1

UNIVERISIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA

La Universidad Católica de Loja

ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS

MAESTRÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO

“Análisis de la viabilidad fiscal de las municipalidades de la provincia de

Manabí, para aplicar la norma constitucional referente a las competencias

exclusivas de los gobiernos municipales.”

Tesis de grado previo a la obtención del título

de Magister en Derecho Administrativo.

Autor:

Ing. Xavier Alfredo Cobeña Andrade

Director:

Dr. Paúl Edvaldo Carrión González

PORTOVIEJO - ECUADOR

2012

2

CERTIFICACIÓN

II

3

DECLARACIÓN DE AUTORÍA

“Las ideas emitidas en el contenido del informe final de la presente

investigación son de exclusiva responsabilidad del Ing. Xavier Alfredo Cobeña

Andrade, autor del mismo”.

_________________________________

Ing. Xavier Alfredo Cobeña Andrade

AUTOR

III

4

CESIÓN DE DERECHOS DE AUTOR

“Yo Xavier Alfredo Cobeña Andrade, declaro conocer y aceptar la disposición

del Art. 67 del Estatuto Orgánico de la Universidad Técnica Particular de Loja

que en su parte pertinente textualmente dice “Forman parte del patrimonio de la

Universidad Técnica Particular de Loja la propiedad intelectual de

investigaciones, trabajos científicos o técnicos y tesis de grado que se realicen

a través, o con el apoyo financiero, académico o institucional (operativo) de la

Universidad” ”.

_________________________________

Ing. Xavier Alfredo Cobeña Andrade

AUTOR

IV

5

AGRADECIMIENTO

Agradezco profundamente por su colaboración material, espiritual y moral:

Al creador, por bendecirme con su gloria.

A Scarlett por todo el amor, dedicación y paciencia.

A mis señores padres por las enseñanzas impartidas desde el día en que nací.

A la Universidad Técnica Particular de Loja, por la calidad académica de gran

trayectoria al servicio de nuestro país.

A los compañeros maestrantes, en especial a Katiuska, Yael y Sandra.

Xavier Alfredo Cobeña Andrade

V

6

DEDICATORIA

Dedico este trabajo de investigación a Scarlett…mi luz en la oscuridad, mi brisa

en días calurosos, mi paz espiritual, el motor que mueve todos mis sentidos, lo

más tierno que jamás conocí, en definitiva el amor de mi vida…

Xavier Alfredo Cobeña Andrade

VI

7

ÍNDICE DE CONTENIDOS

ContenidoINTRODUCCIÓN 12CAPITULO I 151. ANÁLISIS DOCTRINARIO DE LAS COMPETENCIAS 15

1.1 COMPETENCIAS 15

1.2 REGIMEN DE COMPETENCIAS 17

1.3 FACULTAD 18

1.4 CENTRALISMO 19

1.5 DESCENTRALIZACIÓN 20

1.6 DESCONCENTRACIÓN 20

1.7 PRIVATIZACIÓN 21

1.7 FEDERALISMO 21

1.9 HISTORIA DE LAS COMPETENCIAS 22

1.9 TIPOS DE COMPETENCIAS 28

1.9.1 EXCLUSIVAS 28

1.9.2 CONCURRENTES 29

1.9.3 ADICIONALES 30

1.9.4 RESIDUALES 31

1.10 REGIMEN DE COMPETENCIAS EN EL ECUADOR 32

1.11 REGIMEN DE COMPETENCIAS EN PAÍSES DE

LATINOAMERICA 34

1.11.1 RÉGIMEN DE COMPETENCIAS EN COLOMBIA 35

1.11.2 RÉGIMEN DE COMPETENCIAS EN PERÚ 39

1.11.3 RÉGIMEN DE COMPETENCIAS EN CHILE 44

1.11.4 RÉGIMEN DE COMPETENCIAS EN MÉXICO 48

VII

8

1.12 RÉGIMEN DE COMPETENCIAS EN EL MUNDO 54

1.12.1 AFRICA 54

1.12.2 ASIA - PACÍFICO 56

1.12.3 REGIÓN EURO ASIA 57

1.12.4 EUROPA 58

1.2.5 ORIENTE MEDIO Y ASIA OCCIDENTAL 59

1.12.6 AMERICA DEL NORTE 60

CAPITULO II 612. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DEL RÈGIMEN DE

COMPETENCIAS. 61

2.1 MARCO CONSTITUCIONAL DEL RÈGIMEN DE COMPETENCIAS

MUNICIPALES. 61

2.2 CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL,

AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN, COOTAD 65

2.2.1 ROL DEL CONSEJO NACIONAL DE COMPETECIAS 67

2.2.2 PROCESO DE TRANSFERENCIA DE UNA COMPETENCIA 71

2.3 CÓDIGO ORGÁNICO DE PLANIFICACIÓN Y FINANZAS PÚBLICAS

73

2.4 ORDENANZAS MUNICIPALES SOBRE EL MANEJO TRIBUTARIO

Y FISCAL EN LOS MUNICIPIOS DE MANABÍ. 74

CAPITULO III 803. ANÁLISIS FISCAL DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES DE LA

PROVINCIA DE MANABÍ. 80

3.1 DEFINICIONES TÉCNICAS 80

3.1.1 INGRESOS 80

VIII

9

3.1.2 GASTOS 82

3.1.3 FINANCIAMIENTO 83

3.2 COMPOSICIÓN DE LOS INGRESOS 83

3.3 COMPOSICIÓN DE LOS GASTOS 87

3.4 ENDEUDAMIENTO 93

3.5 ANÁLISIS DE INDICADORES 96

CAPITULO IV 994. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 99

4.1 RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN 99

4.2 CONCLUSIONES 99

4.3 RECOMENDACIONES 101

BIBLIOGRAFÍA 104ANEXOS 106

IX

10

RESUMEN

El presente trabajo inicia realizando un análisis doctrinario de las competencias,

para luego revisar de manera general cómo funcionan los Regímenes de

Competencias en otros países de la región y del mundo. Posteriormente se

analiza el marco constitucional y legal vigente, con el propósito de comprender

con mayor claridad el contexto jurídico y político del Sistema Nacional de

Competencias vigente en nuestro país. Adicionalmente, se analiza la

información fiscal de cada una de las municipalidades de la provincia de Manabí

del periodo 2004 al 2009, con base en la información proporcionada por el

Sistema de Información Municipal y por el Sistema de Evaluaciones Básicas

Municipales del Banco del Estado, que cuenta con información hasta esa fecha.

Finalmente, se llega a conclusiones que dan cuenta de la viabilidad fiscal de la

aplicación de nuevas competencias, identificando las fortalezas para superar las

limitaciones actuales.

Este trabajo puede ser utilizado como guía tanto doctrinaria como técnica para,

para los responsables de la toma de decisiones fiscales en los Gobiernos

Autónomos Municipales Descentralizados.

X

11

ABSTRACT

This document begins with an analysis of the competences doctrine, then a

general review about the competencessystem in other countries in the region

and the world. Then we analyze the current constitutional and legal framework,

in order to understand clearly the legal and political context of the National

System of Competences in our country. Additionally, I analyze the tax

information of each of the municipalities of the province Manabí for the period

2004 to 2009, based on information provided by the Municipal Information

System and the Basic Municipal Assessment System of the State Bank, with

information to date.

Finally, I get conclusions about the fiscal sustainability of the application of new

competences, identifying strengths to overcome current limitations.

This paper can be used as a guide for both doctrinal and technical, to those

responsible for fiscal decisions Autonomous decentralized municipal

governments.

XI

12

INTRODUCCIÓN

Este proyecto de investigación, pretende analizar la composición de las

finanzas municipales de los municipios de la provincia de Manabí, a fin

de determinar la viabilidad fiscal para ejercer las competencias que la

nueva Constitución manda asumir de manera inmediata a los Gobiernos

Autónomos Municipales, para posteriormente pensar en alternativas que

permitan sostener fiscalmente su gestión, mediante la revisión de la

normativa legal nacional y cantonal.

La creación de cantones, así como de todas las unidades políticos

administrativas, en el Ecuador, ha sido manejada tradicionalmente con

criterios eminentemente políticos y no técnicos ni legales, esta situación

se puede evidenciar con la proliferación de cantones en los últimos años.

Durante el período 2000–2008, el número de entidades municipales y

provinciales se ha incrementado paulatinamente como consecuencia de

resoluciones administrativas y políticas de los poderes Ejecutivo y

Legislativo. Cabe recordar que en 1990 el país contaba con 21 consejos

provinciales y 195 cabeceras municipales, en el 2000 eran 21 consejos

provinciales y 215 municipios, mientras que desde el 2008 el país cuenta

con 24 consejos provinciales y 221 municipios1.

Muchas de estas entidades municipales son absolutamente

dependientes de las transcendencias del gobierno central, siendo

1 Pérez, Ramiro. ESTADÍSTICAS DE LOS GOBIERNOS SECCIONALES Y PROVINCIALES EN ELECUADOR: 2000 - 2008 (2010), Banco Central del Ecuador, Quito – Ecuador.

13

incapaces fiscalmente de cumplir con sus principales compromisos

institucionales; esta situación puede incidir negativamente en el

mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de su

jurisdicción, independientemente del esfuerzo político, técnico o

administrativo de cada municipalidad haya realizado.

La nueva Constitución al otorgar competencias exclusivas, define

claramente que aspectos la ciudadanía debe exigir directamente a su

autoridad local, esta situación se convierte en materia de preocupación,

siendo que existen estudios nacionales2, que dan cuenta de la

inviabilidad fiscal de la mayoría de cantones pequeños a nivel nacional.

Adicionalmente la información organizada y sistematizada con la que

cuenta el Banco del Estado y el Ministerio de Finanzas del Ecuador

permite realizar un análisis objetivo de la situación financiera de cada

municipalidad.

Si bien la nueva Constitución establece principios como la

subsidiariedad, es importante contar con un diagnóstico de viabilidad

fiscal de cada municipalidad en la provincia de Manabí, dado la

diversidad demográfica de sus cantones,en el presente trabajo se logra

responder a las preguntas: ¿cuales gobiernos cantonales de la provincia

de Manabí se encuentran preparados fiscalmente para asumir las

competencias exclusivas otorgadas por la nueva Constitución? y

2 Existen 2 recientes estudios nacionales que analizan la situación financiera de los gobiernoslocales del ecuador: 1) ESTADÍSTICAS DE LOS GOBIERNOS SECCIONALES Y PROVINCIALES EN ELECUADOR: 2000 – 2008, publicado por el Banco Central de Ecuador y 2) Las FinanzasSubnacionales del Ecuador, publicado por el Banco del Estado.

14

¿cuáles, por el contrario, requieren de reformas en su normativa

tributaria cantonal o asistencia técnica, que les permita mejorar la

situación financiera institucional y ejercer efectivamente las nuevas

competencias?.

15

CAPITULO I

1. ANÁLISIS DOCTRINARIO DE LAS COMPETENCIAS

1.1 COMPETENCIAS

“La competencia en el derecho administrativo, puede definirse de manera

general como la atribución legítima de una autoridad administrativa o juez

para el conocimiento o resolución de un asunto en particular”3. Las

competencias de un gobierno tienen que ver con los sectores que son de

su incumbencia administrativa.

Para Perez Camacho “competencia es el conjunto de funciones que un

órgano puede ejercer legítimamente”4

Por otra parte, para Jonas Frank señala que competencias son áreas de

responsabilidad; atribuciones son facultades sobre una competencia; y

función es el cometido de una entidad que determina la naturaleza de las

acciones que esa organización ejecuta5.

Es la Ley6 la que establece las competencias de cada nivel de gobierno,

y tratándose de un Estado Constitucional de Derechos y Justicia como es

3 Real Académica de la Lengua Española (2011); Diccionario, Vigésima segunda edición (competencia2, Del lat.competentĭa; cf. competente)4Efraín Pérez Camacho, Las descentralizaciones y las autonomías, Pag. 27

5 Jonas Frank, Ob cit6 Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización, Arts. 32, 40, 55 y 65. (Registro Oficial,Año II -- Quito, Martes 19 de Octubre del 2010 -- Nº 303)

16

el caso delEcuador, el régimen competencias se establecen a nivel

constitucional7.

La atribución de una competencia necesariamente debe hacer referencia

a la territorialidad8, a la temporalidad y al asunto o sector9 para la que fue

concedida constitucional y legalmente. A menudo las definiciones poco

claras en lo que respecta a la territorialidad, temporalidad y asunto,

provocan la superposición de actividades o lo que es peor, el abandono

de un asunto de interés público.

Por el contrario de lo que habitualmente se puede pensar, no solo en el

ámbito público se discute sobre competencias, ya que en el ámbito

privado los conceptos administrativos como la división del trabajo10, son

desarrollados ampliamente durante el apogeo de la revolución industrial.

Sin embargo, esen el derecho público11, en el que doctrinariamente solo

se puede hacer lo que está expresamente permitidoque la delimitación

clara de competencias, se torna fundamental para minimizar el riesgo de

conflictividad política entre los diferentes niveles de gobierno de un país.

7 Constitución del Ecuador 2008, Art. 260 – 269.8 Morey, Andrés (2005); La organización administrativa y la decisión organizativa, Programa de Ciencia de laAdministración (Universidad Cardenal Herrera-CEU, 73) pag. 11.9 Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización, Art. 109. (Registro Oficial, Año II --Quito, Martes 19 de Octubre del 2010 -- Nº 303)10 Smith, A. La riqueza de las naciones, 1776. En M. Artola. Textos fundamentales para la historia. Madrid: Alianza,1978, pp. 520521.11Lex Jurídica (20 de agosto de 2011). Diccionario Jurídico. Recuperado el 20 de agosto de 2011.http://www.lexjuridica.com/diccionario.php

17

“La palabra competencia también se asocia con la capacidad de realizar

de manera adecuada una acción”12, por tal razón al determinar una

competencia es fundamental sopesar las condiciones del titular de la

competencia para ejercer eficaz y eficientemente la atribución concedida.

1.2 REGIMEN DE COMPETENCIAS13

“El régimen de competencias es el conjunto de normas para la

administración de competencias entre distintos niveles de gobierno de

acuerdo a su pertinencia y a su ámbito territorial o sectorial de acción”14.

En el Ecuador el régimen de competencias se encuentra

constitucionalmente definido, en el Capítulo IV de la Constitución, y

desarrollado más ampliamente en el Código de Organización Territorial

Autonomías y Descentralización – COOTAD-, en los artículos 32, 40, 55,

65, así como en todos los artículos del Título V de la norma jurídica antes

señalada.

Es importante tomar en cuenta, al momento de analizar el régimen de

competencias, que las mismas se ejercen solo a través de facultades15,

pudiendo ser estas: rectoría, planificación, regulación, control y gestión.

