UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE - UFF

Gisele de Abreu Freire

UMA ANÁLISE PANORÂMICA DA NACIONALIDADE DE

NAVIOS E O CASO BRASILEIRO

NITERÓI

2016

UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE - UFF

Gisele de Abreu Freire

UMA ANÁLISE PANORÂMICA DA NACIONALIDADE DE

NAVIOS E O CASO BRASILEIRO

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à

Banca Examinadora da Universidade Federal

Fluminense como requisito parcial para a obtenção

do grau de Bacharel em Direito.

Orientador: Guilherme Scorzelli

NITERÓI

2016

Gisele de Abreu Freire

UMA ANÁLISE PANORÂMICA DA NACIONALIDADE DE

NAVIOS E O CASO BRASILEIRO

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à

Banca Examinadora da Universidade Federal

Fluminense como requisito parcial para a obtenção

do grau de Bacharel em Direito.

Aprovada em _________________

BANCA EXAMINADORA

______________________________________________________

Prof. Guilherme Scorzelli (Orientador)

UFF- Universidade federal Fluminense

_______________________________________________________

Prof. Índio do Brasil Cardoso

UFF- Universidade federal Fluminense

________________________________________________________

Prof. Cláudio Brandão de Oliveira

UFF- Universidade federal Fluminense

4

UMA ANÁLISE PANORÂMICA DA NACIONALIDADE DE NAVIOS E O CASO

BRASILEIRO

A PANORAMIC ANALYSIS OF NACIONALITY OF SHIPS AND THE BRAZILIAN

CASE

Gisele de Abreu Freire1

Resumo: O presente artigo pretende elaborar uma análise “panorâmica” sob o contexto histórico e econômico de

noções de nacionalidade do navio, sob uma perspectiva traçada sob a identificação da assimilação dos

fenômenos pelo Brasil e sua legislação nacional. Ainda, almeja contribuir para a ampliação da discussão acerca

da aplicabilidade do Registro Especial Brasileiro como um dos meios utilizados para reduzir a dependência da

marinha marítima nacional face ao fenômeno expansivo das bandeiras de conveniência.

Palavras-chave: Direito Marítimo, Bandeira de Conveniência, Segundo Registro, Registro Especial Brasileiro.

Abstract: This paper aims to develop a “panoramic” analysis of the historical and economic context over the

concept of ship’s nationality under a perspective based in assimilation of this phenomena by Brazil and its

national legislation. Also the author wished to contribute to the expansions of the discussion in terms of the

applicability of the Registro Especial Brasileiro as one of the means for reducing the dependence of Brazilian’s

national fleet for the growing phenomenon of flags of convenience.

Key words: Maritime Law, Flags of Convenience, Second Register, Registro Especial Brasileiro.

Sumário: Introdução; 1. Do navio e sua nacionalidade; 1.1 Definição de navio; 1.2 Da nacionalidade do navio;

1.2.1 Do registro da nacionalidade do navio, 2. Das bandeiras de conveniência (BDC); 2.1 Da definição e

histórico das BDC; 2.2 Das consequências da adoção de BDC; 3. Das alternativas às bandeiras de conveniência; 3.1 Medidas evolutivas do uso de BDC; 3.2 Da criação dos segundos registros; 4. Do Registro Especial

Brasileiro (REB); 4.1 Da criação e utilização do REB; 4.2 Do grau de efetividade do uso do REB em face das

bandeiras de conveniência; Conclusão.

INTRODUÇÃO

Hoje é facilmente reconhecido que mais 95% do comércio internacional se realiza

pelo modal do transporte marítimo. Sendo o Brasil um país de extensa faixa litorânea e

possuidor de muitos rios e lagos navegáveis, é, portanto, forte dependente dessa modalidade

de transporte. Somado a este fato, específico ao caso brasileiro, tem-se a importância das

atividades do setor petrolífero offshore, como no caso do pré-sal2.

1 Graduanda do Curso de Direito da Universidade Federal Fluminense – UFF, Niterói, Rio de Janeiro. Brasil.

2 O pré-sal é composto por uma área com reserva de petróleo e/ou gás natural localizada ao mar, e que fica

abaixo de uma profunda camada de sal.

5

O Brasil possui tradição marítima, inaugurada com a chegada das primeiras caravelas

portuguesas em nossa costa. Como desenvolveu Côrtes (2009, apud Castro Junior, 2011), “a

história marítima e naval brasileira conhece uma longa tradição, nascida do encontro de caravelas

portuguesas com navios negreiros em um litoral de dimensões continentais, mas já povoado por

outras culturas e gentes, fez-se pela travessia do mar”.

Tal fato denota a constante cautela e dedicação que deve ser dedicada ao tratamento

adequado das questões regulatórias concernentes ao setor marítimo e naval brasileiro, pois seu

impacto na economia é bastante significante. No contexto contemporâneo, apesar da maior

restrição existente para a navegação de cabotagem3 que subsiste com maior participação

nacional, para rotas internacionais o Brasil transporta menos de 1% das cargas que gera

(CASTRO JUNIOR, 2011).

Todavia, além de tratar questões com maior enfoque no caso brasileiro, o presente

artigo pretende analisar panoramicamente as concepções sobre a nacionalidade de um navio,

uma vez que estas não permaneceram as mesmas, mas adaptaram-se conforme necessário

fosse para sua adequação às conjunturas atuais, incorporando a incipiência dos registros

nacionais no século XVIII e a posterior idealização do desenvolvimento de bandeiras que

trariam mais “conveniência” aos proprietários e armadores de diversas nacionalidades, as

quais receberam mais tarde a denominação de bandeiras de conveniência.

Em decorrência das relações globalmente dinâmicas que se acirram até os dias

presentes, características da atividade marítima contemporânea, a adoção de estratégias

empresariais de redução de custos e tentativas de flexibilização de politicas laborais e

regulatórias em geral levaram à expansão descomunal do uso de bandeiras de conveniência,

que é apontado como crise problemática do princípio do vínculo substancial do Estado de

pavilhão e do navio que arvora sua bandeira, bem como pode propiciar evasão de divisas,

sendo da intenção dos demais Estados reduzir a adoção deste tipo de bandeira.

Nesse viés, visando reparar certas distorções econômicas causadas em boa parte por

esse fenômeno expansivo e almejando a manutenção da hegemonia das forças tradicionais das

marinhas mercantes, alguns Estados, dentre demais alternativas defensivas, criaram os

segundos registros de embarcação. Pela análise do ponto de vista brasileiro, informa-se a

criação e desenvolvimento do Registro Especial Brasileiro (REB), bem como suas críticas e

tentativas de adaptação e compatibilização com o mercado atual.

3 A navegação de cabotagem é, consoante lei nº 9.432, de 8 de janeiro de 1997, “a realizada entre portos ou

pontos do território brasileiro, utilizando a via marítima ou esta e as vias navegáveis interiores”.

6

A atenção especial dispensada à maneira “tupiniquim” de assimilação da evolução

internacional do setor marítimo e das mudanças em termos de nacionalidade de navios é

ponto central no presente artigo, uma vez que, apesar da tradição marítima e da potência

nacional para tal atividade, academicamente essa análise encontra pouco espaço de discussão.

Dentro dos ramos do Direito Brasileiro, poucos holofotes estão direcionados sobre as

questões que envolvem o Direito Marítimo. A produção acadêmica nesse meio ainda é pouco

desenvolvida, nada obstante existam ótimos doutrinadores nacionais que trilham quase

isoladamente suas pesquisas e desenvolvimentos nessa área. Em especial, há pouco material

acadêmico voltado aos registros marítimos, sendo nesse caso ainda menos divulgado o

optativo REB.

Por tal perspectiva, o presente artigo visa ampliar a discussão sobre os registros

brasileiros relativos à nacionalidade do navio, por meio de metodologia essencialmente

composta por revisão bibliográfica e digital, usando como fontes a doutrina nacional e

estrangeira sobre o assunto, além de análises da legislação externa e interna, e mesmo eventos

de participação do autor a fim de esboçar um panorama analítico sob o âmbito histórico,

econômico e geográfico.

1. DO NAVIO E SUA NACIONALIDADE

Inicialmente, como apresentação e especificação do tema proposto, faz-se necessário

a definição de embarcação e navio, levando em consideração a carga significativa destes no

contexto da doutrina e legislação nacionais. Ademais, ponderam-se posteriormente os

traçados da questão que envolve a atribuição da nacionalidade de um navio.

