios S.A. E.S.P., Aseo Urbano S.A. E.S.P, Proactiva Oriente S.A. E.S.P.), Dosquebradas, (Serviciudad ESP Compañía de Servicios Públicos Domiciliarios S.A. ESP), Floridablanca, (Metroaseo S.A. E.S.P, Empresa Municipal de Aseo Alcantarillado y Acueducto de Floridablanca E.S.P, Cara Limpia S.A. E.S.P). Manizales (Empresa Metropolitana de Aseo S.A. E.S.P.), Palmira (Palmirana de Aseo S.A. E.S.P.) Pamplona (Empresa de Servicios Públicos de Pamplona S.A. E.S.P.), Pereira (Compañía de Servicios Públicos Domiciliarios S.A. ESP y Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P.), Popayán (Grupo de Aseo Municipal de Popayán S.A. ESP) Santa Marta (Interaseo S.A E.S.P), Sincelejo (Aseo Sincelejo Limpio S.A. E.S.P.), Soacha (Servicios Generales S.A. E.S.P.) Tulua (Tulueña de Aseo S.A. E.S.P.), Villavicencio. (Bioagricola del Llano S.A ESP). 1048SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, Balance entre asignaciones municipales, contribuciones y subsidios aplicados a los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, 2001-2004, Documento Interno, p.70, Bogotá, Colombia, julio 2005.

381

lo que significaba una participación del 9%, en contraste, para el año 2006 lo subsidios del sector caen $52.3000 millones, mientras los del subsector de aseo ascienden a $72.000 millones lo que equivale a una contribución de 24%. Una tendencia parecida se presenta en las contribuciones al pasar de representar el 11% en 2003 a participar en el 22%, similar comportamiento presenta el balance de todo subsector de aseo como se aprecia en el cuadro 58.

Es relevante advertir que el subsector de aseo no presenta un peso

significativo frente al desbalance entre subsidios y contribuciones del sector de acueducto y alcantarillado, en efecto, mientras las necesidades de recursos del sector aseo suman un cifra superior cinco mil millones de pesos, el de acueducto y alcantarillado superan los $350 mil millones.

Con respecto al subsector de aseo el total de las contribuciones a nivel

nacional registradas en el cuatrienio ascendieron a $202.224 millones de pesos, mientras los subsidios alcanzaron $407.452 millones lo que representa un desbalance de $204.927. En otras palabras, para los cuatro años analizados los subsidios otorgados en el sector de aseo fueron financiados en el 50% de las contribuciones otorgadas de los estratos 5 y 6 y los sectores comercial e industrial.

Es interesante indicar que para los años estudiados las contribuciones

vienen ganando participación en el financiamiento de los subsidios. En efecto, pasan de ser el 46% el año 2003 al 58% para el 2006; lo cual significa que el déficit para cada año, es en menor proporción financiado con la asignación de recursos provenientes de los entes territoriales y por los FSRI. (Cuadro 59) CUADRO 59

Año Total Contribuciones Total Subsidios Balance

2003 25.453.971.139 55.743.294.584 -30.289.323.444

2004 46.733.492.752 123.592.142.861 -76.858.650.109

2005 57.285.206.625 103.087.962.785 -45.802.756.159

2006 72.752.220.681 124.728.938.302 -51.976.717.622

Total período 202.224.891.198 407.152.338.532 -204.927.447.334

Servcio de aseo, subsidios, contribuciones y balance 2003 -2006

Fuente : SUI- SSPD, Cálculos propios.

Entre el año 2003 y 2006 también se observó un aumento del 71% del déficit entre subsidios y contribuciones, con lo cual pasó de $30.289 millones en el año 2003 a uno de $72.752 millones para 2006 a pesar del vertiginoso crecimiento promedio de las contribuciones y los subsidios en el 30% y 22% respectivamente. Lo anterior indica que las contribuciones pasaron de $25.453 millones a $72.772 millones, mientras los subsidios lo hicieron de $55.773 millones de pesos a $124.778 millones.

En preciso destacar el peso a nivel nacional que tienen las cuatro

grandes ciudades1049 dentro del balance de subsidios y contribuciones al explicar el 62% de los subsidios y 78% de las contribuciones del total. Sin embargo, cuando se totaliza los 20 municipios incluidos en la muestra para el

1049Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla

382

año 2006 se explica el 74% de los subsidios y el 90% de las contribuciones como se registra en el cuadro 60. CUADRO 60

Mu n ic ip io 4 Ciu d a d e s % 1 6 C iu d a d e s % 2 0 c iu d a d e s

S u b s id io s 2 0 0 3 2 3 .3 3 4 .3 7 9 .0 2 9 4 2 % 1 6 .9 4 3 .9 2 0 .3 7 0 3 0 % 7 2 %

Co n tr ib u c io n e s 2 0 0 3 1 5 .9 5 8 .2 6 0 .6 4 1 6 3 % 7 .3 4 1 .9 2 5 .1 3 3 2 9 % 9 2 %

B a la n c e 2 0 0 3 - 7 .3 7 6 .1 1 8 .3 8 8 - 9 .6 0 1 .9 9 5 .2 3 6

S u b s id io s 2 0 0 4 8 7 .3 5 3 .6 6 3 .3 7 9 7 1 % 1 7 .6 3 8 .3 6 9 .3 4 0 1 4 % 8 5 %

Co n tr ib u c io n e s 2 0 0 4 3 5 .0 5 0 .2 1 8 .6 9 3 7 5 % 7 .5 0 0 .7 0 8 .7 9 5 1 6 % 9 1 %

B a la n c e 2 0 0 4 -5 2 .3 0 3 .4 4 4 .6 8 6 - 1 0 .1 3 7 .6 6 0 .5 4 5

S u b s id io s 2 0 0 5 6 6 .3 7 0 .3 1 9 .1 6 1 6 4 % 1 4 .4 3 7 .1 1 9 .1 0 9 1 4 % 7 8 %

Co n tr ib u c io n e s 2 0 0 5 4 3 .9 6 0 .2 8 9 .7 1 5 7 7 % 6 .0 5 9 .7 4 4 .0 9 5 1 1 % 8 7 %

B a la n c e 2 0 0 5 -2 2 .4 1 0 .0 2 9 .4 4 6 - 8 .3 7 7 .3 7 5 .0 1 4

S u b s id io s 2 0 0 6 7 7 .4 6 8 .5 5 2 .8 6 7 6 2 % 1 5 .3 9 4 .7 9 8 .8 6 7 1 2 % 7 4 %

Co n tr ib u c io n e s 2 0 0 6 5 6 .6 4 7 .0 2 7 .7 4 9 7 8 % 9 .0 2 4 .8 9 0 .4 3 5 1 2 % 9 0 %

B a la n c e 2 0 0 6 -2 0 .8 2 1 .5 2 5 .1 1 9 - 6 .3 6 9 .9 0 8 .4 3 2

Fu e n te : S UI- S S PD, Cá lc u lo s p r o p io s

To ta l s u b s id io s y c o n tr ib u c io n e s d e 4 g r a n d e s c iu d a d e s y 1 6 c iu d a d e s c o n s u p a r tic ip a c ió n %

Para las ciudades de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla, (4 grandes ciudades) los recursos asignados por concepto de subsidios pasan de $23.334 millones en el 2003 a $77.468 millones de pesos en el 2006, con lo cual estas ciudades aumentan su participación nacional en el monto de subsidios de 42% en el 2003 al 62% en el 2006. Para el caso de las contribuciones presentan la misma tendencia, es decir, pasan del 63% en el 2003 al 78% en el 2006. En cuanto el balance para el período se incrementa el desequilibrio de $16.978 millones en 2003 a $27.191 millones en el 2006.

En contraste, las 16 ciudades intermedias pierden 18 puntos en la

contribución del total nacional de los subsidios para el período, al declinar de 29% al 12% entre el 2003 y 2006. En cuanto, el balance entre contribuciones y subsidios disminuyó el déficit de $9.601 millones en el 2003 a $6.369 millones para 2006. CUADRO 61

Es t r a to s 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6

Es t r a to 1 2 9 % 2 1 % 2 4 % 2 5 %

Es tr a to 2 4 4 % 5 1 % 5 2 % 5 2 %

Es tr a to 3 2 7 % 2 8 % 2 4 % 2 3 %

T o ta l S u b s id io s 1 0 0 % 1 0 0 % 1 0 0 % 1 0 0 %

Es tr a to 4 0 % 0 % 0 % 0 %

Es tr a to 5 3 7 % 3 0 % 2 6 % 2 0 %

Es tr a to 6 3 4 % 3 0 % 2 3 % 1 7 %

In d u s t r ia l 4 % 2 % 2 % 3 %

C o m e r c ia l 2 1 % 3 2 % 4 5 % 6 0 %

O tr o s 3 ,9 % 4 ,9 % 4 ,0 % 0 ,4 %

T o ta l C o n t r ib u c io n e s 1 0 0 % 1 0 0 % 1 0 0 % 1 0 0 %

U s u a r io s s u b s id ia b le s y a p o r ta n te s s e r v ic ic io d e a s e o 2 0 0 3 - 2 0 0 6

F u e n te : S U I- S S PD , C á lc u lo s p r o p io s

Según la información reportada al SIU, dentro del análisis es interesante conocer cuáles son los usuarios que reciben subsidios y otorgan contribuciones solidarias. Como antes se mencionó, el régimen tarifario se

383

basa en un principio básico que los usuarios de los estratos altos, incluidos usuarios comerciales e industriales, ayuden a financiar a los suscriptores de estratos bajos, el pago de las tarifas de los servicios públicos. Para el caso del servicio de aseo del total de subsidios otorgados correspondieron a los estratos 1, 2 y 3 en 25%, 52% y 23% respectivamente para el año 2006. (Cuadro 61)

En contraste, los sectores comerciales e industriales vienen ganando participación al pasar del 25% al 63%, donde el sector que mayores recursos aporta los sobreprecios es el sector comercial con cerca del 60%. Esta alta participación en las contribuciones se explica por el número de pequeños negocios de comercio existentes en el país. Estos usuarios se dividen en categorías asociadas al volumen medio de producción, siguiendo los cálculos tarifarios establecidos por la CRA.1050

De acuerdo con el marco regulatorio los pequeños productores1051 son

usuarios residenciales que producen menos de un metro cúbico de residuos al mes, en un área de 20 m2 y se encuentran en forma independiente dentro de una vivienda. Esta definición permitió que los operadores del servicio pudieran clasificar e identificar nuevos usuarios incluyéndolos en el catastro de usuarios que contribuyen con los subsidios.

Para el período estudiado, el estrato 2 es el que mayores contribuciones

recibe con un porcentaje superior al 50%. Para el año 2006 los estratos 1 y 3 reciben en promedio la cuarta parte del total asignado. Al sumar los estratos 1 y 2 los subsidios asignados alcanzan el 77%. El comportamiento está relacionado con los subsidios que recibían los estratos 1, 2 y 3 entre diciembre de 1997 y 20061052 con respecto al costo de referencia, (el estrato 4). Como se presenta en el cuadro 62 para diciembre de 1996 pagan el 13%, 24% y 52% de la tarifa, tendencia que muestra que los subsidios presentaban niveles demasiados altos que desbordan cualquier criterio de solidaridad. Situación que se cambia a partir de 1999 con el plan de transición tarifario o rebalanceo que culmina con el desmonte de los subsidios extralegales en diciembre de 2005.1053 CUADRO 62

1050CRA, Resolución 151, Op. cit., capítulo 2 sección 1.2.1 y sección 4.2.3. 1051MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Decreto 1713 agosto de 2002, artículo 1, definiciones. 1052De acuerdo con las tarifas reportadas por las empresas a al CRA y consolidado dichos valores entre diciembre de 1999 y de 2006 y con otras fuentes como la base de datos de Económica Consultores, las tarifas fueron organizadas por las catorce principales ciudades del país y deflactadas con el índice de IPC base 100 = 1998, publicado por el DANE. 1053El mecanismo de los subsidios y sobreprecios, consagrado en el RSPD, señaló los topes máximos de éstos y el término para alcanzar dichos porcentajes. Como resultado de dichas disposiciones, los modelos tarifario y de subsidio determinaban para los prestadores, los parámetros de costos y unas formulas tarifarías para los componentes del servicio, de tal manera que cada empresa prestadora calculara su tarifa y el plan de transición tarifaría, consistente, en incrementos mensuales de estas, con el fin de llegar a los porcentajes de subsidios y contribuciones señalados por el legislativo.

384

E s tra to s d ic - 96 d ic - 0 3 d ic - 0 4 d ic - 0 5 d ic - 0 6

E s tra to 1 13 38 42 52 55

E s tra to 2 26 55 57 66 69

E s tra to 3 52 81 83 87 92

E s tra to 4 0 0 0 0 0

E s tra to 5 96 101 100 100 111

E s tra to 6 235 184 181 160 170

P ro m e d io d e s u b s id io s y s o b re p e re cio s co n re s p e cto a l e s tra to 4

Fu e n te : Ta rifa s C R A. C á lcu lo s p ro p io s . B a s e 1 9 9 8 = 1 0 0 . D a n e 1 4 c iu d a d e s Posteriormente, ese comportamiento se revierte con la expedición de

Ley 812 de 2003 que permitió que los subsidios otorgados para los estratos 1 y 2 se aumentaran al 70% y 50% respectivamente. Se puede notar que esta medida permitió que los usuarios de los estratos 1 y 2 tuvieran un alivio tarifario al asignarles mayores subsidios, situación que contrasta, con el mayor esfuerzo fiscal que tuvieron que realizar los municipios y la Nación mediante nuevos recursos.

En cuanto a las asignaciones realizadas por los estratos 5 y 6

presentaron una rápida participación durante el cuatrienio (2003 - 2006) al pasar del 71% en el año 2003 al 37% en el 2006 lo que representa una declinación de cerca del 50%. Esta tendencia se explica porque se observó una caída en los aportes tarifarios en los estratos 5 y 6 al final del período de transición, cuya tendencia fue también desmontar las contribuciones a pesar de que en estos estratos superan en promedio más del 100% del costo del servicio. En efecto, para diciembre de 2006 se siguen registrando altos porcentajes de aportes tarifarios en los estratos 5 y 6 que superan en el doble del costo del servicio a pesar que se encuentran al final del período de transición.

VII.2.3. Evolución del número de usuarios

En el período analizado se presentó un incremento en el número de usuarios atendidos por los prestadores del servicio de aseo considerados en la muestra estudio, al pasar de 4.738.137 en el 2003 a 5.613.770 en el 2006 lo que significa un crecimiento del 18%. El incremento se atribuye a los siguientes eventos:

(i) Los prestadores mediante el desarrollo de una mejor gestión

comercial lograron actualizar el catastro de usuarios a través de levantamiento de información en las zonas o barrios donde prestan el servicio.

(ii) Debe considerarse el efecto del crecimiento en el sector de la construcción en todos los estratos y en particular el de vivienda de interés social. En efecto, como se aprecia en el cuadro 63, el PIB del sector nacional entre el año 2003 y 2006 crece a precios constantes en forma sostenida entre el 4% y el 5%, en contraste, el sector de la construcción para el mismo período lo hace entre el 13,3% y el 17,3%. CUADRO 63

385

A ñ o s 1 2 , 4 % 2 , 3 %2 0 0 3 1 3 , 3 % 4 , 0 %2 0 0 4 1 2 , 1 % 5 , 2 %2 0 0 5 1 2 , 1 % 5 , 2 %2 0 0 6 1 7 , 3 % 5 , 7 %

F u e n t e : D a n e , 2 0 0 6 , c á l c u l o s p r o p i o s ( * D a t o p r e l i m i n a r )

T a s a d e c r e c i m i e n t o P I B n a c i o n a l y d e l a c o n s t r u c c i ó n ( p r e c i o s c o n s t a n t e s d i c d e 1 9 9 4 )

(iii) La incorporación de nuevos usuarios residenciales acogiendo la definición de la Resolución 151 de 20011054 y el Decreto 1713 de 20021055 donde se considera como servicio de aseo residencial el prestado a aquellos locales que ocupen menos de veinte metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un metro cúbico de residuos sólidos al mes. Es así como por ejemplo, que una factura del servicio de aseo a una misma vivienda puede tener uno más de un suscriptores es dependiendo del número de locales.

(iv) En ciudades las unidades residenciales se encuentran divididas de

acuerdo con la existencia de medidores de agua. Lo cual implica que una vivienda tendrá tantas unidades residenciales como medidores presente. De acuerdo con lo regulado en el contrato de condiciones uniformes para el servicio de aseo el número de unidades independientes se clasifican como nuevos usuarios.

En 2006, los operadores del servicio de aseo atendieron un total de

5.613.770 usuarios, el 76% de los cuales aparecen concentrados en los estratos 1, 2 y 3, que son, al mismo tiempo los estratos que mantienen su contribución superior al 75% en el período, lo cual significa que pasaron en el año 2003 de 3.727.925 a 4.281.901 en el año 2006, lo que representa un crecimiento en términos absolutos del 15%.

Del total de suscriptores de los estratos 1, 2 y 3 en el año 2006, un 32%

correspondió al estrato 2 con un 1.857.845 y representa la mayor participación dentro de los estratos subsidiables, seguido con el estrato 3 con 1.689.157 que participa con el 30%, en contraste, el estrato 1 solo participa con el 13% del total de usuarios. (Cuadro 64). CUADRO 64

1054CRA, Resolución CRA 151, Op. cit., Artículo 1.2.1.1., define a los pequeños productores como: Son usuarios no

residenciales los que generan residuos sólidos en volumen menor a un metro cúbico mensual y usuario residencial lo define como la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad residencial privada o familiar, y se beneficia con la prestación del servicio de aseo.

1055Decreto 1713 de 2002 de agosto de 2002, define como usuario residencial como toda persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad residencial privada o familiar y, se beneficia con la prestación del servicio de aseo. Se considera como servicio de aseo residencial el prestado a aquellos locales que ocupen menos de veinte metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un metro cúbico de residuos sólidos al mes.

386

Estratos 2003 % 2004 % 2005 % 2006 %

Estrato 1 614.884 13% 659.069 12,8% 690.210 13% 734.899 13%

Estrato 2 1.526.163 32% 1.617.596 31,5% 1.708.282 32% 1.857.845 33%

Estrato 3 1.586.878 33% 1.665.291 32,4% 1.704.771 32% 1.689.157 30%

Estrato 4 474.686 10% 504.886 9,8% 508.663 10% 513.512 9%

Estrato 5 215.183 4,5% 224.117 4,4% 223.913 4,2% 214.716 3,8%

Estrato 6 121.294 2,6% 125.283 2,4% 131.302 2,5% 126.997 2,3%

Industrial 21.566 0,5% 10.338 0,2% 22.576 0,4% 18.790 0,3%

Comercial 160.576 3,4% 272.059 5,3% 334.414 6,3% 439.504 7,8%

Oficial 9.145 0,2% 47.106 0,9% 10.827 0,2% 12.688 0,2%

Otros 7.762 0,2% 15.573 0,3% 5.358 0,1% 5.662 0,1%

Total 4.738.137 100% 5.141.318 100% 5.340.316 100% 5.613.770 100%

Catastro de usuarios y porcentaje por estratos años 2003 -2006

Fuente: SSPD - SUI, 20 municipios y 37 empresas En el mismo período se atendieron en promedio cerca de 500.000

usuarios que no reciben subsidios ni otorgan contribuciones y, fueron localizados en el estrato 4. Lo anterior significa que estos suscriptores entre los años 2003 y 2006 mantienen su participación entre el 9% y 10% dentro del total de usuarios del servicio de aseo.

Para el año 2006 el total de suscriptores residenciales atendidos por los

operadores en los estratos 5 y 6 ascendió a 336.477 con una participación del 7% respecto del total de clientes residenciales. Es relevante señalar que durante el cuatrienio la participación del número de usuarios de estos estratos fluctúa entre 6% y 7% dentro del total usuarios.

Así mismo, el estrato 5 para el período disminuyó levemente su

participación en 0,22% lo que significó una caída del número de usuarios de 215.183 en el año 2003 a 214.716 para el 2006. La reducción del número de suscriptores en ese estrato está asociada a los procesos de reestratificación socioeconómica1056 que tienen derecho los usuarios frente a los entes territoriales. En contraste, el estrato 6 pasa de 121.294 usuarios a 126.997 lo que representa un crecimiento de 4,7% entre los años 2003 y 2006.

Para todo el período la mayor participación de usuarios no residenciales

la poseen el sector comercial con el 7% frente al total para 2006, con un crecimiento sostenido para los cuatro años por la introducción del Decreto 1713 de 2002, al pasar de 160.576 usuarios en el año 2003 a 439.504 para el año 2006, lo que representa un crecimiento, en términos absolutos del 174% y, unas tasas de crecimiento de 69%, 23%, y el 31% para los años 2004, 2005 y 2006 respectivamente.

1056CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 732 del 31 de enero de 2002, por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado. En el “artículo 5º sostiene que cuando cualquier persona natural o jurídica manifieste dudas sobre la correcta realización de las estratificaciones, es decir, sobre la forma como fueron aplicadas de manera general las metodologías, el DNP emitirá un concepto técnico y, si lo considera necesario, ordenará al Alcalde la revisión general o parcial de las estratificaciones fijando los plazos para la realización, adopción y aplicación e informando a las autoridades de control y vigilancia competentes. Así mismo, para reclamos individuales el artículo 6o.sostiene que “Toda persona o grupo de personas podrá solicitar a la Alcaldía, en cualquier momento, por escrito, revisión del estrato urbano o rural que le asigne. Los reclamos serán atendidos y resueltos en primera instancia por la respectiva Alcaldía y las apelaciones se surtirán ante el Comité Permanente de Estratificación de su municipio o distrito. En ambos casos y también para mantener actualizadas las estratificaciones, se procederá de acuerdo a la reglamentación que establezca el DNP atendiendo a las metodologías”.

387

El sector oficial mantiene su participación para el cuatrienio en cerca de 0,2% lo que significa que para los años 2003 a 2006 esta clase de usuarios representaron cerca de 12.000.1057 Por último, dentro de los otros usuarios, que para el año 2006 eran cerca de 5.500 y que participan con el 0,1% dentro del total, se encuentran los denominados sin ánimo de lucro como: clínicas, hospitales, comisarias, puestos y centros de salud, entre otras instituciones.1058

Con respecto a los usuarios oficiales y otros es necesario señalar que

en concordancia con lo establecido en el artículo 89 del RSPD, les corresponde a las Comisiones de regulación exigir a todos aquellos que prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas deben distinguir entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para otorgar subsidios y aportar contribuciones.

El RSPD no determinó de manera expresa que los inmuebles de

sectores oficiales y otros usuarios tuvieran que pagar el valor de la contribución a que se refiere el artículo antes indicado la norma tan sólo delimitó esta obligación tributaria para inmuebles residenciales de estratos 5 y 6 y los sectores industriales y comerciales, es decir, a dichos usuarios se les exime del cobro de factores de sobreprecio.

Del análisis de la composición de los usuarios y sectores para el servicio

de aseo para el período 2003 a 2006 se puede evidenciar que la mayor cantidad de usuarios del servicio está concentrada en los estratos 1, 2 y 3 que son los estratos subsidiables, cuya participación se encuentra alrededor del 76%. En contraste los usuarios aportantes (estratos 5 y 6 y comerciales e industriales) solo representan en promedio alrededor del 13%, mientras los usuarios neutros estrato 4, oficiales y otros representan en promedio 10%. De la composición del catastro de usuarios del servicio de aseo sigue el patrón nocional que advierte que en la mayoría de municipios del país no hay suficientes usuarios residenciales, industriales y comerciales que permitan generar los recursos necesarios para cubrir los subsidios requeridos de los bajos estratos 3, de acuerdo con establecido por la Ley. Ver cuadro 65. CUADRO 65

1057La SSPD a través del SUI ha venido depurando a este tipo de suscriptores en los dos últimos años. Por tal razón para el año 2005 participa con 45.000 usuarios al ser reclasificados de acuerdo con el uso del suelo. 1058SSPD, concepto 99-378 de la Oficina Jurídica de la SSPD y la Resolución CRA 235 de 2002, señala en el literal C que los usuarios no residenciales, son sujetos de aportes solidarios con excepción de los sectores oficiales y especiales, tal como lo establece el artículo 87 del RSPD.

388

A ñ o s 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6

E s t r a t o 1 1 3 % 1 2 , 8 % 1 3 % 1 3 %

E s t r a t o 2 3 2 % 3 1 , 5 % 3 2 % 3 3 %

E s t r a t o 3 3 3 % 3 2 , 4 % 3 2 % 3 0 %

T o t a l 7 9 % 7 7 % 7 7 % 7 6 %

E s t r a t o 5 4 , 5 % 4 , 4 % 4 , 2 % 3 , 8 %

E s t r a t o 6 2 , 6 % 2 , 4 % 2 , 5 % 2 , 3 %

In d u s t r ia l 0 , 5 % 0 , 2 % 0 , 4 % 0 , 3 %

C o m e r c ia l 3 , 4 % 5 , 3 % 6 , 3 % 7 , 8 %

T o t a l 1 0 , 9 % 1 2 , 3 % 1 3 , 3 % 1 4 , 3 %

E s t r a t o 4 1 0 % 9 , 8 % 1 0 % 9 %

O f ic ia l 0 , 2 % 0 , 9 % 0 , 2 % 0 , 2 %

O t r o s 0 , 2 % 0 , 3 % 0 , 1 % 0 , 1 %

T o t a l 1 0 % 1 1 % 1 0 % 9 %

T o t a le s 1 0 0 % 1 0 0 % 1 0 0 % 1 0 0 %

F u e n t e : S S P D - S U I, 2 0 m u n ic ip io s y 3 7 e m p r e s a s

U s u a r io s y p o r c e n t a je d e p a r t ic ip a c ió n p o r e s t r a t o s

U s u a r io s s u b s id ia b le s

T o t a l a p o r t a n t e s

U s u a r io s n e u t r o s

El problema se agudiza aun más en la medida que las tasas de crecimiento de los usuarios subsidiables registran incrementos más rápidos que la de los aportantes. En efecto, mientras los usuarios subsidiados crecen en el orden del 15% al de los sectores aportantes (estratos 5 y 6) presentan incrementos del 1,6% donde se destaca la leve caída del estrato 5 en 0,22% y el lento crecimiento del estrato 6 en 4,7%, mientras el sector comercial es el que mayor dinámica al presentar un aumento del 171%, sin embargo, su participación dentro del total es de apenas el 7%.

El desbalance entre subsidios y contribuciones en el servicio de aseo

tiene diferentes impactos negativos en el medio ambiente, la calidad de vida de los habitantes y en el esfuerzo fiscal de los entes territoriales, dentro de los que se cuentan los siguientes:

i. Se retrasan o no se realizan las inversiones necesarias para incrementar la cobertura, dado la lenta incorporación de nuevos vehículos recolectores o su escasa o nula reposición en el caso de barrido.

ii. Surge la imposibilidad de utilizar e incorporar nuevas tecnologías en cada etapa del servicio, todo lo cual podría desmejorar calidad, continuidad y la cobertura del servicio; hecho explicado por la contracción en el flujo de caja de las empresas.

iii. El deficiente cubrimiento de la estructura de costos y gastos propios del servicio, dada la obligación de disponer los residuos sólidos en rellenos sanitarios e incorporar sistemas más amigables con el medio ambiente como el tratamiento al biogás y a los lixiviados de acuerdo con lo señalado en la Resolución 1390 de 2005.1059

1059MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Resolución 1390 de 2005, por la cual se establecen directrices y pautas para el cierre, clausura y restauración o transformación técnica a rellenos sanitarios de los sitios de disposición final a que hace referencia el artículo 13 de la Resolución 1045 de 2003 que no cumplan las obligaciones indicadas en el término establecido en la misma.

389

iv. Existen otros efectos indirectos para el caso de las familias de los estratos 1 y 2 y los sectores rurales que no tienen acceso a servicios por falta de infraestructura y deben que disponer en sitios clandestinos o quemarlos generando daños al medio ambiente.

Para el caso que nos ocupa, el no pago de la tarifa por parte de los

usuarios ante la carencia de subsidios estatales trae como consecuencia que no se realicen las inversiones necesarias para mantener y mejorar el servicio. Tal hecho la teoría económica de la regulación lo denomina de bajo nivel, es decir, que a pesar de ofrecerse el servicio no se presta en las mejores condiciones (baja calidad y poca cobertura).1060

VII.3. BALANCE ENTRE CONTRIBUCIONES Y SUBSIDIOS EN EL SECTOR

DE ASEO DE CUATRO GRANDES CIUDADES 2003-2006

A continuación se estudiará el balance de las contribuciones y subsidios

en las cuatro principales ciudades del país que operan en el sector de aseo bajo la modalidad de servicio estándar.1061El resultado del ejercicio permitirá apreciar de qué manera el déficit o superávit que acumulan las cuatro principales ciudades, representa la mayor parte del consolidado nacional, independientemente del peso deficitario de las 16 empresas de la muestra.

Así mismo, es necesario destacar en primer término, como antes se advirtió el peso significativo que tiene a nivel nacional, las cuatro principales ciudades, tanto, en contribuciones, como en subsidios para el período analizado, lo que permite entender la magnitud del balance a nivel nacional. En segundo término, la observación comparada de los balances anuales permite por una parte, estudiar las cuatro grandes ciudades y por el otro, el agregado de la 16 ciudades de la muestra, donde se registran dos tipos variables. Una variable es de carácter total y contiene todos los datos utilizados en el cálculo de subsidios, contribuciones y el balance y, otra está destinada a analizar tanto el número y el valor monetario de los usuarios que aportan y contribuyen en el balance.

Igualmente, dentro del análisis los operadores se dividen en dos. Los

primeros, que registran un desbalance persistente entre subsidios y contribuciones como los que presentan ciudades como: Barranquilla, Bogotá y las 16 ciudades de la muestra. Los segundos, prestadores como los de Cali y Medellín que muestran un superávit durante el período explicado porque otorgan porcentajes diferentes de subsidios y sobreprecios a los establecidos por el RSPD y las normas reglamentarias.

VII.3.1. Bogotá Distrito Capital CUADRO 66

1060SPILLER, Pablo, Plan de acción y estrategia regulatoria para el sector de acueductos y alcantarillados en Colombia, Libro Seminario internacional de regulación en agua potable y saneamiento básico, memoria y lecturas complementarias, Andesco y Ministerio de Desarrollo Económico, Bogotá, marzo de 2001. pp. 402 - 403. 1061CRA, Resolución 151, Op. cit., el articulo 4.2.3.5, define el servicio estándar como: el servicio integral de aseo prestado puerta a puerta, con una frecuencia de recolección y transporte de residuos sólidos de tres veces por semana, barrido del frente del domicilio de una vez por semana, y barrido y limpieza de las demás áreas públicas del municipio

390

Año Subsidios % * % ** Contribuciones % * % ** Balance

Bogotá 2003 8.120.121.640 35% 15% 2.619.765.631 16% 10% -5.500.356.009

Total 4 Ciudades 23.334.379.029 100% 42% 15.958.260.641 100% 63% -7.376.118.388

Total muestra 55.743.294.584 100% 25.453.971.139 100% -30.289.323.444

Bogotá 2004 68.155.820.658 78% 55% 14.423.513.830 41% 31% -53.732.306.828

Total 4 Ciudades 87.353.663.379 100% 71% 35.050.218.693 100% 75% -52.303.444.686

Total muestra 123.592.142.861 100% 46.733.492.752 100% -76.858.650.109

Bogotá 2005 44.885.144.040 68% 44% 17.513.755.420 40% 31% -27.371.388.620

Total 4 Ciudades 66.370.319.161 100% 64% 43.960.289.715 100% 77% -22.410.029.446

Total muestra 103.087.962.785 100% 57.285.206.625 100% -45.802.756.159

Bogotá 2006 58.631.498.799 76% 47% 38.190.966.526 67% 52% -20.440.532.273

Total 4 Ciudades 77.468.552.867 100% 62% 56.647.027.749 100% 78% -20.821.525.119

Total muestra 124.728.938.302 100% 72.752.220.681 100% -51.976.717.622

Balance, subsisidos y contribuciones Bogotá 2003 -2006 frente a 4 ciudades y total nacional

Fuente : SSPD- SUI- Cálculos propios * % 4 ciudades y ** % total nacional

Durante el año 2006 Consorcios1062 de aseo de Bogotá arrojaron un déficit en el balance de subsidios y contribuciones, producto de unas contribuciones por $56.467 millones y una diferencia negativa entre subsidios y contribuciones de $20.478 millones (cuadro 66), lo que representó el 52% de déficit del sector frente al total nacional, con lo cual la ciudad capital contribuye con el 47% de los subsidios y con el 52% de las contribuciones. La participación de la capital frente a las otras cuatro grandes ciudades, también es significativa al representar el 62% de los subsidios y el 78% en contribuciones. Es significativo mencionar que para el cuatrienio estudiado el desbalance entre subsidios y contribuciones se cuadruplica al pasar de cerca de cinco mil millones en el año 2003 a un valor superior de 20.000 mil millones durante el año 2006.

El FSRI de Bogotá fue creado mediante Acuerdo 31 de 2001 del

Concejo Distrital. Sin embargo, la Alcaldía de Bogotá o la Nación no han realizado giro alguno con destino al fondo a pesar de su constante déficit. En razón a que el esquema financiero de la concesión de aseo desde 1994 subsidiar a los usuarios de los estratos bajos mediante la contribución de los usuarios residenciales de estratos altos, pequeños productores y grandes generadores.1063

La Resolución 235 de 2002 expedida por CRA permitió el otorgamiento

de áreas de servicio exclusivo en los contratos que suscriba el Distrito Capital de Bogotá para conceder las actividades de: recolección y transporte, el

1062De acuerdo con SSPD y SUI Las empresas reportadas son: Aseo Técnico de la Sabana S.A.ESP, Ciudad Limpia Bogotá S.A. ESP, Consorcio Aseo Capital S.A E.S.P y Limpieza Metropolitana S.A E.S.P. 1063UNIDAD EJECUTIVA DE SERVICIOS PÚBLICOS, expidió la Resolución 153 de septiembre de 2003, por medio de la cual establecieron las tarifas para los usuarios del servicio de aseo en Bogotá, con lo cual se dio cumplimiento a lo preceptuado en las leyes 142 de 1994 y 632 de 2000, en todo lo relacionado con el desmonte de subsidios y sobreprecios, así como para seguir los procedimientos descritos sobre la materia en las Resoluciones CRA-151 de 2001 y 156 de 2001. Así mismo, acató lo estipulado en la Resolución CRA 164 de 2001, mediante la cual determina el costo de recolección y transporte para el Distrito Capital en $43.433 (pesos de Diciembre de 1999) corresponde a $55.209, pesos de diciembre de 2002 y se le solicitó al Distrito Capital, que “[…] a partir del 14 de octubre del año 2001, se apliquen costos de referencia de la regulación existente.”; para lo cual, la CRA, le señaló al Distrito un costo medio del servicio integral por tonelada y un costo medio del servicio integral por usuario, además de indicar en forma expresa la tarifa a cobrar a partir del mes de octubre al usuario residencial del estrato 4.

391

barrido y limpieza integral de vías, áreas, corte de césped, en vías y áreas públicas incluyendo la recolección y el transporte y, elementos que componen el amoblamiento urbano hasta el sitio de disposición final de los residuos generados por usuarios residenciales y sectores productores por el término de siete años.

Bogotá se encuentra dividida en seis zonas y sólo dos ASE obtienen

recaudos mayores que los costos de prestación de servicio, excedentes que se trasladan a una bolsa para cubrir el déficit que se presenta en las otras ASE restantes que recaudan menores recursos de los costos de la prestación del servicio. De esta manera se logra que con los recaudos derivados de la tarifas se soporte la totalidad de los costos de la prestación del servicio. Los operadores del servicio ordinario de aseo son responsables de todas las acciones de pagos a los centros de costo relacionados con la prestación del servicio cuya liquidación y pagos son ejecutadas por una entidad fiduciaria.

Los concesionarios del servicio de aseo reciben una retribución sobre

los recaudos de las respectivas ASE. En el caso de ASE deficitarias, cuyo porcentaje adjudicado para la prestación del servicio sea superior al 100% del recaudo de ASE, más el porcentaje adicional el cual se pagará con cargo a los recursos remanentes de las áreas superavitarias, es decir que su participación en el recaudo de su ASE respectiva sea inferior al 100%.1064 Dentro del modelo se incluyen los pagos de la operación del relleno sanitario, el costo de planeación y supervisión, así como el gasto de las inversiones necesarias para la promoción de cambios de comportamiento en los usuarios del servicio de aseo, poda de árboles y lavado del inmobiliario urbano, entre otros.

Con respecto al FSRI se le gira el saldo neto positivo del balance

consolidado de subsidios y contribuciones del esquema y se paga de los recaudos del servicio ordinario de aseo antes de contabilizarlos en las cuentas de recaudo de las ASE. Por lo tanto, el sistema de subsidios y aportes permite el cierre económico y financiero del esquema planteado.

La estructuración económica y financiera se estableció de acuerdo con

los parámetros señalados por la normatividad vigente y con el principio de suficiencia económica como un elemento rector en la estructuración de la concesión. Sin embargo, de acuerdo al esquema de prestación, cual es la concesión de un área de servicio exclusivo, los valores mínimos de rentabilidad esperada fueron responsabilidad exclusiva de los proponentes y hacen parte del ejercicio y riesgo que les corresponde asumir, con base en el conocimiento que deben tener de la prestación del servicio, de sus costos y recaudo de tarifas.

El porcentaje de remuneración será sobre el recaudo de la respectiva

ASE, previsto para la concesión. Se deberá tener en cuenta que a partir del segundo año, por efectos de los logros en eficiencia y productividad que deben alcanzar en la prestación del servicio los concesionarios, la retribución será disminuida en un 0,5% por año. En otras palabras, para el primer año de la 1064UNIDAD EJECUTIVA DE SERVICIOS PÚBLICOS, Resolución 113, por medio de la cual se adoptó el Reglamento de la gestión comercial y financiera del servicio de aseo en el Distrito Capital, 25 de septiembre 2003, pp. 20 - 30.

392

concesión el concesionario tendrá derecho a una retribución sobre el 100% del porcentaje por ASE adjudicada y a partir del segundo año, su retribución se irá disminuyendo a una tasa del 0,5 % anual hasta alcanzar para el año 7 de la concesión una retribución del 97% del porcentaje por ASE adjudicado.

El área de prestación del servicio de cada ASE se establece manejando

la localidad como unidad mínima indivisible y buscando el equilibrio en la producción de residuos sólidos entre las seis zonas donde se incluyen los siguientes componentes: corte de césped vial, zonas de ampliación de relleno, compra de predios e interventorías. El esquema de prestación es de área limpia complementándolo con: indicadores de limpieza zonales, frecuencias adicionales obligatorias en función de la dinámica del área atendida.

Adicionalmente, en cumplimiento de lo señalado por la CRA, Bogotá diseñó un mecanismo de competencia por el mercado con el fin de trasladar a los usuarios la diferencia presentada entre las oferta de los concesionarios y proceso competitivo de adjudicación lo que significó un descuento del 13% de las tarifas del servicio de manera ponderada. El descuento se otorga con la condición de que el usuario se encuentre a paz y salvo con el pago del servicio.

Por otro lado, dentro del análisis es necesario conocer cuáles son los

usuarios que reciben subsidios y que pagan sobreprecios. Para el año 2006 del total de subsidios otorgados los estratos 1, 2 y 3 recibieron el 17%, 60% y 23% respectivamente, en contraste, el sector que mayores recursos aporta los sobreprecios es el sector comercial con cerca del 80% dentro del total. Es conveniente indicar que el sector viene ganando participación al pasar en el 2003 del 36% al 79% en el año 2006. Le siguen en importancia los estratos 5 y 6 con 10% y 11%, como se presenta en el cuadro 67.

CUADRO 67

Año 2.003 % 2.004 % 2.005 % 2.006 %

Estrato 1 989.373.918 12% 8.325.891.441 12% 6.168.809.847 14% 9.958.662.114 17%

Estrato 2 2.059.627.031 25% 36.089.662.921 53% 25.618.483.669 57% 35.419.637.855 60%

Estrato 3 5.071.120.691 62% 23.740.266.296 35% 13.097.850.524 29% 13.253.198.830 23%

Subsidios 8.120.121.640 100% 68.155.820.658 100% 44.885.144.040 100% 58.631.498.799 100%

Estrato 4 378.678 0% 1.864.899 0 7.230

Estrato 5 454.723.014 17% 2.682.145.771 19% 1.845.898.573 11% 3.912.392.192 10%

Estrato 6 1.223.848.489 47% 4.900.162.337 34% 2.052.690.685 12% 4.149.058.515 11%

Industrial 0 0% 6.819.019 0% 0 0% 0 0%

Comercial 940.815.450 36% 6.832.521.804 47% 13.615.166.162 78% 30.129.508.589 79%

Otros 0 0% 0 0% 0 0% 0 0%

Contribuciones 2.619.765.631 100% 14.423.513.830 100% 17.513.755.420 100% 38.190.966.526 100%

Bogotá valor total de subsidios y contribuciones 2003 - 2006 4 ciudades y total nacional

Fuente : SSPD- SUI- Cálculos propios

Por último, como se muestra en el cuadro 68 las participaciones de los suscriptores varían en forma brusca. Cada año estas tendencias se explican, en primer lugar, por las continuas reclasificaciones de la base de datos del SUI y en segundo lugar, por la reestratificación que efectúo Planeación Distrital ante los reclamos de la ciudadanía para lo cual expidió una gran cantidad de

393

actos administrativos1065 con el fin de cambiar la estratificación inicialmente propuesta.1066

Del estudio de la composición de los usuarios y sectores de Bogotá para

el servicio de aseo para el período 2003 a 2006 sigue la tendencia nacional, la cual muestra que la mayor cantidad de usuarios del servicio está concentrada en los estratos 1, 2 y 3 que son los estratos subsidiables, cuya participación fluctúa entre el 74% y el 70% para el período analizado. (Cuadro 68) CUADRO 68

A ños

Es trato 1 68.909 5,8% 71.689 5,8% 74.575 5,7% 132.490 8,1%

Estrato 2 356.488 30,2% 374.119 30,5% 392.612 29,8% 489.999 29,9%

Estrato 3 457.481 38,7% 480.820 39,1% 505.341 38,4% 527.720 32,2%

Subs idiables 882.878 74,7% 926.629 75,4% 972.528 73,8% 1.150.209 70,2%

Estrato 5 56.619 4,8% 58.849 4,8% 61.161 4,6% 69.420 4,2%

Estrato 6 45.097 3,8% 46.825 3,8% 48.612 3,7% 58.836 3,6%

Indus tr ial 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 2,0 0,0%

Comerc ial 42.266 3,6% 35.759 2,9% 67.096 5,1% 166.056 10,1%

Contribuc iones 143.982 12,2% 141.433 11,5% 176.869 13,4% 294.314 18,0%

Of ic ial 792 0,1% 0,0 0,0% 3,0 0,0% 9,0 0,0%

Estrato 4 153.582 13,0% 160.423 13,1% 167.561 12,7% 193.404 11,8%

Total 1.181.250 100% 1.228.484 100% 1.316.961 100% 1.637.937 100%

Bogotá usuarios del s ervc io de aseo por es trato y s ec tor partic ipac iones % 2003 -2006

2003 2004 2005 2006

Fuente: SSPD - SUI y UESP Así mismo, se destaca la alta participación de los estratos 2 y 3 con el

29% y 32% respectivamente y el incremento del estrato 1 al pasar de 5,8% en el año 2003 al 8,1% para el 2006, como se indica en el cuadro 70. Con referencia a los usuarios aportantes (estratos 5 y 6 y comerciales e industriales) solo representa alrededor del 18% mientras los usuarios neutros participan en promedio el 12% para el cuatrienio.

De acuerdo con la composición del catastro de usuarios en Bogotá

tampoco hay suficientes usuarios residenciales estratos 5 y 6 e industriales y comerciales que permitan generar los recursos necesarios, para cubrir los subsidios requeridos de los estratos 1, 2, y 3 de acuerdo con lo establecido en el RSPD. Sin embargo, como antes se advirtió gracias al modelo de ASE los recaudos derivados de la tarifas financian los costos de la prestación del servicio, sin que la Administración Distrital o el Gobierno Nacional realicen aportes para subsidiar a los usuarios de menores ingresos.

VII.3.2. Empresas superavitarias

VII.3.2.1 Medellín 1065PLANEACIÓN DISTRITAL, Decreto 009 de enero 09 de 1997, mediante el cual se adoptó la estratificación del Distrito Capital y se ordenó su aplicación a partir de abril de 1997. El Decreto 347 de mayo de 1997, que aplazó la aplicación de la estratificación para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo a partir de los consumos y servicios correspondientes a agosto de 1997. El Decreto 737 de 1999, modificó el decreto 009 de 1997 en el sentido de variar la clasificación de algunas manzanas e incluir el estrato de otras nuevas. El Decreto 815 de 1999 modificó el decreto 737 de 1999 en el sentido que la aplicación de la estratificación adoptada comenzará a aplicarse a partir de abril 1 de 2000. 1066Para el caso del servicio de aseo, en un ejercicio realizado por la UESP para analizar el impacto de dicha decisión se comparó el catastro de 1995 y de 2001 lo que permitió establecer que 262.177 usuarios fueron re-estratificados entre 1997 y 1999 hacia abajo.

394

Para el año 2006 las Empresas Varias de Medellín (en adelante EVM) que prestan el servicio de aseo en la ciudad de Medellín, recibieron contribuciones que sumaron $9.183 millones, y con el cruce de los subsidios que ascendieron a $7.711 millones de pesos arrojó un superávit de $1.472 millones. Es substancial resaltar que para el período analizado presenta siempre un balance positivo entre subsidios y contribuciones. (Véase cuadro 69). CUADRO 69

Años

Estrato 1 398.434.530 18% 1.042.163.037 20% 1.904.469.336 21% 1.567.850.155 20%

Estrato 2 1.348.252.500 60% 3.098.100.078 59% 5.393.144.331 59% 4.662.416.368 60%

Estrato 3 492.218.506 22% 1.072.490.873 21% 1.880.685.546 20% 1.480.935.259 19%

Subsidios 2.238.905.536 100% 5.212.753.988 100% 9.178.299.213 100% 7.711.201.782 100%

Estrato 4 0 0 0 141.185

Estrato 5 1.602.816.478 56% 3.073.511.316 53% 6.278.249.034 54% 5.086.179.212 55%

Estrato 6 1.229.230.031 43% 2.658.537.500 46% 5.289.845.222 45% 3.822.496.035 42%

Industrial 0 0% 0 0% 2.045.767 0% 21.243.208 0%

Comercial 30.070.329 1,1% 70.101.485 1% 91.832.840 0,8% 264.969.880 3%

Otros 0 0 0 11.592.600

Contribuciones 2.862.116.838 100% 5.802.150.300 100% 11.661.972.863 100% 9.183.436.920 100%

Balance 623.211.302 589.396.312 2.483.673.650 1.472.235.138

Medellín subsidios, contribuciones y balance 2003 -2006

Fuente : SSPD- SUI- Cálculos propios

2003 2004 2005 2006

En otras palabras, entre los años 2003 y 2006 la administración municipal o el Gobierno Nacional no destinaron recursos para el servicio de aseo a pesar de que la ciudad de Medellín tiene concentrado el mayor número usuarios en los estratos 1, 2 y 3 que representan del cerca del 70% de los usuarios. El fenómeno se explica porque al cumplirse el período de transición en diciembre de 2005, Medellín sólo otorgó subsidios a los estratos 1 y 2 del 34% y el 25% respectivamente. Situación que contrasta con el mínimo del 50% o el 70% (si hay recursos) y 40% vigente por Ley para esos dos estratos. Igualmente, mantuvo los sobreprecios por encima a los regulados por la CRA. En efecto, para el año 2006 el estrato 5 paga una contribución del 122%, mientras el estrato 6 cancela una del 231%, porcentajes que se encuentran lejos del 50% (estrato 5) y el 60% (estrato 6) regulados por las normas vigentes. (Cuadro 70). CUADRO 70

d i c - 0 3 d i c - 0 4 d ic - 0 5 d i c - 0 6

- 3 4 - 2 9 - 2 2 - 3 4

- 2 5 - 2 1 - 1 8 - 2 5

S u b s id i o s o t o r g a d o s a l e s t r a t o 3 c o n r e s p e c t o a l e s t r a t o 4

- 3 3 - 2 5 - 1 6 - 1 5

1 1 5 1 1 5 1 1 0 1 2 2

2 4 6 2 4 6 2 3 7 2 3 1

F u e n t e : T a r i f a s C RA . Cá lc u lo s p r o p i o s . B a s e 1 9 9 8 = 1 0 0 .

M e d e l l í n , s u b s id io s y s o b r e p r e c i o s c o n r e s p e c t o a l e s t r a t o 4

S u b s i d io s o t o r g a d o s a l e s t r a t o 1 r e s p e c t o a l e s t r a t o 4

S u b s id io s o t o r g a d o s a l e s tr a t o 2 r e s p e c t o a l e s t r a t o 4

S o b r e p r e c i o s d e l e s t r a t o 5 r e s p e c t o a l e s t r a t o 4

S o b r e p r e c i o s d e l e s t r a t o 6 r e s p e c t o a l e s t r a t o 4

395

De otra parte, es necesario advertir que el estrato 2 es el mayor

beneficiario con el 60% de los subsidios, seguido por el estrato 1 con el 20% y el estrato 3 con el 19%. Los sectores que aportaron las mayores contribuciones fueron los usuarios de los estratos 5 y 6 con el 55% y 42% respectivamente. A diferencia de Bogotá, el sector comercial sólo aporta el 3% de las contribuciones solidarias. CUADRO 71

A ño 2003 % 2004 % 2005 % 2006 %

Es trato 1 49937 9,3% 54373 8,9% 54289 8,9% 53820 8,8%

Es trato 2 193167 36,0% 191781 31,3% 199191 32,7% 197849 32,2%

Es trato 3 172533 32,2% 175170 28,5% 179743 29,5% 178935 29,1%

Es trato 4 57797 10,8% 61117 10,0% 63273 10,4% 63548 10,3%

Es trato 5 44414 8,3% 45971 7,5% 48392 7,9% 49002 8,0%

Es trato 6 18496 3,4% 20423 3,3% 22904 3,8% 23601 3,8%

Indus trial 15 0,0% 3845 0,6% 4463 0,7% 4413 0,7%

Comerc ial 5 0,0% 58749 9,6% 34439 5,7% 40938 6,7%

Of ic ial 0 0,0% 1126 0,2% 1178 0,2% 1186 0,2%

Otros 0 0,0% 1128 0,2% 1162 0,2% 1144 0,2%

Total 536.364 100% 613.683 100% 609.034 100% 614.436 100%

% Nac ional 4.738.137 11% 5.141.318 12% 5.340.316 11,40 5.613.770 11%

Medellín usuarios por es trato 2003 -2006

Fuente: SSPD - SUI

Por otro lado, es necesario conocer el tamaño del mercado con el fin de conocer la proporción de suscriptores que reciben subsidios y otorgan contribuciones solidarias. Como se puede apreciar en el cuadro 71 para el año 2006 Medellín contaba con 614.436 usuarios lo que representaba el 11% de usuarios a nivel nacional, de los cuales en promedio el 70% se encontraban en los estratos 1, 2 y 3 para todo el período analizado (2003 - 2006). Para el caso del estrato 4 se mantiene en los años estudiados alrededor del 10%. Mientras los usuarios de los estratos altos (5 y 6), sumados los usuarios comerciales e industriales representan el 8%, el 3,8% y el 6,7% respectivamente.

VII.3.2.2 Santiago de Cali

Para el 2006, la Empresa de Servicio Público de Aseo de Cali presentó requerimientos de subsidios por $3.998 millones y registró contribuciones por $ 3.818 millones para un déficit de $180.141millones. Situación que contrasta con lo ocurrido entre los años 2003 y 2005 cuando se registraba balance superavitarios entre subsidios y contribuciones que para la vigencia 2004 eran cerca de $2.756 millones y para 2005 alcanzó la suma de $5.807 millones. (Cuadro 72) CUADRO 72

396

Años

Estrato 1 1.603.760.564 35% 2.286.577.855 37% 1.986.623.856 36% 1.424.177.939 36%

Estrato 2 2.260.490.196 50% 2.978.783.171 48% 2.623.700.735 47% 1.752.395.533 44%

Estrato 3 701.432.121 15% 878.619.819 14% 979.727.552 18% 822.317.977 21%

Total Subsidios 4.565.682.881 100% 6.143.980.845 100% 5.590.052.143 100% 3.998.891.449 100%

Estrato 4 7.309.927 7.254.193 0 0

Estrato 5 3.123.458.602 65,7% 3.505.427.344 39,4% 3.540.494.123 31,1% 1.619.776.065 42,4%

Estrato 6 1.631.137.220 34,3% 2.015.031.416 22,6% 2.119.807.587 18,6% 616.131.861 16,1%

Industrial 0,0% 240.046.238 2,7% 301.889.171 2,6% 72.261.041 1,9%

Comercial 941.371 0,0% 3.139.785.126 35,3% 5.435.841.282 47,7% 1.510.307.502 39,6%

Otros 0 73.988.385 80.525.394

Contribuciones 4.755.537.193 100% 8.900.290.124 100% 11.398.032.163 100% 3.818.476.469 100%

Balance 189.854.312 2.756.309.279 5.807.980.020 -180.414.980

Fuente : SSPD- SUI- Cálculos propios

Cali subsidios, contribuciones y balance 2003 -2006

2003 2004 2005 2006

Esta tendencia al superávit se explica porque otorga subsidios por debajo de las normas existentes a los estratos 1, 2 y 3 y mantuvo sobreprecios en los estratos 5 y 6 por encima del 184% y 219% respectivamente para el año 2006 como se registra en el cuadro 73. CUADRO 73

d i c - 0 3 d i c - 0 4 d i c - 0 5 d ic - 0 6

- 4 0 - 3 8 - 2 4 2 2

- 3 2 - 3 2 - 1 9 2 9

S u b s i d io s o to r g a d o s a l e s t r a to 3 c o n r e s p e c t o a l e s t r a to 4

- 7 - 7 - 7 - 7

1 5 5 1 5 5 7 8 1 8 4

3 7 8 3 7 8 9 9 2 1 9

C a l i , s u b s id io s y s o b r e p r e c i o s c o n r e s p e c t o a l e s t r a t o 4

S u b s i d i o s o to r g a d o s a l e s tr a to 1 r e s p e c to a l e s t r a to 4

S u b s i d i o s o to r g a d o s a l e s tr a to 2 r e s p e c t o a l e s t r a to 4

S o b r e p r e c i o s d e l e s t r a t o 5 re s p e c to a l e s t r a t o 4

S o b r e p r e c i o s d e l e s t r a t o 6 re s p e c to a l e s t r a t o 4

F u e n t e : T a r i fa s C R A . C á l cu l o s p r o p i o s. B a se 1 9 9 8 = 1 0 0 . En términos generales, para los años 2003 - 2006 la administración

municipal de Cali no destinó recursos al servicio de aseo a pesar que Empresa de Aseo al igual que la de Medellín atiende la mayor cantidad de suscriptores en los estratos 1, 2 y 3. En cuanto a las contribuciones el 58% están a cargo de los estratos 5 y 6 con una participación del 42% y 16% respectivamente, seguido del sector comercial con el 39,6%. (Cuadro 74) CUADRO 74

397

A ño 2003 % 2004 % 2005 % 2006 %

Es trato 1 77.677 17,7% 81.286 16,2% 65.421 14,8% 61.888 14,9%

Es trato 2 118.826 27,0% 123.036 24,5% 112.716 25,5% 99.180 23,9%

Es trato 3 155.033 35,3% 156.437 31,2% 147.651 33,4% 134.589 32,4%

Es trato 4 39.010 8,9% 41.702 8,3% 34.373 7,8% 35.922 8,6%

Es trato 5 37.664 8,6% 38.241 7,6% 29.585 6,7% 30.744 7,4%

Es trato 6 9.781 2,2% 10.589 2,1% 10.142 2,3% 9.345 2,2%

Indus tr ial 2 0,0% 1.726 0,3% 1.394 0,3% 1.028 0,2%

Comerc ial 1.312 0,3% 46.596 9,3% 40.000 9,0% 41.919 10,1%

Of ic ial 0 0,0% 1.295 0,3% 912 0,2% 800 0,2%

Otros 171 0,0% 919 0,2% 340 0,1% 365 0,1%

Total 439.476 100% 501.827 100% 442.534 100% 415.780 100%

% Nac ional 4.738.137 9% 5.141.318 10% 5.340.316 8,29 5.613.770 7%

Cali us uar ios por es trato 2003 -2006

Fuente: SSPD - SUI, c álc ulos propios

En cuanto a la composición del catastro de usuarios los estratos 1, 2 y 3 representan cerca del 70% frente al total de usuarios de la ciudad. En cuanto al estrato 4, mantiene una participación estable del 8%, a diferencia del los estratos 5 y 6 que contribuyen con sobreprecios participan con el 7,4% y el 2,2% respectivamente. Es conveniente resaltar el tamaño del sector comercial representa el 10% de los suscriptores. Sin embargo, a pesar del notable tamaño de los estratos contributivos (19%) los recursos no alcanzan a financiar los estratos bajos que representan el 70% de los usuarios.

De otro lado, los casos de Medellín (2003-2006) y Cali (2003-2005) que presentan superávits gracias a que las contribuciones cobradas a los usuarios de los estratos 5, 6 se han mantenido y, no otorgan los subsidios a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 señalados por el RSPD, o lo que es lo mismo, estos operadores presentan niveles superiores a la tarifa media ponderada máxima.

Sobre el particular es necesario aclarar que los superávits en el balance final de subsidios y contribuciones se corrigen mediante dos mecanismos:

1. Estos operadores deben efectuar una reducción de los sobreprecios cobrados a los usuarios 5 y 6 o a los sectores industrial y comercial objeto de contribución.1067

2. Mediante el Decreto No 565 de 19961068 en el artículo 8o se determina que: las entidades prestadoras efectuarán el cálculo de subsidios y aportes solidarios y que la diferencia entre estos aportes generará déficit o superávit. Para el caso de los superávits el artículo 9o determina que deberán ingresar a los FSRI del municipio o se destinarán a empresas deficitarias del mismo ente territorial.1069

Es relevante advertir que el no traslado de los superávit da origen al inicio

de investigaciones disciplinarias y fiscales. En efecto, durante los años 2005 y 2006 la SSPD sancionó a cuatro operadores que prestan el servicio de aseo en la ciudad de Cali con un total de $176 millones, tal acción aconteció al

1067Tal hecho que ocurre cuando la tarifa media supera la tarifa media máxima cobrada por el operador.

1068MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, reglamenta la Ley 142 de 1994 mediante el Decreto n. 565 de marzo de 1996 en relación con los FSRI del orden departamental, municipal y distrital para los servicios de acueducto,

alcantarillado y aseo. 1069Ibíd., artículo 15

398

comprobar que no trasladaron los superávits de recursos correspondientes a los FSRI de acuerdo con lo señalado en la Ley. La Superintendencia sancionó a la empresa Ensirva de la Ciudad de Cali S.A. E.S.P.1070 ($100 millones), Aseo ambiental S.A. E.S.P.1071($25 millones), Misión Ambiental S.A. E.S.P.1072($25 millones) e Ingeniería Ambiental S.A. E.S.P, (26 millones).1073

VII.3.3. Ciudades con déficit permanente

VII.3.3.1 Barranquilla

Para el año 2006 el balance reportado al SUI de la SSPD por parte de la empresa Triple A de Barranquilla registró el siguiente comportamiento: las contribuciones ascendieron a $5.266 millones y los subsidios sumaron $7.126 arrojando un déficit de 1.860 millones de pesos. El balance logra disminuir en cerca del 50% el desequilibrio presentado durante el año 2005 que ascendió a cerca de $4.000 millones. Ver cuadro 75. CUADRO 75

Años

Es tra to 1 4.482.397.514 53% 4.274.435.264 55% 3.827.124.774 57% 3.980.983.267 56%

Es tra to 2 2.288.017.157 27% 2.162.478.943 28% 1.900.080.934 28% 2.060.792.151 29%

Es tra to 3 1.639.254.301 19% 1.404.193.680 18% 989.618.057 15% 1.085.185.419 15%

Subs idios 8.409.668.972 100% 7.841.107.887 100% 6.716.823.765 100% 7.126.960.837 100%

Es tra to 4 31.968

Es tra to 5 1.990.409.324 35% 2.163.364.642 39% 1.005.401.597 38% 1.079.363.697 20%

Es tra to 6 2.173.117.604 38% 2.127.760.390 38% 842.371.208 32% 1.187.945.594 23%

Indus t ria l 543.821.993 10% 415.111.236 7% 184.286.827 7% 602.859.468 11%

C omerc ia l 984.680.936 17% 829.058.720 15% 640.714.622 24% 2.395.971.808 45%

Otros 21.469.227 381.715.257 639.766.630 35.251.905

C ont ribuc iones5.713.531.052 100% 5.535.294.988 100% 2.672.774.254 100% 5.266.140.567 100%

Balanc e -2.696.137.920 -2.305.812.899 -4.044.049.511 -1.860.820.270

Fu en te : S S PD - S UI- Cá lcu lo s p ro p io s

Barranquilla s ubs idios , contribuc iones y balance 2003 -2006

2003 2004 2005 2006

Ello significa que los requerimientos de subsidios para el cuatrienio fluctúan entre siete y ocho mil millones de pesos donde los estratos 1 y 2 reciben el 56% y el 29% respectivamente; es decir, cerca de 85% al valor de los subsidios para el período. Mientras las contribuciones ascienden a $5.000 millones donde el sector comercial contribuye con el 45% seguido por los estratos 5 y 6 generan el 43% de las contribuciones. CUADRO 76

1070SSPD, Resolución 20054400007675 del 4 marzo de 2005. 1071SSPD, Resolución 20064400050165 del 15 diciembre de 2006. 1072SSPD, Resolución 20064400050155 del 15 diciembre de 2006. 1073SSPD, Resolución 20064400050215 del 15 diciembre de 2006.

399

A ño 2003 % 2004 % 2005 % 2006 %

Es trato 1 61.649 29,7% 63.526 29,8% 66.388 30,3% 69.250 30,7%

Es trato 2 37.849 18,2% 38.011 17,9% 40.184 18,3% 42.357 18,8%

Es trato 3 45.917 22,1% 46.583 21,9% 47.384 21,6% 48.185 21,4%

Es trato 4 21.485 10,3% 22.242 10,4% 22.626 10,3% 23.010 10,2%

Es trato 5 15.151 7,3% 15.424 7,2% 15.249 7,0% 15.074 6,7%

Es trato 6 9.399 4,5% 8.611 4,0% 8.829 4,0% 9.047 4,0%

Indus tr ia l 742 0,4% 726 0,3% 462 0,2% 462 0,2%

Comerc ial 14.124 6,8% 16.801 7,9% 17.312 7,9% 17.312 7,7%

Of ic ia l 792 0,4% 428 0,2% 435 0,2% 435 0,2%

Otros 572 0,3% 503 0,2% 531 0,2% 531 0,2%

Tota l 207.680 100% 212.855 100% 219.400 100% 225.663 100%

% Nac ional 4.738.137 4% 5.141.318 4% 5.340.316 4,11 5.613.770 4%

Barranquilla us uar ios por es trato 2003 -2006

Fuente: SSPD - SUI, c á lc ulos propios .

En cuanto a la composición de los usuarios la ciudad de Barranquilla participa con el 4% de los usuarios del servicio a nivel nacional, donde los estratos 1, 2 y 3 participan en promedio con el 70% siguiendo la tendencia nacional. En cuanto al estrato 4 mantiene una participación estable un poco superior al 10%. En contraste, los estratos 5 y 6 participan en el cuatrienio en promedio con el 7% y el 4% respectivamente. Es conveniente resaltar el tamaño de sector comercial que representa el 7% de los suscriptores. (Cuadro 76).

VII.3.4. Total de las 16 ciudades de la muestra

De la muestra de 16 municipios se aprecia para los años analizados (2003-2006) las siguientes tendencias: En el año 2003 los subsidios ascendieron a $16.943 millones, mientras en el 2006 suman $15.394 millones de pesos. Para el caso de las contribuciones es distinto para el año 2006 sumaron $8.913 millones en contraste con los $6.510 millones asignados en el año 2003, (cuadro 77). La tendencia de disminuir los subsidios e incrementar las contribuciones se explica por el desmonte de subsidios, procedimiento aplicado durante el proceso de transición tarifaria así como la interpretación de la Ley 632 de 20001074 frente al equilibrio de los subsidios y contribuciones que se discutió en el capítulo VI.

Al comparar el monto de las asignaciones del estrato 1 frente al total se observa que gana participación en la asignación de subsidios para las 16 ciudades de la muestra esto confirma al pasar de 29% al 34% lo cual puede estar explicado en la entrada en vigencia de Ley 812 de 2003 que aumenta los porcentajes de subsidios en el estrato 1.

1074CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 632 de 2000, por la cual se modifican parcialmente las Leyes 142, 143 de 1994, 223 de 1995 y 286 de 1996.

400

CUADRO 77

Años

EstratosSubsidios y

contribuciones

Participación porcentual por estrato

Subsidios y contribuciones

Participación porcentual por

estrato

Subsidios y contribuciones

Participación porcentual por estrato

Subsidios y contribuciones

Participación porcentual por estrato

Estrato 1 4.840.240.227 29% 5.192.716.913 29% 4.587.634.844 32% 5.169.020.455 34%

Estrato 2 8.946.135.613 53% 9.377.273.692 53% 7.550.910.992 52% 8.189.513.715 53%

Estrato 3 3.157.544.530 19% 3.125.187.204 18% 2.298.573.273 16% 2.036.264.697 13%

Subsidios 16.943.920.370 100% 17.695.177.809 100% 14.437.119.109 100% 15.394.798.867 100%

Estrato 4 4.295.545 115.655 12.930 271.041

Estrato 5 1.833.563.416 28% 2.149.250.313 32% 1.705.347.326 31% 1.954.307.537 22%

Estrato 6 2.059.617.858 32% 2.199.136.492 33% 1.881.605.054 35% 1.903.467.357 21%

Industrial 132.268.731 2% 88.159.925 1% 73.207.285 1% 194.379.542 2%

Comercial 2.484.784.004 38% 2.311.062.125 34% 1.767.841.296 33% 4.861.590.636 55%

Otros 827.395.579 757.084.667 631.730.204 110.874.322

Contribuciones 6.510.234.009 100% 6.747.608.855 100% 5.428.000.961 100% 8.913.745.072 100%

Balance -10.433.686.360 -10.947.568.954 -9.009.118.148 -6.481.053.795

2005 2006

Total 16 ciudades subsidios, contribuciones y balance 2003 -2006

2003 2004

Fuente : SSPD- SUI- Cálculos propios Es interesante mostrar que los subsidios del estrato 2 mantienen un

porcentaje constante de 53% para los años estudiados y, que en los últimos cuatro años el estrato 3 pierde una significativa participación al pasar de 19% al 13% lo que representa cerca de $1.000 millones. Con respecto a la contribuciones solidarias el sector comercial asume el 55% seguido casi en igual proporción por los estratos 5 y 6 en alrededor del 22%. (Cuadro 78). CUADRO 78

A ño 2003 % 2004 % 2005 % 2006 %

Es trato 1 108.222 11,5% 125.811 13,0% 141.954 14,1% 135.542 9,0%

Es trato 2 293.249 31,1% 297.240 30,8% 304.045 30,2% 326.906 21,7%

Es trato 3 304.391 32,3% 295.858 30,6% 297.908 29,5% 310.910 20,6%

Es trato 4 114.117 12,1% 118.115 12,2% 120.923 12,0% 121.405 8,1%

Es trato 5 35.515 3,8% 36.890 3,8% 38.308 3,8% 38.927 2,6%

Es trato 6 28.146 3,0% 28.490 2,9% 29.446 2,9% 28.762 1,9%

Indus tr ial 1.702 0,2% 578 0,1% 3.412 0,3% 22.286 1,5%

Comerc ial 55.612 5,9% 42.411 4,4% 69.765 6,9% 500.107 33,2%

Of ic ial 2.466 0,3% 18.242 1,9% 2.085 0,2% 15.426 1,0%

Otros 413 0,0% 2.425 0,3% 454 0,0% 6.181 0,4%

Total 943.833 100% 966.060 100% 1.008.300 100% 1.506.452 100%

% Nac ional 4.738.137 20% 5.141.318 19% 5.340.316 18,88 5.613.770 27%

16 c iudades us uarios por es trato 2003 -2006

Fuente: SSPD - SUI, Cálculos propios Por otra parte, al estudiar el número de usuarios se destaca la alta

concentración de los estratos 1, 2 y 3 con cerca del 70% para el período. Es relevante indicar la baja participación de los estratos 5 y 6 con 2,6% y 1,9% para el año 2006 y su disminución en forma sistemática desde el 2003 y, el incremento sustancial del sector comercial como consecuencia de las continuas reclasificaciones e incorporaciones tanto de los prestadores como el mejoramiento de la información del SUI. VII.4. BALANCE ENTRE SUBSIDIOS, CONTRIBUCIONES Y FS RI

401

El régimen tarifario del RSPD determina que los usuarios de estratos

altos y los sectores comerciales e industriales ayuden a financiar a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios públicos como primera fuente de otorgamiento de subsidios. Como se aprecia en el cuadro 79 en Colombia han sido recurrentes los desequilibrios entre subsidios y contribuciones en todos los servicios públicos.

Para el año 2006 las necesidades de subsidios para agua potable

ascendieron a $349 mil millones las contribuciones y solo cubrían un valor de $130 mil millones con un desbalance de 218 mil millones. Para el caso de alcantarillado el desbalance fue de $123 mil millones; y para el servicio de aseo el desequilibrio alcanzó la suma de $300 mil millones, lo que significa que los suscriptores contributivos solo financian el 37% de los subsidios de los servicios de acueducto y alcantarillado y el 46% del servicio de aseo.

Por tal razón, el 63% y el 54% faltante del sector de acueducto y

alcantarillado y de aseo respectivamente, debieron ser cubiertos por los FSRI con presupuestos locales reglamentados en los Decretos 565 de 19961075 y 1013 de 20051076 y con transferencias fiscales (SGP) del orden nacional.1077 CUADRO 79

S e r v ic io / a ñ o C o n t r ib u c io n e s S u b s id io s B a la n c e % *

A c u e d u c to 2 0 0 6 $ 1 3 0 .9 3 9 .4 1 0 .2 2 9 $ 3 4 9 .9 1 7 .3 6 0 .1 0 9 - $ 2 1 8 .9 7 7 .9 4 9 .8 8 0 3 7 %

2 0 0 5 $ 1 3 4 .7 6 7 .0 5 9 .1 9 4 $ 3 1 3 .3 2 1 .5 5 6 .8 0 2 - $ 1 7 8 .5 5 4 .4 9 7 .6 0 8 4 3 %

2 0 0 4 $ 1 9 8 .7 6 9 .4 1 2 .9 3 2 $ 5 0 6 .0 4 9 .0 6 2 .9 1 8 - $ 3 0 7 .2 7 9 .6 4 9 .9 8 6 3 9 %

2 0 0 3 $ 1 5 4 .8 6 9 .1 0 6 .7 1 3 $ 2 4 8 .6 0 0 .1 1 5 .4 8 2 - $ 9 3 .7 3 1 .0 0 8 .7 6 9 6 2 %

A lc a n ta r illa d o 2 0 0 6 $ 7 2 .4 3 4 .3 3 3 .6 0 0 $ 1 9 6 .2 0 2 .8 7 6 .9 9 2 - $ 1 2 3 .7 6 8 .5 4 3 .3 9 2 3 7 %

2 0 0 5 $ 6 7 .8 8 4 .2 9 9 .7 0 4 $ 1 7 4 .8 3 9 .7 2 3 .1 2 3 - $ 1 0 6 .9 5 5 .4 2 3 .4 1 9 3 9 %

2 0 0 4 $ 6 5 .7 5 7 .9 0 0 .3 6 5 $ 2 0 4 .9 0 6 .6 5 3 .6 5 3 - $ 1 3 9 .1 4 8 .7 5 3 .2 8 8 3 2 %

2 0 0 3 $ 1 0 4 .2 9 7 .6 6 2 .6 4 5 $ 1 5 0 .1 9 5 .8 5 5 .0 0 0 - $ 4 5 .8 9 8 .1 9 2 .3 5 5 6 9 %

A s e o 2 0 0 6 $ 2 5 .4 5 3 .9 7 1 .1 3 9 $ 5 5 .7 4 3 .2 9 4 .5 8 4 - $ 3 0 .2 8 9 .3 2 3 .4 4 4 4 6 %

2 0 0 5 $ 4 6 .7 3 3 .4 9 2 .7 5 2 $ 1 2 3 .5 9 2 .1 4 2 .8 6 1 - $ 7 6 .8 5 8 .6 5 0 .1 0 9 3 8 %

2 0 0 4 $ 5 7 .2 8 5 .2 0 6 .6 2 5 $ 1 0 3 .0 8 7 .9 6 2 .7 8 5 - $ 4 5 .8 0 2 .7 5 6 .1 5 9 5 6 %

2 0 0 3 $ 7 2 .7 5 2 .2 2 0 .6 8 1 $ 1 2 4 .7 2 8 .9 3 8 .3 0 2 - $ 5 1 .9 7 6 .7 1 7 .6 2 2 5 8 %

En e r g ia 2 0 0 6 $ 3 7 4 .9 6 5 .0 7 3 .6 9 6 $ 6 3 6 .4 1 5 .8 7 6 .0 0 2 - $ 2 6 1 .4 5 0 .8 0 2 .3 0 7 5 9 %

2 0 0 5 $ 4 3 9 .5 2 7 .5 9 3 .7 5 0 $ 8 0 5 .1 1 0 .5 6 4 .0 5 2 - $ 3 6 5 .5 8 2 .9 7 0 .3 0 3 5 5 %

2 0 0 4 $ 6 2 8 .4 3 2 .8 0 2 .6 3 4 $ 8 8 2 .7 1 0 .9 8 9 .4 7 7 - $ 2 5 4 .2 7 8 .1 8 6 .8 4 3 7 1 %

2 0 0 3 $ 7 1 4 .4 9 1 .9 1 2 .7 0 9 $ 9 2 0 .2 0 6 .7 5 8 .9 5 9 - $ 2 0 5 .7 1 4 .8 4 6 .2 5 0 7 8 %

G a s 2 0 0 6 $ 2 5 .4 9 4 .9 0 7 .8 9 8 $ 4 3 .6 0 6 .9 3 2 .9 2 0 - $ 1 8 .1 1 2 .0 2 5 .0 2 2 5 8 %

2 0 0 5 $ 2 6 .8 0 9 .8 2 0 .2 8 2 $ 5 7 .3 2 3 .9 4 2 .9 0 4 - $ 3 0 .5 1 4 .1 2 2 .6 2 2 4 7 %

2 0 0 4 $ 2 8 .2 8 6 .5 9 3 .1 3 7 $ 7 8 .0 5 4 .7 0 2 .3 6 7 - $ 4 9 .7 6 8 .1 0 9 .2 3 1 3 6 %

2 0 0 3 $ 3 4 .9 4 5 .5 1 4 .6 2 8 $ 1 0 2 .8 4 8 .2 6 8 .1 6 3 - $ 6 7 .9 0 2 .7 5 3 .5 3 5 3 4 %

T o ta l S u b s id io s y C o n t r ib u c in e s y b a la n c e p o r s e r v c io s 2 0 0 2 - 2 0 0 6

F u e n te : S U I- S S PD , C á lc u lo s p r o p io s ( % *d e s u b s id io s f in a n c ia d o m e d ia n te c o n t r ib u c io n e s )

Por otro lado, cuando se analiza el comportamiento de los subsidios y contribuciones de otros servicios, las tendencias se repiten. En efecto, en el año 2006 los subsidios del sector eléctrico alcanzan un valor de $636.415 millones y las contribuciones 374.975 lo que representa un déficit de $261 mil

1075MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, Decreto 565 de 1996, Op cit. 1076MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Decreto 1013 de 2005, Op. cit. 1077Sistema General de Participaciones, el Fondo Nacional de Regalías y los Recursos presupuestales de las

entidades descentralizadas del orden nacional o territorial.

402

millones. Para el caso del servicio de gas domiciliario entre los años 2003 y 2006 tanto las necesidades de subsidios como de contribuciones disminuyeron en 136% y 37% respectivamente. En consecuencia, el desbalance pasó de $67.902 en el 2003 a $18.112 millones para el año 2006. (Cuadro 79).

