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UFRJ
ABRINDO A CAIXA-PRETA:
O DESAFIO DA TRANSPARNCIA DOS GASTOS MILITARES NO BRASIL
Vitelio Marcos Brustolin
Dissertao de Mestrado apresentada
ao Programa de Ps-Graduao em
Polticas Pblicas, Estratgias e
Desenvolvimento do Instituto de
Economia da Universidade Federal do
Rio de Janeiro, como parte dos
requisitos necessrios obteno do
ttulo de Mestre em Polticas Pblicas,
Estratgias e Desenvolvimento.
Orientador: Luiz Martins de Melo
Coorientador: Domcio Proena Jnior
Rio de Janeiro
Dezembro de 2009
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ii
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iii
Brustolin, Vitelio Marcos. Abrindo a caixa-preta: o desafio da transparncia dos gastos militares no Brasil/ Vitelio Marcos Brustolin - Rio de Janeiro: UFRJ/ IE/ PPED, 2009. xi, 111f.: il.; 31 cm. Orientador: Luiz Martins de Melo Coorientador: Domcio Proena Jnior Dissertao (mestrado) UFRJ/ IE/ Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento, 2009. Referncias Bibliogrficas: f. 93-111. 1. Defesa Nacional Oramento. 2. Defesa Nacional Accountability. 3. Foras Armadas Transparncia Oramentria. 4. Brasil. Ministrio da Defesa Oramento. 5. Brasil Transparncia Gastos Militares. I. Melo, Luiz Martins. II. Proena Jnior, Domcio. III. Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Economia, Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento. IV. Abrindo a caixa-preta: o desafio da
transparncia dos gastos militares no Brasil.
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iv
RESUMO
ABRINDO A CAIXA-PRETA:
O DESAFIO DA TRANSPARNCIA DOS GASTOS MILITARES NO BRASIL
Vitelio Marcos Brustolin
Orientador: Luiz Martins de Melo
Coorientador: Domcio Proena Jnior
Resumo da Dissertao de Mestrado submetida ao Programa de Ps-
Graduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento do Instituto
de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos
requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Polticas Pblicas,
Estratgias e Desenvolvimento.
Esta obra descreve as limitaes de transparncia pblica das despesas
militares no Brasil e apresenta o oramento do Ministrio da Defesa,
divulgando informaes obtidas por meio de pesquisa que nunca antes
haviam sido publicadas. Os dados utilizados abrangem os mandatos dos
presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva.
Palavras-chave: oramento de defesa do Brasil, accountability das Foras
Armadas Brasileiras, transparncia oramentria, oramento do Ministrio da
Defesa, gastos militares do Brasil.
Rio de Janeiro
Dezembro de 2009
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v
ABSTRACT
OPENING THE BLACK BOX: THE CHALLENGE OF THE TRANSPARENCY
OF THE MILITARY EXPENSES IN BRAZIL
Vitelio Marcos Brustolin
Orientador: Luiz Martins de Melo
Coorientador: Domcio Proena Jnior
Abstract da Dissertao de Mestrado submetida ao Programa de Ps-
Graduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento do Instituto
de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos
requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Polticas Pblicas,
Estratgias e Desenvolvimento.
This work describes the limitations of public transparency of the military
expenditures in Brazil and presents the budget of the Ministry of the Defense,
divulging information gotten by research that never before had been
published. The used data enclose mandates of presidents Fernando Henrique
Cardoso and Luiz Incio Lula da Silva.
Key words: budget of Defense of Brazil, accountability of
Seteds, budgetary transparency, budget of the Ministry of the Defense, military
expenses of Brazil.
Rio de Janeiro
Dezembro de 2009
-
vi
AGRADECIMENTOS
A Deus, Fonte Fecunda e Imortal de Luz, de Felicidade e de Virtude;
Ao meu orientador, Professor Luiz Martins de Melo, pelos conselhos
inestimveis, direcionamento preciso e confiana depositada no
encaminhamento deste estudo;
Ao meu coorientador, Professor Domcio Proena Jnior, pelo brilhantismo,
genialidade e generosidade que so prprios aos homens clebres;
Professora Ana Clia Castro, pelo apoio constante, postura incentivadora e
pelo excelente trabalho desenvolvido no PPED;
Professora Eli Roque Diniz, pelos ensinamentos inspiradores, ideias
inovadoras e trabalho vivaz;
Ao Professor Charles Pessanha pelo conhecimento partilhado e pelo
incomensurvel interesse no progresso do conhecimento cientfico;
Ao Professor Reynaldo Motta, pela disponibilidade concedida em meio a
inmeras atividades fundamentais;
Ao amigo Mrcio Pacheco, pelo apoio pesquisa, principalmente atravs de
aes e palavras modelares;
Aos contatos e amigos do Ministrio da Defesa, pelo passo dado rumo a uma
efetiva transparncia pblica;
A Paul Feyerabend, por seu necessrio Against Method (in memoriam);
Lauany Filgueiras, pela pacincia, partilha e entendimento que a tornam
ainda mais nica.