1.1 Definição de navio

A dificuldade de uma conceituação precisa e objetiva é nutrida pelo caráter múltiplo

da interpretação do que seria uma embarcação ou um navio em determinado contexto

histórico e econômico. Todavia, dentro de um recorte temporal mais contemporâneo, pode-se

observar a tentativa de definição de navio em algumas convenções internacionais firmadas a

partir do início do século passado.4

4 Tais quais a Convenção de Bruxelas sobre Assistência e Salvamento no Mar adotada no ano de 1910, bem

como posteriormente pela Convenção sobre Prevenção de Poluição por Óleo no Mar (Oilpol) de 1954 e a

7

Em geral, admite-se que embarcação é um gênero (conceito mais amplo) e navio

seria englobado como uma de suas espécies (ANJOS, 1992). Um navio é abstratamente

concebido como uma embarcação de grandes proporções, ainda sem uma limitação mínima ao

seu tamanho ou tonelagem5. Ademais, é comum associar ao navio a sua finalidade

econômico-comercial.

No âmbito nacional, o Código Comercial Brasileiro de 18506 optou por silenciar-se

quanto a tal definição, uma vez que se encarrega de regulamentar sobre o assunto, mesmo não

lhe definindo anteriormente (GIBERTONI, 2014). Contudo, esse diploma utilizava-se dos

termos navio, embarcação e até mesmo barcos sem muita precisão terminológica,o que

acarretava, consoante Eliane M. Octaviano Martins (2008), confusões interpretativas que

levavam a crer serem os termos sinônimos entre si.

Na linha trazida pela legislação pátria não há uma separação clara entre embarcação

e navio. Pode-se identificar como razoável e ampla a definição de embarcação levantada no

bojo da Lei n° 9.537, de 11 de dezembro de 1997, que dispõe sobre a segurança do tráfego

aquaviário em águas sob jurisdição nacional (LESTA), dentre demais providências, em seu

artigo 2°, inciso V, atribuindo à embarcação o valor semântico de ser

“qualquer construção, inclusive as plataformas flutuantes e, quando

rebocadas, as fixas, sujeita a inscrição na autoridade marítima e suscetível

de se locomover na água, por meios próprios ou não, transportando pessoas

ou cargas.”

A definição da Lei n° 9.537 (LESTA) avança em duas ponderações interessantes: a)

inclui como embarcação explicitamente as plataformas, evitando discussões já superadas

sobre tal status; e b) reconhecem a amplitude da navegação aquaviária – abarcando tanto o

meio lacustre quanto o fluvial7-, não se restringindo à navegação marítima.

Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios (Marpol), adotada em 1973 e alterada pelo

Protocolo de 1978..

5 Quanto a esse assunto, há certa tendência doutrinária atual que defende o estabelecimento de uma limitação

mínima para que se defina uma embarcação como navio, segundo bem pontua Eliane M. Octaviano Martins

(2008). Nesse sentido, para fins ilustrativos de uma limitação como tal em um sistema jurídico diverso do

brasileiro, tem-se no Código Marítimo da Suécia, no qual se considera navio uma embarcação cujo casco possua

a totalidade de comprimento mínimo de doze metros e a largura máxima de pelo menos quatro metros

(POURMOTAMED, 2008).

6 Apesar da revogação de parte deste diploma legal pela Lei n° 10.406 de 2002, o atual Código Civil Brasileiro,

segue em vigor grande número de artigos que ainda regulamentam o Direito Marítimo brasileiro. Assim, apesar

da defasagem de seu conteúdo, pela falta de coerência com o panorama atual, permanece sendo uma das

principais fontes do Direito Marítimo no Brasil.

7 Essa abertura conceitual também foi acolhida na definição da Lei n° 8.374, de 30 de dezembro de 1991, que

dispões acerca do Seguro DPEM - Seguro Obrigatório de Danos Pessoais Causados por Embarcações e suas

Cargas, incluindo a navegação lacustre e fluvial, além da marítima. Ainda, a Lei do Óleo, Lei n° 9966 de 2000,

8

Acrescente-se que os conceitos de flutuabilidade e navegabilidade são elementos

intrínsecos à embarcação (MARTINS, 2008). Por tal, deduz que o “casco” – a embarcação em

construção- e o navio naufragado não podem ser, portanto, considerados embarcações8

(GIBERTONI, 2014).

Por fim, para uma construção conceitual voltada ao tratamento jurídico de uma

embarcação, ou navio, convém dispor brevemente sobre sua natureza jurídica. Conforme

regramento do Código Civil Brasileiro de 2002, são bens móveis aqueles suscetíveis de

movimento próprio ou não, sem que lhe alterem, por isso, o conteúdo ou destinação

econômico-social.

À interpretação literal do artigo 82 desse diploma legal atribui-se diretamente a

classificação de bem móvel às embarcações. Contudo, a depender da situação, cabe à

embarcação o tratamento direcionado a um bem imóvel9. Por isso, para boa parte da doutrina

(VIDARE, PIPIA, BRUNETTI apud GIBERTONI, 2014 e SAMPAIO DE LACERDA,

CHAVEAU apud MARTINS, 2008) a embarcação considerada como navio10

é um bem

móvel sui generis.

Em que pese a dificuldade de delimitação do conceito de navio e do gênero a que

pertence, embarcação, passa-se a seguir às discussões acerca da nacionalidade dos navios.

Nesse momento, pondera-se que o emprego da termologia navio sobressairá à utilização do

vocábulo embarcação, dado o caráter comercial do navio, que se adequa mais especificamente

ao tema abordado para os fins deste artigo.

1.2 Da nacionalidade do navio

Convém, a priori, estabelecer um paralelo entre o sujeito nacional de algum Estado e

o navio. No Direito Internacional Público, no que tange aos direitos humanos, a aquisição de

descreve a definição bastante ampla de navio como “embarcação de qualquer tipo que opere no ambiente

aquático, inclusive hidrófilos, veículos a colchão de ar, submersíveis e outros engenhos flutuantes” (art 2°, V).

8 Quanto à esse ponto, pode-se adiantar que a embarcação possui como elemento ainda ser res conexa, pelo que

se influi que o desmembramento de suas partes e acessórios faz cessar sua caracterização de embarcação, pois

configura-se como um “todo indivisível” (GILBERTONI, 2014 e MARTINS, 2008).

9 Há susceptibilidade à hipoteca naval, com fulcro nos arts. 477 e 478 do Código Comercial Brasileiro, bem

como há necessidade de inscrição de embarcação considerada navio na Capitania dos Portos, e também no

Tribunal Marítimo, a depender da tonelagem da embarcação.

10

A embarcação que não se enquadra no tipo mais restrito de navio – que aduz a uma ideia de maior porte- seria

ainda um bem móvel como qualquer outro (GIBERTONI, 2014).

9

uma nacionalidade11

ao cidadão é um ato individualizador12

deste ser e de vinculação à

autoridade de determinado Estado. No Direito Marítimo, a relação entre um navio e o Estado

no qual tem registrada a sua nacionalidade tem contornos bastante similares.

Preliminarmente, como premissa básica ao princípio da “liberdade do alto-mar”13

,

adota-se a concepção de que cada Estado possui soberania para regulamentar suas condições

sob as quais garantirá a possibilidade de aquisição de sua nacionalidade, a manutenção e a

perda desta.

Nesse sentido, compõe de certa forma a discricionariedade de um Estado para a

imposição de diferentes critérios que assegurem a permissão de um navio arvorar sua

bandeira.

Em consonância com as regras do Direito Marítimo Internacional, esboçadas em seus

diversos tratados14

como na Convenção de Genebra de 1958 e na Convenção das Nações

Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982, o Estado do pavilhão do navio é responsável, de

modo geral, pelo registro, organização da tripulação, construção e condições de

navegabilidade do navio, inquéritos internos15

em casos de acidentes ou fatos de navegação,

dentre outras medidas que corroborem com a fiscalização da manutenção de padrões

internacionais em meio à comunidade marítima.

11

Segundo Accioly (2012), os “nacionais são as pessoas submetidas à autoridade direta de Estado, que lhes

reconhece direitos e deveres e lhes deve proteção além das suas fronteiras. Nacionalidade é a qualidade

inerente a essas pessoas e que lhes dá a situação capaz de localizá-las e identificá-las na coletividade.”

12

Antes de comentar sobre a nacionalidade em si como um dos fatores individualizadores da embarcação, de

acordo com os ensinamentos da Ilustre doutrinadora Eliane M. Octaviano Martins (2008), deve-se atentar ao fato

de que “a individualidade do navio é manifestada pelo nome, pela classe e pela tonelagen1 e arqueação. A

identidade do navio é retratada por documentos de bordo, marcações e 11ú1neros de identificação. A

nacionalidade está atrelada ao registro.” 13

De acordo com esse princípio, calcado atualmente também nos arts. 87 a 89 da Convenção das Nações Unidas

Sobre o Direito do Mar, cuja conclusão deu-se em Montego Bay, Jamaica, em 10 de dezembro de 1982, é livre a

todas as nações a navegação em alto mar, ou águas internacionais.

14

Uma das fontes primordiais do Direito Internacional, o tratado, consoante doutrina de Accioly (2012), quanto

à sua terminologia, é definido “como acordo regido pelo direito internacional, qualquer que seja a sua

denominação”. Nesse sentido, tratado é um termo genérico que inclui em sua interpretação os seus tipos, como

convenções, protocolos, declarações, ajustes, etc.