Del anterior panorama se puede concluir que los subsidios otorgados a

los usuarios de los estratos bajos han sido muy superiores a las contribuciones aportadas por los usuarios no residenciales y de los estratos altos, lo cual ha generado un desbalance entre subsidios y contribuciones. El problema se agudiza más porque crecen más rápido los hogares o usuarios objeto de subsidio que la población aportante como antes se demostró para el caso del servicio de aseo.

Dicho de otra manera, el esquema de subsidios y contribuciones no es

sostenible en el largo plazo, puesto que en la mayoría de municipios del país no cuentan con suficientes usuarios que permitan generar los recursos necesarios para cubrir los subsidios requeridos de acuerdo con establecido por la normas vigentes, entonces, le corresponde al Estado asumir dicho esfuerzo fiscal.

Esta situación se origina por los pocos usuarios que contribuyen al

sistema. En efecto, como se aprecia en el cuadro 80, de acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida realizada por el DANE en el año 2003, (en adelante ECV 2003) para el grupo 1 conformado por las cuatro grandes ciudades la población subsidiable es del 69% mientras los usuarios aportantes son el 18%. En contraste, para el caso del grupo 2 (42 municipios intermedios de más de 70 mil habitantes) y el grupo 3 (171 municipios entre 12.500 y 70.000 habitantes), el grupo 4 (868 municipios menores de 12.500 habitantes). CUADRO 80

U su a r io s G ru p o 1 G ru p o 2 G ru p o 3 Gr u p o 4 P ro m ed i o

Su b sid ia b l e s 6 9 , 4 7 0 , 8 8 8 ,1 9 2 , 7 8 0 ,3

N e u t r o 1 2 , 6 1 3 , 5 4 ,8 1 , 3 8 ,1

A p o r t a n te s 1 8 , 0 1 5 , 7 7 ,1 6 , 0 1 1 ,7

T o t al 1 0 0 1 00 1 0 0 1 0 0 1 0 0

m en o r es d e 1 2 . 50 0 ha b i ta n te s .

F u en t e: M A V D T .

G ru p o 3 (17 1 m u n ic ip ios ) : en t re 1 2. 5 0 0 y 7 0 . 0 00 h ab ita n te s . G ru p o 4 (8 6 8 m u n ic ip ios ) :

M e r ca d o d e acu e d u ct o , a lcan ta r ill a d o y a se o se g ú n t ip o d e u su a r io

G ru p o 1 : c ua tr o gra n d es c iu d ad e s . G ru p o 2 ( 4 9 m u n ic ip io s ) : m a yo res d e 7 0 .0 0 0 h a b .

La conclusión es contundente a medida que disminuye el tamaño de los municipios crece de manera dramática el número de usuarios subsidiables como se registra en el cuadro 81 para los grupos 2, 3 y 4 la participación de pasa de 70,8%, a 88,1% y 92,7% respectivamente, mientras los sectores aportantes caen de 15% a 1,3%. Presentado de otra manera, el déficit del esquema solidario es significativo los denominados municipios menores y de complicada gestión, en los cuales los recursos generados mediante presupuesto no son suficientes para mejorar la condición de los hogares de menores ingresos

403

Igualmente, de acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida realizada por el DANE en el año 2003, se presenta en la gráfica 48 a nivel nacional los hogares los estratos 1, 2 y 3 registran las mayores participaciones con el 22,3%, 41,2% y 27,1% respectivamente, lo que significa que el 90,6% de las familias son objeto de subsidio. En contraste, el porcentaje de hogares que contribuyen solo representan 3,1%, mientras el porcentaje de familias sin subsidios o contribuciones es el 6,3%. GRÁFICA 48

22,3%

41,2%

27,1%

6,3%

1,9% 1,2%

Distribución de los hogares por estrato socioeconomico a nivel nacional

Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6

Fuente: DANE

En el cuadro 81 se analiza el número de personas con ingresos sobre la

línea de pobreza por estratos a nacional urbano se relaciona que el déficit del sistema es evidente. En efecto, en los estratos 1, 2 y 3 habitan 27.638 millones de personas de los cuales 12.114 millones representan 39% del total nacional viven con ingresos por debajo de la línea de pobreza, mientras que los estratos que contribuyen (5 y 6) son apenas un millón quinientas mil personas que participan con el 4,8% dentro del total nacional. CUADRO 81

E s t ra tos To t al Sob re l ine a de po b reza (% de l est r at o )

E s tra to 1 6 .5 33 .4 59 1 .41 7. 05 2 9 ,0 0

E s tra to 2 1 2. 07 1. 18 9 4 .68 0. 86 8 1 5,0 8

E s tra to 3 9 .0 33 .9 14 6 .01 6. 23 1 1 9,3 9

T o ta l es t r a to s 1 ,2 y 3 2 7. 63 8. 56 2 12 .1 14 .1 51 3 9,0 4

E s tra to 4 1 .8 94 .9 80 1 7 5.4 6 7 0 ,5 7

E s tra to 5 8 96 .3 17 26 .5 54 0 ,0 9

E s tra to 6 6 03 .3 36 21 .9 55 0 ,0 7

T o ta l es t r a to s 5 y 6 1 .4 99 .6 53 48 .5 09 0 ,1 6

T o ta l 3 1. 03 3. 19 5 15 .2 84 .8 08 4 9,2 5

F u en t e: D N P - D D U A c á lc u los p ro p ios

Per son as c on in g reso s so b r e l a lí nea de pob re za po r est r a to s n acio na l u r ban o 2 006

Las anteriores cifras ponen de manifiesto que de acuerdo con la composición de los hogares, tanto en los municipios como a nivel del nacional, no hay suficientes usuarios residenciales o sectores industriales y comerciales

404

que permitan generar los recursos necesarios con los cuales se puedan cubrir los subsidios requeridos de acuerdo con establecido por la Ley.

Sin embargo, no se puede perder de vista que la normatividad vigente

no busca el equilibrio entre subsidios y contribuciones, su objetivo es llevar el servicio universal financiado con contribuciones y con recursos públicos artículos 365 y 368 de Constitución Política y en numeral 89.8 del RSPD modificado por el artículo 7º de la Ley 632 de 2000.1078 Es decir, el Estado tiene la obligación constitucional de proveer el servicio universal. No obstante, para cumplir con el objetivo, es necesario simultáneamente racionalizar el esfuerzo fiscal y focalizar los subsidios en los sectores más pobres.

VII.4.1. Restricciones en la creación de FSRI y el modelo de subsidios

Como se advirtió al principio del capítulo de acuerdo con el RSPD (inciso 2º del artículo 89 Ley 142 de 1994) existe la obligación legal de crear los FSRI con el fin de incorporar al presupuesto del municipio las transferencias que a dichos fondos deberán efectuar las empresas de servicios públicos. En el evento en que los fondos no cuenten con suficientes recursos para cubrir la totalidad de los subsidios requeridos, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden departamental o nacional.1079

De acuerdo con una muestra de la SSPD, que representa 909

municipios del país y que corresponde a el 83% de los 1098 municipios, al sector agua potable y saneamiento básico entre 2003 y 20061080 se han asignado $193.259 millones (pesos constantes de 1998) a los FSRI con el fin de cubrir el déficit de subsidios y contribuciones. (Gráfica 49). GRÁFICA 49

2 00 6 20 05 20 04 2 00 3

A ñ o s 5 8 .7 46 .39 3 57 .90 2 .8 34 42 .52 5 .2 77 3 4 .0 84 .97 2

0

1 0 .000 .0 00

2 0 .000 .0 00

3 0 .000 .0 00

4 0 .000 .0 00

5 0 .000 .0 00

6 0 .000 .0 00

Miles de millones de pesos

R ec urs o s as ign ad os a s ec to res A A A a F S R I 2 00 3 - 20 06 (p re c io s c on stan tes 1 99 8=1 00 )

Fuente: SSPD

1078Ley 632 de 2000, Op. cit., 1079 De conformidad con lo establecido en el Artículo 89 del RSPD 1080URIBE, Eva María, Subsidios y aportes solidarios en servicios públicos: Algunas cifras que pueden orientar el análisis, Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, En CONGRESO DE SERVICIOS PÚBLICOS, Medellín, noviembre 2006. Es importante señalar que para el año 2006 la cifra fue estimada por el DNP.

405

El monto corresponde al 7,4% del total de los recursos a través del sistema de transferencias que se realiza con recursos públicos del orden nacional a través del SGP. De esta cifra se desconoce lo asignado a cada servicio (acueducto, alcantarillado y aseo). Sin embargo, de acuerdo a las necesidades mostradas antes, los montos asignados para el sector resultan muy por debajo de las necesidades de financiación del esquema como se ilustró en el caso de aseo y otros servicios públicos.

Los recursos asignados al servicio público de aseo, de acuerdo con una

encuesta realizada la SSPD a los municipios a través del SUI entre los años 2003 y 2006,1081 permiten tener una idea de los valores girados aunque crecientes no son significativos En relación con los montos asignados al sector y la magnitud de las necesidades del sector como se registra para el año 2005 el monto asignado alcanzó un poco más de $2.000 millones un valor que casi se duplica el registrado en 2003 cuando ascendió a $1.174 millones. (Cuadro 82) CUADRO 82

A ñ o sM u e s t a d e e m p r e s a s

V a l o r g i r a d o e n m i l l o n e s d e p e s o s

2 0 0 3 1 8 5 1 . 1 7 4 . 0 6 52 0 0 4 2 1 1 1 . 4 8 5 . 5 6 62 0 0 5 2 1 4 2 . 0 0 7 . 8 8 62 0 0 6 2 9 3 7 2 . 0 2 9

V a l o r g i r a d o a l o s F S R I d e l s e r v i c i o d e a s e o 2 0 0 3 - 2 0 0 6 ( p e s o s c o n s t a n t e s 1 0 0 = 1 9 9 8 )

F u e n t e : S S P D - S U I, C á l c u l o s p r o p i o s

A pesar de la exigencia legal a los municipios de crear los FSRI para los sectores de acueducto, alcantarillado y aseo, de una muestra de 900 municipios diseñada por la SSPD el 82,7% de los municipios crearon los fondos de solidaridad que corresponde o sea 744 y el 17,3% (156) carecen del fondo.1082 Sin embargo, del total de la muestra sólo el 53,2% o sea 479 municipios trasladan recursos a los fondos. Mientras 252 municipios que representa el 28,8% no trasladan recursos a los fondos como se indica en la gráfica 50. GRÁFICA 50

M u n ic ip ios c o n F S R I

M un ic ip io s s in F S R I

M u n ic ip io s n o re po rt an

M u n ic ip io s q ue t ran s la da n

M u n ic ip ios qu e no t ran s lad an

M un ic ip io s q ue no rep o t an e l

t ra ns lad o

M un ic ip ios 7 44 1 56 9 47 9 259 6

744 156 9 479 259 60

100

200

300

400

500

600

700

800

Número de municipios

Si tuac ió n d e l os M un ic ip ios c on res pec to a l F SR I - 2006

Fuente: SSPD

1081SSPD, Op. cit pp. 1-20. 1082URIBE Op. cit., p.27.

406

El comportamiento para el servicio de aseo no es diferente a la tendencia antes analizada. En efecto, la SSPD realizó una encuesta entre los años 2003 y 2006 a los municipios a través del SUI que se consolida en un cuestionario de cuatro preguntas de respuesta afirmativa o negativa y el monto girado para los municipios. (Cuadro 83)

Las preguntas y respuestas se presentan a continuación: Ante la

pregunta ¿Ha creado FSRI? Se aprecia para el período analizado que entre el 85% y el 89% de los operadores encuestados han cumplido con dicha obligación. Sin embargo, ente la pregunta ¿Está operando el FSRI? Un poco menos del 40% respondió que “no”. La anterior pregunta se complementa con la siguiente ¿Recibió subsidios por el municipio en la última vigencia fiscal? Para el período analizado cerca del 45% de los entes territoriales no recibió subsidios.

Por último, ante la pregunta el ¿Contrato con Municipio garantiza transferencia de Subsidios? La repuesta sorprende puesto que cerca más del 40% que prestan a través de empresas privadas no incluyó esta obligación en el contrato. Se puede concluir que un poco más 40% de los municipios de la muestra no han creado los FSRI ni le giran recursos. CUADRO 83

A ñ o s M u e s t r a Si % N o %2 0 0 3 1 8 5 1 5 9 8 5 ,9 2 6 1 4 ,1

2 0 0 4 2 1 1 1 8 5 8 7 ,7 2 6 1 2 ,3

2 0 0 5 2 1 4 1 9 4 9 0 ,7 2 0 9 ,3

2 0 0 6 2 9 2 6 8 9 ,7 3 1 0 ,3

A ñ o s M u e s t r a S i % N o %

2 0 0 3 1 8 5 1 0 3 5 5 ,7 8 2 4 4 ,3

2 0 0 4 2 1 1 1 3 1 6 2 ,1 8 0 3 7 ,9

2 0 0 5 2 1 4 1 3 8 6 4 ,5 7 6 3 5 ,5

2 0 0 6 2 9 1 9 6 5 ,5 1 0 3 4 ,5

A ñ o s M u e s t r a S i % N o %

2 0 0 3 1 8 5 9 5 5 1 ,4 9 0 4 8 ,6

2 0 0 4 2 1 1 1 2 4 5 8 ,8 8 7 4 1 ,2

2 0 0 5 2 1 4 1 3 2 6 1 ,7 8 2 3 8 ,3

2 0 0 6 2 9 1 9 6 5 ,5 1 0 3 4 ,5

A ñ o s M u e s t r a S i % N o %

2 0 0 3 1 8 5 8 8 4 7 ,6 9 7 5 2 ,4

2 0 0 4 2 1 1 1 1 5 ,2 2 0 0 9 4 ,8

2 0 0 5 2 1 4 1 2 4 5 7 ,9 9 0 4 2 ,1

2 0 0 6 2 9 1 5 5 1 ,7 1 4 4 8 ,3

E n c u e s ta a l a s e m p r e s a s d e l s e r v i c i o d e a s e o a c e r c a d e l F S R I

F u e n t e : S S P D - S U I, C á lc u lo s p r o p io s .

1 . ¿ H a c r e a d o e l F S R I?

2 . ¿Es t á o p e r a n d o e l F SR I ?

3 . ¿ Co n t r a t o c o n e l m u n i c i p i o g a r a n t i z a t r a n s f e r e n c i a s d e s u b s i d i o s ?

4 . ¿ R e c i b i ó s u b s i d i o s e l m u n i c i p i o e n l a ú l t i m a v i g e n c i a f i s c a l ?

El panorama permite establecer que después de más de una década de expedida el RSPD los Alcaldes y los Concejos Municipales desconocen la Ley y la incumplen de manera generalizada en los aspectos normativos referentes a la determinación y el otorgamiento de subsidios y a la creación de los FSRI de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. Es necesario advertir que de acuerdo con la información reportada por SUI y la

407

encuesta antes reseñada ninguna de las 7 principales ciudades del país había creado o giraba recursos a los FSRI o simplemente no reportaban a la SSPD.

Por lo tanto, una gran cantidad de entes territoriales no han constituido

los FSRI lo que la práctica significa es eliminar la única fuente de la financiación para los estratos 1, 2 y 3 son las contribuciones de los sectores de los estratos 5 y 6 y los comerciales e industriales. Esta grave omisión de parte de los entes territoriales desdibuja y pone en riesgo la viabilidad financiara del modelo consagrado en la Carta de 1991 y en el RSPD, pues hace soportar el esquema con solo las contribuciones de los sectores antes señalados.

La carencia de recursos públicos ha llevado al del Gobierno Nacional a

expedir normas con el propósito de equilibrar los subsidios y las contribuciones. En efecto, con la expedición del Decreto 57 de 20061083 por parte del MAVDT se cambio los valores máximos del 20% establecidos en el RSPD1084 por porcentajes mínimos de aporte solidario para los estratos 5 (50%) y 6 (60%) y los para los sectores comerciales (50%) e industriales (30%).

El acto administrativo, como se advirtió en el capítulo IV no solo se le

traslado a un sector de la sociedad (usuarios 5 y 6 y los comerciales e industriales) la financiación del servicio universal al no definir porcentajes máximos y en la práctica deja sin efectos los FSRI al quitar la responsabilidad al Estado de cumplir con la obligación legal y constitucional de cubrir los desequilibrios de esos fondos.

No obstante, reconociendo que las contribuciones y subsidios no se

equilibran como se demostró para el caso del servicio de aseo y otros servicios públicos, el RSPD contempló la posibilidad de que la Nación y las entidades territoriales realizaran aportes presupuestales para complementar los recursos asignados a los subsidios al consumo o la financiación de la inversión mediante los FSRI; esto contrasta con la idea del Gobierno de que el sistema es sostenible, si se le traslada la pesada carga del gasto de los subsidios a los estratos que contribuyen.

En una investigación realizada por la SSPD1085 para 103 empresas de

acueducto, alcantarillado y aseo, de las cuales 83 prestan el servicio de aseo como se muestra en la gráfica 51, se encontró que para el estrato 1 los recursos asignados por las distintas fuentes sólo cubren el 42% de las necesidades en acueducto, alcantarillado y el 34% para el caso de aseo, lo cual es una situación dramática y contraria al RSPD. En el caso del estrato 2 los porcentajes sólo cubren el 29% y 26% para acueducto, alcantarillado y aseo respectivamente y para el estrato 3 en promedio para los dos servicios es 8%.

1083MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Op. cit., Decreto 57 de 2006. 1084RSPD, Op. cit., artículo 89.1 1085URIBE, Op. cit., p.29.

408

GRÁFICA 51

Es trato 1 Es trato 2 Es trato 3

Acued uc to y alcantarillado 42% 29% 6%

As eo 34% 26% 10%

42%

29%

6%

34%

26%

10%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

Porcentaje

Subs id ios p or serv icio m ues tra d e 103 em p resas SSPD -2006

Fuente: SSPD.

El ejemplo anterior evidencia que la carencia de los FSRI ha permitido trasladar el esfuerzo financiero de la asignación de subsidios de los sectores más pobres, a los usuarios de estratos altos y a los sectores comerciales e industriales, disminuyendo la responsabilidad y el esfuerzo fiscal del Estado como se concluyó en el capítulo IV. Lo que en últimas ha permitido la reducción del gasto público, tanto en el gobierno nacional como en los entes territoriales

Otro elemento que ratifica lo antes sustentado es que cuando se analiza

la asignación de gasto del SGP para el período 1994 y 2003 por parte del DNP1086 se encuentra que se invirtieron cerca de $3.560 billones ($ de diciembre de 1998) en agua y saneamiento básico de los cuales $1.459.594 millones corresponde al pago de construcciones y representa el 41% del total le siguen pago de la deuda con $157.963 millones (12%) y mantenimiento y otros programas con el 11%. Mientras para aseo corresponde el 6,3% con $224 mil millones, sorprende la baja participación de recursos asignada a subsidios con $143.780 millones con el 4%. (Cuadro 84) CUADRO 84

Va lo r m ile s d e m i l lo n e s $

%

1.459.594 41 ,0

Pago de deuda 447.482 12 ,6

Man ten imien to 393.334 11 ,0

O tros p rogramas 390.941 11 ,0

224.851 6 ,3

186.472 5 ,2

154.448 4 ,3

143.780 4 ,0

Es tud ios de p re inv e rs ión 102.843 2 ,9

Pago de pe rs ona l 56 .572 1 ,6

3.560.316 100 ,0To ta l

Fuen te : DNP, S ilv a Ju lio Migue l y Roz o Jav ie r , e l S is tema G enera l de Pa r tic ipac iones en e l s ec to r de agua y s aneamien to bás ic o , Rev is ta Planeac ión & Des a r ro llo , D.N.P, V o lumen XXXV II, n .2 , 2005 y c á lc u los p rop ios .

So luc iones no c onv ec iona les

Cons ev ac ión de mic roc uenc as

U s o d e lo s re cu rs o s S G P 1 9 9 4 -2 0 0 3 (p re c io s co n s ta n te s d e 1 9 9 8 )

C o n ce p to

Cons truc c ion

A s eo

Subs id ios

1086SILVA y ROZO, Op. cit., p.208.

409

Como se puede apreciar los municipios, ante las restricciones fiscales, han preferido invertir en activos fijos y no en subsidios. Está situación se explica parcialmente, como se anotó en otra parte del trabajo, porque el 75% de los municipios del país, lo que representa 816 municipios no han cumplido con la metodología tarifaria,1087 en razón al costo político que significa el ajuste tarifario, a pesar de haberse cumplido el plazo del rebalanceo tarifario en 2005.

En este contexto, existe una dificultad institucional y legal tanto para crear

los FSRI como para asignar subsidios. Esta situación, de acuerdo con la SSPD, obedece a las deficiencias estadísticas de los operadores que han limitado la construcción histórica y financiara del servicio, también se aduce la cultura de no pago del servicio de los habitantes de esos municipios.1088

Como se ilustró en otra parte del trabajo, el desbalance entre subsidios y

contribuciones se ha incrementado al crecer más rápido los usuarios subsidiados que los aportantes, por lo tanto, los recursos públicos requeridos crecen rápidamente mientras la principal fuente de financiamiento disminuye al incrementar el desbalance fiscal y carecer de los FSRI. Por lo tanto, el Estado debe obligar a los entes territoriales a crear los fondos, para lo cual la SSPD mediante la circular les recordaba a los alcaldes esa obligación legal.

El análisis planteado permite establecer que no habido la voluntad

política por parte del ejecutivo, los municipios y los entes de control de aplicar el RSPD y la Ley, puesto que está señala que el Presidente y los gobernadores podrán suspender a los alcaldes cuando sean negligentes en la aplicación de las normas relativas al pago de los subsidios o cuando las infrinjan o desconozcan el régimen de subsidios de cualquier manera.1089

La anterior situación puede estar en parte explicada porque los

gobiernos se han encontrado con que los “inversionistas privados no creen ni en la estabilidad ni en la oportunidad de los aportes presupuestales.”1090 Presentado de otra manera, el sector privado no se siente cómodo con un modelo autofinanciado que depende de las transferencias sometidas a complejo proceso político de apropiación presupuestal y al ritmo de los vaivenes de la política fiscal.

VII.4.2. Fondos de solidaridad en otros servicios p úblicos domiciliarios

Según la reglamentación existente sobre los FSDI para los servicios domiciliarios de energía eléctrica y gas se estableció un fondo o una bolsa nacional de compensación entre subsidios y contribuciones. Tal bolsa se distribuye entre zonas que generan excedentes y desbalances, más la obligación del parte del Ministerio de Minas de conseguir los recursos del presupuesto del Gobierno Nacional con el objetivo de cubrir los faltantes.

1087DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Conpes 3530 Lineamientos y estrategias para fortalecer el

servicio público de aseo en el marco de la gestión integral de residuos sólidos, Versión aprobada Bogotá, junio de 2008, p.15.

1088Ibíd., pp. 15-16. 1089 De conformidad con lo establecido en el Artículo 99.4.del RSPD 1090CRA-PNUD, Impacto de la regulación, Op. cit., p.14.

410

Para los casos de energía eléctrica las contribuciones solidarias solo cubrieron el 59% y para gas combustible distribuido por red física el 58%, las diferencias fueron cubiertas por los FSRI de carácter nacional reglamentos por los Decretos 847 de 20011091 y 201 de 2004,1092 y que le corresponde al Ministerio de Minas y Energía presentar las necesidades recursos para el pago de subsidios con cargo al presupuesto nacional. Para el sector de las telecomunicaciones el Ministerio de Comunicaciones1093 administra y asigna recursos de acuerdo a regiones y programas de telefonía social orientados prioritariamente a solucionar las necesidades de acceso universal del servicio.

En contraste, el sector de acueducto y saneamiento básico es de

carácter municipal y descentralizado donde sólo funcionan los FSRI municipales que deben cubrir sus necesidades de subsidios con contribuciones de los estratos altos y los sectores comercial e industrial y, esperar la financiación de recursos del orden nacional a través del SGP. El hecho de que la norma no estableciera la obligatoriedad en el esfuerzo fiscal, tanto de parte de los entes locales como nacionales, desconoce la necesidad que se presenta en la mayoría de municipios del país de recibir contribuciones para poder dar algún nivel de subsidio, por cuanto todos sus usuarios son de los estratos bajos.

El Estado, mediante un notable esfuerzo fiscal ha contribuido a

conseguir el equilibrio entre subsidios y aportes solidarios en sectores interconectados por medio de infraestructura como energía, gas y telecomunicaciones, a través de transferencias o aportes directos a fondos nacionales; mientras que en el sector de agua potable y saneamiento básico el Estado se ha limitado a efectuar subsidios a la oferta y algunos recursos para mantener y garantizar la operatividad de los FSRI de carácter municipal.

Por lo tanto, para mejorar la focalización de los subsidios se recomienda

crear una bolsa nacional de subsidios que canalice los recursos del gobierno central en lugar de la bolsa regional como la reglamentada en el Decreto 057 de 2006 donde los recursos sean girados a un FSRI de carácter nacional similar a los de los otros servicios públicos, para luego ser girados directamente a los usuarios (la demanda), lo cual crea la posibilidad que cualquier operador preste el servicio y recupere los costos invertidos.

Esta estrategia permite que los usuarios de menores ingresos tengan

acceso a los servicios de acueducto y saneamiento básico, al tiempo que se les garantice a los operadores el pago de su consumo básico. El esquema

1091MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, Decreto 847 de 2001, por el cual se reglamentan las Leyes 142 y 143 de 1994, 223 de 1995, 286 de 1996 y 632 de 2000, en relación con la liquidación, cobro, recaudo y manejo de las contribuciones de solidaridad y de los subsidios en materia de servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible distribuido por red física. 1092MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, Decreto 201 de 2004, por el cual se modifica parcialmente el Decreto 847 de mayo de 2001, en relación con el procedimiento de liquidación, reportes, validación y transferencias en materia de subsidios y contribuciones de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible distribuido por red física. 1093Para el servicio de telefonía básica mediante Decreto 899 de 1999, por medio del cual se fijan las políticas para el fomento de los Programas de Telefonía Social y se reglamentan las funciones del Fondo de Comunicaciones en la materia. Creó el Fondo de Comunicaciones que tiene como objetivo cubrir las necesidades de comunicaciones de los sectores más pobres a través del desarrollo del acceso y el servicio universal cuya inversión en 2005 ascendió a $318.756 millones. Así como establecer los valores provenientes de las contribuciones que deben transferirse entre empresas de un mismo departamento si se producen superávits realizar su giro de respectivo de acuerdo a lo señalado por la Ley.

411

posibilitaría cubrir el desequilibrio de subsidios y contribuciones, puesto que crea un mercado al estar garantizado el pago de los usuarios pobres, lo que daría una señal que atrajera los inversionistas nacionales y extranjeros.

VII.5. CONCLUSIONES

En desarrollo de la Constitución el RSPD crea dos instrumentos, primero

es un sistema de subsidios cobrando una contribución a los estratos altos incluidos los sectores comerciales e industriales con el fin de financiar los estratos más pobres. El segundo, con el fin de que el modelo cuente con los recursos suficientes los Consejos Municipales están en la obligación de crear los FSRI con el propósito de recibir recursos provenientes del fisco nacional para cubrir sus necesidades de financiación.

Para estudiar el tema de subsidios y contribuciones se analiza un

universo de 152 municipios y 186 empresas del país entre los años 2003 y 2006. Luego se seleccionó una muestra de 20 municipios y 36 operadores que reportaron información confiable y depurada. A continuación se efectúo un ejercicio que tenía como propósito desarrollar los parámetros que determinan las tendencias de los balances entre las contribuciones y los subsidios en el sector agua y saneamiento básico, particularmente en el sector de aseo. El análisis se enfoca en las contribuciones que realizan los estratos 5 y 6 y los sectores industrial y comercial y los subsidios otorgados en las tarifas con destino a los estratos 1, 2 y 3, en la modalidad de aseo ordinario. La muestra seleccionada es muy representativa en aras de analizar las tendencias de los subsidios y contribuciones en el sector de aseo, en razón a que representa el 78% de los aportes solidarios y el 90% de los subsidios frente al total nacional

Para el período analizado la asignación de subsidios y contribuciones

del subsector de aseo, dentro del sector de saneamiento básico, (acueducto, alcantarillado y aseo) aumentó su contribución. En efecto, para el año 2003, los subsidios recibidos por el sector de saneamiento ascendieron a cerca de $600.000 millones, mientras los de aseo solo alcanzaban $25.000 mil millones, lo que significaba una participación del 9%. En contraste, para el año 2006 los subsidios del sector caen $52.3000 millones, mientras los del subsector de aseo ascienden a $72.000 millones lo que equivale a una contribución de 24%. Una tendencia parecida se presenta en las contribuciones al pasar de representar el 11% en 2003 a participar en el 22%, similar comportamiento presenta el balance de todo subsector de aseo.

Con respecto al subsector de aseo el total de las contribuciones a nivel

nacional registradas en el cuatrienio ascendieron a $202.224 millones de pesos, mientras los subsidios alcanzaron $407.452 millones, lo que representa un desbalance de $204.927. En otras palabras, para los cuatro años analizados los subsidios otorgados en el sector de aseo fueron financiados en el 50% de las contribuciones otorgadas de los estratos 5 y 6 y los sectores comercial e industrial.

Igualmente, entre el año 2003 y 2006 se observó un aumento del 71%

del déficit entre subsidios y contribuciones, con lo cual pasó de $30.289

412

millones en el año 2003 a uno de $72.752 millones para 2006 a pesar del vertiginoso crecimiento promedio de las contribuciones y los subsidios en el 30% y 22% respectivamente. Lo que deja relucir que las contribuciones pasaron de $25.453 millones a $72.772 millones, mientras los subsidios lo hicieron de $55.773 millones de pesos a $124.778 millones. En este punto es necesario destacar el peso significativo que tienen las cuatro grandes ciudades porque allí se explica el 62% de los subsidios y 78% de las contribuciones, cuando se totaliza los 20 municipios incluidos en la muestra para el año 2006 a nivel nacional se explica el 74% de los subsidios y 90% de las contribuciones.

Para las ciudades de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla los recursos

asignados por concepto de subsidios pasan de $23.334 millones en el 2003 a $77.468 millones de pesos en el 2006, con lo cual estas ciudades aumentan su participación nacional en el monto de subsidios de 42% en el 2003 al 62% en el 2006. Para el caso de las contribuciones presentan la misma tendencia, es decir, pasan del 63% en el 2003 al 78% en el 2006. En cuanto al balance para el período se incrementa el desequilibrio de $16.978 millones en 2003 a $27.191 millones en el 2006. En contraste, las 16 ciudades intermedias pierden 18 puntos en la contribución del total nacional de los subsidios para el período, al declinar estos de 29% al 12% entre los años 2003 y 2006. En cuanto, al balance entre contribuciones y subsidios disminuyó el déficit de $9.601 millones en el 2003 a $6369 millones para 2006.

En 2006 los operadores del servicio de aseo atendieron un total de

5.613.770 de usuarios, el 76% de los cuales aparecen concentrados en los estratos 1, 2 y 3, que son, al mismo tiempo los estratos que mantienen su contribución superior al 75% en el período, lo cual significa que pasaron en el año 2003 de 3.727.925 a 4.281.901 en el año 2006; este hecho representa un crecimiento en términos absolutos del 15%. Del total de suscriptores de los estratos 1, 2 y 3 en el año 2006, un 32% correspondió al estrato 2 con un 1.857.845 y representa la mayor participación dentro de los estratos subsidables, seguido con el estrato 3 con 1.689.157 que participa con el 30%, en contraste, el estrato 1 solo participa con el 13% del total de usuarios. De donde se puede colegir que: la composición del catastro de usuarios del servicio de aseo sigue el patrón nocional que advierte que en la mayoría de municipios del país no hay suficientes usuarios que permitan generar los recursos para cubrir los subsidios requeridos.

El estudio permitió concluir que para los casos de Medellín (2003-2006) y

Cali (2003-2005) que presentan superávits gracias a que las contribuciones cobradas a los usuarios de los estratos 5, 6 se han mantenido y no otorgan los subsidios a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 señalados por el RSPD, o lo que es lo mismo, estos operadores presentan niveles superiores a la tarifa media.

De la muestra de 16 municipios se aprecia para los años analizados

(2003-2006) las siguientes tendencias: En el año 2003, los subsidios ascendieron a $16.943 millones mientras en el 2006 suman $15.394 millones de pesos. Para el caso de las contribuciones es distinto para el año 2006 sumaron $8.913 millones en contraste con los $6.510 millones asignados en el año 2003. La tendencia de disminuir los subsidios e incrementar las contribuciones se explica por el desmonte de subsidios aplicado durante el proceso de transición

413

tarifaria así como la interpretación de la Ley 632 de 2000 como se discutió en el capítulo VI.

Para el año 2006 las necesidades de subsidios para agua potable

ascendieron a $349 mil millones las contribuciones, pero solo cubrían un valor de $130 mil millones con un desbalance de 218 mil millones. Para el caso de alcantarillado el desbalance $123 mil millones, para el servicio de aseo el desequilibrio alcanzó la suma de $300 mil millones, lo que significa que los suscriptores contributivos solo financian el 37% de los subsidios de los servicios de acueducto y alcantarillado y el 46% del servicio de aseo.

Dicho de otra manera, el esquema de subsidios y contribuciones no es

sostenible en el largo plazo, puesto que en la mayoría de municipios del país no cuentan con suficientes usuarios que permitan generen los recursos necesarios para cubrir los subsidios requeridos, según lo establecido por la normas vigentes, por lo tanto, le corresponde al Estado asumir dicho esfuerzo fiscal. La investigación es contundente, a medida que disminuye el tamaño de los municipios crece de manera dramática el número de usuarios subsidiables como se registra para los grupos 2, 3 y 4 la participación de pasa de 70,8%, a 88,1% y 92,7% respectivamente, mientras los sectores aportantes caen de 15% a 1,3%.

El panorama permite establecer que: después de más de una década de

expedida el RSPD los Alcaldes y los Concejos Municipales desconocen la Ley y la incumplen de manera generalizada en los aspectos normativos referentes a la determinación y el otorgamiento de subsidios y a la creación de los FSRI de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. Es necesario advertir que de acuerdo con la información reportada por SUI y la encuesta antes reseñada ninguna de las 7 principales ciudades del país había creado o giraba recursos a los FSRI o simplemente no reportaban a la SSPD.

Se puede concluir que de acuerdo con la reglamentación existente sobre

los FSDI para los servicios de energía y gas se estableció un fondo o una bolsa nacional de compensación entre subsidios y contribuciones, distribuidos entre zonas que generan excedentes y desbalances, más la obligación de conseguir los recursos con el Gobierno Nacional con el objetivo de cubrir los faltantes. Para el caso de telecomunicaciones administra y asigna recursos de acuerdo a regiones y programas de telefonía social orientados prioritariamente a solucionar las necesidades de acceso universal del servicio.

En contraste, los sectores de acueducto, alcantarillado y aseo son

descentralizados, de carácter municipal y no están interconectados, entonces solo funcionan los FSRI municipales que deben cubrir sus necesidades de subsidios fundamentalmente con contribuciones de los estratos altos y los sectores comercial e industrial y esperar financiación de recursos del orden nacional. A diferencia de los sectores de energía, gas y telecomunicaciones que tienen fondos de carácter nacional y son interconectados. Por lo tanto, una de las recomendaciones es crear una bolsa nacional de subsidios que canalice los recursos del gobierno central, en lugar de la bolsa regional como la reglamentada en el Decreto 057 de 2006.

414

CAPÍTULO VIII REFORMAS ESTRUCTURALES, MARCO LEGAL Y MODELO DE COMPETENCIA

VIII.1. REFORMAS, MARCO LEGAL Y MODELO DE COMPETENCIA .......................415

VIII.1.1. Reformas estructurales y los modelos de competencia ..............................415 VIII.1.2. Marco constitucional del derecho a la competencia ....................................419 VIII.1.3. Marco legal del derecho a la competencia ..................................................423 VIII.1.4. Economía de mercado y competencia perfecta ..........................................429 VIII.1.5. Regulación de la competencia e información asimétrica.............................434

VIII.2. EVOLUCIÓN, COMPOSICIÓN Y TAMAÑO DEL MERCADO ...........................435 VIII.2.1. Números de prestadores del sector de saneamiento básico.......................435 VIII.2.2. Tipo de prestador y tamaño del mercado....................................................436 VIII.2.3. Naturaleza jurídica de los prestadores ........................................................437 VIII.2.4. Evolución y penetración del sector privado en el mercado de aseo ............440

VIII.3. PRÁCTICAS DESLEALES DE COMPETENCIA EN EL MERCADO DE ASEO..446 VIII.3.1. Prácticas restrictivas a competencia entre los operadores..........................447 VIII.3.2. Competencia desleal ..................................................................................447 VIII.3.3. Abuso de posición dominante .....................................................................450 VIII.3.4. Prácticas restrictivas de la competencia .....................................................452 VIII.3.5. Competencia desleal entre los operadores y el ente territorial ....................457

VIII.4. COMISIÓN DE REGULACIÓN Y PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA ..........459 VIII.4.1. Promoción y modelos de competencia .......................................................460 VIII.4.2. Condiciones y límites en modelos de competencia en el servicio de aseo..461 VIII.4.3. Competencia en mercado por componentes del servicio de aseo ..............464 VIII.4.4. Barrido y limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped y poda de

árboles de zonas públicas y lavado del inmobiliario urbano ............................464 VIII.4.5. Recolección y transporte de residuos de origen residencial y comercial.....465 VIII.4.6. Disposición final de los residuos sólidos .....................................................466 VIII.4.7. Estaciones de transferencia de residuos.....................................................466 VIII.4.8. Gestión comercial y financiera ....................................................................467

VIII.5. CONCLUSIONES...............................................................................................467

415

En Colombia, la apertura comercial, los procesos de privatización, la desregularización, la reestructuración industrial, la redefinición del papel de Estado, el cambio de la política económica y la rápida trasformación productiva con el fin de consolidar una economía de mercado, exigieron modificaciones normativas en el derecho de competencia. El capítulo tiene como propósito reflexionar y evaluar el marco institucional y regulatorio del derecho de competencia aplicado al servicio público de aseo, así como analizar y describir las prácticas desleales y los mecanismos que permitirían promover la competencia en términos de eficiencia económica.

Para cumplir con el objetivo se presenta el marco teórico y conceptual

que fundamenta las relaciones entre las reformas estructurales, el marco legal y el modelo de competencia. Se muestra la evolución, la composición y tamaño del mercado del servicio de aseo y se analizan las reformas le abrieron al sector de aseo la posibilidad de mayor participación privada. Luego, se estudia un sin número de conductas contrarias a la libre concurrencia tipificadas como ilegales. VIII.1. REFORMAS, MARCO LEGAL Y MODELO DE COMPETENC IA

VIII.1.1. Reformas estructurales y los modelos de c ompetencia La libre concurrencia es hoy uno de los paradigmas de los más

importantes del mundo occidental como expresión de las economías descentralizadas o libre mercado. En tal sentido, existe una gran cantidad de conductas tipificadas desde hace más de 100 años como contrarias a la libre competencia en las legislaciones europea y norteamericana.

En los Estados Unidos las leyes antimonopolio, que datan del siglo XIX

conocidas como Sherman Act (1890), prohibieron el monopolio del comercio ejercido por grandes conglomerados Aunque esta norma no definió las condiciones para que se produzca restricción al comercio, sí declaró como ilegal cualquier conducta que se identifique como atentatoria contra el libre comercio y la Ley Clayton Act (1914) fue la primera norma federal que prohibía e identificaba determinadas conductas como monopólicas y señalaba como competencia desleal los pactos colusorios, la discriminación de precios, los contratos de exclusividad, la adquisición de acciones y la integración de grandes empresas, entre otras conductas.1094

La Unión Europea cuenta desde 1959 con el Tratado de Roma con una

legislación colectiva sobre la libre competencia en los mercados de factores y de bienes y servicios. En el tratado quedaron prohibidos los acuerdos y prácticas concertadas entre empresas que afecten al comercio entre los Estados miembros y que tengan como propósito impedir la libre competencia dentro del Comunidad Económica.1095

1094PALACIOS, Hugo, conferencia. “La competencia y los servicios públicos domiciliarios” En:

CONGRESO NACIONAL DE SERVICIOS PÚBLICOS, Cartagena, junio de 2000, ANDESCO, p.8. 1095COMUNIDAD ECONÓMICA EUROPEA, los artículos 81 y 82 de la versión consolidada, del tratado

constitutivo de la Comunidad Europea Título VI normas comunes sobre competencia, fiscalidad y aproximación de las legislaciones, capítulo 1 normas sobre competencia sección primera disposiciones aplicables a las empresas, Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 325/33.

416

El desarrollo de las legislaciones sobre competencia, en todo, el mundo se explica porque el proceso de competencia entre oferentes genera substanciales beneficios al bienestar de la sociedad. En efecto, la pugna entre los productores por conquistar el mercado estimula la innovación, genera nuevos métodos de gestión y producción que reducen los costos y favorecen los consumidores al disminuir los precios. El modelo premia a los eficientes y saca a los menos productivos del mercado.

De acuerdo con el Banco Mundial la competencia y la apertura, no solo

son eficientes en términos económicos y de bienestar social, sino que aumentan la productividad y son mecanismos que transforman las instituciones y se constituyen una de las principales fuentes del crecimiento y del desarrollo económico para un país.1096 Existe evidencia empírica que demuestra cómo la competencia externa presionó más la competitividad que la competencia interna en países como: Alemania, Estados Unidos y Japón.1097

Es decir, la internacionalización de la economía promociona y fomenta la

competencia en el mercado interno. Dado que la exposición del aparato productivo al sector externo, presiona por múltiples vías las firmas locales para que incorporen mejores prácticas de gestión, calidad y productividad que hacen converger los precios locales a los internacionales. El proceso permite simultáneamente hacer caer los precios locales y aumentar el crecimiento.

Para el Banco Mundial los procesos de apertura y ajuste estructural de

la economía deben estar complementados con una política competencia, que combine una legislación sobre el derecho de la competencia, normas sobre la quiebra1098 y disminución en la reglamentación para la creación de nuevas empresas, elementos que permitirían la libre entrada y salida de empresas sin demasiadas trabas institucionales o legales. El objetivo de la política pública y de toda la sociedad debe disminuir los trámites y los costos de ingreso y salida de las empresas y hacer más transparentes y flexibles las reglas del juego del mercado; de esta manera, la competencia permite disminuir la corrupción

En otras palabras, los países no solo deben contar con un sistema de

disciplinas sobre derecho de competencia, sino además de modelo legal que posibilite la salida de firmas mediante el quiebre y cierre de estas y la entrada de nuevas empresas por medio de la disminución del número de pasos para constituir una firma. El escaso desarrollo en uno de estos tres frentes inhibe el funcionamiento del mercado al aumentar los costos de transacción y de corrupción.

Como bien lo sentencia el Banco Mundial: “hay muchos factores que

pueden obstaculizar la competencia. En los países en desarrollo los principales obstáculos institucionales a la competencia interna son las normas que impone

1096BANCO MUNDIAL, Instituciones para los Mercados, Informe sobre el Desarrollo Mundial, Washington

D.C., Mundi-Prensa, 2004, pp. 133 -134. 1097Ibíd. p. 142. 1098Para el caso colombiano véase la Ley 550 de 1999, por la cual se establece un régimen que

promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley.

417

el Estado para el ingreso y la salida de empresas.1099” Esta situación no es ajena en Colombia, porque aquí donde los funcionarios públicos, ante el voluminoso y a veces contradictorio aparato legal, crean su propio marco regulatorio incentivando la corrupción e incrementando los costos de transacción en el mercado.1100

El Banco Mundial y la Corporación Financiera Internacional publican

anualmente un informe denominado, Doing Business, en él se estudian las dificultades que tienen que soportar los empresarios frente a temas regulados acerca de: el número de días para la apertura de una empresa, el manejo de licencias, el registro de propiedad, contratación y despido de trabajadores, protección a inversión, el pago de impuestos, los trámites para importar y exportar, el acceso al crédito, las normas sobre cierres de empresas, cumplimiento de los contratos, entre otros asuntos. En general, el informe tiene el propósito de analizar las regulaciones que fomentan y constriñen la actividad mercantil.

Para 2007, de una muestra de 176 países. América Latina (Colombia

puesto 76), aparece como una de las regiones con menos reformas, explicada por la complejidad del aparato judicial y su engorroso sistema tributario. Sin embargo, para el año 2003, Colombia había sido el segundo país más reformador del mundo.1101 De acuerdo, con el Banco Mundial para realizar reformas los países deben realizar cuatro pasos: primero, empezar con reformas que no necesiten cambios normativos, segundo, reducir los procedimientos innecesarios, tercero, introducir formularios estándares y cuarto, mejorar la conectividad a través de internet.1102

En este sentido la desregulación, la ordenación de los mercados y la

libre concurrencia deben ser más eficientes, en la medida de que no solo incluye libre acceso a los mercados de bienes y servicios, sino que permitan introducir mayor flexibilidad y competencia, en otros mercados, como el de tierra, trabajo, divisas y el capital. Donde el salario, la renta, el tipo de cambio y el tipo de interés deben pactarse de acuerdo con las libres fuerzas del mercado.

En el proceso de ajuste también se originó un profundo proceso de

privatización de empresas estatales de servicios públicos con el objetivo de mejorar la eficiencia y productividad que fueran subastadas o transferidas al sector privado. En el proceso se entregaron empresas estatales y prestación de servicios mediante subcontrataciones, concesiones y licitaciones competitivas por un tiempo determinado la operación y la prestación de servicios públicos de acueducto, recolección de residuos, alcantarillado, telefonía, entre otros.

1099BANCO INSTITUCIONES, Op. cit., p. 135. 1100RUBIO, Mauricio, Reglas de Juego y costos de transacción, Bogotá, Documento CEDE 96-08, 1998,

p. 31, En una encuesta sobre el tema el 83,6% de los abogados señalaron que sus clientes se han visto afectados por estas prácticas de corrupción. (La encuesta se realizo 61 oficinas de abogados y 205 empresas).

1101BANCO MUNDIAL, CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL, Doing Business, Washington D.C., 2005, p. 6.

1102Ibíd.p. 6

418

El fenómeno redefinió el tipo y el grado de intervención del Estado, no solo bajo la premisa de que la iniciativa privada es más eficiente que el sector público, sino fundamentalmente porque permite de un lado afianzar la separación de los roles entre el Estado regulador y empresario y, por otro, posibilita al Estado disminuir el apalancamiento público para mantener las empresas sostenibles, no incrementando la carga impositiva y el endeudamiento.

La liberación comercial y arancelaria de los mercados de bienes y

servicios, el aumento de los tratados de libre comercio,1103 la liberación de los mercados financieros, los mayores flujos de inversión extranjera, la introducción de nuevos procesos, insumos y productos, la revolución de los servicios en sectores como la informática, telecomunicaciones, la biotecnología, la prestación de privada de bienes y servicios que antes eran de producción pública, todo lo anterior trajo consigo la eliminación de trabas que constreñían la competencia.

La transferencia de monopolios del sector público a la iniciativa privada,

exigió una política de desregularización y modificó los modos de intervención del Estado, dado que parte de las responsabilidades del Estado en la provisión de servicios públicos y sociales fueron trasladadas al mercado, lo cual exigió la creación de un cuerpo normativo del derecho de la competencia con el fin de investigar y sancionar prácticas desleales. Es conveniente recordar que el Consenso de Washington, como en otra parte se advertía, recomendaba dentro de su decálogo la promoción de la política de competencia para los procesos de privatización, la desregularización de todos los sectores de la actividad productiva.

En consecuencia, las nuevas reglas de juego y las disciplinas del

derecho de competencia, tenían como objetivo de tutelar el derecho a ejercer el libre acceso y concurrencia al mercado de los agentes, como modelo que promueve la asignación eficiente de recursos, que protege los derechos de oferentes y los demandantes y que preserva el interés público.

Como bien los señala Khemani los objetivos básicos de la política de

competencia, en la mayoría de países “son mantener y fomentar el proceso de competencia con el fin de promover el uso eficiente de recursos, protegiendo al mismo tiempo la libertad de la actividad económica de los diversos participantes en el mercado”.1104 En pocas palabras, la política de competencia tiene como propósito promover las condiciones de libre concurrencia de los oferentes y demandantes en el mercado que sin la intervención del Estado serían monopolios.

La apertura comercial, los procesos de privatización, la

desregularización, la reestructuración industrial, la redefinición del papel de Estado, el cambio de la política económica y la rápida trasformación productiva con el fin de consolidar una economía de mercado exigió modificaciones 1103Es relevante señalar que Colombia al promediar el 2010 tendrá firmados Tratados de Libre Comercio

(TLC) con 54 naciones. 1104KHEMANI, Shyam, “Objetivos de la política de competencia”, En la Revista Planeación y Desarrollo,

Volumen XXIV n.2 mayo - agosto de 1993, pp.17-45.

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normativas en el derecho de competencia al tipificar actos contrarios a está. Para el caso sector de los servicios públicos y con el objetivo de promover la competencia, el RSPD cambio el marco institucional al crear la SSPD con el fin de investigar y sancionar conductas calificadas como contrarias a la libre competencia.

Las reformas de carácter estructural introducidas por la Constitución de

1991, el RSPD y las normas que en desarrollo de la Carta se han expedido desde mediados de la década del noventa, abrieron la posibilidad de mayor participación privada en el sector de servicios públicos y permitieron la entrada de gran cantidad de nuevos agentes al mercado. Estas trasformaciones crearon un clima de mejores prácticas de la competencia y una mejora en la eficiencia y productividad en el sector.

Con el propósito de contrastar en términos generales, los modelos

estatal y privado de prestación de los servicios públicos, antes y después de la Constitución de 1991, es interesante analizar las dos tipologías de empresas. En efecto, antes de las reformas los servicios públicos eran prestados por los municipios o por empresas estatales, mediante estructuras de monopolio, con fuertes limitaciones financieras, escaso conocimiento en la operación y gestión del servicio. En razón a que no se cobraba el costo del servicio fenómeno que deterioró la viabilidad de las empresas y limitó la expansión del servicio.

Después del proceso de ajuste los servicios públicos fueron prestados

por particulares o por el Estado con gestión directa o indirecta por los agentes privados, con lo cual el mercado cambió, tanto en la naturaleza jurídica de los prestadores, como el número de nuevos operadores. Estos cambios determinaron la prestación de los servicios por parte del sector privado en mercados abiertos financiados con tarifas y con un sistema regulatorio intrusivo pero transparente.

VIII.1.2. Marco constitucional del derecho a la com petencia

Colombia tiene una tradición de cerca de 50 años en la regulación de las prácticas lesivas contra la libre concurrencia. En efecto, la Ley 155 de 19591105 ya señalaba e identificaba las conductas que limitaran la libre competencia. Sin embargo, la hegemonía del modelo de protección, basado en la sustitución de importaciones, no propendía por una economía de mercado con su correspondiente profundización mediante la competencia.

El que un conjunto significativo de actividades económicas se

mantuviera bajo control e intervención del Estado como monopolios públicos, técnicos, naturales o de interés nacional y la falta de voluntad política, llevaron a la norma casi al fracaso por su escasa aplicación. El fenómeno se entiende porque no se puede desconocer que los “conceptos básicos del derecho de la competencia actúan y operan no en espacios cerrados, sino en contextos abiertos y globalizados.”1106

1105CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 155 de 1959, por la cual se dictan algunas disposiciones sobre

prácticas comerciales restrictivas. 1106WITKER, Jorge, Derecho de la Competencia en América, Canadá, Chile, Estados Unidos y México,

primera edición, México, Fondo de Cultura Económica, 2005, p.51.

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En la declaración discutida en la Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente se analiza el tema de la competencia en la legislación colombiana en las diferentes reformas legales y constitucionales las cuales siempre habían tenido como propósito mantener y profundizar “un equilibrio entre los derechos de propiedad privada y libertad económica, de una parte y, de otra la función social de la propiedad y la intervención del Estado en la economía”.1107

Siguiendo estos preceptos, la Comisión decidió continuar con esa larga

tradición normativa buscando por un lado, mejorar los derechos de libre acceso al mercado y de libertad económica y, de empresa y por otro lado, mejorar los instrumentos de carácter legal que permitieran fortalecer la intervención del Estado cuando los agentes constriñan o cometan actos contra la libre concurrencia.

Por lo cual una de las reformas centrales en la Carta es introducir un

marco regulatorio y vigoroso sobre la política de competencia. En efecto, fue a partir de la promulgación de la Constitución Política de 1991 en su título XII, referente al régimen económico y la hacienda pública en el Capítulo 1 acerca de la finalidad social del Estado, que se contemplan los elementos básicos del derecho de competencia elevando el mismo a un derecho constitucional y colectivo.

El artículo 333 señala que “la actividad económica y la iniciativa privada

son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos sin autorización de la ley. La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo tiene una función social que implica obligaciones”. Luego agrega que el “(…) Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional”. 1108

La Carta de 1991 estableció que los servicios públicos podrán ser

prestados por el Estado, por comunidades organizadas, o por particulares1109 con lo cual le abrió las puertas a la participación privada en la prestación de servicios públicos al eliminar el monopolio estatal. Sin embargo, dado el carácter de meritorio de estos y las condiciones técnicas de su distribución mediante redes, la norma señala que el Gobierno mantendrá la regulación y vigilancia.1110

Así mismo, otra norma de carácter constitucional, que desarrolla el

marco legal sobre la libre concurrencia, es el artículo 336 que limita la posibilidad de crear monopolios estatales, salvo en casos con recursos

1107PERRY, Guillermo, Estado y sector privado, Op.cit., p. 126. 1108CONSTITUCIÓN, Op. cit., artículo 333. 1109Ibíd., artículo 365 1110Ibíd., artículo 365

421

rentísticos sean con destinación especifica y cuyo sector sea de interés público.1111

La Constitución Política de 1991 también dedicó en su articulado una

mención especial a los derechos de los consumidores donde les dio un tratamiento de rango constitucional. En efecto, el capítulo 5 sobre la finalidad social del Estado y de los servicios públicos, en su artículo 369, establece que la Ley determinará los deberes y derechos de los usuarios su régimen de su protección1112 y en el artículo 78, sobre los derechos colectivos y del ambiente, se señala el derecho de los usuarios de ejercer la libre elección del prestador.1113 Igualmente, el artículo 334 se refiere a que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado y que para el sector de los servicios públicos se promoverá la productividad y la competitividad.1114

La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre competencia donde

identifica como su principal característica la rivalidad entre los agentes económicos que participan en el mercado, cuyo desarrollo requiere de algunas libertades básicas y su funcionamiento supone tres condiciones: a) que los agentes en el mercado desarrollen una actividad económica libre. b) la libertad de los agentes para ofrecer un bien o servicio en las condiciones que cada quien estime favorable y c) la libertad de los consumidores de elegir para negociar con cualquier oferente.1115

En el marco constitucional es evidente que existe una relación entre la

libertad de empresa,1116 la libre concurrencia, la iniciativa privada y el desarrollo de otros derechos fundamentales constitucionales como: la libertad, la dignidad e igualdad. En razón a que es en mercado en el espacio donde se ejercen las mejores condiciones de intercambio en la medida en que es allí donde se 1111Ibíd., el artículo 336 señala que: “Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico,

con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita. La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental. Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud. Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación. La evasión fiscal en materia de rentas provenientes de monopolios rentísticos será sancionada penalmente en los términos que establezca la ley.”

1112Ibíd., artículo 369 señala que: “La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten”

1113Ibíd., artículo 78 sostiene que: “La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización.”

1114Ibíd., artículo 334 señala que: “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.”

1115CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-616 de 2001, Magistrado Ponente: Escobar Gil Rodrigo, 13 de junio de 2001, p. 22

1116CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-524 de 1995, Magistrado Ponente: Gaviria Díaz Carlos, 16 de noviembre de 1995. Define la libertad de empresa “hay que entender aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio o ganancia.”

422

comercializan los bienes y servicios producidos por la sociedad. Es decir, es en el mercado donde se ejercen las libertades económicas de distinto orden como libertad de empresa, de consumo, de precios, de gustos, de propiedad y con éstas se desarrollan tanto, las libertades individuales como las sociales.

De acuerdo con algunos tratadistas, la constitución colombiana se

transformó con el desarrollo de un nuevo modelo económico que se caracteriza porque “la libertad económica es de doble acepción: la libertad de empresa y la libertad de competencia económica y son garantizadas como un derecho colectivo (artículos 88 y 333 C.P). La dirección general de la economía corre a cargo del Estado quien interviene por mandato de Ley (artículos 334 y 150.21), en el marco de lo que se ha denominado la constitución económica. Intervención del Estado en la economía que tiene no solo como propósito la defensa de los diversos agentes que en ella participan, sino que se hace principalmente en beneficio del usuario final.” 1117

Por lo tanto, cualquier mecanismo o agente que constriña la libre

competencia no solo viola los principios de la libertad de empresa, sino también otros derechos fundamentales de toda sociedad como la igualdad de oportunidades de esta manera deteriora los intereses colectivos. En otras palabras, la libertad de empresa “tiene vocación libertaria puesto que partiendo del principio por libértate, reconoce facultades para actuar libremente no sólo como libertad de auto determinación para elegir el tipo de actividad económica en la que actuar, sino para oponerse ante cualquier intromisión o restricción ilegítima que vulnere el cauce de libertad reconocido o admitido.”1118 Es decir, la libre competencia implica el concurso de oferentes y demandantes en la arena del mercado, hecho que posibilita la libertad de los dos agentes y la igualdad jurídica de todos los competidores para ofrecer los mismos bienes o servicios.

El constituyente primario indicó en la Carta de 1991 por lo menos seis

elementos de importancia en desarrollo de la competencia:

• La competencia es el derecho de todos los agentes (operadores y consumidores) al libre acceso al mercado que permite fomentar la igualdad de oportunidades de todos los agentes.

• El Estado debe impedir que se obstruya la libertad económica.

• Las prácticas restrictivas a la competencia deben ser investigadas y

sancionadas por las autoridades competentes.

• La Ley limita la posibilidad de crear monopolios estatales. • El Estado tendrá como objetivo en la regulación de servicios públicos

involucrar mecanismos de eficiencia, productividad y la competitividad.

1117CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia con radicación AP 54001 23 31 0002002

0194401 de 2006. 1118CORREA, Magdalena, la Libertad de empresa como una manifestación del libre desarrollo de la

personalidad, En: Libro en memoria del profesor Dr. Luis Villar Borda, Universidad Externado de Colombia, p.160.

423

• En el mercado de libre concurrencia existe gran pluralidad de agentes, donde los consumidores son los más beneficiados al poder acceder a mejores productos a menores precios.

Estos elementos permiten ejercer el derecho a la libre concurrencia

colectiva tanto de productores como de consumidores, lo que significa que la “eliminación de privilegios, igualdad de trato ante la Ley, pero igualdad material para acceder a los mercados, persecución de comportamientos ilegítimos por desleales, colusorios, abusivos que en todos los casos deben considerarse ajenos por completo al ámbito de protección del derecho.”1119 Por lo tanto, para la Corte Constitucional la intervención del Estado debe centrarse en preservar la libre competencia y la protección del interés público regulando y castigando tres prácticas identificadas como restrictivas como son: actos colusorios, abuso de posición dominante y competencia desleal.1120

VIII.1.3. Marco legal del derecho a la competencia

Dado que existen claras diferencias entre las características y la normatividad aplicable en derecho de competencia entre el sector de servicios públicos y el sector real, el ordenamiento jurídico colombiano desarrolló un sin número de normas o disciplinas generales que incluyen todos sectores productivos, y unas normas particulares que precisan el alcance de algunas conductas aplicables solo a los servicios públicos.

Es pertinente anotar que organismos, como el Banco Interamericano de

Desarrollo, consideran que con normas generales y particulares disminuye la eficacia de la Ley de competencia por las múltiples interpretaciones que se puede realizar de las normas y la cantidad de organismos competentes para aplicarla.1121 Esto se constituye en uno de los problemas fundamentales del derecho de competencia, como lo advierte miranda al decir que la “proliferación de normativa y la multiplicidad de autoridades que a la larga pueden entorpecer el desarrollo de los principios que forma este derecho.1122

En cuanto al régimen general en diciembre de 1992 se reglamenta la

Ley 155 de 19591123 mediante el Decreto 2153 de 19921124 y luego el Congreso de la República expidió la Ley 256 de 1996.1125 El marco normativo tiene por objetivo garantizar la libre competencia económica, mediante la prohibición de conductas que constriñan la libre concurrencia. Estas normas establecen que el control y la vigilancia del derecho de competencia es responsabilidad de la 1119Ibíd., p.163. 1120CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-616 de 2001, Magistrado Ponente: Escobar Gil Rodrigo, 13

de junio de 2001, p. 22 1121INTERAMERICAN DEVELOPMENT BANK, Latin American Competition Forun, Colombia, desafíos

institucionales para promover la Competencia. Washington D.C., 2004. 1122MIRANDA, Alfonso. El Derecho de la competencia en la Ley de los servicios públicos domiciliarios.

Cedec III, Seminario n.10. Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 1997, p.88. 1123CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 155 de 1959, por la cual se dictan algunas disposiciones sobre

prácticas comerciales restrictivas. 1124MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, Decreto 2153 de diciembre 30 de 1992, en el articulo

2o. numeral 1 señala que la Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá la siguiente función: “Velar por la observancia de las disposiciones sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, en los mercados nacionales.”

1125CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 256 de 1996, por la cual se dictan normas sobre competencia desleal.

424

Superintendencia de Industria y Comercio y tipifican las prácticas restrictivas a la competencia aplicables a las empresas públicas o privadas.

El Decreto identifica cuatro prácticas restrictivas a la competencia. Actos

y acuerdos contrarios a la libre competencia, abuso de posición dominante e integración de empresas.1126 Dentro de éstos se incluyen conductas como: acuerdos en la fijación de precios, comercialización discriminatoria, repartición de mercados, asignación de cuotas, repartición de fuentes de abastecimiento, colusión en licitaciones, negativa injustificada a vender, manipulación y discriminación de los precios, precios predatorios, función de empresas que tengan como objetivo la toma del mercado, creación de barreras a la entrada de nuevos competidores, entre otros.

Mientras la Ley 256 de 1996, en concordancia con lo establecido por del

Convenio de París y aprobado mediante Ley 178 de 1994,1127 precisó algunas conductas de competencia desleal. El marco incluye actos de competencia desleal siempre que se realicen en el mercado y con objetivos concurrenciales; es decir, si la conducta tiene como objetivo mantener o aumentar la participación en el mercado.

Esta norma tiene como principios generales: investigar, sancionar,

prevenir, prohibir e indemnizar por los perjuicios causados al demandante que afectó la libertad de elección del comprador y la libre competencia en el mercado. Dentro de la competencia desleal se consideran actos como: la desviación de la clientela, de desorganización, de confusión, de engaño, de descrédito, de comparación, de imitación, explotación de la reputación ajena, violación de secretos, pactos desleales de exclusividad y violación de secretos e inducción a la ruptura contractual.1128 En la Ley también se especifican las disposiciones procesales y acciones derivadas de la competencia desleal.

La tipificación de las conductas colusorias de competencia, antes

señaladas, tienen como objetivo garantizar que los agentes tengan la posibilidad real y legal de entrar y salir del mercado permitiendo que operen las fuerzas del mercado, así como prevenir algunas conductas lesivas al libre mercado. El marco permite, por un lado, el tener reglas claras para los empresarios y favorece a los consumidores quienes como consecuencia del proceso de competencia tendrán mayores alternativas de escogencia de bienes y servicios a menores precios.

No obstante, dado que existe un régimen particular derivado de la Ley

142 de 1994, donde se señalan las conductas lesivas a libre concurrencia, cuando existan vacíos, el Consejo de Estado determinó que se aplicará la

1126Decreto 2153 de diciembre 30 de 1992, artículos 45 a 51. 1127CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 178 de 1994 de 1994, por medio de la cual se aprueba el

Convenio de París para la protección de la propiedad industrial expedido en París el 20 de marzo de 1883, revisado en Bruselas el 14 de diciembre de 1900, en Washington el 2 de junio de 1911, en La Haya el 6 de noviembre de 1925, en Londres el 2 de junio de 1934, en Lisboa el 31 de octubre de 1958, en Estocolmo el 14 de julio de 1967 y enmendado el 2 de octubre de 1979.

1128MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, Op. cit., Ley 256 de 1996 artículos 7 al 14.

425

legislación general desarrollada en el Decreto 2153 de 1992 y la Ley 256 de 1996 según lo señalado en la Ley 153 de 1887.1129

En adición a las normas generales el Congreso de la República y como

desarrollo de la Constitución Nacional el legislativo expidió la RSPD donde fija normas y principios de carácter particular sobre las prácticas restrictivas de la competencia en los servicios públicos. Esta estrategia legal de tener un marco particular para el sector obedece a las características de los servicios dentro de las cuales se incluyen: la meritoriedad, el comportamiento como bienes públicos, mercados cautivos, sistemas de distribución mediante redes, economías de escala y estructuras monopólicas.

La Ley establece que los operadores legalmente constituidos y

organizados no requieren permisos para desarrollar su objeto social en cualquier parte del territorio nacional.1130 Pero para poder operar deberán cumplir con las normas vigentes de acuerdo con la naturaleza de sus actividades.1131Lo cual significa que los prestadores no tienen barreras a la entrada para desarrollar cualquier actividad, en consecuencia el mercado no se encuentra cautivo.

Del lado de la demanda el RSPD dispone que los usuarios tienen un

catalogo de derechos, entre los más importantes se cuentan: el ejercer la libre elección del prestador;1132 medición del consumo como parámetro fundamental de cobro; el obtener información sobre las actividades realiza el operador; el participar en la gestión de las empresas; establece procedimientos cuando se produce una falla en el servicio; implanta el contenido de la factura y crea el recurso de reposición y subsidiario de apelación cuando se vulneran sus derechos.1133

En este contexto y dada la importancia de los servicios públicos en

señalados por la Carta y el RSPD determinan que tanto usuarios como operadores tienen derechos y obligaciones que van de la mano y que se desarrollan mediante un contrato de condiciones uniformes.1134 En este sentido los “servicios públicos domiciliarios el derecho a la competencia y el derecho del consumo son también las dos caras de una misma moneda, moneda cuyo equilibrio corresponde garantizar al Estado.”1135

Dicha filosofía es coherente con la proclamación de un Estado Social de

Derecho al reconocer en los servicios públicos como actividades de interés social cuya provisión está garantizada por parte del Estado en condiciones de libre escogencia, igualdad y eficiencia. Modelo que permite reconocer que los servicios públicos tienen tres características intrínsecas que se determinan 1129CONSEJO DE ESTADO, radicación 931 de junio de 1997. Citado por MORENO, Ferney, Servicios

Públicos Domiciliarios, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2001, pp. 199 - 200. 1130Ibíd., artículo 23. 1131Ibíd., artículo 22. 1132Artículo 9.2 del RSPD señala que los usuarios pueden elegir el prestador del servicio y del proveedor

de los bienes necesarios para su obtención o utilización. 1133Ibíd., artículos 9.2, 9.4, 11.4, 14.3,1 27.6, 28, 35, 135, 136, 137, 138, 147, 148, 149, 154, 159. 1134Ibíd., artículo 128. 1135SÁNCHEZ Luque, PACHECO DE LEÓN, Hugo. OBREGÓN, Guillermo, ALVARADO, Yesid. Del

carácter singular del derecho de la competencia en los Servicios Públicos Domiciliarios. Revista Contexto, n.13, Universidad Externado de Colombia. 2002, p. 31.

426

mutuamente y son inseparables: la primera, es su cantidad (accesibilidad física), la segunda, su precio (accesibilidad económica) y la tercera, su calidad (características físicas).1136

El marco legal tutela el derecho para los consumidores y productores,

para el primero, la libre escogencia del prestador y para el segundo, libertad de entrada, tal hecho demuestra que el constituyente primario utilizó como instrumento básico para la protección al consumidor y al productor la libre concurrencia regulada por el Estado. En contraste, con los instrumentos utilizados antes del proceso de ajuste estructural por parte del Estado como eran la titularidad de las empresas y el monopolio en la prestación.

De otro lado, la Ley facultó al ejecutivo para delegar en las comisiones

de regulación la promoción de la competencia y en la SSPD en ejercer su vigilancia y control. En efecto, el régimen de competencia dentro del RSPD se diferencia claramente las instancias de promoción y de vigilancia. Es decir, la Ley dejó claro que las comisiones de regulación tienen como objetivo el promover la competencia, mientras a la SSPD, la encomendó velar el cumplimiento del marco regulatorio incluida las prácticas desleales de la competencia otorgándole la facultad sancionatoria. Lo que significa que tanto la SSPD como la CRA pueden intervenir a las empresas en la materia de competencia de acuerdo con ámbito de sus competencias.

El RSPD indicó que las comisiones de regulación tenían dos objetivos

fundamentales. En primer término, señalar una metodología tarifaria donde “las empresas de servicios públicos se someterán al régimen de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad y libertad vigilada y regulada.”1137 En el numeral 2 de ese artículo señala que las empresas tendrán libertad para fijar tarifas cuando no tengan una posición dominante en el mercado. En segundo término, con el objetivo de promover la competencia el RSPD señala que las comisiones de regulación y en particular la CRA tienen la función de regular los monopolios cuando la competencia no sea posible y promover esta entre el resto de operadores.1138

Igualmente, el RSPD1139 le confiere a la CRA el promover la

competencia entre quienes ofrezcan los servicios de saneamiento básico o el de regular los monopolios, cuando la competencia no sea posible, con el objetivo de que las operaciones de todos los participantes en el mercado sean eficientes. Por lo tanto, la Ley le otorga a la Comisión la facultad de simular el mercado, en términos competencia y eficiencia mediante normas de carácter general o particular para someter a los operadores a los principios de la libre concurrencia.1140

Las Comisiones también dos funciones de carácter preventivo. La

primera, cuando las empresas vulneran los derechos de los usuarios en lo 1136URIBE, Evamaría, Introducción servicios públicos, vigilancia y control y protección de la competencia,

Revista el observador de los servicios públicos, publicación de la SSPD n°1 año 1, junio de 2008, p. 14.

1137Artículo 88 de la Ley 142 de 1992 o RSPD 1138Ibíd., artículos 73 y 74 literal 2 1139Ibíd., articulo 74.2 1140Ibíd., articulo 14.18.

427

relacionado con temas derivados de la relación operador - usuario,1141 está competencia solo se puede ejercer en caso de que se compruebe el perjuicio. La segunda, referida con el establecimiento de mecanismos para evitar la concentración de la propiedad accionaria en el sector.1142

La Ley tipifica abuso de posición dominante a las restricciones a la

competencia por parte de cualquier operador público y privado1143 y señala que “el servicio se preste en forma continua y eficiente, y sin abuso de la posición dominante que la entidad pueda tener frente al usuario o a terceros”.1144 La RSPD señala la prohibición de prácticas discriminatorias, abusivas o restrictivas a la competencia que incluyen el cobro de tarifas que no cubran los costos, prestación gratuita del servicio, acuerdos entre las empresas con el fin de manipular la tarifa o repartirse el mercado.1145

Por lo tanto, la CRA debe determinar bajo qué condiciones los

monopolios puros son eficientes frente a un modelo de competencia y en qué circunstancias se presenta abuso de posición dominante. El RSPD define la conducta como: “la que tiene una empresa de servicios públicos respecto a sus usuarios; y la que tiene una empresa, respecto al mercado de sus servicios y de los sustitutos próximos de éste, cuando sirve al 25% o más de los usuarios que conforman el mercado.”1146

La anterior definición introduce el concepto de mercado relevante y

determina por parte del operador el grado de concentración del mercado frente a los suscriptores. Sin embargo, el participar con un alto porcentaje el mercado no garantiza que se esté abusando, por lo cual el marco normativo debe establecer cuáles son los parámetros que se tipifican esta conducta. Para lo cual la comisión está facultada para ejercer una regulación diferenciada.1147

Así mismo, el RSPD, en desarrollo de preceptos constitucionales, especifica una gran cantidad de aspectos referidos a las conductas de abuso de la posición dominante de parte de los operadores frente a los usuarios en los contratos de condiciones uniformes1148 y, asigna a la CRA la función de resolver los conflictos que surjan entre operadores, debido a los contratos que existan entre éstos y que no corresponda decidir a otras autoridades judiciales.1149

La CRA tiene la facultad para intervenir en el mercado, en particular,

cuando las estructuras de monopolio sean inevitables, al señalar una metodología para el cálculo tarifario tiene como objetivo la búsqueda del mismo balance que se obtendría en mercados competitivos, con lo cual se asegure la eficiencia económica.

1141Ibíd., articulo 73.21 1142Ibíd., articulo 73.25 1143Ibíd., articulo 2.6 1144Ibíd., articulo 11.1 1145Ibíd., artículos 34.1 a 34.6 1146Ibíd., articulo 14.13. 1147Ibíd., articulo 74.2 1148Ibíd., artículo 133.1 a 133.26 1149Ibíd., los artículos 73.8 y 73.9

428

El derecho de competencia desarrollado por la constitución del 1991 y el RSPD, permitió no solo crear las condiciones de libre concurrencia en el sector de servicios públicos, sino también establecer las directrices para la intervención de monopolios públicos. En efecto, el RSPD ordena liquidar monopolios estatales cuando no cumplan con los parámetros de eficiencia económica y mínimo costo (artículo 73.15), y así se permite la entrega al sector privado.

El marco legal establece que la CRA debe fijar los parámetros que

permitan la promoción de la competencia y la regulación de monopolios. Dentro de estos últimos señala expresamente: ordenar la escisión de empresas al ejercer abuso de posición dominante1150y fusionar empresas.1151 El RSPD tiene como objetivo crear un marco legal no solo de disciplinas y reglas sobre la libre concurrencia, sino para además transferir activos de las empresas que durante décadas fueron manejadas por el Estado al sector privado.

El modelo de competencia desarrollado en el RSPD obliga a los

municipios a permitir que cualquier operador pueda construir, operar, modificar e instalar de redes destinadas a prestación de servicios públicos o a la provisión de éstos; lo anterior con el objetivo de que ningún agente genere barreras a la entrada frente a los competidores o para favorecer un operador. Así mismo, la Ley obliga a las empresas dueñas de las redes a permitir su acceso a otros operadores en igualdad de condiciones con el fin de proteger al usuario.1152

El artículo 185 del RSPD enuncia lo relacionado con el tránsito de

legislación en esa materia. Allí se dispuso que la Superintendencia de Industria y Comercio continuaba ejerciendo las funciones de investigar y sancionar prácticas de restrictivas al comercio, señaladas en el Decreto 2153 de 1992, respecto de las empresas que presten los servicios públicos hasta el 30 de junio de 1995. En consecuencia, a partir de esa fecha, la SSPD sustituyó a la de Industria y Comercio en todo lo que el legislador le ha atribuido en materia de competencia.

El marco que fue ratificado por la Ley 689 de 20011153 advirtió la

competencia de SSPD para adelantar investigaciones sobre prácticas indebidas a la competencia e imponer las sanciones respectivas. Por tanto, la SSPD cuenta con la capacidad sancionatoria a los operadores de servicios públicos, cuando se demuestre que algún agente ha incurrido en prácticas comerciales restrictivas.

El nuevo marco creado, por la Carta de 1991, contrasta con la excesiva

regulación de los mercados que existía antes de las reformas estructurales, que mediante permisos, cumplimiento de requisitos, licencias y trámites administrativos crearon barreras artificiales a la entrada a nuevos empresarios

1150Ibíd., artículo 73.13 1151Ibíd., artículos 73.14 1152Ibíd., articulos 28 y 73 1153CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 689 de agosto 2001 por la cual se modifica parcialmente la Ley

142 de 1994, artículo 13 numeral 32.

429

y competidores; hecho que, sumado a la protección implícita de los monopolios y de los grupos de interés, generaron grandes distorsiones en la asignación de recursos y pérdidas en el bienestar social.

Como resultado de la existencia de muy poca competencia el aparato

productivo no sólo se obligó a los consumidores a pagar precios más elevados en el mercado interno, en comparación de precios externos, sino que disminuyó la competitividad de las firmas nacionales para los cuales estos bienes y servicios son un insumo lo cual puso en desventaja, con respecto a sus competidores en el extranjero, incluso con países de igual desarrollo relativo, retrasando la inserción de la economía colombiana en los mercados internacionales.