-
vii
Para:
Valmir Luiz Brustolin,
Clarilene Giaretton e
Renan Paulo Brustolin;
minha amada famlia
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viii
LISTA DE SIGLAS
Anac Agncia Nacional de Aviao Civil
Anpocs Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias
Sociais
Capes Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
CF Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988
CGU Controladoria-Geral da Unio
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
DP Despesa Primria
EB Exrcito Brasileiro
END Estratgia Nacional de Defesa
EUA Estados Unidos da Amrica
FAs Foras Armadas
FAB Fora Area Brasileira
FEB Fora Expedicionria Brasileira
FHC Fernando Henrique Cardoso
FMI Fundo Monetrio Internacional
IGP-DI ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna
IISS International Institute for Strategic Studies
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei Oramentria Anual
Lula Luiz Incio Lula da Silva
MB Marinha do Brasil
MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia
MD Ministrio da Defesa
-
ix
OGU Oramento Geral da Unio
OMC Organizao Mundial do Comrcio
ONGs Organizaes no Governamentais
ONU Organizao das Naes Unidas
Otan Organizao do Tratado do Atlntico Norte
PDN Poltica de Defesa Nacional
PEC Projeto de Emenda Constitucional
PIB Produto Interno Bruto
PLOA Projeto de Lei Oramentria Anual
PNAE Programa Nacional de Atividades Espaciais
PPA Plano Plurianual
Sielo Scientific Electronic Library Online
SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
SIDOR Sistema Integrado de Dados Oramentrios
SIPRI Stockholm International Peace Research Institute
Sivam Sistema de Vigilncia da Amaznia
SOF Secretaria de Oramento Federal
SRH/MP Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento
STN/MP Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio do Planejamento
TCU Tribunal de Contas da Unio
USACDA United States Arms Control and Disarmament Agency
-
x
RELAO DAS TABELAS E GRFICOS
Tabela 1 Srie Histrica do Desempenho Oramentrio da Defesa Brasileira pela tica das Despesas Primrias ....................................................................... 32 Tabela 2 Relaes do Desempenho Oramentrio do Ministrio da Defesa pela tica das Despesas Primrias ....................................................................... 32 Grfico 1 Ministrio da Defesa Participao % no PIB: Despesa Total ...................... 33 Grfico 2
Ministrio da Defesa Participao % na Despesa Primria da Unio ......... 34 Grfico 3 Ministrio da Defesa Participao % de Pessoal na Despesa Primria da Unio ......................................................................................................... 35 Grfico 4 Ministrio da Defesa Participao % de Custeio e Investimentos na Despesa Primria da Unio ............................................................................ 36 Tabela 3 Ministrio do Planejamento Despesas Primrias da Unio: 2008/LOA 2009 .............................................................................................. 37 Tabela 4 Oramento Total do Ministrio da Defesa por Grupo de Despesa ................. 40 Grfico 5
Evoluo Oramentria 1995/2008 Despesa Total ..................................... 41 Grfico 6 Evoluo Oramentria 1995/2008 Pessoal e Encargos Sociais ................ 42 Grfico 7
Evoluo Oramentria 1995/2008 Dvida .................................................. 43 Grfico 8 Evoluo Oramentria 1995/2008 Custeio ................................................ 45 Grfico 9
Evoluo Oramentria 1995/2008 Investimentos ...................................... 46 Tabela 5
Quantidade de militares ativos, inativos e quantidade de pensionistas .......... 49
-
xi
Grfico 10
Quantidade de Militares Ativos X Inativos + Instituidores de Penso ............. 50 Tabela 6 Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situao de vnculo Em R$ milhes correntes ............................................................................... 51 Tabela 7 Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situao de vnculo Em R$ milhes de 2008 ................................................................................. 51 Grfico 11 Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situao de vnculo Em R$ milhes correntes ............................................................................... 52 Tabela 8 Renda per capita dos Militares Em R$ correntes ........................................ 53 Tabela 9
Renda per capita dos Militares Em R$ de 2008 .......................................... 53 Grfico 12 Variao Per Capita dos Militares Em R$ de 2008 ..................................... 54 Grfico 13
Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situao de vnculo ................ 55 Tabela 10 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Despesa Total (Comando/Unidade Oramentria) ................................................................ 60 Tabela 11 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Despesa Total da Administrao Central e Anac (Comando/Grupo de Despesa) ...................... 61 Tabela 12 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Despesa Total dos Comandos (Comando/Grupo de Despesa) .................................................... 62 Tabela 13 Execuo Oramentria de 2000 a "2008": Pessoal e Encargos Sociais (Comando/Grupo de Pessoal) ........................................................... 64 Tabela 14
Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Pessoal e Encargos Sociais (Comando) ......................................................................................... 65 Tabela 15
Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Custeio e Investimentos (Comando/Unidade Oramentria) ......................................... 66
-
xii
Tabela 16 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Custeio e Investimentos da Administrao Central e Anac (Fonte de Recursos) ................................. 67 Tabela 17 Execuo Oramentria de 2000 a 2008: Custeio e Investimentos dos Comandos (Fonte de Recursos) .............................................................. 68 Tabela 18 Execuo Oramentria por Principais Programas e Aes da Administrao Central .................................................................................... 69 Tabela 19 Execuo Oramentria por Principais Programas e Aes do Comando da Aeronutica ............................................................................................... 70 Tabela 20 Execuo Oramentria por Principais Programas e Aes do Comando do Exrcito ..................................................................................................... 71 Tabela 21 Execuo Oramentria por Principais Programas e Aes do Comando da Marinha ..................................................................................................... 72 Tabela 22 Execuo Oramentria de 2000 a 2008 da Administrao Central .............. 73 Tabela 23
Execuo Oramentria de 2000 a 2008 da Administrao Central (continuao) ..................................................................................... 74 Tabela 24
Execuo Oramentria de 2000 a 2008 do Comando da Aeronutica ......... 75 Tabela 25 Execuo Oramentria de 2000 a 2008 do Comando do Exrcito ............... 75 Tabela 26
Execuo Oramentria de 2000 a 2008 do Comando do Exrcito (continuao) .................................................................................... 76 Tabela 27 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Fundo do Ministrio da Defesa ............................................................................................................ 77 Tabela 28 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Fundo de Administrao do HFA ................................................................................................................ 78
-
xiii
Tabela 29
Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Fundo do Servio Militar ........... 78 Tabela 30 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Caixa de Financiamento Imobilirio da Aeronutica .............................................................................. 79 Tabela 31 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Receitas Prprias e Vinculadas do Tesouro Nacional Anac .......................................................................... 80 Tabela 32 Arrecadao de Receitas de 2000 a 2008 Fundo Naval ............................. 81 Tabela 33