12 Real Académica de la Lengua Española (2011); Diccionario, Vigésima segunda edición (competencia2, Del lat.competentĭa; cf. competente)13 Constitución del Ecuador 2008, Art. 261-269.14 Constitución del Ecuador 2008, Art. 26015 SENPLADES (2009). Manual básico de reforma democrática del Estado: SENPLADES, Quito – Ecuador, pag 15-16

18

Tabla N° 1Descripción de Facultadesdel Gobierno Central y GAD´s16

Facultad Descripción GobiernoCentral GAD

RectoríaCapacidad para emitir

políticas públicas

En el ámbito de

competencias exclusivas,

sectores privativos y

estratégicos

En el ámbitode

competencias

exclusivas en sus

respectivosterritorios

PlanificaciónEstablecer y articular las

políticas, objetivos,

estrategias y accionesConcurrente a todos los niveles de gobierno

Regulación

Emitirla normatividad

necesaria para el adecuado

cumplimiento de la política

pública y la prestación de

servicios

Concurrente a todos los niveles de gobierno

Control

Velar por el cumplimientode

objetivos y metas de los

planes de desarrollo y de las

normas y procedimientos

establecidos

Concurrente a todos los niveles de gobierno

GestiónEjecutar, proveer, prestar,

administrar y financiar

servicios públicos.Concurrente a todos los niveles de gobierno

Fuente: SENPLADES

Elaboración: Autor

1.3FACULTAD

“La Facultad es la capacidad para el ejercicio de una competencia y se

encuentra establecida por la Constitución y/o la Ley”17. Adicionalmente,

pueden considerarse como las atribuciones concedidas por la

16 SENPLADES (2009). Manual básico de reforma democrática del Estado: SENPLADES, Quito – Ecuador, pag 15.

17 SENPLADES (2009). Manual básico de reforma democrática del Estado: SENPLADES, Quito – Ecuador, pag 15.

19

constitución o la ley para el ejercicio de una competencia por parte de un

nivel de gobierno.

“Aunque no hay unanimidad a la hora de establecerlas, algunas no son

discutibles como la rectoría, la planificación, la regulación, la

coordinación, la gestión y el control. Cada una de las facultades

señaladas se ejerce con atención a un contenido específico que consiste

en el detalle u objeto de la facultad atribuida por la Ley a un

organismo”18.

1.4 CENTRALISMO

El centralismo es una doctrina19que promueve “un sistema de

organización estatal cuyas decisiones de gobierno son únicas y emanan

de un mismo centro, sin tener en cuenta las diferentes culturas o pueblos

a quienes afecta. El centralismo es un modelo de gobierno en el que las

decisiones se toman desde el gobierno central. Durante el siglo XXI ha

estado en declive esta forma de gobierno, sobreviviendo en Francia, en

algunos países de Latinoamérica y otros sitios. Es posible diferenciar

dos tipos de centralismo; uno puro, en el que se ejercen las

competencias del órgano central de forma exclusiva y total, y otro

desconcentrado, cuando se comparte el poder entre diversos organismos

del gobierno central”20.

18 Suing, J (2009). Derecho Municipal y legislación ambiental. Loja: Universidad Técnica Particular de Loja. Pag 68.19 Real Académica de la Lengua Española (2011); Diccionario, Vigésima segunda edición (centralismo)20 Wikipedia (22 de agosto de 2011). Centralismo. Recuperado el 22 de agosto de 2011.http:es.wikipedia.org/wiki/Centralismo

20

1.5 DESCENTRALIZACIÓN

“La descentralización es una herramienta, un mecanismo que procura la

transferencia del poder público desde el nivel central a los niveles

subnacionales de gobierno (seccionales o autónomos) para acercar la

toma de decisiones a la gente. Tiene como propósitos primordiales:

mejorar la gestión de los servicios, redistribuir la riqueza, impulsar el

desarrollo territorial, fortalecer la institucionalidad local y nacional y

promover la participación social”21

1.6DESCONCENTRACIÓN

“Es la transferencia de competencias o de atribuciones de un nivel

superior a otro inferior, dentro de la misma institucionalidad. Es un

proceso vertical en el que por lo general no hay transferencia de recursos

porque el control lo mantiene el nivel central; es revocable en forma

unilateral por el nivel superior en cualquier tiempo lo que le da mucha

precariedad al mecanismo.”22

1.7 PRIVATIZACIÓN

“La privatización es la transferencia de competencias del sector público al

sector privado, a través de distintas modalidades como delegación,

21 Suing, J (2009). Derecho Municipal y legislación ambiental. Loja: Universidad Técnica Particular de Loja.Pag 57.22 Suing, J (2009). Derecho Municipal y legislación ambiental. Loja: Universidad Técnica Particular de Loja.Pag 63.

21

concesión, participación en paquete accionario. En estos casos, la

regulación y rectoría queda en manos del poder central.”23.

Es importante tener en cuenta que la privatización no constituye una

medida de descentralización o desconcentración en sí misma, más bien

constituye una modalidad de gestión en la que el Estado sede la facultad

de gestión, planificación y coordinación conservando para sí todas las de

rectoría y control.

1.7 FEDERALISMO

“El federalismo es una doctrina política que busca que una entidad u

organismo esté conformado por distintas organizaciones, que se asocian

delegando algunas libertades o poderes propios a otro organismo

superior, a quien pertenece la soberanía, y que conservan una cierta

autonomía, ya que algunas competencias les pertenecen

exclusivamente. En otras palabras es un sistema político en el cual las

funciones del gobierno están repartidas entre un poder central y un grupo

de estados asociados.

Algunos países con regímenes federales son: Alemania, Argentina,

Estados Unidos, Suiza, Bélgica, Brasil, México, India y Venezuela”24.

23 _________(2009). Derecho Municipal y legislación ambiental. Loja: Universidad Técnica Particular deLoja. Pag 63.

24 Wikipedia (23 de agosto de 2011). Federalismo. Recuperado el 23 de agosto de 2011.http:es.wikipedia.org/wiki/Federalismo.

22

El federalismo contribuyó con las principales bases doctrinarias para

llevar a cabo los procesos de descentralización en varios países

europeos como España y Alemania.

1.9HISTORIA DE LAS COMPETENCIAS

Para poder realizar un análisis histórico de las competencias es

necesario conocer más acerca del centralismo y la descentralización.

“Podemos notar que el centralismo es un fenómeno que surge en

Mesopotamia hace 8,000 años, como parte del proyecto imperialista. El

centralismo se reproduce en los posteriores imperios del mundo

occidental como el antiguo Egipto y más tarde con el Imperio Romano”25.

“Una de las desventajas históricas del centralismo, fue la vulnerabilidad

de todo el imperio, nación o estado a ataques militares hacia su capital,

en la que inevitablemente se concentraba la riqueza, tecnología y

conocimientos. De manera que un Estado centralista es, hasta nuestros

días, más o menos vulnerable en función de la fortaleza de su capital”26.

"La caída del Imperio Romano y su gran capital dejó como legado

infraestructura en toda Europa, pero sin un sistema político ni

administrativo para manejarla; los ataques de vikingos y otros bárbaros

dejaron a la población vulnerable. Esta situación condujo a la creación

25 Klauer, A (2000). Descentralización Sí o Sí. Lima: Nueva Historia. Pag 14.

26 Klauer, A (2000). Descentralización Sí o Sí. Lima: Nueva Historia. Pag 13 - 16.

23

del sistema feudal en Europa; este sistema era una forma primitiva de

descentralización pues otorgó a los señores feudales el poder para

proteger y administrar pequeños territorios agrícolas o artesanales. Los

señores feudales a menudo se aliaban entre ellos formando asociaciones

para aumentar su fortaleza. Muchos coinciden en que la iglesia católica

constituyó, durante esta época una institución central, en reemplazo del

gran imperio”27.

“El renacimiento trajo consigo nuevas ideas políticas, asociadas

nuevamente al centralismo, que en el occidente influyeron, luego de la

revolución francesa a finales del siglo XVIII, en la creación de estados

unitarios o federales”28.Luego de la Revolución Francesa, en el derecho

civil y posteriormente derecho administrativo, no se habla aún de

competencia pero si de potestad, es decir la facultad legal que los

funcionarios tienen para hacer ciertas cosas, dicha potestad debe ser

ejercida y no pude rechazarse. Este es un punto de partida para el

concepto de competencia administrativa.

Los nuevos estados democráticos, basados en el ideal francés,

continúan hasta ahora debatiendo sobre el equilibrio óptimo entre

centralismo y descentralización.

Ésta discusión lleva a intelectuales europeos a desarrollar teorías con

respecto a la descentralización, inicialmente fundamentadas en el

27 Contreras, José; Edad Media – Administración en la Edad Media. Recuperado del 31 de agosto de 2011de http://www.joseacontreras.net/admon/page04.htm28 Contreras, José; Edad Media – Administración en la Edad Media. Recuperado del 31 de agosto de 2011de http://www.joseacontreras.net/admon/page04.htm

24

federalismo de Pierre-Joseph Proudhon o de Francisco Pi y Margall con

su libro -El principio federativo-”29.

De la ideología federalista, surgen acontecimientos en España como la

revolución cantonal, que tuvo lugar durante la primera república

española.

El retorno a la democracia de España, a finales de la década de 1970,

renueva la antigua discusión federalista en un nuevo concepto de

descentralización, en el que es imprescindible establecer las

competencias del Gobierno Central para avanzar en el proceso de

autonomía regional. Es entonces cuando surge con fuerza el concepto

de competencia en los ámbitos administrativo, político y económico de

los territorios”.

El proceso de descentralización español, sin ser el mejor ejemplo, tiene

gran influencia ideológica en sus antiguas colonias latinoamericanas,

algunas de ellas como Argentina y México queincluso han venido

funcionando históricamente como Repúblicas Federales, sin que esto les

haya significado necesariamente descentralización administrativa,

política o económica.

Esto se debe a que los distintos tipos de descentralización que se han

dado en América Latina han estado determinados en gran medida por la

29 Wikipedia (23 de agosto de 2011). Centralismo. Recuperado el 23 de agosto de 2011.http:es.wikipedia.org/wiki/Federalismo

25

naturaleza de los incentivos institucionales a los cuales responden los

políticos en el congreso, más que por la condición federalista de un

Estado. Si para ser re-electos los políticos son responsables

políticamente frente a clientes locales, como ocurre en Brasil, la

transferencia de recursos y responsabilidades administrativas no va a

estar controlado por el poder central. Si por el contrario, los políticos para

ser re-electos en el congreso son políticamente responsables frente a

partidos nacionales, y más específicamente, frente a líderes partidistas,

como ocurre en México y Argentina, entonces el poder central va a

mantener control sobre el proceso de transferencia administrativa.

En el Ecuador, como en la mayor parte de países de América Latina, la

descentralización ha sido un tema intensamente debatido, pero que no

ha registrado mayores avances.

Luego del regreso a la democracia en 1979 y con más fuerza durante el

proceso Constituyente de Riobamba en 1997, se investiga en nuestro

país sobre descentralización y competencias descentralizables, con una

fuerte influencia del proceso español.

El modelo de descentralización vigente hasta el año 2008 - y definido en

la Constitución de 1998, la Ley de Modernización del Estado, la Ley de

Descentralización y Participación Social y la Ley de Distribución del 15%

del Presupuesto del Estado a Gobiernos Seccionales, entre otras

26

normas30 establecía un modelo de descentralización voluntario o de uno

a uno para los entonces llamados gobiernos seccionales - ahora

gobiernos autónomos descentralizados. Los GADs escogían libremente

las competencias que querían asumir - a excepción de competencias no

descentralizables establecidas en la Constitución: defensa, la política

exterior y la política económica- y el Estado estaba en obligación de

entregar estas competencias. Esto generó un problema de

resquebrajamiento de la integralidad del sistema de competencias.

Este modelo de descentralización de competencias establecido a partir

de la Constitución Política de 1998 fracasó debido principalmente a que:

Independientemente del esfuerzo fiscal o de la capacidad

operativa del GAD, el Gobierno Central estaba obligado a entregar

los recursos por transferencia de competencias.

La trasferencia de competencias estaba determinada por la

solicitud de los GADs que en pocos casos las solicitaron.

La rectoría del sistema de competencias no estaba regulada.

No existía la obligatoriedad de asumir nuevas competencia alguna

por parte de los GADs.

No existía distinción de tipos de competencias.

30 Por ejemplo la Ley Orgánica de Régimen Municipal que buscaba fortalecer la gestión y laautonomía municipal. Arts. 17, 18, 180, 485 y 541.

27

Estas limitaciones determinaron que solo los gobiernos de las ciudades

más grandes puedan asumir competencias descentralizadas,

ocasionando a la larga la superposición de atribuciones y funciones entre

diferentes niveles de gobierno”31.

La Constitución de 2008, en sus artículos 260 al 269, pretende

establecer un nuevo modelo de descentralización, que tiene como

propósito corregir algunos errores del pasado y conducir de manera más

efectiva a nuestro país a un proceso de regionalización y

descentralización progresivo.

1.9 TIPOS DE COMPETENCIAS

1.9.1 EXCLUSIVAS

31 Inwent Ecuador (2010); El Régimen de Competencias en el Ecuador: Enfoque Especial en los GobiernosLocales; Quito – Ecuador: Inwent

28

Según la doctrina, se trata de aquellas competencias en las que un solo

nivel de gobierno tiene titularidad32. Un buen ejemplo de competencias

exclusivas son la defensa nacional y las relaciones internacionales; en

ambos casos se trata de competencias que tradicionalmente se ha

reservado para el gobierno central por su importancia estratégica y

geopolítica. Por citar otro ejemplo podemos mencionar la prestación de

servicio público de agua potable, que ya desde la Constitución Política de

1998 y la otrora Ley Orgánica de Régimen Municipal se reservaba de

manera exclusiva al nivel de gobierno cantonal ya que por sus

características esta competencia, debía ser ejercida por un nivel de

gobierno cercano a su población.

La complejidad de la administración pública hace que a pesar de la

exclusividad en el ejercicio de una competencia, a menudo, dos o más

niveles de gobierno tengan que coordinar actividades relativas a un

asunto en particular y cooperar más allá de los asuntos que son de su

estricta responsabilidad legal, por esta razón el Art. 260 de la

Constitución del Ecuador señala que “El ejercicio de las competencias

exclusivas no excluirá el ejercicio concurrente de la gestión en la

prestación de servicios públicos y actividades de colaboración y

complementariedad entre los distintos niveles de gobierno.” Es imposible

pensar,solo por citar un ejemplo, que en una zona fronteriza en conflicto,

el Gobierno Central no pueda cooperar en la provisión de agua potable y

saneamiento ambiental con el Gobierno Autónomo Municipal, sobre todo

32 SENPLADES (2009). Manual básico de reforma democrática del Estado: SENPLADES, Quito – Ecuador,pag 15-16.

29

si se trata de un centro de provisión para el equipo de defensa que opera

en la zona.

El COOTAD presenta en su Art. 114 una definición de competencias

exclusivas, describiéndolas como: “aquellascuya titularidad corresponde

a un solo nivel de gobierno deacuerdo con la Constitución y la ley, y cuya

gestión puederealizarse de manera concurrente entre diferentes niveles

degobierno.”

1.9.2 CONCURRENTES33

“Son competencias concurrentes aquellas en las que distintos niveles de

gobierno comparten la titularidad”34de acuerdo a la definición doctrinaria;

esto debido a que la administración pública moderna supone una gran

cantidad de funciones y muchas de ellas de creciente complejidad. De

acuerdo con esta premisa, existen materias en donde se torna cada vez

más difícil gestionarlas de manera aislada, por un solo estamento

competencial, siendo mucho más conveniente que su desarrollo se

efectúe concurrente o compartidamente entre varios niveles de gobierno.

Un ejemplo de competencia concurrente es el sistema público de registro

de la propiedad, ya que deben participar en su administración el

33Asamblea Nacional. (2010). Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas. Quito, Ecuador:Registro Oficial República del Ecuador, Art. 115.34 SENPLADES (2009). Manual básico de reforma democrática del Estado: SENPLADES, Quito – Ecuador,pag 15-16.

30

Gobierno Central y los Gobiernos Autónomos Descentralizados

Municipales.

