UFRJ

ABRINDO A CAIXA-PRETA:

O DESAFIO DA TRANSPARNCIA DOS GASTOS MILITARES NO BRASIL

Vitelio Marcos Brustolin

Dissertao de Mestrado apresentada

ao Programa de Ps-Graduao em

Polticas Pblicas, Estratgias e

Desenvolvimento do Instituto de

Economia da Universidade Federal do

Rio de Janeiro, como parte dos

requisitos necessrios obteno do

ttulo de Mestre em Polticas Pblicas,

Estratgias e Desenvolvimento.

Orientador: Luiz Martins de Melo

Coorientador: Domcio Proena Jnior

Rio de Janeiro

Dezembro de 2009

ii

iii

Brustolin, Vitelio Marcos. Abrindo a caixa-preta: o desafio da transparncia dos gastos militares no Brasil/ Vitelio Marcos Brustolin - Rio de Janeiro: UFRJ/ IE/ PPED, 2009. xi, 111f.: il.; 31 cm. Orientador: Luiz Martins de Melo Coorientador: Domcio Proena Jnior Dissertao (mestrado) UFRJ/ IE/ Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento, 2009. Referncias Bibliogrficas: f. 93-111. 1. Defesa Nacional Oramento. 2. Defesa Nacional Accountability. 3. Foras Armadas Transparncia Oramentria. 4. Brasil. Ministrio da Defesa Oramento. 5. Brasil Transparncia Gastos Militares. I. Melo, Luiz Martins. II. Proena Jnior, Domcio. III. Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Economia, Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento. IV. Abrindo a caixa-preta: o desafio da

transparncia dos gastos militares no Brasil.

iv

RESUMO

ABRINDO A CAIXA-PRETA:

O DESAFIO DA TRANSPARNCIA DOS GASTOS MILITARES NO BRASIL

Vitelio Marcos Brustolin

Orientador: Luiz Martins de Melo

Coorientador: Domcio Proena Jnior

Resumo da Dissertao de Mestrado submetida ao Programa de Ps-

Graduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento do Instituto

de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos

requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Polticas Pblicas,

Estratgias e Desenvolvimento.

Esta obra descreve as limitaes de transparncia pblica das despesas

militares no Brasil e apresenta o oramento do Ministrio da Defesa,

divulgando informaes obtidas por meio de pesquisa que nunca antes

haviam sido publicadas. Os dados utilizados abrangem os mandatos dos

presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva.

Palavras-chave: oramento de defesa do Brasil, accountability das Foras

Armadas Brasileiras, transparncia oramentria, oramento do Ministrio da

Defesa, gastos militares do Brasil.

Rio de Janeiro

Dezembro de 2009

v

ABSTRACT

OPENING THE BLACK BOX: THE CHALLENGE OF THE TRANSPARENCY

OF THE MILITARY EXPENSES IN BRAZIL

Vitelio Marcos Brustolin

Orientador: Luiz Martins de Melo

Coorientador: Domcio Proena Jnior

Abstract da Dissertao de Mestrado submetida ao Programa de Ps-

Graduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento do Instituto

de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos

requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Polticas Pblicas,

Estratgias e Desenvolvimento.

This work describes the limitations of public transparency of the military

expenditures in Brazil and presents the budget of the Ministry of the Defense,

divulging information gotten by research that never before had been

published. The used data enclose mandates of presidents Fernando Henrique

Cardoso and Luiz Incio Lula da Silva.

Key words: budget of Defense of Brazil, accountability of

Seteds, budgetary transparency, budget of the Ministry of the Defense, military

expenses of Brazil.

Rio de Janeiro

Dezembro de 2009

vi

AGRADECIMENTOS

A Deus, Fonte Fecunda e Imortal de Luz, de Felicidade e de Virtude;

Ao meu orientador, Professor Luiz Martins de Melo, pelos conselhos

inestimveis, direcionamento preciso e confiana depositada no

encaminhamento deste estudo;

Ao meu coorientador, Professor Domcio Proena Jnior, pelo brilhantismo,

genialidade e generosidade que so prprios aos homens clebres;

Professora Ana Clia Castro, pelo apoio constante, postura incentivadora e

pelo excelente trabalho desenvolvido no PPED;

Professora Eli Roque Diniz, pelos ensinamentos inspiradores, ideias

inovadoras e trabalho vivaz;

Ao Professor Charles Pessanha pelo conhecimento partilhado e pelo

incomensurvel interesse no progresso do conhecimento cientfico;

Ao Professor Reynaldo Motta, pela disponibilidade concedida em meio a

inmeras atividades fundamentais;

Ao amigo Mrcio Pacheco, pelo apoio pesquisa, principalmente atravs de

aes e palavras modelares;

Aos contatos e amigos do Ministrio da Defesa, pelo passo dado rumo a uma

efetiva transparncia pblica;

A Paul Feyerabend, por seu necessrio Against Method (in memoriam);

Lauany Filgueiras, pela pacincia, partilha e entendimento que a tornam

ainda mais nica.

vii

Para:

Valmir Luiz Brustolin,

Clarilene Giaretton e

Renan Paulo Brustolin;

minha amada famlia

viii

LISTA DE SIGLAS

Anac Agncia Nacional de Aviao Civil

Anpocs Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias

Sociais

Capes Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior

CF Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988

CGU Controladoria-Geral da Unio

CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico

DP Despesa Primria

EB Exrcito Brasileiro

END Estratgia Nacional de Defesa

EUA Estados Unidos da Amrica

FAs Foras Armadas

FAB Fora Area Brasileira

FEB Fora Expedicionria Brasileira

FHC Fernando Henrique Cardoso

FMI Fundo Monetrio Internacional

IGP-DI ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna

IISS International Institute for Strategic Studies

INSS Instituto Nacional do Seguro Social

LDO Lei de Diretrizes Oramentrias

LOA Lei Oramentria Anual

Lula Luiz Incio Lula da Silva

MB Marinha do Brasil

MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia

MD Ministrio da Defesa

ix

OGU Oramento Geral da Unio

OMC Organizao Mundial do Comrcio

ONGs Organizaes no Governamentais

ONU Organizao das Naes Unidas

Otan Organizao do Tratado do Atlntico Norte

PDN Poltica de Defesa Nacional

PEC Projeto de Emenda Constitucional

PIB Produto Interno Bruto

PLOA Projeto de Lei Oramentria Anual

PNAE Programa Nacional de Atividades Espaciais

PPA Plano Plurianual

Sielo Scientific Electronic Library Online

SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal

SIDOR Sistema Integrado de Dados Oramentrios

SIPRI Stockholm International Peace Research Institute

Sivam Sistema de Vigilncia da Amaznia

SOF Secretaria de Oramento Federal

SRH/MP Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento

STN/MP Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio do Planejamento

TCU Tribunal de Contas da Unio

USACDA United States Arms Control and Disarmament Agency

x

RELAO DAS TABELAS E GRFICOS

Tabela 1 Srie Histrica do Desempenho Oramentrio da Defesa Brasileira pela tica das Despesas Primrias ....................................................................... 32 Tabela 2 Relaes do Desempenho Oramentrio do Ministrio da Defesa pela tica das Despesas Primrias ....................................................................... 32 Grfico 1 Ministrio da Defesa Participao % no PIB: Despesa Total ...................... 33 Grfico 2

Ministrio da Defesa Participao % na Despesa Primria da Unio ......... 34 Grfico 3 Ministrio da Defesa Participao % de Pessoal na Despesa Primria da Unio ......................................................................................................... 35 Grfico 4 Ministrio da Defesa Participao % de Custeio e Investimentos na Despesa Primria da Unio ............................................................................ 36 Tabela 3 Ministrio do Planejamento Despesas Primrias da Unio: 2008/LOA 2009 .............................................................................................. 37 Tabela 4 Oramento Total do Ministrio da Defesa por Grupo de Despesa ................. 40 Grfico 5

Evoluo Oramentria 1995/2008 Despesa Total ..................................... 41 Grfico 6 Evoluo Oramentria 1995/2008 Pessoal e Encargos Sociais ................ 42 Grfico 7

Evoluo Oramentria 1995/2008 Dvida .................................................. 43 Grfico 8 Evoluo Oramentria 1995/2008 Custeio ................................................ 45 Grfico 9

Evoluo Oramentria 1995/2008 Investimentos ...................................... 46 Tabela 5

Quantidade de militares ativos, inativos e quantidade de pensionistas .......... 49

xi

Grfico 10

Quantidade de Militares Ativos X Inativos + Instituidores de Penso ............. 50 Tabela 6 Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situao de vnculo Em R$ milhes correntes ............................................................................... 51 Tabela 7 Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situao de vnculo Em R$ milhes de 2008 ................................................................................. 51 Grfico 11 Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situao de vnculo Em R$ milhes correntes ............................................................................... 52 Tabela 8 Renda per capita dos Militares Em R$ correntes ........................................ 53 Tabela 9

Renda per capita dos Militares Em R$ de 2008 .......................................... 53 Grfico 12 Variao Per Capita dos Militares Em R$ de 2008 ..................................... 54 Grfico 13

Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situao de vnculo ................ 55 Tabela 10 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Despesa Total (Comando/Unidade Oramentria) ................................................................ 60 Tabela 11 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Despesa Total da Administrao Central e Anac (Comando/Grupo de Despesa) ...................... 61 Tabela 12 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Despesa Total dos Comandos (Comando/Grupo de Despesa) .................................................... 62 Tabela 13 Execuo Oramentria de 2000 a "2008": Pessoal e Encargos Sociais (Comando/Grupo de Pessoal) ........................................................... 64 Tabela 14

Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Pessoal e Encargos Sociais (Comando) ......................................................................................... 65 Tabela 15

Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Custeio e Investimentos (Comando/Unidade Oramentria) ......................................... 66

xii

Tabela 16 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Custeio e Investimentos da Administrao Central e Anac (Fonte de Recursos) ................................. 67 Tabela 17 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Custeio e Investimentos dos Comandos (Fonte de Recursos) .............................................................. 68 Tabela 18 Execuo Oramentria por Principais Programas e Aes da Administrao Central .................................................................................... 69 Tabela 19 Execuo Oramentria por Principais Programas e Aes do Comando da Aeronutica ............................................................................................... 70 Tabela 20 Execuo Oramentria por Principais Programas e Aes do Comando do Exrcito ..................................................................................................... 71 Tabela 21 Execuo Oramentria por Principais Programas e Aes do Comando da Marinha ..................................................................................................... 72 Tabela 22 Execuo Oramentria de 2000 a 2008 da Administrao Central .............. 73 Tabela 23

Execuo Oramentria de 2000 a 2008 da Administrao Central (continuao) ..................................................................................... 74 Tabela 24

Execuo Oramentria de 2000 a 2008 do Comando da Aeronutica ......... 75 Tabela 25 Execuo Oramentria de 2000 a 2008 do Comando do Exrcito ............... 75 Tabela 26

Execuo Oramentria de 2000 a 2008 do Comando do Exrcito (continuao) .................................................................................... 76 Tabela 27 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Fundo do Ministrio da Defesa ............................................................................................................ 77 Tabela 28 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Fundo de Administrao do HFA ................................................................................................................ 78

xiii

Tabela 29

Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Fundo do Servio Militar ........... 78 Tabela 30 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Caixa de Financiamento Imobilirio da Aeronutica .............................................................................. 79 Tabela 31 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Receitas Prprias e Vinculadas do Tesouro Nacional Anac .......................................................................... 80 Tabela 32 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Fundo Naval ............................. 81 Tabela 33

Ministrio da Defesa Oramento de 2009 ................................................... 86 Grfico 14 Ministrio da Defesa Oramento de 2009 ................................................... 87 Grfico 15

Ministrio da Defesa Dficit Atuarial ............................................................ 90

xiv

SUMRIO

Introduo ..................................................................................................... 1

Captulo 1 Accountability do oramento do Ministrio da Defesa do Brasil ............. 7

Definies de accountability ........................................................................... 7

Accountability oramentria do Ministrio da Defesa do Brasil ...................... 11

A pesquisa ...................................................................................................... 13

Anlise dos resultados da pesquisa ............................................................... 15

Direito pblico ao acesso execuo oramentria no Brasil ....................... 21

A questo legal ............................................................................................... 23

Das (in)consequncias ................................................................................... 27

Captulo 2 O histrico da execuo oramentria da Defesa Brasileira: de 1995 a 2008 .............................................................................................. 30

O desempenho oramentrio da defesa brasileira pela tica das despesas primrias......................................................................................................... 30

Apresentao dos dados de despesa primria .............................................. 33

Anlise preliminar ........................................................................................... 36

O desempenho oramentrio da defesa brasileira pela tica do oramento total................................................................................................................. 38

Apresentao dos dados de despesa total..................................................... 39

Consideraes prvias sobre o desempenho oramentrio da defesa brasileira ......................................................................................................... 47

Captulo 3 Apontamentos sobre a execuo oramentria do Ministrio da Defesa: de 2000 a 2008 .............................................................................................. 58

Nota sobre a apresentao das rubricas oramentrias ................................ 59

Primeira parte: despesa total por unidade oramentria ................................ 59

Segunda parte: despesa total por grupo de despesa ..................................... 61

Terceira parte: distribuio da despesa de pessoal ....................................... 64

Quarta parte: despesa de custeio e investimentos por unidade oramentria .................................................................................................. 64

Quinta parte: despesa de custeio e investimentos por fonte de recursos ...... 66

Sexta parte: despesa de custeio e investimentos por principais programas e aes ........................................................................................................... 68

xv

Stima parte: despesa total por unidade oramentria, programa e ao ..... 72

Oitava parte: arrecadao das receitas .......................................................... 76

Concluso ..................................................................................................... 82

Crise de identidade ........................................................................................ 82

Path-dependency ........................................................................................... 83

Falta de transparncia pblica ....................................................................... 84

Ausncia de poltica de Estado ...................................................................... 85

Cortes oramentrios constantes ................................................................... 88

Desequilbrio previdencirio ........................................................................... 89

Impulso pr-eleitoral ....................................................................................... 91

Accountability dos gastos militares no Brasil .................................................. 91

Bibliografia .................................................................................................... 93

Anexos .......................................................................................................... 112

Introduo

O presente estudo surgiu com o intuito de analisar a execuo oramentria do

despeito do princpio constitucional da publicidade1, os dados relativos s

despesas da defesa nunca foram completamente divulgados pelo governo

brasileiro. Com o golpe militar de 1964 iniciou-se o mais longo perodo de

domnio das Foras Armadas (FAs) na histria do Pas, durante o qual, o

ostracismo foi preponderante. Em 1985 o regime encerrado e os militares

passam a ter um espao diferente e uma influncia proporcionalmente reduzida

na vida nacional. Desde ento, foram cinco os governos civis: Jos Sarney

(1985-1990), Fernando Collor de Mello (1990-1992), Itamar Franco (1992-

1994), Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Incio Lula da Silva

(2003-2010). O escopo do presente estudo abrange os governos destes dois

ltimos presidentes, ao longo dos quais, se manteve a mesma moeda (o Real),

a estabilidade econmica e quando criado o Ministrio da Defesa.2 Ocorre

que embora sob a judice da transparncia nem o governo Fernando

Henrique, nem o governo Lula, abriram integralmente e durante toda a

extenso de seus mandatos, as contas das Foras Armadas Brasileiras.

Historicamente gerou- - defesa

brasileira, no sentido de que os recursos pblicos so utilizados, mas no

aberto aos cidados, como, para que e em qual proporo, exatamente, ocorre

tal destinao. Evidentemente, por se tratar de uma democracia representativa,

para muito alm do autoritarismo do regime militar, impem-se aos

governantes a devida prestao de contas de seus mandatos. Isso, justamente

porque, os insumos so provenientes dos contribuintes que, para tanto,

colaboram compulsoriamente com os seus impostos e, no obstante a

1 Disposto no artigo 37 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.

2 O

Ministrio da Defesa (MD) o rgo do Governo Federal incumbido de exercer a direo superior das Foras Armadas, constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica. Uma de suas principais tarefas o estabelecimento de polticas ligadas Defesa e Segurana do Pas, caso da Poltica de Defesa Nacional (PDN), atualizada em julho de 2005. Criado em 10 de junho de 1999, o MD o principal articulador de aes que envolvam mais de uma Fora Singular.www.defesa.gov.br/conheca_md/index.php?=oquee. (Acesso em 7/11/2009).

2

imposio legal, tm o direito moral de saber do emprego do errio pblico.

-

cruciais estejam guardadas dentro de um instrumento a que s alguns tcnicos

tm acesso, tal qual ocorre em um acidente areo, ao se encontrar a caixa-

preta de uma aeronave e, por algum motivo, manter-se sigilo de seu contedo.

No caso do oramento, contudo, a transparncia, apesar de ser uma

determinao legal, ainda um desafio no Brasil: os dados no esto perdidos

e espera-se no fazem parte de uma tragdia semelhante a um acidente,

porm continuam, por algum motivo, restritos. Por isso, guardadas as

propores da analogia, o que se deseja traduzir a necessidade de que o

conhecimento das informaes seja aberto, dos tcnicos, ao pblico em geral,

a fim de se evitar que os poucos que detm o acesso a tais dados os utilizem

de forma adversa ao que um regime democrtico pressupe: a vontade

popular. E mais: a fim de se fazer valer o anseio pblico antes que as despesas

sejam geradas, pois a simples divulgao do que foi feito no significa que haja

a concordncia daquilo que se realizou e nem que se consinta com o

direcionamento tomado ou que se h de seguir. Este ltimo fator, sobretudo,

ocorre porque apenas ao se analisar as rubricas, possvel saber o real

direcionamento da Lei Oramentria Anual (LOA) e do Plano Plurianual (PPA),

j que ambos so abrangentes e gerais, no permitindo aos cidados tomar

conscincia sobre a postura especfica do Pas em relao defesa.

Dito isso, cabe res Accountability do

pesquisa e os resultados obtidos que demonstram o exato nvel de acesso s

informaes que se tem no Brasil em relao execuo oramentria das

Foras Armadas. Tal Captulo, conforme o seu nome expressa, tambm

provoca uma discusso de accountability expresso de origem inglesa que

ser devidamente conceituada e que, por ora, o entendimento de que se trata

suficiente. Alm disso, aborda a bibliografia concernente s despesas das

Foras Armadas Brasileiras e as devidas fontes utilizadas nos estudos em

questo. No obstante, descrita a forma pela qual se obteve acesso a dados

nunca antes divulgados, que compem o objeto do presente estudo. Por fim,

apontam-se os dispositivos legais que garantem a publicidade das informaes

3

no Brasil e as devidas consequncias (e inconsequncias) do descumprimento

de tais pressupostos.

ticas: a da despesa primria e a da despesa total. Ambas com marco inicial

que ultrapassa o objeto deste estudo, a fim de se apresentar o fundamento

histrico, divulgarem-se dados ainda no publicados e situar-se a path-

dependecy (dependncia da trajetria) da defesa brasileira. No fechamento do

Captulo tambm analisada a questo previdenciria das Foras Armadas, j

que se descobriu que os gastos com folha de pagamento consomem,

anualmente, de 75% a 80% do total de seus oramentos.