15

No Brasil, os inquéritos correspondentes aos fatos e acidentes de navegação são feitos nas autoridades

marítimas competentes, sejam as Capitanias dos Portos ou órgão subordinado dessa, que depois encarregam o

produto do inquérito para que se abra o procedimento do Tribunal Marítimo. Posteriormente, são julgados os

acidentes e fatos da navegação no âmbito desse tribunal, que possui jurisdição para casos ocorridos na totalidade

do território nacional.

10

Há países, contudo, que possuem regras altamente flexíveis e critérios bastante

elásticos, pelos quais lhes são atribuídos o status internacional de bandeiras de conveniência

(BDC), que serão analisadas em momento oportuno.

Nesse diapasão, ainda, a discrepância entre os critérios adotados por diferentes

países para a permissão do registro da nacionalidade de seus navios é um assunto caro ao

presente artigo, uma vez que o fenômeno do aumento vertiginoso da adoção de bandeiras de

conveniência despertou a necessidade de tomada de atitudes defensivas dos países de maior

tradição marítima, bem como dos demais que desejavam preservar sua marinha mercante16

, a

fim de refrear a expansão do fenômeno.

Nessa perspectiva, infere-se que, a depender do Estado do pavilhão, a embarcação

estará sujeita a um sistema jurídico e regulatório diverso, que se suponham convenientes com

os traçados das normas internacionais marítimas. Como consequência, tem-se que navios que

possuam duas ou nenhuma bandeira provocam sérios conflitos na comunidade marítima

internacional (ANDERSON, 1996).

Em termos práticos, por fim, a disposição ao art. 91 da Convenção das Nações

Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982, quanto à nacionalidade dos navios foi no seguinte

sentido, in verbis:

“1. Todo estado deve estabelecer os requisitos necessários para a atribuição

da sua nacionalidade a navios, para o registro de navios no seu território e

para o direito de arvorar a sua bandeira. Os navios possuem a

nacionalidade do Estado cuja bandeira estejam autorizados a arvorar. Deve

existir um vínculo substancial entre o Estado e o navio.

2. Todo estado deve fornecer aos navios a que tenha concedido o direito de

arvorar a sua bandeira os documentos pertinentes.”

1.2.1 Do registro da nacionalidade do navio

A atividade registral da propriedade do navio, cuja consequência é a sua

nacionalidade, agrega certa “controlabilidade” da embarcação, configurando-se em uma

forma de garantir maior segurança jurídica na manutenção da ordem no âmbito marítimo

(WHITEMAN, 1968 apud ANDERSON, 1996).

O ato de soberania estatal de estabelecer os critérios próprios ao registro de

propriedade da embarcação (“primeiro registro” ou “registro nacional”), atribuindo-lhe a

16

A marinha mercante é nada mais que o ramo civil da Marinha.

11

nacionalidade concernente, é relevante aos navios que possuem finalidade comercial, como

indica o autor Nigel P. Ready, em seu livro Registro de Navios17

:

“deve-se tomar nota de que o sistema de registro de embarcações é

aplicável somente às que possuem finalidade comercial. Outras

embarcações que exerçam funções estatais, como parte da guarda costeira,

navios de guerra, ou navios de combate à poluição, são da propriedade dos

Estados, e não pertencente a proprietários do ramo privado, estando

sujeitos a um sistema diferente de registro.” (tradução livre, READY, 1991,

apud ANDERSON, 1996)

Contudo, como aludido anteriormente, a política soberana dos Estados nesse quesito

não admite contornos absolutos. Como argumento limitador dessa concepção infere-se a

expressão inclusa no art. 92 supracitado da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do

Mar, no qual expõe a necessidade de um vínculo substancial (genuine link) entre o Estado da

bandeira e o navio registrado.

O vínculo substancial é comprovado pelo forte elo entre o Estado e o navio sob

registro. No Brasil, os itens que caracterizam tal vínculo constam nos arts. 3°18

e 4° da Lei

9432/97, os quais são

(i) a necessidade do registro da propriedade da embarcação ser realizado em nome de

proprietário físico ou Empresa Brasileira de Navegação (EBN)19

,

(ii) sejam o comandante e o chefe de máquinas brasileiros, bem como

(iii) dois terços da tripulação também sejam nacionais do Brasil.

O navio que possui o devido registro de sua propriedade, e nacionalidade, por

conseguinte, deve arvorar a bandeira do Estado ao qual está sujeito, devendo acatar às suas

legislações concernentes ao desempenho de sua atividade comercial, bem como cumprir com

os requisitos e os tratados celebrados por tal Estado. Além disso, tem a seu favor, o direito a

proteção pelo Estado da bandeira, bem como ser integrante da frota marítima total atribuída a

esse país20

e demais vantagens inerentes. Dispõe o item 6 do art. 94 da Convenção das Nações

Unidas sobre o Direito do Mar, quando não respeitados os deveres do Estado de bandeira:

17

Tradução livre do título original de seu livro Ship Registration, publicado pela editora britânica Lloyd's of

London Press em 1991.

18

O inciso II deste artigo será discutido posteriormente na parte do Registro Especial Brasileiro.

19

Esta é uma empresa brasileira cujo objetivo da atividade comercial principal é voltado para a navegação de

qualquer tipo e autorizada pela agência reguladora competente, a Agência Nacional do Transporte Aquaviário

(ANTAQ) para tal.

20

Quanto a esse assunto, uma antiga observação, interessante também sob o ponto de vista histórico, trazida por

Robert Rienow (1937, apud ANDERSON, 1996) era de que os Estados Unidos, tal qual a Europa ocidental,

faziam uso da marinha mercante registrada sob sua jurisdição durante épocas de guerra ou conflito, integrando

tais embarcações às operações de cunho militar quando julgassem necessário.

12

“6. Todo Estado que tenha motivos sérios para acreditar que a jurisdição e

o controle apropriados sobre um navio não foram exercidos pode comunicar

os fatos ao Estado de bandeira. Ao receber tal comunicação, o Estado de

bandeira investigará o assunto e, se for o caso, deve tomar todas as medidas

necessárias para corrigir a situação.”

No caso brasileiro, baseado no dispositivo legal constante do art. 2° da Lei 7.652,

de 3 de fevereiro de 1988, o registro da propriedade de uma embarcação “tem por objeto

estabelecer a nacionalidade21

, validade, segurança e publicidade da propriedade de

embarcações.” Nesse sentido, acrescenta-se ainda que o registro é realizado de modo

administrativo, como em grande parte dos países, e o procedimento requer o cumprimento de

requisitos legais (GIBERTONI, 2014).

A inscrição da embarcação far-se-á perante a autoridade marítima brasileira, qual

seja, a Capitania dos Portos, Delegacias ou Agências da Marinha, e, no caso de possuir a

embarcação arqueação bruta (AB) superior a cem toneladas – ou, apesar de uma AB inferior,

esta embarcação for gravada de ônus -, deverá também realizar a sua inscrição perante o

Tribunal Marítimo.

Em breve recorte, situa-se que o Tribunal Marítimo22

, que já foi órgão vinculado ao

Ministério da Marinha, é atualmente um órgão auxiliar do Poder Judiciário, uma corte sui

generis e a mais importante no âmbito brasileiro da Justiça Marítima. Cabe apontar, ainda,

que o Tribunal Marítimo possui jurisdição em todo o território nacional, é integrante do

Executivo e é classificado como um tribunal administrativo.

Ainda quanto às situações práticas decorrentes da propriedade do navio, inclui-se que

o procedimento da transmissão da propriedade do navio, quando sujeitos a tal, nesse mesmo

tribunal, em sua repartição cartorária, e quando não, apenas perante a Capitania dos Portos ou

outro órgão subordinado. Nesse sentido, dispõe o art. 4° da Lei 7.652, de 3 de fevereiro de

1988. Além disso, há a exigência de registro da transferência de propriedade em cartório

marítimo, nas localidades em que houver algum estabelecido.

21 Como ilustrado pela doutrina de Eliane M. Octaviano Martins (2008), na prática “a nacionalidade decorre do

porto de registro do navio e é comprovada pelos papéis de bordo. O sinal exterior da nacionalidade é o

pavilhão, a bandeira, que deve ser ostentado na popa”.

22

A criação desse tribunal está atrelada ao incidente ocorrido com a embarcação BADEN, alemã, em plena Baía

de Guanabara, RJ, na década de 1930. O julgamento foi feito pelo Tribunal Marítimo da Alemanha e naquele

tempo não havia nenhuma justiça marítima brasileira, e o procedimento se deu por inquérito administrativo

apenas, mostrando a SUA deficiência. A partir disso, outorgaram-se decretos, como o Decreto 20.829/31 e o

Decreto 24.585/34, que dispunham sobre a criação Tribunais Marítimos no território nacional, o que por fim, não

tendo se concretizado, encerrou-se nas atividades empenhadas somente pelo único Tribunal Marítimo, localizado

no Rio de Janeiro, antiga capital do país.