Ministrio da Defesa Oramento de 2009 ................................................... 86 Grfico 14 Ministrio da Defesa Oramento de 2009 ................................................... 87 Grfico 15
Ministrio da Defesa Dficit Atuarial ............................................................ 90
-
xiv
SUMRIO
Introduo ..................................................................................................... 1
Captulo 1 Accountability do oramento do Ministrio da Defesa do Brasil ............. 7
Definies de accountability ........................................................................... 7
Accountability oramentria do Ministrio da Defesa do Brasil ...................... 11
A pesquisa ...................................................................................................... 13
Anlise dos resultados da pesquisa ............................................................... 15
Direito pblico ao acesso execuo oramentria no Brasil ....................... 21
A questo legal ............................................................................................... 23
Das (in)consequncias ................................................................................... 27
Captulo 2 O histrico da execuo oramentria da Defesa Brasileira: de 1995 a 2008 .............................................................................................. 30
O desempenho oramentrio da defesa brasileira pela tica das despesas primrias......................................................................................................... 30
Apresentao dos dados de despesa primria .............................................. 33
Anlise preliminar ........................................................................................... 36
O desempenho oramentrio da defesa brasileira pela tica do oramento total................................................................................................................. 38
Apresentao dos dados de despesa total..................................................... 39
Consideraes prvias sobre o desempenho oramentrio da defesa brasileira ......................................................................................................... 47
Captulo 3 Apontamentos sobre a execuo oramentria do Ministrio da Defesa: de 2000 a 2008 .............................................................................................. 58
Nota sobre a apresentao das rubricas oramentrias ................................ 59
Primeira parte: despesa total por unidade oramentria ................................ 59
Segunda parte: despesa total por grupo de despesa ..................................... 61
Terceira parte: distribuio da despesa de pessoal ....................................... 64
Quarta parte: despesa de custeio e investimentos por unidade oramentria .................................................................................................. 64
Quinta parte: despesa de custeio e investimentos por fonte de recursos ...... 66
Sexta parte: despesa de custeio e investimentos por principais programas e aes ........................................................................................................... 68
-
xv
Stima parte: despesa total por unidade oramentria, programa e ao ..... 72
Oitava parte: arrecadao das receitas .......................................................... 76
Concluso ..................................................................................................... 82
Crise de identidade ........................................................................................ 82
Path-dependency ........................................................................................... 83
Falta de transparncia pblica ....................................................................... 84
Ausncia de poltica de Estado ...................................................................... 85
Cortes oramentrios constantes ................................................................... 88
Desequilbrio previdencirio ........................................................................... 89
Impulso pr-eleitoral ....................................................................................... 91
Accountability dos gastos militares no Brasil .................................................. 91
Bibliografia .................................................................................................... 93
Anexos .......................................................................................................... 112
-
Introduo
O presente estudo surgiu com o intuito de analisar a execuo oramentria do
despeito do princpio constitucional da publicidade1, os dados relativos s
despesas da defesa nunca foram completamente divulgados pelo governo
brasileiro. Com o golpe militar de 1964 iniciou-se o mais longo perodo de
domnio das Foras Armadas (FAs) na histria do Pas, durante o qual, o
ostracismo foi preponderante. Em 1985 o regime encerrado e os militares
passam a ter um espao diferente e uma influncia proporcionalmente reduzida
na vida nacional. Desde ento, foram cinco os governos civis: Jos Sarney
(1985-1990), Fernando Collor de Mello (1990-1992), Itamar Franco (1992-
1994), Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Incio Lula da Silva
(2003-2010). O escopo do presente estudo abrange os governos destes dois
ltimos presidentes, ao longo dos quais, se manteve a mesma moeda (o Real),
a estabilidade econmica e quando criado o Ministrio da Defesa.2 Ocorre
que embora sob a judice da transparncia nem o governo Fernando
Henrique, nem o governo Lula, abriram integralmente e durante toda a
extenso de seus mandatos, as contas das Foras Armadas Brasileiras.
Historicamente gerou- - defesa
brasileira, no sentido de que os recursos pblicos so utilizados, mas no
aberto aos cidados, como, para que e em qual proporo, exatamente, ocorre
tal destinao. Evidentemente, por se tratar de uma democracia representativa,
para muito alm do autoritarismo do regime militar, impem-se aos
governantes a devida prestao de contas de seus mandatos. Isso, justamente
porque, os insumos so provenientes dos contribuintes que, para tanto,
colaboram compulsoriamente com os seus impostos e, no obstante a
1 Disposto no artigo 37 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.
2 O
Ministrio da Defesa (MD) o rgo do Governo Federal incumbido de exercer a direo superior das Foras Armadas, constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica. Uma de suas principais tarefas o estabelecimento de polticas ligadas Defesa e Segurana do Pas, caso da Poltica de Defesa Nacional (PDN), atualizada em julho de 2005. Criado em 10 de junho de 1999, o MD o principal articulador de aes que envolvam mais de uma Fora Singular.www.defesa.gov.br/conheca_md/index.php?=oquee. (Acesso em 7/11/2009).
-
2
imposio legal, tm o direito moral de saber do emprego do errio pblico.
-
cruciais estejam guardadas dentro de um instrumento a que s alguns tcnicos
tm acesso, tal qual ocorre em um acidente areo, ao se encontrar a caixa-
preta de uma aeronave e, por algum motivo, manter-se sigilo de seu contedo.
No caso do oramento, contudo, a transparncia, apesar de ser uma
determinao legal, ainda um desafio no Brasil: os dados no esto perdidos
e espera-se no fazem parte de uma tragdia semelhante a um acidente,
porm continuam, por algum motivo, restritos. Por isso, guardadas as
propores da analogia, o que se deseja traduzir a necessidade de que o
conhecimento das informaes seja aberto, dos tcnicos, ao pblico em geral,
a fim de se evitar que os poucos que detm o acesso a tais dados os utilizem
de forma adversa ao que um regime democrtico pressupe: a vontade
popular. E mais: a fim de se fazer valer o anseio pblico antes que as despesas
sejam geradas, pois a simples divulgao do que foi feito no significa que haja
a concordncia daquilo que se realizou e nem que se consinta com o
direcionamento tomado ou que se h de seguir. Este ltimo fator, sobretudo,
ocorre porque apenas ao se analisar as rubricas, possvel saber o real
direcionamento da Lei Oramentria Anual (LOA) e do Plano Plurianual (PPA),
j que ambos so abrangentes e gerais, no permitindo aos cidados tomar
conscincia sobre a postura especfica do Pas em relao defesa.