Por sua vez,

a e delineia

questes sobre as oito sees contidas nas rubricas oramentrias da defesa,

dentro do perodo proposto no ttulo em questo e dispostas no Anexo 1. So

elas: a despesa total por unidade oramentria do Ministrio; a despesa total

por grupo de despesa; a despesa de pessoal; a despesa de custeio e

investimentos por unidade oramentria; a despesa de custeio e investimentos

por fonte de recursos; a despesa de custeio e investimentos por principais

programas e aes; a despesa total por unidade oramentria, programa e

ao; e a arrecadao das receitas.

Antes, porm, de se iniciar a abertura e anlise dos dados, cabe a

conceituao de gastos militares, j que estes so uma conveno social e

podem ter diferentes definies, dependendo da forma de organizao

descritiva e oramentria dos diferentes pases ou locais em que sejam

realizados. No caso da defesa do Brasil, no existe uma conveno pblica

especfica, no entanto, os dados do Oramento da Unio seguem, em geral,

conceitos que so utilizados internacionalmente3, o que facilita a sua

comparao com os dados de outros pases. Os gastos (ou despesas) militares

apresentados neste estudo, portanto, utilizam da seguinte conceituao geral:

3 O SIPRI apresenta tais convenes em: www.sipri.org/databases/milex/definitions. (Acesso

em 1/11/2009).

4

Despesas correntes e de capital em:

Foras Armadas, incluindo a manuteno das Foras em tempo de paz;

Ministrios da defesa e de outras agncias governamentais

empenhadas;

Projetos pblicos desenvolvidos no domnio da defesa;

Foras paramilitares, quando estiverem treinando, equipadas e

disponveis para operaes militares;

Atividades militares especficas.

Tais despesas devero incluir:

Pessoal;

Penses de reforma dos militares;

Servios sociais para o pessoal e as suas famlias;

Operaes e manuteno;

Procedimentos militares de investigao e desenvolvimento;

Construo militar;

Ajuda militar (para os gastos militares de pases doadores).

Excluso das despesas militares:

Defesa civil;

Despesas correntes anteriores a atividades militares;

Os benefcios de veteranos de guerra;

Desmobilizao;

Converso de instalaes de produo de armas;

Destruio de armas.

Apresentada tal conveno, crucial enfatizar porque o conhecimento

de tais informaes relevante e, em termos de governana e polticas

pblicas, imprescindvel. Para tanto, h de se delinear trs questionamentos:4

1. O que saberemos ao final da leitura deste estudo que no sabemos

agora?

4 Questes propostas por PROENA JR, Domcio & SOARES, Priscila Ferraz. In: Introduo

ao Ofcio Acadmico. IOA-1. PEP-COPPE/UFRJ. Rio de Janeiro, 2009, pp. 31.

5

2. Por que isso importante?

3. Como sabemos que isso dialoga com o acervo do conhecimento

humano?

A resposta para a primeira questo : saberemos as rubricas da

execuo oramentria do Ministrio da Defesa de 2000 a 2008, alm dos

dados gerais de despesa primria e despesa total da defesa brasileira de 1995

a 2008.

J a segunda indagao, pode ser, assim, esclarecida: somente a

anlise das rubricas capaz gerar processos especficos de accountability que

permitam populao produzir responsabilizao sobre os mandatos

entregues a representantes que administram a defesa brasileira. Tais

informaes podem ser estratgicas para o desenvolvimento de uma nao.

enfatiza:

Uma rpida olhada nos dados dos gastos do oramento pblico americano em P&D [pesquisa e desenvolvimento] mostra, imediatamente, a escolha dos setores estratgicos: defesa e sade. O primeiro responde por 45,6% do total e o segundo, por 27,9%. Juntos, somam 73,5 % dos gastos federais em P&D.5

Guardadas as propores e as prioridades especficas entre Brasil e

Estados Unidos, fundamental que se observe alm das questes

intrnsecas de defesa da ptria, garantia dos poderes constitucionais, bem

como, da manuteno da lei e da ordem6 a oportunidade de se desenvolver

outras reas do Estado e do conhecimento humano, utilizando-se,

adequadamente, o oramento de defesa. Tal paradigma envolve, inclusive, os

inumerveis empregos das pesquisas cientficas, sejam elas pblicas ou

privadas.

Por fim, a terceira pergunta pode ser sanada pelo mergulho na

bibliografia pesquisa, que ser apresentada ao longo e ao final do estudo, bem

como, pela construo racional de que mandatos pblicos em regimes

5 MELO, L. M. O financiamento da inovao nas empresas. Valor Econmico, Rio de Janeiro,

p. A14 - A14, 23 jul. 2007. Disponvel em: http://inovacao.enap.gov.br/index.php?Itemid=50&id=230&option=com_content&task=view. (Acesso em 1/11/2009).

6 Pressupostos do artigo 142 da Constituio Federal.

6

democrticos, por definio, so necessariamente transparentes, caso

contrrio, seriam mandatos privados que, ao envolverem coisas pblicas,

estariam, automaticamente, excludos do escopo democrtico.

Tal estudo perfaz, portanto, dois eixos: o acadmico e o das polticas

pblicas.

O primeiro diz respeito publicao dos dados, que at ento, nunca

haviam sido apresentados com o devido detalhamento e abrangncia.

O segundo consiste no fato de que, uma vez comprovado que as

informaes jamais haviam sido apresentadas, fica demonstrada a limitao de

se aplicar a accountability e o devido controle externo7 aos gastos militares no

Brasil. Tal paradigma parte do pressuposto de que, sem transparncia

administrativa, no h como se materializar responsabilidades em

responsabilizao, seja no Ministrio da Defesa, seja em qualquer outra pasta

pblica.

7 Descrito no artigo 70 e seguintes da Constituio Federal.

Captulo 1

Accountability do oramento do Ministrio da Defesa do Brasil

Conforme disposto na Introduo, o presente estudo teve origem com a

finalidade de se fazer accountability do oramento do Ministrio da Defesa do

Brasil. Como marco inicial, para tanto, escolheu-se a primeira dotao

oramentria do referido Ministrio o ano de 2000 quando, recm-criado,

este inicia as suas atividades com as devidas previses de receitas e despesas

inseridas na Lei Oramentria Anual (LOA) da Unio. J como marco final,

elegeu-se o ano de 2008, ltimo perodo de execuo oramentria

consumada at a finalizao desta dissertao.

Definies de accountability

Palavra da lngua inglesa, sem traduo simplificada para o portugus,

para os fins aqui propostos, optou-se por utilizar tal qual no

idioma original. Seu emprego geralmente est ligado

crucial na definio do termo.

Charles Pessanha afirma que o conceito implica em se manter

indivduos e instituies responsveis por seu d

atores tm o direito, por vezes o dever, de controlar o desempenho de outros

c 8 Na obra

cuja qual,

somada a grande parte de suas referncias, formou a plataforma da cadeira

Constitucionalismo Moderno e Accountability ministrada pelo autor no

Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas, Estratgias e

Desenvolvimento da UFRJ, em 2008 Pessanha destaca a definio do

conceito pela tica de uma cuidadosa seleo de autores, dentre os quais:

8 In Direitos

e Cidadania, Angela de Castro Gomes (coord.). Rio de Janeiro, FGV Editora, pp.141. 2007.

8

Robert Behn correlaciona accountability diretamente ao controle

financeiro, sobretudo oramentrio, por considerar este como uma das poucas

ferramentas do Poder Legislativo sobre a administrao pblica.9

Michael Power, por sua vez, analisa o conceito de forma mais

abrangente, com vistas responsabilizao na gesto jurdico-administrativa

dos recursos, ampliando a conformidade fiscal aos princpios da economia,

eficincia e efetividade.10

Paralelamente, Ruth Grant e Robert Keohane identificam sete tipos

mecanismos de accountability e consideram suas aplicaes nos Estados,

ONGs, organizaes multilaterais e redes transgovernamentais.11 Tais

-

entre organizaes e o pblico em geral.

em dois nveis:

horizontal e vertical.12 Esta diz respeito s aes realizadas pelos que ocupam

posies em instituies do Estado, sejam eles eleitos ou no. Aquela se refere

existncia de agncias estatais que possuam o direito e o poder legal para

realizar aes contra outros agentes ou rgos do Estado, que possam ter

cometido atos ou omisses delituosos.

para se adquirir a accountability horizontal: primeiro, dar aos partidos de

oposio um papel importante, na direo de agncias fiscais, por exemplo.

Segundo, tornar altamente profissionalizadas e financeiramente auto-

suficientes, agncias que desempenham papel preventivo, como os tribunais

de contas, por exemplo. Terceiro, manter um Judicirio tambm altamente

profissionalizado e com bom oramento. Quarto, implantar tais recursos

institucionais com descrena prudente nas inclinaes republicanas. Quinto,

9 BEHN, Robert D. Rethinking democratic accountability. Washington: Brookings Institution,

2001.

10 POWER, Michael. The audit society: rituals of verification. Oxford University Press, 1999.

11 GRANT, Ruth W.; KEOHANE, Robert O. Accountability and abuses of Power in world politics.

American Political Science Review, v. 99, n. 1, 2005.

12

1998.

9

garantir o sentido liberal da accountability, procurando-se reduzir as

desigualdades e garantir que fracos e pobres sejam tratados decentemente.

Sexto, manter uma mdia independente, com liberdade de expresso. Stimo,

implementar uma rede de agncias estatais capazes de efetivar a

accountability horizontal.

Scott Mainwaring e Christopher Welna13 agregam accountability a

dimenso da responsabilidade pblica do representante perante os

representados, alm de procurar aumentar a compreenso de formas no-

eleitorais de accountability. Para tanto, os autores analisam o estgio de

implementao do controle externo efetivado nos pases latinos e indicam

solues de aumento da democracia, de modo a implementar mecanismos de

presena natural da accountability, que consideram um conceito-chave nas

cincias sociais.