13

Ademais, para a exegese do art. 92 da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito

do Mar:

(i) Em alto-mar os navios obedecem ainda à jurisdição de seus Estados do pavilhão,

bem como não lhes é permitida a troca de bandeira durante viagem para casos que não sejam

referentes à efetiva transferência de propriedade da embarcação.

Sendo assim, os atos que forem conduzidos a bordo de um navio em alto mar serão

tomados como se fossem perpetrados em território nacional do Estado do pavilhão. Quando

em costa, seria assunto de jurisdição do Estado costeiro (GIBERTONI, 2014). Em casos de

conflito de jurisdição, tem-se preferência dada à jurisdição da qual o navio arvora a bandeira,

quando não estipulado de modo contrário em contrato ou termo celebrado.

(ii) O navio que navegar hasteando duas ou mais bandeiras de Estados diversos não

pode reivindicar qualquer dessas nacionalidades para si e pode ser dado como navio sem

nacionalidade.

Relevadas as discussões concernentes ao tema, no que tangem à apreciação das

noções primordiais da nacionalidade de navios em termos gerais e específicos ao caso

brasileiro, segue-se à apreciação do desenvolvimento do fenômeno das bandeiras de

conveniência.

2. DAS BANDEIRAS DE CONVENIÊNCIA (BDC)

Enquanto desde o final do século XVIII estima-se que grande parte dos países de

tradição marítima já possuía alguma forma de registro nacional de embarcações (RIENOW,

1937 apud ANDERSON, 1996), o fenômeno do surgimento e desenvolvimento das bandeiras

de conveniência são posteriores e estão mais atreladas ao caráter global acirrado no setor

marítimo, sobretudo no último século.

2.1 Da definição e histórico das BDC

Por definição, os países que possuem o status internacional de serem bandeiras de

conveniência (BDC), de complacência, de favor, ou também comumente denominados como

registros abertos, são geralmente Estados subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, pouco

obstinados à garantia da segurança da navegação, da observância dos critérios internacionais

marítimos, dos direitos trabalhistas dos trabalhadores marítimos, bem como não possuem

14

condições financeiras e práticas para a fiscalização dos navios que se registram como seus

nacionais, ou não desejam fazê-lo (STEIN, 2011).

Dessa forma, alguns Estados permitem que embarcações estrangeiras, cujos

proprietários também estão despreocupados com a criação das obrigações standard mútuas

entre o Estado de pavilhão e o navio, registrem-se como nacionais, aproveitando de

“benefícios” que lhes são convenientes a ambos.

Um recorte de seis critérios foi feito no Rochdale Report23

e publicado no ano de

1970. Apesar do afastamento histórico e das mudanças advindas com a evolução que sofreu

tais tipos de bandeira, os critérios que distinguem as tradicionais bandeiras de conveniência

são identificados como os seguintes:

“[1] O país de registro permite o registro de propriedade e/ou controle de

sua marinha mercante por estrangeiros[;]

[2] O acesso ao registro é facilitado; geralmente o registro é realizado em

uma repartição consular fora do território nacional daquele país.

Igualmente importante, a transferência de registro esta à vontade do

proprietário, não possui restrições[;]

[3] Os impostos sobre o rendimento oriundos dos navios não são aplicados

especificamente, ou são bastante baixos. Uma taxa de registro ou uma taxa

anual, baseado na tonelagem, são normalmente as únicas cobranças. Uma

garantia ou acordo de aceitação acerca de uma futura isenção de taxas

podem ser estipulados[;]

[4] O país de registro é um país com pouco poder [político e econômico],

sem requisitos nacionais sob quaisquer circunstâncias previsíveis para os

navios registrados, mas as receitas provindas dessas taxas reduzidas sob o

resultado de uma grande tonelagem que possua pode produzir um efeito

substancial na receita nacional e no balanço de pagamento[;]

[5] A organização da tripulação com trabalhadores estrangeiros é

livremente permitida[;]

[6] O país de registro não possui nem força, tampouco corpo

administrativo efetivo para impor qualquer regulação interna ou

internacional; muito menos tem a vontade ou capacidade de controlar as

empresas por si mesmo[.] (tradução livre do ROCHDALE REPORT, 1970

apud ANDERSON, 1996)

Mesmo que não se cumpra nos casos a totalidade dos critérios ensaiados no Rochdale

Report, e que a relevância de alguns dos critérios de degrade com o tempo e a evolução

também das bandeiras de conveniência, é importante ilustrar que em grande parte corroboram

a situação da atual lista comumente indicada como o compilado de países que possuem status

de bandeira de conveniência, quais sejam: Antígua e Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize,

Bermudas (UK), Bolívia, Myanmar, Camboja, Ilhas Cayman, Ilhas Comores, Chipre, Guiné

23

Commitee of Inquiry into Shipping: Londres, 1970.

15

Equatorial, Ilhas Faroé (DK), Geórgia, Gibraltar (UK), Honduras, Jamaica, Líbano, Libéria,

Malta, Ilhas Marshall (USA), Ilhas Mauricio, Moldova, Mongólia, Antilhas holandesas,

Coréia do Norte, Panamá, São Tomé e Príncipe, St Vincent, Sri Lanka, Tonga e Vanuatu.

De acordo com o último Review of Maritime Transport, realizado em 2014 pelas

Nações Unidas, as três maiores frotas de marinha mercante atual são as do Panamá, da Libéria

e das Ilhas Marshall, possuindo juntos mais de 40% da frota mundial. Observa-se, pois,

tamanha a importância e representatividade da frota marítima desses países de bandeira de

conveniência.

Sustenta-se, contra a flexibilidade dos critérios desses países, o esvaziamento do

requisito interno da nacionalidade de um navio pela existência de um forte vínculo (genuine

link) entre o Estado de pavilhão e o navio.

Para “cobrir” tais críticas, geralmente argumentam a seu favor tais Estados que o

vínculo dá-se pela permissão de arvorar a sua bandeira. Logo, por falta de uma definição

prática que enquadre em termos padronizados o que seria considerado um limite mínimo a tal

elo entre o Estado da bandeira e a embarcação, as críticas carecem de fundamentação

conjuntural.

Originalmente, apesar do maior crescimento da utilização de bandeiras de

conveniência advir da segunda metade do século passado, atribui-se como marco inicial

prático, escusadas as esporádicas utilizações anteriores24

,o primeiro registro aberto da

primeira geração desses: o do Panamá, estabelecido em 1919 (CARLISLE, 2009).

Importante mencionar historicamente a idealização desse registro aberto,

intrinsecamente ligado aos interesses corporativos nos Estados Unidos da América. Ready

(1991 apud ANDERSON 1996) ilustra como marco inicial do uso comercial das bandeiras de

conveniência os episódios ocorridos na época da criação do registro do Panamá.

Segundo o referido autor, no período da “Lei seca” dos Estados Unidos da América,

que perdurou de 1920 até 1933, vários navios americanos e dois cruzeiros denominados M/V

RELIANCE e M/V RESOLUTE aderiram ao registro de suas nacionalidades no Panamá, em

detrimento do registro americano, que, em sua legislação, proibira a venda de álcool a bordo

de navios dessa nacionalidade.

O desenvolvimento da bandeira de conveniência do Panamá, país com um histórico

de boas relações com os Estados Unidos da América, foi idealizado para benefício de

24

Tais quais o uso de bandeira espanhola por embarcações inglesas a fim de furar o monopólio do comércio com

as Índias, ou mais tarde o uso ainda pelos britânicos da bandeira francesa, no século XVIII e da bandeira

norueguesa no século XIX para evitar restrições de pesca nesses locais (FEBIN, 2007).

16

proprietários norte americanos. Ainda, há décadas possui um escritório para realizar os

registros de propriedade diretamente de Nova Iorque – atualmente difundido por vários outros

países espalhados pelo globo.

Contudo, passado certo tempo, já no período da guerra fria e o constante embate

ameaçador indireto entre os Estados Unidos e a antiga União Soviética, o antigo secretário de

estado de Roosevelt e de Truman, Sr. Edward Stettinius, arquitetou e trouxe à realidade no

ano de 1958 o registro aberto da Libéria25

, país “neutro” com ótimas relações com o governo

americano (STEIN, 2011), pois essa era vista como uma atitude necessária ao momento bélico

no qual buscavam o uso de uma bandeira neutra para os navios americanos.

No Brasil, assim como no resto do mundo, os efeitos da larga expansão da adoção de

bandeiras de conveniência provocou séria perda de mercado e diminuição significativa da

marinha mercante nacional.

2.2 Das consequências da adoção de BDC

Cientes das dificuldades trazidas pelo aumento vertiginoso da utilização de bandeiras

de conveniência para a segurança da navegação aquaviária internacional, é cabível estabelecer

perspectivas destacadas das consequências que se apresentaram mais relevantes com o

surgimento e desenvolvimento de tal fenômeno.