En Colombia por cerca cincuenta años los servicios públicos fueron la

razón de ser del Estado frente a los ciudadanos, con la ruptura de la teoría clásica del servicio público, que se anoto en el capítulo III y el ajuste normativo permitió que la iniciativa privada ofreciera servicios que antes eran reservadas al Estado. No obstante, los servicios públicos continúan siendo objeto de intervención por parte del gobierno mediante regulación económica. Tal hecho que posibilita el tránsito de un Estado prestador a un Estado regulador.

En suma, la apertura a la inversión privada y a los nuevos procesos de

competencia en los servicios públicos derivados de la Constitución de 1991 y el RSPD, vino acompañada de una régimen legal especializado en materia de competencia con el propósito de garantizar la libertad de entrada al mercado de los nuevos oferentes y señalo un sistema de contrapesos al reconocer un sin número de derechos relacionadas con la protección a los usuarios.

VIII.1.4. Economía de mercado y competencia perfect a

Con el fin de estudiar el derecho de competencia es necesario construir algunos parámetros de lo que la teoría económica concibe como competencia perfecta con el fin de elaborar algunos criterios básicos del impacto económico que origina cuando se infringen las normas sobre prácticas a libre concurrencia. Es decir, el “derecho de la competencia tiene por objeto tutelar un bien jurídico fundamental para la economías contemporáneas: la libertad de competencia y la libertad de concurrir, como sistema que eficientiza los sistemas económicos”.1154

Una estructura de mercado que se caracteriza por la competencia es

aquella en la cual ningún oferente o demandante influye sobre el precio con sus compras o ventas. Las condiciones bajo las cuales se origina un mercado perfectamente competitivo son cuatro: En primer lugar, que la empresa de mayor tamaño del mercado participe con una parte insignificante de él.1155 En segundo lugar, que el número de firmas produzca independiente frente a los otros productores, lo cual garantiza la existencia de un mercado grande. En tercer lugar, perfecta información que permite la perfecta movilidad de factores

1154WITKER, Op. cit.,p. 49. 1155El modelo de competencia no requiere gran cantidad de oferentes, si hay entrada a la industria y

todas las firmas existentes o potenciales están enfrentadas a costos similares.

430

y la libre elección del consumidor. En cuarto lugar, la homogeneidad del bien o servicio.

Bajo estas premisas, la libre concurrencia implica que los consumidores y vendedores se asumen como independientes y racionales, ajustadores de cantidades y precio aceptantes.1156 En otras palabras, los productores carecen de negociación o influencia en la formación sobre el precio, con lo cual si esta condición se cumple ningún empresario tiene la capacidad para fijar el precio en el mercado o ejercer tiene posición dominante.

La libre competencia organiza la producción por medio de las decisiones

descentralizadas de muchas empresas y hogares, conforme interactúan en el mercado en igualdad de oportunidades. Para lo cual los individuos deciden qué bien o servicio comprar al comparar los precios derivados de las estructuras de costos1157y, será más eficiente un productor que otro si produce bajo condiciones similares (coeficientes técnicos) el mismo bien a un costo menor.

El mercado mediante los precios sirve para dar señales a los agentes al

proveer información sobre la escasez o abundancia de los recursos, tiene la función de eliminar los excesos de oferta o demanda con lo cual coordina a los agentes asignando recursos por medio de las decisiones independientes conforme interactúan teniendo en cuenta sus necesidades de producción y consumo.

El consumidor busca maximizar su utilidad o satisfacción sujeto a una

restricción de ingreso y a unos precios establecidos por el mercado. El productor, por su parte optimiza la producción cuando el precio se iguala al costo marginal o incremental de largo plazo, esta decisión es el resultado de la optimización de las fronteras de producción y costo.

Desde el punto de vista del sistema económico, la consecuencia más

trascendental del modelo de competencia es permitir que los productores que producen en forma independiente y rivalizan en el mercado. Este proceso logra que las firmas y las industrias consigan las siguientes eficiencias: económica, técnica, asignativa y de escala. La eficiencia técnica se consigue cuando se maximiza la producción a partir de un conjunto de insumos. La eficiencia asignativa se alcanza en la medida que la firma elige la combinación de productos de manera que el cociente de precios se iguale al de los costos marginales y estos a los precios relativos de los factores y la eficiencia de escala que se ocasiona cuando la empresa optimiza su escala de operación y produce a mínimo costo.1158 Es necesario advertir que la teoría económica reciente ha desarrollado la eficiencia dinámica que se produce con la

1156BEJARANO Jesús, Teoría de las estructuras de mercado, primera edición, Bogotá, Universidad

Externado, 1986, pp. 41-45. 1157Es necesario señalar que la decisión de inversión parte de la cuantificación de los siguientes costos:

Los costos de oportunidad en el momento en que ocurren y en diferentes momentos del tiempo. La valoración de resultados en los cuales van implícitos los niveles de riesgo, y la cuantificación de los costos que directa o indirectamente afectan el bienestar y los ingresos del productor.

1158COELLI Tim, ESTACHE Antonio, PERELMAN, Sergio y TRUJILLO, Lourdes, Una introducción a las mediadas de eficiencia, Banco Mundial, primera edición, Bogotá, Alfa y Omega, 2006, p.17.

431

introducción de nuevos sistemas de gestión y producción (tecnología de procesos) al lograr estandarizar los productos y reducir sus costos1159.

Una economía descentralizada es la forma de organización social más

eficiente, en el sentido que no existen otras formas de reorganizar la actividad productiva de manera que sea preferida por todos los agentes. Es decir, el mercado contiene un sin número de opciones de consumo, de producción, de costo y de técnicas, abiertas a la sociedad. El mercado permite ofrecer las mejores soluciones posibles dependiendo de las necesidades que se escojan, la satisfacción que se elija y la distribución que se asuma. Teniendo en cuenta que cualquier acción que beneficie a alguien sin perjudicar a otro se denomina óptimo, y la eficiencia social “se logra definitivamente cuando una acción beneficia a algunas personas sin perjudicar a otras es decir, todos los participantes del mercado ganan en los intercambios futuros.”1160

El modelo de libre concurrencia muestra que los desajustes en el

mercado ocurren como producto de la resignación de factores entre las actividades, que en los horizontes de corto y largo plazo1161presentan distintos niveles de beneficio. Los precios relativos, tanto en el mercado de factores como en el mercado de bienes y servicios, se convierten en el mecanismo que genera las señales que permiten a los distintos agentes asignar eficientemente los recursos. Como señala Okun “con unas pocas hipótesis apropiadas se puede demostrar que un mercado competitivo pagará a los trabajadores e inversores el valor de sus aportaciones a la producción”.1162

El equilibrio entre compradores y vendedores maximiza el bienestar que

se mide por el lado de la demanda1163 como el excedente del consumidor que se define como la diferencia entre la disposición a pagar y el precio del mercado o el área situada encima del precio y debajo de la curva de demanda. Por el lado del productor, el beneficio de intercambiar en el mercado se denomina el excedente del productor, que es la diferencia entre el valor que tiene el bien o servicio para el vendedor y, el costo de producir se calcula como el área situada encima del precio y debajo de la función de oferta.

Los excedentes del consumidor y del productor son los instrumentos

básicos que la teoría económica utiliza para estudiar los beneficios del intercambio entre oferentes y demandantes en el mercado. Por lo tanto, una sociedad es eficiente cuando maximiza el excedente total o cuando la asignación de los recursos produce bienestar gracias a las ganancias derivadas del comercio. El bienestar es entendido según la premisa, en ausencia de restricciones, los individuos buscan su propio interés en un

1159WITKER, Op. cit., p.63 1160CALL Seven, HOLAHAN, William, Microeconomía, primera edición, Bogotá, iberoamericana, citando a

Vilfredo Pareto, 1990, p.506 1161En el largo plazo el mercado asigna recursos por medio de la tasa de beneficio al igualar el retorno

entre empresas e industrias. 1162OKUN, Op. cit., p 52 1163 La cualificación de los beneficios es medida por el excedente de consumidor a través de la

disposición a pagar de los distintos individuos por medio de la variación compensada y la variación equivalente, las cuales son las medidas monetarias de los cambios en la satisfacción de los individuos, debidos a variaciones en el consumo.

432

sistema de libertad de libre concurrencia, donde cada agente maximiza sus preferencias.1164

De esta manera, el intercambio permite que el mercado logre el

bienestar para un mayor número de individuos en la sociedad. Donde los consumidores buscarán maximizar su utilidad sujetos a una restricción de ingreso y los productores, por su parte, perseguirán maximizar sus beneficios y minimizar sus costos. Estos elementos determinan el precio de mercado y la eficiencia económica tanto en el consumo, como la producción y en la asignación de recursos.

En el escenario si los precios son regulados por algún agente, se

pierden los beneficios del intercambio al disminuir el excedente del consumidor y, en términos de bienestar social se incrementan las ineficiencias del aparato productivo. En efecto, la teoría económica condena como ineficiente el monopolio o estructura del mercado diferente a la de competencia, porque disminuyen el excedente del consumidor, con lo cual los demandantes contraen su consumo y pagan precios superiores.

Igualmente, el monopolio cobra un precio superior al costo marginal, en

consecuencia tanto la cantidad producida y vendida es inferior al nivel socialmente eficiente, lo que genera una pérdida irrevocable de eficiencia “deadweight” para todo el aparato productivo, esta ineficiencia distorsiona la asignación de recursos y se convierte en el principal argumento para la intervención del Estado. Presentado de otra manera, la competencia imperfecta es económica y socialmente menos deseable que las firmas que actúan en estructuras de mercado de libre concurrencia.

Puede advertirse, que el proceso de competencia y el libre acceso de

productores en el mercado crea significativos beneficios al bienestar de la sociedad y en particular del consumidor. Este hecho se refleja cuando hay mayor eficiencia económica, más productividad, mejor innovación y un descenso global de precios lo que se traduce en mejores estándares de calidad y mayores utilidades para las firmas.

Hugo Palacios señala magistralmente que en los servicios públicos: “Los

empresarios tienen derecho a competir; pero, más importante aún, los consumidores de bienes y servicios tienen derecho a que los empresarios compitan. Desde una perspectiva económica los principales beneficiarios de la competencia no son los empresarios (que, por virtud de la competencia, verán disminuir sus márgenes de utilidad), sino los usuarios, que tendrán acceso a bienes y servicios mas baratos”. 1165

En breves palabras, el paradigma de la libre competencia describe el

camino mediante el cual las empresas individualmente rivalizan por conquistar los consumidores, el tamaño del mercado o aumentar las ventas. En el

1164HARBERGER, Arnold, Necesidades básicas versus ponderaciones distributivas en el análisis costo-

beneficio, mimeógrafo, Bogotá, Universidad de los andes, 1991, p.5 1165PALACIOS, Hugo, El Derecho de los Servicios Públicos Domiciliarios. Derecho Vigente. Bogotá.

1999. p. 44. Citado por SÁNCHEZ Guillermo, PACHECO DE LEÓN, Hugo, ALVARADO, Guillermo, Op. cit., p.27.

433

proceso los oferentes presionan a los participantes a volverse más eficientes mediante: mayor inversión en investigación y desarrollo, mejorando los sistemas de gestión, introduciendo mayor desarrollo técnico, aumentando la productividad y optimizando la calidad. Todo lo anterior con el objetivo de reducir costos y crear ventajas competitivas, esta dinámica beneficia a la sociedad al aumentar el bienestar.

Lo comentado pone de manifiesto que cuando la rivalidad es nula o

escasa los recursos no se explotan en forma intensiva y el costo aumenta. A causa de esa lucha frenética y riesgosa por la conquista del mercado, el productor que no iguale el nivel de competitividad al de sus competidores lleva algunos agentes a incurrir en competencia desleal con el fin de no salir, perder, o mantener su participación en el mercado.

Presentado de otra manera, los productores tienen incentivos para

apropiarse o disminuir el excedente del consumidor aumentando el precio. Para ello acuden a: reducción de la producción, actos colusorios, precios predatorios y por debajo del costo, barreras a la entrada para no permitir el ingreso de nuevos competidores, entre otras prácticas. Tal hecho genera a las empresas rentas extraordinarias a expensas de los consumidores.

En una economía de libre concurrencia los precios permiten dar señales

para los agentes sobre el exceso o abundancia de recursos. En contraste, una falla del mercado, es una situación en la que el mercado no organiza eficientemente la asignación de recursos. Las fallas son originadas por los actos colusorios que permiten ejercer y mantener conductas empresariales anómalas en el mercado, lo cual proporciona el fundamento para la intervención del Estado; su intervención se lleva a cabo mediante instrumentos que permiten corregir las fallas con el fin de restablecer la eficiencia económica y el interés público.

Por lo tanto, la libre concurrencia no es un fenómeno natural o espontáneo que surge con la existencia de gran cantidad de compradores y vendedores en el mercado en el modo de producción capitalista. Igualmente, debe existir una acción deliberada del Estado para intervenir puesto que el “mercado no necesariamente conduce a crear o favorecer un ambiente competitivo, como predice la teoría convencional. En realidad se requiere de un arreglo institucional que permita establecer compromisos políticos entre los agentes para defender la competencia”.1166

Para el sector de los servicios públicos la competencia entre operadores

posibilita la aparición de tarifas más bajas, expansión y mejor servicio, esto se debe a que los nuevos proveedores buscarán llegar a un mayor número de usuarios, lo cual los obliga a incrementar la productividad y, permite vincular por esta vía a segmentos de población pobre al mercado.

En suma, en los servicios públicos la competencia trae beneficios al

aumentar el excedente social (del consumidor y del productor) al mejorar la

1166AYALA, José: Instituciones para mejorar el desarrollo, un nuevo pacto social para el crecimiento y el

bienestar, primera edición, México, Fondo de Cultura Económica, 2003, p. 242

434

calidad, aumentar la continuidad, reducir los costos y en general al aumentar la productividad con la consecuente caída en las tarifas. Estos hechos permiten incrementar el acceso universal y posibilitar a sectores vulnerables que tengan servicios de calidad a menores precios. Por lo tanto, en el evento que la competencia no exista por las características intrínsecas del servicio es necesario la intervención del Estado.

VIII.1.5. Regulación de la competencia e informació n asimétrica

El modelo de libre concurrencia se sustenta en la perfecta información que tienen todos los agentes asistentes al mercado. La información que tengan les ayudará para la toma de decisiones y fluye a bajo costo. Por lo tanto, si un agente posee información privilegiada, que los demás desconocen el resultado futuro de las negociaciones en el mercado se vuelve impredecible, pasando de un mundo de certidumbre a uno de expectativas.

En razón a que ese supuesto es difícil de cumplir e inalcanzable en la

realidad y dado que la información se constituye en un parámetro trascendental en la toma de decisiones por parte de los agentes, surgió un enfoque novedoso que justifica la intervención del Estado en las prácticas desleales de comercio. El nuevo paradigma permite relajar algunos de los supuestos del modelo neoclásico e incorporar las instituciones, los costos de información, los costos de transacción y las restricciones que ejercen los derechos de propiedad en la asignación de recursos. Esta corriente del pensamiento económico se conoce como la escuela institucionalista.1167

Se sabe que la relación entre vendedores se da en presencia de asimetrías de información en beneficio de algún agente que tiene como propósito de aumentar la participación en el mercado al utilizar prácticas desleales; este hecho trae como consecuencia la exclusión de uno o varios participantes del mercado. Cuando lo anterior sucede, el modelo institucional justifica la intervención del Estado al identificar las conductas que distorsionan la información y dan origen a prácticas desleales a la competencia.

Como bien señala JOSÉ AYALA “El supuesto de información completa y perfecta es ciertamente una simplificación útil sólo para fines analíticos, pero la economía debe proponer una teoría que nos explique la conducta, las elecciones y el intercambio cuando la información es incompleta, se encuentra desigualmente distribuida, y el proceso de adquirirla y usarla es costoso. Para poder incorporar en el análisis estos últimos elementos, necesitamos de modelos y enfoques más realistas.”1168 Luego agrega que la información “permite identificar el proceso el proceso de coordinación, la identidad de la marca, la lealtad de los clientes y empleados, esto es crucial porque sus costos totales dependen de todos estos elementos”. 1169

Es decir, los agentes económicos incurren en unos costos en el momento

de tener información con el fin de mejorar la toma de decisiones que permitan

1167AYALA, José, Instituciones y Economía, Una introducción al neoinsticionalismo económico, segunda

edición, México, Fondo de Cultura Económica, 2005, capítulo 2. 1168Ibíd., p.135. 1169Ibíd., p.136.

435

maximizar su beneficio. De este hecho se desprende la relevancia de que exista suficiente información, puesto que la carencia de información provoca decisiones equivocadas induciendo a que los consumidores pierdan una parte del excedente del consumidor y los productores se apropien de un segmento del mercado lesionando los participantes.

Ante la situación anterior es de esperarse que los agentes económicos

incurran en nuevos costos transaccionales para asegurarse de que la información con la que cuentan es suficiente y fidedigna. Lo anterior implica una pérdida de bienestar social debido a un incremento de los costos en la sociedad en su conjunto, por ello se justifica que exista un marco legal que sancione conductas contrarias a la competencia. VIII.2. EVOLUCIÓN, COMPOSICIÓN Y TAMAÑO DEL MERCAD O

Con el fin de analizar la evolución, la composición y tamaño del mercado

del servicio de aseo, se tomó la base estadística del Informe de SSPD1170 entre los años 2002 y 2006 y para el año 1996 la del Inventario Sanitario Nacional1171. El tamaño de muestra es bastante significativo al incluir el 87% de la población nacional1172 lo que representa 36 millones de habitantes para el año 2006 y que corresponde a nueve millones de usuarios suponiendo cuatro habitantes por suscriptor.1173

Con el objetivo de consolidar y presentar la información, fue clasificada

en cinco rangos en función del número de usuarios así: Rango I: Prestadores que atienden más de 400 mil suscriptores Rango II: Prestadores que atiende entre 400 mil y 80 mil suscriptores Rango III: Prestadores que atiende entre 80 mil y 25 mil suscriptores Rango IV: Prestadores que atiende entre 25 mil y 2.500 suscriptores Rango V: Prestadores que atiende menos de 2.500 suscriptores

VIII.2.1. Números de prestadores del sector de sane amiento básico

De acuerdo con la información disponible de la SSPD el número de

prestadores registrados en el sector de agua potable y saneamiento básico para el año 2002 fue 365 y para el año 2006 alcanzó la cifra de 323, la cifra que indica una leve disminución de los prestadores. Es conveniente señalar que para los dos años analizados del total de operadores cerca del 42% presta simultáneamente los servicios de agua, alcantarillado y aseo, lo que representa 151 operadores. Seguido por los operadores que solo ofrecen el servicio de 1170SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, Estudio Sectorial Aseo 2002-

2005, Bogotá, D.C., noviembre de 2006. La información fue tomada del Registro Único de Prestadores RUPS, mediante el cual los operadores se registran ante la SSPD. Para el año 2002, la fuente de la base de datos es a partir del registro mediante un formulario en el sistema RENASER.

1171MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, Inventario nacional del sector de agua potable y saneamiento básico 1996, el inventario intenta superar el rezago existente de la información relacionada con el sector en sus aspectos físicos, ambientales, institucionales y técnicos de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo, p 11.

1172De acuerdo con el censo de población Conciliada a 30 de junio de 2005 y publicado por el Departamento Nacional de Estadística en año 2005 fue de 42.888.592 habitantes. En http//www.dane.gov.co. [citado 9 diciembre de 2005]

1173SUPERINTENDENCIA, Op. cit., Estudio Sectorial, p 32.

436

aseo o agua y alcantarillado en promedio para los dos años con el 32% y 18% respectivamente como se registra en la gráfica 52. GRÁFICA 52

Acueducto, Alcant, Aseo Aseo

Acueducto, Alcantarillado. Acueducto

Acueducto y aseo

Alcantarillado, Aseo Alcantarillado

2002 151 124 67 11 6 4 2

2006 137 100 60 16 4 4 2

151

124

67

116 4 2

137

100

60

16

4 4 2

0

20

40

60

80

100

120

140

Núm

ero

deem

pres

as

Número de prestadores del sector de saneamiento básico 2002 y 2006

Fuente: SSPD

Para el año 2006 se presenta una alta concentración en los tres primeros prestadores que suman 342 operadores lo que representa el 92% del total de operadores del sector. Igual tendencia se presenta en el año 2002 cuando participaron con el 93% diferencia no significativa desde el punto de vista estadístico. Tal situación contrasta -a pesar de la diferencias muéstrales- con la encontrada en el año 1996, porque en ese año de un total de 233 operadores solo existían empresas de aseo o que prestaban los tres servicios de saneamiento. Igualmente, se destaca el aumenta significativo entre los años 1996 y 2006 del número de empresas al pasar de 87 en 1996 a 124 en 20021174 como se aprecia en el cuadro 85.

CUADRO 85

Sólo aseo AAA Total

38 12 50

10 13 23

6 2 8

33 119 152

87 146 233

Empresas que prestaban servicio de aseo por agrupaciones por areas urbanas 1996

Ciudades entre 100.000 y 300.000 hab

Capitales con menos de 100.000 hab

Areas urbanas con menos de 100.00 hab

Total

Fuente: Inventario Nacional del sector de agua potable y saneamiento básico 1996.

Número de habitantes

Áreas metropolitanas con más de 300.000 hab.

VIII.2.2. Tipo de prestador y tamaño del mercado

Dado que el objeto de estudio está concentrado en el subsector de aseo al depurar la base de datos se encuentra que el total de empresas que prestan individualmente el servicio o en asocio con otros operadores de los servicios de saneamiento básico, eran de 285 y 242 para los años 2002 y 2006 respectivamente. Lo que representa que el 76% de las empresas del sector estaba dedicado a la prestación del servicio de aseo para esos años. 1174SUPERINTENDENCIA, Estudio Sectorial, Op. cit., la SSPD reconoce que existen problemas de

depuración para el año 2002 dado que algunos prestadores se inscribieron para prestar el servicio y no lo realizaron, p 34.

437

CUADRO 86

To t a l % To t a l %

E m p re s a s 2 3 7 8 3 2 0 8 8 6

M u n ic ip io s 4 6 1 6 3 1 1 3

O rg a n iz a c ió n a u t o riz a d a 3 1 2 1

To t a l 2 8 5 1 0 0 2 4 2 1 0 0

Tip o d e p re s t a d o r d e l s e rvc io d e a s e o a ñ o s 2 0 0 2 y 2 0 0 6

F u e n te : S .S .P .D . E s tu d io S e c to r ia l As e o 2 0 0 2 -2 0 0 5 , n o vie m b re d e 2 0 0 6 .

P re s t a d o re s2 0 0 2 2 0 0 6

Al estudiar el número de empresas por tipo de prestador se aprecia que para el año 2002 de las 237 empresas el 83% eran operadores constituidas por acciones. Para el año 2006 esta modalidad alcanzó el 86%, lo que representa 208 operadores. Le siguen los municipios que asumen la prestación del servicio de aseo con el 14% en promedio para los dos años. Ver cuadro 86.

De acuerdo con la información disponible para los años 2002 y 2006 se puede analizar la clasificación de los prestadores por rango de suscriptores atendidos por el sector donde cerca del 74% de los operadores atienden a municipios entre 25000 mil y 2.500 suscriptores y el 12% que atienden entre 80 mil y 25 mil suscriptores.

En contraste, los prestadores que atienden a las primeras 14 grandes ciudades se encuentran entre más de 400 mil suscriptores y entre 400 mil y 80 mil suscriptores que solo representan el 7% de los operadores. En anterior panorama indica que a medida que crece el tamaño de los suscriptores el número de operadores disminuye; exceptuando a los prestadores que atienden menos de 2.500 suscriptores que representan alrededor del 3% para los dos años como se aprecia en la gráfica 53.

GRÁFICA 53

Rango I Rango II Rango III Rango IV Rango V Otros

2002 4 17 35 211 8 10

2006 4 11 27 178 8 14

417

35

211

8 104 1127

178

8 14

-35

15

65

115

165

215

Núm

ero

de s

uscr

ipto

res

Clasificación de los prestadores por rango de suscriptores atendidos en el sector aseo

2002

2006

Fuente: SSPD

VIII.2.3. Naturaleza jurídica de los prestadores

La naturaleza jurídica de empresas de servicios públicos nace con la

constitución de 1991 y el desarrollo normativo mediante el RSPD permite que los servicios públicos sean prestados por los agentes públicos y privados, por comunidades organizadas, siempre bajo la regulación y supervisión del Estado. En cualquier caso la Ley obligó a transformar todos los operadores en

438

Empresas de Servicios Públicos (E.S.P) por acciones cuyo objeto sea la prestación de los servicios públicos.1175

En efecto, el artículo 182 del RSPD determina que “cuando la nación o

las entidades territoriales hayan estado prestando directamente un servicio público, deberán constituir las empresas de servicios públicos necesarias, dentro del plazo de dieciocho meses contados a partir de la publicación de la presente ley”. Sin embargo, ante el incumplimiento de los municipios la Ley 286 de 19961176 se concedió un plazo adicional de dieciocho meses a partir de la aprobación de la Ley, esto, con el fin que las empresas de servicios públicos se conviertan en ESP.

De acuerdo con el capital social aportado las empresas de servicios

públicos (ESP) se clasifican en tres. La primera, ESP mixtas que tienen aportes iguales o superiores al 50% de la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas.1177 La segunda es ESP oficial donde el 100% de los aportes del capital pertenecen a la nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas1178y, la tercera ESP es la privada cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares.1179 Es fundamental señalar que las EPS tienen un régimen común desde el punto de vista legal con el objetivo de no afectar la libre concurrencia en el mercado.

Al estudiar la evolución de la naturaleza jurídica de los prestadores del

servicio de aseo para los años 2002 y 2006 se encuentra que cerca del 90% de los operadores se concentran en firmas constituidas por acciones de carácter privado (43%) y en empresas industriales y comerciales del Estado (45%) que se consideran oficiales pero que actúan bajo el derecho privado.1180 (Gráf. 54)

En contraste, las empresas de carácter mixto mantienen el 6% para los

dos años mientras las empresas estatales ganan una participación de 7% al pasar de 7 a 21 empresas. Esta situación es producto de la transformación de los municipios prestadores a empresas constituidas por acciones que obligó la Ley. Esta situación se contrasta con lo que ocurría en 1990 cuando solo el 34% de un total de 1.012 municipios había organizado una empresa de aseo. El resto de jurisdicciones (66%) realizan recolección y disposición de desechos a través de las Alcaldías sin contar con un presupuesto adecuado.1181

1175Estas empresas tienen un proceso de constitución que incluye, entre otros, un contrato de

constitución de la sociedad, escritura en Cámara de Comercio, inscripción en la CRA y la SSPD y si tiene capital público es necesario contar con la aprobación del Concejo o la Asamblea.

1176CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 286 de 1996, por la cual se modifican parcialmente las leyes 142 y 143 de 1994.

1177RSPD, articulo 14.6 define la empresa de servicios públicos mixta. 1178Ibíd. articulo 14.5. define la empresa de servicios públicos oficial. 1179Ibíd. en el artículo 14.7 define la empresa de servicios públicos privada. 1180CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 489 de 1998, por la cual se dictan normas sobre la

organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de la atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones, en su artículo 85 define las empresas industriales y comerciales del Estado como organismos creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del Derecho Privado.

1181CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Exposición de motivos del régimen de servicios públicos domiciliarios proyecto de Ley de servicios públicos, Gaceta del Congreso, año 1 n 162, 17 de noviembre de 1992.

439

GRÁFICA 54

Privada Oficial Mixta Empresa industrial del Estado

2002 102 7 14 114

2006 89 21 12 85

102

714

114

89

2112

85

-5

15

35

55

75

95

115

Núm

ero d

e pr

esta

dore

s

Naturaleza jurídica de los prestadores 2002 -2006

2002

2006

Fuente: SSPD

Se puede concluir que para el período analizado cerca del 90% de las

empresas del sector son ESP legalmente constituidas por acciones con participación de capital público, privado o mixto; dicha transformación se explica por el impacto que tuvo la apertura a la participación privado gracias al nuevo marco normativo. En el mismo sentido, es síntoma del impacto de las reformas estructurales que permitieron convertir en un negocio el servicio público de aseo.

Para el año 2006 al analizar los prestadores, según naturaleza jurídica y

tamaño de mercado de acuerdo con los rangos al principio anotados, se encuentra un notable hallazgo: La mayoría de las empresas industriales y comerciales del Estado se concentran en el rango IV es decir, que proveen en servicio entre 25.000 mil y 2.500 suscriptores. Mientras que las empresas privadas atienden las grandes ciudades o mercados ubicados en los rangos del uno al cuatro como se indica en el cuadro 87. CUADRO 87

Ran go s Pr i va d a Of i c i a l M i xta EICE M u n i ci p i o sOr ga n iza ció n a u t o r i za d a

To ta l

Ra n go I 2 0 0 2 0 0 4

Ra n go I I 9 1 1 0 0 0 1 1

Ra n go I I I 1 8 2 3 3 1 0 2 7

Ra n go IV 4 2 1 8 8 8 0 2 9 1 1 7 8

Ra n go V 5 0 0 1 2 0 8

Ot r o s 1 3 0 1 0 0 0 1 4

To ta l 8 9 2 1 1 3 8 6 3 2 1 2 4 2

P re s ta d o re s s e g ú n n a tu ra le z a ju ríd ic a y ta m a ñ o d e m e rc a d o 2 0 0 6

Fu e n t e : Su p e r i n t e n d e cia d e Se r vi c i o s Pú b l i co s Do m ici l i a r i o s, Est u d io se ct o r i a l 2 0 0 2 -2 0 0 5 , n o vi e m b r e d e 2 0 0 6 , p .3 8

Esta situación contrasta con la encontrada por el Inventario Sanitario en el año 1996, donde la mayor parte del servicio de aseo era prestado por las alcaldías con 733 que corresponde a 550 operadores que ofrecían los tres servicios de saneamiento y 183 especializadas en el servicio de aseo, lo que representa el 70% del total de 1.045 municipios. La alta concentración en la prestación del servicio por parte de los municipios, sin el cubrimiento de los costos por parte de los usuarios, originaba un alto esfuerzo fiscal al ente territorial.

440

CUADRO 88

S o lo A s e o A A A T o ta l8 7 1 4 6 2 3 3

1 7 8 2 5

1 2 7 8 9 0

1 1 3 1 4

1 3 3 3 4 6

6 5 1 1

3 8 9 4 7

6 1 1 8 7 9

1 8 3 5 5 0 7 3 3

3 3 1 7 1 4 1 0 4 5

1 0 1 1 0 1

3 3 1 8 1 5 1 1 4 6

S e rvic io d e a s e o p o r n a t u r a le z a ju r íd ic a 1 9 9 6

Fu e n t e : Es t u d i o D i s e ñ o d e l a r e g u l a c i ó n t a r i f a r i a Ec o n o m e t r i a , 2 0 0 4

A lc a ld ia s

S u b t o t a l i n fo r m a c ió n

A A A

T o t a l e n t id a d e s

E s t a b le c im ie n t o p ú b l i c o

S . A m ix t a

E m p re s a P i va d a E P S

E n t id a d e s c o m u n i t a r ia s

E m p re s a s

E P S o fi c ia l

E . I. C . E

S . A o fi c ia l

N a t u ra le z a j u r íd ic a

Para el caso sector privado, como se relaciona en el cuadro 88, solo 87

empresas estaban legalmente constituidas como una unidad de negocio con capital mixto, público y privado de las cuales 38 eran de carácter privado en todo el país. La consecuencia del modelo estatal es la baja cobertura (61%) del servicio de aseo que se registraba para 1996,1182 o lo que la literatura del Banco Mundial denomina “equilibrio de bajo nivel”, según el cual como las tarifas no cubren los costos es imposible realizar expansiones.

VIII.2.4. Evolución y penetración del sector privad o en el mercado de aseo

La amplitud de mecanismos legales que estableció el RSPD para desarrollar la participación privada, el desarrollo institucional de cada municipio y la naturaleza económica del servicio de aseo, determinaron la existencia de diversos mecanismos de ingreso a los particulares, sistemas y modelos asociativos y comunitarios, hecho que se refleja en los diferentes arreglos institucionales y contractuales que se presentan en el sector.

Dado que los municipios son los responsables de la provisión del

servicio y en algunos casos propietarios de la infraestructura (camiones, sitio de disposición final, catastro de usuarios), hecho que determina el poder sobre del mercado y la decisión institucional de disponer del mecanismo institucional y contractual que utilizará para cumplir su responsabilidad legal.1183

Igualmente, se destacan los siguientes esquemas de participación

privada: (i) Libre entrada en el mercado compitiendo por los usuarios. (ii) Competencia por el mercado mediante el otorgamiento de ASE mediante esquemas de concesiones. (iii) Contratos de prestación específica de un componente del servicio de aseo. (iv) Modelos societarios de carácter estratégico (público – privado) gracias al Know How del sector privado. (v) Modelos de organización comunitaria mediante la organización de juntas de

1182ECONOMETRÍA, Estudio de Diseño de Regulación Tarifaria de Aseo 2004 y MINISTERIO DE

DESARROLLO ECONÓMICO, Inventario Nacional del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico 1996, Volumen 1, p. 48.

1183El RSPD, define en el artículo 15 que los municipios pueden asumir en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.

441

acción comunal, cooperativas y otros sistemas asociativos. (vi) Contratos entre municipios para la prestación de un componente del servicio de aseo principalmente el de disposición final.

En otras palabras, con el proceso de ajuste estructural y la creación de

diversos mecanismos institucionales y contractuales en desarrollo del RSPD se posibilitó el aumentar y permitir la participación privada en el servicio domiciliario de aseo, no solo como proveedores de insumos, contratistas de obra pública, prestadores de diversos servicios, sino también en la creación de firmas que permitieran el desarrollo de una capacidad empresarial en la provisión del servicios públicos.

Con una comparación1184 se puede analizar en forma reveladora la

evolución entre los años 1996 y 20031185 o sea ver el impacto que tuvo el ajuste estructural y la normatividad en relación con la participación del sector privado. Se encuentra que para el período aumentaron en 47 el número de operadores privados y se disminuyeron de manera dramática las empresas públicas en 49 y las comunitarias en 32. Dentro de las públicas se destaca la cancelación de las empresas de: Cúcuta, Armenia, Valledupar, Bello, Itagüí, Sogamoso, Dos quebradas y Tunja. Así como el cierre de 20 cooperativas en Cúcuta y 16 Junta de Acción Comunal en Armenia que prestaban el servicio.1186Ver cuadro 89. CUADRO 89

Públ i ca Comuni tar i o Privada Total

-1 0 3 2

-2 -20 6 -16

-7 -16 2 -21

-6 1 4 -1

-33 3 32 2

-49 -32 47 -34

-5,4 -43,2 68,1 -3,2% del total exi stente en 1996

Habi tantes en el municipio

Cambio en el número de entidades que prestan el servic io de aseo entre 1996 y 2003

Fuente: CRA , Impac tos regulatorios en los sectores de acueducto, alcantarillado y aseo, Bogotá 2006

100.000 a 400.000

400000 a 100.000

Menos de 40.000

Total

400000 a 1.000.000

Mas de 1.000.000

Pero en los procesos de penetración del sector privado también es conveniente destacar el otorgamiento a las ASE por parte de los entes territoriales. Bogotá cuenta desde 1996 y hasta junio de 2003 con cuatro empresas consorciadas:1187 Lime1188, Ciudad Limpia,1189 Corpoaseo,1190 y Aseo

1184Utilizando dos fuentes distintas: el Inventario Sanitario Nacional y la SSPD. 1185COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, Impactos

regulatorios en los sectores de acueducto, alcantarillado y aseo, agosto de 2006, p.9. 1186Ibíd. p. 81. 1187CONGRESO DE LA REPÚBLICA, ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN la Ley 80 de 1993, en

su artículo 7, define como Consorcios cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato.

1188Consorcio Lime-Bogotá conformado por las firmas Metalúrgicas Pescarmona S.A.I.C. y F-IMPSA de Argentina con representación legal de IMPSA de Colombia y Limpieza Integral y Mantenimientos Especiales.

1189Consorcio Fanalca CGEA Ciudad Limpia conformada por las sociedades Fanalca S.A. y Compagnie Generale D´emtreprises Automobiles y CGEA.

442

Capital1191 que prestaron el servicio de barrido, limpieza y recolección de residuos sólidos y un concesionario español Proactiva opera el Relleno Sanitario Doña Juana. Este último ha sido la primera concesión de aseo privada con participación extranjera.

Así mismo, entre el 2003 y el 2011 Bogotá D.C nuevamente mediante la

Licitación Pública entregó en Concesión a los consorcios Aseo Capital S.A. E.S.P, Lime E.S.P, Temporal Interaseo E.S.P y Ciudad Limpia Bogotá S.A E.S.P la prestación del servicio que incluyó el barrido y la limpieza de vías y áreas públicas, la recolección de residuos y transporte al relleno sanitario, el lavado del inmobiliario urbano, el corte de césped y poda de árboles.

Es necesario destacar que la estructuración económica estableció unos

porcentajes por cada ASE, para lo cual se realizó un análisis del flujo de ingresos por ASE versus los costos operativos y financieros del servicio de la misma y como resultado del proceso competitivo en la adjudicación se logró una disminución del costo en el 13,5% que se devolvió en el valor de la factura a cada usuario.

En Medellín el servicio de aseo es un monopolio público administrado

por las Empresas Varias de Medellín, si bien cuatro operadores prestan el servicio en algunas zonas. Desde 2003 opera el relleno sanitario de La Pradera, donde disponen 13 municipios del Valle de Aburrá. En Cali, las Empresas Públicas de Cali mantienen el monopolio en el mercado. Sin embargo, a partir del año 2003 han entrado 4 empresas a competir en el mercado.

De otro lado, ciudades como Cúcuta, Soacha y Cartagena entregaron en

concesión el servicio de aseo por medio de ASE. En Barranquilla, la alcaldía privatizó el servicio y lo entregó en concesión por medio de Área de servicio Exclusivo, con el servicio de agua y alcantarillado a la empresa Triple A de Barranquilla, asociada a la multinacional española, Aguas de Barcelona. En ciudades como Bucaramanga, Santa Marta, Tunja, Valledupar e Ibagué hay una fuerte penetración del sector privado mediante contratos en algunos componentes el servicio.

De acuerdo con la SSPD1192 en los últimos 5 años en las ciudades que

cuentan con más de 25 mil suscriptores, se concesiona el servicio de aseo mediante el otorgamiento de ASE, contratación directa e indirecta u otras modalidades de contratación de los diferentes componentes del servicio incluida la gestión comercial. Prueba de ello es el hecho recurrente de encontrar, que en las ciudades colombianas, que el componente de recolección y transporte sea prestado por más de dos operadores.

Según la CRA en 20 de las 27 ciudades con población entre 100.000 y

400.000 habitantes son atendidas empresas privadas y en 17 de los 20

1190Consorcio Corpoaseo que la integran la Corporación para la Limpieza de Ciudad Bolivar-Corpoaseo- y

la Cooperativa de Recicladores Rescatar Ltda... 1191Consorcio Aseo Capital de Bogotá D.C. conformado por las sociedades Asear Serviequipos de

Colombia S.A. Inversiones Sabenne C.A., P.T.C. Plásticos Ltda, Mallas y Trefilados Ltda. . 1192SUPERINTENDENCIA, Estudio Aseo, Op. cit., pp. 40 - 44.

443

municipios la prestación del servicio es realizada por único operador privado.1193 En contraste, ocurre en ciudades como Pereira Popayán, Pasto, Barrancabermeja, Envigado, Buenaventura, Floridablanca y Florencia siguen siendo firmas municipales las que prestan el servicio pero transformadas en E.S.P,

Igualmente, existe una tendencia hacia la regionalización de algunos de

sus componentes, como el de disposición final que con el fin de conseguir economías aglomeración1194 se promueve la creación de rellenos sanitarios regionales en función de la proximidad geográfica de los municipios.1195 Con el fin de consolidar esta tendencia el Plan Nacional de Desarrollo1196 estableció que los municipios que permitan la operación de un relleno en su territorio, recibirán 0.23% del salario mínimo legal vigente por tonelada dispuesta valor que fue incorporado a la tarifa.1197

De acuerdo con una investigación adelantada por la SSPD se estableció

que 18 grupos empresariales maneje el 37% del mercado del servicio de aseo, en tanto que el Estado atiende el 33% a través de los municipios prestadores directos y el 30% restante es propiedad de 1.629 personas naturales o jurídicas que participan en distintas empresas. El servicio de disposición final de residuos sólidos, la SSPD encontró que el Estado atiende el 32% de los usuarios, los 18 grupos económicos el 41,5% y las demás personas jurídicas o naturales el 26,5%.1198

Los anteriores fenómenos han originado la desagregación vertical del

servicio, dado que las diferentes componentes del servicio pueden ser prestados por diferentes operadores al mismo tiempo, creando estas ventajas competitivas y economías de especialización. Este hecho que ha permitido el nacimiento de un mercado de libre contratación, entre los municipios y los operadores y entre estos y los usuarios. Como expresión de estas tendencias y, gracias a la demanda cautiva que garantiza el servicio, se pueden identificar dos tipos de contratos:

El primero, se presenta cuando los municipios otorgan con o sin

exclusividad mediante un contrato la prestación integral del servicio de aseo uno o varios de sus componentes del servicio a una EPS. Esta tendencia permite mayor productividad por parte de los operadores al especializarse en un solo componente del servicio. Para el año 2006 en una muestra de 31 contratos estudiados por SSPD se encontró que el 74.2% de éstos corresponde a los cebrados entre el municipio y un operador privado1199.

1193COMISIÓN, Impactos, Op. cit., p.79. 1194Estas se presentan cuando caen los costos medios, por la prestación del servicio a varios municipios

que se encuentran ubicados en una misma zona. 1195Para mayo de 2006 según la SSPD 294 municipios disponen en 28 rellenos regionales. Por ejemplo,

el relleno sanitario Doña Juana de Bogotá y Pirgua de Tunja atienden 66 y 31 municipios respectivamente.

1196CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, artículo 101.

1197CRA, Resolución CRA 429 de 2007, por la cual se define el mecanismo de inclusión del incentivo a la ubicación de sitios de disposición final de residuos sólidos.

1198CEE, Tratado de Roma firmado en 1957 artículos 85 a 90 del tratado. 1199SUPERINTENDENCIA, Sectorial, Op. cit., p. 41.

444

El segundo, es el caso de empresas públicas, que tienen la obligación de prestar el servicio y subcontratan con otros operadores (ESP) la prestación de del mismo, dado el conocimiento y experiencia que presenta el operador privado. Esta modalidad se caracteriza porque la empresa pública participa en la creación ESP por acciones con una ESP privada existente en otro municipio, el nuevo operador creado subcontrata todos o algunos de los componentes del servicio, que requiera de su socio estratégico: el municipio1200.

El esquema tiene como objetivo para el municipio el buscar socios que

puedan aportar capital y simultáneamente conozcan la gestión integral de residuos sólidos. Bajo este modelo un mismo operador presta el servicio de aseo, en diferentes mercados que no tienen proximidad geográfica. Sin embargo, a pesar de ser mercados distantes, el operador puede aprovechar su conocimiento en la operación del servicio y conseguir economías de escala en las áreas operativa, administrativa y comercial.

Es fundamental anotar que los plazos de los contratos varían de

acuerdo con el tipo de contrato, para las ASE conforme lo previsto en el artículo 40 de la RSPD estos tiene una duración de entre 5 y 8 años. En contraste, en una muestra estudiada por SSPD, de un total de 14 contratos, 12 presentaban en sus condiciones contractuales un período de ejecución entre 1 y 10 años, tres por un período de 3 años y dos contratos entre 15 y 20 años. Los contratos de plazos cortos corresponden a un solo componte del servicio.1201

Las anteriores tendencias han originado la conformación de grupos

empresariales y consorcios que prestan y compiten por el mercado en uno o varios componentes del servicio de aseo en los municipios del país y participan con éxito en los mercados internacionales. En efecto, de acuerdo con la SSPD1202 los grupos colombianos asociados a multinacionales del sector son los siguientes: el grupo Interaseo, que participa en los mercados de Panamá, Venezuela y 16 ciudades de Colombia, el de Limpieza Integral y Mantenimientos SA ESP que tiene una mayoritaria participación accionaria en el Grupo IMPSA de Argentina que opera en Argentina y Colombia.

El capital colombiano también participa con otros grupos en el negocio

del aseo como: el Grupo Aseo Urbano (Grupo Urbaser) de capital español, el grupo Rayger de origen estadounidense y el Grupo panameño (New Crest Environmental) el cual presta el servicio de aseo en algunas ciudades de Colombia y es accionista de empresas prestadoras del servicio en México.

El desarrollo empresarial en la prestación del servicio público de aseo,

aunque incipiente, producido en el país después de ajuste estructural, obedece a la adopción de que la literatura denomina un modelo de negocio. Es decir, empresas con conocimiento en el servicio cuentan con una estructura de organización y gestión que les permite asignar riesgos y responsabilidades en las aéreas de administración, operación, mantenimiento e inversión del sector y

1200 Ibíd. p. 41. 1201Ibíd. p. 41. 1202Ibíd. p. 44.

445

hace viable, sostenible y eficiente la empresa con el propósito de mejorar las coberturas y la calidad del servicio.1203

De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que la apertura y la libre

concurrencia del mercado otorgada por el RSPD convirtió la prestación del servicio de aseo en un negocio lucrativo y, permitió la creación de una clase empresarial que ha generado el nacimiento de un importe número de empresas que participan con éxito en la prestación del servicio de aseo tanto a nivel local como internacional.

En otras palabras, con la expedición del RSPD se ha generado un

número significativo de procesos de participación pública y privada en los servicios de saneamiento básico. El nuevo marco legal de los servicios públicos garantiza una remuneración para quien preste el servicio, con fuentes de subsidios transparentes, tarifas que cubren los costos del servicio lo que permite garantizar la viabilidad financiera de las empresas y la financiación de un plan de inversiones, independiente de quién sea su propietario.

Sin embargo, a pesar de que la iniciativa privada ha sido lenta en el

sector de agua potable y saneamiento básico, frente a otros servicios como los telecomunicaciones o eléctrico, el Programa de Modernización Empresarial que administra el MAVDT ha registrado hasta 2004 inversiones superiores a los USD 360 millones de los cuales cerca de la mitad corresponden a inversión privada que ha beneficiado a 1.8 millones de usuarios.1204

Esta situación contrasta con lo ocurrido en municipios pequeños (menos

de 12.000 habitantes) y zonas rurales que presentan con poca capacidad institucional, financiera y técnica, que han inhibido el desarrollo empresarial y transformación jurídica que establece el RSPD. La financiación del servicio se realiza a través de tarifas y aportes de transferencias de la Nación.1205

No obstante, a pesar de los beneficios que atrajo la apertura del sector a

la libre concurrencia como: el surgimiento de una clase empresarial, menores tarifas, mejoramiento en la calidad y continuidad del servicio y, mayor cobertura. Este último, hecho se refleja en los altos niveles de satisfacción de los usuarios frente al servicio, puesto que de acuerdo con una medición realizada por la SSPD, solo el 4% de los usuarios ha reclamado por la prestación del servicio en los Centro de Atención del Usuario.1206Sin embargo, el sector presenta conductas denominadas anticompetitivas o restrictivas a libre competencia por parte de los agentes que participan en él.

1203ROZO, Javier, Participación privada y desarrollo empresarial en los servicios de acueducto y

alcantarillado en Colombia: ¿Cuándo, cómo y dónde? En: Revista regulación de agua y saneamiento básico, CRA n.16, noviembre de 2007, p. 87

1204DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, Lineamientos de política para un plan de desarrollo sectorial, de agua potable y saneamiento básico y ambiental, Bogotá, octubre 14 de 2004, p.11

1205Ibíd., p.11 1206SSPD, Mediciones del nivel de satisfacción del usuario de los servicios públicos realizadas por la

SSPD en el primer semestre de 2005 y 2006. En: http//www.sspd.gov.co. [citado 6 diciembre de 2006].

446

En necesario llamar la atención que después de más de trece años de estar vigente el RSPD, el sector no cuenta con la información necesaria para medir el grado de competencia, los impactos en materia de eficiencia económica después del ajuste estructural. A pesar de los avances notables del SUI de la SSPD apenas se cuenta con estadísticas desde el año 2002 y no dispone de información para todos los prestadores del servicio y carece de un módulo sobre competencia desleal, es más, ni siquiera publican los actos administrativos sobre el tema.

Por tal razón, enseguida se presenta un análisis de las conductas

desleales de la competencia. Este tipo de conductas se presentan en primer lugar entre prestadores de servicio público de aseo, en segundo lugar, entre los operadores y los usuarios y en tercer lugar, entre prestadores del servicio público y terceros. A continuación se enumeran las prácticas restrictivas a la competencia identificadas por la SSPD.1207

VIII.3. PRÁCTICAS DESLEALES DE COMPETENCIA EN EL ME RCADO DE

ASEO

Los procesos de investigación adelantados por la SSPD relacionados

con prácticas desleales de la competencia para el caso el caso del servicio de aseo, se desarrollan bajo el debido proceso y con la celeridad que exige las normas, en razón que se debe castigar con medidas correctivas o sanciones económicas conductas que lesionan los intereses tanto en los usuarios como de los competidores.

Entre el 2004 y 2007 la SSPD impuesto multas que ascienden a

$10.000 millones para todos los servicios públicos. La Superintendencia en su función de vigilancia control adelanta investigaciones o ha sancionado a operadores que incurren en competencia desleal en ciudades como Barranquilla, Villa del Rosario, Ibagué y Cali. Para el 2006 la SSPD impuso multas a los operadores por un valor de $850 millones y los mismos siguen bajo vigilancia de esta entidad.1208 Se destaca que la duración del cada proceso en promedio fue 18 meses. Las sanciones fueron de inmediato cumplimiento, con el fin de dar señales al sector sobre los límites de la libre concurrencia.1209

Con el propósito de estudiar los conflictos en el proceso de competencia

es necesario señalar las siguientes características legales y económicas del servicio de aseo: 1. El servicio público domiciliario de aseo se encuentra integrado verticalmente

y está compuesto por el barrido y limpieza de vías y áreas públicas, la recolección, transporte, transferencia, tratamiento, la limpieza de vías y áreas públicas, el corte de césped y la poda de árboles y disposición final de

1207SUPERINTENDENCIA, Informe Sectorial Op. cit., pp. 53 - 55. 1208 SUPERINTENDENCIA, Informe Sectorial, Op. cit., p. 57. 1209URIBE, Op. cit., p. 16.

447

los residuos sólidos originados por estas actividades.1210 La mayoría de estas actividades no son individualizables por lo cual su financiación recae en los beneficiarios del servicio.

2. La recolección y el transporte de residuos sólidos permite conseguir economías de escala y continuidad después de cierto número de usuarios. Por lo tanto, un nuevo competidor tendrá que seleccionar zonas de alta densidad de usuarios de tal forma que garantice la existencia de dichas economías. Esto significa que los nuevos operadores no solo compiten por usuarios sino por barrios o zonas completas.

3. La prestación del servicio se ejecuta bajo un contrato de condiciones uniformes, entre el prestador y el usuario de acuerdo a unos estándares señalados en el RSPD1211 y precisados por el ente regulador. El usuario puede escoger libremente el prestador.

4. El pago del servicio está a cargo del usuario mediante una tarifa fijada por el ente regulador cobrada en forma conjunta con otro servicio público como antes se señalo.

5. El servicio de aseo debe ser prestado por firmas constituidas por acciones (EPS) regidas por el derecho privado.

6. La prestación se rige por los principios de libertad de empresa y libre concurrencia. Estos postulados permiten que dentro del mercado pueda entrar un nuevo competidor en un área geográfica donde ya existe un prestador dominante.

7. El usuario puede escoger libremente el prestador su derecho se restringe cuando no se permite la entrada de nuevos prestadores al mercado.

El aumento de los anteriores actores públicos y privados ha originado un

sin número de conductas contrarias a la libre concurrencia tipificadas como ilegales por el ordenamiento jurídico colombiano. Estos conflictos se presentan entre operadores, entre usuarios y operadores y entre operadores y terceros y se han producido en las ciudades como Bucaramanga, Girón, Foridablanca, Piedecuesta, Ibagué, Girardot, Cali, Medellín, entre otros municipios, donde los operadores compiten por el usuario y existe libertad de elección de quién le presta el servicio.

VIII.3.1. Prácticas restrictivas a competencia entr e los operadores

La legislación colombiana establece tres tipos de prácticas restrictivas: la competencia desleal, las prácticas restrictivas a la competencia y abuso de posición. En dichas conductas los operadores usan todos los mecanismos posibles para desprestigiar el competidor y sacarlo del mercado.

VIII.3.2. Competencia desleal

VIII.3.2.1 Desacreditación de la competencia

1210El artículo 1 del Decreto 1713 de 2002, MINISTRO DE DESARROLLO ECONÓMICO, por el cual se

reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos.

1211Artículo 136 del RSPD.

448

Según la SSPD en el servicio de aseo se presentan campañas de desprestigio entre los competidores del servicio con el fin de promover la desafiliación de usuarios. Esta práctica viola la Ley 256 de 19961212 al desconocer como principio rector de la competencia la buena fe comercial y la libertad de escoger por parte del consumidor. Además, es un acto de competencia desleal al desacreditar la competencia basado en la divulgación de información inexacta y tendenciosa por parte del competidor. La infracción también está relacionada con la desviación de la clientela (artículo 8º), la utilización o difusión de indicaciones o aseveraciones falsas (Artículos 11º y 12º) y la inducción a la ruptura contractual (Artículo 17º).

La empresa Cara Limpia S.A. E.SP., prestadora del servicio de aseo de

Girón, denunció a la firma Ciudad Capital de estar cometiendo actos de competencia desleal al utilizar la compañía Ciudad Capital informaciones incorrectas, tendenciosas y falsas, le decían a los usuarios que la sociedad Cara Limpia S.A. ESP se iba retirar del mercado por lo cual quedarían sin prestador del servicio. Por lo tanto, la SSPD sancionó a dicho operador con $300 millones.1213

La firma de aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P al restringir en forma

indebida la competencia en el mercado de Bucaramanga, al ejercer presuntos actos de competencia desleal contra las empresas Ciudad Capital S.A E.S.P y Limpieza Urbana S.A. ESP derivados de las relaciones comerciales con los usuarios al otorgar privilegios y discriminaciones injustificados estuvo violando el artículo 34 del RSPD. Por lo anterior, la SSPD sancionó la compañía con $100 millones.1214

VIII.3.2.2 Prácticas que limitan la libre decisión del usuario mediante la confusión y engaño

Son frecuentes en el servicio de aseo estas prácticas entre operadores.

La primera, es que se cambian los procedimientos de vinculación y desvinculación de los usuarios a través de la exigencia de requisitos no señalados por la Ley. La segunda, es el aumento del tiempo necesario en el trámite de desafiliación del usuario cuando decide cambiarse de operador.

Por ejemplo, un caso típico de esta práctica ocurrió cuando los

funcionarios de la Empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P. de acuerdo a la gestión adelantada en el municipio de Girón vinculó un número de usuarios mientras, el operador Caralimpia S.A. E.S.P. se negaba a dar por finalizado el contrato argumentando el no cumplimiento de las normas señaladas en el Contrato de Condiciones Uniformes por parte de los usuarios.1215 Así mismo, la

1212CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 256 de 1996, Op. cit., artículos 7 y 12 1213SSPD, Resolución 20054400002615 del 16 de febrero de 2005, por la cual se impone una sanción a

un ente prestador de servicios públicos domiciliarios, 35 folios. 1214RSPD, el articulo 34 define la prohibición de prácticas discriminatorias, abusivas o restrictivas, cuando

”Las empresas de servicios públicos, en todos sus actos y contratos, deben evitar privilegios y discriminaciones injustificados, y abstenerse de toda práctica que tenga la capacidad, el propósito o el efecto de generar competencia desleal o de restringir en forma indebida la competencia”.

1215CRA, Resolución CRA 410 de 2006, por la cual se inicia la actuación administrativa tendiente a la solución de los conflictos generados por la prestación del servicio público de aseo entre la Empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P. y la Empresa Caralimpia S.A. E.S.P.

449

SSPD impuso una multa a la firma Aseo de Bucaramanga S.A., E.S.P, por ejercer abuso de posición dominante a vincular y facturar usuarios sin el cumplimiento de los requisitos legales.1216

En concordancia con lo establecido en la Ley 256 de 19961217 esta conducta constriñe la libre concurrencia al producir actos de confusión y engaño entre los consumidores afectando la libertad de decisión y por la tanto, en el libre funcionamiento del mercado.

La SSPD investigó a la compañía Ciudad Capital S.A ESP de

Bucaramanga por acto de competencia desleal al desviar la clientela de la actividad. Lo que pudo probar la SSPD por medio de pruebas testimoniales y documentales que la empresa sancionada presionaba a los usuarios mediante engaño, confusión, e imitación para que éstos se cambiaran de empresa operadora. De acuerdo, con el acerbo probatorio la Superintendencia concluyó que la empresa sí incurrió en una conducta de competencia desleal al inducir en error a los usuarios al hacerlos firmar un documento que no era una encuesta sino un derecho de petición solicitando su desafiliación. Por lo cual la SSPD le impuso una multa de 130 millones de pesos.1218

La SSPD inició un proceso con el fin de establecer si la Sociedad

Limpieza Urbana S.A. E.S.P ejerció actos de competencia desleal en el mercado de aseo de Bucaramanga, al celebrar un contrato especial a pesar de hallarse vigente una relación contractual con otro operador y engañando a los usuarios de la competencia con el objetivo de quedarse con el mercado. Al comprobar la violación de las normas la SSPD le impuso una multa de $15 millones a la Sociedad Limpieza.1219

La SSPD abrió un proceso con el propósito de establecer si la Sociedad

Limpieza Urbana S.A. ESP ejerció actos de competencia desleal en el mercado de aseo de Bucaramanga cuando celebró contratos de servicios especiales de aseo con los usuarios. En la investigación se pudo establecer que la empresa engañó a los suscriptores con contratos especiales cuando en realidad se trataba del mismo contrato de servicio ordinario. Por esta infracción la SSPD le impuso una multa de $15 millones a la compañía.1220

VIII.3.2.3 Ofrecimiento de tarifas más bajas

La SSPD ha identificado que los operadores disminuyen las tarifas mediante el no cobro de una parte de tarifa como la contribución que los estratos 5 y 6 y los sectores comerciales e industriales están obligados a cancelar. Esta práctica logra por parte de algunos competidores tener una ventaja competitiva mediante el incumplimiento al marco legal establecido la conducta de competencia desleal está tipificada en la Ley 256 de 1996.

1216SSPD, Resolución 20074000040475 de diciembre de 2007, por la cual se le impuso una multa de

$400 millones a la Empresa Aseo de Bucaramanga S.A ESP. 1217Artículos 10 y 11 de la Ley 256 de 1996, Op. cit., 1218SSPD, Resolución 002321 del 28 julio de 2004. 1219SSPD, Resolución 20074400036775 del 29 de noviembre de 2007. 1220SSPD, Resolución 20074400036775 del 29 de noviembre de 2007.

450

La firma Cara Limpia S.A. E.SP., prestadora del servicio de aseo de Girón denunció a la empresa Ciudad Capital E.S.P. de estar cometiendo competencia desleal cuando informó a los usuarios de manera engañosa sobre el ofrecimiento de tarifas más baratas, con frecuencias mayores y rebaja en otros servicios si se afiliaban a compañía Ciudad Total. En consecuencia, la SSPD sancionó a dicha empresa con $300 millones.1221

VIII.3.3. Abuso de posición dominante

VIII.3.3.1 Creación de barreras a la entrada al sitio de disposición final y restricciones en la facturación conjunta

Dos prácticas de abuso de posición dominante ocurren en algunas

ciudades de país. En la primera, los operadores o propietarios del sitio de disposición final colocan restricciones para el recibo y tratamiento de los residuos de los otros competidores, con lo cual crea una barrera de entrada al mercado. En la segunda, dado que el servicio de aseo se cobra mediante facturación conjunta con los servicios de acueducto y alcantarillado, la firma que expide la factura en forma conjunta con el operador de aseo decide unilateralmente a cuál prestador le expide la factura y coloca barreras para acceder al contrato de facturación conjunta y establece condiciones distintas para cada operador.

Es substancial resaltar que estas conductas están contempladas en el

Decreto 2153 de 1992,1222 que establece como una forma de abuso de posición dominante el impedir el acceso a terceros al mercado o a los canales de comercialización. Igualmente, la norma advierte que la aplicación de condiciones discriminatorias trae como consecuencia que un operador queda en una situación ventajosa frente a otro prestador en condiciones similares.

Un ejemplo que ilustra esta situación fue investigada por la CRA en

1996. En efecto, la Empresa Ciudad Capital S.A. E.S.P. denunció la prohibición por parte de la empresa de Aseo de Bucaramanga E.S.P. de ingresar los vehículos al sitio de disposición final, hecho que trajo como consecuencia la suspensión de servicio en las zonas donde Ciudad Capital prestaba el servicio. Así mismo, se presenta un conflicto entre estos dos operadores relacionadas con la prestación simultánea del servicio de aseo a un grupo de usuarios lo que generó doble cobro a los usuarios y una deficiencia en la facturación conjunta.1223

En 2007 la SSPD impuso una multa de $400 millones a la empresa

Aseo de Bucaramanga S.A ESP, por ejercer abuso de posición dominante por no permitir entre noviembre de 2002 y marzo de 2003 el ingreso al relleno

1221SSPD, Resolución 20054400002615 del 16 de febrero de 2005. 1222PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Decreto 2153 de diciembre de 1992, por el cual se reestructura

la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones, artículos 50.2, 50.4, 50.6.

1223CRA, Resolución CRA n.246 de 2003, por la cual se inicia la actuación administrativa para la solución de los conflictos generados por la prestación del servicio ordinario de aseo entre la Empresa de aseo de Bucaramanga. E.S.P. y Ciudad Capital S.A. E.S.P. y por la facturación y recaudo por parte de la compañía de Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A. E.S.P.”.

451

sanitario conocido como Carrasco a la Empresa Limpieza Urbana ESP1224sólo lo permitió mediante dos fallos de tutela.1225

La SSPD encontró que la compañía Ingeambiente E.S.P, radicada en

Distrito de Cartagena, abusó de su posición dominante al negarse a prestar el servicio de disposición final como componente del servicio de aseo, bajo la excusa de no tener las mejores condiciones técnicas. La SSPD comprobó que no existían condiciones objetivas para suspender el servicio. En sanción se aclaró que lo que se castiga no es la posición de dominio del mercado, sino su abuso al no existir en esa ciudad otro sitio de disposición final y negarse a prestar el servicio por lo cual se le impuso una sanción de 50 millones de pesos.1226

La empresa de aseo de Bucaramanga S.A E.S.P que operaba el sitio de

disposición final, denominado Carrasco, donde disponen 15 municipios del área metropolitana de esa ciudad creo barreras que no permitan la entrada de los vehículos de firma Limpieza Urbana SA ESP al sitio de disposición final. La SSPD le abrió un proceso por ejercer abuso de posición dominante en la prestación del servicio de disposición final frente al operador de Limpieza Urbana al no dejarlo entrar a dicho sitio. Por lo cual se sancionó la empresa con $50 millones.1227

VIII.3.3.2 Creación de barreras a los usuarios

La empresa de aseo de Bucaramanga S.A E.S.P. ejerció abuso de posición dominante frente a sus usuarios al aplicar la cláusula vigésima del contrato (el contrato tiene una duración de dos años) de servicios públicos incurriendo en la prohibición del artículo 133.19 del RSPD. La expresión que se refiere a que dicho contrato tiene vigencia desde su publicación, cuando en realidad tiene vigencia a partir desde el momento en que se presta el servicio obligando a permanecer más tiempo al usuario lo que se constituye en abuso de posición dominante. Por lo cual se sancionó la empresa con $50 millones.1228

La SSPD abrió investigación a las Empresas Varias de Medellín E.S.P.

por la violación a los derechos de los usuarios a la libre elección del prestador, porque rechazó solicitudes de desvinculación de 503 usuarios que dieron muestra inequívoca de querer terminar el contrato y la empresa lo impidió. Para el cargo se impuso una multa de 50 millones de pesos.1229

VIII.3.3.3 Costos superiores a la competencia en el componente de disposición final

Existe otra práctica y consiste en cobrar costos superiores de los

regulados por la CRA. El abuso de posición dominante está claramente 1224SSPD, Resolución No 20074000040475 de diciembre de 2007, por la cual se le impuso una multa de

$400 millones a la Empresa Aseo de Bucaramanga S.A ESP. 1225SSPD, Resolución 20064400033375 del 8 de octubre de 2006. 1226SSPD, Resolución 20064400026185 de 26 de septiembre de 2006. 1227SSPD, Resolución 200644000000045 del 17 del diciembre de 2007. 1228SSPD, Resolución 200644000000045 del 17 del diciembre de 2007. 1229SSPD, Resolución 2007400030345 del 22 del octubre de 2007.

452

identificado en el RSPD en el artículo 34.3 que señala la prohibición de prácticas discriminatorias como elevar tarifas con el propósito de restringir la competencia.

VIII.3.4. Prácticas restrictivas de la competencia

VIII.3.4.1 Se manipulan tarifas en forma artificial

Se disminuyen las tarifas en forma artificial o se cobran por debajo de los costos económicos del servicio, se han identificado tres mecanismos. El primero, se cobra una menor tarifa por el hecho de desafilarse del actual operador. Segundo, se cobran tarifas por debajo de los costos al no incluir dentro del servicio algún componente.1230 Tercero, no actualizan las tarifas de acuerdo con lo previsto en el RSPD.

De acuerdo con los artículos 34.1, 34.2, y 98 del RSPD1231 se considera

una práctica restrictiva a la competencia cuando se ofrecen tarifas inferiores a los costos del servicio, con el objetivo de desplazar competidores, limitar la entrada de nuevos operadores y tener posición dominante en el mercado con los actuales o con los futuros clientes. El RSPD señala que la violación de estas normas da lugar a que el sistema tarifario se someta a regulación por parte de la CRA.

Por ejemplo, la empresa Transbain Cia E.S.P. cometió prácticas

discriminatorias y abusivas a la competencia al cobrar a los usuarios industriales y comerciales una tarifa menor en un 40% y al no facturar los aportes solidarios y contribuciones, hecho que se refleja en una menor tarifa al tener una estructura de costos menor que si tiene el competidor. En contraste, Triple A de Barranquilla1232 empresa prestadora realiza el cobro de la tarifa de acuerdo con las condiciones legales.1233

Los operadores del servicio domiciliario de aseo, en diferentes ciudades

del país fueron sancionados por incorporar dentro de sus tarifas un costo no autorizado en el componente de disposición final. La SSPD les impuso una multa que suma cerca de $235 millones a las Empresas Varias de Medellín E.S.P.,1234 Biorgánicos del sur del Huila E.S.P.,1235 la Empresa Multipropósito de Calarca. E.S.P.,1236 y Enviaseo.1237

1230Se disminuyen los costos al prestar el servicio de aseo con maquinaria y vehículos sin el

cumplimiento de las normas técnicas o la disminuir las frecuencias en el servicio de barrido. 1231Artículos 98.1 y 98.2 del RSPD. 1232Es significativo señalar que Barranquilla goza de ASE otorgada por la Alcaldía a la Sociedad de

Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A ESP. 1233SSPD, Resolución 003241 de 23 julio de 2003. 1234SSPD, Resolución 20064413815 del 26 abril de 2006. Se le impuso una multa de 160 millones de

pesos. 1235SSPD, Resolución 20064400050195 del 15 de diciembre de 2006. Se le impuso una multa de $25

millones. 1236SSPD, Resolución 20064400003705 de12 de febrero de 2006. Se le impuso una multa de

$24.720.000. 1237SSPD, Resolución 20064400050075 del 15 de diciembre de 2006. Se le impuso una multa de

$25.000.000.

453

Igualmente, la SSPD sancionó a la Unidad de Servicios Ejecutiva de Servicios Públicos (UESP) coordinadora del la prestación del servicio de aseo de Bogotá y propietaria del Relleno doña Juana por haberle cobrado al operador Emsechoachi una tarifa no autorizada por el uso del sitio de disposición final, la UESP fue sancionada por parte de la SSPD con la devolución de los dineros al operador y con una multa de 160 millones de pesos.1238

VIII.3.4.2 Se ofrecen servicios que no se incluyen en el contrato de condiciones uniformes

Se prestan servicios gratuitos como limpieza de shuts, poda de jardines

internos, lavado de los depósitos de agua, mantenimiento de depósitos de basuras y limpieza de áreas comunes internas con el objetivo de promover la vinculación del usuario. En concordancia, indicado por el RSPD,1239 se considera restricciones indebidas a la competencia la prestación gratuita de servicios no contemplados en el contrato de condiciones uniformes.

La SSPD abrió un proceso con el fin de establecer si la Sociedad

Limpieza Urbana S.A. E.S.P ejerció actos de competencia desleal en el mercado de aseo de Bucaramanga, derivado de prestar el servicio domiciliario de aseo en forma gratuita cuando la prestación del servicio le corresponde a otro operador. Al comprobar la infracción la SSPD le impuso una multa de $15 millones.1240

VIII.3.4.3 Acuerdos para evitar la entrada de nuevos prestadores

La SSPD ha encontrado ciudades donde algunos operadores realizan alianzas estratégicas con el fin de evitar la entrada de nuevos competidores al mercado. Esta conducta también está señalada como ilegal por el Decreto 21531241 al impedir que terceros ingresen al mercado.

VIII.3.4.4 Prácticas restrictivas a competencia entre operadores y usuarios

El RSPD determinó que el régimen legal del contrato de servicios públicos se regirá por lo dispuesto en esta ley, por las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalen las comisiones y por las normas del Código de comercio. La CRA mediante las resoluciones 14 de 1996 y 151 de 2001 adoptó el modelo de condiciones uniformes del servicio público ordinario de aseo, siguiendo los parámetros exigidos por la Ley.

De otra parte, el RSPD en su artículo 9.2 señala que los usuarios de los

servicios públicos tienen derecho a la libre elección del prestador del servicio y el articulo 9.4 en forma explícita mencionó que el usuario podrá obtener

1238SSPD, Resolución 20054400004785 del 15 de marzo de 2005. Se le impuso una multa de $160

millones. 1239artículos 34.2 del RSPD 1240SSPD, Resolución 20074400036775 del 29 de noviembre de 2007. 1241El artículo 47.10 del Decreto 2153 de diciembre 30 de 1992, Op. cit.,

454

información sobre todas las actividades y operaciones que realicen los operadores en la prestación del servicios público de aseo.

En concordancia con lo anterior, el modelo legal no solo tiene una serie

de disciplinas sobre la competencia desleal entre competidores, sino también un marco sobre los abusos de posición dominante que ejercen los operadores sobre los usuarios, puesto que la libre concurrencia puede generar distorsiones en las tarifas y por esta vía una disminución de la calidad y continuidad del servicio, lo cual se reflejará en el número de quejas y reclamos de los usuarios.

Los abusos a que son sometidos los usuarios parte de los operadores

en el proceso de competencia están tipificadas en la Ley 256 de 1996.1242 Esto se observa cuando se producen actos de confusión, engaño y descrédito entre los consumidores o mediante la violación de una norma hechos que distorsionan la percepción del servicio afectando la libre elección del prestador por parte del usuario señalado en el RSPD.

VIII.3.4.5 Vinculación y desvinculación de los usuarios

De acuerdo con el RSPD en el artículo 9.2 los usuarios de los servicios públicos tienen derecho, además de los consagrados en el Estatuto General del Usuario de la libre elección del prestador. Sin embargo, los prestadores incurren en las siguientes prácticas frente a los suscriptores:

• Cambian los procedimientos de vinculación y desvinculación de los usuarios a través de la exigencia de requisitos no señalados por la Ley.

• Aumentan el tiempo necesario en el trámite de desafiliación del usuario

cuando éste decide cambiarse de operador.

• Afilian al servicio mediante prácticas dolosas como hacer firmar solicitudes de cambio de operador a menores de edad o personas del servicio doméstico.

El enfrentamiento entre las empresas Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P

1243 y Ciudad Capital S.A. E.S.P (esta última que gracias a su trabajo de mercadeo logró vincular un sin número de usuarios) consistió en que la compañía Aseo de Bucaramanga se negó a recibir las solicitudes de desvinculación, dilató el trámite y respuesta a los usuarios que solicitaron la terminación del contrato, originándose la prestación simultánea del servicio por parte de las dos empresas en una misma zona.1244 La SSPD impuso una multa a la empresa Aseo de Bucaramanga S.A ESP y desplegó conductas desleales

1242Ley 256 de 1996, Op. cit. artículos 10, 11, 12 y 18 1243CRA, Resolución CRA 398 de 2006, por la cual se inicia la actuación administrativa tendiente a la

solución de los conflictos generados por la prestación del servicio público de aseo entre la empresa Ciudad Capital S.A. E.S.P. y la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P.

1244CRA, Resolución CRA 408 de 2006, por la cual se inicia la actuación administrativa tendiente a la solución de los conflictos generados por la prestación del servicio público de aseo entre la Empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P. y la Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB S.A. E.S.P.

455

de competencia frente a la firma Ciudad Capital al coaccionar a los usuarios a cambiar de prestador.1245

La SSPD impuso una multa de $250 millones a la empresa Ciudad

Capital SA ESP, por la violación al derecho de los usuarios de escoger libremente el operador al no permitir a los suscriptores de cambiar de prestador después dos años como lo establece la Ley.1246 La sanción se efectuó porque se comprobó que la empresa no le advirtió a los usuarios a partir de qué fecha se cuentan los dos años que permite desvincular a los clientes con una empresa operadora, tiempo previsto en el contrato de condiciones uniformes.1247

La empresa Metroaseo de Bucaramanga fue sancionada por la SSPD

por no tramitar la desvinculación del servicio a 75 usuarios que solicitaron la salida del operador. Los usuarios nunca recibieron respuesta a pesar de haberla realizado mediante derecho de petición este hecho dejó relucir el desconocimiento de la empresa del derecho constitucional de petición1248y legal de la libre escogencia del operador al dilatar el derecho. Por lo cual la SSPD le impuso una multa de $50 millones. 1249

La firma Metroaseo de Floridablanca fue sancionada por la SSPD por

incurrir en una conducta desleal contra la Empresa Municipal de Floridablanca mediante la ventaja adquirida frente a los competidores por medio de una infracción de una norma jurídica: no tramitar las solicitudes de desafiliación del servicio. Por lo cual la SSPD le impuso una multa de $30 millones.1250

La SSPD impuso una multa a la empresa Aseo de Bucaramanga S.A

ESP porque violó los derechos de los usuarios al dilatar la desvinculación de los suscriptores de la compañía constriñendo su libre elección.1251

La SSPD sancionó a las Empresas Varias de Medellín E.S.P. al

restringir en forma indebida la competencia en el mercado de aseo de Medellín al ejercer actos de competencia desleal contra la Empresa Tierra Blanca S.A E.S.P. Las Empresas Varias no sólo afectaron el derecho de los usuarios al escoger la empresa prestadora, sino que influyeron con terceros en la

1245SSPD, Resolución 20074000040475 de diciembre de 2007, por la cual se le impuso una multa de

$400 millones a la Empresa Aseo de Bucaramanga S.A ESP. 1246CRA, Resolución CRA 151, Anexo 3, la cláusula vigésima primera de contrato de condiciones

uniformes sostiene: las partes podrán terminar por mutuo acuerdo el contrato, cuando lo solicite un suscriptor o usuario vinculado al contrato Por lo tanto, la Ley es clara que los usuarios tienen el derecho de desvincularse del operador que presta el servicio, sin que el prestador presente dilaciones injustificadas después de años. p.229.

1247SSPD, Resolución 20064400033375 del 08 de septiembre de 2006. 1248El Derecho de petición consagrado en la Constitución de 1991 en el artículo 23 permite a los

ciudadanos contar con mecanismos rápidos y ágiles para resolver sus inquietudes ante la Administración pública. El artículo señala “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.

1249SSPD, Resolución 20074400013045 del 22 de mayo de 2007. 1250SSPD, Resolución 20074400013045 del 22 de mayo de 2007. 1251SSPD, Resolución 20074000040475 de diciembre de 2007, por la cual se le impuso una multa de

$400 millones a la Empresa Aseo de Bucaramanga S.A ESP.

456

posibilidad de crear empresas que concurrirían en el mercado. Por esta acusación le impuso una multa de $50 millones.1252

La empresa de aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P violó los derechos de

los usuarios por no recibir ni tramitar peticiones relativas a la desvinculación de suscriptores del servicio público de aseo y afectar su derecho la libre elección.1253 Los cargos imputados fueron probados, por lo cual la SSPD la sancionó con 100 millones de pesos.