No obstante as definies apresentadas, para que se analise,

especificamente, o objeto deste estudo, fundamental que sejam apreciados,

separadamente, alguns dos elementos da accountability como o que um

mandato , o que ser accountable e o que um account . S ento ser

delineada uma conceituao especfica.

de conhecimento pblico que mandato perfaz-se num instituto social

no qual determinados indivduos podem ser representados por outros, desde

que haja a concordncia de ambos. Essa representao gera

responsabilizao por todos os atos executados pelas partes, em especial

pelos representantes, pois estes detm poderes que ultrapassam a sua esfera

individual, ingressando no mbito dos representados. Em outras palavras:

trata-se de uma delegao de poderes que gera o direito/dever do

representante (mandatrio) de cumprir o que foi designado e o direito/dever do

representado (mandante) de verificar o cumprimento do que foi designado.14

13

MAINWARING, Scott; WELNA, Christopher. Democratic accountability in Latin America. Oxford: Oxford University Press, 2003.

14

fundamentais da representao poltica, formulados no final do sculo XVIII e que se traduziram em prticas e instituies concretas. O primeiro o de os representantes so eleitos pelos governados. O segundo, de que os representantes conservam uma independncia parcial diante das preferncias dos eleitores. O terceiro, de que a opinio pblica sobre assuntos polticos pode se manifestar independentemente do controle do governo (liberdade de expresso). O quarto, de que as decises polticas so tomadas aps debate.

10

Conforme Jacqueline Muniz e Domcio Proena Jnior, quem recebe um

mandato se compromete a:

I) Usar os poderes delegados apenas para buscar o fim que justifica o mandato; II) Exercer os poderes delegados escolhendo meios e formas de ao (ou inao que no contradigam este fim); III) Responder por estas escolhas, seus resultados e consequncias, luz deste fim.15

Pela tica dos autores que se apresentou como a mais precisa para os

fins desta dissertao ser accountable ser responsabilizvel por tudo o que

se fez e que se deixou de fazer no exerccio de um mandato. Trata-se de uma

caracterstica intrnseca ao mandato, portanto, independe de que o mandatrio

ou mandante reconheam, ou no, tal responsabilizao. E mesmo que no

haja instrumentos para comprov-la, a responsabilizao permeia a prpria

existncia do mandato.16 J account justamente o instrumento, procedimento,

bem como, qualquer mecanismo ou meio de se realizar a responsabilizao.

Logo acima, ao apresentar- mandato , delineou-se

que representao gera responsabilizao. Pois bem, de fato, para que a

responsabilizao seja gerada, necessrio que se demonstrem as relaes

de causa e efeito entre as aes, ou inaes, do mandatrio. Ou seja: o

account pode ser maior ou menor de acordo com o grau de transparncia de

um mandato.

Aps essa delimitao prvia, fica claro que accountability uma

caracterstica indissocivel execuo de um mandato, com a qual os

15

MUNIZ, Jacqueline de Oliveira; PROENA JUNIOR, Domcio. Da Accountability Seletiva Plena Responsabilidade Policial. In: Haydee Caruso; Jacqueline Muniz; Antonio Carlos Carballo Blanco. (Org.). Polcia, Estado e Sociedade: Saberes e Prticas Latino-americanos. 1 ed. Rio de Janeiro: Publit Selees Editoriais, 2007, v. 1, p. 25.

16 Apro

Daniel Zovatto e Mercedes Mateo Daz, dentre outros autores, analisam aspectos de instituies de accountability na Amrica Latina. Tais aspectos vo, desde a percepo de independncia de poderes, como o Judicirio, at a vinculao de instituies centrais de auditoria, como o Tribunal de Contas e suas aes possveis dentro do contexto dos pases. O Ministrio Pblico tambm analisado, assim como a Defensoria Pblica. Numa situao ideal, os autores classificam a prestao horizontal de contas como sendo exercida pelos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, auxiliados, assistidos e vigiados, mutuamente, por instituies superiores de auditoria, Ministrio Pblico, Procuradoria Geral da Repblica, Defensoria Pblica e Comisso de Direitos Humanos. Quanto prestao vertical de contas, os autores classificam a interao entre eleies, imprensa, sociedade civil organizada e cidados em geral.

11

representados podem responsabilizar os mandatrios pelas escolhas feitas

durante a representao.

Accountability oramentria do Ministrio da Defesa do Brasil

Fazer accountability do oramento do Ministrio da Defesa do Brasil,

conforme o marco temporal proposto neste estudo, no entanto, mostrou-se

uma tarefa irrealizvel. Isso, porque, no foi encontrado nenhum documento

pblico contendo a execuo oramentria do referido Ministrio desde a sua

criao.

Com o advento do Portal da Transparncia, implementado e

administrado pela Controladoria-Geral da Unio (CGU) a partir de novembro de

2004, comeou, paulatinamente, a tornar-se possvel aos cidados, o

acompanhamento da execuo financeira dos programas e aes do governo

Federal.17 Os dados, no entanto, a que se tem acesso, se iniciam, quando

muito, no prprio ano de 2004, sendo impraticvel a realizao de

accountability ou qualquer tipo de acompanhamento em perodo pretrito a tal

data. Outras ferramentas governamentais, que do ingresso a bancos de

dados do porte do Sistema Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR) ou do

Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI)

cujos quais so as fontes de uma grande quantidade dos dados apresentados

neste estudo no tm a mesma condio de acesso irrestrito ao cidado que

o Portal da Transparncia proporciona, tornando-se, portanto, invivel para

qualquer pesquisador no atrelado ao governo a tarefa de anlise histrica da

execuo oramentria do Ministrio da Defesa.18

17

de 2004, o Portal da Transparncia nasceu como o mais abrangente banco de informaes, aberto populao, sobre o uso que o Governo Federal faz do dinheiro que arrecada em impostos. www.portaldatransparencia.gov.br/sobre/Iniciativa.asp. (Acesso em 1/11/2009).

18

Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal, de autoria de Vnia Lcia Ribeiro Vieira, responsvel pela iniciativa na Controladoria- o Portal da Transparncia no se constituiu tarefa fcil. Alguns obstculos tiveram de ser vencidos para que o site entrasse no ar e observasse as diretrizes que haviam sido estabelecidas, como facilidade de acesso, utilizao de linguagem cidad, navegao simplificada e informaes tempestivas e confiveis. Problemas como informaes dispersas em diversos sistemas de diferentes rgos do Governo Federal, falta de padronizao das informaes a serem divulgadas, informaes no registradas em sistemas de tecnologia de informao, sigilo de dados e de informaes previsto em normativos e informaes e dados inconsistentes

12

No objeto desta discusso se o mesmo ocorre com outras pastas do governo

que no a Defesa, de qualquer forma, a origem dos dados exposta no Portal deixa clara a

responsabilidade pelas informaes:

(...) os dados divulgados no Portal da Transparncia so de responsabilidade dos ministrios, por serem eles os rgos executores dos programas de governo. A CGU, por sua vez, rene e disponibiliza as informaes sobre a aplicao desses recursos federais no Portal da Transparncia.19

A questo mais complexa quando se trata da atualizao dos dados:

A atualizao do Portal feita mensalmente com a insero de dados sobre a execuo financeira dos programas e aes do Governo Federal. Os dados que alimentam o Portal so oriundos do Fundo Nacional de Sade (quando o tema relativo ao Ministrio da Sade), da Caixa Econmica Federal (quando o assunto refere-se ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome ou ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio), da Secretaria do Tesouro Nacional (quando o tema sobre o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI) e do Banco do Brasil (quando os dados referem-se aos Cartes de Pagamentos do Governo Federal).20

Portanto, a informaes so de responsabilidade de cada ministrio,

embora a atualizao das mesmas seja compartilhada. Seja como for,

iniciativas governamentais como o Portal da Transparncia21, permitem que o

cidado comum observe apenas as rubricas dos respectivos gastos pblicos

recentes, mantendo, assim, os dados de defesa nacional num perodo de

visualizao bastante limitado.

Para se ter uma ideia dessa limitao, na realizao do presente estudo

constatou-se que os dados oramentrios no s do Ministrio da Defesa,

mas tambm do perodo anterior criao do mesmo, perfazendo, portanto, a

foram enfrentados. Assim, tendo em vista a complexidade de sua criao, e, ao lado disso, o pequeno montante de recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos utilizados para a sua construo, bem como o pouco tempo empregado no seu desenvolvimento, pode-se considerar que a CGU utilizou-se de forma bastante eficiente dos recursos disponveis

O ineditismo do projeto decorre do fato de que, no Brasil, embora o acesso a informaes pblicas esteja previsto na Constituio Federal, o caminho para se obter esses dados , por vezes, difuso e complexo e a linguagem utilizada, inacessvel ao cidado comum. Disponvel em: http://inovacao.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=280. (Acesso em 1/11/2009).

19 e

20 www.portaldatransparencia.gov.br/sobre/Origem.asp. (Acesso em 1/11/2009).

21

www.portaldatransparencia.gov.br. (Acesso em 1/11/2009).

13

antiga estrutura das Foras Armadas Brasileiras22 , nunca antes, haviam sido

apresentados em qualquer outro trabalho acadmico. Tais dados perfazem o

perodo de 1995 a 2008 e o seu processo de sua busca descrito a seguir.

A pesquisa

Alm da busca por documentos pblicos e instrumentos governamentais

de prestao de contas descritos na seo anterior, a pesquisa realizada nesta

dissertao abrangeu as principais plataformas e fontes de estudo da defesa

brasileira, bem como, portais acadmicos, grupos de trabalho e obras

especficas.