2.2.1 Questões econômicas

A questão econômica do incentivo à adoção de bandeiras de conveniência é o ponto

crucial, perpetrando seus princípios em todos os demais setores e consequências. É o início e

o fim de tal atuação das empresas e na escolha de registros abertos: redução de despesas e

aumento do lucro. Por óbvio, esse é o objetivo na atividade empresarial.

Os países considerados bandeiras de conveniência oferecem incentivos fiscais e

redução de taxas e demais pagamentos para que se realize o registro, como fora discutido

anteriormente. O capital estrangeiro nesses países não sofre a mesma taxação que ficaria

subjugado quando do registro em países de maior tradição marítima.

25

Os registros abertos do Panamá, Honduras e Libéria são considerados pelo autor Carlisle (2009) a primeira

geração das bandeiras de conveniência, com suas criações estimuladas pela política americana concernente aos

seus períodos de origem.

17

Os custos gerais de operação são extremamente reduzidos, com os quais países com

uma força tradicional de sua marinha mercante não poderiam competir (STEIN, 2011). A

partir dessa perspectiva, de se tentar visualizar meios para forçar o retorno do crescimento da

bandeira desses países tradicionais e/ou impedir que se reduza ainda mais as suas frotas, que

surgiriam os segundos registros, o reforço da importância do Port State Control e demais

alternativas.

Sobre o assunto, lucidamente argumentou o professor L. F. E. Goldie (1991) em seu

artigo sobre catástrofes ambientais e as bandeiras de conveniência, in verbis:

“A grande fraqueza sob competência do Direito internacional atual rege-se

sobre a navios e transporte marítimo decorrentes de seu contemporâneo

convite ingênuo para o envolvimento em ficções legais e dispositivos para se

evitar a responsabilidade. Com efeito, o Direito Internacional incentiva,

dessa forma, a evasão de seus próprios valores, regras, políticas e

prescrições incorporadas no conceito de "vínculo substancial", enquanto

evita a obrigação de se fazer tais regras e pressupostos eficazes. Pelo tempo

em que armadores encontrarem perceberem certas normas como

censuráveis, vão se sentir encorajados a procurar dispositivos legais de

fugir das leis a que se oponham, desde que não resultem a eles

consequências desagradáveis.” (GOLDIE, 1991)

Nesse diapasão, levando em consideração a finalidade de maximização dos lucros,

passa-se a discorrer sobre as demais consequências do uso vertiginoso de bandeiras de

conveniência nas questões trabalhistas, de segurança marítima e ambientais. .

2.2.2 Condições de trabalho e segurança marítima

Como um dos maiores opositores e compreensivelmente mais atingidos diretamente

pelo fenômeno crescente da bandeira de conveniência, aponta-se o caso dos trabalhadores

marítimos. A federação internacional de trabalhadores marítimos (com sigla em inglês ITF26

)

é ferrenha crítica dessa expansão, uma vez que, como já aludido anteriormente nesse artigo, a

falta de controle e cumprimento de padrões mínimos estipulados pela comunidade marítima

internacional.

Os trabalhadores de navios que arvoram bandeiras destituídas de um vínculo

substancial com o Estado de que são nacionais geralmente operam sob grande pressão interna

à sujeição das condições precárias em que vivem, somada à falta de representatividade efetiva

26

A International Transport Workers Federation é uma entidade sindical que constitui-se do conjunto de vários

grupos sindicais direcionados aos trabalhadores marítimos (CASTRO JUNIOR, 2011).

18

de uniões e sindicatos, que mesmo quando são relevantes, não alcançam visibilidade que faça

o Estado tomar alguma providência.

Como não é requisito que a tripulação seja nacional do país de registro, faz-se maior

uso da mão de obra proveniente de países onde os encargos trabalhistas são menores e

considerados normais os salários extremamente baixos, tal qual a mão de obra filipina. Além

disso, direitos básicos do trabalhador27

, como um período de descanso, são desconsiderados e

a pressão da descartabilidade do trabalhador, perante uma massa que ainda se “sujeitaria” às

mesmas condições, corroboram com a precariedade desse serviço prestado em embarcações

que arvoram bandeira de conveniência.

Soma-se ainda o fato do risco à segurança marítima em geral, como remonta o ilustre

doutrinador Osvaldo Agripino Castro Junior (2011), apesar de atualmente a maioria dos

países que possuem status de bandeira de conveniência fazerem parte da Organização

Mundial do Comércio (OMC), bem como terem assinado boa parte de tratados internacionais

relativos ao direito marítimo e à segurança da navegação, não se observa uma efetiva tomada

de atitude por parte desses Estados. Na realidade diária, não cumprem a grande parte do que é

estabelecido ao mínimo de garantia da segurança marítima, são por isso, para o autor,

substandards.

2.2.3 Questões ambientais

Item usualmente discutido como uma das mais gravosas consequências da

flexibilização das normas internacionais de segurança marítima é relativo aos acidentes

ambientais causados por navios que arvoram bandeiras de conveniência. Stein (2011) e tantos

outros autores, anteriores e mais contemporâneos, descreveram analiticamente, per casu, o

impacto da quantidade de desastres ambientais28

sérios causados por embarcações nessa

condição.

27 Convém incluir o fato de que mesmo as inspeções médicas anteriores ao contrato de trabalho são, por vezes,

relevadas; ou mesmo o tratamento médico à bordo carece do mínimo de verificação. De modo geral, a saúde

desses trabalhadores ainda é prejudicada, segundo Marelino André Stein (2011), pelas próprias condições de

conservação do navio e dos equipamentos utilizados, podendo causar mortes ou sérios acidentes de trabalho a

bordo.

28

Alguns desastres notórios por conta de sua gravidade foram: com o navio Torrey Canyon, de bandeira

liberiana em 1967; o navio Arrow, no ano seguinte, da mesma nacionalidade; em 1978, Amoco Cadiz, de

bandeira liberiana também; Exxon Valdez em 1989, no território americano do Alasca; o navio Bahamas em

1998, que arvorava bandeira maltesa; o navio Erika, em 1999, também içando bandeira maltesa; Prestige em

2002, de origem liberiana; e o Deepwater Horizon, em 2010, registrado sob a bandeira das Ilhas Marshall.

19

Mais dramática é ainda a ciência, por parte da comunidade internacional e das

empresas por trás dos tais acidentes, de que a responsabilidade em alguns casos pode ser

dirimida ou quase esvaziada29

. Quando da realização de registro de propriedade em países de

diminuta força de fiscalização, também chamados de “pavilhão de condescendência”, por

vezes o procedimento de nacionalização da embarcação não foi feito de boa-fé, abusando de

fraudes ou demais artifícios capazes de esconder a real identidade da empresa proprietário do

navio. Casos como tais poderiam gerar dificuldades na identificação dos responsáveis pelo

acidente, encobertos em seu quase anonimato.

2.2.4 Terrorismo e crimes no mar

No prosseguimento das dificuldades de responsabilização e do anonimato, artifício

possível com a flexibilidade e insignificância do elo entre o Estado da bandeira e o navio e

seu proprietário, surge a questão atual do terrorismo e o uso de navios com bandeira de

conveniência para transporte de drogas em alto mar30

, dentre outros crimes.

Especialmente nas condições atuais de globalização em seu nível mais acirrado, bem

como a transnacionalidade marítima, o período iniciado com o desastroso ataque às torres

gêmeas americanas e os seguidos e recentes ataques terroristas dos últimos anos leva a

considerar essa como mais uma consequência negativa do uso de bandeiras de conveniência:

as barreiras à identificação e responsabilização reduzida podem ensejar o uso de navios

portando bandeiras de conveniência em ataques terroristas e cometimento de crimes em alto

mar.

Para Castro Junior (2011), o vínculo substancial entre o estado do pavilhão e a

embarcação registrada proporcionam maior segurança jurídica e econômica ao setor marítimo,

evitando que se facilite a utilização de qualquer embarcação do estado nação para fins de

terror, ao menos, caso este por ventura ocorra, que não prossiga em a devida identificação e

responsabilização.

3. DAS ALTERNATIVAS ÀS BANDEIRAS DE CONVENIÊNCIA

29

Por óbvio, o tamanho do desastre e a pressão internacional sobre a empresa são também fatores influentes na

maior responsabilidade a ser coberta por conta do acidente marítimo.

30

O autor Michael Richardson (2014) expôs em seu trabalho, sobre a relação entre o uso de bandeiras de

conveniência e crimes em alto-mar, o caso da captura por autoridades marítimas australianas de um navio norte

coreano, içando a bandeira de Tuvalu, portando 50 milhões de dólares em heroína, sendo transportada em seu

convés.

20

Dado o alastramento da medida empresarial da criação e expansão do uso de

bandeiras de conveniência e suas consequências negativas à segurança e navegação marítima,

algumas alternativas foram pensadas para minimizar a pressão internacional pelo

cumprimento de regras básicas da navegação e segurança marítima, bem como o

fortalecimento dos países tradicionalmente reconhecidos pela força de sua marinha mercante.