Con respecto a este tipo de competencias, el COOTAD en su Art. 115

señala que el “su ejercicio se regulará en el modelo de gestión de cada

sector, sin perjuicio de las resoluciones obligatorias quepueda emitir el

Consejo Nacional de Competencias para evitar o eliminar la

superposición de funciones entre losniveles de gobierno. Para el efecto

se observará el interés ynaturaleza de la competencia y el principio de

subsidiariedad”.

1.9.3 ADICIONALES

La Constitución del Ecuador, en sus artículos 260 al 269, al determinar

las competencias exclusivas de cada nivel de gobierno aclara que se

deberá ejercer las mismas sin perjuicio de las competencias adicionales

que la Ley que regule el Sistema Nacional de Competencias35

establezca.

Las competencias adicionales están definidas en el Art. 149 del

COOTAD como “aquellas que son parte de los sectores o materias

comunes y que al no estar asignadas expresamente por la Constitución o

este Código a los gobiernos autónomos descentralizados, serán

transferidas en forma progresiva y bajo el principio de subsidiariedad, por

35 El Código Orgánico de Organización Territorial Autonomías y Descentralización es el cuerpo legal queregula al Sistema Nacional de Competencias –COOTAD-.

31

el Consejo Nacional de Competencias, conforme el procedimiento y

plazo señalado en este Código”36.

La definición de este tipo de competencias en el COOTAD es importante

ya es imposible pensar que la organización del estado y la administración

pública son absolutamente rígidas y que no admiten flexibilidad; por otra

parta un estado moderno, que interviene en ámbitos diversos,debe dejar

espacio para la administración de nuevas competencias susceptibles de

descentralización, más allá de las descritas taxativamente como

competencias exclusivas de los GAD´s.

1.9.4 RESIDUALES

“Conforme a la tradición de los sistemas federales y la doctrina, los

Estados tienen competencia en todo lo que no corresponda de

conformidad con la Constitución a la competencia nacional o municipal,

es lo que se denomina la competencia residual de los Estados”37

De acuerdo al Artículo 150 del COOTAD, las competencias residuales

“son aquellas que no están asignadas en la Constitución o en la ley a

favor de los gobiernos autónomos descentralizados, y que no forman

parte de los sectores estratégicos, competencias privativas o exclusivas

del gobierno central. Estas competencias serán asignadas por el Consejo

Nacional de Competencias a los gobiernos autónomos descentralizados,

excepto aquellas que por su naturaleza no sean susceptibles de

36Asamblea Nacional. (2010). Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas. Quito,Ecuador: Registro Oficial República del Ecuador, Art. 149.37 Brewer-Carias, A.R. (2004). “El Estado Federal Descentralizado” Artículo Académico. Pag 3

32

transferencia, siguiendo el mismo procedimiento previsto en este

Código”.

La definición de las competencias residuales establecida en el Art. 150

del COOTAD, da cuenta de la necesidad de prever la aparición de

nuevas competencias; producto de los cambios sociales, tecnológicos y

científicos, que experimente la sociedad moderna.

1.10 REGIMEN DE COMPETENCIAS EN EL ECUADOR

Un régimen de competencias es el conjunto de normas que gobierna38

las diferentes capacidades de acción de los distintos niveles de gobierno

en cada sector; así como el ejercicio de las facultades. Las competencias

son establecidas por la Constitución, la Ley y las normativas y

regulacionesdel Consejo Nacional de Competencias39.

En nuestro país el régimen de competencias se encuentra descrito en la

Constitución entre los Artículos 260 y 269, y desarrollado con mayor

detalle en el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomías y

Descentralización – COOTAD - en su Título III sobre Gobiernos

Autónomos Descentralizados, en el que se señala taxativamentelas

competencias exclusivas y el ámbito de acción de los Gobiernos

38 Real Académica de la Lengua Española (2011); Diccionario, Vigésima segunda edición (Régimen)39Asamblea Nacional. (2010). Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas. Quito, Ecuador:Registro Oficial República del Ecuador, Art. 113.

33

Autónomos Descentralizados -GAD’s- regionales, distritales

metropolitanos, provinciales, cantonales y parroquiales.

Tabla Nº 2Régimen de Competencias por Nivel de Gobierno en Ecuador

Fuente: Constitución del Ecuador, Arts. 260 - 269

Elaboración: Autor

El COOTAD define el concepto de competencias como “las capacidades

de acción de un nivel de gobierno en un sector. Las competencias son

Nivel deGobierno Competencias

Central

Defensa, Relaciones Internacionales, Registro de Personas, Planificación Nacional, PolíticaEconómica, Políticas de Educación, Salud, Seguridad Social y Vivienda, áreas protegidas, recursosnaturales, manejo de desastres naturales, tratados internacionales, espacio radioeléctrico,comunicaciones, telecomunicaciones, puertos, aeropuertos, recursos energéticos, empresaspúblicas nacionales.

Regional

Planificación del Desarrollo, Cuencas, ordenamiento territorial, Transito y Transporte no asumidopor municipalidades, sistema vial regional, personería jurídica y registro de organizaciones,políticas de investigación, fomento productivo regional, seguridad alimentaria, cooperacióninternacional.

ProvincialPlanificación del desarrollo, ordenamiento territorial, sistema vial, ejecutar obras en cuenca (encoordinación), gestión ambiental, sistemas de riego, fomento productivo, cooperacióninternacional

Municipal

Planificación del desarrollo y ordenamiento territorial, uso y ocupación del suelo, vialidadurbana, servicios públicos (agua potable, alcantarillado, saneamiento ambiental) tasas ycontribuciones, tránsito y transporte, construir infraestructura de salud, educación, recreación,desarrollo social y deportivos, patrimonio cultural, catastro, uso de playas, explotación dematerial pétreo, prevención y extinción de incendios, cooperación internacional.

ParroquialPlanificación del desarrollo, ordenamiento territorial, infraestructura de espacios públicos,vialidad rural (coordinación con gobiernos provinciales) desarrollo productivo, servicios públicosdelegados, organización social, cooperación internacional, vigilar ejecución de obras.

34

establecidas por la Constitución, la ley y las asignadas por el Consejo

Nacional de Competencia y se ejercen a través de facultades”40.

La dificultad de citar de manera taxativa todas las competencias, debido

a la amplitud de ámbitos en los que se puede involucrar la administración

pública, hace necesario que constitucional y legalmente se señale la

forma de proceder para el caso de las competencias adicionales, que

siendo parte de sectores o materias comunes no están a asignadas a

ningún nivel de gobierno, y el caso de las competencias residuales,

aquellas que no están asignadas en la Constitución o en la ley a favor de

los gobiernos autónomos descentralizados, y que no forman parte de los

sectores estratégicos, competencias privativas o exclusivas del gobierno

central. Por tal razón el legislador a través del Art. 153 del COOTAD,

señala claramente el camino a seguir para una transferencia de

competencias tanto adicionales como residuales.

1.11 REGIMEN DE COMPETENCIAS EN PAÍSES DELATINOAMERICA

“Durante la segunda mitad del siglo XX, los gobiernos nacionales e

intermedios absorbieron servicios públicos que según el principio de

40 Art. 113 del COOTAD

35

subsidiariedad debían ser asumidos por los municipios. Esta tendencia

comienza a revertirse”(Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, 2007)41

No obstante debido a la complejidad y diversidad de la realidad de cada

país, he creído conveniente seleccionar algunas experiencias para

detallar de mejor manera la realidad regional.

Iniciaremos conociendo la experiencia de los países andinos Colombia y

Perú, la primera mucho más avanzada; para pasar por el cono sur

revisando brevemente el proceso de regionalización chileno y finalizar

con el régimen de competencias de una República Federal como es el

caso de México.

1.11.1 RÉGIMEN DE COMPETENCIAS EN COLOMBIA

Colombia, tras la promulgación de la Constitución de 1991 unifico la

territorialidad en departamentos y municipios, y profundizó su

descentralización enmarcándose en la norma constitucional (Art. 285)

que manda a desarrollar una legislación al respecto.

No obstante más allá de la reforma constitucional, autores como Luis

Alfonso Moreno indican que “Se puede establecer que la

descentralización en Colombia es consecuencia principalmente de un

efecto mundial que se produjo en esa época como fue la crisis de

endeudamiento de los países de América Latina en la década de los

41 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (2007).La Descentralización y la Democracia Local en el Mundo;Primer Informe Global: Barcelona: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, pag 9.

36

ochenta…“ El PIB de América Latina en 1982 bajó en un -1.0%, es decir

tuvo un comportamiento negativo por primera vez en cuatro años y

aunque Colombia poseía una bonanza cafetera la situaba también en la

crisis.”42

“Aunque todos los países de América Latina se sometieron a la moratoria

impuesta por el FMI y el Banco Mundial, Colombia decidió renegociar su

deuda con unos ajustes macroeconómicos e institucionales para poder

conseguir créditos nuevos. Uno de estos ajustes institucionales fue la

disminución del déficit fiscal vía recorte en inversión social y traslado de

competencias a las entidades territoriales”43.

En esta misma década se impulsa la descentralización en Colombia, de

un lado, por la presión de movimientos regionales de acceder al poder

político y de otro por la necesidad de adecuar las relaciones Estado -

Economía a las exigencias de la globalización y la apertura. El régimen

de competencias en Colombia tiene una definición constitucional general

indicando el carácter unitario de la República de Colombia, que funciona

de manera descentralizada y con autonomía de sus entidades

territoriales. Establece principios para el ejercicio de las competencias

pero indica que la distribución de las mismas se realizará mediante

legislación posterior. La Constitución colombiana se refiere a la Ley de

Ordenamiento Territorial, que luego de mucho debate político, aún no se

logra promulgar.

42 Corredor, L.A. (2004). Eumed.net. Recuperado el 13 de septiembre de 2011 dehttp://www.eumed.net/libros/2009c/596/DESCENTRALIZACION%20EN%20COLOMBIA.htm43 Corredor, L.A. (2004). Eumed.net. Recuperado el 13 de septiembre de 2011 dehttp://www.eumed.net/libros/2009c/596/DESCENTRALIZACION%20EN%20COLOMBIA.htm

37

No obstante, ante la falta de la Ley de Ordenamiento Territorial y a partir

de la vigencia de la Constitución de 1991, se expide en

Colombiaabundante legislación dispersa por sector. Como la norma

jurídica más relevante en lo que respecta al régimen de competencias

encontramos la Ley 715 de 2001, mediante la cual se emiten normas

orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los

artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la

Constitución Política para organizar la prestación de los servicios de

educación y salud, entre otros.

Con base en las normas jurídicas hasta ahora expedidas, el Gobierno

Central se reserva la función de estabilización y distribución –que tienen

que ver con las facultades de rectoría y regulación- concediendo a los

Gobiernos Departamentales, Regionales y Municipales la función de

asignación –que tienen que ver con facultad de gestión- y de manera

concurrente entre los diversos niveles de gobierno se ejercen las

facultades de planeación, y seguimiento y evaluación; por su carácter de

gobierno intermedio al Gobierno Departamental le está asignada la

facultad de coordinación44.

No obstante, el Gobierno Central ejerce todas las facultades en sus

competencias exclusivas como son la defensa, el comercio exterior, la

seguridad, la política monetaria y financiera.

44Ministerio de Hacienda y Crédito Pùblico (2006). Competencias y recursos de las entidades territoriales.Bogotá: Dirección de Apoyo Fiscal; pag 19.

38

Gráfico N° 1Régimen de Competencias en Colombia45

Fuente: Ministerio de Hacienda de Colombia

Elaboración: Autor

45Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2006). Competencias y recursos de las entidades territoriales. Bogotá:Dirección de Apoyo Fiscal; pags 1 - 26

REGULACIÓN YFORMULACIÓN DE

POLÍTICA

EVALUACIÓN YSEGUIMIENTO

COORDINACIÓN

PLANEACIÓN YPRESUPUESTO

GESTIÓN

GOBIERNO CENTRAL

GOBIERNO CENTRAL

DEPARTAMENTOS

DEPARTAMENTOS

GOBIERNO CENTRAL

MUNICIPIOS

GOBIERNO CENTRAL

COMPETENCIAS FUNCIONALES COMPETENCIAS DE EJECUCIÓN

COMPETENCIASEXCLUSIVASGOBIERNOCENTRAL

DEFENSA

COMERCIO EXTERIOR

SEGURIDAD

MONEDA Y BANCA

RELACIONESEXTERIORES

COMPETENCIASCOMPARTIDAS

EDUCACIÓN

SALUD

VIVIENDA

DEPORTES

MEDIO AMBIENTE

INFRAESTRUCTURA YTRNASPORTE

AGUA POTABLE

SANEAMIENTO

TURISMO

DESARROLLOAGROPECUARIO

39

Mi opinión personal luego de repasar el régimen de competencias

colombiano, es que es uno de los más descentralizadores de la región,

pese a que la Constitución colombiana no es muy ambiciosa en materia

de descentralización, ha existido una voluntad política tanto del nivel

central como del régimen seccional por implementar el principio de

subsidiariedad, sin perder su categoría de Estado Unitario.

Como aspecto positivo se puede destacar que algunos de los municipios

colombianos, como el de Medellín, están entre los que mejores

resultados han logrado en materia de desarrollo humano a nivel de

Latinoamérica y a la vez han conseguido gestionar exitosamente un

importante número de empresas públicas locales. Como aspecto

negativo del régimen de competencias colombiano, podemos indicar que

existe legislación dispersa y que por otro lado los gobiernos seccionales

de municipios muy pequeños tienen menos herramientas para

profundizar el ejercicio de sus competencias, existiendo al igual que en el

caso ecuatoriano una gran heterogeneidad entre municipios con respecto

al tamaño de su población, extensión geográfica, entre otros elementos.

1.11.2 RÉGIMEN DE COMPETENCIAS EN PERÚ

La Constitución de 1993 manda de manera obligatoria a organizar al

Estado peruano de manera descentralizada de acuerdo a su Art. 188. El

capítulo XIV de la Constitución que norma el proceso de

descentralización mediante la regionalización del país, expone de

manera general las competencias de cada nivel de gobierno, durante los

40

años siguientes el Congreso peruano desarrollo legislación orientada a

definir con mayor claridad el régimen de competencias, podemos

destacar como legislación relevante en esta materia:

- Ley de Bases de Descentralización de marzo de 2002

- Ley Orgánica de Municipalidades de mayo de 2003

- Ley Orgánica del Poder Ejecutivo de diciembre de 2007

- Otras leyes sectoriales por cada Ministerio.

En este marco se encuentran definidas tres tipos de competencias:

exclusivas, compartidas y delegables (Ver gráfico siguiente).

Es importante destacar que la Constitución de 1993, tiene muchos

cuestionamientos por los estudiosos en materia de descentralización

como Jorge Julio Chávez Pacheco que en su ensayo - La

descentralización en Perú- menciona que “por un lado se realiza

declaraciones retóricas descentralizadoras, pero por otro lado la 13ª

disposición final de la Constitución prescribía que mientras no se

constituyan las Regiones y hasta que se elija a sus presidentes de

acuerdo con la Constitución, el Poder Ejecutivo determina la jurisdicción

de los Consejos Transitorios de administración Regional (CTAR), según

el área de cada uno de los departamentos. Con respecto a este punto los

CTAR perduraron hasta el 31 de diciembre de 2002”46. Es importante

destacar que las autoridades que conforman los CTARson nombradas

por el Poder Ejecutivo.