VIII.3.4.6 Información al usuario

Como antes se apuntó la empresa debe dar a conocer el contrato de condiciones uniformes al usuario, sin embargo, el operador no divulga al usuario dicho contrato con el fin de vulnerar sus derechos, con lo cual el suscriptor no puede ejercer su libertad de escoger su prestador.

• Según el RSPD y la Ley el operador no responde las peticiones, quejas, reclamos y solicitudes con relación a la desvinculación de los usuarios del prestador.

El operador Limpieza Urbana S.A. E.S.P. solicitó a CRA iniciar una

investigación con el objetivo de resolver el conflicto presentado con la Empresa Municipal de Aseo de Floridablanca E.S.P. El caso trató sobre la prestación simultánea a un número de usuarios del servicio de aseo que ya habían solicitado la terminación del contrato pero no habían tenido respuesta puesto que la firma Aseo de Floridablanca se rehusó a recibir el correo certificado, motivo por el cual se vieron obligados los suscriptores de colocar una tutela.1254

• El prestador no responde los recursos de reposición y apelación a los

usuarios. La empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P., gracias a su gestión del

servicio en el municipio de Piedecuesta, fue elegida como su prestador por unos usuarios la eligieron como su operador. Sin embargo, La Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos E.S.P. se ha negado a autorizar su traslado1255 y no responde a los derechos de petición de los usuarios.

• Se genera doble facturación cuando no es clara la afiliación o la desafiliación de un usuario, sin que quede claro quién prestó el servicio.

Un caso que ejemplifica el problema es el conflicto que se presentó

entre la firma Limpieza Urbana S.A. E.S.P. y el operador Empresa Servicios Públicos Metroaseo S.A. E.S.P. La última firma no adelantó los trámites

1252SSPD, Resolución 2007400030345 del 22 del octubre de 2007. 1253SSPD, Resolución 200644000000045 del 17 del diciembre de 2007. 1254CRA, Resolución CRA 409 de 2006, por la cual se inicia la actuación administrativa tendiente a la

solución de los conflictos generados por la prestación del servicio público de aseo entre la Empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P. y la Empresa Municipal de Aseo de Floridablanca E.S.P.

1255CRA. Resolución CRA 412 de 2006, por la cual se inicia la actuación administrativa tendiente a la solución de los conflictos generados por la prestación del servicio público de aseo entre la Empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P. y la Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos E.S.P.

457

necesarios con el objetivo de trasladar los usuarios originándose la prestación simultánea del servicio a unas zonas.1256

La SSPD impuso una multa a la empresa Aseo de Bucaramanga S.A

E.S.P. porque efectuó cobros no autorizados de tarifas a los usuarios, porque retuvo aunque fuesen usuarios de la Empresa Ciudad Capital ESP.1257

VIII.3.4.7 Clasificación de Usuarios

• Uso de la base de datos del catastro de usuarios mediante la inclusión de un usuario sin que haya firmado un contrato.

• Modificación por parte del operador a un usuario las condiciones

tarifarias al cambiarle el estrato o el tipo de usuario (residencial, comercial, multiusuario etc), en forma unilateral sin el requisito de las normas establecidas por la Ley.

La SSPD sancionó a la empresa Trash Busters S.A. E.S.P. empresa

prestadora del servicio de aseo en San Andrés, por el incumplimiento del marco legal al exigir requisitos no regulados a los multiusuarios y dilatar el otorgamiento de dicho clasificación a esos suscriptores. Por lo cual la Superintendencia la multó con $60 millones.1258

La empresa Ensirva S.A. E.S.P de la Ciudad de Cali catalogó a los

pequeños productores y al sector oficial por estrato socioeconómico, es decir en función de su capacidad de pago. Esta clasificación viola el RSPD que señala que solo se pueden estratificar los usuarios residenciales. La SSPD sancionó al operador con 100 millones de pesos.1259

VIII.3.5. Competencia desleal entre los operadores y el ente territorial

Es relevante señalar cómo no solo existen prácticas discriminatorias a la competencia entre los distintos agentes, entre prestadores y entre prestadores y usuarios que concurren al mercado; sino que, a esta configuración, de por sí complicada, se le suma la existencia de un tercero, las autoridades municipales que con la responsabilidad que tienen sobre el servicio y al ser propietarios de una parte de la infraestructura del servicio modifican el comportamiento del mercado, mediante decisiones arbitrarias como las siguientes:

• Asignación de recursos de inversión y de subsidios a favor de un determinado prestador de origen público.

• Expedición de actos administrativos mediante los cuales se exigen licencias, permisos, el cumplimento de ciertos requisitos de carácter

1256CRA, Resolución CRA 411 de 2006, por la cual se inicia la actuación administrativa tendiente a la

solución de los conflictos generados por la prestación del servicio público de aseo entre la Empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P. y la Empresa de Servicios Públicos Metroaseo S.A. E.S.P.

1257CRA, la Resolución de la SSPD No 20074000040475 de diciembre de 2007 por la cual se le impuso una multa de $400 millones a la Empresa Aseo de Bucaramanga S.A ESP.

1258SSPD, Resolución 2006440027425 del 1° de septiembre de 2006. 1259SSPD, Resolución 20054400007675 del 4 marzo de 2005.

458

ambiental y operativo por parte de las autoridades de los entes territoriales a algunos operadores con el fin de crear barreras a la entrada frente a los otros competidores.

• Falsa publicidad ante los usuarios contra un prestador que se quiere sacar o desprestigiar en el mercado.

De acuerdo con lo anterior y dado que la SSPD carece de competencia

para investigar y sancionar actos de competencia desleal entre personas naturales o jurídicas (municipios) que no prestan servicios públicos, se recomiendan modificaciones en la Ley con el fin de que esta entidad conozca e investigue dichas conductas.

De esta manera se puede concluir que por la gran cantidad de conductas contrarias a la libre competencia, se debe que cuestionar porqué el ente regulador que se encarga de promocionar la competencia (CRA) y la entidad que ejerce la vigilancia y control (SSPD) con la doctrina existente sobre el tema no reglamenten las ASE por componentes que incluyan las nuevas realidades que no están presentes en el marco regulatorio existente. Es claro, que desde el punto de vista de eficiencia económica, no se puede permitir el libre acceso de operadores puesto que se corre el peligro que se lleve el servicio hasta donde no es económicamente y con ello es factible deteriorar el servicio.

Así mismo, es necesario reglamentar la competencia por los usuarios,

puesto que no es rentable por las características del servicio (economías de escala y de continuidad) que varios operadores atiendan una misma zona o cuadra con lo cual el servicio disminuye de calidad y la tarifa aumenta. En otras palabras, por la penetración privada ha tenido como propósito competir en el mercado municipal del servicio, que competir por los usuarios. En efecto, en un estudio adelantado por la SSPD se evidencia que solo en 18 ciudades del país prestan el servicio más de dos prestadores.1260 Parte de la explicación puede ser por la naturaleza del servicio y el peso significativo del costo que tiene el componente de recolección (70%).

Esta tendencia se ratifica por SSPD al establecer que 18 grupos

empresariales manejan el 37% del mercado del servicio de aseo, en tanto que el Estado atiende el 33% a través de los municipios prestadores directos y el 30% restante es propiedad de 1.629 personas naturales o jurídicas que participan en distintas empresas. Para el componente de disposición final la SSPD encontró que el Estado atiende el 32% de los usuarios, los 18 grupos económicos el 41,5% y las demás personas jurídicas o naturales el 26,5%.1261

Igualmente, es necesario resaltar que el servicio de aseo se presta por

diferentes empresas en los distintos entes territoriales, no obstante, de acuerdo con un estudio de la SSPD los propietarios de esas firmas tienden a ser los mismos. En efecto, al consolidar grupos económicos propietarios de varios operadores de aseo, su participación como grupo en el mercado se incrementa. Sin embargo, cuando el RSPD define posición dominante supone 1260SSPD, Comunicado de prensa, julio 07 de 2008, Se fortalece la sana competencia en el servicio de

aseo en Colombia 1261Ibíd p.1.

459

que las empresas compiten en este, sin importar cómo esté concentrada y distribuida la propiedad sobre esas firmas.1262 El mismo estudio concluyó que de acuerdo con los índices de concentración el nivel de competencia por el mercado es mayor en todos los componentes del servicio de aseo, menos en el de disposición final que se comporta como un monopolio natural, explicado por las altas inversiones requeridas y la escasez del suelo.1263

En términos generales, las cifras antes reseñadas muestran en primer

lugar que la competencia por el mercado de los usuarios es limitada de acuerdo con lo señalado en el RSPD al decretar libertad de escogencia por parte del usuario1264 y, se presenta mayor competencia por el mercado por componentes del mercado mediante formas asociativas, comunitarias, de subcontratación, en ASE, entre otras. El uso del precio techo por parte de la CRA ha permitido la competencia por el servicio y sus diferentes componentes puesto que posibilita negociar precios por debajo de los señalados en la regulación.

No obstante, aunque no predomine la competencia en el servicio de

aseo, en el sentido amplio seguirá siendo de crucial importancia en el desarrollo empresarial del sector al generar señales claras a los futuros inversionistas y como parámetro de eficiencia para el mejoramiento de los operadores existentes. Esta dinámica es relevante en municipios donde el desarrollo empresarial ha sido limitado e incipiente. VIII.4. COMISIÓN DE REGULACIÓN Y PROMOCIÓN DE LA CO MPETENCIA

El municipio tiene la responsabilidad legal de desarrollar la competencia

por el mercado. Sin embargo, para promover la competencia, siguiendo el ordenamiento jurídico la CRA debe de asesorar a los municipios, para que los entes territoriales efectúen la competencia por el mercado en cada uno de los componentes del servicio. Para conseguir el objetivo esta entidad debe contar con contratos modelo, procedimiento para la evaluación de las propuestas, duración del contrato, términos de referencia y demás procedimientos licitatorios de acuerdo con Ley 1150 de 2007.1265

Para lo cual se recomienda clasificar a las empresas de acuerdo con: los

factores ambientales, de talla, condiciones urbano-regionales, características técnicas, especificidades institucionales y otras variables, teniendo en cuenta los parámetros técnicos relevantes en cada componente del servicio. En este sentido el legislativo ha desarrollado dos instrumentos normativos que permite ofrecer en forma conjunta los servicios públicos entre los municipios. El

1262ECONOMETRÍA S.A, Cálculo de concentración de la propiedad del mercado del servicio público de

aseo a nivel nacional y regional y diseñar una metodología de monitoreo a través del SUI y otros instrumentos de vigilancia. Resumen ejecutivo., Bogotá, julio 31 de 2008, p.19.

1263Ibíd., p.20. 1264De acuerdo con el artículo, 9.2 del RSPD señala la libre elección del prestador del servicio y del

proveedor de los bienes necesarios para su obtención o utilización. 1265CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 1150 de 2007, por medio de la cual se introducen medidas

para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos.

460

primero, mediante la Ley 136 de 19941266 que permite la asociación de municipios y el segundo, por medio de la Ley 128 de 19941267 que posibilita la conformación de áreas metropolitanas.

Por lo tanto, la CRA deberá dar asistencia técnica en la elaboración de los contratos, términos de referencia y proceso licitatorio, esto con el fin de mejorar la negociación de los municipios frente al sector privado. Por lo cual deberá elaborar los procedimientos técnicos y regulatorios requeridos para cualquier componente del servicio, con criterios de eficiencia económica que permitan que el régimen de tarifas se aproxime a los de un mercado competitivo ajustado a la normatividad vigente. Igualmente, la CRA deberá capacitar a los funcionarios de los municipios en el sistema y modelos de contratación y proveer asociaciones de municipios con el fin de conseguir economías de aglomeración cuando los servicios no presenten eficiencia.

Por último, una vez entregado el servicio y, se concluya la competencia

por el mercado, los entes territoriales deberán contar con los mecanismos para monitorear el cumplimiento del contrato. Para lo cual deberán contratar una la interventoría técnica, operativa y financiera según el caso, con el fin de supervisar y controlar el cumplimiento de las obligaciones contractuales adquiridas por los concesionarios para la prestación del servicio otorgado en concesión.

VIII.4.1. Promoción y modelos de competencia

Desde el punto de vista constitucional dentro de las competencias asignadas a los municipios por la Carta del año 1991, en el artículo 315 el numeral tercero los municipios tienen como función la prestación de los servicios públicos a su cargo. Igualmente, el artículo 313 literal uno señala que corresponde a los Consejos reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Municipio y el numeral tres autoriza al Alcalde para “celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”.

1266CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 136 de 1994, por el cual se dictan normas tendientes a

modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. Señala en el artículo 148 señala que “Dos o más municipios de uno o más departamentos podrán asociarse para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así como el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecución de obras públicas”.

1267CONGRESO DE LA REPÚBLICA, LEY 128 de 1994, por la cual se expide la Ley Orgánica de las áreas metropolitanas. La Ley señala en su artículo 1º: “Las áreas metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada”. Así mismo, en el artículo 4o literal 2 establece como funciones de las áreas metropolitanas, el “racionalizar la prestación de servicios públicos. En el artículo 14 literal D, atribuciones básicas de la Junta metropolitana tiene las siguientes atribuciones: 1.Determinar cuales servicios son de carácter metropolitanos y adoptar las medidas necesarias para su adecuada prestación. 2. Autorizar la participación del área metropolitana en la constitución de entidades públicas o privadas destinadas a la prestación de servicios públicos. 3. Las demás que en materia de servicios públicos le asigne la ley o los estatutos.

461

En desarrollo de la Constitución de 1991, la Ley 60 de 1993,1268 en Artículo tercero, determinó que es función del municipio asegurar la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y aseo urbano y rural en forma directa o mediante contratación con el sector privado o con las comunidades. Así mismo, de acuerdo con RSPD, el municipio tiene dentro de sus competencias, el garantizar para todos sus habitantes la continuidad1269 y prestación1270 de todos los servicios públicos domiciliarios.

En tal sentido, el ente territorial actúa como un monopsonio, el cual al

ser el único consumidor, los oferentes tienen que adaptarse a los parámetros y condiciones del servicio que exige el comprador en términos de precio, calidad, continuidad y condiciones del servicio dentro de su territorio. Es decir, los ciudadanos se benefician de tener un agente público que negocia y representa los intereses de los ciudadanos frente a los proveedores.

El modelo regulatorio de concesiones competitivas1271 implica la

realización de una licitación periódica abierta para adquirir el derecho a prestar o servir un servicio público en una zona por un período de tiempo establecido. El mecanismo puede llegar a mejorar el excedente social gracias a la creación de un ambiente competitivo (por el mercado), al conseguir el traslado de rentas de las empresas a los usuarios al prestar el servicio a menor precio.

El sector de aseo, al presentar bajos costos hundidos, exceptuando la

disposición final y con economías de escala y alcance, tiene posibilidades y opciones para promover la competencia. En contraste, con el sector de agua potable cuya principal característica es ser monopolio natural, la distribución de agua o la captación de aguas residuales requieren enormes inversiones, por lo tanto, la duplicación de la red en estos dos servicios en una ciudad es casi imposible.

Los municipios tienen dos alternativas de competencia por el mercado.

En primera opción el municipio contrata con uno o varios operadores uno de los componentes del servicio. La segunda, el ente territorial contrata varios operadores en la prestación de todos los componentes del servicio por áreas de servicio exclusivo.

VIII.4.2. Condiciones y límites en modelos de compe tencia en el servicio de aseo

1268CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 60 de agosto de 1993, por la cual se dictan normas orgánicas

sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

1269En concordancia con el artículo 61 de la RSPD cuando una empresa de servicios públicos entre en proceso de liquidación por cualquier causal de disolución, el municipio está en la obligación de garantizar la continuidad del servicio.

1270De acuerdo con el artículo 5.1 del RSPD, es competencia de los municipios “asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio.

1271DEMSETZ, Harold, Why Regulate, Op.cit., pp. 55-65.

462

Para que se produzca competencia en el mercado del servicio de aseo, es importante tener en cuenta cinco limitantes:

En primer lugar, la curva de costos que esta función del tamaño del

mercado, puesto que el operador no logra economías de escala y continuidad después de un número determinado de usuarios. Para superar dicha limitación sería necesaria la asociación de varios municipios. Donde los productores prestarían el servicio a mínimo costo y los consumidores obtendrían bajas tarifas. En contraste, si el tamaño del mercado es suficientemente grande como para permitir que más de una empresa presente economías como las antes anotadas, sería deseable introducir competencia o permitir la presencia de varios operadores. (Cuadro 90). Esto significa que la solución para mejorar la eficiencia de un mercado no es la competencia, puesto que la existencia de múltiples empresas aumenta los costos al deteriorar los márgenes de beneficio y presionar el incremento de la tarifa al no operar en condiciones de mínimo costo.

463

CUADRO 90

T ip o d e s e r v ic io

D u r a c ió n d e l c o n t r a t o

C o s t o s h u n d id o s

U s o a lt e r n a t iv o s

T ip o d e c o m p e t e n c ia

E c o n o m ía s d e e s c a la

Fu e n t e : C R A , El e s t a d o d e l a r t e e n l a r e g u l a c i ó n y e l a b o r a c i ó n p r o p i a

T i p o d e s e r v i c i o , c o n t r a to s , c o m p e te n c i a , e c o n o m ía s d e e s c a l a y u s o s a l te r n a t i v o s

T ie n e u s o s a lt e r n a t iv o s .

T ie n e u s o s a lt e r n a t iv o s .

N o t ie n e u s o s a lt e r n a t iv o s .

E n t r e 2 y 5 a ñ o s .

M e d io sN o t ie n e u s o s

a lt e r n a t iv o s .

T r a t a m ie n t o y d is p o s ic ió n

f in a l

C o m p e t e n c ia p o r e l m e r c a d o

P o b la c io n e s m a y o r e s a

1 7 0 . 0 0 0

G e s t ió n c o m e r c ia l

C o m p e t e n c ia p o r e l m e r c a d o

P o b la c io n e s E n t r e 1 0 . 0 0 0 y

5 0 . 0 0 0

E n t r e 5 y 3 0 a ñ o s .

A lt o s

R e c o le c c ió n y t r a n s p o r t e

C o m p e t e n c ia p o r e l m e r c a d o

P o b la c io n e s e n t r e 1 0 . 0 0 0 y

5 0 . 0 0 0

T r a n s f e r e n c ia d e r e s id u o s

C o m p e t e n c ia p o r e l m e r c a d o

P o b la c io n e s m a y o r e s a

1 1 5 . 0 0 0 h a b it a n t e s

B a jo s

B a jo sE n t r e 5 y 7

a ñ o s .

5 a ñ o s .

B a r r id o y L im p ie z a

T ie n e u s o s a lt e r n a t iv o s .

C o m p e t e n c ia p o r e l m e r c a d o

B a jo sE n t r e 5 y 7

a ñ o s .

En segundo lugar, en principio el servicio público de aseo puede organizarse como un monopolio público o privado o mediante una concesión, la conveniencia de cualquier alternativa depende del flujo de fondos del servicio; es decir, de los beneficios que se obtiene del servicio, (número de usuarios por la tarifa) versus costos de prestar el servicio (inversión, administración, operación y mantenimiento) y la frontera técnica que utilice y las economías de escala que consiga. En principio los beneficios deben superar los costos para realizar la inversión.

En tercer lugar, que el servicio de aseo tiende a incumplir las

condiciones de eficiencia económica que inducen soluciones ineficientes al promover precios y consumos alejados de los criterios económicos como antes se señalo. El concepto de bien público, para el servicio se sustenta en los principios de no exclusión e imposibilidad de individualización como se demostró y documento en el capítulo II.

En cuarto lugar, para un análisis de la competencia en el servicio de

aseo se debe tener en cuenta que los residuos sólidos se caracterizan porque todos los ciudadanos quieren deshacerse de éstos sin asumir ningún costo. El comportamiento genera dos efectos en el mercado, por un lado, los usuarios tratan de no pagar el costo del servicio y por otro, al ser facturado con los servicios de acueducto y alcantarillado a los operadores se les garantiza una demanda cautiva.1272

Por último, es necesario resaltar la importancia de la dimensión

geográfica de cada una de las actividades del servicio de aseo en función del costo. El componente de recolección, barrido y limpieza, lavado del inmobiliario urbano, corte de césped y poda de árboles son actividades locales que se desarrollan en las calles y sitios públicos de las ciudades, donde los costos aumentan en función de la producción de residuos, la frecuencia, el número de usuarios y la distancia del sitio de disposición final. En contraste, la disposición final desde punto de vista geográfico tiene dos características, la primera, es que demanda enormes inversiones y la segunda, los escasos predios

1272SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, Estudio sectorial servicio

público de aseo 2002-2005, Documento de trabajo, Bogotá, junio de 2006, p. 36.

464

dedicados a esa actividad por las limitaciones ambientales, sociales y regulatorias.

VIII.4.3. Competencia en mercado por componentes de l servicio de aseo

Para cumplir con ese objetivo se propone segregar verticalmente el

servicio en los mismos componentes que la normatividad vigente define, es decir:

• Barrido y limpieza de vías y áreas públicas. • Recolección y transporte de residuos de origen residencial y comercial. • Transferencia de residuos. • Tratamiento1273, aprovechamiento y disposición final de los residuos

sólidos.1274 • Corte de césped y poda de árboles de zonas públicas y lavado del

inmobiliario urbano.1275 • Gestión comercial y financiera1276.

VIII.4.4. Barrido y limpieza de vías y áreas públic as, corte de césped

y poda de árboles de zonas públicas y lavado del inmobiliario urbano

Los servicios de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, el corte de

césped y poda de árboles de zonas públicas y lavado del inmobiliario urbano, al depender del municipio no resultaría eficiente contar con más de un vehículo recolector por una misma calle, o varios operarios cortando el césped o podando los árboles.

En consecuencia, el municipio podría otorgar zonas de servicio exclusivo

a una o varias compañías en función de las economías de escala del servicio e introducir competencia por el mercado, lo que permitiría al ente territorial mejorar la calidad del servicio gracias a su condición de monopsonista y conseguir bajas tarifas para los usuarios.

Bajo este contexto, los costos hundidos de ese segmento del servicio

son bajos, dado que la duración de los contratos estaría en función de la depreciación de equipo, es decir, serían más largos, cuando éstos obligan el uso de maquinaria y equipo como barredoras mecánicas o camiones y volquetas. En contraste, serian de menor duración cuando las condiciones contractuales sean más intensivas en trabajo. (Escobitas).

1273Artículo 4° del Decreto 1713 de 2002, MINISTERIO DE DESARR OLLO, Op cit. 1274El artículo 1° del Decreto 1713 de 2002, reglamentar io de las Leyes 142 de 1994, 632 de 2000 y 689

de 2001. 1275CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley número 632 de 2000, por la cual se modifican parcialmente las

leyes 142, 143 de 1994, 223 de 1995 y 286 de 1996. 1276CONSEJO DE ESTADO, Sentencia 113 de noviembre de 2001, con ponencia del Magistrado

Dr.Camilo Arciniegas Andrade. Esta jurispudencia deja claro que “[...] las actividades de gestión, entre las cuales se encuentran los procesos de facturación, cobro, quejas y reclamos, son servicios inherentes al objeto social de las empresas prestadoras de servicios públicos según lo previsto en diversas disposiciones de la Ley 142 de 1994.

465

La desagregación vertical permite que se realice un contrato entre el municipio y un prestador por cada componente del servicio, donde se señala las obligaciones de cada uno, los limites espaciales de la prestación, los usuarios atendidos, el manejo del componente comercial, la atención a usuarios, la asignación al FSRI, entre otros temas. Los contratos se regularían por la CRA y contarían con un número de usuarios que permitieran conseguir eficiencia económica mediante la prestación a mínimo costo.1277

VIII.4.5. Recolección y transporte de residuos de o rigen residencial y comercial

El tema será desarrollado en profundidad en el siguiente capítulo donde

se analizará en detalle esta opción. Sin embargo, es necesario anotar que el componente del servicio presenta economías de escala y de continuidad entre 10.000 y 50.000 habitantes, es decir, es eficiente después de un número de usuarios, dado que los costos fijos se reparten en mayor cantidad de toneladas, con lo cual disminuyen los costos medios. Lo que significa que es más barato tener un solo vehículo recogiendo residuos sólidos por una calle, que varios que recolecten al mismo tiempo por una misma zona.

Existen dos posibilidades de introducir competencia en el mercado.1278

La primera opción sucede en el evento en el que no exista regulación municipal sobre el componente del servicio y, dado que el RSPD establece en el artículo 9.2 la libre elección del prestador del servicio, es cuando los operadores ofrecen la recolección a los usuarios compitiendo por los usuarios.

En consecuencia, los usuarios podrán escoger libremente su prestador

en función de su tarifa y las condiciones de calidad y continuidad; Este sistema es utilizado en muchos municipios de los Estados Unidos y del Canadá.1279 Presenta una única ventaja y es que los consumidores pueden elegir su prestador. En contraste, tiene algunas desventajas, puede incrementar las tarifas si el número de clientes atendidos no es suficiente y, el sistema de competencia se presta para cometer prácticas desleales a la competencia, tanto con los usuarios como con los otros competidores.

La segunda posibilidad es otorgar ASE en función de las economías de

escala del servicio e introducir competencia no en el mercado como en el anterior esquema, si no por el mercado, lo que permitiría al municipio mejorar el servicio, al determinar los parámetros del servicio en su condición de monopsonista y conseguir menores tarifas para los usuarios al igual que el servicio de barrido, con lo cual desaparece el exceso de los eferentes y la competencia desleal.

El sistema de competencia por el mercado requiere un proceso de

licitación por parte del municipio que adjudicará y ejercerá las funciones de 1277ECONOMETRÍA S.A, Op. cit, Anexo A p. 8. 1278CONTREAU-LEVINE S, Guidelines for Effective Privatization in International Workshop Promotion of

Public -Private Partnership in Municipal Solid Waste Management, World Bank, Washington D.C. 1996

1279CAPITAL WEB & LONDON ECONOMICS, Promoción de la competencia en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. Informe final presentado a la CRA mayo de 1999, p.77.

466

supervisión y control en desarrollo del mismo para cada una de las zonas. Donde el contratante, o municipio determinará, el período del contrato, el número de usuarios por zona, las condiciones de tarifas, la calidad, la continuidad, la penalidad, la experiencia, la eficiencia y otros parámetros del servicio. Mientras los interesados ofrecen las condiciones bajo las cuales operarían un área, de acuerdo con lo estipulado por el ente territorial.

En Colombia la competencia se produce por el mercado a través de

Áreas de Servicio Exclusivo y se ha dado en ciudades como: Bogotá, Soacha, Barranquilla, Yumbo, Montería, Cúcuta y Cartagena (en el actual proceso de licitación).1280

VIII.4.6. Disposición final de los residuos sólidos

La eficiencia mínima en términos de escala de un relleno sanitario se encuentra ubicada en alrededor de 170.000 habitantes.1281 El componente del servicio de aseo presenta altos costos hundidos puesto que la adecuación e inversión de los terrenos y la infraestructura necesaria para su funcionamiento no tiene usos alternativos. A lo anterior se le agrega que los sitios de disposición final tienen una vida útil que oscila entre 10 y 30 años por lo cual se puede considerar como un monopolio natural.

Por lo tanto, las posibilidades de competencia en el componente de

disposición final existen, pero son menores que en otros componentes del servicio. Una posibilidad para municipios grandes, cuando existe el sitio de disposición final, es sacar a licitación y entregar su operación a particulares, mediante un concurso público de concesión.

Para municipios pequeños se podrían asociar y crear condiciones para

garantizar un mercado y contratos a largo plazo a inversionistas privados esto con el fin de conseguir economías de aglomeración y disminuir los riesgos asociados a la incertidumbre de un mercado en términos de las tarifas y volumen de de residuos dispuesto. Lo anterior teniendo en cuanta que el municipio establece las condiciones ambientales de su operación y audita el desarrollo del contrato, lo cual le permitirá escoger la mejor propuesta en función de la menor tarifa por tonelada dispuesta.

VIII.4.7. Estaciones de transferencia de residuos Las estaciones de transferencia se utilizan para depositar

temporalmente un volumen de residuos, para luego ser transportados en vehículos a granel o de mayor capacidad al sitio de disposición final, lo cual permite conseguir economías de escala (para poblaciones mayores a 115.000 habitantes) y menores tarifas por el mayor valor volumen transportado.

1280Ibíd p. 79. Es conveniente señalar que el municipio podría operar una o varias zonas y competir con el

sector privado. En ciudades como Minneapolis, Minnesota, y Phoenix la competencia entre prestadores públicos y privados ha conducido a una convergencia en términos de tarifas y calidad del servicio.

1281Ibíd p. 80.

467

Las estaciones de transferencia al tener bajos costos hundidos se pueden licitar por parte del municipio, para que el sector privado los construya y opere por un determinado tiempo que permita recuperar la inversión, posteriormente el municipio puede entregar nuevamente mediante concurso la estación.

VIII.4.8. Gestión comercial y financiera

La gestión comercial del servicio de aseo tiene entre sus actividades la administración del catastro de usuarios, la facturación del servicio, el recaudo de los pagos, la gestión de cartera, la administración de los recursos, la liquidación y pago a los operadores y la atención al usuario, entre otros. Algunos componentes como la impresión y distribución de facturas se pueden entregar a particulares mediante competencia por el mercado en función de los menores precios.

Por último, tanto en los modelos de competencia de barrido como de

recolección se presenta un problema en cuanto a la facturación. Se ha visto que se incrementan los costos de transacción a medida que aumenta el número de participantes en el mercado. Además, puesto que el servicio no se puede suspender y de ocurrir el evento, algunos usuarios prefieren disponer sus residuos clandestinamente con los del vecino o zonas públicas, por lo cual el servicio debe ser cobrado como impuesto.

VIII.5. CONCLUSIONES

En el capítulo se analizó la apertura comercial, los procesos de

privatización, la desregularización, la reestructuración industrial, la redefinición del papel de Estado, el cambio de la política económica y la rápida trasformación productiva con el fin de consolidar una economía de mercado exigió modificaciones normativas en el derecho de competencia al tipificar actos contrarios a la libre concurrencia. Para el caso de los servicios públicos y con el objetivo de promover la competencia, se da un cambio en el marco institucional y regulatorio al crear y revestir organismos gubernamentales como la SSPD, esto con el fin de de vigilar, investigar y sancionar determinadas conductas calificadas como contrarias a la libre competencia.

Las reformas de carácter estructural y legislativa introducidas por la

Constitución de 1991 y el RSPD expedido en desarrollo de la Carta, desde mediados de la década del noventa, abrieron la posibilidad de mayor participación privada en el sector de servicios públicos y permitieron la entrada de gran cantidad de nuevos agentes que ingresaron al mercado de la prestación del servicio públicos. Estas trasformaciones crearon un clima de mejores prácticas de la competencia, una mejora en la eficiencia y en la productividad en el sector.

Después del proceso de ajuste los servicios públicos fueron prestados

por particulares o por el Estado con gestión directa o indirecta por los agentes privados, con lo cual el mercado cambió, tanto en la naturaleza jurídica de los prestadores, como el número de nuevos operadores. Estos cambios

468

determinaron la prestación de los servicios por parte del sector privado en mercados abiertos financiados con tarifas y con un sistema regulatorio intrusivo pero transparente.

El modelo de competencia desarrollado en el RSPD obliga a los

municipios a permitir que cualquier operador pueda construir, operar, modificar e instalar de redes destinadas a prestación de servicios públicos o a la provisión de estos con el objetivo que ningún agente genere barreras a la entrada frente a los competidores o para favorecer un operador. Así mismo, la Ley obliga a las empresas dueñas de las redes a permitir su acceso a otros operadores en igualdad de condiciones con el fin de proteger el usuario.

El RSPD señala como principio rector fundamental de la libre

competencia, la libertad de acceso de vendedores y compradores. En efecto, por el lado de los operadores se indicó la libre entrada al mercado de todas las personas naturales o jurídicas para organizar y operar empresas, que tengan por objeto la prestación de servicios públicos y, del lado de la demanda estableció que los usuarios tienen derecho a la libre elección del prestador.

Para los servicios públicos la competencia trae beneficios al aumentar el

excedente social al mejorar la calidad, aumentar la continuidad, reducir los costos y en general aumentar la productividad con la consecuente caída en las tarifas, hechos que permiten aumentar la cobertura o incrementar el acceso universal al permitir que sectores de menores ingreso tengan servicios de calidad a menores precios. Por lo tanto, en el evento en que la competencia no exista por las características intrínsecas del sector, como antes se advirtió, es necesaria la intervención del Estado mediante regulación.

El nuevo marco creado, por la Carta de 1991, contrasta con la excesiva

regulación de los mercados que existían antes de las reformas estructurales, los cuales mediante permisos, cumplimiento de requisitos, licencias y trámites administrativos crearon barreras artificiales a la entrada a nuevos empresarios y competidores. Tal hecho sumado a la protección implícita de los monopolios y de los grupos de interés generaron grandes distorsiones en la asignación de recursos y pérdidas en el bienestar social.

Para el año 2006 se presenta una alta concentración en los tres

primeros prestadores que suman 342 operadores lo que representa el 92% del total de operadores del sector. Igual tendencia se presenta en el año 2002 cuando participaron con el 93%, diferencia no significativa desde el punto de vista estadístico. Situación que contrasta -a pesar de la diferencias muestrales- con la encontrada en el año 1996, donde de un total de 233 operadores, solo existían empresas de aseo o que prestaban los tres servicios de saneamiento. Igualmente, se destaco el aumenta significativo entre los años 1996 y 2006 del número de empresas al pasar de 87 en 1996 a 124 en 2002.

Una comparación realizada permite analizar en forma reveladora la

evolución entre los años 1996 y 2003, así como el impacto que tuvo el ajuste estructural y la normatividad en relación con la participación del sector privado, el nivel de contestabilidad en la prestación del servicio de aseo. En efecto, cuando se compara la variación en el número de prestadores del servicio de

469

aseo entre los años 1996 y 2003, utilizando dos fuentes distintas como son las cifras consignadas por el Inventario Sanitario Nacional y los datos publicados por la SSPD, se puede concluir que para el período analizado cerca del 90% de las empresas del sector son ESP legalmente constituidas por acciones con participación de capital público, privado o mixto, dicha transformación se explica por el impacto que tuvo la apertura a la participación privado gracias al nuevo marco normativo. Lo cual es síntoma del impacto de las reformas estructurales que permitieron convertir en un negocio el servicio público de aseo.

Se puede concluir que la apertura y la libre concurrencia del mercado

otorgada por el RSPD convirtió la prestación del servicio de aseo en un negocio lucrativo y permitió la creación de una clase empresarial que ha generado el nacimiento de un importante número de empresas que participan con éxito en la prestación del servicio de aseo tanto a nivel local como internacional.

No obstante, a pesar de los beneficios que ha traído la apertura del

sector a la libre concurrencia se presentan conductas denominadas anticompetitivas o restrictivas a libre competencia. Se destacan en primer lugar, entre prestadores de servicio público de aseo, en segundo lugar, entre los operadores y los usuarios y en tercer lugar, entre prestadores del servicio público y terceros.

El aumento de estos actores públicos y privados ha originado un sin

número de conductas contrarias a la libre concurrencia tipificadas como ilegales por el ordenamiento jurídico colombiano. Estos conflictos se presentan entre operadores, entre usuarios y operadores y entre operadores. Para el 2006 la SSPD impuso multas a los operadores que incurrieron en conductas desleales a la competencia por un valor de $850 millones y los mismos siguen bajo vigilancia de esta entidad.

Se puede concluir, con las cifras antes reseñadas, que en primer lugar la

competencia por el mercado de los usuarios es limitada. De acuerdo con lo señalado en el RSPD, al decretar libertad de escogencia por parte del usuario; se presenta mayor competencia por el mercado por componentes del mercado mediante formas asociativas, comunitarias, de subcontratación, en ASE entre otras. El uso del precio techo ha permitido la competencia por el servicio y sus diferentes componentes puesto que posibilita negociar precios por debajo de los señalados en la regulación.

De esta manera se puede concluir que por la gran cantidad de

conductas contrarias a la libre competencia, debe de cuestionarse porqué el ente regulador que se encarga de promocionar la competencia (CRA) y a la entidad que ejerce la vigilancia y control (SSPD) con la doctrina existente sobre el tema, la CRA no ha reglamentado las ASE por componentes y para la totalidad del servicio que incluya las nuevas realidades del servicio que no están presentes en el marco regulatorio existente. Es claro que desde el punto de vista de eficiencia económica no se puede permitir el libre acceso de operadores, puesto que se corre el peligro que se lleve el servicio hasta donde no es económicamente factible deteriorando el mismo.

470

Así mismo, es necesario disminuir y reglamentar la competencia por los usuarios, puesto que no es rentable, por las características del servicio y por las economías de escala y de continuidad del servicio que varios operadores atiendan una misma zona con lo cual el servicio disminuye de calidad y la tarifa aumenta.

Por lo tanto, se recomienda que cuando no sea posible la competencia

directa en el mercado, una opción para reducir las asimetrías de información, para mejorar la eficiencia asignativa y económica, es la competencia por el derecho a ser monopolista. Las firmas interesadas en la prestación del servicio se enfrentan por el mercado, con una estructura de costos y coeficientes técnicos similares, mediante oferta pública licitatoria no colusoria. El marco de subastas de licencias, de franquicias o concesiones competitivas implica la realización de una licitación periódica abierta para adquirir el derecho a prestar o servir un servicio público, en una zona por un período de tiempo previamente establecido como se analizará en el capítulo IX.

471

CAPÍTULO IX ESTRUCTURAS DE MERCADO, REGULACIÓN Y EFICIENCIA ECONOMICA

IX.1. ESTRUCTURAS DE MERCADO Y EFICIENCIA ECÓNOMICA .........................472 IX.1.1. Regulación, Fallas del mercado y eficiencia económica .............................472 IX.1.2. Estructura de monopolio .............................................................................473

IX.2. LA REGULACIÓN DE MONOPOLIOS Y ENFOQUE DE INTERÉS PÚBLICO ...475 IX.2.1. Tasa de retorno ..........................................................................................478 IX.2.2. Reparto de utilidades ..................................................................................479 IX.2.3. Techo de ingresos promedio por unidad.....................................................479 IX.2.4. Regulación vía costo reembolso .................................................................479 IX.2.5. Regulación por precios techo......................................................................480 IX.2.6. Esquemas híbridos y regulación por precios techo. ....................................480 IX.2.7. Regulación por comparación ......................................................................481 IX.2.8. Regulación por eficiencia comparativa........................................................481 IX.2.9. Regulación de costos por benchmarking competitivo .................................481 IX.2.10. Enfoque del interés privado y las fallas de gobierno .................................482 IX.2.11. Asimetrías de información.........................................................................482

IX.3. ENFOQUE ALTERNATIVO TEORÍA INSTITUCIONAL ......................................484 IX.3.1. Formas de regulación alternativa ................................................................485

IX.4. COMPETENCIA Y EFICIENCIA ECONÓMICA...................................................490 IX.4.1. Estructuras de mercado y economías de escala.........................................493 IX.4.2. Comportamiento de otros costos atribuidos al servicio ...............................497 IX.4.3. Estructuras de mercado y redistribución del ingreso...................................499 IX.4.4. Experiencias internacionales competencia en el servicio de aseo ..............502

IX.5. PROPUESTA DE REGULACIÓN CON UN SISTEMA DE INDICADORES ........502 IX.5.1. Selección de indicadores ............................................................................503 IX.5.2. Especificaciones de las contingencias ........................................................504 IX.5.3. Plazo del contrato ........................................................................................507 IX.5.4. Fijación de la tasa de descuento.................................................................507 IX.5.5. Viabilidad financiera....................................................................................508 IX.5.6. Indicadores de eficiencia y productividad......................................................508

IX.6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA ...............................511 ANEXOS CAPÍTULO IX..............................................................................................514

1. Indicadores de calidad del servicio ......................................................................514 2. Indicadores de cobertura del servicio ..................................................................514 3. Indicadores de continuidad del servicio..............................................................514 4. Indicadores de gestión comercial del servicio ....................................................515 5. Indicadores de gestión ambiental.......................................................................515 6. Indicadores técnicos...........................................................................................516 7. Indicadores de incumplimiento ...........................................................................516 8. Indicadores de viabilidad financiera....................................................................517 9. Indicadores de eficiencia ....................................................................................518 10. Indicadores de apalancamiento ........................................................................519 11. Indicadores de rentabilidad...............................................................................519 12. Indicadores de operación financiera por usuario ..............................................519 13. Indicadores de costos ......................................................................................519 14. Indicadores para contratos de áreas de servicio exclusivo...............................520

472

El objetivo del presente capítulo es establecer en qué grado la competencia por el mercado, en el servicio de aseo a través de monopolio entregado por medio de un contrato, consigue la misma eficiencia económica que se lograría en un mercado de competencia abierta. Lo anterior, en razón a la disminución de todos los costos incluidos los de transacción e información, así como la disminución de los impactos ambientales.

Para alcanzar su propósito este apartado aborda el problema desde la

teoría económica neoclásica e institucional. Para ello se revisa el tema de monopolio, la regulación, las fallas del mercado y la competencia por el mercado. El anterior esquema permite un análisis más profundo de la forma en que opera el mercado, buscando comprender el entorno, los contratos, la estructura de incentivos y las instituciones que determinan el intercambio. IX.1. ESTRUCTURAS DE MERCADO Y EFICIENCIA ECÓNOMICA

IX.1.1. Regulación, Fallas del mercado y eficiencia económica

La no existencia de redes físicas en el servicio de aseo ha llevado a

discutir la posibilidad de permitir competencia abierta en el mercado o si, por el contrario, las ciudades colombianas deben otorgar temporalmente áreas geográficas de monopolio a empresas operadoras. Tal hecho va en concordancia con el artículo 40 del RSPD que advierte que: “por motivos de interés social y con el propósito de que la cobertura de los servicios públicos se pueda extender a las personas de menores ingresos, la entidad o entidades territoriales competentes podrán establecer mediante invitación pública, áreas de servicio exclusivas, en las cuales podrá acordarse que ninguna otra empresa de servicios públicos pueda ofrecer los mismos servicios en la misma área”.

Según el Decreto 891 de 2002 una ASE es el área geográfica otorgada

por un municipio a un prestador por medio de licitación pública, en la cual ningún otro operador puede ofrecer el servicio por un período de tiempo determinado, y cuya finalidad es asegurar la cobertura del servicio a los usuarios de menores ingresos teniendo en cuenta los subsidios y sobreprecios asignados y asegurar su viabilidad económica y financiera.1282

Igualmente, con fundamento en el artículo 35 del RSPD la CRA expidió la Resolución 136 de 20001283 con la cual define los procedimientos y condiciones en materia de selección de contratistas y, hace claridad con respecto al régimen de contratación en los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico. Contratación aplicable a todos los prestadores con el fin de promover la transparencia y efectividad en la competencia. Por el mercado la contratación deberá hacerse mediante licitación pública o cuando la entidad

1282MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, Decreto 891 de 2002, artículos del 2 al 5, el cual se

reglamenta el artículo 9 de la ley 632 de 2000 1283CRA, Resolución 136 de 2000, por la cual se establecen reglas para estimular la concurrencia de

oferentes, en la contratación para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.

473

estatal así lo determine mediante subasta de acuerdo con la Ley 1150 de 2007.1284

El otorgamiento de áreas es una limitación a la libre competencia y el

mecanismo regulatorio debe considerarse como una excepción solo aplicable cuando se demuestre que se hace necesario para mantener y ampliar la cobertura a los usuarios de menores ingresos y para ser más eficiente. Aun cuando las actuales disposiciones de la CRA contemplan la posibilidad de adjudicar zonas exclusivas, debe anotarse que dicho organismo exige que se le demuestre la conveniencia de tal decisión y, además, se reserva la autorización final.

Partiendo de la presencia de fallas de mercado estudiadas en el capítulo

III, donde se concluyó que el servicio domiciliario de aseo puede considerarse un bien público por su naturaleza económica que presenta elementos de monopolio, meritoriedad, externalidades, economías de escala, asimetrías de la información; estas fallas del mercado inducen soluciones ineficientes al determinar precios y cantidades distantes de los criterios económicos, lo que constituye fundamento para la intervención del Estado.

Cuando el mercado no organiza la producción al no generar las señales

necesarias a los agentes a través de los precios, implica que no puede garantizar que se produzcan las debidas cantidades, este hecho origina una diferencia entre el costo privado y el costo social de producción como se analizó en profundidad en el capítulo III.

El análisis debe establecer que las condiciones que se obtendrían en ASE

son suficientes para garantizar: ampliar la cobertura; otorgar subsidios a los usuarios de menores ingresos; internalizar las externalidades; mantener o mejorar la calidad; conseguir economías de escala y continuidad; lograr menores costos de transacción; menores tarifas y la eficiencia económica similares a las que se obtendría en un mercado de libre concurrencia.

IX.1.2. Estructura de monopolio

El monopolio es una estructura de mercado que se caracteriza porque una firma es la única que vende un producto que no tiene sustitutos cercanos ni es almacenable. Los monopolios naturales también están asociados a los altos costos hundidos, economías de escala y, los competidores difícilmente pueden entrar al mercado por las fuertes barreras a la entrada. Las anteriores características se encuentran en la mayoría de los servicios públicos suministrados mediante redes como: los sistemas de acueducto y alcantarillado, las telecomunicaciones, el gas y la infraestructura eléctrica.

El monopolio natural es la forma más económica de producir un bien o

servicio mediante la operación de una única firma. Si una empresa se divide en dos o más, la consecuencia es que los costos de suministrar la misma cantidad

1284CONGRESO DE LA REPUBLICA, Ley 1150 de 2007, por medio de la cual se introducen medidas

para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos, artículo primero.

474

se incrementan y por ende el precio. Por lo tanto, uno de los rasgos1285 más significativos de los monopolios naturales se presenta cuando una firma muestra costos medios de largo plazo (Cmlp) decrecientes en la producción. El monopolio es permanente si Cmlp decrece siempre que se incrementa la cantidad producida; así mismo es temporal cuando, luego de cierta cantidad producida el Cmlp se estabiliza.

De acuerdo con la teoría neoclásica la fuente más importante de las

economías escala proviene del costo fijo (C) que no puede ser reducido al aumentar la producción.1286 Para el caso de las redes de servicios públicos, que exhiben cuantiosos costes fijos, a mediada que se incrementa la cantidad (q) producida decrece el costo medio (ecuación 1) con lo cual resulta más eficiente que una sola empresa supla la demanda que dos o más compañías.1287

1) ( q q q 0 )/qC(q )/qC(q jijjii ≤<∀<

Aunque esta condición es necesaria para la existencia de monopolio natural pero no es suficiente puesto que el costo medio puede estar creciendo. La condición suficiente es que la función de costos sea subaditiva en Q1288 para asegurar que un monopolio producirá una cantidad dada a un menor costo del que lo harían dos compañías. Presentado de otra manera una función de costos es subaditiva cuando se puede producir un volumen de producción a un costo menor al que se obtendría si el producto fuera generado por dos o más empresas. (Ecuación 2)

(2) q q q..,..........q )(q C )q( C im

1i

m1i

1

im

1i

=∀≤ ∑∑∑===

m

i

Bajo estas condiciones surgen dos tipos de monopolios naturales. 1289 El

primero, es un monopolio natural fuerte cuya función de costos cumple con la condición necesaria y suficiente. El segundo, se conoce como monopolio débil que cumple con la condición suficiente. Sin embargo, la condición de subaditividad en los costos supone la presencia de una sola empresa. En estas condiciones el monopolio tendrá como objetivo maximizar su beneficio donde el costo marginal se iguale al ingreso marginal.

El monopolio natural con sus funciones de costes medios y subaditivos,

permite mostrar que para el caso de ciertos servicios públicos domiciliarios, el poder de mercado de una sola firma con los altos costos fijos y con costos

1285También se incluyen como características los costos hundidos en la inversión inicial, los bienes no

almacenables y las economías de alcance. 1286Los costos fijos se definen como costos muertos, es decir, no representan alternativa disponible lo

cual implica que carecen de costos de oportunidad. 1287ORDOÑEZ DE HARO, Carmina, La regulación económica: el problema del monopolio natural, En

papeles de trabajo, cuadernos de ciencias económicas y empresariales, n. 27, Universidad de Málaga. p.19.

1288En el contexto si la función de costos C (q) es continuamente diferenciable y haciendo sumatoria ambos lados se demuestra que resulta más costosa la producción por varias firmas, de una cantidad (q)por un monopolio como sostiene el concepto de subaditividad.

1289MORENO, Alberto, La regulación de la industria del agua en Buenos Aires aspectos neoclásicos y neoinstitucionales de un caso práctico, Revista de regulación de agua y saneamiento básico, n. 2, septiembre de 1997, p.108.

475

medios decrecientes logra se más eficiente que si existiera libre concurrencia con otras firmas, puesto que la entrada al mercado de una nueva firma dependerá del valor del coste fijo que se requiere para competir con la firma existente. En otras palabras, la existencia del monopolio natural es de carácter técnico y se explica por lo altos costos fijos que deben permitir economías de escala con costos decrecientes.

En estos términos, el objetivo primario del ente regulador es no permitir

que el monopolista se apropie de beneficios económicos1290 originados al fijar el precio por encima del costo marginal gracias al poder del mercado. En contraste con lo que ocurriría en un mercado de libre competencia donde la renta económica desaparece en el largo plazo al igualarse el precio al costo marginal.

Pero los argumentos acerca de las razones por la cuales se debe

regular el monopolio, no son solo con respecto a los precios y las condiciones técnicas, sino también en otros ámbitos. En efecto, siguiendo a R. POSNER el monopolio genera una distorsión en la distribución del ingreso al extraer gran parte del excedente del consumidor, lo que produce una caída de la demanda, diminución producción y menores niveles de empleo de factores productivos, produciendo una pérdida irrevocable de la eficiencia.1291 Así mismo, el monopolio también carece de incentivos para realizar cambios tecnológicos e innovaciones y transferir mejoras en productividad a los consumidores puesto que se ha apropiado el excedente del consumidor.1292 IX.2. LA REGULACIÓN DE MONOPOLIOS Y ENFOQUE DE INTE RÉS

PÚBLICO

De acuerdo con la Corte Constitucional la regulación económica y la

intervención del Estado “se justifica cuando el mercado carece de condiciones de competitividad o para proteger al mercado de quienes realizan acciones orientadas a romper el equilibrio que lo rige, fenómenos ambos que obedecen al concepto de fallas del mercado”.1293 Para la Corte es claro que la corrección del mercado por medio de la regulación es una función que permite mejorar las condiciones de equidad, solidaridad, eficiencia y competitividad.

En presencia de fallas de mercado y dada la naturaleza económica del

servicio de aseo, el propósito de la regulación económica, es corregir las fallas y contribuir a restablecer las condiciones que hagan posible el bienestar de la sociedad. Para lo cual el Estado hace las veces de sucedáneo de los mercados al asumir algunas de sus funciones regulando ciertos parámetros de la firma.

1290POMBO, Carlos, regulación de monopolios naturales con información asimétrica: una introducción,

En: LIZARAZO, Liana y ANZOLA, Marcela, La regulación económica tendencias y desafíos, primera edición, Bogotá, Universidad del Rosario, Colección de Textos de Jurisprudencia, Universidad del Rosario, 2004, p.66.

1291POSNER, Richard, El análisis económico del derecho, segunda edición, México, 2007, Fondo de Cultura Económica, pp.440-441.

1292Ibíd. p.442. 1293CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia, 150 de 2003, Op. cit., p.98.

476

Es necesario desarrollar mecanismos de regulación al monopolio natural que aún permitiendo su existencia, limiten su poder discrecional en el mercado al incrementar su producción a un nivel socialmente óptimo. Las metodologías regulatorias incluyen fijación de tarifas mediante los costos marginal y medio, precios techo, tasa de retorno, entre otros. El problema, como enseguida se mostrará, no es solo la elección de una adecuada metodología de regulación, sino también por los efectos colaterales que ocasiona tal decisión para la empresa o sector regulado en términos de información y expectativas de la industria.

La palabra “regular” implica determinar las reglas de juego a que debe

someterse un agente. En lo relativo la connotación económica se expresa en primer lugar, en la utilización de los instrumentos de intervención estatal previstos por la normatividad a través de Leyes, Decretos, Resoluciones y, en segundo lugar, en el diseño de metodologías para fijar variables relevantes como: la estructura tarifa, los niveles mininos de producción, la calidad del servicio, la entrada y salida de las firmas, la financiación de las empresas, el nivel impositivo del sector, la introducción de competencia y la viabilidad de las empresas, entre otros parámetros.

Por lo tanto, la autoridad reguladora dispone de un sin número de

medidas para el cumplimiento de sus propósitos los cuales son de la más diversa índole. De acuerdo con el problema que deba resolver, puede incluir instrumentos que van desde la solicitud de información (medida de comunicación), pasando por la fijación de tarifas (medida económica) hasta la adopción de normas, reglamentos, resoluciones y sanciones para quienes las transgredan o desconozcan el marco establecido (medida jurídica).1294

Los entes reguladores también pueden utilizar varios mecanismos para

regular las características del servicio y la viabilidad de los prestadores comprende: la publicación de información sobre la cobertura y continuidad, el establecimiento sistema de responsabilidades, un régimen de penalidad - calidad, una política de compensación a los clientes, etc.1295

Por tal razón, el regulador debe especificar las normas mínimas de

calidad de los servicios y las respalda mediante un sistema de sanciones legales y económicas, pagaderas en caso de incumplimiento a los clientes afectados. Incluso otros enfoques más rigurosos, establecen metas para la calidad de los servicios y el regulador ajusta periódicamente las tarifas permitidas utilizando una fórmula preestablecida, una de cuyas variables es el nivel de calidad o continuidad del servicio ofrecido. El modelo regulatorio establece normas de calidad y parámetros mediante indicadores sobre variables claves del servicio, como atención al cliente, confiabilidad, cobertura y continuidad del servicio.

Entonces, el objetivo de la regulación es corregir las fallas del mercado,

en la búsqueda del mismo balance que se obtendría en mercados competitivos 1294CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia 150, Op. cit., p. 84 1295JOURAVLEV, Andrei, Regulación de la industria de agua potable Volumen II: Regulación de las

conductas. Recursos naturales e infraestructura División de Recursos Naturales e Infraestructura, Santiago de Chile, CEPAL, diciembre de 2001,

477

que asegure una eficiente prestación del servicio en beneficio de los usuarios. Lo cual exige de parte del Estado el diseño de una regulación capaz de compatibilizar el interés público (maximización del bienestar) y el privado (maximización del beneficio).

Igualmente, busca corregir estas fallas a través de mecanismos como la

promoción de la competencia, incluye acciones de separación horizontal y vertical, normas orientadas a prevenir abuso de posición dominante, crea incentivos para la productividad, minimiza las rentas de la información y evita la apropiación del marco regulador. Estas modalidades dependen de las características del sector y del grado de desarrollo y profundización de los mercados.

La regulación concibe la solución conjunta de los problemas

involucrados, razón por la cual se debe contemplar la relación entre los tres elementos del servicio: la demanda, la calidad y continuidad y el costo. En primer término, la cantidad representa la demanda del servicio, la cobertura, volumen de residuos recogida, los kilómetros barridos, etc. En segundo término, la calidad y continuidad implica los factores que determinan los parámetros mínimos del servicio, las frecuencias y la optimización en la gestión técnica. En tercer término, el costo comprende los gastos en administración, operación, mantenimiento e inversión a los que deben incurrir los operadores. En otras palabras, la regulación debe garantizar la continuidad, la calidad, la atención comercial y operativa al usuario y la adecuada disposición de residuos sólidos.

Para el caso de monopolios naturales, en las condiciones descritas, la

regulación se enfrenta a la restricción de definir un nivel y una estructura aceptable de tarifas que genere al mismo tiempo beneficio y viabilidad financiera. Sin embargo, la definición de la estructura tarifaria es un problema de asignación de costos, gastos, riesgos y beneficios netos a largo plazo entre la sociedad, la empresa y los usuarios en su conjunto. Por tal razón, el regulador debe especificar las normas mínimas de calidad de los servicios y las respalda mediante un sistema de sanciones legales o económicas, pagaderas en caso de incumplimiento a los clientes afectados.

Enfoques más rigurosos establecen normas y parámetros sobre

variables claves del servicio, como calidad, atención al cliente, confiabilidad, cobertura y continuidad del servicio. El anterior proceso permite conciliar los intereses de los consumidores y de las firmas privadas. Sin embargo, es esencial señalar que no hay ninguna solución óptima para el monopolio, lo que queda es tan solo la “elección entre tres males: el monopolio privado no regulado, el monopolio privado regulado por el Estado y la operación gubernamental”.1296

Dos vertientes teóricas de la económica neoclásica aportan los

fundamentos de la regulación: la teoría del interés público que aborda las fallas del mercado desde perspectiva de la eficiencia, y la teoría interés privado que

1296WILLIAMSON, Oliver, Las instituciones económicas del capitalismo, primera edición, México, Fondo

de Cultura económico, citando a Milton Friedman, 1985, p.328.

478

enfatiza los instrumentos de regulación en las demandas políticas. Los esquemas básicos que se conocen para regular monopolios desde estos ángulos teóricos son los siguientes: tasas de retorno, precios techo, costo de reembolso, reparto de utilidades, techo de ingresos promedio por unidad, esquemas híbridos de precios techo y regulación por eficiencia comparativa, por comparación y estructural

IX.2.1. Tasa de retorno

La regulación por tasa de retorno permite que a través de la fijación de una tarifa la firma recupere el costo y obtenga un beneficio limitado por tasa de descuento previamente fijada por el Estado.1297En otras palabras, el modelo de retorno indica que la empresa solo podrá obtener como rentabilidad para un período determinado una tasa de beneficio sobre una inversión realizada descontada la depreciación acumulada, en consecuencia, cualquier retorno por encima de la tarifa fijada debe regresar a los consumidores. Entonces, las tarifas resultantes se determinan de acuerdo con el flujo de caja entre los ingresos totales, los costos totales y la tasa de descuento. Por lo tanto, la tarifa estará determinada por la inversión, la depreciación y la rentabilidad que establece el regulador.1298

En el esquema la firma no tiene incentivos para reducir sus costos,

puesto que cualquier caída de los costos, se traduciría en un incremento del retorno permitido y por lo tanto, deberá ser trasladado a los consumidores. En otras palabras, si el valor presente obtenido sobre capital es superior al nivel regulado, los precios para el siguiente año se disminuyen o se incrementan según el caso.

La regulación por tasa de beneficio tiene la ventaja de limitar el poder

del monopolio, consiguiendo efectos distributivos que benefician a los usuarios. Para países emergentes, que tienen bajas coberturas en los servicios públicos, el mecanismo resulta útil en la medida en que compromete al capital y la iniciativa privados a realizar cuantiosas inversiones para atender dichas deficiencias.

En general, el objetivo por tasa de retorno, es lograr que las tarifas

cubran el costo del servicio y generen un beneficio. Esta metodología regulatoria utiliza el costo imputable a cada servicio para cuantificar las tarifas en cada servicio.1299 Sin embargo, el modelo tiene dos inconvenientes: el primero requiere de mucha información, sobre la valoración de activos, los costos, los gastos y las variaciones de la inflación y, el segundo, no se preocupa por el diseño de precios trasladados a los usuarios, dado que las empresas proponen una estructura de precios con la única condición de que en promedio arroje el precio medio correspondiente a la tasa de retorno utilizada.

1297CARBAJALES, Mariano, El Estado regulador hacia un modelo de Estado, primera edición, Buenos

Aires, Abaco de Rodolfo Depalma, 2006, p.121. 1298FERNÁNDEZ, Diego. Selección del método de regulación de precios para los sectores de acueducto

y alcantarillado. En: Revista: Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, n. 2. Bogotá, 1998, pp.89-98.

1299CARBAJALES, Op. cit., p.121-122.

479

IX.2.2. Reparto de utilidades

El modelo regulatorio del reparto de utilidades funciona en forma análoga al de la tasa de retorno, al establecer una banda de techos mínimos y máximos alrededor de una tasa de retorno. En contraste con el esquema de tasa de retorno, en el cual las ganancias obtenidas por encima de las autorizadas deben ir a los usuarios, bajo el modelo los mayores retornos por encima de la banda son repartidos entre la empresa y los consumidores. No obstante, los retornos por debajo de banda deben ser asumidos en forma conjunta entre usuarios y la firma a través del incremento tarifario y menor beneficio, respectivamente. Es conveniente mencionar que el esquema resulta adecuado para el regulador en situaciones en que la eficiencia conseguida pueda presentarse por encima de la esperada.

Del esquema de reparto de utilidades se deriva otro denominado reparto

de ingresos. Este es similar al de reparto de utilidades, pero determina la banda sobre los ingresos totales y no sobre los beneficios; también sirve para limitar los beneficios que pueden resultar de un manejo discrecional de las tarifas, pero a diferencia de la metodología anterior no tiene límites en la disminución de la estructura de costos.

IX.2.3. Techo de ingresos promedio por unidad 1300

Esta metodología regulatoria posibilita que la firma tenga algún espacio de movimiento para fijar tarifas o precios sujetos a un techo promedio de ingresos por unidad vendida, como metros cúbicos agua o toneladas de residuos recogida. En consecuencia, al ser el límite en el ingreso promedio y no el ingreso total, genera señales que le permiten incrementar el volumen de ventas, produciendo a menores costos. En consecuencia, la firma se apropia de todo el beneficio de la eficiencia.1301

IX.2.4. Regulación vía costo reembolso

El esquema regulación vía costo reembolso se utiliza en Francia. Este esquema parte de la fijación por parte del organismo regulador de un sistema de tarifas y subsidios de que cubre el costo del servicio tal forma que logra maximizar el beneficio de la firma, del consumidor y de la sociedad en su conjunto.

Posteriormente, el ente regulador mediante contrato entrega el activo

(empresa) a un operador privado donde el Estado cubre el faltante entre los costos incurridos por el operador y los ingresos percibidos por la venta del servicio. El modelo de regulación vía costo reembolso es prácticamente inaplicable en países en vías de desarrollo, puesto que los países emergentes carecen de recursos públicos para realizar y asumir riesgos y pérdidas de las empresas públicas.

1300FERNÁNDEZ, Op cit., pp.89-98. 1301Actualmente es usado por el sector de gas natural en México.

480

IX.2.5. Regulación por precios techo

La regulación por techo de precios busca regular los precios y no los beneficios. El modelo establece una tarifa techo la cual depende de los costos promedio asociados a cada componente del servicio.1302Las empresas pueden alterar las tarifas de cada componente del servicio, pero nunca el costo ponderado puede superar la tarifa máxima establecido por el regulador.1303

El método determina la tarifa máxima a cobrar por usuario al incluir los

siguientes parámetros: Las necesidades de inversión, los cambios en el nivel de precios y, las ganancias esperadas en productividad. La filosofía detrás del price cap es que la empresa hará notables esfuerzos para reducir los costos si los mismos se reflejan en mayor utilidad.

La notación tradicional del método es: IPC –X Donde: IPC: Índice de precios del sector (retail price index) X: recoge las necesidades de inversión y la diferencia entre la productividad del sector y de la economía

La aplicación exitosa del modelo depende de minimizar las asimetrías de información entre el regulador y la empresa, los períodos adecuados de revisión de las tarifas y la transparencia en las decisiones regulatorias.1304

IX.2.6. Esquemas híbridos y regulación por precios techo

La posibilidad de ganancias o pérdidas muy altas, acumuladas en el tiempo en el esquema de regulación por precios techo, genera presiones sobre la entidad regulatoria a renegociar tarifas independiente que exista la posibilidad normativa o no. El sistema consiste en introducir dentro del price cap algunos elementos que se trasladan directamente a la tarifa (pass through), asociados con componentes de costo determinados exógenamente por ejemplo, el costo de combustible, algunos insumos, los salarios, los impuestos, las tasas ambientales, entre otras, su notación es así: price cap

Tt= aC* + (1 - a)C0 C*: costo sujeto a price cap C0: costo pasado directamente 0< a < 1

1302Es relevante señalar que al régimen de regulación tarifaría que están sometidos los operadores del

servicio público de aseo de precio techo incluye el establecimiento y separación de costos para cinco componentes de la prestación del servicio: comercialización y manejo del recaudo, barrido y limpieza, recolección y transporte de los residuos, transporte por tramo excedente disposición final.

1303CRA, metodología de costos y tarifas, Op. cit., pp. 126 -128. 1304VICKERS, John, Government Regulatory Policy, Oxford Review of Economic Policy, vol. 7 No. 3,

Oxford University, Press.

481

IX.2.7. Regulación por comparación

El modelo de regulación por comparación (benchmarking) parte de reconocer que existen heterogeneidades en la estructura de costos, entre diferentes regiones y ante distintas condiciones el esquema regula la tarifa en relación a los costos presentados por empresas parecidas, en términos de condiciones técnicas, físicas, de talla o de población. El método también se utiliza para escoger la firma más eficiente o se usa el promedio de un grupo. Así mismo, se pueden identificar áreas típicas dentro de cada empresa, por ejemplo, zonas urbanas y zonas rurales.

La competencia por comparación fija unos costos con base en el

desempeño de un grupo de empresas comparables versus una empresa modelo o un benchmark de eficiencia técnica. La firma que supera el parámetro de eficiencia recibe un incentivo, en contraste una empresa con desempeño inferior se penaliza. Con lo cual, las unidades eficientes obtendrán mayores beneficios y las menos eficientes tendrán incentivos para mejorar.

Sin embargo, la regulación por comparación presenta como limitación la

escogencia de las firma eficiente ante a factores difíciles de comparar como: el tamaño del mercado, la cultura de pago, la densidad demográfica, las tasas ambientales, los salarios, los impuestos, las distancias, la calidad de la malla vial, entre otros factores.

IX.2.8. Regulación por eficiencia comparativa

El modelo de regulación por eficiencia comparativa (yardstick regulation) consiste en comparar algunos parámetros como costos y rendimientos de las firmas con el de una empresa de prototipo eficiente. Se puede calcular el costo eficiente para cada empresa eficiente de acuerdo a sus procesos operativos, administrativos y financieros. No obstante, el no reconocimiento de los factores no relacionados con la eficiencia de la firma puede no hacer operativo al modelo. En resumen, el esquema permite obtener mejoras entre la eficiencia productiva y asignativa.

El sistema de regulación ofrece ventajas para limitar el control monopólico

de la información por parte del empresario, en la medida en que promueve indirectamente la competencia en la reducción de los costos entre monopolistas a través de las comparaciones de los rendimientos entre firmas.

IX.2.9. Regulación de costos por benchmarking competitivo

La competencia por comparación conocida como benchmarking competitiva 1305 o empresa virtual de eficiencia técnica, establece las mejores prácticas o los mejores estándares de cada proceso en un sector al comparar

1305MCNAIR y LIEBFRIED, identifican otros tres tipos de benchmarking: “1.Interno: un chequeo interno de

los estándares de la organización, para determinar formas potenciales de mejorar la eficiencia. 2 3. Industria: comparar los estándares de la empresa con los de la industria a la que pertenece. 4. Mejor de su clase: es la comparación de los niveles de logros de una organización, con lo mejor que exista en cualquier parte del mundo. En http//www.degerencia.com/tema/benchmarking. [citado el 4 noviembre de 2006]

482

el desempeño de un grupo de empresas frente a un grupo de indicadores como los de cobertura, calidad, continuidad, ingresos, costos, margen de beneficio, productividad, rendimiento, entre otros. Por lo tanto, una práctica común del benchmarking involucra la recopilación de la información sobre los productos o procesos de los competidores o de las empresas excelentes.1306

Dicho de otra manera, la empresa virtual de eficiencia técnica identifica

las mejores prácticas en la gestión operativa, financiera, productiva, entre otros procesos, de un número determinado de empresas y las compara frente al desempeño de una firma. En otras palabras, la metodología permite saber cuál es el mejor desempeño de un operador en un proceso comparado con el mismo proceso de otra firma en condiciones similares.

Por lo tanto, esta metodología identifica las fortalezas y debilidades de

un operador en cada indicador y proceso frente a las mejores prácticas del sector incluso comparable a nivel internacional. El modelo también permite conocer el comportamiento del mercado, la salud financiera de la empresa y la tendencia de la productividad e invita a incorporar nuevas formas de manejar los recursos y los procesos en una firma o en un sector.

IX.2.10. Enfoque del interés privado y las fallas d e gobierno

El paradigma enfoque del interés privado y las fallas de gobierno se conoce como teoría de la captura que consiste en que los sectores regulados capturan a las instituciones de regulación. Es decir, los reguladores no actúan en defensa del bienestar social sino que inclinan sus decisiones a favor de los regulados. Esta situación es explicada por la influencia que grupos de interés y sectores políticos ejercen en el sobre el organismo regulador. El modelo predice que las tasas de retorno o de beneficio de las empresas que logran la captura del ente son mayores que de las otras empresas reguladas, lo cual es contrario al sentido de la regulación.1307

IX.2.11. Asimetrías de información

Para un marco regulatorio, que defienda los intereses de la sociedad, requiere de una gran cantidad de información sobre parámetros básicos del sector como: el cambio técnico, la productividad, la estructura de costos, los mercados de los insumos, entre otros parámetros. Puesto que la información no está en manos del Estado y conseguirla y procesarla es costoso, es frecuente que las compañías reguladas escondan y distorsionen la información para obtener el resultado más favorable para sus intereses.

Es relevante anotar que para el caso que nos ocupa las firmas1308

constituidas como monopolios están mejor informadas que los entes reguladores por la naturaleza y monto de sus inversiones, en consecuencia adoptan planes de gestión con el fin de contrarrestar la regulación. En evento

1306SPENDOLINI, Michel, El Benchmarking. primera edición, Bogotá, 2000, Norma, p. 32. 1307DELOITTE TOUCHE TOHMATSU INTERNATIONAL. Op. cit. p. 3 1308Es esencial reseñar la existencia de rent seekers, que son individuos que presionan la intervención

del Estado para que intervengan ante fallas del mercado y aprovechar para crear y captar rentas para si.

483

en que la entidad reguladora no tenga información sobre los principales parámetros de la industria el marco regulatorio permitirá que las firmas tengan rentas de información.1309 Esta situación traerá ineficiencias en la asignación de los recursos y pérdidas en el excedente del consumidor.

Por tal razón, el marco regulatorio debe seleccionar los medios y evaluar

los costos de minimizar la asimetría entre el ente regulador y el regulado, para lo cual deberá contar con mecanismos e indicadores que permitan obtener en forma adecuada la información que requiere para desarrollar su labor, aún cuando existan dificultades para obtenerla y verificarla. Es decir, el regulado conoce información histórica que el regulador ignora lo que genera asimetría con relación al conocimiento de las variables de comportamiento que maneja el primero frente al segundo.1310

El tener un limitado desarrollo del sistema contable, como antes se

indicó, hace prácticamente inaplicable esquemas de regulación como los de repartición de utilidades, repartición de ingresos o techo de ingresos; esto se debe a las limitaciones del control contable que ellos requieren u por carencia de información como el de eficiencia comparativa. Para el caso colombiano, una de las formas de disminuir las asimetrías de información, antes señalado, es través de la implementación de un Plan Único de Cuentas, -son obligatorios en Colombia a partir de 2003- sistema que permite clasificar las cuentas de las empresas de servicios de utilidad pública dentro de criterios comunes.

Por otro lado, de acuerdo con lo desarrollado en la regulación y enfoque

de interés público y el interés privado y las fallas de gobierno se puede concluir en el caso de aplicación al modelo colombiano que algunos esquemas regulatorios promueven un mejor servicio por el aumento de las inversiones, lo que incrementa los costos y tarifas, en contraste, otros esquemas promueven la reducción de costos, pero puede eventualmente presentarse subinversión.

Se puede también concluir que si los objetivos del regulado es el mejor

servicio a la menor tarifa, a pesar de que la nueva metodología tarifaria expedida por la CRA1311 que entró en vigencia en 2006 espera generar incentivos a la inversión y busca relacionar la situación de las empresas, las restricciones de información, los niveles exigibles de calidad e incorpora el aprovechamiento de los residuos sólidos, tenemos que ningún esquema por sí solo tiene esos incentivos.

Hecho que sumado a las características del sector como: información

asimétrica, escaso desarrollo contable, riesgos de captura del regulador, presencia de rent seekers e inestabilidad normativa. En consecuencia, se demuestra que el modelo y la metodología tarifaria son una condición necesaria, pero no suficiente para la regulación óptima de un monopolio natural desde la perspectiva de la maximización del bienestar social. 1309ARMSTRONG, Mark, COWAN, Simon y VICKERS, Jonh, Regulatory Reform: Economic Analisys and

British Experience, London, MIT Press, 1994. 1310DESTINOBLES, André, Los Mercados con información asimétrica, tema tratado por los Premio Nobel

de Economía 2001. En: Revista de la Facultad de Economía-BUAP. año VII n. 19, p. 173. 1311La Resolución CRA 322 de 2005, por la cual se definen los parámetros procedimientos y fases de

implementación, para estimar el consumo de los usuarios del servicio público domiciliario de aseo y se dictan otras disposiciones.

484

IX.3. ENFOQUE ALTERNATIVO TEORÍA INSTITUCIONAL

La escuela institucional ha investigado el papel de las instituciones y

considera que ellas constituyen la base del crecimiento y desarrollo económico.1312 El paradigma alternativo define las instituciones como "las reglas del juego en una sociedad o dicho de otra forma, las restricciones diseñadas por los humanos que dan forma a la interacción humana. Institución es así cualquier norma implícita o explícita que regula la adopción de decisiones por los individuos y que limita capacidad de elegir. Sin instituciones no hay orden ni civilización”.1313

Por lo tanto, las instituciones son decisivas en el intercambio porque

tienen la capacidad de influir en la conducta de los agentes, difunden la información, definen las oportunidades de obtener ganancias, establecen los derechos de propiedad y promueven el cumplimiento de los contratos.1314 En otras palabras el mercado es más que una curva de oferta y demanda, es una construcción histórica que involucra el desarrollo de las instituciones.

La teoría económica define como institución las reglas de juego o tipo de

restricción desarrollada en términos históricos por la sociedad con el fin de que sus agentes, miembros, ciudadanos o personas interactúen en términos económicos, políticos y sociales. Por lo cual la sociedad cuenta con un sin número de instituciones informales, como mitos, costumbres, prácticas, rutinas, leyendas, costumbres, preceptos, en general normas de conducta o códigos de comportamiento. Así como con instituciones formales, como la constitución, las leyes, los decretos, las resoluciones, el mercado, los derechos de propiedad, entre otros.1315

En consecuencia, el paradigma de economía institucional plantea un

análisis más complejo de la forma en que opera el mercado, buscando entender el entorno, los derechos de propiedad, las normas formales e informales, los contratos, la estructura de incentivos de la sociedad y las instituciones que determinan y hacen posible el intercambio en el mercado, sin abandonar el núcleo y los principios del paradigma neoclásico. En los estudios de los factores que explican las fallas del mercado, el paradigma institucional ha desarrollado dos notables conceptos: los derechos de propiedad y costos de transacción, que junto con los precios determinan la asignación de recursos.1316

1312AYALA, Instituciones para mejorar el desarrollo, Op cit. p.62 citando a R. Barro que mide

econométricamente la “inestabilidad política”, a través del número de revoluciones, golpes de estado y asesinatos políticos y concluye que cada una de estas variables es negativa para la inversión, porque tiene influencia adversa sobre los derechos de propiedad, y de ese modo, desalienta el crecimiento. Alesina y Perroti relacionan desigualdad del ingreso, inestabilidad política e inversión 1860- 1985, para 70 países, los países y períodos con alta propensión del gobierno a colapsarse el crecimiento es menor.

1313NORTH, Op. cit., p.14. 1314 AYALA, Instituciones y Economía, cap. 2, 1315MONTENEGRO, Implicaciones económicas de las decisiones de la Corte Constitucional, En Revista

Javeriana, mayo de 1999, p. 256. 1316AYALA, Instituciones para mejorar el desarrollo, Op. cit., pp. 241-242.

485

Los costos de transacción son asociados con el intercambio en el mercado y surgen como resultado de diseñar y establecer contratos ex ante y de vigilar su cumplimiento ex post.1317 Los contratos ex ante incluyen la búsqueda de información sobre precios, calidad y condiciones del mercado, períodos de duración, los costos de información y contratación. Mientras los contratos ex post, contienen el aseguramiento, el cumplimiento y la modificación de los contratos.