Dito isso, cabe res Accountability do
pesquisa e os resultados obtidos que demonstram o exato nvel de acesso s
informaes que se tem no Brasil em relao execuo oramentria das
Foras Armadas. Tal Captulo, conforme o seu nome expressa, tambm
provoca uma discusso de accountability expresso de origem inglesa que
ser devidamente conceituada e que, por ora, o entendimento de que se trata
suficiente. Alm disso, aborda a bibliografia concernente s despesas das
Foras Armadas Brasileiras e as devidas fontes utilizadas nos estudos em
questo. No obstante, descrita a forma pela qual se obteve acesso a dados
nunca antes divulgados, que compem o objeto do presente estudo. Por fim,
apontam-se os dispositivos legais que garantem a publicidade das informaes
-
3
no Brasil e as devidas consequncias (e inconsequncias) do descumprimento
de tais pressupostos.
ticas: a da despesa primria e a da despesa total. Ambas com marco inicial
que ultrapassa o objeto deste estudo, a fim de se apresentar o fundamento
histrico, divulgarem-se dados ainda no publicados e situar-se a path-
dependecy (dependncia da trajetria) da defesa brasileira. No fechamento do
Captulo tambm analisada a questo previdenciria das Foras Armadas, j
que se descobriu que os gastos com folha de pagamento consomem,
anualmente, de 75% a 80% do total de seus oramentos.
Por sua vez,
a e delineia
questes sobre as oito sees contidas nas rubricas oramentrias da defesa,
dentro do perodo proposto no ttulo em questo e dispostas no Anexo 1. So
elas: a despesa total por unidade oramentria do Ministrio; a despesa total
por grupo de despesa; a despesa de pessoal; a despesa de custeio e
investimentos por unidade oramentria; a despesa de custeio e investimentos
por fonte de recursos; a despesa de custeio e investimentos por principais
programas e aes; a despesa total por unidade oramentria, programa e
ao; e a arrecadao das receitas.
Antes, porm, de se iniciar a abertura e anlise dos dados, cabe a
conceituao de gastos militares, j que estes so uma conveno social e
podem ter diferentes definies, dependendo da forma de organizao
descritiva e oramentria dos diferentes pases ou locais em que sejam
realizados. No caso da defesa do Brasil, no existe uma conveno pblica
especfica, no entanto, os dados do Oramento da Unio seguem, em geral,
conceitos que so utilizados internacionalmente3, o que facilita a sua
comparao com os dados de outros pases. Os gastos (ou despesas) militares
apresentados neste estudo, portanto, utilizam da seguinte conceituao geral:
3 O SIPRI apresenta tais convenes em: www.sipri.org/databases/milex/definitions. (Acesso
em 1/11/2009).
-
4
Despesas correntes e de capital em:
Foras Armadas, incluindo a manuteno das Foras em tempo de paz;
Ministrios da defesa e de outras agncias governamentais
empenhadas;
Projetos pblicos desenvolvidos no domnio da defesa;
Foras paramilitares, quando estiverem treinando, equipadas e
disponveis para operaes militares;
Atividades militares especficas.
Tais despesas devero incluir:
Pessoal;
Penses de reforma dos militares;
Servios sociais para o pessoal e as suas famlias;
Operaes e manuteno;
Procedimentos militares de investigao e desenvolvimento;
Construo militar;
Ajuda militar (para os gastos militares de pases doadores).
Excluso das despesas militares:
Defesa civil;
Despesas correntes anteriores a atividades militares;
Os benefcios de veteranos de guerra;
Desmobilizao;
Converso de instalaes de produo de armas;
Destruio de armas.
Apresentada tal conveno, crucial enfatizar porque o conhecimento
de tais informaes relevante e, em termos de governana e polticas
pblicas, imprescindvel. Para tanto, h de se delinear trs questionamentos:4
1. O que saberemos ao final da leitura deste estudo que no sabemos
agora?
4 Questes propostas por PROENA JR, Domcio & SOARES, Priscila Ferraz. In: Introduo
ao Ofcio Acadmico. IOA-1. PEP-COPPE/UFRJ. Rio de Janeiro, 2009, pp. 31.
-
5
2. Por que isso importante?
3. Como sabemos que isso dialoga com o acervo do conhecimento
humano?
A resposta para a primeira questo : saberemos as rubricas da
execuo oramentria do Ministrio da Defesa de 2000 a 2008, alm dos
dados gerais de despesa primria e despesa total da defesa brasileira de 1995
a 2008.
J a segunda indagao, pode ser, assim, esclarecida: somente a
anlise das rubricas capaz gerar processos especficos de accountability que
permitam populao produzir responsabilizao sobre os mandatos
entregues a representantes que administram a defesa brasileira. Tais
informaes podem ser estratgicas para o desenvolvimento de uma nao.
enfatiza:
Uma rpida olhada nos dados dos gastos do oramento pblico americano em P&D [pesquisa e desenvolvimento] mostra, imediatamente, a escolha dos setores estratgicos: defesa e sade. O primeiro responde por 45,6% do total e o segundo, por 27,9%. Juntos, somam 73,5 % dos gastos federais em P&D.5
Guardadas as propores e as prioridades especficas entre Brasil e
Estados Unidos, fundamental que se observe alm das questes
intrnsecas de defesa da ptria, garantia dos poderes constitucionais, bem
como, da manuteno da lei e da ordem6 a oportunidade de se desenvolver
outras reas do Estado e do conhecimento humano, utilizando-se,
adequadamente, o oramento de defesa. Tal paradigma envolve, inclusive, os
inumerveis empregos das pesquisas cientficas, sejam elas pblicas ou
privadas.