Para tal, será analisado a seguir medidas internas, que não renegam o uso em si das

bandeiras de conveniência, bem como medidas externas, adotadas em países de registro

fechado, para competirem com os benefícios financeiros trazidos com as bandeiras de

conveniência. O presente trabalho tomará maior espaço de discussão ao segundo tipo de

medida, da criação de segundos registros e da sua utilização prática.

3.1 Medidas evolutivas do uso de BDC

À medida que a expansão do uso de bandeiras de conveniência tornou-se tão

ostensivo, passou a ser mais difícil manter os padrões tão abaixo de uma linha mínima cotada

pela comunidade marítima internacional e algumas medidas internas às BDC foram sendo

assimiladas31

.

Nesse sentido, como apontado por Febin (2007) alguns países de registro aberto

começaram a identificar pontos de mudança necessários, devido ao aumento da pressão sobre

si, tais quais excluir a possibilidade de registro a navios mais antigos que 20 anos tanto na

Libéria quanto Vanuatu, salvo casos de renovação desse registro; ou como no Panamá que

apesar do não impedimento de registros em casos como tal, os navios com mais de 20 anos

são levados a uma inspeção especial. Ainda, Bahamas estipulou um limite máximo de 12 anos

e Chipre adotou um limite máximo de 17 anos, entretanto, seguidas determinados requisites a

inscrição de navios mais velhos é permitida, como na existência de um elo real e forte com a

ilha.

Quanto ao questionamento acerca da condição de trabalho dos trabalhadores

marítimos, pondera-se a tentativa do ITF em provocar a expansão do uso de um blue

certificate ou blue card que pode ser adquirido com o estabelecimento de um acordo (ITF

agreement) entre a própria entidade, ITF, e a empresa proprietária da embarcação que iça

bandeira de conveniência. As condições adotadas no acordo dizem respeito a questões

voltadas ao direito trabalhista da tripulação e são unilateralmente definidas pela entidade

31

As ações de redirecionamento e visibilização dos padrões mínimos (standards) à comunidade marítima serão

apontados do âmbito exógeno por meio da criação de segundos registros, que serão tratados posteriormente.

21

sindical. Como requisito intrínseco ao acordo ainda é exigido que o proprietário da

embarcação assinasse o Acordo Coletivo do ITF, garanta a informação aos dados da

tripulação e das contratações, ou ainda que mantenham os salários a níveis dignos, dentre

outros (FEBIN, 2007).

Mesmo quanto à segurança marítima, novas atitudes de fiscalização estão sendo

desenvolvidas com o maior compromisso de realização frequente do controle de inspeção dos

portos. No Memorandum of Understanding (MOU) de 1978 acordou-se a inspeção de ao

menos 20% da frota de marinha mercante de bandeira estrangeira, cuja inspeção deve ser

realizada a cada seis meses – o tempo poderia ser reduzido no caso de haver fundamento

relevante- entre portos de países signatários da MOU.

No relatório anual do resultado das inspeções do MOU Viña del mar de 2013, que

congrega autoridades marítimas de 15 países do continente americano, observou-se que os

navios que apresentaram maiores problemas na inspeção, devido às suas condições,

arvoravam a bandeira do Panamá, Libéria e Ilhas Marshall.

Além disso, no Brasil, dentre o número total de inquéritos apreciados para

julgamento de acidente ou fato de navegação pelo Tribunal Marítimo entre os anos de 2014 e

2015, em primeiro colocado estavam navios cuja bandeira era do Estado do Panamá (16%),

seguido de embarcações nacionais (14%), e após Ilhas Marshall e Libéria (com 12% e 13%,

respectivamente)32

.

Por tal motivo, ainda, os países que possuam registros abertos permaneçam

desrespeitando os limites mínimos de segurança, eles passarão a ser mais inspecionados e

suas condições degradantes mais visivelmente escancaradas para mudança.

3.2 Da criação dos segundos registros

Como parte do enfoque crítico deste trabalho, será abordada a criação dos segundos

registros, de modo geral, para posterior análise do segundo registro brasileiro, o Registro

Especial Brasileiro (REB).

Seguindo uma história um tanto linear, o fenômeno do aparecimento dos segundos

registros são posteriores ao avanço das bandeiras de conveniência, uma vez que funcionam

como uma tentativa de defesa a essa expansão e para resguardar suas marinhas mercantes.

32

Os presentes dados foram retirados da apresentação sobre Port State Control durante o V Workshop de Direito

Marítimo do Tribunal Marítimo no Rio de Janeiro em outubro de 2015. Os resultados demonstram pesquisas

internas dos membros do tribunal.

22

Com a intenção de oferecer benefícios fiscais, de não exigência da nacionalidade da

tripulação – ou minimização da exigência-, dentre outros que fossem similares às vantagens

das bandeiras de conveniência, mas mantendo um vínculo significativo (genuine link) entre o

Estado do pavilhão e o navio. Essa manutenção do elo preserva a jurisdição do Estado do

segundo registro à embarcação possuída por um de seus nacionais (FEBIN, 2007).

Importante mencionar que tais registros, segundos registros (second registers) ou

registros internacionais (offshore registers) são adotados por países que já possuem seu

registro de propriedade/nacionalidade primário, e que aquele não promove a substituição

desse, mas o complementa33

.

Sobre o assunto, uma explicação bastante didática e relevante foi proposta por Eliane

M. Octaviano Martins (2008) em sua obra Curso de Direito Marítimo (Vol. I), como segue:

“O registro inicial, isto é, o prin1eiro registro, o registro nacional da

propriedade marítima, será suspenso e o navio passa a integrar a frota

mercante do Estado de segundo registro. Em regra, o segundo registro

submete o navio a todas as leis e convenções internacionais concernentes à

segurança da navegação, excetuando, em alguns países, as leis trabalhistas,

as subvenções e os incentivos concedidos aos navios do registro

nacional.(MARTINS, 2008)

Percebe-se, pois, que ao contrário dos países que instituíram bandeiras de

conveniência, os demais Estados que criaram os segundos registros são países de tradicional

marinha mercante forte.

Nesse ponto, insta-se apontar que o primeiro segundo registro a ser criado foi o

Norueguês, NIS – Norwegian International Ship Register, em 1984. Nesse mesmo ano os

Países Baixos criaram o seu registro internacional nas Antilhas Holandesas. Logo depois essas

atitudes foram seguidas pelos Estados dinamarquês e alemão.

Entre os anos de 1983 e 1987, a bandeira norueguesa (atribuída pelo primeiro

registro, convencional) sofreu uma queda em sua tradicional marinha mercante de 34.5

milhões de toneladas de porte bruto para 10.7 milhões, ainda sofreu séria redução no número

de trabalhadores marítimos nacionais, de 18.500 para 9.500. No entanto, logo no ano seguinte

à instituição do NIS houve um acréscimo de registros de quase 250%. (CARLISLE, 2009)

Ademais, diferente do segundo registro doméstico estabelecido na Noruega, os

países que instituíram segundos registros em suas dependências “ultra-mar”34

, em ilhas ou

33

Como bem declara Eliane M. Octaviano Martins (2008), a inscrição no segundo registro não confere dupla

nacionalidade ao navio, ainda por conta da ilegalidade desse tipo de atuação. 34

Tais quais o holandês, nas Antilhas Holandesas; o espanhol nas Ilhas Canárias, o português na Ilha da Madeira

e o francês de Kerguelen.

23

territórios que possuíam desde períodos coloniais, foram também um fenômeno insurgente.

Esse tipo de artifício é correlato, em tempos anteriores durante a arquitetura de seu

desenvolvimento, à atividade criativa dos Estados Unidos com o auxílio intelectual e prático

para o surgimento das bandeiras do Panamá e da Libéria (CARLISLE, 2009), como fora

discutido no presente artigo.

Resta diferenciá-los majoritariamente por dois pontos: (i) a influência do referencial

histórico, que permitem tais registros internacionais serem chamados de um tipo de segundo

registro, enquanto o outro, idealizado em momento diverso, surgiu sob o status de bandeira de

conveniência; e (ii) apesar da colaboração e propensa relação com os Estados Unidos na

época, o Panamá e a Libéria não são intrinsecamente ligados a esse, o que posteriormente

problematizou a falta de qualquer vínculo que pudesse ser constado substancial entre tais

países de registro e as embarcações que arvoram sua bandeira, o que não ocorre linearmente

com os demais registros internacionais, vistos que ainda são territórios de países de tradição

hegemônica da navegação e frota marítima, conseguindo, corroborar a ideia do genuine link.

Apesar de, em um primeiro momento, o surgimento dos segundos registros ter sido

recepcionado com euforia pela comunidade marítima, os números positivos de registro não

mantiveram os mesmos padrões, nem durante os anos, nem entre os países que adotaram a

medida.