46 Chávez Pacheco, J.J (2006). Ensayo La descentralización en Perú. Ensayo La descentralización en Perú.Pag. 5

41

En definitiva, aunque existe un régimen de competencias descrito en la

Constitución y en la legislación peruana, su implementación completa ha

estado limitada por la imposibilidad de establecer las regiones con sus

correspondientes Gobiernos Regionales. Aunque el camino jurídico ha

sido ya trazado, el proceso político aún no se consolida, como resultado

se tiene aún la mayoría de las competencias aún bajo la responsabilidad

del gobierno central.

Uno de los últimos intentos políticos de consolidar el proceso de

descentralización a través de la Regiones se describe a continuación por

Chávez Pacheco: “El 30 de octubre del 2005 se realizó el referéndum por

la integración regional, con la participación masiva de más de 7 millones

de peruanos. Los resultados parciales de ONPE nos indican que en 15

de los 16 departamentos ha ganado el voto por el no, con excepción de

Arequipa. La consecuencia de esta orientación del voto es que este año

2005 no se conformaron las regiones, sobre la base de la integración de

dos o más departamentos contiguos. Esto en principio llevó consigo que

en noviembre del 2006 se eligieron nuevamente 25 gobiernos

departamentales, con las mismas limitaciones que siempre hemos

observado (precariedad en presupuesto, autonomía, estructura de

poderes, votación electoral, entre otros) con sus consecuencias en la

construcción de una efectiva gobernabilidad democrática”.47

47 Chávez Pacheco, J.J (2006). Ensayo La descentralización en Perú. Ensayo La descentralización en Perú.Pag. 13

42

Mi opinión sobre el caso peruano es que existe una definición jurídica

clara sobre su régimen de competencias pero no existen acuerdos

políticos mínimos para lograr implementarla, lo que en definitiva crea un

clima propicio para que el Gobierno Central continúe ejerciendo

competencias que desde la década pasada debieron ser transferidas a

gobiernos sub nacionales. Otro factor que complica la implementación

del régimen de competencias es la heterogeneidad de los departamentos

y municipios. Finalmente, la principal limitante es el prejuicio político de la

población que en las elecciones de 2005 dio un rotundo NO al proyecto

de regionalización y descentralización, entre otras cosas por falta de

difusión del mismo.

El gráfico siguiente resume el régimen de competencias en el Perú, es

importante aclarar que como no se ha logrado conformar el nivel

regional, la mayoría de competencias descritas para este nivel son

ejercidas por el Gobierno Central.

43

Gráfico N° 2Régimen de Competencias en Perú48

Materias de Competencia por Nivel de Gobierno

Fuente: Ley de Bases de Descentralización. Arts. 10-46

Elaboración: Autor

48 Ley de Bases de Descentralización. Arts. 10-33.

MATERIAS DE COMPETENCIA POR NIVEL DE GOBIERNO

GOBIERNONACIONAL

DISEÑO DE POLÍTICAS

COMERCIO EXTERIOR

ORDEN INTERNO

MONEDA Y BANCA

RELACIONESEXTERIORES GOBIERNO

REGIONAL

(Regiones ydepartamentos)

EDUCACIÓN

SALUD

VIVIENDA

DEPORTES

MEDIO AMBIENTE

INFRAESTRUCTURA YTRNASPORTE

AGUA POTABLE

SANEAMIENTO

TURISMO

DESARROLLOPRODUCTIVO

DEFENSA

INFRAESTRUCTURANACIONAL

MARINA MERCANTE

AVIACIÓN COMERCIAL

GOBIERNOLOCALES

(Provincias,distritos y centros

poblados)

ORGANIZACIÓN DEESPACIOS PÚBLICOS

USO DEL SUELO

SERVICIOS PÚBLICOSLOCALES

ABASTECIMIENTO DEPRODUCTOS

DESARROLLOECONÓMICO LOCAL

TRÁNSITO Y VIALIDAD

SEGURIDADCIUDADANA

PROMOCIÓN DEDERECHOS

44

1.11.3 RÉGIMEN DE COMPETENCIAS EN CHILE

El proceso descentralizador de Chile inició hace muchas décadas, y el

régimen militar lo retomó con la creación de las Regiones. Sin duda una

de las decisiones aún más relevantes fue pasar la responsabilidad de la

educación pública primaria y secundaria, y la salud primaria a los

municipios. Con el retorno a la democracia, los gobiernos de la

Concertación49 continuaron profundizando el proceso con acciones

como:

En el ámbito municipal; se avanzó en la expedición de leyes de rentas

municipales que contribuyeron a incrementar los ingresos de los

municipios más pobres; así como reformas que aumentaban las

facultades de los gobiernos municipales para crear o suprimir empleos,

fijar remuneraciones, entre otras y sin duda la más importante la elección

de Alcaldes y autoridades municipales.

En el ámbito regional; se crean instrumentos como el Fondo Nacional de

Desarrollo Regional, se expidió una Ley para que las Regiones pasaran a

ser organizadas con personalidad jurídica propia, se avanzó en la

creación de Consejos Regionales por elección indirecta. Adicionalmente,

se creó el Programa de Fortalecimiento Institucional Regional.

Pese a los avances antes citados se continúa teniendo factores que

frenan el proceso de descentralización como:

49La Concertación de Partidos por la Democracia (conocida también como Concertación) es una coalición departidos políticos de centro-izquierda que gobernó Chile desde el 11 de marzo de 1990 hasta el 11 de marzo de 2010

45

- Preponderancia de miradas sectoriales más que regionales o territoriales.

- Las capacidades de gestión de los funcionarios regionales no se han

visto fortalecidas, debido a la escasez de recursos para capacitación y

formación profesional del talento humano a nivel desconcentrado.

- Los partidos políticos nacionales no tienen interés en resolver estos

problemas, por temor a generar competidores locales.

“Un rasgo característico del proceso de descentralización en Chile es la

alta proporción de responsabilidades que son compartidas entre los

gobiernos subnacionales y el gobierno central. Esto se expresa no sólo

en una relativa ambigüedad respecto del alcance efectivo de la

delegación de responsabilidades desde el nivel central, sino en una

fuerte vinculación entre funciones municipales y regionales y

mecanismos específicos de financiamiento para éstas.

Los gobiernos regionales y los municipios tienen como responsabilidad

directa, asignada por la ley, la regulación del espacio territorial. En el

caso de los gobiernos regionales, dicha responsabilidad se refiere

fundamentalmente a la regulación del trasporte interurbano, la

preservación del medio ambiente y el desarrollo territorial armónico de la

región. Para los municipios, dicha responsabilidad se vincula a la

regulación del transporte urbano, las edificaciones, el alumbrado, el aseo

y ornato de la comuna y el desarrollo de la infraestructura comunitaria.

Asimismo, la institucionalidad chilena asigna como función específica a

los gobiernos regionales el desarrollo de la infraestructura pública cuyos

46

beneficios se concentran primordialmente en la región. Para el

cumplimiento de esta responsabilidad, la ley entrega dos instrumentos

fundamentales: el FNDR y los ISAR. Mientras los primeros corresponden

a recursos de inversión cuya aplicación son de competencia exclusiva del

gobierno regional, en el caso de los segundos las facultades regionales

se limitan a la selección de los proyectos a realizar, correspondiendo su

ejecución a los ministerios sectoriales.

El papel de los gobiernos regionales en materia de inversión pública en

Chile seconcentra en la identificación y selección de proyectos de

inversión. Menos relevante es, sinembargo, su papel en materia de

elaboración y ejecución de dichos proyectos, así como enla posterior

operación de las inversiones.

El ámbito de competencias municipales es de extraordinaria amplitud.

Especialmente importantes a este respecto son los servicios sociales,

donde los municipios tienen injerencia en prácticamente todas las áreas

de la política social, con la excepción de la seguridad social”.50

A continuación se presenta sintetizado el régimen de competencias

chileno.

50 CEPAL (1993). Descentralización Fiscal: El caso de Chile. Pags 12-18

47

Gráfico N° 3

Régimen de Competencias en Chile51

Materias de Competencia por Nivel de Gobierno

Fuente: Informe de la CEPAL – Descentralización Fiscal: El caso de Chile.

Elaboración: Autor

51 CEPAL (1993). Descentralización Fiscal: El caso de Chile. Pags 19-20

MATERIAS DE COMPETENCIA POR NIVEL DE GOBIERNO

GOBIERNOREGIONAL

DESARROLLO SOCIAL

CULTURA

ORDENAMIENTO T.

FOMENTOPRODUCTIVO

ASEO

ORNATO

TRANSPORTE

TRANSITO

SALUD

DEPORTE

TURISMO

VIVIENDA

OTRAS

EXCLUSIVAS

GobiernoComunal

CONCURRENTES

GobiernoComunal con

otros niveles degobierno

DEFENSA

MONEDA

BANCA

SEGURIDAD

EXCLUSIVAS

Gobierno Central

COMERCIO EXTERIOR

SALUD

DEPORTE

TURISMO

VIVIENDA

OTRAS

CONCURRENTES

Gobierno Centralcon otros niveles

de gobierno

48

1.11.4 RÉGIMEN DE COMPETENCIAS EN MÉXICO

“Hay que destacar que el debate sobre el federalismo y la

descentralización en México, se ha enfocado de forma notoria en el

asunto de las transferencias federales. Así, desde el gobierno federal

y desde las regiones se entiende que más recursos para los estados

y municipios implican “más federalismo”. Sin embargo, hay que

matizar esta vertiente de opinión desde dos perspectivas: una de

fondo y otra instrumental.

Desde un enfoque conceptual del federalismo, es claro que la

distribución de los recursos del federalismo debe corresponder a las

competencias de cada orden de gobierno”52.

“Los impulsos descentralizadores en México bien podrían describirse

en cuatro etapas fundamentales:

La primera etapaentre 1982 y 1988 durante el periodo de Miguel de

la Madrid, en este periodo se plasma el Plan Nacional de Desarrollo

–PND- y se promueve el desarrollo regional, estatal y municipal

mediante la creación del Sistema Nacional de Planeación

Democrática. Se crearon los Consejos de Planeación para el

Desarrollo del Estado (Coplades) y se da un primer intent de

52Secretaría de Gobernación - México. (2006). Consideraciones Básicas de la Descentralizaciónen México. México: D.G. Eduardo López Muñoz. Pags. 49-51

49

coordinación del Convenio Único de Desarrollo. A pesar de estos

importantes avances, las facultades transferidas en este proceso se

determinaron más bajo una lógica administrativa que con visión de

largo plazo y con escaza intervención de los actores locales.

La segunda etapa se ubica entre 1988 y 1994 en la cual el tema de

descentralización desaparece de la agenda de gobierno pero se

instaura una estrategia de canalización de fondos directos a nuevos

actores, incluidos grupos de sociedad civil, mediante el Programa

Nacional de Solidaridad (Pronasol). Esta etapa no se avanzo en

descentralización administrativa ya que no fortaleció a los gobiernos

locales, sino que creó estructuras paralelas (comités de solidaridad)

que manejaban cuantiosos recursos para manejar obras de

infraestructura en poblaciones marginales, en un intento de

recuperación de credibilidad electoral. En 1992 se concretó el

Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica

cuyo proceso finalizaría con la firma de los convenios entre el

Ejecutivo Federal y los gobiernos de los estados.

La tercera etapa se suscita entre 1995 y el 2000 y se retoma el

discurso sobre descentralización, se plantea construir un nuevo

federalismo, y se avanza en la redistribución de competencias y

recursos entre los tres órdenes de gobierno, sobre todo en materia

de salud, educación, lucha contra la pobreza y servicios públicos.

En 1997 los habitantes del Distrito Federal eligieron por primera vez

a su jefe de gobierno, cuyo anterior regente era nombrado por el

Presidente de l República.

50

Se realizaron importantes modificaciones al Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal para avanzar en la descentralización del gasto

federal hacia las entidades y municipios.

En 1998 se crearon las Aportaciones Federales que se definen como

recursos condicionados que se transfieren para cumplir determinados

objetivos en materias de educación, salud y desarrollo social y

operan como brazo financiero de la descentralización.

La cuarta etapa se ubica a partir de 2000 con la alternancia en el

gobierno federal y la reducción del omnímodo poder presidencial.

Importantes avances son la aprobación de leyes como la Ley de

Desarrollo Social, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y la Ley

General de Equilibiro Ecológico y Protección Ambiental que

reconocen al muncipio como el espacio natural para las políticas y

programas de desarrollo.”53

En el cuadro siguientese subraya gráficamente aquellas

competenciasque son concurrentes sólo para ejemplificar las

materiasen las cuales la coordinación es indispensable.Habiendo

otras competencias que no son concurrentes perorequieren

53Secretaría de Gobernación - México. (2006). Consideraciones Básicas de la Descentralizaciónen México. México: D.G. Eduardo López Muñoz. Pags.31-44

51

coordinación, la profundización en la redefinición decompetencias, la

eficacia de los mecanismos de coordinación,la armonización entre

las legislaciones estatales y los marcos institucionales para las

relaciones intergubernamentales son también indispensables.

La distribución actual de competencias es un reflejo del centralismo

político que se institucionalizó en las prácticas y en la Constitución

Política. Al paso de los años, los estados han perdido competencias

con cada reforma que asignó funciones a la Federación. Por su

parte, pese al establecimiento de un marco competencial exclusivo

para los municipios en el Artículo 115 Constitucional, los gobiernos

locales son vistos como simples prestadores de servicios públicos,

labor fundamental pero que ha sido rebasada por las exigencias de la

ciudadanía y el desarrollo nacional.

Para diversas materias como salud, educación, desarrollo social e

infraestructura, los estados y municipios sólo han sido recipientes de

funciones administrativas, mientras que el diseño e incluso la

evaluación han permanecido en manos del gobierno federal.

De ahí el planteamiento que no puede haber una descentralización

de responsabilidades si no hay un alineamiento coherente entre la

descentralización de competencias, facultades, atribuciones,

funciones y recursos.

52

Tabla N° 3Régimen de Competencias en México

Materias de Competencia por Nivel de Gobierno54

MUNICIPAL ESTATAL FEDERAL

Agua potable, drenaje, alcantarillado,tratamiento y disposición de sus aguasresiduales;

Alumbrado público. Limpia, recolección,traslado, tratamiento y disposición finalde residuos;

Mercados y centrales de abasto.Panteones.Rastro.Calles, parques y jardines y suequipamiento;

Seguridad pública, en los términos delartículo 21 de esta Constitución,policía preventiva municipaly tránsito;

Los demás que las Legislaturas localesdeterminen según las condicionesterritoriales ysocio-económicas de los Municipios,así como su capacidad administrativay financiera.

Medio ambiente

Salud

Educación

Carreteras

Policía

Servicios públicos

Protección civil

Desarrollo social

Planeación

Recursos naturalesReservas naturalesSaludEducaciónPolicíaDesarrollo socialRelaciones InternacionalesDefensa NacionalPolítica fiscalComercio InternacionalComunicaciones,transportes

TurismoZonas ArqueológicasSistema bancarioEconomía

Fuente: Secretaría de Gobernación de MéxicoElaboración: Autor

54Secretaría de Gobernación - México. (2006). Consideraciones Básicas de la Descentralizaciónen México. México: D.G. Eduardo López Muñoz. Pags.51

53

Luego del análisis realizado en el informe de la Secretaría de la

Gobernación de México – Consideraciones básicas de la

descentralización en México-, se obtienen las siguientes conclusiones

con respecto al régimen de competencias de dicho país:

“En México la “descentralización” ha sido en realidad una

“desconcentración administrativa” que transfirió a los estados cargas

burocráticas que la Federación delegó bajo coyunturas políticas distintas

a las actuales. Se recibieron estas funciones y los recursos obedeciendo

a lógicas inerciales y políticas sin una previa concepción de largo plazo

acerca de lo que podían hacer los estados, los municipios y la

Federación.