Por fim, a terceira pergunta pode ser sanada pelo mergulho na
bibliografia pesquisa, que ser apresentada ao longo e ao final do estudo, bem
como, pela construo racional de que mandatos pblicos em regimes
5 MELO, L. M. O financiamento da inovao nas empresas. Valor Econmico, Rio de Janeiro,
p. A14 - A14, 23 jul. 2007. Disponvel em: http://inovacao.enap.gov.br/index.php?Itemid=50&id=230&option=com_content&task=view. (Acesso em 1/11/2009).
6 Pressupostos do artigo 142 da Constituio Federal.
-
6
democrticos, por definio, so necessariamente transparentes, caso
contrrio, seriam mandatos privados que, ao envolverem coisas pblicas,
estariam, automaticamente, excludos do escopo democrtico.
Tal estudo perfaz, portanto, dois eixos: o acadmico e o das polticas
pblicas.
O primeiro diz respeito publicao dos dados, que at ento, nunca
haviam sido apresentados com o devido detalhamento e abrangncia.
O segundo consiste no fato de que, uma vez comprovado que as
informaes jamais haviam sido apresentadas, fica demonstrada a limitao de
se aplicar a accountability e o devido controle externo7 aos gastos militares no
Brasil. Tal paradigma parte do pressuposto de que, sem transparncia
administrativa, no h como se materializar responsabilidades em
responsabilizao, seja no Ministrio da Defesa, seja em qualquer outra pasta
pblica.
7 Descrito no artigo 70 e seguintes da Constituio Federal.
-
Captulo 1
Accountability do oramento do Ministrio da Defesa do Brasil
Conforme disposto na Introduo, o presente estudo teve origem com a
finalidade de se fazer accountability do oramento do Ministrio da Defesa do
Brasil. Como marco inicial, para tanto, escolheu-se a primeira dotao
oramentria do referido Ministrio o ano de 2000 quando, recm-criado,
este inicia as suas atividades com as devidas previses de receitas e despesas
inseridas na Lei Oramentria Anual (LOA) da Unio. J como marco final,
elegeu-se o ano de 2008, ltimo perodo de execuo oramentria
consumada at a finalizao desta dissertao.
Definies de accountability
Palavra da lngua inglesa, sem traduo simplificada para o portugus,
para os fins aqui propostos, optou-se por utilizar tal qual no
idioma original. Seu emprego geralmente est ligado
crucial na definio do termo.
Charles Pessanha afirma que o conceito implica em se manter
indivduos e instituies responsveis por seu d
atores tm o direito, por vezes o dever, de controlar o desempenho de outros
c 8 Na obra
cuja qual,
somada a grande parte de suas referncias, formou a plataforma da cadeira
Constitucionalismo Moderno e Accountability ministrada pelo autor no
Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas, Estratgias e
Desenvolvimento da UFRJ, em 2008 Pessanha destaca a definio do
conceito pela tica de uma cuidadosa seleo de autores, dentre os quais:
8 In Direitos
e Cidadania, Angela de Castro Gomes (coord.). Rio de Janeiro, FGV Editora, pp.141. 2007.
-
8
Robert Behn correlaciona accountability diretamente ao controle
financeiro, sobretudo oramentrio, por considerar este como uma das poucas
ferramentas do Poder Legislativo sobre a administrao pblica.9
Michael Power, por sua vez, analisa o conceito de forma mais
abrangente, com vistas responsabilizao na gesto jurdico-administrativa
dos recursos, ampliando a conformidade fiscal aos princpios da economia,
eficincia e efetividade.10
Paralelamente, Ruth Grant e Robert Keohane identificam sete tipos
mecanismos de accountability e consideram suas aplicaes nos Estados,
ONGs, organizaes multilaterais e redes transgovernamentais.11 Tais
-
entre organizaes e o pblico em geral.
em dois nveis:
horizontal e vertical.12 Esta diz respeito s aes realizadas pelos que ocupam
posies em instituies do Estado, sejam eles eleitos ou no. Aquela se refere
existncia de agncias estatais que possuam o direito e o poder legal para
realizar aes contra outros agentes ou rgos do Estado, que possam ter
cometido atos ou omisses delituosos.
para se adquirir a accountability horizontal: primeiro, dar aos partidos de
oposio um papel importante, na direo de agncias fiscais, por exemplo.
Segundo, tornar altamente profissionalizadas e financeiramente auto-
suficientes, agncias que desempenham papel preventivo, como os tribunais
de contas, por exemplo. Terceiro, manter um Judicirio tambm altamente
profissionalizado e com bom oramento. Quarto, implantar tais recursos
institucionais com descrena prudente nas inclinaes republicanas. Quinto,
9 BEHN, Robert D. Rethinking democratic accountability. Washington: Brookings Institution,
2001.
10 POWER, Michael. The audit society: rituals of verification. Oxford University Press, 1999.
11 GRANT, Ruth W.; KEOHANE, Robert O. Accountability and abuses of Power in world politics.
American Political Science Review, v. 99, n. 1, 2005.
12
1998.
-
9
garantir o sentido liberal da accountability, procurando-se reduzir as
desigualdades e garantir que fracos e pobres sejam tratados decentemente.
Sexto, manter uma mdia independente, com liberdade de expresso. Stimo,
implementar uma rede de agncias estatais capazes de efetivar a
accountability horizontal.
Scott Mainwaring e Christopher Welna13 agregam accountability a
dimenso da responsabilidade pblica do representante perante os
representados, alm de procurar aumentar a compreenso de formas no-
eleitorais de accountability. Para tanto, os autores analisam o estgio de
implementao do controle externo efetivado nos pases latinos e indicam
solues de aumento da democracia, de modo a implementar mecanismos de
presena natural da accountability, que consideram um conceito-chave nas
cincias sociais.