Os locais de busca foram os seguintes23:

Portal do Ministrio da Defesa;

Portal da Transparncia;

Portal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;

Portal do Oramento (do Senado Federal);

Portal do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo

Federal (SIAFI);

Portal da Capes;

Portal do Scielo;

Portal da Anpocs;

Link da Secretaria de Oramento Federal (SOF);

Site Contas Abertas;

Site da Escola Superior de Guerra;

Site da Escola de Guerra Naval;

Site da Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito;

Site da Escola das Foras Armadas;

Site da Organizao das Naes Unidas (ONU);

22

Buscaram-se dados com o perodo inicial de 1995, quando comea o primeiro exerccio oramentrio integral cuja moeda corrente o Real, bem como o mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso.

23 O endereo dos lo e nas demais referncias

da Bibliografia do presente estudo.

14

Site: Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI);

Site: International Institute for Strategic Studies (IISS),

Site do Fundo Monetrio Internacional (FMI),

Site: U. S. Bureau of Arms Control;

Site: U. S. Department of Defense News;

Site: United States Arms Control and Disarmament Agency (USACDA);

Google Scholar;

Grupos de Pesquisa do Diretrio Nacional de Pesquisa do CNPq;

Associao Brasileira de Estudos da Defesa;

Biblioteca Virtual do Ministrio da Defesa.

A busca foi realizada com as seguintes palavras-chave:

A opo de localizao para as palavras-

A busca pelos dados foi realizada no decorrer de maro de 1 de

maro de 2008 a 10 de novembro de 2009, sendo que os filtros de pesquisa

utilizados seguiram o critrio da atualidade, perfazendo o perodo de

perodo das informaes que so apresentadas nesta obra e incluir os cinco

anos que antecedem a criao do Ministrio da Defesa, durante os quais,

15

manteve-se a estabilidade financeira e a mesma moeda no Brasil, de modo

que, o conhecimento de tais dados influenciam no entendimento dos

antecedentes oramentrios do referido Ministrio.

Anlise dos resultados da pesquisa

Os resultados obtidos em todos os stios, portais, sites, grupos, estudos,

obras e buscadores pesquisados podem ser observados na Bibliografia deste

estudo, contudo, dentre os que possuem consonncia direta com o escopo da

dissertao24, destacam-se os que seguem abaixo, com as devidas

observaes das informaes e fontes relativas que os mesmos contm.

Aspectos

polticos do oramento de defesa: o oramento da Marinha do Brasil e a

25, aborda as despesas gerais do Ministrio da

Defesa e, em particular, as da Marinha do Brasil, durante a execuo

oramentria do Plano Plurianual de 2004 a 2007. O objetivo analisar,

con

tanto, se prope a:

(...) analisar o processo de elaborao do oramento da Marinha em relao Poltica de Defesa Nacional, uma vez que as dificuldades financeiras enfrentadas pela Marinha constituem obstculo para o xito de uma poltica de defesa nacional.26

Na elaborao do estudo so apresentadas emendas parlamentares

para a execuo de projetos designados Marinha do Brasil durante o perodo

mencionado. Pompeu demonstra que tais emendas, no mais das vezes, no

receberam as dotaes oramentrias previstas, j que estavam fora da

24

Para alm da confiabilidade relativa abrangncia dos resultados da pesquisa, cabe ressaltar que a bibliografia sobre a questo foi vasculhada com o auxlio dos orientadores deste estudo, sendo que os resultados pertinentes esto, efetivamente, relacionados ou levados em considerao ao longo da anlise efetuada.

25 POMPEU, Lus Fernando Nogueira. Aspectos polticos do oramento de defesa: o oramento

da Marinha do Brasil e a Poltica de Defesa Nacional. Dissertao de Mestrado do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 2009.

26 POMPEU. Obj. Cit. p. 4.

16

relao de prioridades do Poder Executivo. Os dados dispostos pelo autor,

portanto, enfatizam, essencialmente, os aspectos polticos que geram relaes

de causa e efeito entre a previso oramentria e a execuo de alguns

programas da Marinha do Brasil entre 2004 e 2007, e no o oramento de

defesa do Pas como um todo, visto no ser este o seu objeto.27

o militar

Marco Csar de Moraes se prope a utilizar a Estratgia Nacional de Defesa e

de civis e militares, para os assuntos de defesa e os respectivos recursos

necessrios, sejam eles provenientes do Oramento da Unio ou de outras

fontes e, com isso, vencer a precria percepo dos temas relativos a este

28 Como fonte de dados para tanto, utiliza o site Contas Abertas

29,

com alguns dados do SIAFI.30 Os dados apresentados pelo autor, nesse item,

perfazem apenas o resumo das despesas e investimos do oramento de

defesa do Brasil entre 2001 e 2008, no sendo apresentada a execuo total.

Em seguida, com algumas informaes da Secretaria de Oramento Federal

(SOF)31, Moraes apresenta um breve resumo das despesas discricionrias da

Marinha, do Exrcito e da Aeronutica de 2005 a 2008, incluindo uma projeo

da Lei Oramentria Anual de 2009.

J Claudio Rogerio de Andrade Flr, em sua dissertao efesa,

oramento e tecnologia: um estudo de caso da Marinha do Brasil (1990 a

2005) 32, apresenta a evoluo das despesas militares a partir das Leis

Oramentrias Anuais. O autor busca verificar os m levam o Estado

brasileiro no perodo ps Guerra Fria a adquirir material blico descartado

pelos pases centrais

27

Tanto Pompeu, quanto Flr e Moraes (apresentados na sequncia) so militares e os trabalhos do primeiro e do ltimo esto publicados na Biblioteca virtual do Ministrio da Defesa: www.defesa.gov.br/espaco_academico/index.php?page=biblioteca_virtual. (Acesso em 10/11/2009).

28 MORAES, Marco Csar de. A Estratgia Nacional de Defesa e o Oramento da Unio.

Centro de Estudos Estratgicos da Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito. 2009. p. 1.

29 www.contasabertas.uol.com.br. (Acesso em 1/11/2009).

30 www.tesouro.fazenda.gov.br/SIAFI/index.asp. (Acesso em 1/11/2009).

31 www.portalsof.planejamento.gov.br/portal. (Acesso em 1/11/2009).

32 FLR, Claudio Rogerio de Andrade. Defesa, oramento e tecnologia: um estudo de caso da

Marinha do Brasil (1990 a 2005). Dissertao de mestrado em Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense. Rio de Janeiro: 2008.

17

lana mo dos dados de previso legal do oramento, no discutindo e,

portanto, nem apresentando os dados de sua execuo.

Eugenio Diniz, por sua vez, em Defesa, oramento e projeto de fora:

uma anlise da organizao do exrcito brasileiro e suas perspectivas de

mdio praz 33, apresentado no 32 Encontro Anual da Associao Nacional de

Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (Anpocs), compara os efetivos

e equipamentos das Foras Armadas do Brasil com as da frica do Sul, da

ndia e de Israel, examinando, em seguida, quais seriam as condies

hipotticas do Brasil enfrentar alguma dessas naes. Para alm do

estruturado trabalho realizado pelo autor, suas concluses relativas s

perspectivas de investimentos para as Foras Armadas do Brasil abrangeram

somente as despesas de pessoal e a comparao do montante gasto pelo

Ministrio da Defesa em relao s demais pastas da Unio. Ao longo do

presente estudo sero apresentadas rubricas oramentrias relativas,

para as concluses de pesquisas como a do referido autor.

s Foras Armadas

e o Oramento da Unio em 2005 34, apresentar nmeros gerais da execuo

oramentria do Ministrio da Defesa de 2003 a 2005, porm os dados so

superficiais e limitam-se ao essoal vida utras despesas

correntes

as cifras foram gastas. Embora tenha publicado o estudo em uma revista

governamental (da Marinha do Brasil), o autor tambm no teve acesso a tal

aprofundamento, j que, conforme demonstra o seu estudo, utilizou como fonte

principal a Lei Oramentria Anual de 2005 e as informaes gerais

apresentadas no site Ministrio da Defesa em 18/03/2006. Por fim, a pequena

margem temporal no permite fazer maiores anlises histricas dos dados

oramentrios.

Joo Henrique Pederiva, participando da Consultoria de Oramento do

Senado Federal, em 2002, produziu o documento A Defesa Brasileira e o

33

DINIZ, Eugenio. Defesa, oramento e projeto de fora: uma anlise da organizao do exrcito brasileiro e suas perspectivas de mdio prazo. ANPOCS, 2008.

34 PESCE, Eduardo talo. As Foras Armadas e o oramento da unio em 2005. In: Revista

Martima Brasileira. Vol. 126, n 04/06 abr/jun 2006.

18

Oramento 35. Neste, o autor utiliza como base de pesquisa, informaes

gerais de execuo oramentria do Ministrio da Defesa de 2001, cujas quais

teve acesso atravs da Cmara dos Deputados e do prprio Senado Federal.

Defesa do Patri 36 discute a misso constitucional de defesa do

patrimnio pblico do Brasil e compara o oramento de defesa do Pas com as

seguintes naes: Estados Unidos, Frana, China, ndia, Rssia, Turquia,

frica do Sul, Argentina, Chile, Venezuela e Peru. Tanto em relao ao Brasil,

quanto aos demais pases comparados, os dados oramentrios utilizados pelo

autor so originados do banco de dados do SIPRI.