La distribución actual de competencias, responsabilidades, facultades,

atribuciones, funciones y recursos no está alineada coherentemente ni

ayuda a la óptima organización del Estado. Hemos visto que en diversos

casos se cuenta con la responsabilidad de un servicio público pero los

recursos llegan vía un orden de gobierno intermedio, o que existe la

competencia para llevar a cabo una tarea pública pero se carece de

capacidades para ejercerlas y entonces se delega a un orden “superior”;

y finalmente aún no contamos con un esquema de clarificación de

competencias que favorezca la coordinación intergubernamental para el

mejor desempeño público”55.

55Secretaría de Gobernación - México. (2006). Consideraciones Básicas de la Descentralizaciónen México. México: D.G. Eduardo López Muñoz. Pags. 71-73

54

México es el mejor ejemplo, desde mi punto de vista, de que el

sistemafederalista no garantiza per se una gestión descentralizada.

Luego deanalizar la información referente al régimen de competencias de

dicho país, considero que la principal ventaja del mismo radica en la

fortaleza de sus instituciones federales, que impulsan la implementación

del régimen de competencias, así como el talento humano, tanto del

gobierno central como de los gobiernos sub nacionales, que cuentan

con niveles educativos superiores al promedio de Latinoamérica. Por otra

parte la principal limitación del régimen de competencias, se encuentra

en el ámbito político ya que el gigantesco aparataje burocrático federal,

así como la influencia de partidos nacionales fuertes, requieren para

mantener su status quo, un centro federal sólido que mantenga el control

del interior del país.

1.12 RÉGIMEN DE COMPETENCIAS EN EL MUNDO

Con el propósito de realizar una breve descripción de los Regímenes de

Competencias en el mundo se realizó una revisión de general del manejo

descentralizado de las mismas en los países de cada región del mundo.

1.12.1 AFRICA

“La administración local es generalmente percibida como una extensión

de la administración central. En los años 90, con la democratización se

producto una ruptura. La descentralización se convierte en un

55

instrumento de modernización del Estado que se apoya principalmente

en dos pilares: la democratización y el desarrollo local”56.

Es necesario tener en cuenta que los jóvenes países de África se

encuentran aún en proceso de construcción y fortalecimiento de sus

regímenes democráticos, en este contexto podemos distinguir dos líneas

de acción en el manejo de las competencias locales. En el primer caso

se propende la ampliación de las competencias de los gobiernos locales

en materia de servicios públicos y gestión urbana, lo que en ocasiones

resulta contraproducente cuando no se acompaña de recursos

financieros.En el segundo caso el manejo local de las competencias se

basa en la asociación de los privados a la gestión de los servicios

públicos locales, a través de distintas fórmulas (delegación, concesión,

colaboración, etc.) con resultados positivos o negativos en cada caso en

particular.

En todos los casos africanos la transferencia de competencias se ve

obstaculizado por múltiples resistencias, especialmente de los ministerios

sectoriales. En África del Norte las empresas nacionales de prestación de

servicios urbanos continuamente recortan la participación de los

gobiernos locales en la prestación de servicios de educación, salud

transporte, saneamiento y agua potable.Situación similar podemos notar

en los países de África del Oeste y Central. En África del Este y Austral

56Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. (2007). La Descentralización y la Democracia Local en elMundo, Primer Informe Global. Barcelona. Pag. 21.

56

así como en un número limitado de países del anglófonos de África del

Oeste, los ministerios sectoriales han empezado progresivamente las

fases de ejecución de sus programas y la transferencia a nivel local de

personal, presupuesto y poder de decisión; destacando los casos de

Uganda, Sudáfrica y Ghana.

1.12.2 ASIA - PACÍFICO

“En general todos los países han descentralizado los servicios públicos

básicos incluyendo el suministro de agua potable, la educación, la

prestación de servicios sociales, la planificación, el transporte público y el

fomento económico.

En lo que respecta a educación la mayoría de países tienen a su cargo la

educación básica desde el parvulario hasta la escuela secundaria, con

excepción de Australia, Nueva Zelanda y Malasia, donde dichas

funciones siguen en manos del Gobierno Central.

En China, los distintos niveles de Gobierno Local juegan un papel

importante en el suministro de servicios y desarrollo económico. Los

Gobiernos Locales gestionan el 80% de las empresas públicas”57.

57Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. (2007). La Descentralización y la Democracia Local en elMundo, Primer Informe Global. Barcelona: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. Pag. 30.

57

La característica fundamental del régimen de competencias en estos

países es la atribución de amplias competencias a los gobiernos locales,

aunque las relaciones con el poder central limitan sus capacidades para

el ejercicio de dichas competencias.

1.12.3REGIÓN EURO ASIA

“El constante proceso de redistribución de poderes entre los niveles de

gobierno ha ocasionado que en la mayoría de países de esta región las

funciones de las autoridades locales no estén claramente definidas por la

ley.

No obstante, en la mayoría de países los gobiernos municipales

gestionan la educación preescolar y básica, y tienen amplias funciones

en la provisión de servicios sociales y atención médica prioritaria, aunque

la responsabilidad es compartida entre el gobierno local y las entidades

desconcentradas del nivel central. También los gobiernos locales se han

involucrado en el desarrollo empresarial”58.

Como conclusión personal debo indicar, que los regímenes de

competencias de los diferentes países de la región reconocen la

autonomía local. Adicionalmente, el marco legal existe y en un importante

58Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. (2007). La Descentralización y la Democracia Local en elMundo, Primer Informe Global. Barcelona: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. Pag. 34.

58

número de países se reconocen las competencias de los gobiernos

locales, aunque su implementación varía de un país a otro.

1.12.4EUROPA

“En Europa la tendencia generalizada es aplicar el principio de libertad

para los gobiernos locales. Prácticamente en todos los países un grupo

importante de competencias han sido atribuidas a los gobiernos locales:

planeación, ordenamiento urbano, asistencia social, mantenimiento de

vías y transportes (dependiendo del tamaño de la colectividad), vivienda

social (con excepción de Países Bajos), agua potable (excepto

Inglaterra), construcción de edificios escolares y desarrollo económico.

Adicionalmente, se ha desarrollado legislación sectorial para regular las

competencias de los gobiernos locales.”59

Desde mi punto de vista Europa es una de las regiones del mundo, en la

que más se ha avanzado en la definición clara de un régimen de

competencias y particularmente en la implementación del mismo; en este

marco el principio de autonomía local constituye un corpus al que todos

los Estado europeos quieren adherirse. De tal manera que las

competencias de los Gobiernos Locales ya no están solo limitadas por el

interés general local sino incluso se extienden a la participación en

funciones de interés nacional, dentro de un marco definido por la Ley. Es

59Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. (2007). La Descentralización y la Democracia Local en elMundo, Primer Informe Global. Barcelona: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. Pag. 38.

59

importante analizar qué incidencia tendrá la crisis fiscal que atraviesan

algunos de los países europeos, en la participación económica de los

gobiernos locales en el tesoro nacional, esta situación podría frenar el

gran avance en materia de descentralización fiscal; aún con esta

particularidad, el modelo europeo ha sido muy exitoso sobre todo en lo

que respecta a democratización del poder.

1.2.5ORIENTE MEDIO Y ASIA OCCIDENTAL

“Según los textos de casi la totalidad de los países, las competencias de

los municipios son muy amplias, en lo que respecta a limpieza pública,

gestión de residuos, alumbrado público, saneamiento, entre otras. Existe

la posibilidad de que los gobiernos locales asuman nuevas competencias

como cultura, educación y protección social. Con excepción de Turquía,

los gobiernos locales han optado hasta ahora por no asumir estas

nuevas competencias por la falta de recursos financieros y por la tutela

que ejerce el Gobierno Central.

Los municipios principalmente han optado por soluciones como la unión

de ciudades, comités de barrio, en el caso de Palestina, e incluso

Filantropía, de un país más fuerte como el Líbano para con Palestina”60.

Desde mi punto de vista, se ha tenido un limitado avance en lo que

respecta a descentralización y autonomía financiera por parte de los

60Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. (2007). La Descentralización y la Democracia Local en elMundo, Primer Informe Global. Barcelona: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. Pag. 42.

60

gobiernos locales en los países de la región de oriente medio y Asia

Occidental, pero para un análisis objetivo es necesario tener en cuenta

las limitaciones existentes en estos países en materia de seguridad

interna y externa, así como la naturaleza religiosa de la mayoría de los

líderes de estos países.

1.12.6AMERICA DEL NORTE

“Los gobiernos locales de los Estados Unidos y Canadá han asumido

competencias poco usuales en la mayoría de países como por ejemplo la

seguridad pública y de la administración del sistema educativo.

Progresivamente, les han sido delegadas a los gobiernos locales, las

competencias de planificación, transporte, salud pública, inmigración,

educación, riesgos, entre otras. Los gobiernos locales, principalmente de

los Estados Unidos, han dado un giro hacia la privatización. En Canadá

la privatización en el nivel local no ha avanzado de un modo agresivo”61.

Como conclusión general del régimen de competencias de esta región se

tiene que existe un nivel de descentralización importante tanto en

Estados Unidos como en Canadá; con la diferencia de que en el primer

país existe una gran proporción de empleo público, mientras que en el

caso de Canadá los recursos fiscales disponibles para los gobiernos

locales son más limitados.

61Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. (2007). La Descentralización y la Democracia Local en el Mundo,Primer Informe Global. Barcelona: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. Pag. 45

61

CAPITULO II

2. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DEL RÈGIMEN DECOMPETENCIAS.

2.1 MARCO CONSTITUCIONAL DEL RÈGIMEN DECOMPETENCIAS MUNICIPALES.

La Constitución de 2008 incorporó importantes cambios en la

organización administrativa del estado, al establecer en su Art. 238 como

Gobiernos Autónomos Descentralizados a los Consejos Regionales,

Consejos Provinciales, Consejos Metropolitanos o Municipales y a las

Juntas Parroquiales Rurales, indicando adicionalmente que los mismos

gozan de plena autonomía política, administrativa y financiera.

En la actual Constitución también podemos notar cambios importantes

con respecto al Régimen de Competencias de la Constitución de 1998,

ya que con el marco constitucional actual se establecieron nuevas

competencias no descentralizables desde le nivel central.

También la Constitución actual define con claridad las competencias

exclusivas para los gobiernos regionales, provinciales, distritos

metropolitanos, municipales y parroquiales rurales, a diferencia de la

Constitución anterior en la cual se indicaba que en las leyes

correspondientes se establecerían las competencias para cada nivel de

62

gobierno seccional, precautelando que no existan superposiciones y

duplicidad de atribuciones.

De acuerdo a lo establecido en el Art. 264 de la Constitución Política de

la República del Ecuador, los gobiernos municipales tienen las siguientes

competencias exclusivas sin perjuicio de lo que determine la Ley:

a) “Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes

planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la

planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de

regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural.

b) Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.

c) Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.

d) Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado,

depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos,

actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley.

e) Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y

contribuciones especiales de mejoras.

f) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte público

dentro de su territorio cantonal.

g) Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los

equipamientos de salud y educación, así como los espacios públicos

destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley.

63

h) Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural

y natural del cantón y construir los espacios públicos para estos fines.

i) Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y

rurales.

j) Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de

mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las

limitaciones que establezca la ley.

k) Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de

las playas de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas.

l) Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y

pétreos, que se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de

mar y canteras.

m) Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y

extinción de incendios.

n) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de

sus competencias.

o) En el ámbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus

facultades, expedirán ordenanzas cantonales.

En el ámbito de su competencia y territorio, y en uso de sus facultades,

expedirán las ordenanzas cantonales”62.

62 Constitución del Ecuador, Art. 264.

64

La Constitución de 1998, en lo que respecta a las Transferencias del

nivel nacional concedía a los entonces gobiernos seccionales una

participación del 15% en los ingresos corrientes totales del Presupuesto

del Gobierno Central (Art. 232). Como cambio importante la Constitución

de 2008 establece que los Gobiernos Autónomos Descentralizados

participarán de al menos el quince por ciento de los ingresos

permanentes y de un monto no inferior al 5% de los ingresos no

permanentes correspondientes al Estado Central excepto las de

endeudamiento público (Art. 271). Adicionalmente establece como

criterios para la distribución de la asignación los siguientes:

a) Tamaño y densidad poblacional

b) Necesidades básicas insatisfechas, jerarquizadas y consideradas

en relación a la población residente en el territorio de cada uno de

los Gobiernos Autónomos Descentralizados.

c) Logros en el mejoramiento de las condiciones de vida, esfuerzo

fiscal y administrativo y cumplimiento de las metas del Plan

Nacional de Desarrollo y Plan de Desarrollo del Gobierno

Autónomo Descentralizado.

Es importante destacar como un elemento innovador la incorporación del

criterio del esfuerzo fiscal y administrativo de los GAD como uno de los

parámetros para determinar el monto de las transferencias.

65

2.2 CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL,AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN, COOTAD

La Constitución de 2008 dispone en el numeral nueve de la disposición

transitoria primera, que el órgano legislativo debe aprobar la ley que

regule la descentralización territorial de los distintos niveles de gobierno y

el sistema de competencias, y fijará el plazo para la conformación de las

regiones autónomas.

El Constituyente expone la necesidad de contar con un cuerpo legal

codificado que integre la normativa de todos los Gobiernos Autónomos

Descentralizados, como mecanismo para evitar la dispersión jurídica y

contribuir a brindar racionalidad y complementariedad del ordenamiento

jurídico. Ante la importancia de de fortalecer el rol del Estado mediante

la consolidación de cada uno de sus niveles de gobierno, en la

administración de sus circunscripciones territoriales y al mismo tiempo

impulsar la autonomía política, administrativa y financiera de los

Gobiernos Autónomos Descentralizados, el 20 de octubre de 2010 entró

en vigencia el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y

Descentralización- COOTAD-.

El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y

Descentralización- COOTAD-., en el marco de lo que nos incumbe en el

presente estudio, norma aspectos relevantes como son:

Definición de tipos de competencias: exclusivas, concurrentes

Creación del Sistema Nacional de Competencias

66

Definición de conceptos del Sistema Nacional de Competencias.

El COOTAD define la descentralización como: “la transferencia

obligatoria, progresiva y definitiva de competencias, con los respectivos

talentos humanos y recursos financieros, materiales y tecnológicos,

desde el gobierno central hacia los gobiernos autónomos

descentralizados”63, incluyendo la transferencia decompetencias a las

circunscripciones territoriales especiales y juntas parroquiales.

Define también al Sistema Nacional de Competencias como “el conjunto

de instituciones, planes, políticas, programas y actividades relacionados

con el ejercicio de las competencias que corresponden a cada nivel de

gobierno guardando los principios de autonomía, coordinación,

complementariedad y subsidiaridad, a fin de alcanzar los objetivos

relacionados con la construcción de un país democrático, solidario e

incluyente”64.