No obstante as definies apresentadas, para que se analise,
especificamente, o objeto deste estudo, fundamental que sejam apreciados,
separadamente, alguns dos elementos da accountability como o que um
mandato , o que ser accountable e o que um account . S ento ser
delineada uma conceituao especfica.
de conhecimento pblico que mandato perfaz-se num instituto social
no qual determinados indivduos podem ser representados por outros, desde
que haja a concordncia de ambos. Essa representao gera
responsabilizao por todos os atos executados pelas partes, em especial
pelos representantes, pois estes detm poderes que ultrapassam a sua esfera
individual, ingressando no mbito dos representados. Em outras palavras:
trata-se de uma delegao de poderes que gera o direito/dever do
representante (mandatrio) de cumprir o que foi designado e o direito/dever do
representado (mandante) de verificar o cumprimento do que foi designado.14
13
MAINWARING, Scott; WELNA, Christopher. Democratic accountability in Latin America. Oxford: Oxford University Press, 2003.
14
fundamentais da representao poltica, formulados no final do sculo XVIII e que se traduziram em prticas e instituies concretas. O primeiro o de os representantes so eleitos pelos governados. O segundo, de que os representantes conservam uma independncia parcial diante das preferncias dos eleitores. O terceiro, de que a opinio pblica sobre assuntos polticos pode se manifestar independentemente do controle do governo (liberdade de expresso). O quarto, de que as decises polticas so tomadas aps debate.
-
10
Conforme Jacqueline Muniz e Domcio Proena Jnior, quem recebe um
mandato se compromete a:
I) Usar os poderes delegados apenas para buscar o fim que justifica o mandato; II) Exercer os poderes delegados escolhendo meios e formas de ao (ou inao que no contradigam este fim); III) Responder por estas escolhas, seus resultados e consequncias, luz deste fim.15
Pela tica dos autores que se apresentou como a mais precisa para os
fins desta dissertao ser accountable ser responsabilizvel por tudo o que
se fez e que se deixou de fazer no exerccio de um mandato. Trata-se de uma
caracterstica intrnseca ao mandato, portanto, independe de que o mandatrio
ou mandante reconheam, ou no, tal responsabilizao. E mesmo que no
haja instrumentos para comprov-la, a responsabilizao permeia a prpria
existncia do mandato.16 J account justamente o instrumento, procedimento,
bem como, qualquer mecanismo ou meio de se realizar a responsabilizao.
Logo acima, ao apresentar- mandato , delineou-se
que representao gera responsabilizao. Pois bem, de fato, para que a
responsabilizao seja gerada, necessrio que se demonstrem as relaes
de causa e efeito entre as aes, ou inaes, do mandatrio. Ou seja: o
account pode ser maior ou menor de acordo com o grau de transparncia de
um mandato.
Aps essa delimitao prvia, fica claro que accountability uma
caracterstica indissocivel execuo de um mandato, com a qual os
15
MUNIZ, Jacqueline de Oliveira; PROENA JUNIOR, Domcio. Da Accountability Seletiva Plena Responsabilidade Policial. In: Haydee Caruso; Jacqueline Muniz; Antonio Carlos Carballo Blanco. (Org.). Polcia, Estado e Sociedade: Saberes e Prticas Latino-americanos. 1 ed. Rio de Janeiro: Publit Selees Editoriais, 2007, v. 1, p. 25.
16 Apro
Daniel Zovatto e Mercedes Mateo Daz, dentre outros autores, analisam aspectos de instituies de accountability na Amrica Latina. Tais aspectos vo, desde a percepo de independncia de poderes, como o Judicirio, at a vinculao de instituies centrais de auditoria, como o Tribunal de Contas e suas aes possveis dentro do contexto dos pases. O Ministrio Pblico tambm analisado, assim como a Defensoria Pblica. Numa situao ideal, os autores classificam a prestao horizontal de contas como sendo exercida pelos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, auxiliados, assistidos e vigiados, mutuamente, por instituies superiores de auditoria, Ministrio Pblico, Procuradoria Geral da Repblica, Defensoria Pblica e Comisso de Direitos Humanos. Quanto prestao vertical de contas, os autores classificam a interao entre eleies, imprensa, sociedade civil organizada e cidados em geral.
-
11
representados podem responsabilizar os mandatrios pelas escolhas feitas
durante a representao.
Accountability oramentria do Ministrio da Defesa do Brasil
Fazer accountability do oramento do Ministrio da Defesa do Brasil,
conforme o marco temporal proposto neste estudo, no entanto, mostrou-se
uma tarefa irrealizvel. Isso, porque, no foi encontrado nenhum documento
pblico contendo a execuo oramentria do referido Ministrio desde a sua
criao.
Com o advento do Portal da Transparncia, implementado e
administrado pela Controladoria-Geral da Unio (CGU) a partir de novembro de
2004, comeou, paulatinamente, a tornar-se possvel aos cidados, o
acompanhamento da execuo financeira dos programas e aes do governo
Federal.17 Os dados, no entanto, a que se tem acesso, se iniciam, quando
muito, no prprio ano de 2004, sendo impraticvel a realizao de
accountability ou qualquer tipo de acompanhamento em perodo pretrito a tal
data. Outras ferramentas governamentais, que do ingresso a bancos de
dados do porte do Sistema Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR) ou do
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI)
cujos quais so as fontes de uma grande quantidade dos dados apresentados
neste estudo no tm a mesma condio de acesso irrestrito ao cidado que
o Portal da Transparncia proporciona, tornando-se, portanto, invivel para
qualquer pesquisador no atrelado ao governo a tarefa de anlise histrica da
execuo oramentria do Ministrio da Defesa.18
17
de 2004, o Portal da Transparncia nasceu como o mais abrangente banco de informaes, aberto populao, sobre o uso que o Governo Federal faz do dinheiro que arrecada em impostos. www.portaldatransparencia.gov.br/sobre/Iniciativa.asp. (Acesso em 1/11/2009).