Outrossim, críticas a determinados formatos de segundos registros foram surgindo35

,

em certo sentido de que a flexibilização exacerbada, tolerada num momento inicial de atitudes

repressivas e defensivas face às bandeiras de conveniência, teriam aproximado “demais” os

dois modelos de registro.

Para a argumentação crítica relacionada ao histórico e desenvolvimento do segundo

registro brasileiro, será dado espaço em parte especial, a seguir.

4. DO REGISTRO ESPECIAL BRASILEIRO (REB)

O Registro Especial Brasileiro (REB) foi criado em 1997 tais quais os demais

segundos registros, como medida para conter a expansão do uso de bandeiras de conveniência

pelas empresas brasileiras de navegação, bem como, consequentemente, fortalecer a marinha

mercante brasileira.

35

As condições de trabalho em navios que estavam submetidos a alguns segundos registros chegaram a

propiciar a inclusão de certos registros como bandeira de conveniência pelo ITF, tais quais o Registro

Internacional de Navios Francês (FIS) e o Registro Internacional de Navios Alemão (GIS).

24

O problema inicial era: como tornar competitiva uma bandeira, mesmo que por meio

do uso de seu segundo registro, quando a marinha mercante não é de força hegemônica,

apesar de sua tradição marítima?

4.1 Da criação e utilização do REB

O Registro Especial Brasileiro foi instituído36

em 1997, pela Lei 9.432 de 8 de

janeiro de 1997, e é um segundo registro doméstico ou fechado37

. Portanto, como regra, seu

registro é de caráter opcional e complementar ao “primeiro registro” ou “registro nacional”.

Foi criado com a intenção de empreender com que armadores brasileiros optassem

pelo uso da bandeira brasileira, em substituição ao uso de bandeiras de conveniência em suas

embarcações ou naquelas que por ventura afretariam a casco nu38

. A fim de atirar à atenção do

empresariado, o registro no REB proporciona uma série de possibilidades e benefícios fiscais

e regulatórios.

As circunstâncias previstas em legislação especial que ensejam o registro da

embarcação no Registro Especial Brasileiro são:

(i) Como pré-registro para embarcações em construção (casco) em estaleiros nacionais,

por meio do PRÉ-REB39

;

(ii) Como registro complementar às embarcações de nacionalidade brasileira operadas

por EBN;

(iii) Como registro complementar às embarcações estrangeiras afretadas a casco nu por

Empresas Brasileiras de Navegação40

.

36

Historicamente, o primeiro certificado do REB a ser emitido no Brasil foi datado no dia O primeiro registro no

REB efetuado pelo TM 27 de junho do ano de sua criação, 1997. O requerimento foi feito pela empresa Aliança

Navegação e Logística Ltda, relativo ao navio Independente (JERÔNIMO, 2014).

37

Não permite a inscrição realizada por meio de requerimento de empresas estrangeiras de navegação.

38

O afretamento a casco nu é um contrato marítimo no qual o afretador mantem controle sobre a posse, o uso e o

controle da embarcação, por tempo determinado entre as partes, e cujo armador possui a liberdade de definir o

comandante e a tripulação do navio. Quando do registro no REB, é necessário que se proceda a suspensão

provisória da bandeira do país onde a embarcação possui seu registro nacional.

39

O pré-registro no REB, de acordo com art 3°, V do Decreto nº 2.256/1997, é o registro provisório de

embarcação com contrato de construção (casco) firmado com estaleiro nacional, com finalidade de obter os

benefícios oferecidos pelo Registro Especial Brasileiro. 40

Para evitar equívocos interpretativos, quanto a esse caso específico, é imperioso ilustrar as exigências formais

trazidas no bojo no art 2° do Decreto n° 2.256/97, o qual regulamenta o registro no REB: “Parágrafo único. As embarcações estrangeiras afretadas a casco nu, com suspensão de bandeira, poderão ser

registradas no REB, nas seguintes condições:

a) para a navegação de longo curso e interior de percurso internacional, até o dobro da tonelagem de porte

bruto das embarcações de tipo semelhante, encomendadas a estaleiros brasileiros instalados no País, pela

25

Independente de qual das suas modalidades ou variedade, tais registros são

realizados no Tribunal Marítimo, localizado na cidade do Rio de Janeiro. A validade do

registro do navio de bandeira brasileira no REB, conforme estipulado no art. 3°, § 3º e 4º da

Portaria n° 50/2013 do Tribunal Marítimo, é de cinco anos, podendo ser renovado a

requerimento da EBN, porém, se for estrangeira afretada a casco nu, a validade será de até

três anos, que podem ser estendidos se comprovado que a EBN permanece atendendo a todos

os requisitos necessários para continuar o afretamento.

Para a modalidade de pré-registro do casco, ou embarcação em construção, em

estaleiro nacional, o período máximo de validade do certificado é equivalente a doze meses.

Caso a construção da embarcação se alongue a período superior a esse, cabe o requerimento

no Tribunal Marítimo para que seja renovado o certificado, emitindo o órgão mais uma vez

um certificado com aquela mesma máxima validade, repetindo-se o procedimento até que seja

finalizada a construção da embarcação. Em hora, o pré-registro e o REB não são dependentes

entre si.

Segundo a compreensão trazida por Juraci Jerônimo (2014), ex-diretor da divisão de

registros, no seu artigo publicado no livro de 80 anos do Tribunal Marítimo, o REB teria

consolidado uma política de abertura do capital das EBN e de maior competitividade à

bandeira brasileira, criando favorecimentos que trariam maior desenvolvimento ao setor naval

e marítimo, em geral. Num momento embrionário, acredita-se que fora suficiente as

inovações trazidas com o REB.

Por fim, o art. 4° do Decreto 2.256 de 17 de junho de 1997,em seu §6°, dispõe acerca

das hipóteses de cancelamento do REB e do seu pré-registro equivalente:

Ҥ6 o

O cancelamento do pré-registro e registro no REB ocorrerá nas

seguintes situações:

a) pré-registro:

1.por solicitação da empresa brasileira de navegação;

2.quando do registro da propriedade no Tribunal Marítimo;

b) registro:

1. por solicitação da empresa brasileira de navegação;

2.por cancelamento do registro da empresa brasileira de navegação no

Tribunal Marítimo;

3.por afretamento a casco nu a empresa estrangeira de navegação41

;

empresa afretadora, com contrato de construção em eficácia, adicionado da tonelagem de porte bruto das

embarcações brasileiras de tipo semelhante de sua propriedade;

b) para a navegação de cabotagem, navegação interior de percurso nacional e navegação de apoio marítimo,

na forma prevista no inciso III do art. 10 da Lei nº 9.432, de 1997.” 41

A presente hipótese será tratada no último ponto referente ao Registro Especial Brasileiro.

26

4.por venda da embarcação;

5.por término do contrato de afretamento a casco nu;

6.por falta do depósito de acordo ou convenção coletiva de trabalho,

conforme previsto no parágrafo único do art. 8 o deste Decreto;”

4.2 Do grau de efetividade do uso do REB em face das bandeiras de conveniência

A despeito da ampliação das margens de possibilidades aos armadores brasileiros, ao

incentivo da frota nacional, no qual se beneficiam as EBN, os armadores nacionais e a

construção naval em geral, o modelo trazido com a instituição do Registro Especial Brasileiro

não sofreu muita adaptação ao mercado desde o seu período inicial.

Há de se considerar que o “custo Brasil”42

aliado à falta de hegemonia brasileira

como país de forte marinha mercante contribuíram para que os benefícios que se propusera

com a chegada do REB não alcançassem muito espaço.

Em termos de utilização do REB, cumpre informar que, apesar da EBN possuir o

certificado no REB de dado navio, a embarcação estrangeira afretada a casco nu, com a

devida suspensão temporária da sua bandeira, não pode deduzir que lhe caiba também o

direito de registrar perante o Tribunal Marítimo algum ônus que lhe esteja gravado. A

averbação de ônus procedida no Tribunal Marítimo, com fulcro na lei brasileiro n° 7.652/88,

pode ser realizada somente para embarcações nacionais, registradas no “primeiro registro”,

possuindo a devida Provisão de Registro de Propriedade Marítima (PRPM).

A embarcação registrada no REB não é tratada integralmente como embarcação

brasileira registrada em sua via primeira de nacionalidade original, com a inscrição na

Capitania dos Portos ou órgão subordinado e a posterior inscrição no Tribunal Marítimo.

Por esse viés, convém discorrer que o segundo registro brasileiro sob a hipótese de

afretamento a casco nu de embarcação estrangeira não contrapõe a regra máxima da

Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar de 1982, quanto à proibição de possuir

duas nacionalidades. Como argumenta Pourmotamed (2008), com o registro de um navio

estrangeiro nessa modalidade de afretamento, considera-se apenas essa nacionalidade durante

o período do contrato e da suspensão provisória do registro nacional.