J

to Peixoto Dagnino e Luiz Alberto Nascimento

Campos Filho37 utilizam dados da United States Arms Control and

Disarmament Agency, USACDA (2003) e do Stockholm International Peace

Research Institute, SIPRI (2005) que, conforme descrevem,

fonte 38. Com tais bases de dados, os autores

prepararam, a convite do Ministrio da Defesa, uma anlise com vistas

revitalizao da indstria de defesa brasileira. Os nmeros oficiais provenientes

do oramento brasileiro constantes no artigo, embora este tenha sido

encomendado pela prpria Defesa brasileira, foram fornecidos pelo Ministrio

da Cincia e Tecnologia.39

Tambm Carlos Wellington Leite de Almeida, em Transparncia e controle

utiliza os dados do SIPRI40 e argumenta:

35

PEDERIVA, Joo Henrique. A Defesa Brasileira e o Oramento. Security and Defense Studies Review, v. 4, n. 2, p. 115 134, 2004.

36 AMARANTE, Jos Carlos A. Recursos para a Defesa do Patrimnio Brasil. (Artigo

apresentado no encontro da Associao Brasileira de Estudos de Defesa, ocorrida em julho de 2008).

37DAGNINO, Renato Peixoto & CAMPOS FILHO, Luiz Alberto Nascimento. Anlise sobre a

Viabilidade de Revitalizao da Indstria de Defesa Brasileira. Brazilian Business Review. Vitria-ES. 2007. p. 191-207.

38 DAGNINO & CAMPOS FILHO. Obj. Cit. p. 192.

39 DAGNINO & CAMPOS FILHO. Obj. Cit. p. 203.

40 ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de. Transparncia e controle na gesto da defesa. Teoria

e Pesquisa. 2005, p. 25.

19

Alarmante a falta de informaes confiveis provenientes da Amrica do Sul. Brasileiros, argentinos, bolivianos e outros sul-americanos que desejarem estudar os gastos de defesa de seus pases encontraro informaes nos Estados Unidos e na Europa mais facilmente do que em suas prprias origens. Atualmente, existem poucas fontes de informao internacionais que procuram realizar, sistematicamente, pesquisas sobre o nvel de gastos com defesa. Entre elas destacam-se o International Institute for Strategic Studies (IISS), o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), o U.S. Bureau of Arms Control e a Organizao das Naes Unidas

(ONU). E, mesmo nesses casos, as informaes esto distantes da qualidade desejada.41

Justificando a ausncia de dados oficiais do oramento de defesa do

Brasil, Almeida narra em seu estudo que, no Brasil, o Tribunal de Contas da

Unio divulga anualmente informaes sobre gastos de defesa nacional, no

bojo sobre as con

42

Com dados utilizados quase pela totalidade dos autores que publicaram

obras sobre o oramento de defesa do Brasil, o SIPRI uma organizao

internacional que publica, anualmente, desde 1988, os gastos militares de

diversos pases do mundo, dentre os quais, o Brasil. At 1994, os dados do

SIPRI em relao s despesas militares de nosso Pas eram, declaradamente,

estimados e, a partir de ento, o valor final em Reais correntes de tais

comparao com os dados apresentados neste estudo, os nmeros tenham

diferenas substanciais em quase todos os anos apreciados. Ou seja: no caso

brasileiro, essa publicao internacional se restringe a estimativas ou relaes

simples dos gastos militares em relao ao PIB, alm de possuir disparates

que no nos cabem abordar neste estudo em relao aos nmeros oficiais.43 Conforme demonstrado, no foram, portanto, encontrados dados oficiais

aprofundados (com as devidas rubricas em cada item de receita e despesa)

sobre a execuo oramentria do Ministrio da Defesa do Brasil que

41

Quanto qualidade dos dados, Almeida corrobora com SCHEETZ, Thomas. Gastos militares em Amrica del Sur: proliferacin de armamento y medidas de fomento de La confianza y La seguridade em Amrica Latina. Lima: Centro Regional de las Naciones Unidas para la paz, el desarme y el desarrollo em Amrica Latina y El Caribe, 2004.

42 ALMEIDA. Obj. Cit. p. 26.

43 Banco de dados do SIPRI: http://milexdata.sipri.org/result.php4. (Acesso em 1/11/2009).

20

envolvam o perodo total do Ministrio, apenas estimativas, nmeros

superficiais ou nmeros oramentrios recentes, que no permitem realizar

quaisquer avaliaes maiores em termos de accountability.

De qualquer forma, em todos os casos descritos, fica claro que pouco ou

nada da execuo oramentria de nosso Ministrio da Defesa foi aberto ao

pblico em geral ou, sequer, aos pesquisadores, sendo um mistrio se o

mesmo ocorre com os entes governamentais e autoridades que tm a

atribuio legal da fiscalizao. Outro fato evidente que apenas militares ou

pesquisadores que realizaram trabalhos para o governo em alguns casos

nem estes tiveram acesso a um ou outro dado de execuo oramentria da

Defesa brasileira.

A nica maneira, portanto, de apresentar os dados que so o objeto

deste estudo, foi contatar diretamente as autoridades do Ministrio da Defesa

do Brasil e procurar convenc-los a fornecer as informaes.

Esse processo de contatos e busca de respostas desenvolveu-se por

cerca de 18 meses, sendo feito, ora por telefone, ora por e-mail e, por fim,

concretizado com uma audincia formal, no qual o acesso s informaes foi,

ento, possibilitado. Por isso, embora tais informaes sejam de carter

pblico, por questes de sigilo de fonte, preservo a identidade das autoridades

que as forneceram. Alm disso, nmeros relativos a quantitativo de pessoal

(que so abordados ao final do Captulo 2), no foram obtidos sequer com as

fontes do Ministrio da Defesa, sendo necessrio contatar a Secretaria de

Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e

cruzar os dados, enfim, disponibilizados.

21

Direito pblico ao acesso da execuo oramentria no Brasil

44 essa a definio do Ministrio do Planejamento,

Oramento e Gesto para a questo que nomeia o presente subttulo. Antes de

mais nada, mister destacar que no se trata de uma definio irrefletida: o

referido Ministrio, atravs de sua Secretaria de Oramento Federal,

responsvel no s pela elaborao do Oramento do Brasil, como, tambm,

pela coordenao do Sistema Oramentrio da Unio. Alm disso, a

enunciao apresentada pelo Ministrio no se limita a. Ele tambm afirma

governo recolhe sob

45

Das consideraes acima, portanto, h que se concluir que o oramento

do Brasil tem, primeiro, a serventia de delinear a destinao dos recursos que o

governo recolhe dos cidados em forma de impostos e, segundo, de esclarecer

aos cidados como esses recursos foram empregados. Tal oramento trata-se,

dessa forma, de um plano. Este, por sua vez, prev os gastos, ou, em outras

palavras, as despesas. Contudo, para delinear-se tal previso, preciso que se

tenha em vista um retrospecto e uma projeo: ambos da arrecadao a

receita.

Para calcular-se a receita necessrio o referido retrospecto, pois com

base na arrecadao passada que se tem base para projetar a atual ou a

futura. Tambm necessria a citada projeo, pois se pode arrecadar mais

ou menos de acordo com a conjuntura econmica e social do Pas em relao

a ele mesmo ou a resto do mundo.

Despesas e receitas so questes das finanas. O plano de que

estamos falando, no obstante, envolve finanas pblicas, j que a

arrecadao feita sobre os cidados do Brasil, ou seja: o dinheiro pertence ao

pblico. Logo, para viabilizar que tal plano financeiro seja pensado e

44

www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?sec=8. (Acesso em 1/11/2009).

45 Ambas as referncias, bem como as atribuies legais, esto no link da respectiva

Secretaria, no site supracitado e em: www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=45&sec=8. (Acesso em 1/11/2009).

22

executado, necessria uma representao desse pblico a quem o dinheiro

pertence. Ao ser escolhida e assumir suas atribuies, essa representao

passa a ser mandatria do povo, ou seja: tem o direito e o dever de cumprir

aquilo para o que foi designada.

Quando tal representao pensa a arrecadao e a executa, passa a

armazen-la ou a direcion-la para as despesas previstas. Ao realizar tais

aes, a representao est, portanto, administrando os recursos e, para alm

da representatividade, passa a ter, tambm, o atributo mandatrio da

administrao.

A gerncia dos recursos pblicos em pases nas quais a administrao

representa a populao, como o Brasil, pensada em prol do povo a quem tais

recursos pertencem. Assim, as despesas que sero geradas com base nas

receitas pblicas arrecadadas, devem ser estrategicamente empregadas para

beneficiar o povo.

Por fim, todo esse plano necessita de um perodo organizacional

preliminarmente convencionado. Ou seja: mister delimitar-se previamente

quais despesas sero inclusas nas receitas de quais perodos. Caso contrrio,

corre-se o risco de se gastar mais do que foi arrecado e gerar-se despesas que

no beneficiem o povo de forma to emergencial a ponto de justificar o

endividamento.

Desse modo, para alm da definio de

estratgico de uma administrao, destinado a determinado exerccio.46

Dito isso, tambm fundamental que se tenha clareza que no h nada

de propriamente novo na definio acima47, que na verdade, reflete o conjunto

de leis e princpios constitucionais seguidos no Brasil e na maioria das naes

democrticas para suas respectivas elaboraes e controles48 oramentrios.

46

SMITHIES (1969, apud GIACOMONI, James. Oramento Pblico. 6 ed. So Paulo. Atlas: 1996meio dos quais os objetivos e os recursos, e suas inter-relaes, so levados em conta visando

47

de dinheiro, para um perodo de tempo definido, o programa de operaes do governo e os

48

ser dividido em Poder Legislativo, Poder Executivo das coisas que dependem dos direitos das gentes (Executivo, da forma hoje conhecida) e Executivo das que dependem do direito civil

23

No caso brasileiro, sobretudo, tais pressupostos esto definidos na

Constituio Federal, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Oramentrias,

na Lei Oramentria Anual e na Lei n 4.320/1964. A questo legal, alis o

tema do prximo subttulo, no qual se dar aprofundamento mesma.