18
Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal, de autoria de Vnia Lcia Ribeiro Vieira, responsvel pela iniciativa na Controladoria- o Portal da Transparncia no se constituiu tarefa fcil. Alguns obstculos tiveram de ser vencidos para que o site entrasse no ar e observasse as diretrizes que haviam sido estabelecidas, como facilidade de acesso, utilizao de linguagem cidad, navegao simplificada e informaes tempestivas e confiveis. Problemas como informaes dispersas em diversos sistemas de diferentes rgos do Governo Federal, falta de padronizao das informaes a serem divulgadas, informaes no registradas em sistemas de tecnologia de informao, sigilo de dados e de informaes previsto em normativos e informaes e dados inconsistentes
-
12
No objeto desta discusso se o mesmo ocorre com outras pastas do governo
que no a Defesa, de qualquer forma, a origem dos dados exposta no Portal deixa clara a
responsabilidade pelas informaes:
(...) os dados divulgados no Portal da Transparncia so de responsabilidade dos ministrios, por serem eles os rgos executores dos programas de governo. A CGU, por sua vez, rene e disponibiliza as informaes sobre a aplicao desses recursos federais no Portal da Transparncia.19
A questo mais complexa quando se trata da atualizao dos dados:
A atualizao do Portal feita mensalmente com a insero de dados sobre a execuo financeira dos programas e aes do Governo Federal. Os dados que alimentam o Portal so oriundos do Fundo Nacional de Sade (quando o tema relativo ao Ministrio da Sade), da Caixa Econmica Federal (quando o assunto refere-se ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome ou ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio), da Secretaria do Tesouro Nacional (quando o tema sobre o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI) e do Banco do Brasil (quando os dados referem-se aos Cartes de Pagamentos do Governo Federal).20
Portanto, a informaes so de responsabilidade de cada ministrio,
embora a atualizao das mesmas seja compartilhada. Seja como for,
iniciativas governamentais como o Portal da Transparncia21, permitem que o
cidado comum observe apenas as rubricas dos respectivos gastos pblicos
recentes, mantendo, assim, os dados de defesa nacional num perodo de
visualizao bastante limitado.
Para se ter uma ideia dessa limitao, na realizao do presente estudo
constatou-se que os dados oramentrios no s do Ministrio da Defesa,
mas tambm do perodo anterior criao do mesmo, perfazendo, portanto, a
foram enfrentados. Assim, tendo em vista a complexidade de sua criao, e, ao lado disso, o pequeno montante de recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos utilizados para a sua construo, bem como o pouco tempo empregado no seu desenvolvimento, pode-se considerar que a CGU utilizou-se de forma bastante eficiente dos recursos disponveis
O ineditismo do projeto decorre do fato de que, no Brasil, embora o acesso a informaes pblicas esteja previsto na Constituio Federal, o caminho para se obter esses dados , por vezes, difuso e complexo e a linguagem utilizada, inacessvel ao cidado comum. Disponvel em: http://inovacao.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=280. (Acesso em 1/11/2009).
19 e
20 www.portaldatransparencia.gov.br/sobre/Origem.asp. (Acesso em 1/11/2009).
21
www.portaldatransparencia.gov.br. (Acesso em 1/11/2009).
-
13
antiga estrutura das Foras Armadas Brasileiras22 , nunca antes, haviam sido
apresentados em qualquer outro trabalho acadmico. Tais dados perfazem o
perodo de 1995 a 2008 e o seu processo de sua busca descrito a seguir.
A pesquisa
Alm da busca por documentos pblicos e instrumentos governamentais
de prestao de contas descritos na seo anterior, a pesquisa realizada nesta
dissertao abrangeu as principais plataformas e fontes de estudo da defesa
brasileira, bem como, portais acadmicos, grupos de trabalho e obras
especficas.
Os locais de busca foram os seguintes23:
Portal do Ministrio da Defesa;
Portal da Transparncia;
Portal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
Portal do Oramento (do Senado Federal);
Portal do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo
Federal (SIAFI);
Portal da Capes;
Portal do Scielo;
Portal da Anpocs;
Link da Secretaria de Oramento Federal (SOF);
Site Contas Abertas;
Site da Escola Superior de Guerra;
Site da Escola de Guerra Naval;
Site da Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito;
Site da Escola das Foras Armadas;
Site da Organizao das Naes Unidas (ONU);
22
Buscaram-se dados com o perodo inicial de 1995, quando comea o primeiro exerccio oramentrio integral cuja moeda corrente o Real, bem como o mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso.
23 O endereo dos lo e nas demais referncias
da Bibliografia do presente estudo.
-
14
Site: Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI);
Site: International Institute for Strategic Studies (IISS),
Site do Fundo Monetrio Internacional (FMI),
Site: U. S. Bureau of Arms Control;
Site: U. S. Department of Defense News;
Site: United States Arms Control and Disarmament Agency (USACDA);
Google Scholar;
Grupos de Pesquisa do Diretrio Nacional de Pesquisa do CNPq;
Associao Brasileira de Estudos da Defesa;
Biblioteca Virtual do Ministrio da Defesa.
A busca foi realizada com as seguintes palavras-chave:
A opo de localizao para as palavras-
A busca pelos dados foi realizada no decorrer de maro de 1 de
maro de 2008 a 10 de novembro de 2009, sendo que os filtros de pesquisa
utilizados seguiram o critrio da atualidade, perfazendo o perodo de
perodo das informaes que so apresentadas nesta obra e incluir os cinco
anos que antecedem a criao do Ministrio da Defesa, durante os quais,
-
15
manteve-se a estabilidade financeira e a mesma moeda no Brasil, de modo
que, o conhecimento de tais dados influenciam no entendimento dos
antecedentes oramentrios do referido Ministrio.