42

Esse conceito embasa uma ideia genérica de um conjunto de medidas desenvolvidas hipoteticamente acerca

das dificuldades principalmente estruturais e econômicas no Brasil, considerando também os impedimentos de

ordem burocrática. Tal medida indica uma custosa carga ao empresário que deseja atuar e se desenvolver no

Brasil,, atingido por decisões e condutas ineficientes, que comprometem, portanto, a competitividade da

indústria brasileira como um todo.

27

O certificado do registro no REB facilita a inserção econômica especialmente da

embarcação estrangeira afretada, por conta da regulação restritiva à participação dessas em

certas circunstâncias, tal qual o caso de utilização dessa embarcação inscrita temporariamente

no REB para fins de bloqueio nas circularizações para obtenção do certificado de autorização

de afretamento (CAA).

Alguns benefícios importantes advindos do registro da embarcação nacional ou

estrangeira no REB que merecem especificação são relativos à:

(i) Tripulação: ao invés da imposição da nacionalidade brasileira a dois terços da

tripulação e ao comandante e chefe de máquinas, com o REB apenas esses dois

últimos devem ser brasileiros;

(ii) Seguro: a contratação destes no exterior, para embarcação “rebiada”, quando os

valores considerados internamente não são condizentes com o mercado;

(iii) Benefícios fiscais: equiparação com o tratamento de produção para exportação e suas

benesses correspondentes, excluídos das bases de cálculo do PIS e COFINS;

Nesse sentido, apesar do crescimento de quase 300% no número de registros

efetuados no REB dentre 2008 até o ano de 201343

e dos benefícios gerais (fiscais e pontuais

como a hipótese anterior nos casos de bloqueio em circularizações de afretamento), a

utilização da bandeira brasileira, com permissão para arvorá-la mediante o registro no REB,

em substituição às bandeiras de conveniência não pode ainda ser concebida como

consideravelmente atrativa.

Especialmente no período atual de crise do setor marítimo brasileiro alterações que

reforcem a competitividade da bandeira brasileira, mesmo que pelo vetor do seu segundo

registro, são bem vindas, dada a situação de frustração perante a queda do valor do barril de

petróleo e as dificuldades do setor petrolífero em manter sua lucratividade, considerados os

altos riscos da atividade, bem como a queda da força econômica da empresa de economia

mista Petróleo Brasileiro S.A, da qual dependia bastante o setor naval brasileiro.

Benefícios que são possíveis de serem estabelecidos a segundos registros para

aumento de sua abrangência, foram ignorados em parte quando da criação do REB. Se

naquele momento incipiente, no ano de 1997, acompanhou-se a tentativa comum de tantos

outros países para a instituição de um segundo registro que pudesse compor uma alternativa

43

Essas estatísticas foram trazidas pelo autor Juraci Jerônimo (2014) para compor seu artigo no livro

comemorativo de 80 anos das atividades do Tribunal Marítimo: no ano de 2008 foram emitidos 470 certificados

do REB; no ano seguinte, 2009, 643; houve queda no ano de 2010, com 580 registros efetuados; após, em 2011,

786; em 2012, alcançou-se o número de 1044; por fim, em 2013, o número chegou a 1323.

28

interessante à substituição de bandeira de conveniência, seria condizente que as adaptações

permanecessem a ser idealizadas e analisadas, a fim de manter o status da proposta inicial.

A falta de competitividade foi aludida quando da tentativa legislativa de atualização

do REB pela implementação do “PRÓ-REB”44

, o qual seria uma proposta legislativa para

adaptação do REB aos padrões atuais. O PRÓ-REB pode ser definido como um movimento

de apoio a revitalização desse registro, para que se ajuste às necessidades presentes.

Uma sugestão relevante seria a adoção de uma taxa de tonelagem (tonnage tax),

semelhante ao caso holandês, no qual haveria uma alteração com relação ao pagamento do

imposto de renda e alíquota de contribuição social dos marítimos, para uma taxação fixa anual

devida por navio. Contudo, como aduzido pelo Dr. Advogado Godofredo Mendes Vianna,

uma mudança como a presente necessitaria de força legislativa de uma emenda constitucional,

do qual a probabilidade de que o assunto seja seriamente levado à pauta é mínimo.

Sob outro viés, acrescenta-se que para visualizar o acréscimo de valor à bandeira

brasileira, seria ambicioso apostar em uma melhora com a sua flexibilização, como tratando

legalmente sobre a hipótese nascida do art. 4° do Decreto 2.256 de 17 de junho de 1997, em

seu §6°, b), 3: a possibilidade de cancelamento do REB por afretamento a casco nu da

embarcação brasileira à empresa estrangeira de navegação, considerando a existência da

suspensão temporária da bandeira brasileira (flag out).

Esse tópico é parte do projeto de lei do novo Código Comercial, que findaria com o

“silencia eloquente” do legislador anterior, abordando frontalmente a possibilidade da

suspensão temporária da bandeira brasileira no presente caso em seu possível art. 57, §2°.

Caso seja aprovado, casos como a tentativa isolada da Empresa de Navegação Elcano45

seriam encarados de forma a ser considerada uma opção plausível, especialmente em tempos

de crise do setor, como na conjuntura atual, quando há falta de mercado interno para

utilização da embarcação, mas as EBN poderiam afretar seus navios ao mercado exterior.

44

As alterações propostas por esse movimento foram abordadas na apresentação do Dr. Advogado Godofredo

Mendes Vianna quando da palestra sobre a propriedade marítima e a bandeira brasileira, durante o V Workshop

de Direito Marítimo do Tribunal Marítimo, ocorrido nesse Tribunal em outubro de 2015.

45

O caso chegou à apreciação do Supremo Tribunal Federal, por meio do Agravo de Instrumento n° 768068 RJ

de 14/11/2012, de relatoria do ex-ministro Joaquim Barbosa, o qual corroborou decisões anteriores acerca da

ausência de previsão legal, bem como não atendimento ao interesse público. Além disso, na decisão anterior

proferida na medida cautelar nº 16.094 - RJ (2009/0190936-5) pelo Ministro Relator Mauro Campbell Marques,

além da argumentação relativa à falta de norma cogente regulamentadora da existência dessa suspensão

temporária, evidenciou a possibilidade do Estado restringir o direito a propriedade e declarou embasamento à

decisão negativa também por questões trabalhistas, de proteção dos trabalhadores marítimos nacionais.

29

Logo, há questões críticas à subutilização do Registro Especial Brasileiro, como

abordado, que carecem de observação e análise, por meio de propostas concretas que possam

lhe transformar em um segundo registro mais competitivo e atraente no mercado.

CONCLUSÃO

O roteiro traçado perpassando assuntos majoritariamente inclusos em estudos

específicos do Direito Marítimo cumpre o dever de difundir os estudos do ramo no meio

acadêmico, em especial o contato com tal área ainda nos rumos da graduação em Direito. O

assunto da nacionalidade de navios e a assimilação evolutiva desse pelo Brasil são

aprofundados levando em consideração as influências exógenas relevantes ao tema.

Uma vez analisado sob um diálogo histórico e evolutivo da noção embrionária da

nacionalidade do navio, sob um contexto geral e específico à realidade brasileira,

posteriormente perpassando a insurgência do fenômeno das bandeiras de conveniência,

culminando, por último na criação dos segundos registros e em específico o Registro Especial

Brasileiro, construiu-se um panorama, sob o ponto de vista do autor, da interligação entre

esses elementos.

O registro da propriedade de embarcações extrapolou seu sentido inicial e a

exploração do “mercado do registro de bandeiras” deu lugar à adoção de certas nacionalidades

cunhadas em estratégias econômicas. Provocou-se, pois, uma tensão de forças entre os países

com status de bandeira de conveniência e os países de marinha mercante forte e hegemônica.

Abrangeram-se as medidas possíveis, tais como o Port State Control e o surgimento

de segundos registros, para acertar a balança, desregulada economicamente, entre a

competitividade de uma bandeira, o uso da força de uma marinha tradicional e a manutenção

da segurança marítima.

O fenômeno das bandeiras de conveniência não aparenta sofrer enfraquecimento.

Contudo, deve lhe ser pressionado mais atitudes para que mantenha um standard aceitável,

que garanta a segurança da navegação e a adoção de regramentos internacionais mínimos,

uma vez que não cabe aos órgãos internacionais ou aos Estados independentes restringir as

possibilidades de critérios de registro de uma nacionalidade, mesmo que “de conveniência”.

Quanto ao caso brasileiro, do Registro Especial Brasileiro, sobre o qual é ensaiada

uma crítica voltada à sua expansão e abertura, conclui-se que a sua reduzida abrangência

interrompe o seu crescimento, bem como o rol de benefícios pensados podem levar ao

favorecimento maior dos estaleiros, em detrimento dos armadores.

30

Apresenta-se urgente, pois, a necessidade de flexibilização desse segundo registro

brasileiro para que acrescente valor à bandeira nacional, beneficiando o setor marítimo e

retomando um pouco de esperança à comunidade marítima brasileira, frustrada em meio à

crise econômica que atravessa.

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