En cuanto a los derechos de propiedad dependen de la aplicación,

cumplimiento e interpretación del marco legal. En otras palabras, más que intercambio físico cuando se comercia en el mercado lo que se realiza es un intercambio de propiedad como sostiene EDUARDO WIESNER: “para que los mercados funcionen y para inducir resultados eficientes es indispensable que los bienes y servicios que las personas y firmas compren se han fácilmente intercambiables”.1318

Los contratos constituyen la simbiosis entre los costos de transacción y

los derechos de propiedad y, la interdependencia entre ellos condiciona el funcionamiento y la asignación eficiente de recursos en el mercado. Por lo tanto, cuando los costos de transacción se elevan, los contaros se incumplen y los derechos de propiedad no se respetan, las instituciones son ineficientes corruptas o incompletas. Igualmente, si los derechos de propiedad y los contratos no están bien definidos o los agentes los analizan como imprecisos los costos de transacción serán altos inhibiendo el desarrollo del mercado.

IX.3.1. Formas de regulación alternativa

Al analizar las razones que justifican la regulación se señalaba que difícilmente es posible la competencia en el caso del monopolio por las restricciones técnicas. Sin embargo, existe otra opción que a pesar de ser una solución de segundo orden o second best incrementa la eficiencia económica al mejorar la asignación de recursos. La alternativa de regulación es denominada competencia DEMSETZ o competencia por el mercado.1319

Siguiendo el enfoque, cuando se presentan fallas del mercado como la existencia de monopolios, la mejor regulación es fomentar la competencia por el derecho a servir un mercado en forma exclusiva mediante un proceso de licitación competitiva. Para lo cual existen dos posibilidades:

• La primera, es contratar dos firmas que produzcan bienes o servicios que son sustitutos perfectos y esperar que compitan en el mercado en el proceso de guerra de precios en la disputa por el mercado, la empresa ganadora será la que al final de proceso presenta un menor precio y margen de ganancia razonable.

1317 KALMANOVITZ, Op. cit., p. 37. 1318WIESNER, Eduardo, La efectividad de las políticas públicas en Colombia, un análisis neoinstituional,

primera edición Bogotá, DNP- Tercer Mundo, 1999, p. 75. 1319DEMSETZ, Harold, Why Regulate Utilities? Journal of Law and Economics, April 1968, pp. 55-65.

486

• La segunda, es permitir que varias firmas compitan y se disputen el derecho al prestar el servicio mediante un proceso licitatorio.1320 Para el caso que nos ocupa, la primera opción no es posible en la

prestación del servicio de aseo, al resultar ineficiente, al poner a competir a unos prestadores en un mismo espacio por el mismo usuario. La segunda posibilidad es subastar licencias, franquicias o derecho de proveer el servicio en una zona por un determinado período de tiempo.

En otras palabras, cuando no es posible la competencia directa en el

mercado, una opción para reducir las asimetrías de información y mejorar la eficiencia económica, es la competencia por el derecho a ser monopolista. Es decir, las firmas interesadas en la prestación del servicio se enfrentan en una competencia por el mercado mediante oferta pública.

La competencia de DEMSETZ se convierte en un concurso entre los

posibles oferentes que pujan y se disputan. Lo anterior sucede cuando se busca proveer el mercado con el propósito de ganar la exclusividad de prestar el servicio por un tiempo delimitado a través de un contrato suscrito entre el operador y el ente territorial. El mecanismo es eficiente para el caso de servicios públicos que tienen como característica ser monopolios naturales, cuya prestación y operación es depende del Estado, puesto que la entrega al sector privado mediante un contrato y la competencia por el mercado permitirán menores precios.

Existen tres condiciones que se deben cumplir para que el mecanismo

resulte eficiente:1321

• Que alianzas acuerdos o comportamiento colusivos no sean costosos desde el punto de vista legal o económico. Así mismo, si el servicio se licita nuevamente, es necesario disminuir la ventaja del operador frente a los otros competidores.

• Que ningún participante tenga ninguna restricción en términos de igualdad, acceso y disponibilidad de insumos, para lo cual debe garantizar la existencia de un mercado de operadores especializados suficientemente grandes y con vocación de prestación a municipios de difícil gestión.

• Que el número de las empresas que concursen por el derecho a ofrecer el mercado sea lo suficientemente grande con el fin que los precios del proceso resulten similares al costo marginal, (libre concurrencia).

El marco regulatorio de subastas de licencias, franquicias o concesiones

competitivas1322 implica la realización de una licitación periódica abierta para adquirir el derecho a prestar o servir un servicio público en una zona por un período de tiempo previamente establecido. El mecanismo puede llegar a mejorar el excedente social gracias a la creación de un ambiente competitivo

1320Red Mexicana de competencia y regulación. Conceptos más utilizados en Regulación y Mercado.

¿Cuál es la diferencia entre competencia por el mercado y en el mercado? En http://www.cidac.org/redcompetencia/index. [citado 27 mayo de 2008].

1321ORDOÑEZ DE HARO, Op. cit., p.48. 1322DEMSETZ, Op. cit., pp. 55-65.

487

por el mercado, al conseguir el traslado de rentas monopólicas a los consumidores. 1323

En el caso en que se pueda subastar el derecho a ser el único

proveedor, si la variable que define al ganador es el precio al público (o la tarifa por el servicio), y si existe el suficiente número de oferentes, el resultado será eficiente es decir, el precio a cobrar será el de equilibrio de largo plazo de competencia perfecta donde el costo es mínimo. Los avances teóricos han establecido que será imposible que no exista regulador por la necesidad de definir y supervisar los parámetros de calidad del servicio.

Como en forma conveniente lo plasma el profesor THOMAS DILORENZO,

citando a CHADWICK “La existencia de economías de escala en los servicios públicos no presupone ni requiere un monopolio o precios monopólicos, puesto que un sistema de subasta competitiva por las licencias de operación para proveedores privados puede eliminar la formación de precios monopólicos siempre y cuando exista competencia por esa área.”1324 En otras palabras, la competencia por la licencia puede producirse de tal forma que la empresa que ofrezca el servicio a menor precio y la misma calidad a los consumidores será la ganadora.

DEMSETZ retoma el concepto de competencia por un área1325 en el cual a

pesar de la existencia de estructuras de monopolio es posible introducirle competencia en el mercado si existen mecanismos mediante los cuales “un oferente puede hacer el trabajo a menor costo que dos o más, entonces al oferente con el menor precio se le otorgará el contrato”. Luego agrega que “no existe razón para creer que el proceso de licitación o de subasta no sea competitivo”.1326

Pero, la adjudicación de la licencia, franquicia, o concesión presenta

algunos problemas. Es posible que la búsqueda de competencia pueda verse disminuida por la presencia de muy pocos oferentes interesados, lo cual puede inducir a comportamientos colusorios y de confabulación entre los participantes. Igualmente, el proceso licitatorio puede desincentivar a los perdedores de participar en las subsecuentes licitaciones por presunción de que la empresa ganadora en la subasta adquiere y tiene ventajas que sus oponentes no poseen. 1327

Por otro lado, unas de las principales críticas que se le realizan al

modelo es la elaboración de los términos de referencia y el contenido del contrato, puesto que se deben establecer y señalar en forma clara las especificaciones técnicas, legales, sociales, financieras, ambientales, entre otras. También se deben incluir todas las posibles contingencias lo cual hace que el éxito del esquema no esté centrado tanto, en el proceso licitatorio y subasta, ni el precio que se derive del proceso, sino en la redacción, la 1323 La competencia por el mercado entre los productores ex ante frenará la posible ventaja informativa

del proveedor ex post a través de las condiciones de competencia establecidas en el contrato. 1324Ibíd, p. 3. 1325DEMSETZ, Op. cit., pp 55-65. 1326DILORENZO, Thomas, el Mito del monopolio natural. El artículo fue publicado originalmente en The

Review of Austrian Economics Vol. 9, n.2. 1327MORENO, Alberto, Op. cit., p.114-116

488

interpretación y el contenido del contrato. Lo que significa que el desarrollo del esquema presenta altos costos de transacción.

La literatura económica define el contrato como “la especificación de un

conjunto de acciones que las partes envueltas deben en principio seguir como función de las condiciones allí predeterminadas”.1328 Las acciones y condiciones incluyen una lista de contingencias como: variaciones de los precios, cambios en la demanda, modificación de los coeficientes técnicos, disminuciones en los ingresos, aumento de precios, tiempos de pago, plazos, tipos de interés, entre otros factores.

OLIVER WILLIANSON en su famoso artículo de 1970 sobre la franquicia de

la televisión por cable donde, señala que, de acuerdo con la teoría económica la regulación es genérica y, por lo tanto, se aplica en forma similar en los diferentes sectores productivos, siendo que estos tienen particularidades que no se pueden soslayar. En efecto, de acuerdo con el autor el tema crucial de Demsetz es si las subastas permiten una fijación de precio igual al costo marginal. Sin embargo, de acuerdo con WILLIANSON ese tema no debe ser el centro de la discusión, puesto que el núcleo central el análisis es la mitigación de la incertidumbre que deriva de la subasta como son: los términos del contrato y las contingencias.1329

Siguiendo a WILLIANSON existen dos tipos de contratos:1330

1. Contratos completos de reclamaciones contingentes de corto plazo se

adaptan a las contingencias por la facilidad en renegociación antes condiciones cambiantes del entorno y el mercado.1331 El contrato requiere que se indique el precio en el que se va proveer el servicio y las condiciones en las cuales en desarrollo del contrato se cambiara. Sin embargo, la mayor dificultad de esta clase de contrato es su redacción puesto que se debe incluir un gran número de contingencias y especificaciones hecho que resulta complejo. Sin embargo, por esta vía el contratante se asegura que el contratista cumplirá con los compromisos pactados.

2. Contratos incompletos de largo plazo que se realizan con activos específicos1332 se logran tras renegociaciones y adaptaciones en el desarrollo del contrato. Esta clase de contratos presentan tres problemas: El primero son los criterios que se utilizarán para la adjudicación de la licitación. El segundo, se relaciona con la ejecución y el cumplimento del contrato, ante condiciones de incertidumbre originadas por el cambio técnico, variaciones en la demanda,

1328RUBIO, MAURICIO, Economía jurídica, Introducción al análisis económico del derecho

Iberoamericano, primera edición Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007, p. 538. 1329WILLIANSON, Oliver, Franchise Bidding for Natural Monopoly in General and with Respect to CATV,

En Bell Journal of Economics, Vol. 7, N1, pp. 73-77. 1330WILLIAMSON, Oliver, Las instituciones económicas del capitalismo, primera edición, México, 1985,

Fondo de Cultura económica, p.328 e Ibíd., Franchise pp. 79-91. 1331Ibíd., p. 340. 1332Un activo es específico cuando una vez adquirido por una firma su costo de oportunidad se reduce en

forma importante con relación a su valor de compra. La especificidad esta determinada por la localización, por el aprendizaje o por las características propias del activo.

489

especialización de los equipos, cantidad de proveedores, preferencias de los consumidores, injerencia política, modificación del equilibrio económico, entre otros problemas. El tercero, condiciones de incertidumbre en caso de que el contrato requiera ser renovado, entre los dueños del contrato y los rivales futuros en el momento de la renovación. En términos del traspaso de la maquinaria y equipo, el valor de los activos fijos y el equipo humano y las habilidades adquiridas.

En términos generales se podría decir que los contratos completos

incluyen en forma exhaustiva todas las posibles contingencias. En contraste, los contratos incompletos, por la clase de mercancía que se transa no pueden incluir contingencias, al no poder contemplar todas las posibles condiciones, dado que el marco en el que se desarrolla es de incertidumbre.

Tanto los contratos completos como los incompletos presentan costos

de transacción. Sin embargo, los contratos incompletos generan enormes costos de de transacción tanto ex ante como ex post. Los primeros surgen de la redacción de los términos de referencia técnicos, financieros y económicos. Los segundos, se generan durante la ejecución e incluyen gastos de supervisión y control, auditorías, tribunales de arbitramento y precisión de las contingencias.

Igualmente, el criterio de otorgar un contrato, utilizando como

mecanismo de subasta mediante el menor precio, puede resultar artificial e ineficiente puesto que es posible que, algunos licitantes en un comportamiento oportunista ofrezcan precios y condiciones mejores que otros oferentes con el propósito de ganar el contrato que posteriormente no van a poder cumplir.1333

A pesar de reconocer que la denominada competencia DEMSETZ o

competencia por el mercado, presenta un sin número de limitaciones como antes se indicó; el mecanismo resulta ser un modelo sugestivo para mercados específicos que requieren compatibilizar la eficiencia, la competencia y el bienestar social. En especial en el servicio domiciliario de aseo cuyos activos específicos no son complejos, no presenta altos hundidos, no necesitan grandes inversiones, no están sometidos a grandes cambios técnicos, no exige conocimientos específicos y presenta un mercado cautivo en el cual se pueden establecer contratos de corto plazo.

En la concurrencia de Demsetz la competencia no se produce en el

mercado, sino por el mercado, lo que se garantiza un proceso licitatorio para seleccionar a los operadores o el prestador y, que constituye la oportunidad para que participen las firmas interesadas, el hecho que el proceso licitatorio se seleccione al mejor no vulnera la libre competencia. Para el caso colombiano el marco de contratación establece la selección objetiva de la propuesta más favorable como uno de sus principios rectores.1334 Esta norma preve que la

1333WILLIAMSON, Las instituciones, Op. cit., pp. 336-337. 1334CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 80 de 1993 numeral 4 del artículo. La licitación da origen a los

contratos de concesión son aquellos que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a un concesionario la prestación, operación, explotación o gestión total o parcial, de un servicio público a cambio de una remuneración.

490

contratación deberá hacerse mediante licitación pública o cuando la entidad estatal así lo determine mediante subasta.1335

El municipio entonces escogerá el proponente que con el menor costo y

ofrezca mejores condiciones de prestación del servicio.1336 Igualmente, la adjudicación de la concesión puede implicar altos costos de transacción tanto al municipio como para la comisión de regulación, en razón del estudio y elaboración de los términos de referencia de la licitación.

En conclusión, la competencia por el mercado puede ser un mecanismo

regulatorio claro, expedito y basado esencialmente en la definición en cuanto a las exigencias de cumplimiento de estándares de calidad y régimen tarifario. El Estado sólo debe crear las condiciones e instituciones para que se generen la mayor competencia en las propuestas, establecer los ajustes tarifarios y el período de tiempo antes de realizar una nueva convocatoria. IX.4. COMPETENCIA Y EFICIENCIA ECONÓMICA

En esta sección se analiza si el mercado del servicio domiciliario de aseo

debe funcionar con permanente competencia o si por el contrario, las ciudades deben otorgar temporalmente ASE a las empresas privadas. Para cumplir el propósito, se analiza el modelo de competencia aplicado al servicio de aseo. La teoría económica reconoce como núcleo teórico de la economía de mercado, el concepto de competencia el cual permite estudiar en ausencia de distorsiones, como los agentes mediante la interacción impersonal ajustan la oferta y la demanda y consiguen la maximización de los beneficios derivados del intercambio cuando participan en el mercado.

Para el caso que nos ocupa: el servicio de aseo, los productores prestan

un servicio por el cual reciben una tarifa de donde obtienen un beneficio que es la diferencia entre los ingresos y los costos de su operación. Mientras los consumidores pagan una tarifa y obtienen el servicio en condiciones estandarizados de frecuencia, calidad y continuidad. En dicho proceso, no muy restrictivo, el proceso de competencia puede pasar por varias fases:1337

En una primera fase, los operadores del servicio tendrían como objetivo

abrir el mercado, la conquista del cual consistirá en intentar concentrar geográficamente la mayor cantidad de usuarios, en zonas donde los clientes paguen el costo medio del servicio ubicados en los estratos 4, 5 y 6, lo cual se puede lograr ofreciendo tarifas diferenciadas dependiendo el tipo de cliente.

1335Ley 1150 de 2007, Op. cit., artículo primero de la Ley 1150 de 2007 1336Es relevante señalar que para el caso de Bogotá el proceso de concurso, adjudico el ASE para el

servicio de RTRS, otorgo un descuento del 13% a los usuarios sobre la tarifa como resultado de la competencia en la licitación. Licitación Pública N. 001 de 2002, “Concesión para la recolección, barrido y limpieza de vías y áreas públicas y corte de césped en áreas públicas y transporte de los residuos en el Distrito Capital de Bogotá”.

1337ECONOMETRÍA CONSULTORES, Estudio de factibilidad técnico, económica y financiera del área o áreas del servicio exclusivo a potenciales concesiones para aseo en Bogotá. Presentado al DISTRITO CAPITAL – UESP, agosto de 1999, LEYROY, Miller, Microeconomía, primera edición, México, McGraw-Hill, 1985 y, HIRSHLEIFER, Jack, Microeconomía y teoría y aplicaciones, tercera edición México, Prentice- Hall Inc, 1988.

491

A continuación se presenta tarifas que se ofrecen:

• Tarifas por debajo del costo medio en zonas que demanden bajos costos como el área cercana al relleno sanitario o en su ruta hacia éste.

• Tarifas por encima del costo medio a usuarios aislados, que estén localizados en áreas no atendidas por el operador con el fin de desincentivar su incorporación al servicio.

• Bajas tarifas para grupos de usuarios adyacentes que se inscriban en grupo para contratar el servicio en las zonas en que el operador ya atiende.

• Descuentos tarifarios para grupos de usuarios que se inscriban en grupo para contratar el servicio en barrios completos organizados en Juntas de Acción Comunal u otro tipo de organizaciones.

• Tarifas por debajo del costo para usuarios agrupados en centros habitacionales, conjuntos residenciales, edificios, condominios o similares bajo el régimen de propiedad horizontal vigente y presenten los residuos en un solo sitio.

• Descuentos en la tarifa para usuarios agrupados en centros comerciales que presenten los residuos en un solo sitio o que hayan solicitado el aforo de sus residuos para que esta medición sea la base de la facturación del servicio ordinario de aseo.

• Descuentos en la tarifa para grandes productores que presenten los residuos en un solo sitio o que hayan solicitado el aforo de sus residuos para que esta medición sea la base de la facturación del servicio de aseo.

En consecuencia, en la primera fase de apertura del mercado y

conquista de usuarios el modelo de libre concurrencia conducirá a una disminución en las tarifas del servicio de aseo por debajo del costo medio.

En una segunda fase de consolidación geográfica de los usuarios, el

conjunto de operadores más sólidos y mejor apalancados desde el punto de vista financiero, presentarán una mayor capacidad de mantener tarifas cercanas al costo medio y por debajo. En contraste, las empresas que no cuenten con capital de trabajo de corto plazo y no tengan respaldo patrimonial, perderán capacidad de competir por nuevos clientes, y tal como lo preve el modelo de competencia saldrán del negocio.

Esta fase se la denominada la “guerra desgaste” donde dos o más

empresas entran en pugna por expulsar al rival del mercado. Las firmas no obtienen beneficios económicos y presentan pérdidas, durante el proceso unas pocas firmas sobreviven y el resto sale del mercado. En consecuencia, el ganador fijará precios más elevados obteniendo beneficios económicos de largo plazo.1338

Sin embargo, los usuarios de las zonas atendidas por operadores con

dificultades financieras pasarían a contratar el servicio con alguna de las firmas consolidadas que preste el servicio en esos sectores, puesto que las compañías fortalecidas estarán en capacidad de ofrecer el servicio un precio 1338ORDOÑEZ, Op. cit., p.18.

492

igual o menor al costo medio. Por tal tazón, la competencia sacará un buen número de empresas y solo algunos pocos operadores se mantendrían en la contienda.

Estas pocas empresas tendrían el dominio del mercado y las zonas en

las cuales reflejarían la capacidad de conquista de clientes, es decir de penetración en los mercados durante las dos fases iniciales. En la medida en que menos empresas ofrezcan el servicio, el costo de cambiar de operador para el usuario será alto y la competencia entre firmas se produciría en la frontera las áreas conquistadas.

Esta lucha llevaría a un nuevo episodio de competencia en el que los

operadores de los límites territoriales ofrecerían tarifas por muy debajo del costo medio del servicio a los usuarios. Para financiar los suscriptores conquistados con bajas tarifas en cada zona, los operadores deberían aumentar las tarifas de los usuarios cercanos del competidor hasta el punto en que se igualen con el costo del servicio del operador rival más cercano. En esta batalla de tarifas, se pueden presentar diferentes comportamientos de nueva conquista por parte de las empresas más grandes y consolidadas.

Los operadores que conquisten nuevos usuarios adyacentes en zona de

frontera su territorio y logren ampliar su espacio geográfico presionarán a un aumento del costo del servicio. Hecho que le permitirá al operador mejor consolidado poder incrementar las tarifas a sus usuarios y poder financiar su expansión y la conquista del mercado.

En muchos casos el proceso puede ser más agresivo. Es posible que

una empresa subsidie el servicio de muchos de sus clientes situados en la zonas de operación de competencia o en la frontera. Les ofrece el servicio a bajas tarifas, en la medida en que una gran cantidad de clientes se acoja a la promoción le abre un hueco financiero a la competencia, este hecho, puede facilitar el objetivo de apoderarse de una parte del mercado.

Un operador con un crecimiento significativo de usuarios y con grandes

áreas y zonas de influencia en la ciudad y con capacidad de financiamiento, podría seguir bajando tarifas a todos sus clientes para conquistar nuevos usuarios de otras zonas, por un tiempo suficiente como para llevar a comprarles el negocio a una parte de los operadores, quebrarlos o a reducir sus mercados al mínimo.

La fase final no puede ser otra que la de monopolio, duopolio1339 o lo

que la literatura denomina un cartel, conformado por los operadores con mayores recursos financieros que sobrevivieron durante el período de guerra de tarifas. Esta fase ha consolidado una o dos empresas y se mantendrán algunos operadores de menor tamaño que conservan un mercado poco atractivo es decir, zonas de estratos 1 y 2 muy alejadas del relleno con dificultad de desplazamiento, con difícil acceso y baja calidad de la malla vial. Es posible que algunas áreas queden sin ser atendidas por algún operador. 1339 Una revisión de los modelos de competencia oligopolística se encuentra una amplia gama en los

libros texto de MILLER (1986), HIRSHLEIFER, (1999). Se adoptó el supuesto de que cada firma espera que las demás emularán sus alteraciones de precio.

493

El caso de conformarse un monopolio, el empresario buscará recuperar

los costos que implicaron el mantener durante un lapso de tiempo tarifas por debajo del costo medio y ahora ejerciendo su poder en el mercado, incrementará lentamente las tarifas hasta los niveles máximos permitidos por CRA. Es relevante anotar que si el poder sobre el mercado se concentra en dos o tres firmas, es muy posible una colusión entre ellas con el fin de pactar o acordar tarifas máximas con el objetivo de buscar la recuperación financiera.

¿Cuánto tiempo demora el proceso de competencia que dará origen a

uno de monopolio o una colusión de varios operadores? La respuesta depende del tiempo necesario para superar cada una de las fases descritas que dependerá a su vez de la capacidad financiera de las firmas, del número de empresas que se interesen por participar en el mercado y de la agresividad de cada operador bajando tarifas para conquistar clientes.

Sin embargo, en todos los eventos es previsible la conformación

espontánea de áreas de servicio exclusivo o monopolio determinadas por la competencia abierta en el mercado o la concentración del servicio en unos pocos operadores con una tarifa de monopolio y como mínimo igual al regulado por la CRA. Por lo tanto, en los esquemas de competencia deben existir unas reglas de juego del ente regulador que indique cómo identificar durante el proceso posibles prácticas de competencia desleal entre los operadores, así como mecanismos de supervisión.

El análisis supone la existencia de un mecanismo que obligue a los

usuarios a contratar el servicio, (complicado de administrar), que tiene altos costos de transacción e información y la posibilidad de los operadores para ofrecer tarifas por debajo del costo medio. En el evento en que todos los operadores deban registrar el costo y tarifa ante el organismo regulador se aumentan los costos de transacción por el largo proceso administrativo que ello significa. Sin embargo, el resultado final sería el mismo. En efecto, las firmas con alta solidez financiera pueden declarar unos costos bajos con el fin de entrar al mercado y luego de consolidarse, presionar al ente regulador para lograr la aprobación de tarifas mayores.

IX.4.1. Estructuras de mercado y economías de escal a1340

Un criterio económico que permite comparar las estructuras de mercado de monopolio y competencia es la existencia de economías de escala, de continuidad y alcance. Para el caso que nos ocupa se producen economías de escala cuando la incorporación de un nuevo usuario no incrementa significativamente el costo medio y se alcanza una estabilización de mínimo costo lo cual delimita la optimización de la operación requerida.

El servicio de aseo presenta economías de escala1341 y de continuidad

cuando se presta el servicio a más de 40.000 usuarios y se consigue disminuir el 1340AMADOR, Eduardo, informe utilizado en el Estudio de factibilidad técnica, económica y financiera

para el establecimiento de un área de servicio exclusivo para el servicio de aseo en el Distrito Capital. Mediante contrato de consultoría UESP, n 024 de 2002.

1341CONTREAU-LEVINE, Op, cit.,

494

costo medio.1342 Las economías de alcance se logran cuando las empresas facturar en forma conjunta en una zona determinada mediante convenios con otras empresas de servicios públicos evitando los costos de facturación y cobranza.1343

Igualmente, el servicio de aseo presenta economías de continuidad

cuando es más barato tener un solo camión para que recoja todos los residuos de una sola calle o avenida, en vez de tener varios vehículos pasando por el mismo sitio para que cada uno recoja una parte de la basura a sus respectivos clientes. En caso de los incentivos de la competencia de mercado puede aumentar el costo del servicio al tener que operar con un determinado número de automotores en todas las zonas, cada uno de los cuales realiza algunas paradas en unos pocos domicilios, pero todos pasan por los mismos sitios.

Puesto que el componente de recolección y transporte de basuras

participa con el 70% del costo final del servicio y que por sus características tenderá a presentar mayor costo en el esquema de libre concurrencia al no conseguir economías de escala frente al monopolio cuyo las garantiza. Dicho criterio permite determinar el número específico de áreas económicamente eficientes. En efecto, si en la operación existe una escala a la que se reduzcan claramente los costos medios, esa escala delimita el nivel mínimo de operación requerido.

El costo medio de operación depende del número de usuarios a los

cuales se puede prestar el servicio de manera permanente y continua por cada vehículo. Para calcular ese número de usuarios se debe establecer el número de suscriptores que se atienden en un recorrido y de acuerdo al número de viajes que se lleven a cabo se puede determinar cuantos usuarios se pueden acoger en forma regular.

Si nk es el número máximo de usuarios por viaje en cada ruta, el cálculo se lleva a cabo como:1344

Nk = 4,33 * f * Qc PPU * fd

Donde: Qc: Cantidad máxima de basura, en toneladas, que puede recoger un camión

en promedio en un viaje (13 toneladas). fd: Factor de diseño. Se calcula como carga máxima sobre carga promedio

(1,29). f: Frecuencia de recolección, número de veces por semana, que el camión

lleva a cabo cada ruta.

1342FERNÁNDEZ, Diego, Las Áreas de Servicio Exclusivo. En ENCUENTRO NACIONAL DE EMPRESAS

DE ASEO, Ibagué junio de 1996. 1343DONAHUE, J. La decisión de Privatizar, primera edición, Barcelona Pardo’s, 1991, y FERNÁNDEZ,

Diego Las áreas de servicio exclusivo, Op. cit., 1996. 1344ECONOMETRÍA CONSULTORES, Estudio de factibilidad técnico, económica y financiera del área o

áreas del servicio exclusivo a potenciales concesiones para aseo en Santa Fe de Bogotá Presentado al DISTRITO CAPITAL – UESP, agosto de 1999.

495

PPU: Producción mensual promedio por usuario (Para los usuarios residenciales la CRA la fijó en 0,12 ton/usu-mes y para los pequeños productores de basura en 0,20 ton/usu-mes).

4,33 Semanas al mes. El número de clientes atendidos por un camión es igual a nk por la cantidad de rutas diferentes r que puede llevar cada compactador en una semana. El número de rutas está en función del tiempo promedio de recorrido por ruta y del número de turnos que se labore. Por ejemplo, para el caso de Bogotá con las restricciones de movilidad hace que el número de rutas que pueda llevar a cabo en promedio un vehículo sea solo de dos rutas diarias, es decir, uno por turno, que con una frecuencia de recolección de tres veces por semana y seis días de labor a la semana, se traduce en cuatro rutas distintas por cada camión. Por lo tanto, el número mde vehículos que se necesita para atender una población de n usuarios es un número entero que resultado de dividir la población atendida por el número de usuarios que se pueden cubrir con un automotor.

r*nk

yr *nk de múltiplo es non si 1, }n { PE m +=

r*nk

r *nk de múltiplo esn si ,n m =

r *nk Es el número de usuarios que se pueden atender teniendo en cuenta

que el camión alcance a cubrir r rutas cumpliendo con una frecuencia de recolección dada f en cada una de las rutas.

El costo total de operación del servicio por unidad de tiempo, está determinado por el número de camiones y el costo por camión (costo de viaje multiplicado por el número de viajes realizados al mes) el cual permanece igual si, en promedio, los parámetros de operación y los tiempos improductivos se mantienen.

CO/n *m totalCO = y el costo medio por usuario resulta de dividir el costo total por los usuarios atendidos

CO/n*m med CO =

Si el total de usuarios a atender n es múltiplo exacto de r,*nk los camiones utilizan su capacidad completa de acuerdo a su factor de diseño, pero si no lo es, existirá siempre una capacidad desperdiciada que implica un costo adicional para todos los usuarios. En la medida que se esté operando con un mayor número de camiones y se estén atendiendo más usuarios ese costo medio adicional, que implica la capacidad no usada del último camión, es cada vez menor1345. 1345Ibíd,

496

Como se registra en la gráfica 55 se representa el comportamiento de

los costos totales en relación al número de usuarios atendidos. Cada cierto número de usuarios el costo varía en una cantidad igual al costo por vehículo por la necesidad de incorporar un nuevo camión en la recolección del servicio. Nuevos usuarios pueden ser vinculados en el servicio sin costos adicionales, hasta completar con la capacidad del último camión. GRÁFICA 55

Costos totales de operación

-

50 .0 00 .0 00 ,0 0

1 00 .0 00 .0 00 ,0 0

1 50 .0 00 .0 00 ,0 0

2 00 .0 00 .0 00 ,0 0

2 50 .0 00 .0 00 ,0 0

3 00 .0 00 .0 00 ,0 0

3 50 .0 00 .0 00 ,0 0

1.0

00,0

0

6.0

00,0

0

11.

000,

00

16.

000,

00

21.

000,

00

26.

000,

00

31.

000,

00

36.

000,

00

41.

000,

00

46.

000,

00

51.

000,

00

56.

000,

00

61.

000,

00

66.

000,

00

71.

000,

00

76.

000,

00

81.

000,

00

86.

000,

00

91.

000,

00

N ú m e ro d e U s u a r io s

Cos

tos

Tot

ales

Fuente: Estudio de factibilidad técnico, económica y financiera del área o áreas del servicio exclusivo a potenciales concesiones para aseo en Bogotá Presentado al DISTRITO CAPITAL – UESP agosto de 1999 y cálculos propios.

La gráfica 56 muestra lo que sucede con los costos medios de operación. Para poblaciones muy pequeñas la variabilidad del costo medio es muy alta, porque los costos por no uso completo de la capacidad instalada se dividen entre menos usuarios. GRÁFICA 56

Costos medios de operación

-

5 .000,00

10.000,00

15.000,00

20.000,00

25.000,00

1.00

0,00

5.00

0,00

9.00

0,00

13.

000,

00

17.

000,

00

21.

000,

00

25.

000,

00

29.

000,

00

33.

000,

00

37.

000,

00

41.

000,

00

45.

000,

00

49.

000,

00

53.

000,

00

57.

000,

00

61.

000,

00

65.

000,

00

69.

000,

00

73.

000,

00

77.

000,

00

81.

000,

00

85.

000,

00

89.

000,

00

Núm ero de Usuarios

Cos

tos

Tot

ales

Fuente: Cálculos propios y Estudio de factibilidad técnico, económica y financiera del área o áreas del servicio exclusivo a potenciales concesiones para aseo en Bogotá, presentado a la UESP, agosto de 1999.

497

El valor mínimo del costo medio se mantiene independiente del número

de usuarios y representa el límite al cual tienden los costos en poblaciones mayores. Las economías de escala se logran cuando la incorporación de un nuevo usuario no incrementa significativamente el costo medio y se alcanza una estabilización del costo mínimo. El criterio de convergencia consiste en que si al incorporar un nuevo camión al servicio, el costo medio se incrementa en un porcentaje menor al criterio, se considera estabilizado el costo medio, en la escala de usuarios en que esto suceda.

De lo anterior se puede extraer una conclusión trascendental, para

poblaciones pequeñas el costo medio es alto porque los costos por no uso completo de la capacidad instalada se dividen entre menos usuarios, en consecuencia en estas poblaciones no es económicamente eficiente otorgar ASE. Por último, es relevante advertir que también se logran otras eficiencias en el servicio de aseo como las siguientes:

• Los recorridos se optimizan por cuanto los usuarios de cada empresa se encuentran adyacentes y la distancia entre ellos es mínima. En contraste, en libre competencia, los usuarios que se encuentran en la frontera de cada zona pueden ser atendidos por distintos operadores, lo cual incrementa el costo del servicio.

• Permiten el conocimiento de tiempos y movimientos de las rutas y microrutas lo cual se refleja mejoramiento continuo y en menores costos.

• Los costos de la supervisión de la recolección y transporte se hacen menores cuando se debe verificar la calidad del servicio en zonas delimitadas en donde se conoce a quién corresponde la responsabilidad de prestar el servicio, con lo cual bajan los costos de transacción.

• Con el modelo de libre concurrencia habría mayor flujo de vehículos recolectores con los consecuentes problemas para la malla vial, el medio ambiente y la calidad de vida para la ciudad como resultado de los problemas de movilidad, emisión de gases y ruido.

• Se presentan economías de escala si la empresa que barre y limpia las calles es la que recoge los residuos domiciliarios en la misma área pues existen costos que se comparten y se evitan conflictos, puesto que no existe la posibilidad que los residuos domiciliarios se conviertan en residuos de barrido transfiriendo la responsabilidad de uno de los operadores a otro.

• Se aseguran los recursos para la prestación de actividades de barrido de calles y limpieza de áreas públicas, mantenimiento de zonas verdes, lavado del inmobiliario urbano, corte de césped, poda de árboles, recogida de escombros de las cuales todos los ciudadanos se benefician en igual medida. En el escenario de libre competencia se corre el riesgo de que ningún operador se haga responsable de todos esos servicios.

IX.4.2. Comportamiento de otros costos atribuidos a l servicio 1346

1346RUBIANO Néstor y AMADOR, Luis Eduardo, Un análisis de microeconomía aplicada al servicio de

aseo monopolio o libre competencia, Revista Contexto, Edición especial, n.20 octubre de 2004, Universidad Externado, pp. 29-53.

498

Siguiendo la definición de DOUGLAS NORTH los costos de transacción, son la suma de dos conceptos: el primero, es el costo asociado a la medición y verificación de los atributos de las mercancías transadas. El segundo, originado en la definición, protección y cumplimiento de los derechos de propiedad derivados de la transacción.1347 Para el caso que nos ocupa la mercancía negociada es el servicio de aseo. El comprador es el municipio y el vendedor una empresa. En Colombia, el municipio debe contratar a una tercera compañía, denominada interventoría encargada de verificar que el servicio está siendo suministrado según las condiciones del contrato suscrito entre las partes como antes lo señaló WILLIASON.

Los costos de transacción del municipio tienen que interactuar con dos

empresas, dos interventorías y dos interlocutores de su organización. Por lo tanto, no es necesario construir una formulación matemática para concluir que en situaciones de competencia los costos de transacción son mayores frente a una situación de monopolio. La experiencia colombiana demuestra que la normatividad exige una interventoría para cada contrato. Por tal razón, es conveniente suponer que a mayor número de empresas mayores costos de la interventoría. En segundo lugar, el volumen de documentación e información manejado por el municipio se aumenta. Finalmente, cada empresa operadora exige una atención personalizada lo cual incrementa el tiempo de personal del ente territorial en reuniones con ambas empresas operadoras. Las anteriores consideraciones permiten concluir que el costo de transacción crece paralelamente con el número de empresas operadoras en la ciudad. 1348

En cuanto a los costos de información la operación comercial del servicio es un conjunto de actividades que se componen de la facturación, el recaudo o la recepción de dineros producto de las facturas canceladas, la administración del dinero y su óptima distribución (efectivo versus inversiones financieras) y la atención al usuario de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias de los usuarios.

La facturación requiere bases de datos del catastro de usuarios que

contienen información sobre ubicación geográfica de los domicilios, clasificación de su estrato socioeconómico, nombre del propietario, estado de la cuenta a su cargo, peticiones, reclamos, dirección del predio, teléfono, identificación catastral, entre otras variables. Esta información permite imprimir facturas que luego son remitidas a los usuarios por correo y, luego, con la factura los usuarios se dirigen a las oficinas de los operadores o del sistema financiero y las cancelan. A continuación, los bancos abonan a las empresas los dineros recaudados, informándoles sobre la identificación de los clientes respectivos.

1347EGGERTSOON, Thrainn, El comportamiento económico y las instituciones, primera edición, Madrid,

Alianza 1995, y DOUGLASS, North Towards a Theory of Transaction, en Journal of Theoretical Politics, vol 2 n.4, 1990, pp. 355-367.

1348RUBIANO, Un análisis, Op. Cit., pp.35-36.

499

Para que la base de datos permanezca actualizada1349 el operador requiere un grupo de observadores de la ciudad que alimente la base y la actualice, estos son sus costos de información. Por su parte, tanto el municipio como los usuarios no tienen dudas sobre la responsabilidad en las deficiencias en la calidad del servicio: dirigen sus reclamaciones al prestador.

Cuando dos empresas deben recorrer la ciudad conociendo el número exacto de usuarios o inmuebles que finalmente deben facturar, los costos de información, al igual que los de transporte se expanden también de forma innecesaria, puesto que cada una de las empresas tendrá que adquirir y mantener una base de datos y software similar, ya que estima en alto valor su independencia y flexibilidad para poder acuatizarlo según sus requerimientos.

Adicionalmente, debemos asumir los mayores costos asociados a una

extensa y permanente contabilidad requerida para la redistribución del ingreso entre usuarios. Dado que estamos en competencia libre, los precios del servicio varían en el espacio y el tiempo, y por tanto, lo mismo ocurrirá con el valor de los sobreprecios y subsidios transferidos a lo largo y ancho de la ciudad. Respecto de los escenarios monopolista, el costo de información inevitablemente se incrementa el costo de la operación comercial.

Se puede concluir, en primer lugar, que el costo de transacción crece

paralelamente con el número de empresas operadoras en la ciudad y que cuando dos empresas recorren toda la ciudad, los costos de información en competencia, son mayores que en monopolio. En efecto, si cada empresa compra y mantiene su propio software, la conclusión es evidente. Si, por el contrario, las empresas deciden cooperar y compran un único software, entonces deben adicionarse los costos de transacción entre ellas, cuando menos, confección, atención y liquidación del contrato.

IX.4.3. Estructuras de mercado y redistribución del ingreso 1350

De conformidad con el RSPD el régimen tarifario está compuesto por metodologías, fórmulas, estructuras, facturación, valores y en general, todos los aspectos que determinan el cobro de las tarifas.1351 La Ley determinó que el régimen tarifario lo establecen las comisiones de regulación1352 y que éstas podrán establecer topes máximos y mínimos tarifarios de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas e igualmente podrán definir las metodologías para la fijación de tarifas orientadas por los criterios de solidaridad y redistribución.

Por solidaridad y redistribución se entiende que los usuarios de mayores

ingresos o estratos altos, ayuden a financiar a los usuarios de estratos bajos.1353 Esta transferencia de recursos se realiza cobrando a los primeros 1349IBÁÑEZ Albi, GONZÁLEZ, Páramo, ZUBIRI, Manuel, Economía Publica I, segunda edición.

Barcelona, Ariel, 2004, pp.90-92, Una condición necesaria para el funcionamiento eficiente de un mercado es la existencia de perfecta información

1350RUBIANO, Un análisis, Op. cit., pp. 39-40. 1351Artículo 86.4 del RSPD. 1352El Decreto 1524 de 1994, el Presidente de la República delegó en éstas la función de señalar

políticas generales de administración y control de eficiencia en los servicios públicos domiciliarios. 1353Desde el punto vista económico y legal el sistema tarifario tiene como objetivo garantizar que el

prestador publico o privado mantenga el equilibrio financiero, entre los usuarios que pagan una tarifa

500

una tarifa mayor al costo medio del servicio o un sobreprecio que cubra los subsidios asignados a los segundos como se señalo en el capítulo IV. El municipio dispone de un FSRI, que recibe sobreprecios y gira subsidios a favor de las empresas que, se supone, deben atender a usuarios de los estratos 1, 2 y 3. Aparece aquí un asunto de la mayor importancia que se erige en muy fuerte argumento contra la libre concurrencia, tal y como está planteado en este acápite.

Se trata de una falla del mercado que puede dejar sin servicio a un

número significativo de consumidores. En efecto, cuando las empresas se lanzan a la competencia, no encuentran mayor atractivo en atender clientes de los estratos 1, 2 y 3 y tienden a concentrar sus energías en la conquista de suscriptores de los estratos 4, 5 y 6 que no representan mayor riesgo de desfinanciación. En efecto, atender un usuario de los estratos altos es garantizar la inmediata recuperación del costo y utilidad de la empresa, además de acumular un sobreprecio que, si la empresa lo desea, puede ir a financiar subsidios a los pobres. Pero nótese que en un mercado libre las empresas no están obligadas a atender a estos últimos.

Por el contrario, atender a usuarios de estratos bajos implica el

recuperar solo una fracción del costo y ninguna utilidad, confiando en que se podrá capturar algún(os) clientes de los estratos altos a quienes extraerle el sobreprecio, equilibrando así sus finanzas, entonces, ¿por que razón las firmas se concentrarían en riesgoso mercado que una vez atendido genera déficit que es cubierto por un FSRI sujeto a un complicado proceso administrativo y que está en función del desequilibrio fiscal del Gobierno nacional?

Es conveniente señalar que la lógica de maximización de utilidades de

las firmas las conducirá a luchar, en primer lugar, por el mercado de los estratos altos garantizando su viabilidad financiera en el corto plazo. Luego, cuando perciben que han recaudado sobreprecios tendrán la opción de atender clientes de los estratos bajos. Si no desean hacerlo, sencillamente girarán los sobreprecios al FSRI asunto concluido. El resultado es un alto riesgo de racionamiento a usuarios pobres, cosa que el municipio debe evitar a toda costa, pues tiene la obligación legal de garantizar a toda la población su acceso servicio público de aseo.

Cuando existe la posibilidad de que una parte del mercado sea tomada

por un competidor y como resultado el costo de prestación del servicio aumente para el conjunto de usuarios (a pesar de que baje para un grupo particular), este ejemplo se denomina descreme (cream-off) del mercado de servicios como el del aseo y el de telecomunicaciones. Para el caso de Bogotá,1354 los operadores que entren al mercado se concentrarían en los estratos que cobren el costo medio o que tienen sobre precios como son el 4, 5, y 6 dejando sin servicio a los estratos 1,2 y 3. Es decir, el 80.46%, de los usuarios que recibe subsidio se quedaría sin servicio. En contraste, el número usuarios del restante 19,54% se entregaría a la competencia entre el sector privado como se aprecia en el cuadro 90.

y las empresas que mediante el recaudo prestan el servicio, lo que debe garantizar la recuperación de sus costos.

1354Véase, catastro de usuarios de octubre de 2001.

501

Tal hecho desvirtuaría el eje central buscado por el RSPD que

estableció porcentajes precisos de subsidios y sobreprecios a aplicar a cada estrato y tipo de usuario.1355 El modelo de subsidios cruzados determinó, de manera general para todos los servicios públicos domiciliarios, que el nivel máximo de subsidios a los estratos 1, 2 y 3, fuese del 50%, 40% y 15% del costo medio de suministro, mientras que, el sobreprecio a los estrato 5 y 6, y a los usuarios comerciales y residenciales fuese como máximo del 20% de dicho costo.

CUADRO 90

E s t r a t o U s u a r i o sP a r t i c i p a c i ó n p o r c e n t u a l

1 8 8 . 4 1 3 6 . 7 3 %

2 4 1 9 . 7 1 7 3 1 . 9 6 %

3 5 4 8 5 7 1 4 1 . 7 7 %

4 1 5 5 . 1 4 3 1 1 . 8 1 %

5 5 6 . 5 8 7 4 . 3 1 %

6 4 4 . 8 5 3 3 . 4 2 %

T o t a l 1 . 3 1 3 . 2 8 6 1 0 0 %

B o g o t á , u s u a r i o s p o r e s t r a t o y p a r t i c i p a c i ó n ( % ) 2 0 0 4

F u e n t e : C a t a s t r o d e u s u a r i o s U E S P , e n e r o d e 2 0 0 4 .

En suma ¿por qué competencia por el mercado y no en el mercado? En primer lugar, porque mediante el mecanismo se garantiza la cobertura del servicio en 100% y el operador factura el servicio a todas y cada uno de los usuarios. En segundo lugar, las ASE logran conseguir economías de escala y continuidad1356 propias del servicio después de mas de 40.000 habitantes con lo cual se consigue disminuir el costo medio. En tercer lugar, los problemas para redistribuir el ingreso a favor de los grupos más pobres de la población, es otro argumento a favor de la ASE, puesto que, un solo operador administra los subsidios cruzados. Los consumidores y el municipio tienen la certeza sobre la responsabilidad del manejo financiero del servicio.

Así mismo se logran otras eficiencias técnicas cuando los recorridos se

optimizan por cuanto los usuarios de cada empresa se encuentran adyacentes y la distancia entre ellos es mínima, tal hecho permite la calibración y el mejoramiento continuo de las rutas y así se reducen costos.

Los costos de supervisión y control de la recolección y transporte se hacen mucho menores cuando se debe verificar la calidad del servicio en áreas claramente delimitadas en donde se conoce exactamente a quién corresponde la responsabilidad de atenderlas.

Así mismo, se aseguran los recursos para la prestación de actividades

de limpieza de áreas públicas, mantenimiento de zonas verdes, de las cuales todos los usuarios se benefician; en el escenario de libre competencia se corre el riesgo de que ningún operador se haga cargo de las mismas.

1355Si bien la Constitución habla de usuarios de menores ingresos, en las Leyes 142 de 1994 y 188 de

1994 se precisó que los usuarios de los servicios públicos se clasificarán según estrato socioeconómico.

1356 Registra economías de continuidad al ser más barato tener un solo camión para que recoja todos los residuos de cada calle en vez de tener varios vehículos que cada uno recoja una parte de los residuos.

502

En conclusión, el reto para los municipios es estructurar un modelo

financiero y licitatorio que garantice ampliar la cobertura, otorgar subsidios, internalizar las externalidades, mejorar la calidad, conseguir economías de escala y continuidad, menores costos de transacción e información, mejores prácticas operativas y menores tarifas.

IX.4.4. Experiencias internacionales competencia en el servicio de aseo1357

La experiencia internacional indica que la competencia abierta en aseo urbano es más costosa que la prestación del servicio mediante contratos por parte del municipio como lo muestran los siguientes ejemplos:

E.S. Savas investigó los costos de cuatro alterativas: departamentos

públicos de saneamiento, contratistas privados, concesiones privadas y competencia abierta. Su evidencia empírica proviene de un trabajo realizado en 1975 sobre 1.378 comunidades seleccionadas como representativas en Estados Unidos. El autor encontró que las empresas públicas resultaban en 50% más costosas que los sistemas competitivos privados.

Una investigación de Peter Kemper y John Quigley en 1976, limitado a

ciudades del Estado Connecticut, encontró que los departamentos públicos de saneamiento costaban aproximadamente un 25% más que los contratistas privados mientras que las empresas privadas en libre competencia resultaban un 63% más caras que las agencias públicas.

Bárbara J. Stevens realizó la evaluación con 340 organizaciones para la

recogida de basura en Estados Unidos y encontró que los contratistas privados eran más eficientes que los departamentos públicos de saneamiento. Para ciudades de más de cincuenta mil habitantes los cálculos indicaron que: la contratación externa de los servicios resultaba un 25% más barata que si eran efectuados por reparticiones públicas y si se otorgaban en condiciones de competencia eran más costosas entre 26% y 48%.

Para 317 ciudades del Reino Unido Cubbin, Domberger y Meadowcroft

en 1985 encontraron que la recolección de residuos sólidos de organismos públicos ganadores de licitaciones en concesiones en competencia por el mercado eran tan eficientes como los contratistas privados. 1358

Se puede concluir que la experiencia internacional muestra que la

competencia en el servicio de aseo urbano, es el sistema más costoso de prestación del servicio mediante contratos entre el municipio y un particular en condiciones de monopolio. IX.5. PROPUESTA DE REGULACIÓN CON UN SISTEMA DE IND ICADORES

1357DONAHUE, Op. cit., capítulo IV. 1358ÁNGEL, Turk, Enrique, Condiciones generales de motivos que justifique la declaratoria de áreas de

servicio exclusivo. Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico 2003. p. 27.

503

De acuerdo con lo concluido en esta sección se analiza la necesidad de definir algunos parámetros que debe contener el contrato. La teoría institucional, para el caso del monopolio natural los clasifica en tres1359, según el término y el grado de definición. Para el caso que nos ocupa el contrato que más se adecua es el de contratos recurrentes de corto plazo (recurrent short term contracts) estos facilitan la adaptabilidad de las decisiones debido a la frecuencia de su renegociación o nuevo contrato, sin embargo, requiere que se mantenga la igualdad entre los posibles competidores en las siguientes subastas.

Es decir, la regulación de un monopolio natural constituye un contrato entre

un operador y un municipio que se realiza bajo información asimétrica, en consecuencia es necesario establecer reglas claras y fáciles de monitorear. Para lo cual propongo el manejo de un sistema de indicadores, el uso de un sistema de regulación por incentivos, el plazo del contrato, la forma de asumir los riesgos, la fijación de la tasa de descuento y unos indicadores que permitan medir la productividad.

IX.5.1. Selección de indicadores

Considerando que la relación entre el municipio y el operador se da en presencia de asimetrías de información en beneficio del consorcio que tiene incentivos para lograr ventajas de la relación contractual; por tal razón, se deben seleccionar los medios y evaluar los costos de minimizar dicha asimetría. Es decir, el municipio debe contar con mecanismos e indicadores que le permitan obtener en forma adecuada la información que requiere para desarrollar eficientemente su labor, aún cuando existen dificultades para obtenerla y verificarla.

Por lo tanto, el contrato entre el operador y el municipio, debe concebir

la solución conjunta de los problemas involucrados, por lo cual tiene que contemplar la relación básica entre los tres parámetros del servicio de aseo: la cantidad, la calidad y el costo del servicio que comprende los gastos en que se debe incurrir las empresas, para la operación, mantenimiento e inversión, en concordancia con los dos requisitos iníciales.

El establecer una regulación del contrato por incentivos pone énfasis en el

mejoramiento continuo de los niveles de calidad del servicio y de eficiencia en la gestión empresarial a través de metas de indicadores de gestión. Lo que permite realizar -empresa por empresa - el seguimiento de mejoras y que al mismo tiempo posibilita tener una visión panorámica acerca de la evolución del servicio en su conjunto. Es necesario establecer parámetros e indicadores entre el nivel de la calidad actual de la empresa y la calidad establecida, entre la cobertura existente y la deseada, teniendo en cuenta que la empresa tiene un nivel tarifario que tiene como objetivo principal cubrir una estructura de costos y generar un flujo de caja que permita apalancar la inversión necesaria para mejorar el servicio.

1359Contratos definidos por Stigler como incompletos y recurrentes.

504

Para que una selección de indicadores resulte útil es conveniente: El primer lugar, identificar cuáles son las variables relevantes desde el punto de vista de la acción reguladora y, en segundo lugar, analizar dichas variables desde una perspectiva dinámica de tal manera que se pueda prever la dirección de los cambios necesarios a efecto que la entidad reguladora pueda dar señales apropiadas para la acción requerida.

Resulta relevante efectuar comparaciones tomando en cuenta aquellos

factores que afectan los costos de administración, operación y mantenimiento, y que pueden ser controlados por la firma y que por tanto, afectan su nivel de desempeño relativo, y así lograr comparaciones equilibradas a través de indicadores. La relación entre indicadores y la situación financiera de la empresa tiene un significado práctico puesto que permite establecer un nexo claro entre el cumplimiento de las metas de calidad, cobertura, continuidad y eficiencia y las posibilidades de financiar la inversión necesaria para lograrlo.

La construcción de indicadores requieren algunas características para que

resulten eficientes, entre las cuales se cuentan las siguientes: En primer término, que sean integrales, lo cual implica que incluyan otros aspectos los técnicos, los operativos y comerciales que reflejen el comportamiento de la firma. En segundo término, cuantificables, es decir, de fácil seguimiento y medición en términos numéricos o de porcentajes que permitan su registro. En tercer término, flexibles deben estar en capacidad de adaptarse a las condiciones cambiantes de la empresa. En cuarto término, comprensibles, deben ser elaborados con claridad1360 y en quinto término, permitir establecer un nexo entre la expansión de la cobertura y las posibilidades de generación de flujo de caja para financiar la inversión necesaria para conseguirlo.

Igualmente, se recomienda que dichos indicadores sean de carácter

trimestral para examinar la situación y tomar las acciones que maximicen la probabilidad de cumplir con las metas previstas y no permitan disminuir la calidad del servicio o desmejorar la fragilidad financiera de las firmas. Es evidente que al observar los estados financieros los principales componentes en la estructura de costos de las empresas están asociados al relativo peso de la carga laboral y los altos niveles de endeudamiento y el alto costo de mantenimiento, en contraste con la baja inversión.

Por lo tanto, el ente regulador deberá pedirle al municipio en el pliego de

condiciones, que señale la obligación por parte del operador del seguimiento y construcción de unos indicadores financieros, operativos, de calidad, de continuidad, de servicio al cliente, de eficiencia, con el fin de obtener a través de éstos, instrumentos para exigir al contratista mayores niveles de eficiencia y eficacia en el desarrollo de su función.

IX.5.2. Especificaciones de las contingencias

El municipio y el operador deberán dejar claramente establecidas en las condiciones de la contratación que las contingencias que asumiera el

1360Gómez José Eduardo Figueredo, Alternativas de organización y administración para los servicios

públicos de acueducto y alcantarillado, ESAP, documento 0197.Págs. 111 y 112.

505

concesionario en el evento en que se presenten. Para la estimación de los riesgos se utilizará la metodología y normatividad existente sobre el tema. Es decir, de acuerdo con el Decreto 423 de 20011361 que determinó que el Fondo de Contingencias Contractuales de las Entidades Estatales atenderá las obligaciones contingentes que contraigan las entidades, en relación con los sectores de agua potable y saneamiento básico.

Igualmente, el DNP, mediante los documentos CONPES 31071362 y

3133 de 2001 establece e identifica los riesgos de construcción, de operación, de mercado o comercial, financiero, cambiario, de adquisición de predios, de carácter ambiental de fuerza mayor y regulatorio en esta clase de proyectos. El DNP define una contingencia cuando un activo o un pasivo pueden valorizarse o desvalorizarse según la ocurrencia de ciertos hechos futuros. Esto se ve en la asignación de los riegos para el caso del servicio de aseo y se pueden identificar como los riesgos de mercado o comercial, el financiero, y el regulatorio; mientras, se descartan por la clase de proyecto, los riesgos de construcción, de operación, cambiario, de adquisición de predios, de fuerza mayor y los de carácter ambiental. Para el caso del servicio de aseo, se pueden identificar los siguientes pasivos contingentes:

IX.5.2.1. Riesgo por ajustes por reestratificación

El riesgo se presenta cuando los ingresos del proyecto difieren de los esperados, originados en eventos como los ajustes por reestratificación. El riesgo comercial de presentarse rompe la ecuación de equilibrio económico y financiero del contrato, puesto que se basa en un flujo de caja estimado a partir de los valores tarifas y un número de usuarios con su respectivo estrato definido esta última previamente por la autoridad catastral. Sin embargo, el documento CONPES 3107 establece que la reestratificación socioeconómica, que afecte la estructura de ingresos de los contratos, debe ser asumida por la entidad territorial responsable de su definición.

IX.5.2.2. Riesgo cartera

El pasivo contingente, originado por el riesgo de la gestión comercial del servicio de aseo estará bajo la responsabilidad de los operadores privados que asumirán todas las funciones relacionadas con el cobro del servicio como: administración del catastro de usuarios, liquidación, facturación, cobranza, recaudo y recuperación de cartera. La empresa establecerá una estructura organizacional con una dotación adecuada tanto de recursos humanos como físicos para adelantar y cumplir con todas acciones necesarias para administrar adecuadamente la cartera, tendiente a la recuperación de la misma.

IX.5.2.3. Riesgo de demanda 1361MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO, Decreto 423 de 2001, por el cual se reglamentan

parcialmente las Leyes 448 de 1998 y 185 de 1995, el artículo 1: “(...) El régimen de Obligaciones Contingentes de las Entidades Estatales tiene por objeto la implantación de un sistema para su manejo basado en un criterio preventivo de disciplina fiscal.

1362DNP, CONPES 3107 de abril de 2001, Política de manejo de riesgo contractual del estado para procesos de participación privada en infraestructura.

506

Las posibles pérdidas originadas frente a variaciones de la demanda las asumirán los concesionarios, teniendo en cuenta que con la zona de monopolio se debe mantener la cobertura a los usuarios existes y a los demás suscriptores que ingresen al sistema como consecuencia del crecimiento vegetativo de la población o por razones de migración voluntaria o forzosa.

507

IX.5.2.4. Riesgo jurídico y regulatorio

Al tratar sobre los riesgos o los pasivos contingentes de carácter jurídico bajo la modalidad de ASE pueden identificarse otros riesgos que se originan en la aplicación y alcance que le den las autoridades judiciales a las disposiciones que rigen el contrato, en particular cuando las mismas sean demandadas por ilegalidad. En el evento de prosperar la acusación y originar la desaparición de la norma, se tendría que modificar del contrato. Igualmente se presenta riesgo de aplicación cuando la interpretación de las disposiciones que se aplican a los contratos resulta distinta y por lo tanto, da lugar a disputa entre las partes y dependerá de la decisión de los jueces. Sin embargo, los riegos jurídicos son inherentes al desarrollo del contrato y sólo pueden ser mitigados en la medida en que las partes dejen establecidas los mecanismos de solución de controversias establecido por la Ley.

Igualmente, los pasivos contingentes originados por inestabilidad jurídica derivada de modificar los términos que rigen los contratos al momento de su celebración, el ordenamiento legal colombiano ha atenuado tal eventualidad acogiendo principios del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, según el cual el contrato se sujeta a por la legislación vigente al tiempo de su celebración. Así mismo, el Decreto 891 de 2002 en su artículo 10 preceptúa que "en los documentos que se elaboren para la contratación por parte de los municipios y distritos de la prestación de las actividades del servicio público de aseo, se deberá dejar expresa constancia de que serán aplicadas las normas legales, reglamentarias y regulatorias vigentes al momento de la celebración del contrato respectivo".

IX.5.3. Plazo del contrato

El plazo del contrato no debe ser largo para evitar la posibilidad que disminuya la calidad del servicio. Dado que los municipios requieren alcanzar una cobertura del 100% y los contratistas deben operar con equipo nuevo, se recomienda como período del contrato como mínimo el tiempo que la maquinaria y equipo, en condiciones normales de mantenimiento, se deprecia de acuerdo a la legislación colombiana, es decir, siete años, con lo cual en ese tiempo el sector privado tiene la posibilidad de recuperar su inversión.1363

IX.5.4. Fijación de la tasa de descuento

Como bien lo señala la CRA “para incentivar la participación de capital en algún negocio, es necesario garantizar una rentabilidad al capital, similar a la que podría obtener el inversionista en otro sector de riesgo comparable.”1364Es decir la tasa de beneficio que espera un inversionista en el sector de aseo deberá ser por lo menos igual a la de otros sectores de la economía con riesgo similar. Para el servicio de aseo el cálculo del costo de capital definido por la CRA en el año 2006 para el sector de aseo es del 13,92 sin embargo, teniendo en cuenta que se otorga un área de servicio exclusivo

1363ÁNGEL, Op. cit., 1364CRA, metodología de costos y tarifas para el servicio público de aseo, Op. cit., p. 132.

508

con un mercado cautivo, se recomienda utilizar para todos los flujos financieros una rentabilidad de 10%1365 a partir del resultado de WWCC.1366

IX.5.5. Viabilidad financiera

Es necesario que cada zona de las ASE presente una estructuración económica con criterios de viabilidad financiera, para lo cual se requiere un análisis detallado del flujo de ingresos versus los costos operativos, financieros y de inversión del servicio, entre otros costos, donde se demuestre el equilibrio financiero de la concesión y el balance entre contribuciones y subsidios.

Es necesario tener en cuenta que si bien se está concesionado un solo

servicio, se espera celebrar tantos contratos como zonas potencialmente adjudicadas a los distintos proponentes. Para lo cual cada zona deberá contemplar diferentes distribuciones de riesgos, cálculos sobre los aspectos tributarios, volúmenes de inversión, responsabilidades y niveles de rentabilidad. Por lo tanto, cada contrato y por ende cada zona deberá contar con su respectiva estructuración y simulación en forma independiente.

IX.5.6. Indicadores de eficiencia y productividad 1367

El concepto de productividad no solo se refiere a la eficiencia microeconómica en términos de costos, producción o de rentabilidad financiera, si no que apunta a resaltar la generación de valor agregado en las unidades productivas como fuente de acumulación. La única forma de generar mayor rentabilidad en las empresas de aseo es por esta vía. La productividad se define como una mejora en la eficiencia entre el producto obtenido y los factores de producción utilizados, (Capital físico y humano, recursos naturales y conocimientos tecnológicos). Los aumentos de la productividad permiten a un operador prestar el mismo servicio, utilizando menos recursos a los usados por firmas similares. Dicho cociente se aproxima al concepto de productividad total de los factores que se utiliza en los modelos de crecimiento1368 y se define formalmente así:

Xi Bi / Yi Ai PMFn

1i

n

1i∑∑

==

= Donde:

Yi Ai n

1i∑

=

Yi servicios o productos los de ponderada suma la es

Xi Bin

1i∑

=

Xi factores los de ponderada suma la es

La productividad mide que tan eficientes son los factores productivos

(trabajo y capital) en la producción de un bien y servicio. Esta definición técnica está representada por la siguiente ecuación:

1365Véase con otros argumentos de Ángel Turk, Enrique, Condiciones generales de motivos que justifique

la declaratoria de áreas de servicio exclusivo. Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico 2003.

1366Weighted Average Cost of Capital, costo promedio de capital ponderado. 1367COELLI, Tim, Una introducción a las mediadas de eficiencia, Op. cit., capítulos 2 y 3. 1368 Sala I Martin X, Lecture Notes on Economic Growth, New York. McGraw-Hill, 2000.

509

Productividad = Producto / Insumo. De donde se derivan tres medidas de productividad:

• Productividad laboral = producción / trabajo • Productividad del capital = producción / capital • Productividad total de los factores = producción / trabajo + capital

La composición del valor agregado1369puede ser usada para establecer la

eficiencia de una empresa. Tal indicador permite a la firma tomar decisiones acerca de aspectos tales como la reducción de costos y la intensidad de capital. En otras palabras, indica cómo puede aumentar la productividad llevando a mayores niveles de utilidades. El valor agregado también permite establecer la relación entre la remuneración a los trabajadores y la eficiencia de la empresa y pueden asociarse con otros indicadores de productividad de los factores trabajo1370 y capital.1371

La mayor productividad impacta en forma positiva a cada uno de los

agentes, el incremento de ésta genera menores costos que pueden ser usados para reducir las tarifas y mejorar los salarios mientras que el resto puede ser asignado a nuevas inversiones. Cualquiera que sea el indicador de productividad utilizado puede ser evaluado comparándolo con algunos puntos de referencia. La productividad puede ser expresada en términos de unidades físicas: toneladas de basura dispuesta, kilómetros barridos por unidad de insumo o en tasas de crecimiento mediante el cambio porcentual de un período a otro.

En general, la construcción de indicadores de productividad permite a la

empresa de aseo disminuir sus costos y por esa vía incrementar su flujo de caja mejorando su gestión financiera y el aumento de la inversión. Estos indicadores son sencillos de tal forma que no imponen obligaciones adicionales de información a las empresas más allá de las que éstas requieren dentro de su operación.

Por lo tanto, se recomienda incorporar en el contrato una batería de

indicadores de eficiencia para el sector de aseo con el fin de establecer unos parámetros que permitan medir el desempeño del contrato. Estos indicadores parten de reconocer que existen heterogeneidades en las empresas, entre diferentes regiones y ante distintas condiciones.

Es decir, las ASE pactadas mediante contratos tienen por objeto

asegurar que de conformidad con los principios legales en materia de servicios públicos, los entes territoriales tengan los mecanismos e instrumentos necesarios para orientar y controlar la gestión comercial y operación del

1369El valor agregado es la diferencia entre el ingreso generado por la prestación del servicio de aseo y el

costo de los insumos utilizados para su producción se calcular mediante dos métodos: 1. ventas totales - materiales y servicios adquiridos. 2. costo laboral + intereses + impuestos + depreciación + utilidades.

1370Competitividad del costo laboral se define como valor agregado / costo laboral y costo laboral / # de trabajadores.

1371 Valor agregado por pesos de capital = (valor agregado / capital) * (capital / número de trabajadores). Esta relación muestra el balance entre dos indicadores de productividad que pueden ser obtenidos optimizando el nivel de capital por trabajador o la intensidad en capital de las operaciones.

510

servicio de aseo, de tal manera que pueda alcanzar sus objetivos sociales, dentro de un marco de mejoramiento continuo de calidad, productividad y equilibrio financiero.

El municipio debe especificar las normas mínimas de calidad de los

servicios y las respalda mediante un sistema de sanciones legales y económicas, pagaderas en caso de incumplimiento a los clientes afectados. Incluso otros enfoques más rigurosos, establecen metas para la calidad de los servicios y, el regulador ajusta periódicamente las tarifas permitidas utilizando una fórmula preestablecida, una de cuyas variables es el nivel de calidad o continuidad del servicio ofrecido. El modelo de contrato establece normas de calidad y establece parámetros mediante indicadores sobre variables claves del servicio, como atención al cliente, confiabilidad, cobertura y continuidad del servicio.

Por tales razones, se requiere diseñar unos indicadores ponderados de

eficiencia, de productividad, de gestión, de comportamiento financiera, que incluyan análisis estadístico y financiero e involucre la estructura de costos, en los rubros de administración, operación y mantenimiento, teniendo en cuenta la asignación de subsidios cruzados, las especificidades del servicio de aseo y el aumento de la cobertura.

La construcción de indicadores requiere de algunas características para

que resulten eficientes, entre las cuales se cuentan las siguientes: en primer término, que sean integrales, lo cual implica que incluyan aspectos técnicos, operativos, financieros, comerciales, entre otros que reflejen el comportamiento de la firma. En segundo término, cuantificables, es decir de fácil seguimiento y medición en términos numéricos o de porcentajes que permitan su registro. En tercer término, flexibles deben estar en capacidad de adaptarse a las condiciones cambiantes de la empresa y en cuarto término, comprensibles, deben ser elaborados con claridad.1372

Dependiendo del tipo de contrato se pueden construir indicadores

diarios, semanales o mensuales, discriminados por tipo de servicio: barrido, recolección domiciliaria, escombros, barrido, grandes productores, patógenos, poda y corte de césped. Por clase de residuo: sólidos, orgánicos, inorgánico, peligrosos, reciclables. Por clase de productor: residencial, no cobro, pequeño productor, gran productor, gran y pequeño productor de patógenos. Por clase de petición, queja, reclamo (en adelante PQR). Por tipo de reclamo en cada componente del servicio: recolección domiciliaria, barrido, escombros, desperdicios en la vía, servicio incompleto, recolección de patógenos, poda separador, operación comercial. Por zona geográfica: centro, sur, norte, oriente y occidente. Por tipo de estrato. Se recomienda construir indicadores que permitan ver la evolución del servicio, donde se destacan los de gestión, de cobertura, de continuidad, de calidad, de productividad, de eficiencia y financieros como los reseñados en el anexo 1.

1372GÓMEZ, Eduardo, Alternativas de organización y administración para los servicios públicos de

acueducto y alcantarillado, Documento de trabajo 0197, ESAP, 2003, pp. 111-112.

511

En suma, con el propósito de que el contrato entre el municipio y el operador sea exitoso se recomienda tener en cuenta los siguientes elementos: primero, que el concesionario asuma las contingencias como ajustes por reestratificación, cartera y cambios en la demanda. Segundo, el municipio deberá en el pliego de condiciones exigir la información para el seguimiento y construcción de indicadores financieros, operativos, de calidad, de continuidad, y de eficiencia con el fin de obtener a través de estos, instrumentos para exigir al operador mayores niveles de eficiencia y eficacia en el desarrollo de su función.

IX.6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

Con base en los resultados expuestos se concluyó que si el supuesto

inicial de los objetivos del regulador -mejor servicio la menor tarifa-, para el caso colombiano, tenemos que ningún esquema regulatorio por sí solo tiene esos incentivos, que sumado a las características del sector en términos de información asimétrica, escaso desarrollo contable, riesgos de captura del regulador, presencia de rent seekers, nuevas definiciones del servicio e inestabilidad normativa, la estructura tarifaría se demostró que la estructura tarifaría es una condición necesaria, pero no suficiente para la regulación óptima de un monopolio.

En la segunda sección se concluyó que para superar las limitaciones

propias de la teoría económica del monopolio natural, se han generado alternativas institucionales, que además, de incluir las características de esta estructura, contemplan, el mecanismo de subastas de licencias o concesiones competitivas que implican la realización de una licitación periódica abierta para adquirir el derecho a prestar un servicio en una zona. El mecanismo puede llegar a mejorar el excedente social gracias a la creación de un ambiente competitivo por el mercado, al conseguir el traslado de rentas a los consumidores.

Esta metodología regulatoria podría ser expedita y basada a la definición

en cuanto a las exigencias de cumplimiento de estándares de calidad y régimen tarifario. El Estado sólo debe crear las condiciones institucionales para que se generen la mayor competencia en las propuestas, establecer los ajustes tarifarios y el periodo de tiempo que dura la exclusividad.

Es decir, la libre competencia no se produce en el mercado, sino por el

mercado, lo que significa que habrá competencia en un momento del tiempo, pues en el Concurso o Licitación, la ciudad debería fijar una tarifa media máxima para el servicio y otorgar la exclusividad a la(s) firma(s) que ofrezca(n) la menor tarifa en cada zona(s), dadas una calidad y unas frecuencias del servicio, también fijados por la Administración Municipal.

En la cuarta parte, se concluyó que en un escenario de competencia,

con un precio tope de eficiencia técnica y operativa y fijado por el regulador, las empresas competidoras no pueden darse el lujo de acudir a todos y cada uno de los domicilios de la ciudad. Como vimos, ello implicaría un riesgo: perder el costo del viaje o ganar una fracción de ese costo. La hipótesis es que las

512

empresas asumirán el riesgo solo si tienen la perspectiva de conducir a la quiebra a su oponente (vía guerra de precios) en el corto plazo. Luego de ello, la empresa victoriosa impondrá nuevamente el precio máximo permitido por el regulador. El resultado final es un monopolio. Si por el contrario, las empresas competidoras detentan similar poder financiero, como para sostener una prolongada guerra de precios, lo más probable es que terminen por repartirse el mercado en zonas de monopolio e imponer el precio fijado por el regulador.

La competencia por el mercado o situación de otorgamiento de ASE es siempre menor al costo que se tendría en condiciones de libre acceso al mercado, en efecto, en el proceso el operador optimiza sus operaciones, al reducir al mínimo los costos medios, costos de transacción e información. Los consumidores y el municipio tienen plena certeza sobre la responsabilidad en el servicio.

Así mismo, los problemas para redistribuir el ingreso (vía tarifas) a favor

de los grupos más pobres de la población, es otro argumento en contra de la libre competencia, como en ese escenario las empresas no están obligadas a atender a los usuarios de menores ingresos, existe una alta probabilidad de dejar desatendidas extensas zonas de las ciudades colombianas. Los usuarios desatendidos optarán por quemar sus residuos, o arrojarlos a fuentes de agua, lotes baldíos o, sencillamente, a la vía pública. Tarde o temprano el municipio deberá acudir a recogerlos.

Se analizó cómo en la prestación del servicio en condiciones de

competencia existe la posibilidad de que una parte del mercado sea tomada por un agente y, como resultado el costo de prestación del servicio aumenta para el conjunto de usuarios a pesar de que baje para un grupo particular; la literatura denomina este hecho como “descreme”. También se demostró que la regulación de un monopolio natural constituye un contrato entre un operador y un municipio que se realiza bajo información asimétrica, en consecuencia, es necesario establecer reglas claras y sencillas de monitorear.

En consecuencia, recomiendo en forma novedosa tener en cuenta para

que sea exitoso el contrato entre el municipio y el operador, primero, que las contingencias las asuma el concesionario como son ajustes por reestratificación, cartera y cambios en la demanda. Segundo, el municipio deberá en el pliego de condiciones exigir la información para el seguimiento y construcción de unos indicadores financieros, operativos, de calidad, de continuidad, de servicio al cliente, de eficiencia, con el fin de obtener a través de estos, instrumentos para exigir al operador mayores niveles de eficiencia y eficacia en el desarrollo de su función.

Por último, de acuerdo con las anteriores consideraciones una de las

conclusiones más relevantes del capítulo es recomendar un esquema de regulación "híbrido" para el servicio de aseo en condiciones de monopolio, que recoja, para la regulación de precio techo, la fijación de una tasa de descuento, la identificación de unos riesgos y la constitución de unos incentivos y unos indicadores de eficiencia y productividad.

513

Fundamentado en las anteriores consideraciones, recomiendo a los entes territoriales organizar la prestación del servicio de aseo de lo siguiente manera debe otorgar zonas de monopolio por un período de alrededor de siete años en el servicio de recolección domiciliaria a usuarios residenciales, así como en el servicio de barrido y limpieza del espacio público (vías, andenes, alamedas, parques, plazas, corte de césped etc.). No obstante, para la adjudicación de ASE, los municipios deberán tener en cuenta los intereses de diversos grupos sociales como: los sindicatos, los usuarios, los proponentes y los costos de transacción en la elaboración de los términos de referencia y contratos que ello.

514

ANEXOS CAPÍTULO IX

INDICADORES DEL SERVICIO DOMICILIARIO DE ASEO

1. Indicadores de calidad del servicio

La variable calidad se podría cuantificar a través de los siguientes indicadores.

• Indicador de cumplimiento de horario de recolección1373 = número de viajes de recolección/ total viajes de recolección en el período

• Indicador de frecuencia de barrido = longitud barrida / longitud de barrido programada

• Indicador de cumplimiento de horario de barrido1374 = número de viajes de barrido / total de viajes de barrido programado.

• Indicador de frecuencia de corte del césped = número de cortes programados / total de cortes.1375

2. Indicadores de cobertura del servicio

• Cobertura usuarios = número de usuarios con servicio / total de usuarios • Cobertura predios = número de predios con servicio / total de predios • Cobertura del servicio en zonas de expansión = (número de usuarios

efectivos) / total de predios en expansión) • Cobertura = residuos recogidos / total de residuos recogidos. • Cobertura usuarios = número de domicilios atendidos en recolección y

transporte / total de domicilios. • Cobertura de recolección área urbana = área de servicio / total área

urbana. • Cobertura barrido en áreas = área urbana con servicio de barrido / área

urbana total). • Cobertura barrido en vías = Kmts lineales de barrido / total Kmts lineales.

3. Indicadores de continuidad del servicio

• Continuidad del servicio1376 = {1 - (Di x Ui) } / (Up x D) x 100 % Donde:

Di = Número de veces en que no se prestó el servicio en la zona i, con respecto a las frecuencias del contrato de condiciones uniformes.

Ui = · de usuarios de la zona i. D = Número de veces al año en que se debe prestar el servicio. Up = · total de usuarios.

• Continuidad del servicio en recolección y transporte1377 = (# de usuarios atendidos * 1561378) – (días que no se presta el servicio al año * usuarios atendidos) / (usuarios atendidos * 156) * 100.