El COOTAD también realiza un importante aporte al establecer la forma

en la que se cumplirá el ejercicio de las competencias atribuidas en la

Constitución a los diferentes niveles de gobierno, determinando los

niveles de intervención y coordinación en los sectores de vialidad,

tránsito y transporte terrestre, cooperación internacional, gestión de

cuencas hidrográficas, riego, seguridad, fomento productivo, gestión

ambiental, prestación de servicios públicos, infraestructura física,

63 COOTAD, Art. 105

64 COOTAD, Art. 108

67

equipamientos de salud, educación, catastros inmobiliarios, incendios,

materiales de construcción, registro de la propiedad, patrimonio y

vigilancia ciudadana.

2.2.1 ROL DEL CONSEJO NACIONAL DE COMPETECIAS

De acuerdo al Art. 117 del COOTAD, “El Consejo Nacional de

Competencias – CNC- es el organismo técnico del Sistema Nacional de

Competencias; es una persona jurídica de derecho público, con

autonomía administrativa, presupuestaria y financiera, patrimonio propio

y sede en donde decida por mayoría de votos.”65

La integración de este consejo se encuentra normada en el Art. 118 del

COOTAD, garantizando la representación de todos los niveles de

gobierno, quedando conformado de la siguiente forma:

a) “Un delegado o delegada permanente del Presidente de la República,

quien lo presidirá, con voto dirimente;

b) Un representante de los gobiernos regionales y distritos

metropolitanos elegido de entre los gobernadores o gobernadoras

regionales y los alcaldes o alcaldesas metropolitanas;

c) Un representante de los gobiernos provinciales elegido de entre los

prefectos o prefectas;

65 COOTAD, Art. 117

68

d) Un representante de los gobiernos municipales elegido de entre los

alcaldes o alcaldesas cantonales con excepción de los alcaldes

metropolitanos;

e) Un representante de los gobiernos parroquiales rurales elegido de

entre los presidentes o presidentas de las juntas parroquiales”66.

Las principales funciones del Consejo Nacional de Competencias, se

encuentran establecidas en el Art. 119 del cuerpo legal antes

mencionado y se detallan a continuación:

a) “Cumplir y hacer cumplir las disposiciones constitucionales y legales

que rigen el SistemaNacional de Competencias;

b) Organizar e implementar el proceso dedescentralización;

c) Asignar y transferir las competencias adicionales,conforme lo previsto

en la Constitución y este Código;

d) Aprobar el plan nacional de descentralización diseñadocon la

participación de todos los niveles de gobierno;

e) Determinar las competencias residuales que deban sertransferidas a

los gobiernos autónomosdescentralizados, y determinar los plazos

yprocedimientos para su transferencia;

f) Disponer a los ministros de Estado y demás autoridadesla

transferencia de las competencias y recursos deconformidad con lo

establecido en la Constitución y laley;

66 COOTAD, Art 118.

69

g) Exigir a la autoridad nominadora que corresponda laimposición de la

sanción de destitución de losservidores públicos que no cumplan con

lo dispuestoen este Código, previo proceso administrativo;

h) Evitar o dirimir la superposición de funciones entre losniveles de

gobierno;

i) Promover y vigilar que se cumpla con los mecanismosde participación

ciudadana en la gestión de losgobiernos autónomos descentralizados;

j) Monitorear y evaluar de manera sistemática, oportuna ypermanente la

gestión adecuada de las competenciastransferidas;

k) Disponer la intervención temporal de un nivel degobierno en la gestión

de las competencias de otronivel, de manera excepcional, de

conformidad con loestablecido en este Código;

l) Aplicar la cuantificación de los costos directos eindirectos del ejercicio

de las competenciasdescentralizadas que deban ser transferidos a

losgobiernos autónomos descentralizados, previo informevinculante de

la comisión técnica de costeo decompetencias;

m) Coordinar con las asociaciones de cada nivel procesosde

fortalecimiento institucional, y realizar elacompañamiento técnico para

el ejercicio de lascompetencias descentralizadas a los

gobiernosautónomos descentralizados;

n) Resolver en sede administrativa los conflictos decompetencias que

surjan entre los distintos niveles degobierno, de conformidad con la

Constitución y esteCódigo;

o) Emitir las resoluciones necesarias para el cumplimientode sus

obligaciones, en especial para evitar o eliminarla superposición de

funciones entre los niveles degobierno;

70

p) Realizar evaluaciones anuales de los resultadosalcanzados en la

descentralización de las competenciasa cada uno de los niveles de

gobierno, así comobalances globales del proceso, que serán

socializadosentre los diferentes niveles de gobierno y la ciudadanía;y,

q) Cumplir con las demás funciones establecidas en esteCódigo y en las

normas que le fueren aplicables”67.

Es importante señalar que el Consejo Nacional de Competencias sesionó

por primera vez el 31 de enero de 2011, con el propósito de instalarse

formalmente, elegir a su vicepresidente y aprobar su cronograma de

trabajo. Entre las prioridades establecidas para su primer año de labores

se encuentra la aprobación del Plan Nacional Plurianual de

Descentralización y la transferencia de las competencias de riego a los

Gobiernos Autónomos Provinciales y la de de tránsito y transporte a los

Gobiernos Autónomos Municipales (Ver Anexos, Resolución N° 00001-

CNC-2011).

Una de los aspectos constitucionales y legales que se encuentran en

discusión por parte del CNC es la participación del Distrito Metropolitano

de Quito, con un delegado en representación del nivel de gobierno que

éste representa; no obstante al habérsele otorgado la categoría de

Distrito Metropolitano mediante una Ley Especial anterior a la

Constitución, el delegado del Distrito Metropolitano de Quito deberá

esperar que esta situación se dirima por parte del Procurador General del

Estado antes de poder integrarse al CNC.

67 COOTAD, Art. 119

71

2.2.2 PROCESO DE TRANSFERENCIA DE UNA COMPETENCIA

Una de las más importantes innovaciones del nuevos Sistema Nacional

de Competencias es la obligatoriedad y progresividad de la transferencia

de competencias, a diferencia del anterior esquema Constitucional y

Legal a la carta que permitía o no transferir las competencias al Gobierno

Autónomo que lo solicitara, tuviese o no capacidad operativa de asumirla.

El COOTAD mediante su Capítulo VII explica a detalle el procedimiento a

seguir para la transferencia de cada nueva competencia. Este

procedimiento inicia con la elaboración de tres informes habilitantes; uno

sobre el estado de situación de la competencia elaborado por el ente

rector responsable de la competencia en el Gobierno Central, otro sobre

la capacidad operativa de cada uno de los GAD a los que les

corresponde asumir las nuevas competencias a cargo de la asociación

de GADs correspondiente, y otro sobre los recursos existentes a caro del

Ministerio de Finanzas.

Una vez conocidos estos informes por el CNC, se procede establecer

una comisión técnica de costeo – conformada por delegados del

ministerios del nivel central, representantes de los GADs y

representantes del ente rector de la finanzas públicas-, quienes

establecerán la cantidad de recursos necesarios para asumir las nuevas

competencias a ser transferidas a los GADs.

72

Con base en los informes antes señalados, el CNC determinará qué

GADs son susceptibles de asumir las nuevas competencias y qué GADs

deben pasar por un proceso de fortalecimiento. Finalmente el CNC

expide una resolución motivada realizando la transferencia de las

competencias con los recursos que le corresponden.

Gráfico N° 4Proceso de Transferencia de Competencias

Fuente: Código Orgánico de Organización Territorial Autonomías y Descentralización –

COOTAD- / Elaboración: Propia

73

2.3 CÓDIGO ORGÁNICO DE PLANIFICACIÓN Y FINANZASPÚBLICAS

El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas –COPFP-

tienen como principal objetivo organizar, normar y vincular el Sistema

Nacional Descentralizado de Planificación Participativa con el Sistema

Nacional de Finanzas Públicas y regular su funcionamiento en los

diferentes niveles del sector público. En el ámbito de la planificación

participativa (Libro I), se establecen normas generales para todos los

niveles de gobierno, reafirmando la competencia de los GADs de

desarrollar sus Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (Art. 41)

pero manda un contenido mínimo de los mismos (Art. 42). Establece la

obligación de vincular la elaboración de planes de inversión y

presupuestos del los GAD a sus planes de desarrollo (Art. 50), en este

aspecto radica la importancia de este cuerpo legal para la gestión de las

finanzas de los GAD.

En el ámbito de finanzas públicas (Libro II) se establecen normas para la

formulación y la ejecución presupuestaria, determinando la regla fiscal y

los límites de endeudamiento tanto para el Gobierno Central como para

los GAD.

La regla fiscal (Art.81), establece que los egresos permanentes se

financiarán únicamente con ingresos permanentes, no obstante los

ingresos permanentes pueden financiar también egresos no

permanentes. Esta regla tiene el propósito de precautelar la

sostenibilidad de las finanzas públicas en general, representando para

74

los GAD un elemento imprescindible para la aprobación de sus

presupuestos y planes de inversión.

Los limites de endeudamiento para los GAD (Art. 125), determinados en

el Código, son también vinculantes para la aprobación de sus respectivos

presupuestos, y se establecen de la siguiente forma:

La relación porcentual calculada en cada año entre el saldo total

de su deuda pública y sus ingresos totales anuales, sin incluir el

endeudamiento, no deberá ser superior al doscientos por ciento y;

El monto total del servicio anual de la deuda, que incluirá la

respectiva amortización e intereses, no deberá superar el veinte y cinco

por ciento de los ingresos totales anuales si incluir endeudamiento.

Los GAD que no cumplan con los límites de endeudamiento señalados

deberán someterse a un plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal

aprobado por el ente rector de las finanzas públicas. Adicionalmente, se

establece la prohibición legal para conceder créditos a los GAD que no

cumplan con los límites de apalancamiento determinados por la ley.

2.4 ORDENANZAS MUNICIPALES SOBRE EL MANEJOTRIBUTARIO Y FISCAL EN LOS MUNICIPIOS DE MANABÍ.

Con el propósito de analizar la legislación producida por los Gobiernos

Municipales de la provincia de Manabí en materia fiscal, se realizó una

revisiónde 10 ordenanzas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados

75

de los cantones de Portoviejo, Manta, Chone, Montecristi, Olmedo y

Jama; así como de la política fiscal implementada por cada una de ellas.

Es importante señalar que estas ordenanzas datan del año 1981 hasta el

año 2011. Los documentos revisados se resumen a continuación:

Tabla N° 4Resumen de Ordenanzas Municipales Analizadas

NOMBRE DE LAORDENANZA

AÑO DEEXPEDICIÓN

CANTÓN POLÍTICAFISCAL

CODIFICACIÓN DE LAORDENANZA PARA LA

APLICACIÓN Y EL COBRODEL IMPUESTO A LOSVEHÍCULOS DENTRO

DEL CANTÓN PORTOVIEJO

29 DE JULIODE 2009

PORTOVIEJO Determinacióny recaudaciónde impuestos

ORDENANZA QUEREGLAMENTA LADETERMINACIÓN,ADMINISTRACIÓN,

CONTROL Y RECAUDACIÓNDEL IMPUESTO DE

PATENTES MUNICIPALES

22 DE ABRILDE 2011

MANTA Determinacióny recaudaciónde impuestos

ORDENANZA PARA ELCOBRO DE LA

CONTRIBUCION ESPECIALDE MEJORAS POR LAS

OBRAS DEPAVIMENTACION, QUE SE

EJECUTARAN CON CARGO ALA LINEA DE CREDITO

CONCEDIDA POR EL BANCODE DESARROLLO DEL

ECUADOR AL GOBIERNONACIONAL

19 DEMARZO DE

1987

PORTOVIEJO Establecimientode contribución

especial pormejoras

ORDENANZA QUE REGULALA DETERMINACIÓN,ADMINISTRACIÓN YRECAUDACIÓN DEL

IMPUESTO A LOS PREDIOSURBANOS PARA EL BIENIO

2006-2007

16 DEDICIEMBRE

DE 2005

JAMA Determinacióny recaudaciónde impuestos

ORDENANZA GENERAL DEMATADEROS /CAMALES

21 DEOCTUBREDE 1996

MONTECRISTI Establecimientoy recaudación

de tarifas

76

ORDENANZA QUEESTABLECE EL COBRO DETASAS PORSERVICIOS TECNICOS YADMINISTRATIVOS

11 DEMARZO DE

2011

OLMEDO Establecimientoy recaudación

de tasas

ORDENANZA PARA LAAPLICACIÓN Y EL COBRO

DEL IMPUESTO DEPATENTES MUNICIPALES

28 DEJUNIO DE

1985

PORTOVIEJO Determinacióny recaudaciónde impuestos

ORDENANZA SUSTITUTIVAQUE REGULA LA

ADMINISTRACION,CONTROL Y RECAUDACIONDE LA TASA POR SERVICIOS

TECNICOS YADMINISTRATIVOS DEL

CONCEJO MUNICIPAL DELCANTON CHONE

29 DEDICIEMBRE

DE 2009

CHONE Establecimientoy recaudación

de tasas

ORDENANZA SOBRE ELIMPUESTO A LASUTILIDADES EN LATRANSFERENCIA DEPREDIOS URBANOS YPLUSVALIA DE LOS MISMOS

23 DEDICIEMBRE

DE 2010

MANTA Determinacióny recaudaciónde impuestos

ORDENANZA PARA LAAPLICACIÓN Y COBRO DELIMPUESTO A LOS SOLARES

NO EDIFICADOS

7 DE ENERODE 1982

PORTOVIEJO Determinacióny recaudaciónde impuestos

Fuente: de los Gobiernos Autónomos Descentralizados de los cantones de Portoviejo, Manta,

Chone, Montecristi, Olmedo y Jama.

Elaboración: Propia

Luego de esta revisión realizadahe clasificadoa legislación seccional de

los Gobiernos Municipales en Manabí, para su análisis, de la siguiente

manera:

1. Ordenanzas para regular la determinación, administración yrecaudación de impuestos;

77

Las ordenanzas para la regulación, determinación, administración y

recaudación de impuestos68 han estado basadas, en las facultades

legales otorgadas a los Gobiernos Municipales por el Código Tributario

(Arts. 68, 87, 88) así como por la derogadaLey de Régimen Municipal. Se

constituyen en el principal mecanismo jurídico para establecer una

política fiscal municipal, la materia impositiva se cobra por concepto de

patente municipal, vehículos, utilidades y plusvalía en la transferencia de

bienes inmuebles entre otros, pero indudablemente el principal impuesto

que han determinado y regulado este tipo de ordenanzas es el impuesto

a los predios –sean urbanos o rurales-.

En lo que respecta a formalidad jurídica, este tipo de ordenanzas69

mantiene un contenido básicoen el que se define: a) el sujeto activo y

pasivo del impuesto, b) el método de valoración del impuesto, c) la

determinación del valor imponible, d) certificaciones administrativas, e)

sanciones, f) plazos de pago y políticas de exenciones y g) descuentos o

multas.

Este tipo de ordenanza70-para la determinación de impuestos en los

cantones manabitas-se ha constituido, en la principal normativa para

instrumentar la política fiscal municipal. Es importante destacar que dada

las limitaciones técnicas y jurídicas de las municipalidades manabitas, la

68 Ordenanzas de determinación y recaudación de impuestos de los cantones Portoviejo, Manta, Chone,Montecristi, Olmedo y Jama., Ver Tabla N° 469 Ordenanzas de determinación y recaudación de impuestos de los cantones Portoviejo, Manta, Chone,Montecristi, Olmedo y Jama., Ver Tabla N° 4

70 Ordenanzas de determinación y recaudación de impuestos de los cantones Portoviejo, Manta, Chone,Montecristi, Olmedo y Jama., Ver Tabla N° 4

78

mayoría de estas ordenanzas han sido elaboradas con la colaboración

técnica de la Asociación de Municipalidades del Ecuador, por esta razón

se puede notar una estructura y redacción similar en este tipo de

ordenanzas.