O que, no entanto, deve ficar ntido que, conforme apreciado nos itens

um mandato accountable queles indivduos, grupos ou instituies que lhe

49 Ou seja: a partir do momento em que o povo escolhe

representantes para uma administrao, tais representantes so

responsabilizveis por tudo o que venham a fazer no exerccio de seu

mandato.

Qualquer questo oramentria, portanto, j que em consonncia com

a legislao

responsabilizao.

oramento do Ministrio da Defesa, que o foco do presente estudo. Com isso,

a concluso, conceitual, novamente parafraseando o Ministrio do

destinao dos recursos que o governo recolhe sob a form

que, se nenhuma despesa pblica pode ser efetuada fora do oramento e se o

cidado identifica neste o destino dos recursos que entregou ao governo,

tambm as despesas com Foras Armadas, assim como, com o Ministrio da

Defesa como um todo, precisam estar inclusas no Oramento Geral da Unio e

tambm estas devem estar disponveis para consulta popular.

A questo legal

inequvoca, pela legislao brasileira, a questo da transparncia

oramentria. Esta parte indissolvel do princpio da publicidade, elencado no

artigo 37 da Constituio Federal:

(Judicirio). MONTESQUIEU, C. O esprito das leis. (Os Pensadores). So Paulo: Abril Cultural, 1978.

49 MUNIZ & PROENA JR. Obj. Cit. p. 25.

24

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (...)

Alm disso, conforme referido no subitem anterior, h um conjunto de

leis e princpios a serem seguidos na elaborao e controle do oramento que

garantem a sua transparncia.50 Sobre a questo, a Lei n 4.320/1964,

estabelece em seu artigo 2:

A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade.

Da mesma forma, considerando-se que no governo democrtico adotado

no Brasil, estabeleceu-

51, tal transparncia pode se

dar por duas vias:

1. Em relao ao povo;

2. Em relao aos representantes eleitos de forma direta pelo povo.

justamente para garantir essa transparncia, bem como, o

cumprimento das leis e dos demais princpios constitucionais, que foi criado o

Tribunal de Contas da Unio, bem como, o controle externo descrito no artigo

70 e seguintes da Constituio Federal, que perfazem toda a Seo IX da

52

50

Conforme citado, dentre outras fontes, o tema referenciado na prpria Constituio, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Oramentrias, na Lei Oramentria Anual e na mencionada Lei 4.320/1964.

51 Pargrafo nico do artigo 1 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil.

52 O processo de exame e julgamento de tomadas e prestao de contas anuais expresso

mxima do poder controlador do Tribunal de Contas da Unio, exercido em auxlio ao Congresso Nacional, aspecto que, se adequadamente cumprido, permite ao Tribunal exercer juzo sobre a gesto dos responsveis pela administrao de recursos pblicos federais, bem como, fazer determinaes e impor sanes (enforcement), as quais no so recorrveis (no que tange ao mrito), a outro rgo que no o prprio TCU, o que lhe confere status de independncia. O Tribunal de Contas da Unio tem suas competncias atuais previstas nos artigos 33, 2, 71 a 74 e 161, pargrafo nico, da Constituio Federal. Alm disso, em razo do exerccio de tais competncias, outras lhe foram atribudas por lei ordinria. Dentre as competncias constitucionais TCU, relacionadas direta ou indiretamente a accountability do Ministrio da Defesa, destacam-se: Julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos. (Fundamento: art. 33, 2 e art. 71, II, CF); Aplicar sanes e determinar a correo de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos.

25

No obstante, refora Almeida:

Um princpio oramentrio tem recebido ateno especial nos dias de hoje: o princpio da legitimidade. Esse princpio se refere elaborao de forma legtima do oramento aprovado e executado, ou seja, em obedincia aos interesses nacionais e segundo a ideia socialmente aceita do que seja correto. No que se refere ao oramento de defesa, a maior virtude do princpio da legitimidade impulsionar o controle social sobre um tema normalmente afastado do cidado comum. O controle social dos resultados alcanados pelas instituies governamentais referenciado pelas entidades de fiscalizao superiores e por pesquisas acadmicas como ferramenta de consolidao da democracia e da eficincia no uso dos recursos pblicos. A legitimidade do oramento de defesa fundamental para a sua aceitao pelas autoridades legislativas e pela sociedade. Isso porque, diante da natural relao econmica entre recursos escassos e necessidades ilimitadas, a destinao de recursos defesa pode estar obstaculizando a realizao de despesas sociais esperadas pelo cidado comum, nico destinatrio legtimo dos benefcios resultantes de qualquer despesa governamental.53

Ainda neste sentido, corrobora Pessanha:

As ideias inauguradas pelo constitucionalismo moderno e, posteriormente, contidas na Declaration ds droits du citoyen, de 1789, tornaram-se o trao fundamental das

modernas democracias representativas: o controle dos governantes pelos governados. Todos aqueles que exercem cargos ou funes pblicas devem estar ao alcance do controle popular.54

Em outras palavras: o Estado criou mecanismos para que as esferas

que o compe: o Legislativo, o Executivo e o Judicirio se fiscalizem

mutuamente, a fim de compartilhar o poder e garantir que no ocorram

ilegalidades.55 Afinal de contas, como esferas mandatrias do poder, quaisquer

(Fundamento: art. 71, VIII a XI, CF); Apurar denncias apresentadas por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades. (Fundamento: art. 74, 2, CF). Dentre as competncias legais, por sua vez, enfatiza-se: Apreciar representaes apresentadas por licitante, contratado ou pessoa fsica ou jurdica acerca de irregularidades na aplicao da Lei de Licitaes e Contratos. (Fundamento: Lei n. 8.666/93); Processar e julgar infraes administrativas contra leis de finanas pblicas. (Fundamento: Lei n 10.028/2000).

53 ALMEIDA. Obj. Cit. p. 36.

54 PESSANHA. Obj. Cit. P. 141.

55

principal problema do Estado constitucional moderno (como contraponto ao Estado absoluto)

26

disparates cometidos acabariam por prejudicar quele de quem o poder

emana: o povo.56

Para completar, no caso especfico das informaes da defesa do Brasil,

existe legislao especfica estabelecendo que devem ser divulgados os

dados, desde relatrios de gesto at relatrios e certificados de auditoria, bem

como, pareceres do rgo de controle interno e pronunciamentos do Ministro

de Estado, pertinentes s contas anuais das unidades gestoras vinculadas

administrao central do Ministrio da Defesa.57 Tal legislao compreendida

pelo disposto no Art. 20-B do Decreto n 3.591, de 6 de setembro de 2000,

o dos limites do poder estatal. Nesse sentido, o autor lembra que grande parte das teorias elaboradas durante sculos, inspirando a formao do Estado liberal e democrtico, tm como base a elaborao de limites ao poder do Estado. Um dos principais argumentos evocados por Bobbio o de que o Estado absoluto nasce da dissoluo da sociedade medieval, que era pluralista. Com isso o autor quer dizer que tal sociedade estava regulada por diferentes fontes de produo jurdica e esta, organizada em diversos ordenamentos jurdicos. Bobbio afirma, assim, que contra a sociedade pluralista medieval, as grandes monarquias absolutas do incio da Idade Moderna ser formaram atravs de duas unificaes. Primeiro, da juno de todas as fontes de produo jurdica na lei, como expresso da vontade do soberano. Em segundo lugar, pela unificao de todos os ordenamentos jurdicos superiores e inferiores ao Estado, no

dos constitucionalistas a seguinte: se o prncipe possui o poder absoluto, pode abusar dele. A forma de se impedir o abuso de poder limit-lo. Eis o surgimento da discusso das teorias polticas modernas: a soluo desse problema, atravs do jus naturalismo, da separao de poderes ou da soberania popular. No primeiro, os direitos naturais constituem um limite ao poder do Estado e quando so reconhecidos, forma-se o Estado liberal. No segundo, forma-se o Estado constitucional, dividindo o poder em Executivo, Legislativo e Judicirio independentes um do outro e em posio tal que possam controlar-se reciprocamente (da um importante aspecto da accountability). O terceiro requer a participao de todos os cidados,

(expresso de R

56

afirmam que, numa repblica simples, todo o poder concedido pelo povo submetido administrao de um governo nico, e a usurpao evitada por uma diviso do governo em braos independentes e separados. Alm disso, destacam que de grande importncia, numa repblica, no apenas proteger a sociedade contra a opresso de seus governantes, mas tambm proteger uma parte da sociedade contra a injustia da outra. Ou seja: proteger os interesses da minoria, criando um poder independente da maioria ou inserindo um nmero to grande de categorias distintas de cidados que tornaria improvvel o conluio injusto de uma maioria.

57 Essas unidades so a Secretaria de Organizao Institucional SEORI, o Fundo do

Ministrio da Defesa, o Fundo do Servio Militar, a Representao do Brasil na Junta Internacional de Defesa e o Hospital das Foras Armadas HFA. O SEORI compreende as contas das seguintes unidades gestoras: Departamento de Administrao Interna (DEADI); Departamento de Planejamento Oramentrio e Financeiro (DEORF); Estado-Maior de Defesa (EMD); Secretaria de Poltica, Estratgia e Assuntos Internacionais (SPEAI); Secretaria de Ensino, Logstica, Mobilizao, Cincia e Tecnologia (SELOM); Centro de Catalogao das Foras Armadas (CECAFA); Secretaria de Estudos e de Cooperao (SEC). Em todos os casos, os dados esto disponveis a partir de 2005.