1373 El servicio de recolección se prestará en los horarios definidos y teniendo en cuenta las

características de cada zona, el clima, la optimización de los equipos, la movilidad urbana. 1374El tiempo de retraso se determinará por micro ruta, y se tomará a partir de la hora de salida

programada para la labor de recolección de las bolsas producto del barrido, comparada con la hora de salida.

1375 La unidad medida para esta área seré en metros cuadrados. 1376 CRA, Resolución CRA n.16 de 1996, definido por los Planes de gestión.

515

4. Indicadores de gestión comercial del servicio

• Reclamos de facturación = # de reclamos recibidos por facturación / # facturas emitidas* 100.

• Reclamos facturación = # reclamos facturación / # de facturas expedidas. • Tiempo de espera en días para la atención de solicitudes de servicio. • Tiempo de espera en minutos para atención de reclamos por ventanilla. • Atención reclamos servicio = suma (fecha solución reclamo - fecha

reclamo) / numero de reclamos. • Tiempo de espera en ventanilla = tiempo de espera en minutos para

atención de reclamos por ventanilla. • Tiempo de espera días semanas = tiempo de espera en días para la

atención de solicitudes de servicio. Reclamos en la facturación1379

Donde: QRAFU = No. de quejas respondidas a favor del usuario.1380 RR = No. de recursos de reposición resueltos a favor del usuario.

SAP = No. de silencios administrativos positivos. RASSPD = No. de recursos resueltos por la SSPD a favor del usuario

Tr = Total reclamos.

• Indicador de solución de PQR = Total de PQR solucionadas mes / Total de PQR recibidos mes.

• Continuidad en la entrega de facturas1381 Donde1382: DAPK = Días de anticipación con los cuales se entrega la factura. UK = Número de usuarios del Késimo grupo. NG = Número de grupos de usuarios por ciclo de facturación. UT = Usuarios totales.

5. Indicadores de gestión ambiental

• Promedio de kilogramos por habitante = residuos generados total (kg) /

total población (kg/per cápita) • Residuos dispuestos: cantidad de residuos sólidos dispuestos / total

residuos sólidos.

1377Es necesario señalar que el operador no puede compensar el incumplimiento incrementando el

servicio en otro periodo. 1378De acuerdo con la Resolución CRA 151 de 2001 artículo 4.2.2.1 el servicio estándar para el

componente de recolección y transporte tiene una frecuencia de tres veces por semana. 1379CRA, proyecto de Resolución CRA de 2002, por la cual se adiciona la resolución CRA n.151 de 2001,

en relación con el establecimiento de descuentos y reparación a los usuarios por el incumplimiento en normas de calidad del servicio de aseo, www.cra.gov.co, [citado 20 diciembre de 2006], pp. 1- 43.

1380 Excluye las solicitudes de reclasificación presentadas por primera vez por un usuario. 1381 La factura deberá ser entregada al usuario con una antelación de cinco días hábiles a la fecha de

pago. 1382CRA, proyecto de Resolución CRA de 2002, Op. cit., mimeo, p. 16.

Tr

RASAPRRQ SSPDRAFU +++= ∑

5*

*1

15 UT

UDAPi

NG

KKK∑

=− =

516

• Indicador de cumplimiento del plan de manejo ambiental1383 = número de actividades del plan ambiental / total actividades del plan ambiental.

• Costo unitario de residuos orgánicos o inorgánicos aprovechados = costo de aprovechamiento inorgánico y orgánicos / costo total del servicio.

• Aprovechamiento de residuos orgánicos o inorgánicos = ingresos producidos aprovechados / ingresos del servicio. (tn/$)

• Porcentaje de residuos aprovechados: residuos sólidos inorgánicos e orgánicos aprovechados / total residuos recolectados.

• Vida útil del relleno sanitario = capacidad disponible – residuos dispuestos.

• Porcentaje de usuarios que reciclan = número de usuarios que reciclan / total usuarios.

6. Indicadores técnicos

Los indicadores que se recomiendan a continuación son de mucha

utilidad para analizar la eficacia y eficiencia de las empresas sobre su rendimiento laboral y aprovechamiento del material generado.1384

• Eficiencia laboral = costo total / toneladas de basura recogida o kilómetros lineales barridos.

• Eficiencia laboral = costo de personal / toneladas de basura recogida o kilómetros lineales barridos.

• Rendimiento personal = residuos sólidos recolectados / número de operaciones en recolección y transporte.

• Longitud total de barrido = longitud de vías con barrido manual + longitud de vías con barrido mecánico

• Concentración de residuos sólidos recogidos en barrido y limpieza / longitud total de barrido (ton / Kmts.)

• Rendimiento barrido manual = longitud de vías con barrido manual / numero de operarios de barrido

• Rendimiento barrido mecánico = longitud de vías con barrido mecánico / número de operarios de barrido

7. Indicadores de incumplimiento

De acuerdo con el proyecto de Resolución de la comisión1385 se

establecieron unos indicadores de calidad - penalidad en la prestación del

1383Los operadores del sitio de disposición final deberán tener un plan de manejo ambiental acorde con la

normatividad vigente, constituye incumplimiento el no desarrollarla. 1384PIRAQUIVE Gabriel y VÁSQUEZ Bibiana, Seminario Internacional, Experiencia Colombiana en la

Prestación de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado por parte del Estado, DNP. Véase Gitman Lawrence Administración Financiera, Harla, México. Análisis Financiero Planeación y Control, Walter Wilson. Mimeo Universidad de los Andes, y BERNAL, César, y AMARÍS, Ricardo, Entendimiento de necesidades, proyecto indicadores servicios de aseo, alumbrado público, cementerios y plazas de mercado, informe de consultoría Inteligencia de Negocios, UESP 2002 y algunas recomendaciones personales.

1385CRA, Resolución CRA de 2002, por la cual se adiciona la resolución CRA 151 de 2001, Op. cit, p. 30. Es necesario señalar que la construcción de estos indicadores propuestos aumentan los costos de transacción del servicio, por la gran cantidad de información que es necesario procesar.

517

servicio de aseo.1386 Donde los operadores tienen la obligación de dar solución oportuna a las peticiones, quejas y reclamos de los usuarios en los siguientes tiempos: Para recepción de quejas en la oficina y para reclamos asociados a operación del servicio se considera incumplimiento la demora de más de 30 minutos y su no atención dentro de las siguientes 6 horas a la presentación de esta respectivamente.1387 Para quejas asociados a la comercialización se incumple cuando la respuesta es superior a 15 días.1388

De otra parte, los descuentos tarifarios en favor de todos los usuarios,

derivados de un deficiente servicio se calcularán de acuerdo con la siguiente fórmula:

El nivel de descuento tarifario colectivo (DcTfi), DcTfi = CPi x Σ[ αj (1 - Ij)] x Fgrd

CPi = Costo de prestación del servicio del estrato i.

αj = Factor de ponderación de la participación del respectivo componente del servicio j, dentro de la estructura de costos del servicio. Ij = Valor de los indicadores seleccionados indicadores 1 a j. Fgrd = Factor de ponderación que representa la participación del respectivo componente del servicio j dentro de la estructura de costos del servicio.1389

Así mismo, la resolución contempla las reparaciones a favor de los

usuarios individuales por deficiencias en la prestación del servicio así: Repari = CPi x αj

1390 x (1+FSC) x (1 - Ij) x Fgrd1391 Donde:

Repari = reparación FSC =factor de sobre costo, en que incurre un usuario por el servicio no

prestado.1392 Ij =Valor del indicador de calidad seleccionado

8. Indicadores de viabilidad financiera

En la operación financiera es necesario construir un sin número de indicadores: uno que relacione los costos y los ingresos operacionales y suministre una visión de la firma. Dos indicadores permiten analizar dichas tendencias como son ingreso y costo por tonelada y otro asociado con la intensidad y costo de personal con el fin de monitorear los costos y pasivos laborales y otros sobre la financiación.

1386Las actividades incluidas son recolección, barrido y limpieza de vías y áreas públicas, transporte y

disposición final, incluyendo las actividades comerciales y de aprovechamiento. El régimen no se aplica a las actividades relacionadas con servicios especiales de aseo y a grandes productores.

1387De acuerdo con los requerimientos de los Decretos 605 de 1996 y 1713 de 2002. 1388De acuerdo con el Código Contencioso Administrativo. 1389El componente podrá ser revisado y ajustado por CRA. 1390 Ponderación de �i por servicio: Frecuencia de recolección = indicador 1 – 1, 56,9%, indicador 3 – 1,

indicador 6 – 2, Frecuencia servicio de barrido =14,1%, indicador 8 – 1, Reclamos justificados por facturación =10,0%, Cumplimiento del plan de manejo ambiental en el sitio de Disposición final =19%

1391 Con base en el plan para la implantación del régimen, se propone un valor de FGRAD de 50% para el primer año, y del 100% a partir del segundo año.

1392Lo cual tiene en cuenta las economías de escala, daño emergente y lucro cesante en que se hace incurrir al usuario

518

• Costos Operacionales / Ingresos Operacionales. Una empresa que reduzca el indicador sin afectar las metas de calidad y cobertura esta mejorando su eficiencia.

• Ingreso operacional por tonelada. Esta cifra permite ver los efectos de la gestión empresarial en términos de eficiencia.

• Ingreso por toneladas dispuestas y costo por toneladas dispuesta. Esta cifra permite medir la recuperación del costo del servicio.

• Costo de personal / ingresos operacionales. El indicador muestra el impacto de los costos laborales en la situación financiera de la empresa. Sin embargo, es conveniente analizar otros indicadores que permiten

establecer la viabilidad financiera de la firma como los siguientes:

• Razón de liquidez: El indicador surge de la necesidad de medir la capacidad que tiene la empresa para cancelar sus obligaciones de corto plazo, se trata de determinar qué pasaría si a la firma se le exigiera el pago inmediato de todas sus obligaciones a menos de un año.

• Razón de endeudamiento: Pasivo total / activo total. El indicador establece el porcentaje de participación de los acreedores dentro de la empresa. Es decir que por cada peso que la empresa tiene invertido en el activo cuanto fue financiado con crédito.

No obstante, es posible que los anteriores indicadores no capten toda la

complejidad de la viabilidad de una empresa, tales como: estructura de mercado, competencia técnica, calidad de la gestión, nivel de calidad del producto, la tarifa y satisfacción de los usuarios. Ello hace necesario combinar la evaluación y la gestión financiera con otros indicadores. Los indicadores que a continuación se examinan tienen un conjunto de razones financieras que cubren diversos aspectos de la rentabilidad, la eficiencia, el endeudamiento y en general sobre la capacidad de operación financiera.1393

9. Indicadores de eficiencia

• Razón trabajo = gastos operativos / ingresos operativos. • Razón de cartera = cuentas por cobrar / ingreso operativo neto. • Contribución de la inversión = inversión financiada interna / inversión total. • Eficiencia de recaudo = valor recaudado usuario final / valor facturado

usuario final. • Rotación de cartera = valor de la cartera morosa / valor facturado usuarios. • Promedio anual de cuentas por cobrar = cuentas por cobrar / ingresos

totales * 360. • Eficiencia de recaudo = valor recaudado usuario final /valor facturado usuario

final.

1393YEPES, Guillermo, Indicadores operativos, documento presentado en el Seminario de abastecimiento

de agua, celebrado en Murcia, España, septiembre de 2002.

519

10. Indicadores de apalancamiento

• Flujo de caja total / servicio a la deuda • Endeudamiento = deuda total / patrimonio • Endeudamiento = pasivo / activo • Endeudamiento de largo plazo = deuda de largo plazo / deuda largo

plazo + patrimonio • Razón corriente = deuda total / patrimonio • Cobertura de la deuda = ingreso operativo neto / servicio a la deuda • Pensiones + prestaciones corto plazo / ingresos • Deuda interna + deuda externa / ingresos

11. Indicadores de rentabilidad

• Rentabilidad del activo = ingreso neto / activo total • Rentabilidad de activos = utilidad neta / activos totales x 100. • Utilidades operacionales / ingresos operacionales. • Utilidad neta / patrimonio

12. Indicadores de operación financiera por usuario

Para la autoridad reguladora es esencial monitorear el costo, el ingreso, el gasto por usuario o por cada 1000 suscriptores.

• Ingresos operacionales / usuario • Ingresos totales /usuario • Gastos operacionales / usuario • Gastos administrativos / usuario • Gastos pensiónales y prestacionales / usuario • Gastos totales / usuario • Utilidad neta / usuario • Número de empleados / toneladas recogidas • Número de empleados / kilómetros lineales barridos • Número de empleados / toneladas dispuestas

13. Indicadores de costos

Los siguientes indicadores posibilitan introducir el concepto de

administración por resultados y es fundamental porque permite controlar el costo unitario y así se obliga a la empresa a separar contablemente sus distintos procesos; paso conveniente para identificar las fuentes de ineficiencia y, para actuar desde un punto de vista de la gestión. Estos indicadores describen los procesos operativos básicos de la empresa y son útiles en la medida que suministran información al operador en términos de eficiencia. • Costo del personal / costo total • Costo del personal / costo operación • Costo del personal / ingresos total • Costo total / ingreso total

520

• Ingreso total / costo total

14. Indicadores para contratos de áreas de servicio exclusivo 1394

La ciudad de Bogotá D.C1395 adjudicó ASE para la prestación del servicio de aseo, la cual se estructuró con estudios económicos y financieros1396 sobre el concepto de área limpia 1397 en contraste con modelos de tonelada recogida y transportada. Para lo cual se utilizan los siguientes indicadores:

14.1. Indicadores de área limpia

Con el fin de evaluar el servicio de aseo en sus diferentes componentes y el cumplimiento de las condiciones establecidas, ASE utiliza como el número de bolsas1398 por cada 100 metros lineales según el tipo de vía. El indicador se utiliza:

• Para vías pavimentadas y no pavimentadas residenciales, es de 1.7 bolsas por cada 100 metros.

• Para avenidas comerciales es de 2 bolsas por cada 100 metros. • Para vías con y sin comercio es de 1,5 bolsas por cada100 metros. • Para vías en zona industrial es de 1,0 bolsa por cada100 metros.

Para el cálculo del indicador se tuvieron en cuenta variables como: clase

de vía, ancho de la vía, el número de bolsas generadas en cada frecuencia de barrido y limpieza por operario por cada 100 metros y según el uso del suelo: comercial, industrial, y residencial. Los valores equivalen a la máxima producción de residuos sólidos en una zona que puede presentarse entre frecuencias, sin que se altere el estado de limpieza.1399

14.2. Indicadores relacionados con la frecuencia de atención1400

14.2.1 Recolección domiciliaria

Se califica el incumplimiento del servicio cuando no se preste el servicio en el 25% de una ruta en un mes. El indicador será: 1394UESP, Resolución UESP No 114. Indicadores de control a la calidad del servicio, por la cual se

adopta el Reglamento técnico y operativo para la concesión de la recolección, barrido y limpieza de vías y áreas públicas y corte de césped en áreas públicas y transporte de los residuos al sitio de disposición en el Distrito Capital, p. 82.

1395UESP, Pliego de condiciones de la licitación pública 001 de 2002 de Bogotá D.C. 1396La estructuración económica estableció los porcentajes involucrados con criterios de viabilidad

financiera, para lo cual se realizó un análisis juicioso del flujo de ingresos por ASE versus los costos operativos y financieros del servicio de la misma. Por lo tanto, los concesionarios del servicio ordinario de aseo con la remuneración establecida son responsables de adelantar todas las actividades necesarias para operar el servicio de aseo, de acuerdo con el principio de suficiencia financiera consagrado en el artículo 87.4 de la Ley 142 de 1994.

1397El área limpia significa que no importa el número de frecuencias que sea necesario ofrecer para mantener una zona limpia. Por ejemplo, en el centro de la ciudad se barre siete veces al día.

1398Cada bolsa tendrá una carga de10 kilogramos. 1399Es relevante señalar que el indicador podría presentar dificultades por la estacionalidad en la

producción de residuos, los cambios en los ingresos, la dinámica de crecimiento de la ciudad y el uso del suelo.

1400La periodicidad en la medición será de dos meses, período en el cual se factura la prestación del servicio de aseo en Bogotá.

521

i1-1 = 1.5 * (NR / TRPR)

i1-1 = Indicador colectivo de cumplimiento de frecuencia de recolección. NR = Número de ocasiones incumplidas en la recolección. TRPR = Total de microrutas de recolección programadas para ASE.

14.2.2. Barrido

El Barrido incluye el barrido manual y el mecánico, así como el

desempapele de vías sin pavimentar. Se presentará incumplimiento cuando no se preste el servicio en el 25% de la longitud de la ruta de barrido.

I2-1 = 1.5 * (NB / TBPR) I2-1 = Indicador colectivo de frecuencia de barrido

NB = Número de ocasiones incumplidas en el barrido. TBPR = Total de micro rutas de barrido. .

14.2.3. Recolección domiciliaria Se establece incumplimiento en la prestación del servicio, a partir de las primeras tres horas que tiene la empresa para asumir retardos ocasionados por el clima, la movilidad y las características de la microrutas.

I1-2 = 0.25 *(NHR / THR) I1-2 = Indicador colectivo de cumplimiento de horario de recolección domiciliaria. NHR = Número de ocasiones en donde se configura el incumplimiento en el ASE en el período de facturación. THR = Número de micro rutas prestadas en el período en el ASE

14.2.4. Descuentos en la retribución

Se selecciona el descuento a la retribución de cada concesionario correspondiente al incumplimiento en la prestación de los servicios de recolección domiciliaria, barrido y corte del césped, en las variables de frecuencia y horario así:

DR = CP X Σ[ IPS * ij] Donde DR = Descuento a la retribución CP = Retribución del concesionario en el ASE respectiva. IPS1401 = Índice de participación del respectivo servicio en el esquema. ij = Valor de los indicadores de cumplimiento para cada componente.

1401El IPS es % de participación en el esquema de aseo se así: recolección domiciliaria 55%, barrido y

limpieza15%, disposición final 15%, corte del césped 10%, gestión comercial 5%.

522

CAPÍTULO X SUSTENTABILIDAD FINANCIERA, COBERTURA Y PERCEPCIÓN CIUDADANA

X.1. REGULACIÓN, SUSTENTABILIDAD FINANCIERA Y ASIMETRÍA DE LA

INFORMACIÓN .................................................................................................523 X.1.1 Modelo de regulación e información ...............................................................523 X.1.2. Contabilidad regulatoria e información asimétrica ..........................................525 X.1.3. Información asimétrica y contabilidad regulatoria...........................................527 X.1.4. Algunas consideraciones normativas ............................................................529 X.1.5. Comportamiento financiero de los operadores de la muestra seleccionada....534 X.1.6. Indicadores del pasivo, activo y patrimonio por usuario .................................539 X.1.7. Indicadores de los ingresos y costos operacionales por usuario ....................543 X.1.8. Indicadores financieros .................................................................................544

X.2. COBERTURA DEL SERVICIO DOMICILIARIO DE ASEO..................................553 X.2.1. Indicadores de cobertura del servicio de aseo según del Censo ....................554 X.2.2. Indicadores de cobertura del servicio de aseo según las Encuestas

Calidad de Vida .................................................................................................555 X.2.3. Cobertura por componentes del servicio: Barrido y recolección .....................556 X.2.4. Cobertura de la recolección...........................................................................557 X.2.5. Cobertura del barrido ....................................................................................560 X.2.6. Frecuencias de barrido .................................................................................561

X.3. ENCUESTA A LOS USUARIOS ACERCA DE SERVICIOS PÚBLICOS DESPUÉS DE EXPEDIDO EL RSPD ...............................................................562

X.3.1. Calidad .........................................................................................................563 X.3.2. Cobertura .....................................................................................................568 X.3.3. Competencia ................................................................................................568 X.3.4. Evaluación del modelo de tarifas...................................................................570 X.3.5. La relación tarifa - calidad por servicio y ciudad...........................................571 X.3.6. Subsidios y sobreprecios ..............................................................................572

X.4. CONCLUSIONES................................................................................................575 ANEXOS CAPÍTULO X ..............................................................................................578

1. Principales cuentas del balance de la muestra de servicio de aseo ...................578 2. Principales cuentas del estado de resultados muestra de las empresas del

servicio de aseo ............................................................................................579

523

El presente apartado tiene como objetivo profundizar y complementar la evaluación antes y después del ajuste estructural y legislativo en el sector de saneamiento, en particular el de aseo utilizando indicadores financieros y de cobertura, así como una encuesta a usuarios. Por tal razón el capítulo se desarrolla en tres partes. En la primera, se estudia las tendencias generales de la salud financiera y la viabilidad de las empresas del servicio público de aseo para los años 2002 – 2006. En la segunda, se realiza un análisis de la cobertura y expansión del servicio público de aseo con diferentes fuentes estadísticas y distintos niveles de comparación, parámetros que de alguna manera miden el impacto del ajuste estructural en el sector. En la tercera, se utiliza la encuesta de percepción ciudadana sobre servicios públicos contratada por la SSPD al Centro Nacional de Consultoría cuyo propósito es analizar la opinión de los usuarios acerca del efecto de las reformas en los servicios públicos.

X.1. REGULACIÓN, SUSTENTABILIDAD FINANCIERA Y ASIME TRÍA DE LA

INFORMACIÓN X.1.1 Modelo de regulación e información La teoría económica positiva define la asimetría de la información como

el evento en el que al menos una de los agentes económicos (individuos, empresas, países, etc.) en el mercado tenga una mayor información que el resto de actores. El valor de la información se podría definir como la diferencia entre los beneficios esperados y los obtenidos con y sin información1402. Por lo tanto, el costo de la información,1403 es lo que se está dispuesto a pagar por usarla u obtenerla con el propósito de disminuir la incertidumbre en una decisión.1404

Presentado de otra manera, la asimetría de la información en un

mercado se produce cuando un demandante y un oferente tienen información diferente sobre una misma transacción. Tal hecho provoca decisiones equivocadas induciendo a que los consumidores o los productores pierdan una parte de los beneficios que produce el intercambio.1405 Dicha disfunción está asociada a estructuras donde prevalece la información imperfecta y las estructuras de mercado distintos a la libre concurrencia.

La asimetría de la información como juego estratégico reconoce como

un problema de agencia para el caso de los servicios públicos domiciliarios cuando dos tipos de actores: el principal (regulador) y el agente (operador) actúan en forma diferente. En efecto, el núcleo central de este enfoque viene mediado por los objetivos involucrados de los jugadores. Mientras, el principal representado por el regulador tiene como propósito ajustar el comportamiento

1402Para lo cual se recomienda utilizar indicadores de análisis costo – beneficio. 1403La producción de un bien de información tiene altos costes fijos y costes marginales bajos. En otras

palabras, el costo de producir un bien o servicio de información puede ser caro, pero el costo de reproducir copias adicionales (CDs, películas, libros, base de datos) es muy barato. Véase: SHAPIRO Carl, VARIAN, Hal, El dominio de la información, una guía estratégica para la economía de la Red, Barcelona, 2000, Antoni Bosch, pp. 2-3.

1404USAREGUI, José María, Economía de la Información, Bilbao, Servicio editorial de la Universidad del País Vasco, 2000. p. 136

1405Medidos como el excedente del productor y del consumidor.

524

de la firma al interés colectivo en temas como subsidios, tarifas acceso, universal, calidad del servicio, etc. En contraste, la firma representada en el agente tiene como fin la maximización del beneficio.

En otras palabras, la información asimétrica está relacionada con el

costo en que debe incurrir el principal (regulador) para conocer el funcionamiento de un agente (regulado) puesto que el desconocimiento del principal le origina una renta al agente. Por lo tanto, los problemas de asimetrías de información entre el principal y agente en el ámbito regulatorio están relacionados con la estrategia del agente de no divulgar o distorsionar la información por el beneficio que dicho comportamiento genera. Es necesario advertir que la información se encuentra distribuida a favor de las firmas por lo cual estas establecen barreras a la entrada para mantener su conocimiento del mercado.

El origen de la asimetría de la información se explica por el

desconocimiento que el regulador tiene sobre las variables más importantes de un sector. Lo cual significa que la parte más informada (la empresa) saca provecho de la parte menos informada (el regulador). Dicha tendencia se explica porque el agente posee, procesa y puede comprar información a la que el principal no tiene acceso en relación con variables estratégicas del negocio como: los costos, los gastos, el cambio técnico, la tecnología, la demanda, el catastro de usuarios, las necesidades de inversión, el valor de los activos, entre otros parámetros.

La literatura económica ha identificado dos fuentes de la asimetría de la

información: La primera, selección adversa (adverse selection) o información oculta (hidden information) se presenta cuando las empresas reguladas conocen el comportamiento de ciertos parámetros exógenos del sector que el regulador ignora. En otras palabras, este comportamiento ocurre cuando el ente regulador (principal) debe escoger unos parámetros regulatorios para intervenir a los operadores (agente) de acuerdo con unas características observables1406 pero el desconocimiento de algunos variables1407 no le permite cumplir su objetivo.

La segunda, información asimétrica se expresa en riesgo moral (moral

hazard) o acción oculta1408 (hidden action) cuando a pesar del esfuerzo que realiza el principal (la comisión) no puede observar las acciones y comportamiento del agente1409 porque desconoce los parámetros endógenos del servicio que los regulados pueden variar discrecionalmente. (el costo, la función de producción, la innovación). En otras palabras, el principal (la comisión) no tiene acervo probatorio para cotejar si el regulado (agente) está

1406PERLOFF, Jeffrey, Microeconomía, Op. cit., p. 688 1407Coeficientes técnicos, estructura de costos, de gastos y de ingresos. 1408ARÉVALO, Julián, OJEDA, Jair, “Riesgo moral y contratos cierta evidencia experimental”. En Revista

Economía Institucional, Vol. 6 n.1o, primer semestre de 2004, Universidad Externado de Colombia, p. 48.

1409RAMÍREZ, Manuel, “Regulación y mercado”, En: LIZARAZO, Liana y ANZOLA, Marcela, La regulación económica tendencias y desafíos, primera edición, Bogotá 2004, Universidad del Rosario, Colección de Textos de Jurisprudencia, 2004. Centro Editorial Universidad del Rosario, pp. 50-53 y POMBO, Carlos, Regulación, Op. cit., p 62.

525

cumpliendo con el marco regulatorio al no poder observar con precisión el comportamiento de las variables endógenas.

La consecuencia más notable de la asimetría de la información es que

permite a la empresa regulada actuar en forma estratégica y limitar la posibilidad de observación e intervención por parte del ente regulador,1410 lo cual le posibilita maximizar su tasa de beneficio, obtener rentas extraordinarias o mantener altos niveles de ineficiencia. Dicho comportamiento erosiona el excedente del consumidor cuyo mantenimiento es tal vez el principal propósito de la regulación. Por lo tanto, una regulación eficiente debe tener como objetivo disminuir la ventaja informativa que tiene el agente frente al principal.

X.1.2. Contabilidad regulatoria e información asimé trica En América Latina la penuria fiscal, los déficits permanentes en

inversión, los procesos de privatización y estabilización macroeconómica iniciados en los años ochenta obligaron a los países a crear organismos regulatorios y realizar ingentes esfuerzos con el objetivo de regular los servicios públicos con el fin de cumplir con los fines del Estado. En ese sentido los países que más experiencia tienen en el desarrollo de modelos de contabilidad regulatoria son Chile1411 y Argentina.1412 Sin embargo, naciones que realizaron ajuste estructural en forma tardía al principio de los años noventa como: Colombia, Ecuador y Perú presentan menos experiencia en el uso de tales modelos pero han registrado un notable avance.

La Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento

de las Américas (ADERASA), organismo que agrupa las instituciones regulatorias del continente sostiene que en la mayoría de países de la región no existe mecanismo de vigilancia y control en lo relacionado con prácticas contables estandarizadas y detalladas del sector de agua portable y saneamiento básico. La consecuencia de tal carencia es que los entes reguladores no pueden cumplir sus funciones al tomar decisiones en un ambiente de incertidumbre lo que aumenta la ventaja informativa de las firmas reguladas1413

En Latinoamérica son reconocidos los casos donde los regulados tienen

como estrategia frente al principal sobreestimar variables como: los costos, los gastos, la inversión, el valor de los activos (maquinaria y equipo) y subestimar la demanda y el número de usuarios con el objetivo de conseguir mayores 1410VÁSQUEZ, Lida, Contabilidad regulatoria: el caso colombiano. En: Revista Regulación de agua

potable y saneamiento básico, n. 15, p. 69. 1411En Chile, la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), desde el año 2002 incorporó el

concepto de contabilidad regulatoria mediante la exigencia a las empresas reguladas de cumplir con unos criterios de agregación con el propósito de calcular costos eficientes como complemento del modelo regulatorio de empresa modelo. Es relevante señalar que la presentación de información distorsionada por parte de los regulados al ente regulador tiene las mismas consecuencias que una falsa declaración de impuestos. Consultar en: En http://www.siss.cl/

1412El modelo de contabilidad regulatoria incluye un seguimiento los gastos y costos operativos, ingresos e inversiones que realice el regulado que efectúa el ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS). Consultar en: http://www.etoss.org.ar/desarrollo/sitioetoss05/index.htm [citado el 20 febrero de 2010]

1413ADERASA, Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas, 2009, Tarifas, subsidios y contabilidad regulatoria. Disponible en Internet: http://www.aderasa.org. [citado el 20 febrero de 2010].

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tarifas.1414 El impacto de dicho comportamiento no es despreciable. En efecto, un estudio del Banco Mundial utilizando un modelo de equilibrio general en la Argentina mostró que un modelo regulatorio eficiente permite obtener ahorros en la economía del 0,4% del PIB. En contraste, una regulación deficiente equivale a que cada usuario pague un impuesto implícito promedio del 16% al proveer del servicio.1415

Dicha situación contrasta con lo ocurrido en los Estados Unidos a finales

de siglo XIX y principios del siglo XX donde la Corte Suprema estableció el derecho de los entidades regulatorias de controlar el sistema contable de los operadores de servicios públicos con fines regulatorios ante los continuos abusos a los usuarios, mediante un sistema Único de Cuentas (Uniform Systems of Accounts) con el propósito de impedir la distorsión de la información1416 por parte de las firmas reguladas. En consecuencia, en los Estados Unidos el regulador tiene acceso ilimitado a la información del regulado.1417

Igualmente, en Inglaterra y el país de Gales el ente regulatorio la

OFWAT (Office of Water Services Authority) obliga a los prestadores a proveer de la información financiera que permite evaluar su viabilidad, gestión, desempeño económico y financiero para lo cual ha señalado diferentes directrices de carácter contable (Regulatory Accounting Guidelines) que deben aplicar los prestadores de agua potable y saneamiento.1418 La información proporcionada a la OFWAT por parte de los operadores es procesada por profesionales independientes1419 que entregan un detallado reporte al organismo regulatorio. El informe incluye los siguientes módulos:

Indicadores por servicio: Número de reclamos, tiempos de solución, clase de

reclamos e demoras en la solución. Indicadores no financieros: Población atendida, niveles de medición, aguas

recolectadas tratadas y dispuestas, cobertura de la micro-medición, nuevas conexiones, perdida de agua no contabilizada y cobertura del servicio.

Cuentas regulatorias: Análisis del balance general y el estado de pérdidas y

ganancias desagregadas sobre la base de costos históricos y corrientes, ingresos operacionales y no operacionales, valoración de activos, etc.

1414JOURAVLEV, Andrei, Acceso a la información: una tarea pendiente para la regulación

latinoamericana, División de Recursos Naturales e Infraestructura, Cepal, Santiago de Chile, agosto de 2003, pp. 29-32.

1415CHISARI, Omar, ESTACHE Antonio y ROMERO Carlos (1997), Winners and losers from utility privatization in Argentina: Lessons from a general equilibrium model, Banco Mundial, Policy Research, Working Paper n.3, Washington, D.C. March 1999. Disponible en: http://cdi.mecon.gov.ar/biblio/docelec/uade/WP03.pdf. [citado el 20 febrero de 2010].

1416Era frecuente encontrar irregularidades como: aumento de los costos, sobre valoración de la inversión, sobre capitalización de la firma.

1417 JOURAVLEV, Acceso a la información, Op. cit,. p. 28. 1418Ibíd, p.29. 1419Los profesionales se dividen en: relatores y asesores que determinan la calidad y comparabilidad de

la información. Los auditores analizan el sistema contable. Los evaluadores participan cuando las empresas venden tierras y otros activos.

527

Indicadores financieros: Calculo de gastos por servicio, según el tipo de depreciación, definición de activos, cuantificación de las utilidades, estimación de la demanda del servicio y ventas de tierras.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados en el Reino Unido

según DAVID NEWBERY1420 después de casi dos décadas de haberse realizado la

venta de la British Gas a particulares existe un debate entre el representante de la firma privatizada y la OFICINA REGULADORA DE LA INDUSTRIA DEL GAS DEL

REINO UNIDO (OFGAS) en relación con la metodología apropiada para regular la industria del gas. La principal controversia se refiere a la determinación del monto de los activos, el valor de la tasa de retorno y la mediación de la depreciación. Según este autor cuando las empresas de servicios públicos actúan en mercados competitivos los activos se valoran por su valor presente. En contraste, cuando no existen mercados de libre concurrencia el regulador los valora de acuerdo con el valor de reposición a nuevo y el flujo futuro de ingresos.1421

En otras palabras, el regulador dispone de información incompleta de la

firma en relación con los coeficientes técnicos y la función de producción. Es decir, desconoce el esfuerzo productivo de las empresas en términos de eficiencia y gestión con el propósito de maximizar su beneficio. Sin embargo, la poca información que conoce el regulador con certeza son datos contables que en alguna media le posibiliten poder analizar el comportamiento de la empresa y tener una aproximación al costo del servicio. Por lo tanto, es necesario desarrollar un sistema contable con información real que logre conciliar el objetivo del interés público del regulador y el propósito de maximización beneficio del regulado.

Algunas investigaciones recomiendan una clasificación específica de

empresas y algunos indicadores de cobertura y viabilidad financiera que permiten cumplir simultáneamente con los objetivos de regulación y eficiencia.1422 La codificación es importante porque contribuye a racionalizar la acción reguladora de tal manera que la sociedad pueda avanzar en el logro de un mejor servicio y que las empresas presenten viabilidad financiera. Por lo tanto, el análisis debe concentrase en la identificación de indicadores que posibiliten analizar la evolución de la cobertura con relación a los costos, los ingresos y los gastos.

X.1.3. Información asimétrica y contabilidad regula toria La construcción de un modelo de contabilidad regulatoria exige definir

un sin números de parámetros de forma estandarizada para todo el sector dentro de los que se destacan: el método de valoración de activos,1423 la definición de imputación de los costos comunes, la política de depreciación, los 1420NEWBERY, David, “Determinig the regulatory asset base for price regulation” Journal Utilities Policy,

Volume 6, March 1997, pp. 1-8. Disponible en: http://en.scientificcommons.org/david_m_newbery [citado el 20 noviembre de 2009]

1421Es decir, analizando la historia o sea mirando mira hacia atrás (backward – looking) 1422SILVA, Jaime, "Los Elementos Técnicos que Componen el Sistema de Planes de Gestión y

Resultados Públicos Domiciliarios de Acueducto Alcantarillado y Aseo, octubre de 1998. 1423En términos de valor corriente, valor de reemplazo, valor de mercado, valor a nuevo, valor en libros,

valor histórico, valor de salvamento etc.

528

criterios para la revaluación de activos fijos y corrientes, la asignación de costos entre operativos e inversiones, los mecanismos para excluir las inversiones innecesarias, el definir el momento en que se reconocen los ingresos, el señalar como se registran los gastos, el establecer los parámetros de asignación entre gastos e inversión y el señalar las condiciones en que la firma se enfrenta en el mercado ante la presencia de estacionalidades.1424

Bajo este contexto, un modelo de contabilidad regulatoria1425

estandarizada disminuye notablemente la información asimétrica entre el regulado y regulador al posibilitar codificar la información necesaria con el objetivo de preparar los parámetros técnicos, financieros y económicos utilizando métodos econométricos, de frontera, de eficiencia y estadísticos que permitan modelar, cuantificar, simular y fijar la tarifa de un servicio público. Las variables procesadas serán complementadas con otros parámetros como el número de usuarios, tamaño de demanda, toneladas recogidas, kilómetros barridos, tipo de residuos, estratos, entre otras variables, no sólo posibilitan tener una aproximación al costo del servicio, sino que además sirven para construir un sistema de indicadores de gestión operativa y técnica del mismo.

En este orden de ideas, el propósito central de la contabilidad regulatoria

es disminuir la ventaja informativa del regulador frente al regulado y registrar las operaciones de una firma con el fin de asignar un costo a cada actividad económica. En otras palabras, contabilidad regulatoria es un sistema de información que permita a los entes reguladores calcular la estructura de costos de los operadores y cuantificar su eficiencia relativa tanto a nivel de un prestador como de una actividad.

Para cumplir con tal fin la contabilidad regulatoria utiliza el sistema de

costos por actividades ABC1426 que posibilita identificar a nivel de cada actividad o proceso el costo que la originó. El anterior modelo se complementa con sistema de información extracontable de carácter comercial, técnico y financiero. De esta manera queda integrado el sistema contable tradicional con el modelo extracontable regulatorio que permite analizar el comportamiento pasado de la firma y estima sus tendencias hacia el futuro.1427

Así mismo, la contabilidad regulatoria permite realizar otras tareas como:

estudiar comportamientos que lesionen la competencia, cuantificar el otorgamiento de subsidios (explícitos e implícitos), construir parámetros de comparación y de eficiencia entre firmas, identificar problemas de viabilidad y sustentabilidad financiera, mejorar la transparencia en el proceso regulatorio, difundir prácticas de mercado, (técnicas y gestión) proveer de información al

1424RUIZ, Lida, Contenido guía contabilidad regulatoria. Presentación ante la Comisión de Regulación de

Agua Potable y Saneamiento Básico, Bogotá, noviembre de 2004. 1425GALETOVIC, Alexander y SANHUEZA, Ricardo, “Regulación de servicios públicos: ¿Hacia dónde

debemos ir?” En Revista Estudios Públicos, n. 85 verano 2002, p. 105. Disponible en: http://www.transparenciacdh.uchile.cl/centro_doc/bibliografia/abstract.tpl?id=135 [citado el 11 noviembre de 2009]

1426Costing o Activities Based Costing 1427LENTINI Emilio, La contabilidad regulatoria de los servicios de agua potable y alcantarillado: la

experiencia en el Área Metropolitana de Buenos Aires, Argentina, En FERNÁNDEZ, Diego, JOURAVLEV Andrei, LENTINI, Emilio, YURQUINA, Angel. Serie recursos naturales e infraestructura N 146, División de Recursos Naturales e Infraestructura, Cepal, Santiago de Chile, septiembre de 2009.

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ente regulatorio, evitar la doble contabilización de costos y permitir señalar instrumentos de política para el sector.

Por lo tanto, los resultados que generan la contabilidad regulatoria

abarcan una gran cantidad de aspectos del prestador en áreas tan diferentes como: la contable, la financiera, la técnica, la comercial, la operativa y de gestión. Dicha información puede ser utilizada por los accionistas, el Estado, los consumidores y todos los involucrados en la prestación del servicio. Sin embargo, para que el sistema de contabilidad sea exitoso requiere que incluya todos los prestadores, se mantenga a través del tiempo y que los formatos de captura de la información sean sencillos. Dicha labor se debe complementar con auditorías que verifiquen la calidad de la información.1428

En suma, la relación entre el regulador y las empresas reguladas se da

en presencia de asimetrías de información en beneficio de las firmas reguladas. Sin embargo, si el ente regulador posee información confiable, auditable y homogénea1429 sobre parámetros como: activos, pasivos, impuestos, ingresos, costos y gastos de los prestadores regulados puede calcular el costo eficiente del servicio.

X.1.4. Algunas consideraciones normativas

El cambio institucional creado por el RSPD tenía por objeto asegurar que de conformidad con los principios constitucionales en materia de servicios públicos, el Estado tenga los mecanismos e instrumentos necesarios para orientar y controlar el desarrollo de los servicios públicos, de tal manera que puedan alcanzar sus objetivos sociales dentro de un marco de mejoramiento continuo.

El RSPD establece que la CRA1430 tiene la facultad de fijar los

parámetros a los que deben ceñirse los operadores de servicios públicos en la prestación del servicio,1431 lo cual le permite definir los criterios, las metodologías, los indicadores y los modelos con el propósito de evaluar la gestión y resultados de los prestadores que ofrecen servicios públicos domiciliarios y determinar cuáles de ellas requieren un nivel de inspección y vigilancia detallado.1432

Igualmente, el RSPD1433 señala que los municipios son los responsables

de la prestación de los servicios públicos y determina la obligación por parte del ente territorial de llevar una contabilidad independiente por cada servicio que provea, donde se diferencie: los gastos, los ingresos, los costos, los subsidios, las contribuciones y los pagos impositivos para cada uno de estos. Sin embargo, este objetivo no es una tarea fácil puesto que para el año 2006,

1428VÁSQUEZ, Contabilidad regulatoria, Op. cit., p.71. 1429SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS SANITARIOS, Chile, ADERASA-Grupo de contabilidad

regulatoria, “Asimetría de información regulador – empresa en los modelos tarifarios” p.2. Disponible en: http://www.sunass.gob.pe/doc/cendoc/pub/asimetria.pdf [citado el 20 noviembre de 2009].

1430RSPD, artículo 52. 1431Ibíd., artículo 73.4 1432Ibíd., artículo 52 y 136 1433Ibíd., artículos 6.4, 18 y 89.2

530

en Colombia existían 23171434 operadores que prestan el servicio de aseo, las cuales atienden a poblaciones en condiciones diferentes de tamaño, clima, densidades de población y hábitos de consumo frente a los residuos sólidos como en otra parte del trabajo se señalo.

De acuerdo con el ordenamiento jurídico colombiano la Contaduría

General de la Nación (en adelante CGN) es el organismo encargado de señalar las normas contables a ser aplicadas en la materia para lo cual expidió la Resolución 4444 de 19951435 donde estableció un plan de contabilidad pública. No obstante, la CGN regula únicamente a los organismos públicos. En consecuencia, para el caso de los servicios públicos domiciliarios la RSPD estableció que la entidad encargada de señalar el modelo de contabilidad y del sistema de información es la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante SSPD) siguiendo los parámetros de la CGN.

En este orden de ideas, la SSPD mediante la Resolución 1416 de

19971436 expidió y adoptó un plan de contabilidad para prestadores de servicios públicos domiciliarios de: acueducto, alcantarillado, aseo, energía, gas combustible y telecomunicaciones. En los considerandos del acto administrativo indicó que el plan contable tenía como objetivo conseguir la uniformidad y consolidación de la contabilidad para ejercer las funciones de regulación, vigilancia y evaluación de gestión. Posteriormente, la SSPD en la Resolución 1417 de 19971437 escogió el llamado costeo basado en actividades1438 con el fin de poder estandarizar el costo económico del servicio. Siguiendo un sin número de procedimientos contables unificados1439 de costos y gastos.1440

Igualmente, la Resolución SSPD 4640 de 2000 estableció un

cronograma para la aplicación del Plan Único de Cuentas1441 (en adelante PUC) para los operadores públicos, mixtos y privados, lo cual permite contar con el balance general y el estado de resultados clasificados y ordenados. La resolución advertía que la información contable básica de los prestadores de servicios públicos domiciliarios deberá generarse a nivel de documento a partir de enero de 2001.

1434SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, “Estudio Sectorial Aseo 2002-

2005”. Es importante señalar que de ese total 2.010 operadores prestan en poblaciones con menos de 2.500 usuarios y solo 307 están inscritos en el Registro Único de Prestadores, noviembre de 2006, pp. 31 y 42.

1435CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Resolución 4444 de 1995, por la cual se establece el plan general de contabilidad pública, compuesto por un marco conceptual que contiene postulados, principios y normas sobre contabilidad pública.

1436SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, Resolución 1416 de 1997, por la cual se expide y adopta el sistema unificado de costos y gastos para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía y gas combustible.

1437Ibíd., articulo 1. 1438Conocido por la sigla en ingles Activity Based Costing, (ABC) este método tiene como objetivo

establecer el costo de un bien o servicio, identificando los costos directos e indirectos que involucran el costo final.

1439SSPD, Resolución 1416, Op. cit., articulo 3o 1440Es de obligatorio cumplimiento para los prestadores de servicios públicos en todo el territorio nacional

a partir del primero de enero de 1998 1441En PUC es un catalogo de cuentas clasificado por clases, grupos cuentas y subcuentas del activo,

pasivo, patrimonio, ingresos, gastos, costo de ventas, costo de producción, etc.

531

La Resolución 6572 de 20011442 emanada de la SSPD actualizó el plan de contabilidad para todos los operadores de acuerdo con las normas y la metodología establecidas por la Contaduría General de la Nación1443 y obligó a los prestadores a cumplir con el PUC1444 de acuerdo con un sistema de codificación de las cuentas y subcuentas, tanto, del balance general como del estado de resultados,1445 con lo cual se mejora la comparabilidad de la información creando lo que la teoría económica denomina contabilidad regulatoria.

La Ley 689 de 20011446 determinó que la SSPD debía establecer los

modelos de uniformes de información y contabilidad que deben ser de obligatorio cumplimento para todos los prestadores que ofrezcan servicios públicos domiciliarios de acuerdo con la naturaleza del servicio y el valor de los activos. El RSPD señala que la SSPD desarrollará un sistema de información para cada uno de los servicios públicos que tendrá los siguientes objetivos:1447

• Evitar la duplicidad en la solicitud de información a los operadores de los servicios públicos por parte del Estado.

• Apoyar a la SSPD en el cumplimiento de sus funciones de control, inspección y vigilancia.

• Dar soporte en información a los agentes encargados de realizar: control interno, control fiscal, control social, revisoría fiscal y la auditoría externa.

• Contribuir a las funciones asignadas a las Comisiones de Regulación, a los Ministerios y demás organismos que tengan competencias en el sector de los servicios públicos domiciliarios.

• Permitir el ejercicio del derecho de los usuarios de obtener información completa y oportuna sobre las actividades que realizan los prestadores.

• Ayudar en las tareas de participación ciudadana en los comités de desarrollo y control social1448 tanto en los departamentos como municipios.

• Mantener un registro actualizado de las personas que presten servicios públicos sometidos al control, inspección y vigilancia. Para lo cual la

1442SSPD, Resolución 6572 de 2001, por la cual se actualiza el plan de contabilidad para entes

prestadores de servicios públicos domiciliarios expedido y adoptado mediante Resolución SSPD 4640 del 9 de junio de 2000.

1443CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Resolución 400 de 2000, por la cual se adoptó el nuevo Plan general de contabilidad pública.

1444SSPD, Resolución 6572, Op. cit., artículo 2o. 1445En la actualidad los PUC se utilizan en 14 sectores donde se destacan el sector financiero y de

valores, el sector asegurador, los hospitales, los fondos de pensiones y los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios, entre otros sectores.

1446CONGRESO DE LA REPUBLICA, Ley 689 de 2001, por la cual se modifica el artículo 77 de la Ley 142 de 1994 acerca de las Funciones de la Superintendencia.

1447Ibíd., articulo 14. 1448RSPD, artículo 80.1.

532

SSPD expidió la Resolución 16965 de 20051449 por medio de la cual reglamenta la inscripción y actualización del Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (en adelante RUPS).

Igualmente, la Ley 689 de 20011450 y el Decreto 990 de 20021451 determinaron que corresponde a la SSPD, en desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia, establecer, administrar, mantener, operar y organizar1452 el Sistema Único de Información (en adelante SIU)1453 que se surtirá de la información proveniente de los prestadores de servicios públicos, el cual tendrá entre sus propósitos el de apoyar las funciones asignadas a las instituciones estatales. El SIU centraliza las estadísticas de las distintas Comisiones de Regulación, los Ministerios y las instituciones estatales que intervienen en la prestación de servicios públicos.

En materia de control fiscal la Procuraduría General de la Nación realiza

un seguimiento sobre el cumplimiento de los diversos actos administrativos en la materia definidos por la SSPD a los prestadores de carácter público.1454 Para el caso de los operadores privados se les exige realizar Auditorías Externas de Gestión y Resultados y contar con una oficina de control interno. Para lo cual la SSPD cuenta con los instrumentos legales para realizar visitas, auditorias, inspecciones y evaluaciones a los prestadores.1455

Así mismo, Colombia a través de la SSPD ha incorporado y optado por

desarrollar normas contables de acuerdo con los estándares y modelos internacionales con propósitos regulatorios y como forma de integrar los mercados de los servicios públicos domiciliarios a los flujos externos de inversión extranjera y capital. En efecto, las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF) que desde el año 2005 son de uso común en 90 países incluidos los que conforman la Unión Europea1456 con lo cual la SSPD tiene como propósito actualizar el modelo contable hacia estándares internacionales de contabilidad respetando la regulación interna.1457

Por lo tanto, la SSPD intenta convertir la contabilidad regulatoria y el

PUC en instrumentos de medición no solo contable, sino económico mediante la regulación de unos requisitos de mínimos de calidad bajo unas medidas y modelos comunes, que permitan no solo suplir las necesidades de información

1449Resolución de la S.S.P.D 16965 de 2005, por la cual se establece el régimen de inscripción,

actualización y cancelación de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos, RUPS.

1450Ley 689 de 2001, Op. cit., artículo 14 1451CONGRESO DE LA REPUBLICA, Decreto 990 de mayo de 2002, por el cual se modifica la estructura

de la SSPD, capítulo II artículo 5°. 1452Artículo 53 de la Ley 142 de 1994. 1453SSPD, Documento del Sistema Único de Información de Servicios Públicos (SIU), 20p. Disponible en: hptt//www.sui.gov.co. . 1454PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y SSPD, Diagnósticos departamentales de los servicios

de acueducto alcantarillado y aseo, Directiva 15, Bogotá, 2008. 1455Ibíd., artículo 77 numeral 8. 1456ORTEGA, Nubia, Estándares internacionales de contabilidad: una realidad cercana, Revista el

observador de los servicios públicos, Publicación de la Superintendencia de Servicios Públicos n.1, año 1, junio de 2008, p. 52.

1457Ibíd., p. 54, para Colombia realice e introduzca un modelo de contabilidad de convergencia es necesario, que se introduzcan por los menos tres elementos la separación de los modelos contables públicos y privados, el desarrollo de un catálogo de cuentas de acuerdo con cada sector económico y una sola institución que regule las normas contables.

533

de los entes de regulación y de vigilancia y control sino utilizarla con fines fiscales e impositivos.

Esta situación contraste con lo que se presentaba antes de al reformas

estructurales introducidas por la Constitución de 1991 y el RSPD donde las empresas públicas de las ciudades de Medellín, Cali, Pereira, Bucaramanga y Manizales, ofrecían múltiples servicios, sin ninguna justificación utilizaban los flujos financieros positivos de otros servicios para subsidiar los servicios de agua y saneamiento básico.1458

La elaboración de estados financieros con distintos criterios antes del

proceso de ajuste estructural, traía como consecuencia que la información no presentará con la calidad requerida y el uso por parte de las agencias gubernamentales se viera afectada tanto, en los procesos regulatorios, emprendidos después del nuevo marco normativo posterior a 1995 por parte de las comisiones de regulación, como para efectos de vigilancia y control que debería realizar la SSPD.

En otras palabras, el nuevo marco regulatorio obligó a las empresas a

tener un sistema contable que posibilita conocer de primera mano al ente regulador el comportamiento financiero de la empresa y su viabilidad financiera de corto, mediano y largo plazo, así como sus fortalezas y debilidades de financiamiento por servicio público con el fin de identificar y corregir las deficiencias de los flujos de caja de cada prestador. Igualmente, el modelo identifica los problemas patrimoniales que presenta el operador, si este ha suscrito planes de reestructuración financiera e identifica en sus balances financieros los recursos otorgados por parte de la Nación1459 con el fin de mejorar e incrementar la expansión del servicio.

El modelo contable desarrollado por la SSPD disminuye las asimetrías

de información e incorpora los cambios estructurales en cada sector lo que permita la disponibilidad de la información con parámetros estandarizados, no importando el objeto social de los prestadores (prestación de diferentes servicios) o su naturaleza jurídica (pública, mixta, privada y extranjera) con lo cual puede ser utilizada por agencias gubernamentales de regulación, de vigilancia y carácter fiscal que así lo requieran.1460

En suma, los procedimientos y metodologías expedidos por la SSPD, en

desarrollo de la normatividad en los relacionado con el marco contable tienen como objetivo confrontar la coherencia entre los valores consignadas en el balance general y el estado de resultados con los “flujos reales y físicos de los

1458MALDONADO, María Mercedes, VARGAS, Gonzalo, Documento 166, Evaluación de la

descentralización municipal en Colombia, La descentralización en el Sector de Agua potable y Saneamiento básico, Documento elaborado por la Dirección de Desarrollo Territorial del DNP, 30 de noviembre de 2001, Bogotá, p. 7.

1459En particular los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, reglamentado por el CONGRESO DE LA REPÚBLICA, mediante la Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

1460ORTEGA, Op. cit., p.54.

534

bienes, derechos y obligaciones que se reconocen en el proceso contable y revelan la situación patrimonial.”1461

X.1.5. Comportamiento financiero de los operadores de la muestra

seleccionada

El desarrollo de los parámetros que determinan las tendencias generales del comportamiento y la salud financiera de las empresas del servicio público de aseo, entre los años 2002 y 2006 se toma del sistema de información que proviene del SUI1462 que cuenta con reportes del modulo financiero y permiten consultas de la información que ha sido certificada por cada empresa mediante el diligenciamiento de un formato único.

Los datos de los balances y el estado de resultados, han sido tomados de

la información que empresas reportan al SUI bajo el manejo de la SSPD a través del PUC1463 y se sometieron de consistencia para garantizar la calidad y la continuidad de la información tanto, para los años estudiados, como para los operadores escogidos. Es fundamental mencionar que se descartaron empresas porque carecían de información para uno de los años en particular o las cifras reportadas tenían cambios bruscos sin ninguna explicación. Para efecto del análisis la información se presenta a precios constantes.1464

De un universo de 180 empresas y 186 municipios del país para el

quinquenio se seleccionó 41 operadores y 46 municipios. El muestreo de los operadores se efectuado de acuerdo con tres criterios: El primero, que cada empresa hubiera suministrado la información confiable y depurada de los balances y el estado de resultados entre los años 2002 y el 2006. El segundo, que se incluyera las 20 ciudades más grandes del país. El tercero, que correspondiera a los primeros 41 operadores del sector de acuerdo con el mayor tamaño de activos, ingresos y suscriptores para los años estudiados.

La muestra es muy representativa en aras de analizar las tendencias del

comportamiento financiero del sector de aseo. En efecto, las 41 empresas escogidas explican entre los años 2002 y 2006 en promedio más el 80% de los activos del sector y cerca del 85% del patrimonio. Así mismo, estos operadores prestan los distintos componentes del servicio de aseo, ha cerca de cinco millones de suscriptores lo que representa una población superior a 20 millones de habitantes.1465

Con el fin de establecer comparaciones entre las distintas variables

analizadas la muestra se divide en dos grupos. El primer grupo, lo conforman los operadores de las 20 principales ciudades del país. El segundo grupo, está 1461BAKER - TILLI COLOMBIA y SSPD, Modelo general de contabilidad para las entidades prestadoras

de servicios públicos, documento de trabajo publicado por SSPD, diciembre de 2008, p.7. 1462SSPD,“Documento del sistema único de información de servicios públicos de la SSPD”, Disponible

en: http://www.sui.gov.co. [citado el 20 noviembre de 2007] 1463Los planes únicos de cuentas garantizan criterios uniformes en la información contable de los

prestadores de servicios en cada una de las cuentas. 1464DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE ESTADÍSTICA, Índices de precios de precios al consumidor

publicados con Base 1998 = 100. Disponible en: http://www.dane.gov.co. [citado el 10 noviembre de 2007]

1465Se asume que cada suscriptor cuenta con en promedio con cuatro personas.

535

compuesto por las empresas de las denominadas ciudades intermedias incluyendo algunas capitales de departamento cuyos municipios y nombre de los operadores se consignan en el cuadro 91. CUADRO 91

Primer grupo empresas grandes Ciudades

Em presas Varias de Medellín E.S.P. Medellín Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A..E.S.P.

Barranquilla

Ciudad Lim pia Bogotá S.A. E.S.P. Bogotá Consorcio Aseo Capital Em presa de Carácter Privado. Cali Interaseo S.A. E.S.P. Santa Marta Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A. Bogotá Em presa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P. Pereira

Em presa de Aseo de Bucaram anga S.A.E.S.P. Bucaram angaEm presa Metropolitana de Aseo S.A. E.S.P. Manizales Bioagricola del Llano S.A. Em presa de Servicios Públicos. VillavicencioBugueña de Aseo S.A. E.S.P. BugáAseo Urbano S.A. E.S.P. Cúcuta Em presa de Servicios Públicos de Duitam a Duitam a

Grupo de Aseo Municipal de Popayán PopayánPalm irana de Aseo S.A. E.S.P. Palm iraProactiva Oriente S.A. E.S.P. CúcutaTrash Bus ters S.A. E.S.P. San Andres Em presas Públicas de Neiva E.S.P. Neiva

Segundo grupo empresas medinas Ciudades

Cartagüeña de Aseo Total E.S.P. Cartago Rediba S.A. E.S.P. Barrancaberm eja

Serviciudad E.S.P. DosquebradasTulueña de aseo S.A. E.S.P. Tulua Em presa Regional de Aseo S.A.E.S.P. GirardotRio Aseo Total S.A.. E.S.P. RionegroConsorcio Lim e Cartagena CartagenaEm presa de Servicios Fusagasugá Públicos de E.S.P. FusagasugáCom pañía de Servicios Públicos de Sogam oso S.A. E.S.P. Sogam osoSociedad de Aseo de Bello S.A. E.S.P. BelloEm presa de Acueducto Alcantarillado y Aseo de Zipaquirá E.S.P. ZipaquiráAseo Sincelejo lim pio S.A. E.S.P. SincelejoServiaseo Itagüí S.A.E.S.P. ItagüíEm presa de Servicios de Aseo de Valledupar S.A. E.S.P. ValleduparEm presas Públicas de la Ceja E.S.P. CejaEm presa de Servicios Públicos de Ocaña S.A.. E.S.P OcañaIns tituto de Servicios Varios de Ipiales E.S.P. Ipiales Cara Limpia S.A. E.S.P Girón Em presa de Servicios Públicos de Pitalito E.S.P. PitalitoEm presa Metropolitana de Aseo de Chinchina S.A. E.S.P. Chinchina Em presa Multipropósito de Calarcá S.A. E.S.P. Calarcá

Servicios Generales Empresa de Servicios Públicos de Carácter Privado S.A. E.S.P.

Arm enia y otros

Fuente: SSPD-SIU.

Muestra de las empresas medianas y grandes utilizad as en el análisis financiero

536

X.1.5.1. Balance general consolidado de los prestadores de aseo

Como se mostrará enseguida, la salud financiera de los operadores del servicio público de aseo para el quinquenio (2002-2006) analizado se viene consolidando como un sector atractivo y rentable para el sector privado al convertirse en una unidad de negocio que antes de introducir las reformas estructurales prácticamente no existía, puesto que se volvió viable sólo a partir de la Constitución de 1991 y el ajuste estructural desarrollado por el Banco Mundial.

La muestra analizada contiene 41 empresas entre los años 2002 y 2006.

Los operadores fueron estudiados primero en términos globales y luego en forma separada con indicadores por usuarios entre las primeras 20 firmas con más de diez mil usuarios y los operadores medianas que poseen entre 8.000 y 80.000 usuarios.

X.1.5.2. Análisis de las cuentas del balance general

La presentación del balance general del sector aseo y algunas de sus firmas permiten conocer la clase, la cantidad y la calidad de los activos, los pasivos y el patrimonio para que el sector desarrolle su actividad. En otras palabras, el análisis presenta las tendencias de la situación financiera del negocio en relación con los activos clasificados según sus características, los pasivos según sus obligaciones y el patrimonio.

Del análisis global de las cuentas del balance para el período analizado

(2002- 2006) se puede observar un incremento notable en términos absolutos del valor de los activos, al pasar de $380 mil millones a $474 mil millones, lo que significó un aumento de cerca de 90 mil millones de pesos y un crecimiento del 24% explicado por la compra de maquinaria y equipo con el fin de mejorar la cobertura del servicio. Este crecimiento implica un significativo fortalecimiento sectorial cuya tendencia se mantiene para el quinquenio exceptuando una leve caída en el año 2006. Ver cuadro 92. CUADRO 92

Año Total Activo Variación % Total Pasivo Variación % Patrimonio Variación %

2002 380.379.037 0,0 159.007.320 0,0 221.371.717 0,0

2003 422.202.716 11,0 186.306.977 17,2 235.895.739 6,6

2004 440.666.929 4,4 203.749.168 9,4 236.917.761 0,4

2005 495.622.712 12,5 229.718.495 12,7 265.904.217 12,2

2006 474.380.379 -4,3 219.872.787 -4,3 254.507.593 -4,3

Evolución de los activos, pasivos y patrimonio del sector aseo 2002- 2006

Fuente: SSPD- SIU, cálculos propios.

El más grande prestador del servicio público de aseo en cuanto al tamaño de los activos para el período fue las Empresas Varias de Medellín con $225.830 millones lo que significó un participación del 47,6% del mercado. Le siguen Consorcio Aseo Capital con $44.000 millones (9,3%) y Interaseo S.A E.S.P $37.000 millones (7,9%). Es necesario destacar que Aseo Urbano S.A. E.S.P. registró un crecimiento de los activos del 200% al pasar de 5.000 millones a más $15.000 millones y dos operadores Consorcio Aseo Capital E.S.P e Interaseo

537

S.A. E.S.P. duplican sus activos para el período. Para el quinquenio, las Empresas Varias de Medellín registran un crecimiento del activo en 19%, en contraste un grupo de empresas disminuyen sus activos donde se destacan el Grupo de Aseo Municipal de Popayán y Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P. con el 45% y 30% respectivamente.

Cuando se evalúa el pasivo se encuentra que para el año 2002 registra un

valor de $159 mil millones y que para el año 2006 asciende a $219 mil millones lo que indica que crece en términos absolutos en el 38%. Este incremento permite deducir que el pasivo registra tasas de crecimiento por encima de las del activo (24%), como se observa en la gráfica 57. Por lo cual la relación pasivo – activo pasa de ser el 41% para el año 2002 a estabilizarse en 46% entre 2004 y 2006. Está tendencia muestra que los operadores del servicio de aseo presentan para lapso de tiempo analizado mayores niveles de endeudamiento. Dicho de otra manera, el sector se financia en cerca del 45% con recursos de terceros. GRÁFICA 57

2002 2003 2004 2005 2006

Total Activo 380.379.037 422.202.716 440.666.929 495.622.712 474.380.379

Total Pasivo 159.007.320 186.306.977 203.749.168 229.718.495 219.872.787

Patrimonio 221.371.717 235.895.739 236.917.761 265.904.217 254.507.593

0

50.000.000

100.000.000

150.000.000

200.000.000

250.000.000

300.000.000

350.000.000

400.000.000

450.000.000

500.000.000

Millones de pesos

Balance consolidado operadores de aseo 2002 -2006

Fuente: SIU-SSPD

Por operadores el pasivo al igual del para el activo, para el 2006 las Empresas Varias de Medellín participan con el 34% seguido por prestadores que financiaron su operación con un fuerte crecimiento del pasivo con incrementos superiores al 200% dentro de los que se encuentran: Sociedad de AAA de Barranquilla S.A. E.S.P. Consorcio Aseo Capital, Aseo Urbano S.A. E.S.P., Tulueña de Aseo S.A. E.S.P y Rio Aseo Total S.A. E.S.P como se observa en el Anexo 1. Dicho comportamiento en parte se explica porque los operadores del servicio de aseo adquieren activos mediante sistemas de arrendamiento o Leasing por el tiempo que se desarrolla el contrato.1466

Con respecto al patrimonio pasa de $221 a $254 mil millones lo que

representa una aumento del 14%, como se aprecia en la gráfica 57 explicado por el crecimiento del 27,1% de las Empresas Varias de Medellín E.S.P., que participa con el 60% del patrimonio del sector e Interaseo S.A. E.S.P. que

1466MINISTERIO DE HACIENDAD Y CREDITO PÚBLICO, Decreto 2913 de 1991, por el cual se reajustan

algunos valores expresados en moneda nacional en las normas relativas al impuesto sobre la renta y complementarios y se dictan otras disposiciones. El artículo segundo dispone que a partir del 2002, los bienes objeto de los contratos de arrendamiento financiero Leasing, podrán depreciarse por estos para efectos fiscales en la vida del contrato.

538

contribuye con el 7,5% y registró un aumento del 160%. Este comportamiento se explica gracias a las nuevas capitalizaciones, la reinversión de utilidades y la revalorización del patrimonio.

X.1.5.3. Composición de los activos y pasivos corrientes

El activo corriente pasó de $154 mil millones en el 2002 a $171 mil millones en el 2006 lo que significó un crecimiento en términos absolutos del 34%. Es relevante señalar que este ha perdido participación frente al total del activo pasar de 40,5% al 36% entre el 2002 y 2006 como se registra en el cuadro 93. Estos activos se encuentran representados en activos financieros como: papeles de renta fija, títulos valores, Certificados de Depósito a Termino, bonos, entre otros activos financieros.

Para el caso de los activos fijos participan con el 35% dentro del total de

activos y registraron un crecimiento del 11% para el período. Los mismos están representados en terrenos para el sitio de disposición final, muebles y enseres, maquinaria y equipo, edificaciones, lotes, cuentas por cobrar a los usuarios y vehículos compactares. CUADRO 93

A ñ o A c tiv o Co r r ie n te % A c tiv o No Co r r ie n te % To ta l A c tiv o

2 0 0 2 1 5 4 .3 1 6 .4 5 0 4 0 ,6 2 2 6 .0 6 2 .5 8 6 5 9 ,4 3 8 0 .3 7 9 .0 3 7

2 0 0 3 1 4 3 .2 6 5 .0 5 7 3 3 ,9 2 7 8 .9 3 7 .6 5 9 6 6 ,1 4 2 2 .2 0 2 .7 1 6

2 0 0 4 1 6 4 .1 8 1 .5 9 9 3 7 ,3 2 7 6 .4 8 5 .3 3 0 6 2 ,7 4 4 0 .6 6 6 .9 2 9

2 0 0 5 1 7 8 .9 5 5 .4 7 1 3 6 ,1 3 1 6 .6 6 7 .2 4 1 6 3 ,9 4 9 5 .6 2 2 .7 1 2

2 0 0 6 1 7 1 .2 8 5 .4 6 0 3 6 ,1 3 0 3 .0 9 4 .9 1 9 6 3 ,9 4 7 4 .3 8 0 .3 7 9

To ta l a c tiv o c o r r ie n te y n o c o r r ie n te 2 0 0 2 - 2 0 0 6

Fu e n te : S S PD- S IU, c á lc u lo s p r o p io s .

En cuanto el pasivo no corriente los prestadores del servicio de aseo han registrado un crecimiento en términos absolutos del 50% entre 2002 y 2006 y ha venido ganando participación (4%) frente al pasivo total lo que significó pasar de 35% en 2002 a 39% para el 2006. (Cuadro 94) Este rubro está representada en obligaciones con intermediarios financieros mediante créditos con bancos o corporaciones, contratos de leasing para la compra de vehículos, cuentas por pagar y adquisición de insumos. CUADRO 94

A ñ o Pa s iv o Co r r ie n te % Pa s iv o No Co r r ie n te % To ta l Pa s iv o

2 0 0 2 5 6 .6 7 2 .6 0 2 3 5 ,6 1 0 2 .3 3 4 .7 1 8 6 4 ,4 1 5 9 .0 0 7 .3 2 0

2 0 0 3 6 2 .9 8 6 .1 1 5 3 3 ,8 1 2 3 .3 2 0 .8 6 2 6 6 ,2 1 8 6 .3 0 6 .9 7 7

2 0 0 4 6 8 .7 9 7 .5 5 0 3 3 ,8 1 3 4 .9 5 1 .6 1 8 6 6 ,2 2 0 3 .7 4 9 .1 6 8

2 0 0 5 8 9 .8 1 1 .4 0 1 3 9 ,1 1 3 9 .9 0 7 .0 9 4 6 0 ,9 2 2 9 .7 1 8 .4 9 5

2 0 0 6 8 5 .9 6 2 .0 9 5 3 9 ,1 1 3 3 .9 1 0 .6 9 2 6 0 ,9 2 1 9 .8 7 2 .7 8 7

To ta l p a s iv o c o r r ie n te y n o c o r r ie n te 2 0 0 2 - 2 0 0 6

Fu e n te : S S PD- S IU, c á lc u lo s p r o p io s . En cuanto al pasivo no corriente presentó un incremento en términos

absolutos del 30% entre 2002 y 2006 y registra una participación alrededor del 60% para el período. Esta cuenta incluye deudas con bancos y corporaciones financieras con plazo mayor de un año.

539

X.1.6. Indicadores del pasivo, activo y patrimonio por usuario Con el fin de analizar las relaciones entre el valor de los activos, pasivos,

patrimonio y el número de usuarios, se divide el valor de cada uno de los variables entre el total de usuarios para el año 2006. El cuadro 95 permite apreciar la cuantificación para el total de muestra. Para el caso del valor de activos (propiedades, planta, equipo, vehículos) por usuario, indica el monto en promedio de activos que requiere un operador para prestar el servicio de aseo es de $94.946 con unos valores que oscilan entre $4.599 y $546.418. Este comportamiento se explica porque muchos operadores funcionan con activos que han sido dados por el municipio como: los predios del sitio de disposición final, maquinaria, equipo y vehículos compactadores, que no se encuentran registrados por su verdadero valor en los libros de contabilidad. CUADRO 95

Muestra Promedio Des. estándar Mínimo Máximo

41 94.946 111.308 4.599 546.418

41 44.481 60.453 710 268.334

41 50.744 62.134 2.057 278.083

Valores unitarios activos, pasivos y patrimonio total muestra. Año 2006 ($/usuario)

Fuente: SSPD-SIU, cálculos propios.

Variable

Activo/usuario

Pasivo/usuario

Patrimonio/usuario

El estudio de los valores unitarios por usuario del valor del pasivo se encuentra que las empresas se presentan algún tipo de pasivo con terceros en promedio por usuario de $44.481 y con valores oscilan entre $710 y $268.334. Para el caso del patrimonio por usuario este se ubica en promedio en $62.134 donde se destaca operadores cuyo patrimonio es muy bajo al registrar $2.057 por usuario.

Para los operadores de las 20 ciudades más grandes del país, dado que

todas presentan la escala mínima de prestación del servicio con más de 10.000 usuarios o sea alrededor de 40.000 habitantes, es posible prever que el promedio de activo por usuario sea similar, sin embargo, como se relaciona en el cuadro 96 esta variable presenta un promedio para la muestra de $130.468 y con unos valores que fluctúan entre $4.599 y $546.418, con un alto nivel de dispersión. Igual comportamiento presenta el pasivo y patrimonio por usuario. En efecto, para el caso del pasivo por usuario se encuentra en $67.770, con un valor mínimo de $1.505 y un máximo de $143.428. Para el caso del patrimonio este valor en promedio por usuario $80.317 y con unos valores extremos promedio entre $2.057 y $278.083. CUADRO 96

Muestra Prom edio Des . estándar Mínimo Máximo

20 130.468 140.555 4.599 546.418Pasivo/usuario 20 67.770 74.338 1.505 268.334

20 62.698 80.317 2.057 278.083

VariableActivo/usuario

Patrimonio/usuario

Valores unitarios activos , pas ivos y patrimonio em presas grandes. Año 2006 ($/usuario)

Fuente: SSPD-SIU, cálculos propios .

540

Cuando se analiza los valores unitarios por usuario del activo, del pasivo y el patrimonio de empresas medianas se encuentra que operan en municipios donde el número de usuarios fluctúan entre 8.000 y 80.000 como resultado presentan menores niveles de activos, pasivos y patrimonio por usuario. En efecto, si para las empresas grandes (20) se requiere contar con un activo y patrimonio por usuario de $130.468 y $62.698 respectivamente. En contraste, para los municipios pequeños solo se requiere el 50% del valor de activos y para el 46% para el caso del patrimonio e igual tendencia se registra para el valor de pasivos promedio por usuario como se observa en el cuadro 97. CUADRO 97

Muestra Promedio Des. estándar Mínimo Máximo

21 65.444 65.989 5.069 235.656

21 23.912 35.561 710 143.428

21 42.117 39.156 2.488 153.335

Valores unitarios activos, pasivos y patrimonio empresas medianas. Año 2006 ($/usuario)

Pasivo/usuario

Patrimonio/usuario

Fuente: SSPD-SIU, cálculos propios.

Variable

Activo/usuario

Sin embargo, es necesario resaltar que algunas empresas de los municipios medianos requieren más altos niveles de activos, pasivos y patrimonio por usuario en promedio que superan las necesidades de las empresas grandes lo que está mostrando en algunos operadores niveles de ineficiencia.

X.1.6.1. Estado de resultados y sustentabilidad financiera1467 Proveer de servicio público domiciliario de aseo con residuos sólidos

debidamente transportados, tratados y dispuestos como el que demanda las ciudades colombianas requiere de unas cuantiosas inversiones y gastos en operación, administración y mantenimiento. Puesto es cada nuevo sitio de disposición final tiende a localizarse a distancias mayores por las rigurosas normas ambientales, sumado a las exigencias de la ciudadanía en el mejoramiento de la cobertura, calidad y continuidad el servicio tiende a presentar costos marginales crecientes, los cuales deben ser financiados con tarifas por parte de los usuarios.1468

Bajo este contexto, el estudio de la sustentabilidad financiera es

importante porque refleja los gastos y costos operativos (el costo de producir el servicio) y los ingresos (lo que recibe el operador por concepto de facturación) 1467FERNÁNDEZ, Diego, Sustentabilidad financiera y responsabilidad social de los servicios de agua

potable y saneamiento en América Latina. En FERNÁNDEZ, Diego, JOURAVLEV Andrei, LENTINI, Emilio, YURQUINA, Angel. Serie recursos naturales e infraestructura No 146, División de Recursos Naturales e Infraestructura, Cepal, Santiago de Chile, septiembre de 2009, p.36.

1468El financiamiento del servicio (con costos crecientes) mediante tarifas tiene tres propósitos: Primero, disminuye la presión sobre el esfuerzo fiscal que debe realizar la nación y los entes territoriales para financiar el servicio liberando recursos de inversión para otros sectores. Segundo, presiona a los operadores para mejorar su eficiencia y gestión empresarial al realizar un mayor control entre el costo de los servicios prestados y el ingreso o flujo de caja obtenido. Tercero, genera una señal a los usuarios sobre el costo del servicio. FERNÁNDEZ, Diego, Sustentabilidad financiera y responsabilidad social de los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina. En FERNÁNDEZ, Diego, JOURAVLEV Andrei, LENTINI, Emilio, YURQUINA, Angel. Serie recursos naturales e infraestructura No 146, División de Recursos Naturales e Infraestructura, Cepal, Santiago de Chile, septiembre de 2009, p.32.

541

causados en la prestación del servicio. La diferencia entre los ingresos y los costos arroga el margen de la operación (utilidad) lo que permite conocer los beneficios de la inversión y el progreso económico del sector.

Por lo tanto, la sustentabilidad financiera de una firma es el margen de

utilidad que se obtiene entre los ingresos y costos como producto de la operación la cual debe ser igual o mayor a uno. Cuando la relación entre ingresos y costos operativos es menor a la unidad significa que los ingresos originados en la facturación no cubren los costos, por lo tanto dicho faltante es financiado con endeudamiento o recursos de depreciación (usados para reposición de la infraestructura) para atender sus gastos corrientes.1469

De acuerdo con lo anterior, los ingresos operacionales incluyen los

ingresos originados por la prestación del servicio, es decir, tarifas, multas y otros ingresos que permiten generar el flujo de caja del negocio. Mientras, los costos operacionales son todas las erogaciones incurridas para la prestación del servicio e incluye: los costos de la operación, los gastos administrativos, los gastos de la operación, las depreciaciones, las amortizaciones y las provisiones.

Aunque el ejerció no desagrega entre transferencias gubernamentales1470 y tarifas, lo deseable para mantener la sustentabilidad financiera es que la principal fuente de ingresos de la firma sean las tarifas y no los recursos públicos, puesto que en la medida en que los prestadores dependan de las transferencias del Estado su viabilidad financiera de largo plazo está amenazada al depender del balance o desbalance fiscal. En otras palabras, la sustentabilidad financiera de un prestador dependerá del vaivén del desequilibrio público.