2. Ordenanzas para establecer y reglamentar las tasas, tarifas ycontribuciones especiales por mejoras.

Con la apertura del crédito público subnacional, impulsada con más

fuerza a partir de la otrora Ley de Régimen Municipal, los organismos

internacionales de crédito y el Banco de Desarrollo mejor conocido como

Banco del Estado, promueven la expedición de instrumentos jurídicos

que garanticen a las municipalidades el retorno de la inversión en

infraestructura pública. La Ley de Modernización, al flexibilizar los

modelos de gestión para la prestación de servicios públicos, también

promueve la expedición de ordenanzas para la fijación de tarifas

asociadas a la prestación de un servicio público.

En el caso de Manabí, con excepción de los municipios de mayor

tamaño, no se ha producido abundante normativa para el cobro de

tarifas, ya que muchos municipios recibieron la ayuda subsidiaria de

Organismos de Desarrollo Regional ya extintos como la CRM, JRH o

CEDEM para la prestación de los servicios de provisión de agua potable

e incluso alcantarillado en algunos casos.

En lo que respecta a contribuciones especiales por mejoras, por el

contrario todas las municipalidades han tenido experiencia debido a que

79

la expedición de dicha ordenanza se convirtió en un requisito previo para

la obtención de créditos por parte de las entidades financieras.

La contenido mínimo que tradicionalmente ha mantenido una ordenanza

de contribución especial por mejoras contempla al menos: a) la definición

del hecho generador de la contribución especial, b) la determinación de

la contribución que en la mayoría de casos es presuntiva, c) la definición

del sujeto pasivo, d) la base de la contribución, e) la determinación del

costo, f) las formas de pago, g) las políticas de exenciones, descuentos,

multas o intereses por mora.

CAPITULO III

80

3. ANÁLISIS FISCAL DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES DE LAPROVINCIA DE MANABÍ71.

3.1 DEFINICIONES TÉCNICAS

3.1.1 INGRESOS

Puede considerarse como ingreso al aumento neto del patrimonio

producto de una transacción. De acuerdo al clasificador presupuestario

de Ingresos del Sector Público, también se incorporan hechos

económicos que producen disminución de activos como las ventas de

activos no financieros o incrementos en el pasivo ocasionados por

colocación o recepción de desembolsos por financiamiento público.

En el sector público, el gasto se registra en base devengado, es decir

cuando ocurren las actividades, transacciones u otros eventos que

generan el derecho a recibir los impuestos u otros tipos de ingresos. Las

entradas en efectivo por el cobro de derechos constituyen las

recaudaciones por ingresos.

Los ingresos de los GAD pueden ser de naturaleza corriente o de capital,

y provenir de varias fuentes como la autogestión de los GAD, los aportes

fiscales, preasiganaciones establecidas por Ley y donaciones.

Los ingresos corrientesprovienen de tasas, impuestos y contribuciones

especiales por mejoras, ventas de bienes y servicios, rentas del

71 Debido a la formación del autor este capítulo contendrá un análisis económico y financiera, más quejurídico, el propósito, sin embargo, será demostrar de manera empírica la viabilidad fiscal de asumirnuevas competencias constitucionales, por parte de los GADs Municipales objetos del presente estudio.

81

patrimonio o transferencias corrientes. Los ingresos tributarios o

impuestos son los ingresos que el Gobierno obtiene de conformidad con

las normas legales vigentes, que le dan la potestad de cobrar a los

contribuyentes obligados a pagar, sin que exista una contraprestación

directa, divisible y cuantificable en forma de bienes y servicios. El

COOTAD en su artículo 491 define las clases de impuestos municipales

a los siguientes: impuesto sobre la propiedad urbana, impuesto sobre la

propiedad rural, impuesto a las alcabalas, impuesto sobre los vehículos,

impuesto de matrículas y patentes, impuesto a espectáculos públicos,

impuesto a las utilidades en la transferencia de predios, impuesto al

juego e impuesto al 1.5 por mil sobre activos totales.

Los ingresos no tributarios por otra parte son los recursos obtenidos a

cambio de la contraprestación de un producto o un servicio específico,

están conformados por las tasas y contribuciones especiales por

mejoras, ventas de bienes y servicios, rentas del patrimonio, multas y

otros ingresos no tributarios. Las tasas y contribuciones son aquellos

gravámenes fijados por los GAD por los servicios proporcionados a los

ciudadanos, las principales tasas y contribuciones de los Gobiernos

Municipales en nuestro país son: por construcción de vías, por

repavimentación de calles, construcción de aceras y cercas, agua

potable y saneamiento, entre otras. De acuerdo a la COOTAD en su Art.

569 las contribuciones especiales por mejoras tienen por objeto el

beneficio real o presuntivo proporcionado por a las propiedades

inmuebles urbanas por construcción de cualquier obra pública.

82

Por otra parte los ingresos corrientes también se componen de las

transferencias corrientes que comprenden los fondos recibidos sin

contraprestación por parte del Gobierno Central, asignados de

conformidad con lo establecido en el Art. 192 del COOTAD, y que

corresponden al 21% de los ingresos corrientes del Presupuesto General

del Estado.

Finalmente, los ingresos de capital proceden principalmente de la venta

de bienes de larga duración, venta de intangibles, de la recuperación de

inversiones y de la recepción de fondos como transferencias y

donaciones sin contraprestación, destinados a la inversión bruta de

capital. En nuestro país las transferencias de capital que reciben los

gobiernos autónomos municipales provienen del gobierno central, fondos

especiales y otros organismos. El monto a recibir de parte del gobierno

central se encuentra establecida en el Art. 192 del COOTAD y

corresponde al 10% de los ingresos de capital del Presupuesto General

del Estado.

3.1.2 GASTOS

Cuando hablamos de gastos nos referimos a la disminución del

patrimonio neto como producto de una transacción. Los gobiernos han

venido desempeñando dos funciones económicas generales: asumir la

responsabilidad de proveer ciertos bienes y servicios a la comunidad

para mejorar el nivel de vida de la población y redistribuir el ingreso

nacional. Tradicionalmente, es mediante transacciones de gasto que se

concretan estas dos funciones económicas.

83

3.1.3 FINANCIAMIENTO

“Las transacciones relativas al financiamiento tienen por objeto describir

ya sea la fuente de fondos obtenidos para financiar un déficit o

alternativamente, la utilización de fondos disponibles producto de un

superávit, con el propósito de medir el efecto que en la economía tienen

las operaciones financieras realizadas por este nivel de gobierno”72

Conceptualmente representa la variación de las obligaciones pagaderas

en el futuro y las tenencias de liquidez para cubrir la diferencia entre sus

gastos o usos y entradas o fuentes por concepto de ingresos,

transferencias, desembolsos o prestamos.

3.2 COMPOSICIÓN DE LOS INGRESOS73

La composición de ingresos totales en el periodo 2004-2008 demuestra

que la autonomía financiera municipal en la Provincia de Manabí,

entendida como el peso relativo de los ingresos propios con respecto a

los ingresos totales, es del 9% en promedio (Ver gráfico N° 5).Esta

situación da cuenta de la alta dependencia estos municipios de las

72Perez, R. (2010). ESTADÍSTICAS DE LOS GOBIERNOS SECCIONALES Y PROVINCIALES EN EL ECUADOR, 200 -2008.Quito: Banco Central del Ecuador, Dirección General de Estudios. Pag. 18

73 Información extraída de: Ministerio de Finanzas del Ecuador. (diciembre de 2008).http://www.finanzas.gob.ec/Sissec/. Recuperado el 18 de septiembre de 2011, dehttp://www.finanzas.gob.ec/Sissec/faces/sissec/informacionseccional/InformacionAnual.jspx

84

transferencias del Gobierno Central, tomando en cuenta que el promedio

nacional se sitúa en el 31%.

La alta dependencia financiera del Gobierno Central se acentúa en la

medida que el área de influencia del Gobierno Municipal es más rural, se

destaca el caso del Gobierno Municipal del Cantón Flavio Alfaro cuyos

ingresos propios en promedio apenas representan el 2% de sus ingresos

totales, esta situación se replica en todos los municipios con

características rurales, que son la mayoría en la provincia de Manabí. De

los 22 Gobiernos Municipales analizados, solo el Municipio de Manta

supera al promedio nacional de autonomía financiera, con el 35% de

ingresos propios en promedio (Ver gráfico N° 5).

Gráfico N° 5

Fuente: Ministerio de Finanzas – SISEC74 / Elaboración: Propia

74Información extraída de: Ministerio de Finanzas del Ecuador. (diciembre de 2008).http://www.finanzas.gob.ec/Sissec/. Recuperado el 18 de septiembre de 2011, dehttp://www.finanzas.gob.ec/Sissec/faces/sissec/informacionseccional/InformacionAnual.jspx

85

Si se analiza la evolución de los ingresos propios en este periodo se

puede notar un ligero decremento desde el año 2004 hasta el 2007,

iniciando un repunte a partir del año 2008 (Ver gráfico N° 6). Esta

tendencia puede ser interpretada de dos formas diferentes, por una parte

se evidencia un limitado esfuerzo fiscal de los Gobiernos Municipales

para incrementar la recaudación de impuestos, tasas y contribuciones

especiales por mejoras; por otra parte la evolución se puede explicar por

el incremento de las transferencias del Gobierno Central que hace que el

peso relativo de los ingresos propios sea menor.

Gráfico N° 6

Fuente: Ministerio de Finanzas – SISEC75

Elaboración: Propia

75Información extraída de: Ministerio de Finanzas del Ecuador. (diciembre de 2008).http://www.finanzas.gob.ec/Sissec/. Recuperado el 18 de septiembre de 2011, dehttp://www.finanzas.gob.ec/Sissec/faces/sissec/informacionseccional/InformacionAnual.jspx

86

Los ingresos propios municipales en la provincia de Manabí crecieron en

promedio 45% cada año, destacándose 2 años de crecimiento, el año

2006 y el año 2008 (Ver gráfico siguiente).

Gráfico N° 7

Fuente: Ministerio de Finanzas – SISEC76

Elaboración: Propia

En lo que respecta a la composición de ingresos propios, los ingresos no

tributarios representan en promedio el 59% del total de los ingresos

propios, frente a los tributarios representan en promedio el 41% del total

de ingresos propios.

76Información extraída de: Ministerio de Finanzas del Ecuador. (diciembre de 2008).http://www.finanzas.gob.ec/Sissec/. Recuperado el 18 de septiembre de 2011, dehttp://www.finanzas.gob.ec/Sissec/faces/sissec/informacionseccional/InformacionAnual.jspx

87

Las cifran muestras que esta relación se sostiene a lo largo del periodo

analizado, evidenciando nuevamente el escaso esfuerzo fiscal de las

autoridades locales para aumentar la recaudación de impuestos

municipales, probablemente por el alto costo político que estos

representan en relación con los ingresos no tributarios cuyo costo político

es menor.

Gráfico N° 8

Fuente: Ministerio de Finanzas – SISEC77

Elaboración: Propia

3.3 COMPOSICIÓN DE LOS GASTOS

Existe un consenso entre varios analistas78 de las finanzas públicas sub

nacionales del Ecuador, en que la derogada Ley del 15%, funcionó como

77Información extraída de: Ministerio de Finanzas del Ecuador. (diciembre de 2008).http://www.finanzas.gob.ec/Sissec/. Recuperado el 18 de septiembre de 2011, dehttp://www.finanzas.gob.ec/Sissec/faces/sissec/informacionseccional/InformacionAnual.jspx

88

un instrumento de persuasión para destinar mayores recursos a la

inversión local en los gobiernos municipales de todo el país, este

principio se replica en el COOTAD, mediante una serie de estímulos a la

inversión pública local. En el caso de la Provincia de Manabí el

comportamiento nacional de priorizar la inversión se mantiene, de

manera que se puede observar una clara tendencia de moderado

crecimiento de la inversión pública, así como la estabilización del gasto

corriente, como se muestra a continuación:

Gráfico N° 9

Fuente: Ministerio de Finanzas – SISEC79 / Elaboración: Propia

78Ramiro Pérez y Anabel Salazar, son autores citados en la presente investigación, el primero realizó trabajos deconsultoría sobre estadísticas Sub nacionales para el Banco Central del Ecuador y la segunda profesional esconsultora autora del estudio Finanzas Sub nacionales publicado por el Banco del Estado.

79Información extraída de: Ministerio de Finanzas del Ecuador. (diciembre de 2008).http://www.finanzas.gob.ec/Sissec/. Recuperado el 18 de septiembre de 2011, dehttp://www.finanzas.gob.ec/Sissec/faces/sissec/informacionseccional/InformacionAnual.jspx

89

Gráfico N° 10

Fuente: Ministerio de Finanzas – SISEC

Elaboración: Propia

Por otra parte es importante hacer notar el hecho de que, aunque la

tendencia general demuestra un interés por incrementar la inversión

pública local en la provincia de Manabí, el promedio nacional de gastos

corrientes con respecto al total es del 22%, mientras que para el caso de

los gobiernos municipales manabitas, los ingresos corrientes en

promedio representan el 28% de los ingresos totales. Esto da cuenta de

un rezago en términos de eficiencia administrativa con respecto al resto

del país.

Adicionalmente, se puede notar que existen gobiernos municipales cuyo

nivel de gastos corrientes se encuentra muy por encima del promedio

provincial y Manabí. Se puede citar el caso del Gobierno Municipal de

Jipijapa cuyo gasto corriente representa en promedio el 68% del gasto

90

total, o el caso del Municipio de Chone cuyos gastos corrientes han

representado en promedio el 39% del gasto total. Es importante hacer

notar que en todos los casos existe una tendencia a disminuir o

estabilizar la relación de los gastos corrientes con respecto al total.

Gráfico N° 11

Fuente: Ministerio de Finanzas – SISEC80

Elaboración: Propia

Al analizar la composición del gasto corriente el rubro más importante

dentro del mismo lo conforman las remuneraciones con el 70% de

participación del gasto corriente, valor que se encuentra por encima del

promedio nacional que es del 55%(Salazar, 2009). El siguiente rubro de

importancia lo constituyen los servicios de consumo corriente que

80Información extraída de: Ministerio de Finanzas del Ecuador. (diciembre de 2008).http://www.finanzas.gob.ec/Sissec/. Recuperado el 18 de septiembre de 2011, dehttp://www.finanzas.gob.ec/Sissec/faces/sissec/informacionseccional/InformacionAnual.jspx

91

representan en promedio el 11%, al igual que los suministros y

materiales que también representan en promedio el 11% de los gastos

corrientes. Los demás rubros representan porcentajes inferiores al 5%.

Gráfico N° 12

Fuente: Ministerio de Finanzas – SISEC81

Elaboración: Propia

81Información extraída de: Ministerio de Finanzas del Ecuador. (diciembre de 2008).http://www.finanzas.gob.ec/Sissec/. Recuperado el 18 de septiembre de 2011, dehttp://www.finanzas.gob.ec/Sissec/faces/sissec/informacionseccional/InformacionAnual.jspx

92

Gráfico N° 13

Fuente: Ministerio de Finanzas – SISEC82

Elaboración: Propia

La composición de gastos de inversión y capital muestra que apenas el

4% representa bienes de larga duración, y menos del 1% representa las

transferencias y donaciones de capital. El rubro más importante

corresponde a inversión en obras públicas que alcanza el 96%. Es

importante aclarar que este último rubro también incluye personal y

gastos administrativos siempre y cuando estén relacionados con la

ejecución de proyectos de inversión y construcción de obras públicas.