27

acrescido pelo Decreto n 5.481, de 30 de junho de 2005, e pela Portaria n

262, de 30 agosto de 2005, da Controladoria-Geral da Unio.58

Das (in)consequncias

A histria democrtica do Brasil recomeou com as eleies diretas de

1985, j que, desde 1964, o Pas era dominado pelo regime militar. Essa

trajetria ocorre quase concomitantemente com o advento e evoluo da

Internet (ocorrida ao longo da dcada de 1980), ferramenta que, sobretudo

nestes ltimos anos, tem aumentado substancialmente a transparncia

oramentria brasileira. Conforme exposto neste Captulo, links de acesso do

prprio Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto permitem que se

visualizem as leis oramentrias, assim como, iniciativas governamentais da

envergadura do Portal da Transparncia, do acesso aos respectivos gastos

pblicos recentes. No obstante, quando o Ministrio do Planejamento afirma

no Oramento que o cidado identifica a destinao dos recursos que o

que o Oramento da Unio um mecanismo de account totalmente

transparente, que engloba todas as despesas pblicas e que pode ser

acessado por todos os cidados do Pas. Os dados da execuo oramentria

do Ministrio da Defesa, por outro lado sobretudo em perodos mais

pretritos ao ano de 2004 permanecem restritos e limitados. No se obtm,

desse modo, uma viso histrica da instituio, tampouco, pode-se traar uma

perspectiva de estratgia de investimentos ou qualquer outra projeo de

fundamento oramentrio.

Essa dificuldade e, em determinados perodos, at impossibilidade

de acesso, confronta, diretamente, o princpio da transparncia. No obstante,

impede que se gere accountability sobre o mandato dos representantes eleitos

pelo povo.

Quando no se tem acesso aos dados de uma determinada

administrao, como o oramento de um perodo especfico, por exemplo,

58

Sobre a legislao: www.defesa.gov.br/transparencia_adm/index.php?page=tomada_contas. (Acesso em 1/11/2009).

28

reduz-se a quantidades de accounts e a possibilidade de se fazer

accountability. A consequncia indireta que se reduziro os representantes

accountables responsabilizveis pelos atos realizados durante seus

mandatos.59 A consequncia direta que se dificultar a avaliao do

cumprimento do preceito democrtico demonstrado no incio deste estudo,

quando se afirmou que a gerncia dos recursos pblicos em naes nas quais

a administrao representa a populao, deve ser pensada em prol do povo a

quem tais recursos pertencem. Resumindo em uma indagao: como saber se

os recursos esto sendo estrategicamente empregados para beneficiar o povo,

quando no se tem acesso ao oramento?

No se trata apenas de uma questo de o oramento de tais perodos

ter sido votado pelo Congresso Nacional, que em ltima anlise, representa o

povo e os entes federativos. Afinal de contas, como representantes diretos e

indiretos, tambm os congressistas tem o direito/dever de prestar contas

populao. Tampouco, se trata da finalidade de tais gastos estar ou no sendo

avaliada por organizaes governamentais especficas, como o Ministrio do

Planejamento, Oramento e Gesto ou de controle externo, como o Tribunal de

Contas da Unio, por exemplo, j que, como todo o poder emana do povo,

tambm estes representam a vontade popular e tm o direito/dever de serem

accountables. Evidentemente, tambm no se trata de falta de interesse de

pesquisadores em buscar tais dados oramentrios, uma vez que, conforme

demonstrado na seo deste Captulo referente anlise dos resultados da

pesquisa, as informaes tm sido publicadas por institutos nacionais e

internacionais ao longo dos anos, porm os dados so sempre em forma de

estimativas, ou ento superficiais, j que no era possvel a abertura e anlise

das rubricas oramentrias. Trata-se, outrossim, de carncia de transparncia

administrativa, no entanto, os motivos de tal carncia no nos cabem neste

estudo.

difcil, por exemplo, sustentar que no se possibilitou que tais dados

fossem disponibilizados populao porque a Internet ainda estava, na poca,

sendo implantada pelo governo, afinal de contas, nem atualmente os dados de

acompanhamento da execuo oramentria, sequer da recente histria

59

29

completa do Ministrio da Defesa, foram abertos na Internet. Alm disso, h

muitos outros meios de se buscar a transparncia administrativa que no

perpassam pela rede mundial de computadores.

Da mesma forma, argumentar-se que tais informaes poderiam

prejudicar o Pas, j que so dados que envolvem a defesa nacional, uma

falcia, uma vez que os dados de operaes sigilosas so uma pequena parte

do oramento e, por questes inerentes, suas rubricas no permitem que se

visualize no que os recursos foram aplicados embora elas despontem, como

poder se constatar no Captulo 3, com nomes de valores discriminados, que

podem ser somados e comparadas s demais rubricas.

Nas palavras de Almeida:

O dever de transparncia deve ser entendido como um dever democrtico que tem o administrador pblico de prestar contas de seus atos de gesto e do uso que faz do dinheiro pblico. A transparncia no deve ser vista apenas como uma exigncia dos rgos controladores, mas como uma exigncia social sobre o administrador. A situao no distinta em relao defesa. Os administradores do sistema de defesa devem prestar contas de seus atos como os demais administradores de recursos do Estado.60

Por fim, pode-se argumentar que tal transparncia de fato existe, uma

vez que os dados que compem este estudo so uma prova cabal de que

houve, sim, o acesso s informaes. Neste caso, necessrio esclarecer que

o acesso ao conjunto dos dados est ocorrendo anos depois dos respectivos

exerccios oramentrios, o que, certamente, prejudica a responsabilizao dos

mandatrios. No obstante, ressalte-se que tais informaes foram obtidas

diretamente junto ao Ministrio da Defesa, mediante solicitao insistente e

individual. Os dados, no foram, portanto, abertos de forma abrangente

populao, mas sim a um pesquisador, de forma isolada.

60

ALMEIDA. Obj. Cit. p. 37.

Captulo 2

O histrico da execuo oramentria da Defesa Brasileira: de 1995 a 2008

Neste Captulo so apresentadas duas espcies de dados. Ambas abrangem o

perodo histrico de 1995 a 2008, ou seja: ultrapassam o marco temporal inicial

deste estudo que, conforme exposto, se inaugura com o primeiro exerccio

financeiro do Ministrio da Defesa, no ano de 2000. A primeira espcie

concernente ao desempenho oramentrio da defesa do Brasil pela tica das

despesas primrias. A segunda diz respeito aos dados da defesa pela tica da

despesa total. Tratam-se, portanto, de dados gerais, a fim de que, com a

visualizao dos mesmos, torne-se mais clara a anlise das informaes

especficas, efetuada, atravs de apontamentos, no Captulo 3 e organizada na

Concluso. No obstante, embora as rubricas da execuo oramentria

sejam analisadas, no Captulo 3, conforme proposto, a partir de 2000, optou-se

por manter a integralidade da viso geral dos dados do presente Captulo a

partir de 1995. Para alm da observao do geral para o especfico, tal opo

foi feita a fim de se delinear os precedentes oramentrios da criao do

Ministrio. Por fim, o terceiro motivo dessa opo expositiva apresentar os

dados, j que, ainda que no sejam to aprofundados quanto os do Captulo

seguinte, no foram encontrados em sua extenso em nenhum documento

pesquisado.61

O desempenho oramentrio da defesa brasileira pela tica das despesas

primrias

Esta seo dedicada ao desempenho oramentrio do Ministrio da

Defesa em relao s despesas primrias da Unio e destas com o Produto

Interno Bruto (PIB) do Brasil. Os itens abordados, desse modo, so quatro:

62

61

Justamente para tomar conhecimento se a publicao dos mesmos j havia sido realizada, a data inicial da busca foi o ano de 1995.

62 A conceituao convencionada pelo governo a respeito dos itens apresentados neste

Captulo pode ser apreciada na Lei 4.320, de 17 de maro de 1964 e Lei 1.939, de 20 de maio

31

As despesas primrias so aquelas que pressionam o resultado

primrio, alterando o endividamento lquido do governo (setor pblico no

financeiro) no exerccio financeiro correspondente. Para fins de distino,

diferentemente destas, as despesas no primrias (financeiras) no

pressionam o resultado primrio e nem alteram o endividamento lquido do

governo no exerccio financeiro correspondente, pois criam um direito ou

extinguem uma obrigao, ambas de natureza financeira, junto ao setor privado

interno e/ou externo.

J as despesas de pessoal so convencionadas pelo governo do Brasil

como gastos da folha de pagamento dos servidores ativos, inativos e

pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos,

civis, militares e de membros de poder. Elas envolvem quaisquer espcies

remuneratrias, tais como: vencimentos e vantagens (sejam estas fixas ou

variveis), subsdios, proventos de aposentadoria, reformas e penses,

inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de

qualquer natureza. Tambm abrangem contribuies a entidades fechadas de

previdncia, bem como, soldo, gratificaes e adicionais, previstos na estrutura

remuneratria dos militares, despesas com o ressarcimento de pessoal

requisitado, despesas com a contratao temporria para atender a

necessidade de excepcional interesse pblico, quando se referir substituio

de servidores.63 No item esto inclusas, ainda, as despesas com sentenas

judiciais de servidores pblicos.

O item custeio envolve todos os gastos para a manuteno da mquina

pblica que no estejam sendo tratados nos outros itens. Por exemplo, a

construo de uma base militar investimento, faz-la funcionar, por outro

lado, requer verba de custeio. Pagamento de pessoal, no entanto, no

considerado custeio neste estudo, pois j est discriminado no item prprio.

Por fim, investimentos so despesas de capital com o planejamento e a

execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis considerados

necessrios realizao destas, bem como, com a aquisio de instalaes,

equipamentos e material permanente.

Ministrio do