Cuando se estudia los ingresos operacionales para el período (2002-

2006) del sector se aprecia como tendencia que registran un crecimiento sostenido al pasar en términos constantes de poco más de $298 mil millones en el año 2002 a 342 mil millones lo que representó un incremento en términos absolutos del 14,2% donde se destaca el año 2005 que registro un aumento del 7,35% explicado por el fin del proceso de transición tarifaria. Para el caso de los costos y gastos operacionales se aumentan en términos absolutos en 16,9% y 11,3% respectivamente como se registra en el cuadro 98. CUADRO 98

A ños Ingres os % Cos tos % Gas tos totales %

2002 298.211.516 0,00 237.886.979 0,00 55.365.440 0,00

2003 299.749.953 0,52 233.674.912 -1,77 56.416.070 1,90

2004 310.850.870 3,70 238.767.530 2,18 67.771.443 20,13

2005 333.712.169 7,35 265.869.495 11,35 58.576.197 -13,57

2006 342.606.810 2,67 278.218.340 4,64 61.670.487 5,28

Evoluc ión de los ingresos , cos tos y gas tos totales del total as eo 2002- 2006

Fuente: SSPD-SIU, cálc ulos propios .

1469Mano de obra e insumos usados en la provisión del servicio 1470Es importante señalar que la información de transferencias públicas (subsidios, capital fijo) es difícil

de obtener y realizar una comparación razonable por la gran cantidad de instituciones que concurren en su asignación tanto a nivel nacional, departamental como municipal.

542

Al analizar los ingresos operacionales por operador para el mismo período se muestra al igual que en el sector un incremento para la gran mayoría de prestadores. En efecto, los operadores con incrementos superiores al 100% se encuentran Empresa Metropolitana de Aseo S.A. E.S.P. con el 174%, Servicios Generales S.A. E.S.P (169%), Aseo Sincelejo Limpio S.A. E.S.P. (132%) y la Empresa de de Aseo de Valledupar S.A. E.S.P (110%). Luego le siguen 18 operadores cuyos incrementos fluctúan entre 74% y 26%. Situación que contraste con cuatro prestadores cuyos ingresos operacionales declinaron en promedio en 66%. (Anexo 2)

Es conveniente destacar como se muestra en la gráfica 58 los ingresos

operacionales y los costos y gastos operacionales adicionados presentan el mismo comportamiento tendencial con pendientes similares, lo que índica que los ingresos siempre cubren los costos y gastos del servicio. Sin embargo, se podría esperar que a medida que crecen los costos, estos tiendan a disminuir por la presencia de economías de escala. GRÁFICA 58

Fuente: SIU-SSPD

Tal hallazgo se puede verificar al analizar el coeficiente de correlación que

permite determinar la relación entre estas dos variables. Sin embargo, el comportamiento estadístico entre estos dos parámetros muestra que existe una correlación del 99%1471 dicha tendencia muestra que a medida que se aumentan los ingresos como producto de la incorporación de nuevos usuarios, se incrementan en forma casi proporcional a los costos, lo que advierte sobre la no existencia de economías de escala o de aglomeración en algunos de los componentes del servicio de aseo. Sin embargo, para un análisis más concluyente sobre esta hipótesis es necesario aumentar el tamaño de la muestra o realizar una medición más puntual con una serie transversal.

Cuando se investiga el comportamiento por operador se observa una

tendencia muy similar al agregado del sector, es decir, cuando crece los ingresos operacionales, los costos también lo hacen (signo positivo) y al contrario cuando caen los ingresos disminuyen los costos, (signo negativo) comportamiento que 1471La ecuación para el coeficiente de correlación es la relación entre covarianza de las dos variables con

respecto a sus respectivas desviaciones estándar.

543

se ratifica cuando se cuantifica el coeficiente de correlación entre las tasas de crecimiento de las dos variables que se encuentra en el 98,9%.

X.1.7. Indicadores de los ingresos y costos operaci onales por usuario

Con el fin de estudiar las relaciones entre el valor de ingresos, los gastos y costos y el número de usuarios, se divide el valor de cada uno de estos parámetros entre el total de usuarios para el año 2006. El valor unitario para el agregado de 41 operadores se observa que en promedio los ingresos por usuario derivados de la operación ($117.832) cubren los gastos y costos operacionales promedios ($108.230) lo que evidencia que los ingresos cubren el 91,8% de los costos y generan un margen operacional positivo. El cuadro 99 permite registrar la cuantificación para el total de muestra. CUADRO 99

V ariable Promedio Des . es tándar Mínimo Máx imo

Ingresos /usuarios 117.832 139.924 425 770.811Cos tos /usuarios 108.230 133.656 345 749.408Dif erenc ia 9.601 15.737 -18.693 83.784Fuente SSPD-SIU, cálc ulos propios .

Va lo res u n ita rio s ing re s os y cos tos de l s ecto r ($ /us u ario ). Año 200 6

Para el caso de las empresas grandes las tendencias se repiten. En efecto, los ingresos, tanto en los valores máximos como mínimos registran un margen de la operación de casi 10 puntos lo que permite que los ingresos cubran el 90% de los costos. Tal hecho desde la perspectiva de la sustentabilidad financiara y de unidad de negocio es positivo. Ver cuadro 100. CUADRO 100

Variab le Prom ed io D es . es tán dar Mín im o Má xim oIn g res os /u s ua rios 1 31 .31 9 10 7 .240 14 .919 4 75 .981C os tos /u s ua rios 1 18 .53 6 10 2 .869 13 .094 4 51 .910D ife ren cia 12 .7 83 1 .8 25 24 .0 71

Va lo res un ita rios ing res o s y cos to s em pres a s g rande s . ($ /us uario ). Año 2 006

Fue n te : SSPD - SIU , cá lcu los p rop io s .

Para las empresas medianas la diferencia entre los ingresos y los costos sigue siendo positiva en 10 puntos lo cual significa que los ingresos originados en la prestación del servicio cubren el 90% de los costos. Sin embargo, contrario a lo esperado en términos de eficiencia económica en las grandes ciudades los costos y gastos del servicio por usuario son menores que el presentan ciudades medianas. En efecto, como se observa en los cuadros 100 y 101 desde el punto de vista contable, el costo del servicio por usuario para las ciudades grandes se sitúa en 118.536, en contraste para las ciudades medianas es de $103.553, es decir una diferencia del 14% en los costos, lo que equivale a $15.000 usuario. CUADRO 101

544

V ar iab le Promed io Des . es tándar Mín imo Máx imo

Ingres os /us uar ios 110.577 202.071 14.919 475.981

Cos tos /us uar ios 103.553 142.160 12.300 451.910

Dif e renc ia 7 .025 2.619 24.071

V a lo res un ita r ios ingres os y c os tos empres as med ianas . ($ /us uar io ) . A ño 2006

Fuente : SSPD-SIU, c á lc u los p rop ios . No obstante, cuando se observa la dispersión del ingreso y costo

operacional en términos unitarios, tanto para los operadores grandes como medianos medidos con la desviación estándar permite concluir que existe gran una heterogeneidad en el comportamiento de las empresas. Estas tendencias podrían estar explicadas por el costo del sitio de disposición final, la diversidad de coeficientes técnicos (intensivos en capital o trabajo) utilizados por los operadores en cada componente del servicio, las distancias recorridas y la producción de residuos.

De otra parte, es relevante señalar que dado que los ingresos son

levemente inferiores a los activos, pues la naturaleza de realización relativamente rápida de los equipos permite estructuras financieras de “leasing” que no se reflejan en los activos. Con base en los resultados expuestos el análisis permite establecer que como los activos circulantes1472 de las empresas del servicio de aseo representan alrededor del 40% del activo total y el patrimonio de los accionistas, es inferior al 45% de los activos totales. Por lo tanto, los prestadores del servicio de aseo, son empresas creadas para funcionar con pocos activos fijos y para ser capitalizadas con utilidades razón que permiten afirmar que el negocio está estructurado de modo que el riesgo sea relativamente bajo.

X.1.8. Indicadores financieros 1473 El análisis por razones e indicadores financieros permite estudiar la

sustentabilidad e indica las tendencias de su fragilidad. Así mismo posibilita realizar un cuidadoso seguimiento del sector identificando sus puntos fuertes y débiles. En consecuencia se presentan las cifras y algunos indicadores financieros de la muestra de empresas del servicio de aseo en forma comparativa entre los años 2002 y 2006, así como los promedios simples y las demás indicadores estadísticos descriptivos con el propósito de evaluar la situación financiera de los prestadores.

X.1.8.1. Razón corriente: activo corriente / pasivo corriente La razón corriente surge de la necesidad de medir la capacidad que

tiene el sector de cancelar sus obligaciones de corto plazo, se trata de determinar qué pasaría si a todas las firmas que conforman el sector se les exigiera el pago inmediato de todas sus obligaciones a menos de un año. En otras palabras, muestra la calidad de los activos que pueden cubrir sus obligaciones a corto plazo. Para el caso que nos ocupa, el sector de aseo por

1472Activo disponible que se convierten en efectivo en un período menor que un año. 1473ORTIZ, HÉCTOR, Análisis financiero aplicado, décima edición, Bogotá, Universidad Externado de

Colombia, 2000. Y FERNÁNDEZ, Javier, y FERNÁNDEZ, Diego. “Perspectivas financieras de los servicios públicos domiciliarios: aseo, agua, energía, gas”. Bogotá, editado por la República y Prospectiva económica y financiera, noviembre de 2001.

545

cada peso que la empresa debe en el corto plazo, cuenta en promedio con casi $2 para respaldar dicha obligación como se registra en el cuadro 102.

546

CUADRO 102

A g re g a d o S imp le Min ímo Má x imo G r a n d e s Me d ia n a s

2 0 0 2 2 ,7 2 2 ,7 5 2 ,9 2 0 ,0 0 1 6 ,9 6 2 ,8 1 2 ,0 6

2 0 0 3 2 ,2 7 3 ,0 6 2 ,6 5 0 ,7 0 1 4 ,6 0 0 ,0 2 0 ,0 7

2 0 0 4 2 ,3 9 2 ,7 3 2 ,2 5 0 ,0 0 1 1 ,9 1 0 ,0 2 0 ,0 7

2 0 0 5 1 ,9 9 2 ,4 6 2 ,0 3 0 ,0 0 8 ,4 2 0 ,0 0 - 0 ,0 1

2 0 0 6 1 ,9 9 2 ,4 5 2 ,0 1 0 ,0 0 8 ,4 2 0 ,0 4 0 ,0 2

In d ic a d o r d e liq u id e z d e e mp r e s a s g r a n d e s y me d ia n a s 2 0 0 2 - 2 0 0 6

Fu e n te S S PD- S IU, c á lc u lo s p r o p io s .

V a lo re s De s v ia c ió n Es tá n d a r

Pro me d io Pro me d io A ñ o s

No obstante, la buena situación general, contrasta, con la caída de este indicador tanto, para las empresas grandes como para las medianas, al pasar de tener un respaldo de más $2 para el año 2002 para cancelar sus obligaciones de corto plazo a tener menos de la mitad de un $1 para el sector en el año 2006. Para el año 2006 cuando se analiza las empresas de aseo en forma individual se destacan 5 operadores que mostraron un nivel de liquidez mayor de 5,0, lo que muestra el respaldo que tienen para cubrir sus pasivos en el corto plazo. Dentro de este grupo se encuentran Grupo de Popayán, Sociedad de Bello, Aseo Sincelejo, Empresa de Chinchiná y Servíaseo Itagüi. GRÁFICO 59

8 , 4 2

7 , 7 4

6 , 9 8

6 , 3 3

5 , 8 4

4 , 6 8

4 , 5 8

4 , 2 0

3 , 3 0

3 , 0 7

2 , 8 5

2 , 4 7

2 , 3 1

1 , 5 2 , 5 3 , 5 4 , 5 5 , 5 6 , 5 7 , 5 8 , 5

G r u p o d e P o p a y á n

S o c ie d a d d e B e l lo

A s e o S in c e le jo

E m p re s a d e C h in c h in á

S e rv ia s e o I t a g ü í

S e r v ic iu d a d E . S . P .

E m p r e s a s d e M e d e l l ín

E m p r e s a d e Z ip a q u ir á

E m p r e s a C e ja

T r a s h B u s t e r s E . S . P

E m p r e s a F u s a g a s u g á

E m p r e s a d e O c a ñ a

B io a g r ic o la E . S . P .

E m p r e s a s c o n m a y o r l iq u i d e z e n % 2 0 0 6

Fuente: SIU-SSPD

En el mismo sentido, sobresalen empresas que presentan una liquidez superior a dos como las Empresas de Medellín, Empresa de Zipaquirá, Empresa Ceja, Trash Busters E.S.P, Empresa Fusagasugá, Empresa de Ocaña y Bioagricola E.S.P., como se observa en el gráfico 59. En general, este indicador muestra que los operadores del servicio de aseo pueden prestar el servicio, puesto que cuentan con los recursos para cumplir con sus obligaciones de corto plazo, no colocando en riesgo el mismo.

X.1.8.2. Endeudamiento: Pasivo total / activo total El endeudamiento se define como el cociente entre el pasivo y el activo

total y establece el porcentaje de participación de los acreedores dentro de la firma. Es decir, que por cada peso que la empresa tiene invertido en el activo, en promedio más de 40 centavos han sido financiados con terceros. En otras palabras, los acreedores son dueños de un poco más del 40% de las empresas como se indica en el cuadro 103 Sin embargo, a pesar de este

547

porcentaje los operadores del servicio no están poniendo en riesgo el servicio a causa de su endeudamiento. CUADRO 103

A gregado Simple Minímo Máx imo Grandes Medianas

2002 41,80 43,33 25,67 6,55 103,87 41,98 38,87

2003 44,13 43,70 24,62 2,34 103,64 44,99 19,53

2004 46,24 45,37 24,56 3,16 102,83 49,90 19,53

2005 46,35 45,90 27,77 3,87 135,32 45,32 13,83

2006 46,35 45,73 27,46 3,87 135,32 45,32 13,83

Fuente SSPD-SIU, c álc ulos propios .

V alores Promedio Indic ador de endeudamiento grandes y medianas 2002 - 2006

A ñosPromedio Des v iac ión

Es tándar

Los niveles de endeudamiento han fluctuado entre el 41% y 46% entre los años analizados (2002- 2006), lo que indica que el sector presentó una sólida posición financiera frente a terceros. Situación que no ha originada en la cancelación de sus compromisos a corto y mediano plazo con entidades financieras y con proveedores, aunque hayan demandado recursos del sector financiero. GRÁFICA 60

135,32

86,97

83,40

82,09

77,17

75,28

75,27

71,02

68,97

65,22

64,10

61,28

60 70 80 90 100 110 120 130 140

C ons orc io L im e C artagena S.A . E.S .P .

As eo S inc ele jo Lim pio S .A . E .S .P .

Bugueña de As eo S .A . E .S .P .

Proac t iv a D oña J uana E.S .P . S .A .

Interas eo del s ur S.A . . E.S .P .

Em pres a de Pereira S.A. E.S .P .

C ons orc io As eo C apital

B ras h Bus ters S .A . . E.S .P .

As eo urbano S.A . . E.S .P .

Soc de AAA de Barranquilla S.A.E .S .P .

Em pres a de s erv ic ios de Pitalito E.S .P .

R ediba S.A . E .S .P .

Em pres as del s erv ic io de as eo m ás endeudads 2006

Fuente: SIU-SSPD

Sin embargo, es importante destacar que para el año 2006 del total de la muestra doce operadores presentan un nivel de endeudamiento por encima del 60%, lo que muestra que sus pasivos corresponden a más del 50% de sus activos, al oscilar estos entre el 135% y el 61,1%, (Gráfica 60) en esta situación se destacan los prestadores: Consorcio Lime Cartagena, Aseo Sincelejo Limpio S.A. E.S.P., Bugueña de aseo S.A., E.S.P., Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A., Interaseo del sur S.A., E.S.P., Empresa de Pereira S.A. E.S.P y Consorcio Aseo Capital, que muestran un endeudamiento mayor al 75% y que acuerdo con la normatividad legal vigente es una causal de disolución de la sociedad anónima.1474 Donde solo una Empresa Consorcio Lime Cartagena el valor de los pasivos supera la de los activos explicados por los altos niveles de cuentas por 1474DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE ESTADÍSTICA, Censo general de población 2005, que se

llevó a cabo en un año entre mayo 22 de 2005 a mayo 22 de 2006. Disponible en: http:// www.dane.gov.co. [citado el 10 noviembre de 2007]

548

cobrar relacionados con los problemas de facturación conjunta con el servicio de energía. X.1.8.3. Margen operacional: (utilidad operacional / ingresos operacionales)

El margen operacional se define como el cociente entre la utilidad operacional y los ingresos operacionales recibidos por la prestación del servicio. Indica la proporción de los ingresos que corresponde a las ganancias operacionales o son recursos que después de cubrir los requerimientos de operación del negocio están disponibles para el pago de impuestos, entre otros. Para el período estudiado el margen operacional se ubicó entre un 0,55% y 1,94%. En otras palabras, cada peso recibido como remuneración a sus servicios el sector recibió entre 1,94 pesos y 0,55 centavos de utilidad antes de impuestos. CUADRO 104

A gregado Simple Minímo Máx imo Grandes Medianas

2002 0,55 6,28 14,72 -24,89 51,43 -0,04 4,60

2003 0,77 4,87 11,62 -22,12 38,50 0,16 4,81

2004 1,08 3,24 20,19 -35,17 100,00 0,93 4,81

2005 2,89 2,44 9,42 -34,30 16,87 2,78 3,75

2006 1,94 -1,44 24,08 -112,39 30,46 2,09 0,85

A ñosPromedio Promedio

Fuente SSPD-SIU, c álc u los propios .

Indic ador de margen operac ional grandes y medianas 2002 - 2006 V a lores Des v iac ión

Es tándar

Es necesario destacar que el margen operacional para todos los prestadores agregados en promedio presenta una tendencia a incrementarse, al pasar del 0,5% en 2002 a 1,94 en el 2006 una tendencia similar ocurre con las empresas grandes y medianas como se registra en el cuadro 104. Sin embargo, como se indica para el período estudiado existen empresas con un margen operativo negativo lo que indica que con sus ingresos estos operadores no cubren sus costos lo cual se traduce en perdidas. GRÁFICA 61

30,46

18,71

14,97

12,63

12,28

10,64

9,92

9,09

8,89

8,41

8,38

8,04

5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0

Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P.

Empresas de la Ceja E.P.S

Serviciudad S.A. E.S.P.

Aseo Sincelejo S.A . E.S.P.

Empresa de AAA de Zipaquirá E.S.P.

Consorcio Aseo Capital E.S.P.

Serviaseo Itagüí S.A.E.P.S

Empresa Municipales de Duitama E.S.P.

Empresa de Aseo de Valledupar S.A E.S.P

Servicios generales S.A. E.S.P.

Grupo de Popayán E.S.P.

Empresas de Pitalito E.S.P.

Margen operacional empresas de aseo 2006

Fuente: SIU-SSPD

549

El mayor margen operacional del sector de aseo durante el año 2006 está conformado por 12 prestadores donde sobresale la Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P, con un margen del 30% y las Empresas de la Ceja E.P.S y Serviciudad E.S.P. con 18,7% y 14,9% respectivamente. Luego se encuentran 10 firmas cuyo margen operacional fluctúa entre 8% y 14% como se aprecia en la gráfica 61. X.1.8.4. Margen neto de utilidad: (Utilidad neta / ingresos operacionales)

El margen neto indica los recursos netos disponibles después de impuestos para distribuir las utilidades entre los accionistas. En otras palabras, para el período estudiado las ventas por el servicio prestado o el porcentaje de los ingresos que se puede utilizar para distribuir a los asociados. Para el caso que nos ocupa, de los 41 operadores del servicio de aseo género entre 3,72% y 5,13% de utilidad neta frente a los ingresos facturados. En otras palabras, por cada peso recibido como remuneración a la prestación de sus servicios permitió obtener una utilidad entre $3,7 y $5,13. CUADRO 105

Des v iac ión

A gregado S imp le Es tándar Min ímo Máx imo Grandes Medianas

2002 3 ,72 7 ,41 13 ,02 -23 ,75 50 ,65 3,53 5,01

2003 3 ,04 4 ,63 10 ,59 -22 ,14 37 ,24 3,14 4,73

2004 2 ,69 3 ,20 14 ,23 -39 ,64 37 ,62 2,58 4,73

2005 0 ,39 -0,18 1,73 -3 ,56 5 ,23 5,75 2,90

2006 5 ,13 3 ,37 16 ,39 -82 ,67 31 ,32 5,65 1,13

Ind ic ador de margen neto g randes y med ianas 2002 - 2006

A ños

Promed io Sec tor V a lo res Promedio operadores

Fuente: SSPD- SIU , c á lc u los prop ios .

El margen en promedio para las empresas grandes se ha mantenido estable al oscilar entre el 1,82% y 2,39 como se relaciona en el cuadro 105. En contraste, para las empresas medianas que se viene disminuyendo en los últimos tres años, al pasar de 4,73% a cero en el 2006. Este comportamiento puede estar explicado por la difícil situación financiera atraviesan algunos operadores obsérvese en los valores mínimos que el margen neto de algunas firmas es negativo, lo cual distorsiona las cifras agregadas. GRÁFICA 62

30 ,46

18,71

14,97

12,63

12,28

10,64

9 ,92

9,09

8,89

8,41

8,38

8,04

7,42

7,0 12,0 17,0 22,0 27,0 32 ,0

E m pres a M un ic ipales de D u itam a

Bugueña de as eo S .A . E .S.P.

R io as eo total S .A . E.S.P .

Tulueña de as eo S .A . E .S.P.

Em pres a M ult ipropos ito de C a larc á S.A. E.S.P.

Em pres a de Oc aña S.A. E .P .S

C ons orc io A s eo C ap ital S .A . E.S.P .

E m pres a M et ropolitana de A s eo S.A. E.S.P.

E m pres as públic as de la C e ja E.S.P .

Pa lm irana de As eo S.A. E .P.S

E m pres as Públic as de N eiv a E.S.P .

R ediba S .A E .S .P

Proac t iv a Oriente S .A. E .S.P .

M argen neto em pres as de l s erv c io de as eo 2006

Fuente: SIU-SSPD

550

Situación que contrasta con el margen neto positivo que presentan algunos prestadores donde se destacan cinco empresas: Empresa Municipales de Duitama (30,6%), Bugueña de aseo S.A. E.S.P.,(18,7%), Rio aseo total S.A. E.S.P.(14,9%), Tulueña de aseo S.A. E.S.P., (12,6%) Empresa Multipropósito de Calarcá S.A. E.S.P. (12.2%). Los resultados de estas empresas están relacionados con la eficiencia productiva de sus operaciones. Ver gráfica 62. X.1.8.5. Rentabilidad sobre activo (utilidad neta / activo)

El indicador muestra la capacidad de los activos de obtener utilidades y permite establecer la capacidad del activo para producir utilidades independientemente la forma como el activo se haya sido financiado, ya sea deuda o patrimonio. Los datos desde 2002 muestran para la totalidad de la muestra de los operadores del sector de aseo para el período analizado los activos rotaron entre tres y seis veces. Cuando se toman en forma individual entre empresas grandes y medianas el indicador se ubica entre 2% y 4%. Lo cual indica que por cada peso invertido en activos se obtuvo entre $3 y $4 en ventas como se expone en el cuadro 106. CUADRO 106

De s v ia c ió n

A g r e g a d o S imp le Es tá n d a r Min ímo Má x imo G r a n d e s Me d ia n a s

2 0 0 2 2 ,9 1 7 ,5 0 1 1 ,7 9 - 2 5 ,3 2 4 1 ,8 1 2 ,5 6 8 ,8 6

2 0 0 3 2 ,1 6 5 ,4 5 1 1 ,9 1 - 2 0 ,3 7 4 2 ,8 5 3 ,0 3 2 1 ,6 7

2 0 0 4 1 ,9 0 6 ,2 4 2 2 ,3 6 - 2 5 ,2 9 1 2 4 ,4 1 2 ,6 5 2 1 ,6 7

2 0 0 5 0 ,2 6 - 0 ,2 7 1 ,3 1 - 3 ,6 5 3 ,1 1 5 ,5 4 1 0 ,0 3

2 0 0 6 3 ,7 0 6 ,1 8 2 0 ,7 7 - 5 3 ,6 5 1 0 1 ,9 8 2 ,0 2 4 ,0 6

In d ic a d o r d e r e n ta b ilid a d d e a c tiv o s e mp r e s a s 2 0 0 2 - 2 0 0 6

A ñ o s

Pr o me d io S e c to r V a lo r e s Pr o me d io o p e r a d o r e s

Fu e n te : S S PD- S IU , c á lc u lo s p r o p io s . No obstante, este resultado sorprende que para el año 2006 el resultado

presente una caída frente a todo el período, tanto, para las empresas grandes como medianas. Comportamiento puede estarse presentando por los bajos valores de activos que manejan algunas empresas de aseo con relación a los ingresos operativos que reciben gracias al mercado cautivo que las empresas poseen. En efecto, como antes se señalo el servicio de aseo se caracteriza por tener bajos activos, puesto que una parte de la maquinaria y equipo se financia mediante leasing financiero. En otras palabras, el indicador de rentabilidad sobre activo tiende a estar sobrevalorado pues los activos del balance general no reflejan totalmente el valor de los activos en operación.

La rentabilidad sobre activo para el año 2006 tomando los prestadores

incluidas en la muestra con una rentabilidad superior al 16% está conformado por 12 operadoras donde se destacan: Rediba S.A E.S.P., Tulueña de Aseo S.A E.S.P., Proactiva Oriente S.A E.S.P., Serviaseo Itagüí S.A E.S.P., Empresa de servicios e Ocaña S.A E.S.P., y Palmirana de Aseo S.A E.S.P. (gráfica 66)

551

GRÁFICA 66

21,41

21 ,25

21 ,09

19,89

17 ,28

17 ,05

16 ,31

13,86

13 ,36

12,34

10 ,99

10 ,10

9 ,0 11 ,0 13 ,0 15 ,0 17 ,0 19 ,0 21 ,0

R ed iba S .A E .P .S .

Tu lueña de A s eo S .A . E .P .S

P roac t iv a O rien te S .A . E .P .S

S erv ias eo I t agü í S .A .E .P .S

E m pres a de C ala rc á S .A . E .P .S

E m pres a de O c aña S .A . E .P .S

P a lm irana de A s eo S .A . E .P .S

E m pres a de C h inc h iná S .A . E .S .P .

E m pres a de E S P de D u it am a

R io as eo t o ta l S .A . E .P .S

E m pres as de la C e ja E .P .S

C iudad L im p ia B ogo tá S .A . E .P .S

R en tab lidad s ob re ac t iv os en po rc en ta je em pres as de l s e rv ic io de as eo 2006

Fuente: SIU-SSPD X.1.8.6. Rentabilidad del patrimonio (utilidad neta / patrimonio)

La rentabilidad del patrimonio permite conocer que produce la inversión a los accionistas. Para el período analizado por cada $100 invertidos por parte de los accionistas han obtenido entre $5 y $6,9 de rentabilidad. Con respecto del tamaño de las empresas el indicador de rentabilidad muestra una diferencia de más del doble entre el valor de los operadores medianos frente a las grandes compañías como se presenta en el cuadro 107. CUADRO 107

Des v iac ión

A g regado S imp le Es tánda r Min ímo Máx imo G randes Med ianas

2002 5 ,01 14 ,25 17 ,92 -30 ,23 53 ,82 4 ,41 14 ,50

2003 3 ,86 9 ,31 18 ,33 -37 ,36 59 ,32 4 ,62 20 ,11

2004 3 ,53 11 ,07 39 ,68 -39 ,40 201 ,57 3 ,65 20 ,11

2005 0 ,49 -0 ,18 3 ,28 -4 ,40 12 ,77 7 ,71 11 ,19

2006 6 ,90 13 ,57 24 ,49 -61 ,87 89 ,47 2 ,21 4 ,53

Ind ic ado r de ren tab ilidad de p ra tr imon io 2002 - 2006

A ños Promed io Sec to r Promed io ope radoresV a lo res

Fuente : SSPD- S IU , c á lc u los p rop ios .

Para el año 2006 el indicador de utilidad neta sobre patrimonio presenta

algunas empresas con altos niveles de rentabilidad para los accionistas donde se destacan con el 30%: Proactiva oriente S.A. E.S.P., Aseo Sincelejo Limpio S.A. E.S.P., Serviaseo Itagüí S.A. E.S.P., Empresa de Ocaña S.A. E.S.P., Empresa Metro de Aseo S.A. E.S.P., Servicios generales S.A. E.S.P., y Ciudad Limpia Bogotá S.A. E.S.P., como se registra en la gráfica 67.

552

GRÁFICA 67

55 ,00

54 ,28

42 ,59

40,87

40 ,26

39,68

33 ,94

28 ,35

23 ,96

22 ,87

21 ,82

18 ,73

16 ,41

15 ,0 20 ,0 25 ,0 30 ,0 35 ,0 40 ,0 45 ,0 50 ,0 55 ,0

R ediba S .A E .S .P .

Bugueña de As eo S .A E .S .P .

Tulueña de As eo S .A E .S .P .

P alm irana de As eo S .A . E .S .P .

P roac t iv a D oña J uana E .S .P . S .A .

E m pres a de Pere ira S .A . E .S .P .

P roac t iv a o rien te S .A . E .S .P .

As eo S inc e le jo L im p io S .A . E .S .P .

S erv ias eo I t agüí S .A .E .S .P .

E m pres a de O c aña S .A . E .S .P .

Em pres a m et ro de as eo S .A . E .S .P .

S erv ic ios genera les S .A . E .S .P .

C iudad L im p ia B ogo tá S .A . E .S .P .

R entab ilidad s obre e l pa t rim on io em pres as de as eo en (% ) 2006

Fuente: SIU-SSPD X.1.8.7. Rotación de activos (ventas netas / activo total)

El indicador rotación de activos permite conocer la magnitud de ingresos operaciones (ventas de servicios) generado por el activo total. Como se presenta a nivel agregado para los operadores de la muestra estudiada sus activos rotaron entre 0,67 y 0,78 veces. Lo indica que por cada peso invertido por parte de los accionistas en el activo permitió generar $0,72 en promedio en ventas. Con relación al tamaño del mercado el indicador en promedio resulta mayor para empresas medianas que para operadores grandes como se observa en el cuadro 108. CUADRO 108

Des v iac ión

A gregado S imple Es tándar Min ímo Máx imo Grandes Medianas

2002 0,78 1,71 2,23 0,00 13,89 0,73 1,77

2003 0,71 1,46 1,00 0,32 5,38 0,96 4,58

2004 0,71 1,11 0,89 0,00 3,96 1,02 4,58

2005 0,67 1,17 0,97 0,11 4,66 0,96 3,46

2006 0,72 1,60 1,24 0,31 6,24 1,04 3,59

Ind ic ador de ro tac ión de ac tiv os 2002 - 2006

A ños

Fuente : SSPD- SIU, c á lc u los prop ios

Promedio Sec tor V a lores Promedio operadores

Para el año 2006 cuando se consideran los operadores en forma individual se observa que los que mayor eficiencia en la utilización de activos son: Empresas de Neiva E.S.P., Consorcio Lime Cartagena, Cara Limpia S.A. E.S.P., Servicios Generales S.A. E.S.P., Rediba S.A E.S.P., con niveles que oscilan entre el 3% y el 6%. (Gráfica 68).

De otra parte, el uso de equipos financiados mediante estructuras

leasing no reflejan los activos, por lo cual el coeficiente real de rotación de los activos sea inferior al valor mostrado. En el caso observado de los operadores el rendimiento de los activos está determinando por el margen operacional, el cual depende de la estructura tarifaria del servicio y de la exclusividad de la prestación del servicio.

553

GRÁFICA 68

6,24

5,14

4,28

3,55

3,21

2,92

2,38

2,31

1,90

1,77

1,75

1,65

1,64

1,2 2,2 3,2 4,2 5,2 6,2

Em presas de N eiva E.S.P.

C onsorc io Lim e C artagena

C ara Lim pia S.A. E.S.P.

Serv ic ios Generales S.A. E.S.P.

R ediba S.A E.S.P.

Interaseo del Sur S.A. E.S.P.

Palm irana de aseo S.A. E.S.P.

Proac t iva Oriente S.A. E.S.P.

Aseo Sinc elejo Lim pio S.A. …

Em presa de Buc aram anga …

C artagüeña de As eo E.S.P.

Em presa de C hinchiná S.A. …

Grupo de aseo de Popayán

Emp resas d el servicio d e aseo con mayor rotac ión d e activos e n (%)2006

Fuente: SIU-SSPD

X.2. COBERTURA DEL SERVICIO DOMICILIARIO DE ASEO

La cobertura del servicio público domiciliario de aseo es uno de los

parámetros fundamentales para analizar en alguna medida el impacto que tuvieron las reformas de ajuste estructural y el nuevo marco regulatorio e institucional en el sector. Es conveniente reiterar que unos servicios públicos de saneamiento básico insuficientes en términos de cobertura deben ser dimensionados no solo su impacto económico, sino social, en mediada en que su privación limita el crecimiento de toda la población, lo cual aumenta la pobreza, reduce el crecimiento económico, afecta el medio ambiente, el desarrollo económico, la inserción de la sociedad en una economía global, deteriora la igualdad de oportunidades y disminuye la movilidad social. Como se anotó en el capítulo III su provisión está estrechamente relacionada con una sociedad democrática.

En consecuencia, es necesario analizar si una de los efectos del

proceso de ajuste estructural y la aplicación de la normatividad expedida en temas como: subsidios, recursos públicos, tarifas, apertura a la inversión privada etc. permitió un avance en la expansión de la cobertura del servicio de aseo.1475 Teniendo en cuenta que de acuerdo con el RSPD1476 los entes territoriales tienen la obligación legal de realizar las apropiaciones presupuestales con el objetivo de subsidiar los consumos básicos a los usuarios de menores recursos y el resto de suscriptores pagar el costo medio del servicio con el propósito de mantener y extender el servicio.

En este apartado se presenta la evolución de la cobertura del servicio, con

diferentes fuentes estadísticas y distintos niveles de comparación. Teniendo en cuenta que existen dos dificultades en la medición de la cobertura. La primera, es que al servicio al estar integrado por varios componentes (recolección, transporte, tratamiento, disposición final, corte de césped y poda de árboles) 1475Es necesario aclarar que el servicio al ser catalogado como servicio público domiciliario no permite la

exclusión de ningún ciudadano independiente de que no contribuya a costearlo. 1476De acuerdo con el artículo 99.4 del RSPD, la omisión de esta norma da lugar a sanción disciplinaria el

Presidente y los gobernadores podrán suspender a los alcaldes cuando sean negligentes en la aplicación de las normas relativas al pago de los subsidios.

554

limita la elaboración de indicadores. La segunda, la existencia de la prestación del servicio de aseo no garantiza su calidad y continuidad.

X.2.1. Indicadores de cobertura del servicio de ase o según del Censo

Según el último censo disponible en Colombia realizado por el Dane1477

en el año 2005 se encontró un avance notable en la prestación del servicio de aseo. En efecto, a nivel nacional entre el censo realizado en el año 1993 y el efectuado en el año 2005 la cobertura del servicio de aseo a nivel nacional pasó de 82,7% a 94,6%,1478 lo que significó un aumento de más de doce puntos porcentuales en la expansión del servicio y un crecimiento absoluto del 14,3% como se aprecia en la gráfica 69. GRÁFICA 69

2 0 0 5 1 9 9 3

C o b e r t u r a s d e a s e o 9 4 , 6 0 % 8 2 , 7 0 %

9 4 ,6 0 %

8 2 ,7 0 %

0 %

1 0 %

2 0 %

3 0 %

4 0 %

5 0 %

6 0 %

7 0 %

8 0 %

9 0 %

1 0 0 %

C o b e r t u r a s e n p o r c e n t a je d e l s e r v ic io d e a s e o t o t a l n a c io n a l 1 9 9 3 - 2 0 0 5

Fuente: DANE- Censo 2005

Tomando la evolución entre el Censo de 1993 y el realizado en 2005 por rangos de población se observa que para las ciudades mayores de 500.000 habitantes1479 la cobertura pasó de 91% en 1993 a 98% para 2005 con un crecimiento del 8%. Igualmente, para municipios con un rango de población entre un 100.000 y 500.000 habitantes el servicio aumenta en más del 12% al pasar de 83% a 95% y un caso similar se presenta en municipios con menos de 100.000 pobladores donde la cobertura avanzó de manera notable al ganar más de 20 puntos porcentuales. Sin embargo, en municipios entre 10.000 y 50.000 habitantes a pesar de la evolución positiva del crecimiento (26%) la cobertura sólo alcanza el 82%. Con base en los resultados expuestos se puede concluir que para el período intercensal (1993-2005) la cobertura de servicio domiciliario de aseo se aumento en forma acelerada. (Gráfica 70)

1477DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE ESTADÍSTICA, Censo general de población 2005, que se

llevó a cabo en un año entre mayo 22 de 2005 a mayo 22 de 2006. Disponible en: http:// www.dane.gov.co. [citado el 10 noviembre de 2007]

1478La pregunta en el cuestionario del censo se refiere a la recolección de basuras por parte de un prestador.

1479Las ciudades de: Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta, Bucaramanga y Pereira representan el 50% del total de población en Colombia. DANE, Censo general de población 2005. Disponible en: http://www.dane.gov.co. [citado el 10 noviembre de 2007]

555

GRÁFICA 70

0 -10 .000 10.000 - 50.000 50.000 -100.000 100.000 - 500.000 >500.0000

1993 64% 65% 68% 83% 91%

2005 86% 82% 86% 95% 98%

64% 65%68%

83%

91%86%

82%86%

95%98%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Poncentaje

C obertura del s erv c io de as eo por núm ero de hab itantes 1993 -2003

Fuente: DANE Censos 1993 y 2005

X.2.2. Indicadores de cobertura del servicio de ase o según las Encuestas Calidad de Vida

De acuerdo con las Encuestas Calidad de Vida1480 (en adelante ECV) de

carácter nacional por regiones1481 realizadas por el DANE para los años 1993, 1997 y 20031482 efectuadas en las zona urbana y rural1483 permiten comparar la evolución de la cobertura medida como los hogares que cuentan con el servicio de recolección de residuos. Las ECV contienen información acerca de las características de la vivienda, los activos, el número de personas, el estrato, el nivel educativo e ingresos, entre otras variables1484 e incluye un modulo de cobertura de servicios públicos.1485

Para 19931486 en el área urbana el 90,8% de los hogares contaba con el

servicio de recolección domiciliario y para el 2003 cerca del 94%,1487 como se observa en el cuadro 109. Sin embargo, si compara las ECV realizadas en 1997 y 2003, muestran que los porcentajes de la cobertura del servicio en el área urbana permanecen casi inalterados en cerca al 95%. En contraste, la zona rural1488 presenta un crecimiento de 4% al pasar de 12,3% en 1997 al 16,71% en

1480Las ECV tiene por objetivo estudiar la interacción de diferentes parámetros que afectan la igualdad, el

nivel y la calidad de vida de los hogares. 1481DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE ESTADÍSTICA, de acuerdo con la ECV de 2003 las

regiones se conformaban ase así: La Zona Atlántica comprende los departamentos de Atlántico, Bolívar, Córdoba, Guajira, Magdalena y Sucre. La Zona Pacífica que incluye los Departamentos de Cauca, Chocó y Nariño. La Zona Orinoquia y amazonia que incluye Arauca, Casanare, Putumayo y Guaviare. Zona Oriental que comprende los Departamentos de Boyacá, Cundinamarca, Meta, Norte de Santander y Santander. Zona Central que incluye los departamentos Caldas, Caquetá, Huila, Quindío, Risaralda y Tolima. La ciudad de Bogotá D.C y los departamentos de Antioquia, Valle del Cauca y el Archipiélago de San Andrés, presentan la información individual. Disponible en: http:// www.dane.gov.co. [citado el 31 noviembre de 2007]

1482A pesar de las diferencias metodológicas entre las ECV 1993, 1997 y 2003 las mismas se pueden comparar.

1483La Encuesta de Calidad de Vida de 1993 sólo incluye la zona urbana 1484MUÑOZ, Conde Manuel, “Encuestas de pobreza y calidad de vida objetivos y conceptos”. En:

SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE INDICADORES SOCIALES Y DE GESTIÓN, Bogotá, 1995, p. 2.

1485Energía, telefonía básica, agua y saneamiento. 1486Ibíd., p.11. 1487Colombia cuenta con una población de 42 millones de habitantes que corresponden al 72% población

urbana o sea 30 millones habitantes. 1488De los 42 millones de habitantes con que cuenta Colombia el 28% corresponde a población rural o

sea 12 millones

556

el 2003. Lo que significa que ha existido una gran diferencia entre la expansión del servicio en la zona rural y la urbana. Tendencia puede estar explicada porque los usuarios del área rural emplean diferentes alternativas individuales para eliminar los residuos sólidos generados. CUADRO 109

A ñ o s 1 9 9 3 1 9 9 7 2 0 0 3

U r b a n o 9 0 , 2 9 4 , 1 9 4 , 8

R u r a l S in d a t o 1 2 , 3 1 6 , 7 1

N a c io n a l S in d a t o 7 3 , 0 7 4 , 5 4

C o b e r t u r a : P o r c e n t a je d e lo s h o g a r e s c o n s e r v ic io d e r e c o le c c ió n d e b a s u r a s 1 9 9 3 , 1 9 9 7 y 2 0 0 3

F u e n t e : D A N E - E C V Otro indicador que permite medir la cobertura del servicio, es analizar la

forma como los hogares eliminan las basuras. De acuerdo con las ECV realizadas por el Dane el servicio de recolección de basura a nivel nacional paso del 60% en 1993 a 75,9% 2003. Se destaca el rápido crecimiento de la cobertura registrado en las zonas urbanas, al pasar del 82,7% para 1993 al 94,8% en el 2003, lo que representa un incremento del 12%. En cuanto al sector rural registra un notable aumento al pasar de 4,3% a 17,6% para el mismo período. CUADRO 110

Total nacional Cabecera Rural Total nacional Cabecera Rural

60,9 82,7 4,4 75,9 94,8 17,6

5,3 4,4 7,4 3,1 1,8 7,0

18,1 4,8 52,5 5,5 0,9 19,8

15,8 8,0 35,8 15,5 2,5 55,6

Sistemas de disposición

Recolección pública o privada

En rio o quebrada

En patio, zanja, o baldío

1993 2003

Hogares por forma de eliminación de basuras ECV - años 1997 y 2003

Fuente: Evolución del servicio de aseo durante la última década, Uribe Eduardo y Domínguez Carolina, Documento CEDE, marzo del 2005-20, p.33

Quema o entierro

Es conveniente señalar la disminución que registra la eliminación de basuras mediante la disposición en el patio, la zanja o en un terreno baldío a nivel nacional, al pasar del 18,1% en 1993 al 5,5% para el 2003, idéntica tendencia se presenta en la zona rural. En contraste, como se expone en el cuadro 110 preocupa que las formas de quema o entierro de los residuos sólidos se mantengan para el período, en cerca del 15% a nivel nacional, donde participa con más del 50% el sector rural, dado el efecto perverso que dicha práctica tiene en el medio ambiente.1489

X.2.3. Cobertura por componentes del servicio: Barr ido y recolección

Un indicador adicional para medir la cobertura del servicio de aseo, es

analizar a partir de la cantidad de residuos generada y la cantidad de basura

1489De acuerdo, con el Inventario Sanitario Rural realizado en 2001 señalo que el 70% de las localidades

de la zona rural disponen sus residuos en botaderos a cielo abierto, y el 28% utilizan otros sistemas, tales como la quema de residuos y solo el 2% lo dispone en rellenos sanitarios. En Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Dirección de agua potable y saneamiento básico y ambiental, Lineamientos de política para un plan de desarrollo sectorial, de agua potable y saneamiento básico y ambiental, Bogotá, D.C, octubre 14 de 2004, p. 11.

557

recogida, mediante los servicios de barrido y recolección. Por lo cual, en esta sección se desarrolla dos indicadores de cobertura construidos a partir de la información que provee el SUI, puesto que se cuenta con reportes de las características técnicas y operativas de estos componentes. Los datos sobre estas variables han sido tomados de la información que empresas reportan al SUI bajo el manejo de la SSPD y se sometieron a un proceso de consistencia para los dos años (2002 y 2006) estudiados, como para las ciudades escogidas. Es relevante mencionar que se descartaron algunos municipios porque carecían de información para uno de los dos años.

X.2.4. Cobertura de la recolección

Para el caso de la recolección de un universo de 290 municipios se

seleccionó una muestra de 118 municipios que reportaron información para los años 2002 y 2006, adicionalmente, se contó con cifras comparables para el año 1996 para las cuatro grandes ciudades y 12 ciudades intermedias. Por lo tanto, la muestra se desagregó por usuarios en un primer grupo, que lo conforman cuatro principales ciudades del país1490 que tienen más de 200.000. Un segundo grupo, de 12 ciudades intermedias que cuentan entre 25.000 y 200.0001491 y un tercer grupo, entre 2.500 y 25.000.1492 Para 1996, la cobertura de recolección medida como la basura recolectada dividida por la basura producida era del 90% a nivel nacional1493 para el año 2006 alcanza el 97%, es decir, un incremento significativo en los últimos 16 años de siete puntos en la expansión del servicio de recolección como se muestra en el cuadro 111. CUADRO 111

Muestra Cobertura Muestra Cobertura Muestra Cobertura

Más de 200.000 4 96% 4 96% 4 99%

Entre 25.000 y 200.000 12 86% 12 98% 12 98%

Entre 25.000 y 2.500 S.I S.I 100 93% 100 94%

Total 16 90% 118 96% 118 97%

Rango de usuarios Año 1996* Año 2002 Año 2006

Fuente: Contraloría General de la República año 1996* y SSPD-SUI años 2002-2006. Cálculos propios. S.I: sin información

Cobertura de la recolección según tamaño del prestador años 1996, 2002 y 2006 Medida como: (basura recogida / basura producida)

Igualmente, se destaca el crecimiento de la cobertura de recolección en casi 100% en las cuatro principales ciudades del país y el aumento de este componente del servicio en las ciudades intermedias al pasar del 86% en 1996 al 98% para el año 2006. Por último, se destaca el mantenimiento y el leve 1490 Se incluyen Bogotá, Cali, Barranquilla y Medellín. 1491Conformado por: Armenia, Cartagena, Cúcuta, Leticia, Manizales, Neiva, Pereira, Popayán, Santa

Marta, Valledupar, Villavicencio, Yopal. 1492Conformado por: Itagüí, Popayán, Bello, Envigado, Sincelejo, Palmira, Girón, Girardot,

Barrancabermeja, Tunja, Tulia, Ipiales, Dos quebradas, Fusagasugá, Bugá, Zipaquirá, Facatativa, Sabaneta, Sogamoso, La Dorada, Ciénaga, Chía, Pitalito, Espinal, Piedecuesta, Caucasia, Ocaña, Barbosa, Acacias, Mosquera, Los patios, Madrid, Copacabana, Funza, Caldas, San gil, Lorica, Saravena, Melgar, Calarcá, Cajicá, El cerrito, Puerto Colombia, Santander de Quilichao, Zarzal, Girardota, Chinchiná, Garzón, Pradera, Sibaté, Rionegro, Guamo, Pamplona, Palmira, Ubate, Puerto Boyacá, Chaparral, Marinilla, La ceja, Villeta, Leticia, Mariquita, Villamaría, Líbano, Caicedonia, Guaduas, Toro, Cota, Guacari, Sopo, Campoalegre, El Copey, Villanueva, Anserma, Lérida, Aguazul, Riosucio, Santuario, Ginebra, Paipa, Amalfi, Purificación, Aguadas, Palestina, Peñol, Piendamo, Guarne, el Zulia, Neira, Salamina, Pacho, El Dovio, Urrao, Riofrio, Cartago, Belalcazar, Bolívar, Los palmitos, Risaralda, Candelaria y Belén

1493CRA, Impactos, Op. cit., p.79.

558

incremento de la cobertura tercer grupo de municipios con el 94%. La anterior situación contrasta por lo registrado en la Exposición de Motivos1494 de 1992 del proyecto de Ley del régimen de servicios públicos que manifestaba que a nivel nacional para 1990 solo el 32% de los municipios disponía adecuadamente de las basuras y el 43% de los municipios contaba con el servicio de recolección.

De otra parte, de acuerdo con la información disponible del SUI de la SSPD se estima que para las 15 principales ciudades la producción mensual de basura alcanzó en el 2002 las 394 mil toneladas y dispuso en un sitio de disposición final1495 el 97%. Para el año 2006, se produjeron 393 mil toneladas y se depositaron mediante alguna técnica de disposición amigable con el medio ambiente el 99%. Ver cuadro 112.

Se aprecia que la cobertura del servicio de recolección en promedio para

15 principales ciudades del país es del 99%, es decir, en ese porcentaje la basura producida es dispuesta. Así mismo, la mitad de los principales municipios del país, registra una cobertura del 100% y en resto se ubica por encima del 95%. En suma, el aumento de la cobertura del componente de recolección domiciliaria, en los últimos 10 años en el país fue notable tanto en promedio nacional como municipal. CUADRO 112

Pr o d u c id a s D is p u e s ta s Co b e r tu r a Pr o d u c id a s D is p u e s ta s Co b e r tu r a

B o g o tá 1 6 1 .0 2 2 1 5 5 .2 1 3 9 6 % 1 6 6 .1 0 6 1 6 3 .4 9 3 9 8 %

Ca li 5 1 .6 4 9 4 7 .6 6 8 9 2 % 6 0 .3 6 2 6 0 .3 6 2 1 0 0 %

B a r r a n q u illa 4 2 .1 8 9 4 2 .1 8 9 1 0 0 % 4 0 .4 4 4 3 9 .6 1 6 9 8 %

M e d e llín 3 7 .7 9 9 3 6 .8 3 2 9 7 % 2 3 .7 8 9 2 3 .7 8 9 1 0 0 %

Ca r ta g e n a 2 2 .2 9 4 2 2 .2 8 4 1 0 0 % 2 0 .8 9 6 2 0 .8 9 6 1 0 0 %

B u c a r a m a n g a 1 0 .6 4 7 1 0 .6 4 7 1 0 0 % 1 0 .6 4 7 1 0 .6 4 7 1 0 0 %

Cú c u ta 9 .9 4 9 9 .7 5 4 9 8 % 1 1 .5 7 4 1 1 .5 7 4 1 0 0 %

S a n ta M a r ta 9 .7 4 9 9 .7 4 9 1 0 0 % 8 .7 6 5 8 .5 9 1 9 8 %

Ib a g u é 8 .5 4 1 8 .3 2 0 9 7 % 8 .5 2 3 8 .5 2 3 1 0 0 %

M a n iz a le s 7 .7 1 9 7 .7 1 9 1 0 0 % 8 .7 5 5 8 .7 5 5 1 0 0 %

V a lle d u p a r 7 .3 8 6 7 .3 8 6 1 0 0 % 8 .1 9 8 8 .0 3 4 9 8 %

Po p a y á n 6 .9 4 4 6 .4 8 9 9 3 % 5 .4 0 1 5 .4 0 1 1 0 0 %

V illa v ic e n c io 6 .2 9 8 6 .0 0 8 9 5 % 7 .4 6 9 7 .1 5 3 9 6 %

Pa s to 6 .1 8 4 6 .1 8 4 1 0 0 % 6 .2 9 1 6 .0 9 7 9 7 %

Ne iv a 6 .1 5 0 6 .0 0 0 9 8 % 5 .7 3 5 5 .3 6 7 9 4 %

To ta l 3 9 4 .5 2 0 3 8 2 .4 4 2 9 7 % 3 9 2 .9 5 5 3 8 8 .2 9 8 9 9 %

C o b e r tu ra d e la re c o le c c ió n 2 0 0 2 -2 0 0 6 1 5 p r in c ip a le s c iu d a d e s 2 0 0 2 -2 0 0 6

Ciu d a d e s A ñ o 2 0 0 2 to n e la d a s / m e s A ñ o 2 0 0 6 to n e la d a s / m e s

Fu e n te : S UI- S S PD, c á lc u lo s p r o p io s .

La leve disminución de residuos sólidos entre los años 2002 y 2006 en las principales ciudades, a pesar del crecimiento poblacional de 1,03%1496 para el período se explica por el impacto positivo que tuvo la aplicación del Decreto

1494CONGRESO DE REPÚBLICA, Exposición de motivos del régimen de servicios públicos domiciliarios

proyecto de Ley. Gaceta del Congreso, año I n.162, 17 de noviembre de 1992. 1495Relleno sanitario, enterramiento y botadero. 1496DANE, de acuerdo con esta entidad el crecimiento de la población es el Incremento o disminución del

tamaño de una población, experimentado por el efecto del balance entre los nacimientos y defunciones. En http//www.dane.gov.co [citado en 4 diciembre de 2007].

559

17131497 que estableció la obligación a las autoridades municipales de formular y desarrollar un Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos1498 que tiene como objetivo mejorar la prestación del servicio de aseo, mediante la definición de planes, metas, programas de los diferentes componentes de servicio1499 de acuerdo con las normas existentes y la cultura del reciclaje.

Sobre el anterior punto es necesario advertir que una gran cantidad de

municipios ha disminuido la disposición de residuos sólidos mediante sistemas de aprovechamiento como: reciclaje, lombricultura y el compostaje, entre otros métodos. Sobre este particular es necesario mencionar que para el año 2006 de acuerdo con la base de datos del SUI de la SSPD para una muestra de 70 municipios un total de 9.772 toneladas fueron reutilizadas. De las cuales el 65,5% (6.404 ton) se realizaron procesos de reciclaje en 45 municipios.1500 Mientras que 18 localidades1501 con 2.044 toneladas (25%) se efectuaron actividades de compostaje y en 7 municipios se realizaron en labores de lombricultura (9,5%).1502

De otra parte, en concordancia de la resolución CRA 151 de 20041503

señala que el servicio domiciliario de aseo estándar incluye tres frecuencias del componente de recolección y transporte por semana.1504 En el cuadro 113 se presentan los valores promedio de la frecuencia de recolección para el año 2006 por rango de usuarios que oscila entre 2,5 y 2,8 de origen residencial lo que representa una leve mejoría con respecto al año 2002. CUADRO 113

2002 2006 2002 2006 2002 2006

Más de 200.000 2,63 2,75 5,88 6,30 3,75 3,25

Entre 25.000 y 200.000 2,67 2,83 6,00 6,17 3,21 3,00

Entre 25.000 y 2.500 2,39 2,52 3,68 4,00 2,16 1,99

Total 2,56 2,70 5,19 5,49 3,04 2,75

Frec uenc ia modal de rec olec c ión -v ec es por s emana- A ños 2002 - 2006

Rango de us uar ios Rec olec c ión res idenc ial Rec olec c ión c omerc ial Rec olec c ión indus tr ial

Fuente: SUI- SSPD, c álc ulos propios .

1497El Decreto 1713 de 2002, por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley

689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 11 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos.

1498Ibíd., artículo 8°

1499Recolección, transporte, tratamiento, transferencia, aprovechamiento y disposición final 1500Anapoima, Angostura, Barranca de Upía, Bituima, Bojaca, Buriticá, Cachipay, Chia, Corozal, El Rosal,

Flandes, Funza, Girardot, La Mesa, Leticia, Madrid, Melgar, Mosquera, Nimaima, Nocaima, Ocaña, Paipa, Pandi, Pueblo viejo, Quipile, San Bernardo, San Francisco, San Juan de Rio Seco, San Luis de Gaceno, San Vicente, Saravena, Segovia, Sibaté, Silvania, Subachoque, Supatá, Tabio, Tena, Tibú, Urrao, Vergara, Viani, Villavicencio, Viota y Zipacon.

1501Bucaramanga, Tibú, Villavicencio, Barranca de Upía, Popayán, Inza, Tota, Sogamoso, Paipa, Cuitiva, San Luis de Gaceno, Aquitania, Urrao, Santuario, Buritica, Guarne, Carmen de Viboral y Angostura.

1502Cajamarca, Barranca de upía, Guaduas, Chaguaní, Paipa, San Luis de Gaceno y San Vicente. 1503Resolución CRA 151 articulo 4.2.2.1 1504De acuerdo con del título F numeral F.3.3.4 del Reglamento Técnico de Agua Potable y Saneamiento

Básico, (RAS) señala que: “Para residuos que contengan material putrescible, la frecuencia del servicio de recolección debe ser, al menos, dos veces por semana. Dependiendo de las características del clima o de la zona, esta frecuencia debe incrementarse para eliminar los problemas de olores y de infestación de insectos y roedores asociados con la acumulación y putrefacción de tales residuos.”

560

Por último, en las zonas comerciales e industriales presentan un promedio de 5,4 y 2,75 de frecuencias por semana respectivamente, donde las frecuencia adicionales son asumidas por los usuarios, exceptuando Bogotá donde la concesión del servicio de aseo por Área de servicio exclusivo o ASE1505 estableció la prestación del servicio por área limpia y no por frecuencias.1506

X.2.5. Cobertura del barrido

De un universo de 130 municipios se seleccionó una muestra de 85 municipios que representa el 94% de los usuarios del total nacional que reportaron información de la cobertura del barrido para los años 2002 y 2006. La muestra se desagregó por rango de usuarios en un primer grupo que lo conforman cuatro principales ciudades del país1507 que tienen más de 200.000. Un segundo grupo de 10 ciudades intermedias que cuentan entre 25.000 y 200.0001508 y un tercer grupo, entre 25.000 y 2.500 suscriptores.1509 Como se presenta en el cuadro 115 para los dos años a nivel nacional la cobertura del barrido1510medida como el cociente entre kilómetros barridos y kilómetros pavimentados, aumento en forma significativa al pasar del 90% en el año 2002 al 99% para el año 2006. Estas cifras contrastan con lo reportado en el Inventario Sanitario Nacional en 1996 que para un total de 959 municipios la cobertura de barrido era del 76%. CUADRO 115

M u e s tr a C o b e r tu r a M u e s tr a C o b e r tu r a

M á s d e 2 0 0 .0 0 0 4 7 6 ,0 % 4 9 9 ,2 %

En tr e 2 5 .0 0 0 y 2 0 0 .0 0 0 1 0 9 9 ,0 % 1 0 9 9 ,8 %

En tr e 2 5 .0 0 0 y 2 .5 0 0 7 1 9 8 ,0 % 7 1 9 9 ,0 %

T o ta l 8 5 9 0 ,0 % 8 5 9 9 ,0 %

C o b e r tu r a d e l b a r r id o s e g ú n ta m a ñ o d e l p r e s ta d o r , a ñ o s 2 0 0 2 - 2 0 0 6 M e d id o c o m o : ( K tm s b a r r id o s / K tm s p a v im e n ta d o s )

F u e n te : S U I- S S PD , c á lc u lo s p r o p io s .

A ñ o 2 0 0 2 A ñ o 2 0 0 6R a n g o d e u s u a r io s

Para los dos años analizados la cobertura de barrido para las cuatro grandes ciudades pasa del 76% al 99%, lo cual significa un avanza importante, explicado por la mejoras del servicio en ciudades como Barranquilla y Medellín.

1505Área otorgada por las entidades territoriales un prestador del servicio público domiciliario de aseo,

mediante licitación pública en cual ninguna otra operador puede ofrecer sus servicios.. 1506Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, Pliego de Condiciones de la Licitación Pública Nº 001 de

2002, con la cual Bogotá D.C adjudicó las Áreas de Servicio Exclusivo para la prestación del servicio de aseo, estructurada sobre el concepto de “Área Limpia” en contraste con modelos de tonelada recogida y transportada.

1507Bogotá, Cali, Barranquilla y Medellín. 1508Conformado por: Cartagena, Cúcuta, Ibagué, Manizales, Bucaramanga, Neiva, Palmira, Pasto, Santa

Marta y Villavicencio. 1509Conformado por: Aguadas, Aguazul, Anserma, Arauca, Barbosa, Barrancabermeja, Bello, Bugá,

Caicedonia, Cajicá, Calarcá, Caldas, Cartago, Caucasia, Chaparral, Chía, Chinchiná, Ciénaga, Copacabana, Cota, Dos quebradas, Envigado, Facatativá, Floridablanca, Funza, Fusagasugá, Garzón, Ginebra, Girardot, Girardotá, Girón, Granada, Guacarí, Itagüí, La Ceja, La Dorada, La Estrella, La Unión, La Virginia, Leticia, Líbano, Los Patios, Madrid, Melgar, Neiva, Ocaña, Pacho, Paipa, Piedecuesta, Puerto Boyacá, Puerto Colombia, Rionegro, Sabaneta, Salamina, San Gil, Santa Rosa de Cabal, Santander de Quilichao, Soacha, Sogamoso, Tuluá, Tunja, Ubaté, Villeta, Zarzal y Zipaquirá.

1510Incluye el lavado del inmobiliario urbano.

561

Es conveniente destacar el caso de Bogotá cuenta con una cobertura en ese componente del 100% gracias a las áreas de servicio exclusivo operadas por particulares.1511

Para las ciudades intermedias y para los pequeños municipios la

cobertura se mantiene por encima del 98%. Es necesario advertir que a pesar de la alta cobertura de barrido, algunos municipios como Santa Marta, Sogamoso, Ocaña y Pidecuesta presentan bajas coberturas de este componente del servicio con el 70%. La explicación de dicho fenómeno se debe a los bajos presupuestos para el servicio por parte de los municipios o la no inclusión en el inventario del servicio de las nuevas zonas pavimentadas. Es necesario destacar que para el año 2006 a nivel nacional, el 87% y el 13% del barrido se realizan en forma manual y mecánica respectivamente.

X.2.6. Frecuencias de barrido

Según la definición de servicio estándar establecida por resolución CRA 1511512 la frecuencia de barrido del servicio de aseo será de una vez por semana. Sin embargo, como se muestra en el cuadro 116 a nivel nacional, el barrido residencial se mantiene alrededor de dos frecuencias. Es relevante señalar que la frecuencia prestada adicional es cobrada a los usuarios por parte de los operadores.1513 CUADRO 116

2002 2006 2002 2006 2002 2006

Más de 200.000 2,00 2,14 4,71 5,86 3,43 4,14

Entre 25.000 y 200.000 2,10 1,90 7,30 7,70 2,70 2,60

Entre 25.000 y 2.500 6,07 2,69 1,65 7,12 0,03 1,72

Total 3,39 2,24 4,56 6,89 2,05 2,82

Frecuencia modal de barrrido -veces por semana- años 2002-2006

Rango de usuarios Barrido residencial Barrido comercial Barrido industrial

Fuente: SUI- SSPD, cálculos propios.

Según la información reportada al SUI a nivel nacional y con la misma tendencia en las grandes ciudades y municipios intermedios, se resalta la mayor cantidad de frecuencias prestadas en las zonas comerciales, al pasar de 4,5 en el 2002 a 6,8 veces por semana en el año 2006. Para el caso de las grandes ciudades, en dichas zonas, esta se encuentra cerca de 6 frecuencias, mientras en ciudades intermedias y pequeños municipios se registra un barrido de 7 en promedio.

Con base en los resultados expuestos los aumentos de cobertura en el servicio de aseo fueron notables y no pueden considerarse como modestos puesto que el país en los últimos 15 años ha tenido un fuerte proceso de urbanización1514 y desplazamiento forzado1515 que obligó de parte de los entes 1511Es necesario señalar que la capital de República cuenta con servicio de despápele que permite el

recoger residuos en zona de difícil acceso como calles peatonales, cerradas o sin pavimentar. 1512CRA Resolución 151 de 2001 articulo 4.2.4.4 1513CRA Resolución 151 de 2001, Sección 4.2.7 1514FERNÁNDEZ, Diego, Documento del Banco Mundial “Finance, Private Sector and Infrastructure Unit

Latin America and the Caribbean. Colombia: Desarrollo Económico Reciente en Infraestructura

562

territoriales, los operadores privados y al Estado a realizar un esfuerzo adicional en inversiones para cubrir las nuevas necesidades originado por el proceso de migración y desplazamiento.

El incremento en la expansión del servicio se produjo gracias a la

disminución del rezago tarifario, el aumento de la inversión, la entrada de nuevos operadores, y el fortalecimiento regulatorio, técnico e institucional que ha tenido el sector de saneamiento en las últimas décadas a partir de la promulgación de la Constitución de 1991 y la expedición del RSPD. Es decir, todo este proceso de transformación y cambio fue posible gracias a las reformas normativas que permitieron incrementar las tarifas a niveles de recuperar el costo del servicio, complementado con un esquema de subsidios posibilitaron dar viabilidad financiara al sector.

X.3. ENCUESTA A LOS USUARIOS ACERCA DE SERVICIOS PÚ BLICOS DESPUÉS DE EXPEDIDO EL RSPD

La SSPD contrato una encuesta de percepción ciudadana sobre la

prestación de los servicios públicos domiciliarios al Centro Nacional de Consultoría.1516 El propósito de dicha encuesta1517 era conocer de primera mano la apreciación de los usuarios acerca de las principales variables que se consideran sensibles en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de: acueducto, alcantarillado, aseo, teléfono, energía y gas distribuido por red.

La encuesta permite analizar el efecto que tuvo el RSPD en la prestación

de los servicios públicos en Colombia en cuanto a la calidad del servicio, la estructura tarifaría, la cobertura, los subsidios y contribuciones antes y después de la reformas de ajuste estructural desarrollas por el nuevo marco legislativo. La investigación también posibilita estudiar el impacto que tuvo en la redefinición del esquema institucional con nuevas reglas de juego bajo una concepción de un Estado más eficiente.

Los resultados satisfactorios del estudio en todos los parámetros evaluados contrastan con los servicios ineficientes de baja cobertura y pobre calidad que se prestaban, antes del proceso de ajuste estructural y normativo. Donde no existía un marco institucional que delimitará las funciones de política sectorial con la de regulación y donde las empresas presentaban gran cantidad de ineficiencias derivadas del manejo político que se traducían en bajas tarifas que no permitían mejorar la expansión de la infraestructura.

La encuesta se realizó por estratos en las cinco principales del país:

Bogotá, Barranquilla, Cali, Medellín y Bucaramanga. El estrato bajo agrego los estratos uno y dos que representa el 42% del total de los usuarios encuestados.

Balanceando las necesidades sociales y productivas de infraestructura Informes de Base Sector Agua Potable”, Washington, septiembre 2004,p 17

1515La Presidencia de la República a través de la Red de Solidaridad Social administra el Sistema Único de Registro de desplazados en el cual deben inscribirse los desplazados como requisito para acceder a los auxilios estatales. De acuerdo con esta fuente entre septiembre de 1995 y junio de 2003 se habían registrado 1.148.696 desplazados y para el 2006 la cifra asciende a cerca de 2.400.000.

1516Encuesta de percepción ciudadana sobre servicios públicos domiciliarios, contratada con el Centro Nacional de Consultoría por parte de la SSPD.

1517La muestra comprendió 2.230 encuestas efectuadas a hombres y mujeres mayores de 18 años.

563

El estrato medio se conformó con los estratos tres y cuatro que representa el 51%. Mientras el grupo de estratos altos y sectores incluyeron los estratos cinco, seis y los sectores industrial y comercial que participaron con el 7% de la muestra.1518 A pesar de las limitaciones de la investigación puesto que sólo se realizó en las cinco principales ciudades del país, está presenta un acervo interesante sobre evolución de los servicios públicos después de diez años de sancionado el RSPD.

X.3.1. Calidad

Con el propósito de conocer la percepción de los usuarios acerca de la calidad del servicio el encuestado lo calificó de acuerdo con la siguiente escala: malo= 1, regular =2, bueno =3, muy bueno =4, excelente =5 y no sabe o no responde=9.1519 Los resultados de la encuesta según la calidad por servicio muestran que en conjunta los servicios domiciliarios presentan una calificación en promedio de 3,2, mientras que se destaca el gas por red con 3,6 y el servicio de aseo obtiene 3,04 como se observa en la gráfica 71. GRÁFICA 71

Gas por red Ac ueduc to Teléfono Energía Alc antarillado As eo Prom edio

C alif ic ac ión 3,60 3,18 3,18 3,14 3,05 3,04 3,20

3,60

3,18 3,183,14

3,05 3,04

3,20

3,0

3,1

3,2

3,3

3,4

3,5

3,6

3,7

Cali ficación de la cal idad según servicio

Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, Informe final Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Para las cinco ciudades se encontró que los usuarios califican en

promedio la calidad de los servicios en 3,21. No obstante, a pesar de los resultados similares que obtuvieron todas las ciudades, la peor librada fue Bogotá con 2,98 y la mejor fue Medellín con 3,5 como se registra en el cuadro 117. Por servicio la ciudad la mejor calificación la presenta Medellín y la peor Bogotá. Para el caso Medellín muestra las mejores calificaciones de las cinco ciudades donde las Empresas Públicas de Medellín fueron declaradas las empresas del milenio en Colombia. En contraste, Bogotá los servicios de acueducto y alcantarillado se prestan en forma deficiente y el servicio de aseo tuvo dificultades en el año 2002 para prorrogar la primera concesión lo que deterioro el servicio.

1518Encuesta de Percepción, Op. cit., p.11. 1519Este modulo de la encuesta presenta un margen de error del 3%.

564

Los defensores de la privatización para el caso de los servicios públicos

tienen un buen ejemplo en el caso de Barranquilla donde los servicios de domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía y gas fueron entregados a la iniciativa privada y donde los usuarios reconocen que el cambio de propiedad mejoró la calidad en particular de los servicios de saneamiento que presta el operador Triple AAA. Un caso similar ocurre con la distribución de gas por medio de redes que registra altos niveles de aceptación en las cinco ciudades encuestadas cuya prestación también es privada. CUADRO 117

S e r v ic io B o g o t á B a r r a n q u illa C a li M e d e llín B u c a r a m a n g a

E n e r g ía 3 , 2 0 2 , 6 2 3 , 0 2 3 , 5 0 3 , 3 6

G a s r e d 3 , 3 9 3 , 8 3 3 , 5 5 4 , 1 5 3 , 5 4

A s e o 2 , 6 9 3 , 3 4 2 , 8 9 3 , 1 5 3 , 3 1

A c u e d u c t o 2 , 8 6 3 , 2 7 3 , 0 6 3 , 4 0 3 , 3 7

A lc a n t a r illa d o 2 , 6 8 3 , 1 9 2 , 8 0 3 , 3 8 3 , 2 4

T e lé f o n o 3 , 0 3 2 , 9 6 3 , 0 1 3 , 4 2 3 , 3 7

P r o m e d io 2 , 9 8 3 , 2 0 3 , 0 6 3 , 5 0 3 , 3 7

C a lif ic a c ió n d e la c a lid a d s e g ú n s e r v ic io y c iu d a d

F u e n t e : E n c u e s t a d e P e r c e p c i ó n C iu d a d a n a S o b r e S e r v ic io s P ú b l i c o s D o m i c i l i a r io s , In f o r m e f in a l C e n t r o N a c i o n a l d e C o n s u l t o r í a y S u p e r in t e n d e n c i a d e S e r v ic io s P ú b l i c o s D o m ic i l i a r io s .

Cuando se analiza la percepción de la calidad por estrato todos los

servicios obtienen un calificación en promedio de 3,21, donde las mayores notas las registra el estrato medio (estratos tres y cuatro) que participa con el 51% de los usuarios y obtiene una nota de 3,23 y el estrato alto (estratos cinco, seis y los sectores industrial y comercial) con el 7% de los usuarios que saca 3,26. (Cuadro 118). Por servicio, en los tres grupos de estratos el servicio percibido como el de mejor calidad es el gas por red, mientras los de saneamiento y comunicaciones los de menor calidad. Sin embargo, las diferencias de calificaciones entre los servicios no resultan tan significativas. CUADRO 118

Estratos Energía Gas por red Aseo Acueducto Alcantarillado Teléfono Total

Bajo 3,02 3,57 3,02 3,14 3,02 3,13 3,15

Medio 3,24 3,62 3,05 3,20 3,04 3,21 3,23

Alto 3,16 3,57 3,12 3,27 3,21 3,20 3,26

Total 3,14 3,59 3,06 3,20 3,09 3,18 3,21

Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, Informe f inal Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Percepción de calidad según servicio y grupo de estratos

Al preguntar en relación con la calidad de los servicios públicos

domiciliarios con respecto a la que tenían hace diez años, es decir, después de introducidas las reformas estructurales, el 54% de los encuestados encuentran que estos han mejorado y sólo el 8% de los encuestados cree que han empeorado.

565

GRÁFICA 72

Igual 38%

Mejor54%

Peor8%

En co mp aración con la cal idad q ue ten ían los mismos servic ios h ace 10 añ os ¿estos están?

Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, Informe final Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Cuando de pregunta acerca de la calidad de los servicios con referencia al servicio que tenían hace diez años por servicio el 86% de los encuestados afirman que esta mejor o igual y solo el 7,5% que empeoró. Ver gráfico 73. Por servicio los resultados más notables se encuentran en acueducto y teléfonos con el 90% seguido por energía y aseo con el 89% y 87% respectivamente. GRÁFICA 73

E n e rg ía G a s re d A s e o A c u e d u c t o A lc a n t a rilla d o Te lé f o n o

M e jo r o ig u a l 8 9 7 4 8 7 9 0 8 6 9 0

P e o r 8 2 1 0 7 1 1 7

8 9

7 4

8 79 0

8 69 0

82

1 07

1 17

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

7 0

8 0

9 0

1 0 0

En co m par ació n con hace d iez añ o s ¿l os se rvicio s pú bl icos so n h o y m ejo res o p e or es? (%)

Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, Informe final Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Con el propósito de profundizar la calidad del servicio se indagó con la pregunta de ¿Cómo percibe el cliente, la atención por parte de las empresas prestadoras públicos (ESP)?1520 En promedio el 63% de los usuarios encuestados considera adecuada la solución de trámites. Las mejores soluciones satisfactorias están en los servicios de teléfonos (68%) seguido por acueducto (65,8%), gas por red (64,7%) y aseo (62,6%). Los anteriores porcentajes no son satisfactorios, puesto que cerca del 37% las empresas prestadoras no resuelven las peticiones en forma adecuada y superan los estándares internacionales sobre el tema.1521 (Gráfica 74).

1520Encuesta de Percepción, Op. cit., p.17 1521Ibid.,p.19.

566

GRÁFICA 74

G a s p o r r e d A s e o A c u e d u c to T e l é fo n o E n e r g ía A l c a n ta r il la d o

S e r v i c i o 6 4 ,7 6 2 ,6 6 5 ,8 6 8 6 3 ,8 5 6 ,8

6 4 , 7

6 2 , 6

6 5 , 8

6 8

6 3 , 8

5 6 , 8

5 0

5 2

5 4

5 6

5 8

6 0

6 2

6 4

6 6

6 8

7 0

C l i e n te s q u e c o n s id e r an a d e c ua d a l a s o lu c ió n d el t r á m i te a n te u n a E S P ( % )

Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, Informe final Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

No obstante, estos resultados pueden estar sesgados por el desconocimiento de los usuarios de sus deberes y derechos y el desarrollo de la cultura tanto de la atención al cliente por parte de los operadores como la del reclamo por parte de los suscriptores. Así mismo, en el que la pregunta se incluya la palabra adecuada pudo inducir a los usuarios a que la respuesta sea favorable para sus intereses lo que supondría que los suscriptores siempre tienen la razón.

De otra parte, la SSPD contrató una encuesta con el Centro Nacional de

Consultoría denominada Nivel de Satisfacción de los Usuarios (en adelante NSU) que fue realizada entre marzo y mayo de 2006 con el propósito de conocer cómo evolucionan de las relaciones entre el usuario y prestador en los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía, gas natural y telefonía fija. Para cumplir este objetivo se entrevistaron 7.400 usuarios de 130 municipios de todo el país en zonas urbanas y rurales.

La encuesta NSU intenta conocer mediante una media cualitativa la

relación entre el usuario y el prestador. Esta calificación oscila entre 0 y 100, donde 0 es la peor calificación y 100 es la calificación máxima.1522 La muestra representa cerca de nueve millones de usuarios utilizando la base de datos de los suscriptores de servicio de energía eléctrica.1523

Para el caso del servicio de aseo el parámetro mejor evaluado es el

cumplimiento del día y hora a la que debe pasar el carro recolector en promedio con el 67,8% donde se destaca la recolección industrial con el 72.11% y el comercial con el 69,9%. Esta situación contrasta con el hecho de que uno de cada dos usuarios no se encuentre conforme con el servicio en los que tiene que ver con la calidad de medición y la recolección barrido y limpieza de las zonas públicas.