82Información extraída de: Ministerio de Finanzas del Ecuador. (diciembre de 2008).http://www.finanzas.gob.ec/Sissec/. Recuperado el 18 de septiembre de 2011, dehttp://www.finanzas.gob.ec/Sissec/faces/sissec/informacionseccional/InformacionAnual.jspx

93

3.4 ENDEUDAMIENTO

Para llevar a cabo el análisis del endeudamiento de los Gobiernos

Municipales de la Provincia de Manabí se tomó como fuente la

información proporcionada por el sistema informático de evaluaciones

básicas municipales, a cargo del Banco del Estado, que posee

información actualizada a julio de 2009.

En lo que respecta al límite del servicio de la deuda, entendido como el

peso del servicio de la deuda y el pasivo circulante con respecto al

ingreso total sin considerar el financiamiento; se puede notar que

todos los Gobiernos Municipales mantienen un porcentaje menor al 20%,

exceptuando el Gobierno Municipal de Paján que alcanza el 25%. En

todos los casos al encontrarse por debajo del 40% se cumple con el

estándar sugerido por expertos para este índice. De manera que los

Gobiernos Municipales de la provincia de Manabí se encuentran poco

apalancados financieramente, y no presentan dificultades para cubrir sus

acreencias financieras tanto lo que corresponde a capital como a

intereses.

94

Gráfico N° 14

Fuente: Evaluaciones Básicas Municipales del Banco del Estado83

Elaboración: Propia

Nota: Sin información de los cantones Bolívar y Tosagua

De acuerdo a lo establecido por el COOTAD en su Art. 125 del Libro de

Finanzas Públicas, La relación porcentual calculada en cada año entre

elsaldo total de su deuda pública y sus ingresos totalesanuales, sin incluir

endeudamiento, no deberá sersuperior al doscientos por ciento (200%),

como se pude observar en el Gráfico a continuación, todos los Gobiernos

Municipales de la provincia de Manabí se encuentran por muy por debajo

de este límite. Un caso atípico se presenta con el Gobierno Municipal de

83Banco del Estado. (20101). www.bancoestado.com. Recuperado el 18 de Septiembre de 2011, dehttp://consulta.bancoestado.com/At/RepCrossIndicadoresMR.aspx?nivel=3&peso=N

95

24 de Mayo, que presenta un índice de endeudamiento cercano al 100%,

en todos los demás casos los cabildos no superan el 50% de la relación

porcentual antes señalada.

Gráfico N° 15

Fuente: Evaluaciones Básicas Municipales del Banco del Estado84

Elaboración: Propia

Nota: Sin información de los cantones Bolívar y Tosagua

En general los Gobiernos Municipales de la provincia de Manabí se

encuentran poco apalancados financieramente y tienen extenso espacio

84Banco del Estado. (20101). www.bancoestado.com. Recuperado el 18 de Septiembre de 2011,de http://consulta.bancoestado.com/At/RepCrossIndicadoresMR.aspx?nivel=3&peso=N

96

para contraer nuevas deudas destinadas a ampliar la cobertura de

servicios públicos.

3.5 ANÁLISIS DE INDICADORES

Una vez revisadas las cifras financieras de los gobiernos municipales de

la provincia de Manabí, podemos realizar las siguientes observaciones:

Autosuficiencia Financiera:este indicador permite analizar el

porcentaje de los gastos corrientes y de producción que financia el

Municipio con ingresos propios. Un valor igual o superior al 100% del

indicador significa que la entidad puede cubrir su gasto corriente con sus

ingresos propios. En este indicador los Gobiernos Municipales de la

provincia de Manabí obtienen una baja calificación dado que solo los

Municipios de Manta y Portoviejo superan el 80% que es el porcentaje

recomendado para alcanzar autosuficiencia financiera, esta situación da

cuenta de la alta dependencia que tienen todos los Gobiernos

Municipales de las transferencias del Gobierno Central para el

financiamiento de sus gastos corrientes, que como analizamos

anteriormente están compuestos fundamentalmente por remuneraciones.

Por otra parte se reafirma el escaso esfuerzo fiscal de los Gobiernos

Municipales de la provincia de Manabí para recaudar impuestos y

recaudar ingresos propios en general.

Ahorro Corriente: este indicador da cuenta de la capacidad de la

entidad para cubrir los gastos corrientes y de producción conlos ingresos

corrientes, en concordancia con la regla fiscal establecida en el Art. 81

97

del COOTAD. Luego del análisis podemos notar que solo los municipios

de Portoviejo, Manta y El Carmen, logran dar cumplimiento a esta regla

fiscal, mientras que municipios como el de Chone, Jipijapa, Montecristi,

Junín y Sucre, no alcanzan ni el 40% del valor requerido. Estos

resultados reafirman la necesidad inminente de realizar reformas fiscales

municipales encaminadas e incrementar la recaudación de ingresos

propios. Analizando las cifras consolidadas tenemos como resultado el

incumplimiento de la regla fiscal, como se muestra en el gráfico a

continuación, sin señalas de empezar a revertir esta tendencia:

Gráfico N° 16

Fuente: Ministerio de Finanzas – SISEC85

Elaboración: Propia

85Información extraída de: Ministerio de Finanzas del Ecuador. (diciembre de 2008).http://www.finanzas.gob.ec/Sissec/. Recuperado el 18 de septiembre de 2011, dehttp://www.finanzas.gob.ec/Sissec/faces/sissec/informacionseccional/InformacionAnual.jspx

98

Indicadores de endeudamiento: Cómo se mostró en la revisión de

la información concerniente al endeudamiento anteriormente revisada,

los Gobiernos Municipales de la Provincia de Manabí muestran un

apalancamiento financiero muy bajo y tienen mucha capacidad para

incrementar su nivel de endeudamiento, esta capacidad debe utilizarse

de manera responsable para lograr que a través de inversiones rentables

se consiga por un lado aumentar la cobertura de servicios públicos y por

otro lado incrementar los ingresos propios, que como ya analizamos

antes son uno de los factores débiles de las finanzas municipales en la

provincia de Manabí.

99

CAPITULO IV

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

4.1 RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN

Los resultados de la presente investigación se muestran desde dos

aristas diferentes:

Desde el punto de vista legal y constitucional que norman el

proceso de descentralización y describen las competencias

exclusivas de los Gobiernos Autónomos Municipales.

Por otra partese presenta un estado de situación actual de las

finanzas públicas localescon el propósito de conocer la capacidad

de los Gobiernos Municipales de hacer frente a estas nuevas

obligaciones constitucionales.

4.2 CONCLUSIONES

Con la expedición de la nueva Constitución en 2008, y del

COOTAD en 2010, se establece la responsabilidad de los

Gobiernos Autónomos Municipales de asumir nuevas

competencias exclusivas y se crea una nueva entidad, el Consejo

Nacional de Competencias, a cargo de llevar adelante el proceso

de descentralización de estas nuevas competencias, así como de

expedir resoluciones y realizar definiciones en caso de conflictos

100

en sede administrativa. La responsabilidad final del cumplimiento

de la norma constitucional de asumir nuevas competencias

exclusivas, es de los GADs Municipales que deben llevar a cabo

un proceso técnico político que les permita contar con la

capacidad suficiente.

Los Gobiernos Municipales de la Provincia de Manabí, en lo que

respecta a situación fiscal, presentan como mayor debilidad la alta

dependencia financiera de las transferencias del gobierno central

y su escaza capacidad de generar ingresos propios, debido a un

limitado esfuerzo fiscal, esta situación puede constituirse en un

limitante para ejercer de manera efectiva nuevas competencias

por ejemplo la de planeación, regulación y control del tránsito,

cuyo financiamiento depende de la recaudación de tasas por

matriculación vehicular y emisión de licencias.

Los Gobiernos Municipales en lo que respecta a su situación fiscal

tienen una fortaleza, que es su bajo apalancamiento financiero, lo

que les permite plantear proyectos de inversión a financiarse con

deuda encaminados a ampliar la cobertura de los servicios

básicos y mejorar las condiciones de vida de su población. Por

otra parte la inversión en proyectos rentables tanto social como

financieramente puede permitir a los Gobiernos Municipales

incrementar la generación de ingresos propios y asumir con más

efectividad las nuevas competencias exclusivas constitucionales.

Si se toma como referencia la situación fiscal del 2004 al 2009, no

es viable que los Gobiernos Autónomos Municipales de la

Provincia de Manabí asuman nuevas competencias, sin embargo

debido a que la norma constitucional y legal establece la

101

transferencias de recursos financieros correspondientes a las

nuevas competencias, es necesario un cálculo técnico que permita

definir el valor a transferir acompañado de un fortalecimiento

institucional para que los GADs municipales se encuentren en

capacidad de ejercer efectivamente las nuevas competencias.

Las normas jurídicas actuales son suficientes para arrancar un

proceso sostenido de descentralización fiscal, no obstante aún no

se encuentran definidos los límites de acción en ciertas

competencias concurrentes, en sectores como la vivienda o la

infraestructura en salud y educación.

Mientras se espera el proceso constitucional para la creación de

las regiones, el gobierno central se encuentra ejerciendo todas las

facultades de las competencias exclusivas constitucionales

asignadas al nivel de gobierno regional, sin embargo esta

situación contradice el principio de subsidiariedad, establecido en

el Art. 269 de la Constitución numeral 3 y en el Art. 3 del COOTAD

numeral 3.

4.3 RECOMENDACIONES

Se recomienda a los GADs Municipales de la provincia de Manabí,

revisar la normativa constitucional y legal, las resoluciones

emitidas por el Consejo Nacional de Competencias así como de

su Plan Nacional de Descentralización previo a la formulación de

los presupuestos municipales anuales, con el propósito de

102

estimar, en la medida de lo posible, los ingresos y gastos

relacionados con el ejercicio de las nuevas competencias.

Es necesario que cada GAD Municipal establezca un plan de

incremento progresivo de los ingresos propios, tanto tributarios

como no tributarios, para el efecto será necesario invertir en una

actualización del catastro de propiedades urbanas y rurales, así

como en el mejoramiento del sistema de recaudación de

impuestos y tasas mediante herramientas jurídicas y tecnológicas

innovadoras.

Con el propósito de aprovechar la alta capacidad de

endeudamiento que actualmente tienen los GADs Municipales de

la provincia de Manabí, se recomienda que los ejecutivos

municipales formulen proyectos de inversión rentables tanto social

como financieramente, susceptibles de financiamiento interno y

externo, que permitan tanto ampliar la cobertura de servicios

públicos relacionados con las nuevas competencias, cuanto

incrementar los ingresos propios a través del cobro de tarifas por

nuevos servicios prestados y tasas de contribuciones especiales

por mejoras.

Ante la baja capacidad de generar ingresos propios es necesario

que los Gobiernos Autónomos Municipales a través de su gremio

nacional (AME) establezcan el costo real de la prestación de las

nuevas competencias, con el propósito de contribuir a los informes

técnicos vinculantes de la Comisión Técnica de Costeo del

Consejo Nacional de Competencias, que es el ente responsable

103

de determinar el valor a transferir a los GADs Municipales por

cada nueva competencia.

Es necesario que el Consejo Nacional de Competencias expida

una regulación que permita definir los límites de acción de cada

nivel de gobierno en competencias concurrentes, en sectores

como la vivienda o la infraestructura en salud y educación.

Es recomendable expedir una reglamentación que establezca con

claridad el nivel de gobierno responsable, de manera transitoria,

de ejercer las competencias de los Gobiernos Autónomos

Descentralizados Regionales, mientas se espera su proceso de

conformación.

104

BIBLIOGRAFÍA

Real Académia de la Lengua Española. (2011). Diccionario, Vigésima Segunda Edición. Madrid.

Artola, M. (1978). Textos fundamentales para la historia. Madrid: Alianza, 1978, pp. 520521.Madrid: Alianza.

Asamblea Nacional. (2010). Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías yDescentralización. Quito: Registro Oficial, República del Ecuador.

Asamblea Nacional. (2010). Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas. Quito,Ecuador: Registro Oficial República del Ecuador.

Banco del Estado. (2009). Metodología de Evaluaciones Básicas Municipales. Quito, Ecuador:Banco del Estado.

Banco del Estado. (20101). www.bancoestado.com. Recuperado el 18 de Septiembre de 2011,de http://consulta.bancoestado.com/At/RepCrossIndicadoresMR.aspx?nivel=3&peso=N

Brewer-Carías, A. R. (2004). El "Estado federal descentralizado", Artículo Académico. El "Estadofederal descentralizado", Artículo Académico .

CEPAL. (1993). DESCENTRALIZACION FISCAL: EL CASO DE CHILE. Santiago de Chile: CEPAL.

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. (2007). La Descentralización y la Democracia Local en elMundo, Primer Informe Global. Barcelona: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos.

Congreso de Colombia. (2001). LEY 715 DE 2001. Bogotá, Colombia: Registro Oficinal.

Contreras, J. (31 de Agosto de 2011). Edad Media - Administración en la Edad Media.Recuperado el 31 de Agosto de 2011, de http://www.joseacontreras.net/admon/page04.htm

Corredor, L. A. (2004). eumed.net. Recuperado el 13 de septiembre de 2011, de eumed.net:http://www.eumed.net/libros/2009c/596/DESCENTRALIZACION%20EN%20COLOMBIA.htm

Inwent Ecuador. (2010). EL RÉGIMEN DE COMPETENCIAS EN EL ECUADOR: ENFOQUE ESPECIALEN LOS GOBIERNOS LOCALES. Quito, Ecuador: Inwent Ecuador.

105

Klauer, A. (2000). Descentralización Sí o Sí. Lima: Nueva Historia.

Lex Jurídica. (20 de 08 de 2011). Diccionario Jurídico Lex Jurídica. Recuperado el 20 de 08 de2011, de http://www.lexjuridica.com/diccionario.php

Ministerio de Finanzas del Ecuador. (18 de septiembre de 2008).http://www.finanzas.gob.ec/Sissec/. Recuperado el 18 de septiembre de 2011, dehttp://www.finanzas.gob.ec/Sissec/faces/sissec/informacionseccional/InformacionAnual.jspx

Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia. (2006). Competencias y recursos de lasentidades terriotoriales. Bogotá: Dirección de Apoyo Fiscal.

Morey, A. (2005). LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y LA DECISIÓN ORGANIZATIVA.Programa de Ciencia de la Administración Universidad Cardenal Herrera-CEU , 73.

Pacheco, J. J. (2006). Ensayo: La descentralización en Perú. Ensayo: La descentralización en Perú.

Perez, R. (2010). ESTADÍSTICAS DE LOS GOBIERNOS SECCIONALES Y PROVINCIALES EN ELECUADOR, 200 -2008. Quito: Banco Central del Ecuador, Dirección General de Estudios.

Salazar, A. (2009). LAS FINANZAS SUBNACIONALES EN EL ECUADOR 1993 - 2008. Quito: Bancodel Estado.

Secretaría de Gobernación - México. (2006). Consideraciones Básicas de la Descentralización enMéxico. México: D.G. Eduardo López Muñoz.

SENPLADES. (2009). Manual básico de reforma democrática del Estado. Quito - Ecuador:SENPLADES .

Smith, A. (1776). La Riqueza de las Naciones.

106

ANEXOS