1522Ibíd., p. 2. 1523Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Informe

ejecutivo, Diagnóstico de las Relaciones Prestador – Usuario, Bogotá 2006, pp. 1 - 2.

567

CUADRO 119

Urbano Rural Res idenc ial No res idenc ial Indus tr ial Comerc ial

68,27 64,58 67,93 66,39 72,11 65,9 67,8

58,55 60,13 58,82 57,91 57,25 57,97 58,74

57,77 51,04 56,76 59,05 54,25 59,48 56,96

55,66 52,87 0 55,54 56,71 55,43 55,54

Calif icac ión de la pres tac ión del serv ic io por componentes

El as eo de parques y av enidas de s u c iudad o munic ipio

La calidad de la medic ión de los res iduos que produc e su empres a para el cobro

La limpiez a del andén y c alle f rente a su casa, o la c alidad del barr ido

Total

F uente: C ent ro N ac io nal de C o ns ulto ría y Superin tendenc ia de Serv ic io s P úblic o s D o m ic iliario s , Info rm e ejec ut iv o , D iagnó s t ic o de las R elac io nes P res tado r – Us uario , B o go tá 2006, p. 8 .

Ubic ac ión Sec tor% de Calif icac ión

El cumplimiento del día y hora a la que debe pasar el carro

El servicio de aseo de acuerdo con el NSU con una cobertura en promedio del 91% entre los encuestados preguntados muestra que las relaciones entre el prestador y el usuario en todos los sectores son similares. Es decir, el 64% de los usuarios encuentra una relación buena de acuerdo con la escala utilizada por la encuesta.1524 (Gráfica 75) GRÁFICA 75

U r b a n o R u r a l R e s id e n c ia l N o r e s id e n c ia l I n d u s t r ia l C o m e r c ia l T o t a l

S e c t o r e s 6 4 6 4 6 4 6 4 6 6 6 4 6 4

6 4

6 4

6 46 4

6 6

6 4

6 4

6 2

6 3

6 4

6 5

6 6

R e la c io n e s c l ie n t e p r e s t a d o r s e r v ic io d e a s e o

Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, Informe final Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Por ciudades la relación cliente prestador por ciudad en promedio se encuentran en 65% donde la ciudad de Armenia es la que obtiene los mayores puntajes con el 74%. No obstante, la mayoría de ciudades registra calificaciones por encima del 60% donde se destaca Santa Marta con el 68% y Cartagena con el 66,2%. En contraste, Soledad saca la peor calificación con el 55%. Ver gráfica 76.

1524Ibíd., p.2

568

GRÁFICA 76

Total Arm enia Santa M arta C artagena Ocaña Pereira Villav icenc io Girardot C úcuta Bogotá Soacha Soledad

Porcentajes 65,82 74,48 68,02 66,29 65,88 65,78 65,31 64,96 64,21 60 59,62 55,36

65,82

74,48

68,0266,29 65,88 65,78 65,31 64,96 64,21

60 59,62

55,36

30

40

50

60

70

80

Relac iones cliente preestador por c iudad (%)

Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, Informe final Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

X.3.2. Cobertura

Para conocer la dinámica de la cobertura después de expedido el RSPD se pregunto se pregunto si “¿Durante los últimos 10 años, usted ha visto que su barrio la cobertura en el servicio de […] (según servicio)?”. 1525 Aumentó, disminuyó o permaneció estable. La percepción de los usuarios es clara el 53% considera que se incremento y el 38% que permaneció estable. Solo el 1% considera que disminuyó como se observa en el cuadro 120. CUADRO 120

S e r v ic io A u m e n t óP e r m a n e c i ó e s t a b l e

D i s m i n u y ó N s / N r

E n e r g ía 5 5 3 8 2 6

G a s p o r r e d 5 5 2 7 0 1 7

A s e o 5 0 4 2 2 6

A c u e d u c t o 5 1 4 3 1 5

A lc a n ta r illa d o 4 9 4 5 1 5

T e lé f o n o 6 1 3 1 1 7

T o t a l 5 3 3 8 1 8

D u r a n te lo s ú lt im o s 1 0 a ñ o s , u s t e d h a v is t o q u e s u b a r r io la c o b e r t u r a e n e l s e r v ic io … ( s e g ú n s e r v ic io )

F u e n t e : E n c u e s t a d e P e r c e p c ió n C iu d a d a n a S o b r e S e r v i c io s P ú b l ic o s D o m ic i l i a r i o s , In f o r m e f i n a l C e n t r o N a c io n a l d e C o n s u l t o r í a y S u p e r i n t e n d e n c ia d e S e r v ic i o s P ú b l ic o s D o m ic i l ia r io s .

X.3.3. Competencia

De acuerdo con el RSPD el usuario puede escoger libremente el operador por lo cual en la encuesta se le pregunto “¿En los últimos diez años usted ha tenido libertad para elegir la empresa que le presta cada uno de los siguientes servicios públicos?”.1526 Para captar la percepción de los usuarios se tomo las repuestas afirmativas como se aprecia en el gráfico 77 a pesar de ser

1525Ibíd., p.26. 1526Ibíd., p.29.

569

uno de los propósitos fundamentales del RSPD este no se ha cumplido puesto que solo el 18% en promedio de los usuarios considera que ha podido escoger el operador que le preste cada servicio público. Esta tendencia se explica porque en buena parte de los servicios domiciliarios encuestados son suministrados mediante redes y por razones de eficiencia económica funcionan mejor como monopolios. GRÁFICA 77

G as por red A s eo A c ueduc t o Te lé fono E nerg ía A lc an ta rillado

S erv ic io 19 , 9 14 , 9 11 , 6 40 , 1 12 , 3 11 , 4

19 ,9

14 ,9

11 ,6

40 ,1

12 ,3 11 ,4

5

10

15

20

25

30

35

40

45C o m p etenc ia en e l m erc ado s eg ún s erv icio

Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, Informe final Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Por estrato, los sectores que tienen mayores posibilidades de escoger libremente el prestador es el estrato bajo con el 37% seguido por el estrato medio y alto. Esta idea puede obedecer que es al sector de población donde más rápido creció la oferta y número de prestadores en los sectores de: Aseo, telecomunicaciones y energía. GRÁFICA 78

B a jo M e d i o A l t o P r o m e d io

P o r c e n t a j e 3 7 3 1 2 9 3 2

3 7

3 12 9

3 2

0

5

1 0

1 5

2 0

2 5

3 0

3 5

4 0

C o m p e t e n c ia e n e l m e r c a d o s e g ú n e s t r a t o ( % )

Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, Informe final Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Para los años 2005 y 2006, la SSPD y el Centro Nacional de Consultoría

indago ¿En cuál de los siguientes servicios públicos cambiaría de empresa si pudiera? 1527 de los encuestados contestaron afirmativamente que deseaban tener otro prestador con el 28% y 29% para los años 2005 y 2006 respectivamente. Esto significa que un tercio de los usuarios quiere cambiar de operador, tendencia que muestra que es necesario tomar mediadas con el fin

1527Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, presentación

Nivel de Satisfacción de los Usuarios los Usuarios NSU de Servicios Públicos de Servicios Públicos Domiciliarios, junio de 2006, p.163.

570

de promover y profundizar la competencia como se concluyó en otra parte del análisis.

X.3.4. Evaluación del modelo de tarifas

Con objetivo de conocer la apreciación que tienen los usuarios frente al pago de las tarifas, el financiamiento de las empresas y poder desarrollar una cultura de pago de parte de los usuarios se preguntó: ¿Qué tan de acuerdo está con cada uno de los siguientes enunciados relacionados con el funcionamiento y los criterios básicos operando en los SPD?.1528 Esta pregunta tenía los siguientes cinco enunciados:

1. Si las empresas no recuperan sus costos, se quiebran 2. Si yo no pago las facturas, no debo recibir el servicio 3. Si las empresas me atienden mal yo me cambio a la competencia 4. Si yo desperdicio mis servicios, las facturas me cuestan más 5. Si las tarifas suben, yo no pago el servicio1529

La pregunta tenía las siguientes opciones de respuesta: a) totalmente de

acuerdo, b) de acuerdo, c) ni de acuerdo ni en desacuerdo, d) en desacuerdo, e) totalmente en desacuerdo.1530

El cuadro 121 se presenta un resumen de las principales respuestas. Se

destaca que el 71% de los usuarios son consientes y conocen en forma clara que si las empresas no recuperan sus costos se quiebran que al analizar los resultados arrojados en las repuestas de 2 a 5 se puede concluir que existe una desarrollada cultura ciudadana que percibe que la provisión del servicio depende del cubrimiento del pago. Tal tendencia muestra que hacia el futuro los servicios públicos domiciliarios son viables desde punto de vista financiero. CUADRO 121

Totalmente de acuerdo y acuerdo

Grupo de est ratos

Ciudad

71% Alto Barranquilla

81% Bajo Barranquilla - Cali

75% Alto Barranquilla

96% Alto Barranquilla, Bogotá, Cali

30% Bajo Bucaramanga

Percepción sobre cada una de las premisas y mayor aceptación (%) según grupo de estratos y ciudad

Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, Informe f inal Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

3. Si las empresas me atienden mal yo me cambio a la competencia

2. Si yo no pago las facturas, no debo recibir el servicio

1. Si las empresas no recuperan sus costos, se quiebran

4. Si yo desperdicio mis servicios, las facturas me cuestan más

5. Si las tarifas suben, yo no pago el servicio

Preguntas

Así mismo, es sorprendente que el 81% de los estratos bajos y con menor

capacidad adquisitiva responda que si no pago la factura no debo recibir el servicio. Tal hecho desmitifica que los sectores de menores ingresos no tienen la cultura no pago, puesto que la cancelación de la factura depende el contar con el

1528Ibíd., p.31. 1529Ibíd., p.31. 1530Ibíd., p.31.

571

servicio, como sostiene el Director del DNP el “servicio que más cuesta es el que no se presta.”1531

Igualmente, se destaca por la idea positiva frente a los cinco parámetros

preguntados en la ciudad de Barranquilla, comportamiento que se explica porque de las cinco principales del país, esta ciudad era la que presentaba los peores indicadores sectoriales antes del proceso de ajuste estructural y legislativo. Así mismo, ante la pregunta, si yo desperdicio mis servicios, las facturas me cuestan más, el mayor porcentaje se presenta en el estrato alto con el 96% hecho que está asociado al aporte solidario que asumen los estratos altos que se incluye en el valor de la tarifa.

Es relevante reseñar que en un estudio sobre la relación servicio tarifa

servicio mediante una encuesta realizada por SSPD y el Centro Nacional de Consultoría ante la pregunta ¿Cómo califica el precio del Servicio de… comparado con el servicio que recibe a cambio?1532 Para el año 2005 el 53% considera adecuado el precio y para el 2006 el 47%. Tendencia puede significar que más de mitad de los encuestados desconoce los distintos componentes que incluye el servicio de aseo.

X.3.5. La relación tarifa - calidad por servicio y ciudad Con el fin de conocer cómo perciben los usuarios el valor de la factura con

relación al servicio que recibe, los suscriptores calificaron el valor de la factura como muy costosa, costosa, adecuada, económica y muy económica.1533 Como se indica en el cuadro 122 el servicio que los usuarios con mejor relación entre calidad y precio cancelado en promedio es gas por red con el 61% y los peores son el servicio de acueducto con el 21,6%, el de energía con el 22,4%. Para el caso del servicio de aseo se encuentra en promedio en el 33%. Por ciudades la mejor relación entre calidad y precio cancelado Barranquilla en promedio con el 37,3% obtiene la mejor percepción seguida por Bucaramanga y Medellín con el 34,7 y 34,3 respectivamente como se aprecia en el cuadro 123. CUADRO 123

Gas por red Teléfono A seo Acueducto A lcantarillado Energía Promedio

Bogotá 65 43 17 13 12 39 32

Barranquilla 58 39 49 17 38 23 37

Cali 55 41 37 18 22 11 31

Medellín 64 32 29 31 34 16 34

Bucaramanga 64 34 33 29 25 23 35

Promedio 61 38 33 22 26 22 34

Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servic ios Públicos Domiciliarios, Inf orme f inal Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Serv ic ios Públicos Domiciliarios.

Poblac ión que considera adecuado el valor de la factura con respecto a la calidad del serv ic io que recibe, según serv ic io (%)

1531ECHEVERRY, Juan Carlos, Los Servicios Públicos Domiciliarios en Colombia, presentación al

Congreso de la República, Bogotá, Abril 5 de 2002, diapositiva 20. 1532Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, presentación

Nivel de Satisfacción de los Usuarios (NSU) de Servicios Públicos de Servicios Públicos Domiciliarios, junio de 2006, p.163.

1533Encuesta de Percepción, Op. cit., p.33.

572

Con el fin de analizar la apreciación de los suscriptores en relación con el comportamiento de las tarifas en los últimos diez años, en comparación con el costo de vida, se preguntó “teniendo en cuenta la tarifa de hace diez años, usted cree que las facturas, en general, de los servicios públicos abriendo por servicio público y dando las siguientes opciones: a) ha subido más que el costo de vida, b) ha subido a la par que el costo de vida, c) ha subido por debajo del costo de vida y d) No sabe o no responde.”1534 CUADRO 124

Ciudad Gas por red Teléfono Aseo Acueducto Alcantarillado Energía Promedio

Bogotá 31 43 77 83 80 68 64

Barranquilla 26 39 47 61 52 79 51

Cali 5 41 62 77 79 85 58

Medellín 31 32 64 65 64 77 56

Bucaramanga 56 34 75 77 75 78 66

Promedio 30 38 65 73 70 77 59

Proporción del mercado que considera que la tarifa ha aumentado más que el costo de vida, según ciudad y servicio (%)

Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, Informe f inal Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Los servicios que los usuarios registran que recibieron alzas superiores al costo de vida en los últimos diez años en su orden fueron: energía (77%) acueducto (73%), alcantarillado (70%) y aseo (77%). Por ciudad, Bogotá y Bucaramanga con el 64% y 66% respectivamente en donde los usuarios encuestados opinan que la tarifa aumentado más que el costo de vida, en contraste, Barranquilla este porcentaje es del 51%. (Cuadro 124)

Para el caso de los servicios de saneamiento estas tendencias coinciden

con lo ocurrido para ese período, puesto que las tarifas se indexaron por dos conceptos:1535 El primero, por actualización por efecto de los cambios en el IPC utilizando la inflación proyectada por el Emisor.1536 El segundo, por el aumento corresponde al desmonte de los subsidios con el fin de llegar a las tarifas meta señaladas en por el RSPD1537 como se analizó en el capítulo IV.

X.3.6. Subsidios y sobreprecios Las preguntas relacionada con el tema de los subsidios se le preguntó a

los usuarios de estratos 1, 2 y 3 para estudiar sus respuestas “a estos se les informó que el subsidio es un valor que se les descuenta en la factura de servicios públicos a algunos estratos; así mismo, que los prestadores de servicios públicos no son los que subsidian sino que el Estado se vale de él (el prestador) como un medio para beneficiar a los clientes con menor capacidad de pago”.1538

1534Encuesta de Percepción, Op. cit., p.34. 1535 En importante señalar que los prestadores de servicios públicos cuando incrementen las tarifas

deben informar a la SSPD, la CRA y ser publicados en un periódico de circulación local o nacional. 1536CRA, Resolución CRA N° 200, Op cit. artículo tercero. 1537CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Op. cit., Ley 632 de 2000. 1538Encuesta de Percepción, Op. cit., p.38.

573

GRÁFICA 79

B o g o t á B a r ra n q u il la C a li M e d e ll in B u c a ra m a n g a P ro m e d io

C iu d a d e s 7 2 6 2 6 6 4 1 4 5 5 7 , 2

7 2

6 2

6 6

4 1

4 5

5 7 ,2

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

7 0

8 0

P ro p o rc ió n d e l m e rc a d o (e s t ra t o s 1 , 2 y 3 ) q u e c o n o c e q u e e n s u f a c t u ra re c ib e a lg ú n s u b s id io

Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, Informe final Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

De acuerdo con la encuesta el 57% de los usuarios tiene conocimiento que recibe un subsidio, lo que significa que más de la mitad de los usuarios sabe que se le otorga una contribución solidaria que tiene como origen en los estratos de mayores ingresos. De acuerdo con el gráfico 79, la ciudad donde los usuarios conocen mejor el funcionamiento del modelo de subsidios es Bogotá con el 72% seguida de cerca por las ciudades de Cali y Barranquilla con el 66% y el 62% respectivamente.

La encuesta investigo acerca de que ¿En cuál (es) servicio (s) recibe (n)

subsidio (s) en su factura?,1539 se encontró que los usuarios de los servicios de energía eléctrica (68%) y acueducto (56%) reconocen que reciben subsidios y menos en los servicios de alcantarillado (35%) y teléfono (37%) y aseo (22%) como se aprecia en la gráfica 80. GRÁFICA 80

G as p or red Te lé f on o A s eo A c ue du c t o A lc an t arilla do E n erg ía P ro m ed io

S e rv ic io 3 5 3 3 2 0 5 5 23 68 46 , 8

3 53 3

2 0

55

23

68

46 , 8

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

7 0

8 0

Proporción del m ercado que reconoce recibi r subsidio según servicio

Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, Informe final Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Con respecto a las contribuciones se efectuaron preguntas a los estratos 5, 6, y a los sectores comercial e industrial, para conocer si estos sectores conocen que a través de la factura se pagan una contribución solidaria con la

1539Ibíd., p.39.

574

cual se financia los servicios públicos de los estratos 1, 2 y 3, como se expone en la gráfica 81, las ciudades que conocen mejor el RSPD en cuanto al régimen de contribuciones es Barranquilla con el 83% seguida por Bucaramanga (73%) y Bogotá (65%). Es relevante destacar que de cada 10 usuarios 6 conocen el sistema de contribuciones tendencia que se relacionada con la presunción del alto costo de las tarifas de servicios públicos que pagan los estratos altos. GRÁFICA 81

B ogot á B arra nqu illa C a li M ed e llin B uc a ram anga P rom ed io

C iud ades 65 8 3 53 5 7 73 66 ,2

65

8 3

535 7

73

66 ,2

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

P ro porc ión d e l m erc a do (e s t ra tos 5 y 6 y c om erc ia les e in dus t r ia les ) qu e a f irm a c ono c er que a t ra v és d e la fac t u ra p aga una c on t ribuc ión s egú n c iu dad

Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, Informe final Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Cuando se analiza por servicio se constata que donde existe mejor conocimiento y conciencia del pago solidario o sobreprecio es en los servicios de energía con el 85% seguido por los de acueducto y telefonía con el 72% y el 71% como se registra en el gráfico 82. Para el caso del servicio de aseo este porcentaje alcanza el 52%, hecho que puede estar relacionado con la percepción de ser un servicio de carácter público que debe ser financiado por el Estado. GRÁFICA 82

G a s p o r re d Te lé f o n o A s e o A c u e d u c t o A lc a n t a r il la d o E n e rg ía P ro m e d io

S e rv ic io 4 2 7 1 5 2 7 2 5 8 8 5 7 6

4 2

7 1

5 2

7 2

5 8

8 5

7 6

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

7 0

8 0

9 0

P ro p o rc ió n d e l m e rc a d o e s t a t ro s (5 y 6 , c o m e rc ia l e in d u s t r ia l) q u e a f irm a c o n o c e r q u e a t ra v é s d e la f a c t u ra p a g a u n a c o n t r ib u c c ió n

Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana Sobre Servicios Públicos Domiciliarios, Informe final Centro Nacional de Consultoría y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

El hecho que el sector de acueducto y saneamiento básico los subsidios existentes antes de la expedición del RSPD fuesen mucho más altos que para otros servicios públicos, la aplicación de los límites de subsidios y sobreprecios

575

hizo más prolongado el proceso de transición tarifaría al ajustar los topes fijados por la Ley.

X.4. CONCLUSIONES

En la primera parte se concluyó que el nuevo marco regulatorio

señalado por el RSPD obligó a las empresas a tener un sistema contable que posibilita conocer de primera mano al ente regulador el comportamiento financiero de la empresa y su viabilidad financiera de corto, mediano y largo plazo, así como sus fortalezas y debilidades de financiamiento por servicio público con el fin de identificar y corregir las deficiencias de los flujos de caja de cada prestador. Igualmente, el marco permite identificar los problemas patrimoniales que presenta el operador, si este ha suscrito planes de reestructuración financiera e identifica en sus balances financieros los recursos otorgados por parte de la Nación con el fin de mejorar e incrementar la expansión del servicio.

Del análisis global de las principales cuentas del balance de las

empresas que operan el servicio de aseo para el período analizado se puede observar un incremento notable en términos absolutos del valor de los activos, al pasar de $380 mil millones a $474 mil millones, lo que significó un aumento de cerca de 90 mil millones de pesos y un crecimiento del 24% explicado por la compra de maquinaria y equipo con el fin de mejorar la cobertura del servicio.

Cuando se evalúa el pasivo se encuentra que para el año 2002 registra

un valor de $159 mil millones y que para el año 2006 asciende a $219 mil millones lo que indica que crece en términos absolutos en el 38%. Este incremento permite deducir que el pasivo registra tasas de crecimiento por encima de las del activo (24%). Por lo cual la relación pasivo – activo pasa de ser el 41% para el año 2002 a estabilizarse en 46% entre 2004 y 2006. Está tendencia muestra que los operadores del servicio de aseo presentan para lapso de tiempo analizado mayores niveles de endeudamiento. Está tendencia muestra que los operadores del servicio de aseo presentan para lapso de tiempo analizado mayores niveles de endeudamiento. Es decir, el sector se financia en cerca del 45% con recursos de terceros. Dicho comportamiento esta explicada por el endeudamiento con el sector financiero y la adquisición de activos mediante sistemas de arrendamiento.

En cuanto a los ingresos operacionales recibidos por la prestación del

servicio corresponde a las retribuciones liquidadas por cada operador de acuerdo con su contrato, los mismos registran un importante crecimiento. En efecto, para el año 2002 eran de $298.211 millones y pasan para el año 2006 a $342.606 millones, lo que representa un aumento de $45 mil millones y un crecimiento en términos absolutos del 14%. Esta tendencia se explica porque cualquier incremento del número de suscriptores o de las tarifas (transición o actualización) se refleja en los ingresos operacionales de las empresas. En general, la evolución y comportamiento de los parámetros e indicadores financieros de los prestadores del servicio de aseo durante el período analizado se mostraron que el sector puede ser considerado como productivo y rentable.

576

De otra parte, el presente apartado también tuvo como objetivo profundizar y complementar la evaluación antes y después del ajuste estructural y legislativo en el sector de aseo utilizando como variable explicativa la cobertura. Un indicador que permite medir la cobertura antes y después de las reformas es saber si los contaban con el servicio de recolección domiciliaria de basuras, por ejemplo en la Exposición de Motivos del proyecto de Ley del régimen de servicios públicos de 1992 se manifestaba que a nivel nacional solo el 32% y el 43% de los municipios disponía adecuadamente de las basuras y contaba con el servicio de recolección respectivamente para el año1990.

Situación que contrasta con lo registrado en el último censo disponible

en Colombia que encontró un avance notable en la prestación del servicio de aseo. En efecto, a nivel nacional entre el censo realizado en 1993 y el efectuado en el año 2005 la cobertura del servicio de aseo a nivel nacional había pasado de 82,7% a 94,6%. Tomando la evolución entre el Censo de 1993 y el realizado en 2005 por rangos de población se observa que para las ciudades mayores de 500.000 habitantes la cobertura pasó de 91% en el año 1993 a 98% para el año 2005. Así mismo, para municipios con un rango de población entre un 100.000 y 500.000 habitantes el servicio aumenta en más de 12 puntos al registrar una cobertura del 95% y un caso similar se presenta en municipios con menos de 100.000 pobladores.

De acuerdo con los resultados expuestos los aumentos de cobertura en

el servicio de aseo fueron notables y no pueden considerarse como modestos puesto que el país en los últimos 15 años ha tenido un importante proceso de urbanización y desplazamiento forzado que obligó a todos los agentes a realizar un esfuerzo adicional para cubrir las nuevas necesidades de estos fenómenos. Por lo tanto, el incremento en la expansión del servicio se produjo gracias a la disminución del rezago tarifario, el aumento de la inversión, la entrada de nuevos operadores, y el fortalecimiento técnico, regulatorio e institucional del sector.

En la tercera parte se utilizó la encuesta de percepción ciudadana sobre

servicios públicos contratada por la SSPD al Centro Nacional de Consultoría, cuyo propósito era analizar la opinión de los usuarios acerca del efecto de las reformas en relación con las principales variables que se consideran sensibles en la prestación del servicio. La encuesta permite analizar el efecto que tuvo el RSPD en la prestación de los servicios públicos en Colombia en cuanto a la calidad del servicio, la estructura tarifaría, la cobertura, los subsidios y contribuciones antes y después de la reformas de ajuste estructural desarrollas por el nuevo marco legislativo. La encuesta también posibilita estudiar el impacto que tuvo en la redefinición del esquema institucional con nuevas reglas de juego bajo una concepción de un Estado más eficiente.

Los resultados satisfactorios del estudio en todos los parámetros

evaluados contrastan con los servicios ineficientes de baja cobertura y pobre calidad que se prestaban, antes del proceso de ajuste estructural y normativo. Donde no existía un marco institucional y donde las empresas presentaban gran cantidad de ineficiencias que se traducían en bajas tarifas que no permitían mejorar la expansión de la infraestructura. La investigación presenta

577

un interesante acervo del comportamiento sobre evolución de los servicios públicos después de diez años de sancionado el RSPD.

Al preguntar con relación a la calidad de los servicios públicos

domiciliarios con respecto a la que tenían hace diez años es decir después de introducidas las reformas estructurales, el 54% de los encuestados encuentran que los servicios han mejorado, lo que muestra que uno de cada dos usuarios piensa que los servicios son mejores que los suministrados hace un decenio. Cuando de pregunta acerca de la calidad de los servicios con referencia al servicio que tenían hace diez años por servicio el 86% de los encuestados afirman que es mejor o igual y solo el 7,5% que empeoró.

Con objetivo de conocer la apreciación que tienen los usuarios frente al

pago de las tarifas, el financiamiento de las empresas y poder desarrollar una cultura de pago de parte de los usuarios. Se destaca que el 71% de los usuarios son conscientes y conocen en forma clara que si las empresas no recuperan sus costos se quiebran donde se puede concluir que existe una desarrollada cultura ciudadana que percibe que la provisión del servicio depende del cubrimiento del pago. Tal tendencia muestra que hacia el futuro los servicios públicos domiciliarios son viables desde punto de vista financiero.

Con el fin de analizar la apreciación de los suscriptores en relación con el comportamiento de las tarifas en los últimos diez años, en comparación con el costo de vida. Los servicios que los usuarios registran que recibieron alzas superiores al costo de vida en los últimos diez años. Para el caso de los servicios de saneamiento estas tendencias coinciden con lo ocurrido para ese período puesto que las tarifas se indexaron por la actualización y por desmonte de los subsidios.

La pregunta relacionada con los temas de subsidios y contribuciones.

De acuerdo con la encuesta el 57% de los usuarios tiene conocimiento que recibe un subsidio, lo que significa que más de la mitad de los usuarios sabe que se le otorga una contribución solidaria. Con respecto a las contribuciones se efectuaron preguntas a los estratos 5, 6, y a los sectores comercial e industrial para conocer si estos sectores conocen que a través de la factura se paga una contribución solidaria se destaca que de cada 10 usuarios 6 conocen el sistema de contribuciones.

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Empresas Activo 2006 Activo 2002 Part % 2006 Var 2002/06 Pasivo 2002 Pasivo 2006 Part % 2006 Var 2002/06 Patrimonio 2002 Patrimonio 2006 Part % 2006 Var 2002/06

Empresas Varias de Medellín E.S.P. 189.203.497 225.830.364 47,61 19,36 70.645.929 75.064.369 34,14 6,25 150.765.995 118.557.568 59,24 27,17

Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P.26.051.310 35.562.774 7,50 36,51 7.180.977 23.192.999 10,55 222,98 12.369.775 18.870.333 4,86 -34,45

Ciudad Limpia Bogotá S.A. E.S.P. 21.981.809 17.951.601 3,78 -18,33 7.561.039 6.904.863 3,14 -8,68 11.046.738 14.420.770 4,34 -23,40

Consorcio Aseo Capital Empresa de Carácter Privado 21.683.493 44.341.183 9,35 104,49 11.179.150 33.376.874 15,18 198,56 10.964.308 10.504.343 4,31 4,38

Interaseo S.A. E.S.P. 17.887.917 37.468.397 7,90 109,46 10.576.035 18.399.958 8,37 73,98 19.068.439 7.311.882 7,49 160,79

Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A. 15.982.823 15.599.413 3,29 -2,40 13.895.140 12.804.991 5,82 -7,85 2.794.422 2.087.682 1,10 33,85

Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P. 11.447.525 8.010.479 1,69 -30,02 7.420.763 6.030.108 2,74 -18,74 1.980.371 4.026.763 0,78 -50,82

Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P. 8.585.300 5.678.927 1,20 -33,85 1.498.007 2.174.142 0,99 45,14 3.504.785 7.087.293 1,38 -50,55

Empresa Metropolitana de Aseo S.A. E.S.P. 7.204.164 10.773.733 2,27 49,55 2.072.352 5.966.417 2,71 187,91 4.807.317 5.131.812 1,89 -6,32

Bioagricola del Llano S.A. Empresa de Servicios Públicos 5.753.689 6.519.868 1,37 13,32 1.515.628 1.737.917 0,79 14,67 4.781.951 4.238.062 1,88 12,83

Bugueña de Aseo S.A. E.S.P. 4.529.256 4.454.014 0,94 -1,66 3.419.065 3.714.498 1,69 8,64 739.515 1.110.191 0,29 -33,39

Aseo Urbano S.A. E.S.P. 4.507.280 15.869.150 3,35 252,08 2.810.700 10.944.445 4,98 289,38 4.924.705 1.696.579 1,93 190,27

Empresa de Servicios Públicos de Duitama 4.164.759 3.681.243 0,78 -11,61 423.927 444.575 0,20 4,87 3.236.668 3.740.833 1,27 -13,48

Servicios Generales Empresa de Servicios Públicos S.A. E.S.P. 3.948.404 5.674.333 1,20 43,71 2.338.714 3.363.359 1,53 43,81 2.310.974 1.609.690 0,91 43,57

Grupo de Aseo Municipal de Popayán 3.724.457 2.016.702 0,43 -45,85 244.114 78.019 0,04 -68,04 1.938.683 3.480.342 0,76 -44,30

Palmirana de Aseo S.A. E.S.P. 3.012.957 2.421.181 0,51 -19,64 2.323.934 1.455.020 0,66 -37,39 966.161 689.023 0,38 40,22

Interaseo del Sur S.A. E.S.P. 2.514.113 2.472.180 0,52 -1,67 2.352.542 1.907.724 0,87 -18,91 564.456 161.571 0,22 249,35

Proactiva Oriente S.A. E.S.P. 2.497.429 2.293.932 0,48 -8,15 1.309.416 868.520 0,40 -33,67 1.425.413 1.188.013 0,56 19,98

Trash Busters S.A. E.S.P. 2.137.043 1.760.827 0,37 -17,60 1.619.683 1.250.503 0,57 -22,79 510.324 517.360 0,20 -1,36

Empresas Publicas de Neiva E.S.P. 2.099.186 626.581 0,13 -70,15 278.336 346.391 0,16 24,45 280.190 1.820.850 0,11 -84,61

Cartagüeña de Aseo Total E.S.P. 1.880.834 1.485.784 0,31 -21,00 960.180 571.278 0,26 -40,50 914.506 920.654 0,36 -0,67

Rediba S.A. E.S.P. 1.775.792 1.393.260 0,29 -21,54 1.099.583 853.813 0,39 -22,35 539.448 676.209 0,21 -20,22

Serviciudad S.A E.S.P. 1.640.292 1.915.915 0,40 16,80 177.937 323.605 0,15 81,86 1.592.310 1.462.355 0,63 8,89

Tulueña de aseo S.A E.S.P. 1.576.492 2.505.003 0,53 58,90 401.049 1.255.052 0,57 212,94 1.249.951 1.175.443 0,49 6,34

Empresa Regional de Aseo S.A. E.S.P. 1.514.108 1.515.358 0,32 0,08 622.946 887.754 0,40 42,51 627.604 891.162 0,25 -29,57

Rio Aseo Total S.A. E.S.P. 1.453.075 2.630.867 0,55 81,06 287.253 919.030 0,42 219,94 1.711.837 1.165.822 0,67 46,84

Consorcio Lime Cartagena 1.277.627 1.002.321 0,21 -21,55 1.327.060 1.356.294 0,62 2,20 -353.972 -49.433 -0,14 616,06

Empresa de Servicios Públicos de Fusagasugá E.S.P. 1.249.664 1.179.573 0,25 -5,61 234.369 225.262 0,10 -3,89 954.311 1.015.295 0,37 -6,01

Compañía de Servicios Públicos de Sogamoso S.A. E.S.P. 1.154.987 1.449.736 0,31 25,52 187.623 360.502 0,16 92,14 1.089.234 967.364 0,43 12,60

Sociedad de Aseo de Bello S.A. E.S.P. 976.402 937.097 0,20 -4,03 143.241 58.290 0,03 -59,31 878.807 833.160 0,35 5,48

Empresa de Acueducto Alcantarillado y Aseo de Zipaquirá E.S.P. 842.068 1.367.722 0,29 62,42 93.842 181.739 0,08 93,66 1.185.983 748.226 0,47 58,51

Aseo Sincelejo limpio S.A. E.S.P. 763.357 1.346.518 0,28 76,39 670.984 1.171.101 0,53 74,53 175.416 92.373 0,07 89,90

Serviaseo Itagüí S.A. E.S.P. 735.659 564.198 0,12 -23,31 361.316 95.857 0,04 -73,47 468.341 374.343 0,18 25,11

Empresa de Servicios de Aseo de Valledupar S.A. E.SP. 664.799 701.229 0,15 5,48 448.709 344.566 0,16 -23,21 356.663 216.091 0,14 65,05

Empresas Públicas de la Ceja E.S.P. 646.477 898.040 0,19 38,91 73.002 139.135 0,06 90,59 758.905 573.475 0,30 32,33

Empresa de Servicios Públicos de Ocaña S.A.. E.S.P. 634.748 568.380 0,12 -10,46 169.297 144.652 0,07 -14,56 423.728 465.451 0,17 -8,96

Instituto de Servicios Varios de Ipiales 624.463 772.146 0,16 23,65 226.602 159.555 0,07 -29,59 612.591 397.860 0,24 53,97

Cara Limpia S.A. E.S.P. 556.210 446.915 0,09 -19,65 306.927 231.931 0,11 -24,43 214.984 249.283 0,08 -13,76

Empresa de Servicios Públicos de Pitalito E.S.P. 556.045 555.355 0,12 -0,12 201.287 355.989 0,16 76,86 199.366 354.758 0,08 -43,80

Empresa Metropolitana de Aseo de Chinchiná S.A. E.S.P. 534.953 367.475 0,08 -31,31 148.071 52.462 0,02 -64,57 315.014 386.881 0,12 -18,58

Empresa Multipropósito de Calarcá S.A. E.S.P. 404.575 1.770.606 0,37 337,65 200.591 159.230 0,07 -20,62 1.611.376 203.984 0,63 689,95

Total 380.379.037 474.380.379 100,00 24,71 159.007.320 219.872.787 100,00 38,28 254.507.593 221.371.717 100,00 14,97

Anexo 1 Principales cuentas del balance de la muestra de servicio de aseo: Total activos, pasivos y patrimonio 2002 - 2006 tasas de crecimiento y participaciones porcentuales a precios constantes

Fuente: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SIU y cálculos propios

ANEXOS CAPÍTULO X

1. Principales cuentas del balance de la muestra de servicio de aseo

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2. Principales cuentas del estado de resultados mue stra de las empresas del servicio de aseo

In g r e s o s O p e . 2 0 0 2 In g r e s o s O p e . 2 0 0 6 V a r 2 0 0 2 /0 6 c o s to s y g a s to s 2 0 0 2 c o s to s y g a s to s 2 0 0 6 V a r 2 0 0 2 /0 6

6 4 .9 4 8 .2 9 9 7 0 .2 7 5 .5 8 1 8 ,2 0 8 0 .9 1 8 .9 0 9 7 0 .5 6 8 .2 7 2 - 1 2 ,7 9

2 8 .8 6 8 .4 6 7 3 0 .8 7 7 .4 1 0 6 ,9 6 2 3 .4 7 6 .7 3 3 3 1 .8 7 9 .3 4 6 3 5 ,7 9

3 6 .3 6 7 .4 4 2 2 0 .5 3 3 .2 4 3 - 4 3 ,5 4 3 0 .9 5 7 .7 3 7 2 0 .6 9 3 .5 3 1 - 3 3 ,1 6

3 0 .4 0 8 .7 2 1 3 9 .6 9 0 .8 3 5 3 0 ,5 2 2 8 .7 4 6 .2 0 8 4 0 .2 6 1 .8 7 6 4 0 ,0 6

1 7 .7 3 6 .8 6 5 3 0 .9 7 4 .2 0 1 7 4 ,6 3 1 7 .9 5 9 .9 7 7 3 0 .9 8 7 .9 2 8 7 2 ,5 4

1 2 .6 7 1 .7 6 8 1 6 .8 1 5 .0 3 9 3 2 ,7 0 1 2 .2 2 3 .0 6 8 1 4 .8 9 5 .0 4 0 2 1 ,8 6

1 1 .0 3 3 .0 3 7 2 .9 3 7 .6 2 9 - 7 3 ,3 7 9 .4 5 5 .1 1 1 5 .4 0 0 .7 9 5 - 4 2 ,8 8

9 .4 8 6 .6 5 9 1 0 .0 7 4 .1 7 6 6 ,1 9 9 .6 9 4 .8 5 5 1 0 .0 1 1 .4 7 8 3 ,2 7

3 .7 6 6 .5 9 1 1 0 .3 4 8 .6 6 1 1 7 4 ,7 5 2 .8 4 3 .5 3 8 9 .6 4 9 .1 5 1 2 3 9 ,3 4

5 .6 4 2 .2 0 1 6 .8 1 3 .1 0 8 2 0 ,7 5 5 .2 0 0 .5 7 9 6 .4 9 6 .3 9 2 2 4 ,9 2

3 .2 1 7 .3 6 2 4 .5 4 6 .3 0 1 4 1 ,3 1 2 .7 7 5 .5 8 2 3 .9 1 6 .9 6 4 4 1 ,1 2

6 .1 4 1 .8 4 3 1 0 .2 6 3 .3 3 3 6 7 ,1 1 4 .9 2 6 .9 2 2 1 0 .6 7 3 .5 3 5 1 1 6 ,6 4

1 .2 2 3 .3 0 3 1 .5 7 0 .6 8 2 2 8 ,4 0 1 .4 3 3 .8 2 1 1 .0 3 1 .3 7 7 - 2 8 ,0 7

7 .4 9 4 .5 7 7 2 0 .1 7 1 .8 4 7 1 6 9 ,1 5 7 .3 4 7 .5 9 0 1 9 .9 6 2 .9 0 6 1 7 1 ,6 9

2 .6 9 8 .3 6 8 3 .3 0 2 .6 4 9 2 2 ,3 9 2 .0 6 3 .4 0 6 3 .2 2 9 .8 2 9 5 6 ,5 3

4 .4 9 2 .7 0 2 5 .7 5 3 .4 2 7 2 8 ,0 6 4 .3 6 5 .4 8 0 5 .0 4 9 .4 8 5 1 5 ,6 7

5 .1 2 8 .3 7 0 7 .2 2 9 .4 6 8 4 0 ,9 7 5 .1 9 0 .2 4 1 7 .9 4 5 .5 8 1 5 3 ,0 9

3 .8 5 3 .6 1 2 5 .2 9 6 .7 2 4 3 7 ,4 5 3 .5 0 5 .8 6 2 4 .6 2 4 .0 2 5 3 1 ,8 9

1 .7 2 9 .3 8 2 1 .7 9 1 .5 7 0 3 ,6 0 1 .7 5 0 .9 0 3 1 .6 9 3 .8 9 8 - 3 ,2 6

3 .3 3 4 .0 2 7 3 .9 1 2 .1 0 1 1 7 ,3 4 2 .5 8 9 .3 1 2 3 .3 5 8 .3 3 6 2 9 ,7 0

2 .1 6 2 .8 8 6 2 .5 9 6 .1 3 5 2 0 ,0 3 1 .7 4 6 .8 8 6 2 .3 3 9 .7 0 2 3 3 ,9 4

3 .1 2 0 .9 5 5 4 .4 7 6 .2 4 6 4 3 ,4 3 2 .8 5 2 .3 6 0 4 .0 3 4 .7 0 5 4 1 ,4 5

1 .7 6 4 .5 3 6 2 .3 5 6 .8 8 2 3 3 ,5 7 1 .5 5 1 .6 9 7 2 .2 3 1 .4 9 6 4 3 ,8 1

2 .9 9 2 .9 6 9 3 .7 7 9 .1 0 4 2 6 ,2 7 2 .4 8 8 .6 3 8 2 .8 7 1 .0 8 4 1 5 ,3 7

1 .5 9 0 .5 3 6 7 1 2 .6 7 2 - 5 5 ,1 9 1 .7 5 3 .3 9 9 7 0 0 .5 4 1 - 6 0 ,0 5

2 .1 6 2 .6 9 2 3 .1 8 2 .1 3 1 4 7 ,1 4 1 .8 7 0 .6 1 0 2 .7 1 6 .9 5 7 4 5 ,2 4

5 .2 7 7 .5 4 4 5 .1 5 5 .4 4 5 - 2 ,3 1 5 .3 6 4 .5 6 9 5 .4 5 8 .5 7 5 1 ,7 5

1 .1 4 5 .1 4 4 1 .4 4 9 .5 4 5 2 6 ,5 8 1 .0 8 0 .6 9 0 1 .9 3 3 .6 5 3 7 8 ,9 3

1 .2 3 1 .1 5 7 1 .6 1 9 .1 9 6 3 1 ,5 2 1 .5 0 6 .9 5 9 1 .7 2 9 .1 9 7 1 4 ,7 5

4 .7 0 9 .7 4 5 1 .2 7 5 .2 4 9 - 7 2 ,9 2 4 .7 2 8 .1 1 4 1 .3 2 9 .0 3 1 - 7 1 ,8 9

7 6 9 .2 7 4 8 8 7 .5 4 3 1 5 ,3 7 7 9 0 .0 4 8 1 .5 3 1 .8 8 6 9 3 ,9 0

1 .0 9 6 .9 1 5 2 .5 5 5 .3 0 0 1 3 2 ,9 5 1 .0 9 7 .5 3 7 2 .1 7 4 .4 0 5 9 8 ,1 2

4 .6 0 8 .2 4 6 6 5 3 .0 4 5 - 8 5 ,8 3 4 .5 9 6 .2 3 7 5 3 4 .0 3 6 - 8 8 ,3 8

3 4 3 .4 6 4 7 2 2 .6 1 7 1 1 0 ,3 9 3 3 1 .0 0 2 7 0 8 .4 6 6 1 1 4 ,0 4

5 3 3 .5 8 5 8 5 5 .4 1 7 6 0 ,3 2 2 6 8 .4 4 9 7 2 8 .0 6 3 1 7 1 ,2 1

7 2 1 .5 0 3 8 3 7 .0 2 4 1 6 ,0 1 3 7 8 .0 2 4 6 9 1 .6 4 3 8 2 ,9 6

8 0 1 .0 9 9 1 .0 8 9 .3 2 8 3 5 ,9 8 7 2 9 .7 7 0 1 .0 3 4 .4 3 3 4 1 ,7 5

1 .4 7 0 .4 2 4 1 .9 1 1 .8 6 6 3 0 ,0 2 1 .4 4 4 .2 8 7 1 .8 6 0 .0 3 0 2 8 ,7 9

6 9 3 .1 0 5 7 7 5 .0 4 1 1 1 ,8 2 6 8 3 .5 7 8 7 8 4 .2 3 8 1 4 ,7 3

6 1 0 .4 6 0 6 0 6 .8 7 9 - 0 ,5 9 4 7 4 .0 2 1 5 2 2 .5 7 4 1 0 ,2 4

1 6 1 .6 8 1 1 .9 3 2 .1 5 8 1 0 9 5 ,0 4 8 9 .7 1 1 1 .6 4 4 .3 6 4 1 7 3 2 ,9 6

2 9 8 .2 1 1 .5 1 6 3 4 2 .6 0 6 .8 1 0 1 4 ,8 9 2 9 3 .2 5 2 .4 1 9 3 3 9 .8 8 8 .8 2 7 1 5 ,9 0

Fu e n te : S u p e r in te n d e n c ia d e S e r v ic io s Pú b lic o s Do mic ilia r io s - S IU y c á lc u lo s p r o p io s

A n e x o 2 . Pr in c ip a le s c u e n ta s d e l e s ta d o d e r e s u lta d o s mu e s tr a d e la s e m p r e s a s d e l s e r v ic io d e a s e o : In g r e s o s o p e r a c io n a le s , c o s to s y g a s to s 2 0 0 2 - 2 0 0 6 a p r e c io s c o n s ta n te s

Emp r e s a d e S e r v ic io s Pú b lic o s d e Fu s a g a s u g á E.S .P.

Co mp a ñ ía d e S e r v ic io s Pú b lic o s d e S o g a mo s o S .A . E.S .P.

Emp r e s a d e S e r v ic io s Pú b lic o s d e O c a ñ a S .A .. E.S .P.

E m p re s a s Emp r e s a s V a r ia s d e Me d e llín E.S .P.

S o c ie d a d d e A c u e d u c to , A lc a n ta r illa d o y A s e o d e B a r r a n q u illa

Ciu d a d L im p ia B o g o tá S .A . E.S .P.

Co n s o r c io A s e o Ca p ita l Emp r e s a d e Ca r á c te r Pr iv a d o

In te r a s e o S .A . E.S .P.

Pr o a c tiv a Do ñ a Ju a n a E.S .P. S .A .

Emp r e s a d e A s e o d e Pe r e ir a S .A . E.S .P.

Emp r e s a d e A s e o d e B u c a r a ma n g a S .A . E.S .P.

Emp r e s a Me tr o p o lita n a d e A s e o S .A . E.S .P.

B io a g r ic o la d e l L la n o S .A . Emp r e s a d e S e r v ic io s Pú b lic o s

B u g u e ñ a d e A s e o S .A . E.S .P.

A s e o Ur b a n o S .A . E.S .P.

Emp r e s a d e S e r v ic io s Pú b lic o s d e Du ita ma

S e r v ic io s G e n e r a le s Emp r e s a d e S e r v ic io s Pú b lic o s S .A . E.S .P.

G r u p o d e A s e o Mu n ic ip a l d e Po p a y á n

Pa lmir a n a d e A s e o S .A . E.S .P.

In te r a s e o d e l S u r S .A . E.S .P.

Pr o a c tiv a O r ie n te S .A . E.S .P.

Tr a s h B u s te r s S .A . E.S .P.

Emp r e s a s Pu b lic a s d e Ne iv a E.S .P.

Ca r ta g ü e ñ a d e A s e o To ta l E.S .P.

Re d ib a S .A . E.S .P.

S e r v ic iu d a d S .A E.S .P.

Tu lu e ñ a d e a s e o S .A E.S .P.

Emp r e s a Re g io n a l d e A s e o S .A . E.S .P.

Rio A s e o To ta l S .A . E.S .P.

Co n s o r c io L ime Ca r ta g e n a

S o c ie d a d d e A s e o d e B e llo S .A . E.S .P.

Emp r e s a d e A c u e d u c to A lc a n ta r illa d o y A s e o d e Z ip a q u ir á

A s e o S in c e le jo limp io S .A . E.S .P.

S e r v ia s e o Ita g ü í S .A . E.S .P.

Emp r e s a d e S e r v ic io s d e A s e o d e V a lle d u p a r S .A . E.S P.

Emp r e s a s Pú b lic a s d e la Ce ja E.S .P.

To ta l

Ca r a L imp ia S .A . E.S .P.

Emp r e s a d e S e r v ic io s Pú b lic o s d e Pita lito E.S .P.

Emp r e s a Me tr o p o lita n a d e A s e o d e Ch in c h in á S .A . E.S .P.

Emp r e s a Mu lt ip r o p ó s ito d e Ca la r c á S .A . E.S .P.

In s titu to d e S e r v ic io s V a r io s d e Ip ia le s

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CONCLUSIONES FINALES

Hemos preferido la presentación de conclusiones particulares extensas al final de cada capítulo, por lo que estas notas finales constituyen una sinopsis de los resúmenes presentados en los diez capítulos examinados.

I.- Es obligado recordar que comenzamos señalando que en los años ochenta el

modelo de los servicios públicos domiciliarios prestados por el Estado colombiano entró en una profunda crisis. Desde hacía decenios se venían acumulando un sinnúmero de deficiencias como la baja cobertura, la escasa continuidad y la deficiente calidad derivadas del manejo político que se traducían en tarifas reducidas que no podían cubrir la expansión del sistema. Igualmente, se ha mostrado que no existía un marco institucional y legal en el que se delimitaran las funciones de política, regulación, vigilancia y control en la prestación de los servicios y que la sociedad no contaba con herramientas para mejorar la eficiencia de los operadores, constituyéndose las empresas en una pesada carga para el erario público.

La economía del país experimentó una reorientación radical de su estrategia de

desarrollo de la mano del Banco Mundial. Sus propósitos esenciales estaban orientados a la creación de una mayor competencia mediante la apertura, especialmente en los sectores y empresas que florecieron al amparo de un mercado protegido bajo el modelo de industrialización por sustitución de importaciones.

Colombia a comienzos de la década de los noventa adelantó un proceso de

reformas estructurales cuyo objetivo era reducir el nivel de intervención del Estado en los mercados. Simultáneamente, el país en el año 1991 sancionó una Constitución que aumentó el grado de intervención en sectores como los servicios públicos. Con el programa de desregulación y privatización de los diferentes sectores de la actividad económica colombiana, fundamentado en el marco general de la apertura, se buscó incentivar integralmente el fortalecimiento de la estructura productiva del país, y por esta vía acrecentar los niveles de eficiencia, mejorar la calidad de los bienes y servicios producidos internamente y adecuar los niveles de competitividad.

Los organismos de crédito multilateral financiaron programas de inversión en infraestructuras y, en particular, en el sector de saneamiento básico condicionados a la adecuación de las estructuras tarifarias al costo del servicio, al establecimiento de modelos regulatorios, a la separación del Estado empresario del regulador, a la penetración de la competencia y de la iniciativa privada mediante procesos de privatización. Dicha modernización institucional y legal permitió la más reciente transformación y modernización del sector de agua potable y saneamiento básico en el país.

El programa de reformas estructurales de los servicios públicos se caracterizó

por remover las estructuras que no permitían el libre funcionamiento de los mercados. Para ello se eliminó el monopolio del Estado en la prestación y se diseñó un sistema que permite al usuario escoger libremente entre agentes privados y operadores

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públicos. Así mismo, se desarrolló un modelo tarifario en el que los usuarios pagan el costo del servicio y se señaló un sistema de subsidios. Igualmente, se separaron los roles de regulación de los de vigilancia y control. El nuevo marco legal y de ajuste estructural del aparato estatal converge en la necesidad de suplir el continuo y profundo atraso en que se sumergió el sector de acueducto y saneamiento durante más de 50 años.

II.- Las modificaciones aprobadas mediante el Acto Legislativo 01 de 2001

demuestran que, a pesar del rango constitucional otorgado a las transferencias territoriales y la obligación del sector central de financiar gastos e inversión de los sectores generadores de bienestar social, no se les ha garantizado estabilidad normativa, puesto que por vía de la reforma constitucional se redujo en forma dramática el monto de recursos a transferir. En consecuencia, se disminuyeron los recursos focalizados en el cumplimiento de los fines de un Estado Social de Derecho, como son los de mejorar la calidad de vida, disminuir la pobreza y la desigualdad social.

En nuestro análisis se simularon los avances en cobertura de la nueva infraestructura que se habrían conseguido, si no se hubiese implementado la reforma constitucional. Así el sector agua y saneamiento básico habría contado con recursos adicionales que ascenderían a$1.436 millones de pesos para el período 2002-2007 que corresponden 186.684 millones de pesos a pago de la deuda, 157.963 millones de pesos de gastos mantenimiento, 57.411 millones de pesos de pagos de subsidios, mientras en inversión se dejaron de ejecutar 861.617 millones de pesos. Si se convierten en dólares la cifra dejada de invertir es de 374.615 millones de dólares lo que corresponde de acuerdo con la asignación histórica del SGP a un 54% en la zona urbana (202.292 millones de dólares) y el 46% en la zona rural (172.323 millones de dólares).

Con los anteriores recursos, suponiendo un crecimiento de la población de

1,03% y que el impacto en la cobertura del servicio fuera directo, se habrían conectado 1.380.669 personas, cifra que corresponde a 230.111 en promedio por año a los servicios de acueducto y alcantarillado y 458.875 en aseo de los cuales 624.244 serian en la zona urbana y 736.424 en el área rural. Con estas nuevas conexiones el sector de saneamiento estaría cerca de la cobertura universal.

El estudio ha permitido mostrar resultados positivos en materia fiscal y de endeudamiento que contrastan con la disminución de los recursos en gasto social. Es relevante señalar que desde hacía varias décadas la sociedad reclamaba la necesidad de aumentar el gasto social, con el fin de contar con servicios de calidad en los sectores de saneamiento básico, salud, educación y otros servicios considerados como meritorios, como un mecanismo para garantizar la democracia y el desarrollo. El viejo anhelo se plasmó en la Constitución de 1991 utilizando como mecanismo las transferencias; sin embargo, el Acto Legislativo 01 retrasó el cumplimiento de ese objetivo.

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III.- El estudio planteado permite establecer que los servicios públicos desempeñan una función vital en el desarrollo de las sociedades modernas. Sin éstos, sería inconcebible la organización y el desarrollo de la estructura productiva y de las ciudades. Estos son elementos distintivos de la organización económica y tienen funciones de importancia similar a las de los sistemas financiero, cambiario, monetario y educativo. Unos servicios de saneamiento básico inadecuados en términos de cobertura, calidad y continuidad deben ser dimensionados no solo por su impacto económico sino social en medida en que la privación e insuficiencia limitan el desarrollo físico e intelectual de toda la población, lo cual aumenta la pobreza, disminuye la igualdad de oportunidades y reduce su productividad económica.

Con base en los resultados expuestos, el sector del agua y saneamiento básico para 1994 participaba dentro del PIB nacional con el 0,71% mientras que, para el año 2006 representa solo el 0,58%. Ello significa que a lo largo del período analizado pierde representatividad y participación dentro de la economía nacional. La explicación de dicho fenómeno está asociada a dos hechos. El primero, al proceso de ajuste estructural iniciado en 1996 mediante la denominada transición tarifaría que consistió en ajustes mensuales de las tarifas con el fin de que estas llegasen a la meta en la fecha límite ordenada por la Ley. El segundo, al cumplimiento por parte de las empresas del RSPD que señalaba que los subsidios asignados no excederían los 20 metros cúbicos.

Otro resultado global es que la mayor demanda de los servicios de saneamiento las realizan las familias, seguidas por los sectores de servicios y el sector industrial. Sin embargo, a pesar de la baja participación de todos los sectores productivos no se puede soslayar la importancia de los servicios de saneamiento como insumos productivos, puesto que todos los 60 subsectores productivos demandan esos servicios. Es más, su carencia o baja cobertura, la falta de calidad o continuidad son determinantes en la competitividad de una sociedad y en la localización de proyectos de inversión, tanto de inversores de origen local como extranjero.

El estudio ha permitido identificar cómo el servicio de aseo al generar la cadena: recolección - transporte - transferencia - tratamiento - disposición final permite que los operadores presten un servicio que incluye varios componentes de carácter intangible, puesto que el resultado de la prestación del servicio no es visible para el usuario. Sin embargo, genera significativos beneficios para toda la sociedad en términos sanitarios, ambientales y de calidad de vida. Ello está en contraste con otros servicios tangibles para el usuario como el de energía en los que éstos se reciben y utilizan en forma visible y perceptible.

De acuerdo con la investigación se ha podido concluir que el servicio de aseo incumple las condiciones de eficiencia económica. El servicio domiciliario ostenta fallas de mercado al proveer el servicio por debajo de las necesidades sociales por su naturaleza económica. Presenta elementos de bien público, de monopolio, meritoriedad, externalidades, economías de escala y competencia desleal. Todo lo anterior constituye fundamento para la intervención del Estado. Las fallas en los

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mercados de los llamados bienes públicos obedecen a que los ciudadanos no logran captar el impacto positivo en la productividad, crecimiento y bienestar en toda la sociedad. En consecuencia, en términos de política social se requiere enfocar la acción del Estado en la prestación y regulación de esta clase de servicios.

IV.- La influencia del Banco Mundial en la política tarifaria en los servicios

públicos ha sido notable, asociada a las condiciones impuestas para la financiación sectorial e influyendo en la creación de la JNT, que siguió la recomendación en cuanto el aumento de las tarifas en los servicios públicos durante las décadas del setenta y ochenta.

Se ha concluido que la política de tarifas de la JNT no se cumplió, debido a que

éstas no cubrían los costos. Se ha mostrado igualmente cómo el modelo constitucional definió que el régimen tarifario de los servicios públicos debe recuperar los costos económicos del servicio y determinó la asignación de subsidios de los órdenes nacional y territorial como mecanismo de solidaridad y redistribución de ingreso; lo anterior con el fin de que los sectores de menores ingresos tengan acceso a los servicios públicos cuando estos no puedan cubrirlos. Las metodologías para la fijación de tarifas estarán orientadas por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.

El análisis planteado ha permitido establecer que la literatura económica ha

demostrado que bajo ciertos supuestos, las tarifas (precios) deben ser equivalentes al costo marginal o incremental de producir el servicio respectivo para que se genere una asignación eficiente de recursos que maximice el bienestar colectivo. Para el caso del servicio de aseo se analiza el modelo de precio techo el regulador fija un tope a las tarifas de uno o varios servicios prestados por los operadores, teniendo éstos, cierta libertad para variar los precios teniendo en cuenta que la tarifa debe cubrir el cost of service.

V.- La nueva metodología busca cobrar por servicio que se presta a los

suscriptores y toma como unidad de medición la micro ruta a fin de distribuir el total generado en el mes. Esta exigencia implica que las empresas prestadoras realicen las adecuaciones necesarias en el sistema de facturación hecho que varía según la producción de residuos y ver que hacer en la adecuación técnica y los costos de transacción asociados a la programación de las rutas, la distancia al sitio de disposición final y la movilidad de la malla vial lo anterior con el fin de pesar los residuos en el sitio de disposición final todo lo cual encarece el costo del servicio.

Con base en los parámetros de nueva metodología se realizó un ejercicio con el

propósito de analizar el impacto de la nueva metodología tarifaria frente a la Resolución CRA 15 de 1997 en un usuario típico. La simulación permite concluir que en el nuevo modelo se generará una disminución en tarifas entre el 12% y el 28% dependiendo de la producción de residuos, como se derivó a medida que aumenta la producción promedio de residuos sólidos por suscriptor, la tarifa se incrementa levemente igual que la anterior metodología.

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De acuerdo con el estudio se concluyó que el comportamiento de los costos fijos del servicio de aseo, mientras la caída de la demanda en otros servicios se traduce en un despacho menor del servicio, en el caso del servicio de recolección de residuos tal caída no disminuye costo alguno. Esta observación significa que la totalidad de los costos del servicio son fijos en el corto plazo, con lo cual el servicio no presenta costos variables en función de la cantidad de residuos recogida. Por lo tanto, el análisis efectuado permitió concluir que la tarifa debe estar diseñada para generar los incentivos necesarios, para que los usuarios modifiquen sus patrones de compra y consumo y, así reducir la cantidad de residuos producidos con el fin de disminuir el cargo variable de tarifa que depende de la generación de residuos.

Considerando los problemas descritos para la vinculación directa entre las tarifas

y las cantidades de residuos producidos y, la complejidad de conciliar el incentivo para la reducción de la producción de residuos, sin abrir espacios para la evasión, se puede concluir que es necesario mantener una tarifa única dentro de cada estrato, perfeccionando la medición por zonas y los mecanismos regulatorios como el de multiusuarios.

VI.- El sistema de estratificación es una valiosa herramienta de focalización. Sin

embargo, como también se concluyó es necesario evaluarlo e intentar combinarlo con otros instrumentos. De acuerdo con el análisis el modelo de servicios públicos resulta más equitativo, es necesario que se introduzcan otras variables, como la participación del gasto de las familias en el pago de los servicios, los diferenciales de costos del servicio o la heterogeneidad de los ingreso por estrato en las ciudades. Por tal razón, el porcentaje a subsidiar debería tener no solo la estratificación sino la estructura de ingresos y gastos de las familias, puesto que el costo de los servicios públicos participa en una proporción significativa dentro del gasto de las familias lo que reduce el ingreso disponible de los hogares en otros bienes meritorios.

Como se registra en los resultados del estudio al comparar el valor de la factura

como participación de los ingresos por estrato en las cinco principales ciudades, se advierte cómo para dos hogares en un mismo estrato que utilizan el servicio estándar de aseo cancelan cantidades diferentes por su prestación. Igualmente, cuando se analiza la participación del gasto de los hogares sin subsidio en los servicios de acueducto y saneamiento básico estos representan en las grandes ciudades entre el 5% y el 8% para el estrato 1 entre 2% y 5% para el estrato 2, para el estrato 3 entre 2% y 3%. Esta tendencia se mantiene en ciudades capitales de departamento, lo cual permite concluir que a medida que aumenta el estrato disminuye el gasto de las familias.

El régimen de subsidios está concebido para lograr mayor equidad por medio de

una redistribución del ingreso. Sin embargo el propósito parcialmente no se ha cumplido en las ciudades analizadas ya que se evidencia que ante un mismo nivel de consumo el porcentaje de gasto, como participación del ingreso de los hogares en un mismo es estrato, es diferente en cada municipio en razón a los diferenciales de

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costos. Por lo tanto, se recomienda introducir la capacidad de pago de los hogares para lo cual se realizará un ejercicio que permitiría mejor la asignación los subsidios.

VII.- En desarrollo de la Constitución el RSPD creó dos instrumentos: un sistema

de subsidios cobrando una contribución a los estratos altos incluidos los sectores comerciales e industriales con el fin de financiar los estratos más pobres. El segundo, con el fin de que el modelo cuente con los recursos suficientes los Consejos Municipales están en la obligación de crear los FSRI con el propósito de recibir recursos provenientes del fisco nacional para cubrir sus necesidades de financiación.

Para estudiar el tema de subsidios y contribuciones se analizó un universo de

152 municipios y 186 empresas del país entre los años 2003 y 2006. Luego se seleccionó una muestra de 20 municipios y 36 operadores que reportaron información confiable y depurada. A continuación se efectúo un ejercicio que tenía como propósito desarrollar los parámetros que determinan las tendencias de los balances entre las contribuciones y los subsidios en el sector agua y saneamiento básico, particularmente en el sector de aseo. El análisis se enfoca en las contribuciones que realizan los estratos 5 y 6 y los sectores industrial y comercial y los subsidios otorgados en las tarifas con destino a los estratos 1, 2 y 3, en la modalidad de aseo ordinario. La muestra seleccionada es muy representativa en aras de analizar las tendencias de los subsidios y contribuciones en el sector de aseo, en razón a que representa el 78% de los aportes solidarios y el 90% de los subsidios frente al total nacional.

Para el período analizado la asignación de subsidios y contribuciones del

subsector de aseo, dentro del sector de saneamiento básico, (acueducto, alcantarillado y aseo) aumentó su contribución. En efecto, para el año 2003, los subsidios recibidos por el sector de saneamiento ascendieron a cerca de $600.000 millones, mientras los de aseo solo alcanzaban $25.000 mil millones, lo que significaba una participación del 9%. En contraste, para el año 2006 los subsidios del sector caen $52.3000 millones, mientras los del subsector de aseo ascienden a $72.000 millones lo que equivale a una contribución de 24%. Una tendencia parecida se presenta en las contribuciones al pasar de representar el 11% en 2003 a participar en el 22%, similar comportamiento presenta el balance de todo subsector de aseo.

El estudio ha permitido concluir que para los casos de Medellín (2003-2006) y Cali

(2003-2005) que presentan superávits gracias a que las contribuciones cobradas a los usuarios de los estratos 5, 6 se han mantenido y no otorgan los subsidios a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 señalados por el RSPD, o lo que es lo mismo, estos operadores presentan niveles superiores a la tarifa media.

El panorama permite establecer que: después de más de una década de

expedida el RSPD los Alcaldes y los Concejos Municipales desconocen la Ley y la incumplen de manera generalizada en los aspectos normativos referentes a la determinación y el otorgamiento de subsidios y a la creación de los FSRI de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. Es necesario advertir que de acuerdo con la información reportada por SUI y la encuesta antes

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reseñada ninguna de las 7 principales ciudades del país había creado o giraba recursos a los FSRI o simplemente no reportaban a la SSPD.

Hemos podido concluir que de acuerdo con la reglamentación existente sobre los

FSDI para los servicios de energía y gas se estableció un fondo o una bolsa nacional de compensación entre subsidios y contribuciones, distribuidos entre zonas que generan excedentes y desbalances, más la obligación de conseguir los recursos con el Gobierno Nacional con el objetivo de cubrir los faltantes. Para el caso de telecomunicaciones administra y asigna recursos de acuerdo a regiones y programas de telefonía social orientados prioritariamente a solucionar las necesidades de acceso universal del servicio.

VIII.- El estudio comparativo realizado ha permitido analizar en forma reveladora

la evolución entre los años 1996 y 2003, así como el impacto que tuvo el ajuste estructural y la normatividad en relación con la participación del sector privado, el nivel de contestabilidad en la prestación del servicio de aseo. En efecto, cuando se compara la variación en el número de prestadores del servicio de aseo entre los años 1996 y 2003, utilizando dos fuentes distintas como son las cifras consignadas por el Inventario Sanitario Nacional y los datos publicados por la SSPD, se puede concluir que para el período analizado cerca del 90% de las empresas del sector son ESP legalmente constituidas por acciones con participación de capital público, privado o mixto, dicha transformación se explica por el impacto que tuvo la apertura a la participación privado gracias al nuevo marco normativo. Lo cual es síntoma del impacto de las reformas estructurales que permitieron convertir en un negocio el servicio público de aseo.

Se puede concluir que la apertura y la libre concurrencia del mercado otorgada

por el RSPD convirtió la prestación del servicio de aseo en un negocio lucrativo y permitió la creación de una clase empresarial que ha generado el nacimiento de un importante número de empresas que participan con éxito en la prestación del servicio de aseo tanto a nivel local como internacional.

Por lo tanto, se recomienda como resumen que, cuando no sea posible la

competencia directa en el mercado, una opción para reducir las asimetrías de información, para mejorar la eficiencia asignativa y económica, es la competencia por el derecho a ser monopolista. Las firmas interesadas en la prestación del servicio se enfrentan por el mercado, con una estructura de costos y coeficientes técnicos similares, mediante oferta pública licitatoria no colusoria. El marco de subastas de licencias, de franquicias o concesiones competitivas implica la realización de una licitación periódica abierta para adquirir el derecho a prestar o servir un servicio público, en una zona por un período de tiempo previamente establecido.

IX.- Basándome en los resultados expuestos se ha concluido que si el supuesto

inicial de los objetivos del regulador -mejor servicio la menor tarifa-, para el caso colombiano, tenemos que ningún esquema regulatorio por sí solo tiene esos incentivos, que sumado a las características del sector en términos de información asimétrica, escaso desarrollo contable, riesgos de captura del regulador, presencia de rent

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seekers, nuevas definiciones del servicio e inestabilidad normativa, la estructura tarifaría se demostró que la estructura tarifaría es una condición necesaria, pero no suficiente para la regulación óptima de un monopolio.

Recomiendo en forma novedosa tener en cuenta para que sea exitoso el

contrato entre el municipio y el operador, primero, que las contingencias las asuma el concesionario como son ajustes por reestratificación, cartera y cambios en la demanda. Segundo, el municipio deberá en el pliego de condiciones exigir la información para el seguimiento y construcción de unos indicadores financieros, operativos, de calidad, de continuidad, de servicio al cliente, de eficiencia, con el fin de obtener a través de estos, instrumentos para exigir al operador mayores niveles de eficiencia y eficacia en el desarrollo de su función. También un esquema de regulación "híbrido" para el servicio de aseo en condiciones de monopolio, que recoja, para la regulación de precio techo, la fijación de una tasa de descuento, la identificación de unos riesgos y la constitución de unos incentivos y unos indicadores de eficiencia y productividad.

Fundamentado en las anteriores consideraciones, recomiendo a los entes

territoriales organizar la prestación del servicio de aseo de lo siguiente manera debe otorgar zonas de monopolio por un período de alrededor de siete años en el servicio de recolección domiciliaria a usuarios residenciales, así como en el servicio de barrido y limpieza del espacio público (vías, andenes, alamedas, parques, plazas, corte de césped etc.). No obstante, para la adjudicación de ASE, los municipios deberán tener en cuenta los intereses de diversos grupos sociales como: los sindicatos, los usuarios, los proponentes y los costos de transacción en la elaboración de los términos de referencia y contratos que ello.

X.- En el estudio se ha concluido que el nuevo marco regulatorio señalado por el

RSPD obligó a las empresas a tener un sistema contable que posibilita conocer de primera mano al ente regulador el comportamiento financiero de la empresa y su viabilidad financiera de corto, mediano y largo plazo, así como sus fortalezas y debilidades de financiamiento por servicio público con el fin de identificar y corregir las deficiencias de los flujos de caja de cada prestador. Igualmente, el marco permite identificar los problemas patrimoniales que presenta el operador, si este ha suscrito planes de reestructuración financiera e identifica en sus balances financieros los recursos otorgados por parte de la Nación con el fin de mejorar e incrementar la expansión del servicio.

Del análisis global de las principales cuentas del balance de las empresas que

operan el servicio de aseo para el período analizado se puede observar un incremento notable en términos absolutos del valor de los activos, al pasar de $380 mil millones a $474 mil millones, lo que significó un aumento de cerca de 90 mil millones de pesos y un crecimiento del 24% explicado por la compra de maquinaria y equipo con el fin de mejorar la cobertura del servicio.

De acuerdo con los resultados expuestos en el trabajo los aumentos de

cobertura en el servicio de aseo fueron notables y no pueden considerarse como

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modestos puesto que el país en los últimos 15 años ha tenido un importante proceso de urbanización y desplazamiento forzado que obligó a todos los agentes a realizar un esfuerzo adicional para cubrir las nuevas necesidades de estos fenómenos. Por lo tanto, el incremento en la expansión del servicio se produjo gracias a la disminución del rezago tarifario, el aumento de la inversión, la entrada de nuevos operadores, y el fortalecimiento técnico, regulatorio e institucional del sector.

589

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aplicadas al servicio de aseo en el Distrito Capital y si es necesario modificarlas de oficio”. Disponible en: http//www.cra.gov.co.

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----------- Resolución 233 de 2002, “Por la cual se establece una opción tarifaria para los multiusuarios del servicio de aseo, se señala la manera de efectuar el cobro del servicio ordinario de aseo para inmuebles desocupados y se define la forma de acreditar la desocupación de un inmueble”. Disponible en: http//www.cra.gov.co.

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----------- Resolución 246 de 2003, “Por la cual se inicia la actuación administrativa para

la solución de los conflictos generados por la prestación del servicio ordinario de aseo entre la Empresa de aseo de Bucaramanga. E.S.P. y Ciudad Capital S.A. E.S.P y por la facturación y recaudo por parte de la Compañía de Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A. E.S.P.” Disponible en: http//www.cra.gov.co.

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----------- Resolución 409 de 2006, “Por la cual se inicia la actuación administrativa

tendiente a la solución de los conflictos generados por la prestación del servicio público de aseo entre la Empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P. y la Empresa Municipal de Aseo de Floridablanca E.S.P.” Disponible en: http//www.cra.gov.co.

----------- Resolución 398 de 2006, “Por la cual se inicia la actuación administrativa

tendiente a la solución de los conflictos generados por la prestación del servicio público de aseo entre la empresa CIUDAD CAPITAL S.A. E.S.P. y la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P.” Disponible en: http//www.cra.gov.co.

----------- Resolución 411 de 2006, “Por la cual se inicia la actuación administrativa

tendiente a la solución de los conflictos generados por la prestación del servicio público de aseo entre la Empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P. y la Empresa de Servicios Públicos Metroaseo S.A. E.S.P.” Disponible en: http//www.cra.gov.co.

----------- Resolución 412 de 2006, “Por la cual se inicia la actuación administrativa

tendiente a la solución de los conflictos generados por la prestación del servicio público de aseo entre la Empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P. y la Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos E.S.P.” Disponible en: http//www.cra.gov.co.

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----------- Resolución 408 de 2006, “Por la cual se inicia la actuación administrativa tendiente a la solución de los conflictos generados por la prestación del servicio público de aseo entre la Empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P. y la Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB S.A. E.S.P.” Disponible en: http//www.cra.gov.co.

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“Por la cual se establece la metodología para el cálculo del costo de prestación del servicio de energía eléctrica y se definen las fórmulas tarifarias para las Zonas No Interconectadas (ZNI) del territorio nacional”.

----------- Resolución 124 de 1996, “Por la cual se establece la metodología para el

cálculo del costo de prestación del servicio de energía eléctrica y se definen las fórmulas tarifarias para las Zonas No Interconectadas (ZNI) del territorio nacional”.

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES. Resolución 125 de 2005.

“Por la cual se complementan algunas disposiciones que regulan el reporte de información por parte de los agentes generadores en materia de contratos de combustible para la determinación de la energía firme a ser utilizada en la asignación del cargo por capacidad”.

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CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, Ley 155 de 1959, “por la cual se

dictan algunas disposiciones sobre prácticas comerciales restrictivas”. ----------- Ley 46 de 1971, “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 182 de la

Constitución Nacional”. ----------- Ley 9 de 1979, “Por la cual se dictan medidas sanitarias”. ----------- Decreto 232 de 1983, “Por el cual se dictan normas sobre la Cesión de

Impuesto a las Ventas o Impuesto al Valor Agregado”. ----------- Ley 11 de 1986, “Por la cual se dicta el estatuto básico de la administración

municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales”.

----------- Acto Legislativo 01 de 1986, “Por el cual se reforma la Constitución Política”. ----------- Decreto 77 de 1987, “Por el cual se expide el Estatuto de Descentralización en

beneficio de los municipios”. ----------- Ley 45 de 1990, “Por la cual se expiden normas en materia de intermediación

financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones”.

----------- Ley 49 de 1990, “Por la cual se reglamenta la repatriación de capitales, se

estimula el mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones”.

----------- Ley 50 de 1990, “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del

Trabajo y se dictan otras disposiciones”. ----------- Ley 07 de 1991, “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe

sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones”.

600

----------- Ley 01 de 1991, “Por la cual se expide el estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones”.

----------- Ley 09 de 1991, “Por la cual se dictan normas generales a las que deberá

sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias”.

----------- Exposición de motivos del régimen de servicios públicos domiciliarios, Gaceta

del Congreso, año I n.162, 17 de 1992. ----------- Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y

se dictan otras disposiciones”. ----------- Ley 60 de 1993, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución

de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

----------- Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se

reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental –SINA- y se dictan otras disposiciones”.

----------- Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de

la Administración Pública”. ----------- Ley 142 de 1994 “Régimen de Servicios Públicos Domiciliarios, por la cual se

establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil rural”.

----------- Decreto 2811 de 1994, “Por el cual se dicta el Código nacional de recursos

naturales renovables y de protección al medio ambiente”. ----------- Ley 178 de 1994, “Por medio de la cual se aprueba el Convenio de París para

la protección de la propiedad industrial.” ----------- Ley 256 de 1996, “Por la cual se dictan normas sobre competencia desleal”. ----------- Ley 286 de 1996, “Por la cual se modifican parcialmente las Leyes 142 y 143

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1994, 223 de 1995 y 286 de 1996”.

601

----------- Ley 689 de 2001, “Por la cual se modifica el artículo 77 de la Ley 142 de 1994 acerca de las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

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UNCTAD, Services in the World Economy Trade and Develment Report, Work Paper,

Berna, 1988. UNIÓN TEMPORAL FICHTNER – CYDEP, Plan Maestro para el Manejo Integral de

Residuos Tomo II – Informe Final - Residuos Ordinarios, diciembre de 2000.