Anlise dos resultados da pesquisa
Os resultados obtidos em todos os stios, portais, sites, grupos, estudos,
obras e buscadores pesquisados podem ser observados na Bibliografia deste
estudo, contudo, dentre os que possuem consonncia direta com o escopo da
dissertao24, destacam-se os que seguem abaixo, com as devidas
observaes das informaes e fontes relativas que os mesmos contm.
Aspectos
polticos do oramento de defesa: o oramento da Marinha do Brasil e a
25, aborda as despesas gerais do Ministrio da
Defesa e, em particular, as da Marinha do Brasil, durante a execuo
oramentria do Plano Plurianual de 2004 a 2007. O objetivo analisar,
con
tanto, se prope a:
(...) analisar o processo de elaborao do oramento da Marinha em relao Poltica de Defesa Nacional, uma vez que as dificuldades financeiras enfrentadas pela Marinha constituem obstculo para o xito de uma poltica de defesa nacional.26
Na elaborao do estudo so apresentadas emendas parlamentares
para a execuo de projetos designados Marinha do Brasil durante o perodo
mencionado. Pompeu demonstra que tais emendas, no mais das vezes, no
receberam as dotaes oramentrias previstas, j que estavam fora da
24
Para alm da confiabilidade relativa abrangncia dos resultados da pesquisa, cabe ressaltar que a bibliografia sobre a questo foi vasculhada com o auxlio dos orientadores deste estudo, sendo que os resultados pertinentes esto, efetivamente, relacionados ou levados em considerao ao longo da anlise efetuada.
25 POMPEU, Lus Fernando Nogueira. Aspectos polticos do oramento de defesa: o oramento
da Marinha do Brasil e a Poltica de Defesa Nacional. Dissertao de Mestrado do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 2009.
26 POMPEU. Obj. Cit. p. 4.
-
16
relao de prioridades do Poder Executivo. Os dados dispostos pelo autor,
portanto, enfatizam, essencialmente, os aspectos polticos que geram relaes
de causa e efeito entre a previso oramentria e a execuo de alguns
programas da Marinha do Brasil entre 2004 e 2007, e no o oramento de
defesa do Pas como um todo, visto no ser este o seu objeto.27
o militar
Marco Csar de Moraes se prope a utilizar a Estratgia Nacional de Defesa e
de civis e militares, para os assuntos de defesa e os respectivos recursos
necessrios, sejam eles provenientes do Oramento da Unio ou de outras
fontes e, com isso, vencer a precria percepo dos temas relativos a este
28 Como fonte de dados para tanto, utiliza o site Contas Abertas
29,
com alguns dados do SIAFI.30 Os dados apresentados pelo autor, nesse item,
perfazem apenas o resumo das despesas e investimos do oramento de
defesa do Brasil entre 2001 e 2008, no sendo apresentada a execuo total.
Em seguida, com algumas informaes da Secretaria de Oramento Federal
(SOF)31, Moraes apresenta um breve resumo das despesas discricionrias da
Marinha, do Exrcito e da Aeronutica de 2005 a 2008, incluindo uma projeo
da Lei Oramentria Anual de 2009.
J Claudio Rogerio de Andrade Flr, em sua dissertao efesa,
oramento e tecnologia: um estudo de caso da Marinha do Brasil (1990 a
2005) 32, apresenta a evoluo das despesas militares a partir das Leis
Oramentrias Anuais. O autor busca verificar os m levam o Estado
brasileiro no perodo ps Guerra Fria a adquirir material blico descartado
pelos pases centrais
27
Tanto Pompeu, quanto Flr e Moraes (apresentados na sequncia) so militares e os trabalhos do primeiro e do ltimo esto publicados na Biblioteca virtual do Ministrio da Defesa: www.defesa.gov.br/espaco_academico/index.php?page=biblioteca_virtual. (Acesso em 10/11/2009).
28 MORAES, Marco Csar de. A Estratgia Nacional de Defesa e o Oramento da Unio.
Centro de Estudos Estratgicos da Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito. 2009. p. 1.
29 www.contasabertas.uol.com.br. (Acesso em 1/11/2009).
30 www.tesouro.fazenda.gov.br/SIAFI/index.asp. (Acesso em 1/11/2009).
31 www.portalsof.planejamento.gov.br/portal. (Acesso em 1/11/2009).
32 FLR, Claudio Rogerio de Andrade. Defesa, oramento e tecnologia: um estudo de caso da
Marinha do Brasil (1990 a 2005). Dissertao de mestrado em Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense. Rio de Janeiro: 2008.
-
17
lana mo dos dados de previso legal do oramento, no discutindo e,
portanto, nem apresentando os dados de sua execuo.
Eugenio Diniz, por sua vez, em Defesa, oramento e projeto de fora:
uma anlise da organizao do exrcito brasileiro e suas perspectivas de
mdio praz 33, apresentado no 32 Encontro Anual da Associao Nacional de
Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (Anpocs), compara os efetivos
e equipamentos das Foras Armadas do Brasil com as da frica do Sul, da
ndia e de Israel, examinando, em seguida, quais seriam as condies
hipotticas do Brasil enfrentar alguma dessas naes. Para alm do
estruturado trabalho realizado pelo autor, suas concluses relativas s
perspectivas de investimentos para as Foras Armadas do Brasil abrangeram
somente as despesas de pessoal e a comparao do montante gasto pelo
Ministrio da Defesa em relao s demais pastas da Unio. Ao longo do
presente estudo sero apresentadas rubricas oramentrias relativas,
para as concluses de pesquisas como a do referido autor.
s Foras Armadas
e o Oramento da Unio em 2005 34, apresentar nmeros gerais da execuo
oramentria do Ministrio da Defesa de 2003 a 2005, porm os dados so
superficiais e limitam-se ao essoal vida utras despesas
correntes
as cifras foram gastas. Embora tenha publicado o estudo em uma revista
governamental (da Marinha do Brasil), o autor tambm no teve acesso a tal
aprofundamento, j que, conforme demonstra o seu estudo, utilizou como fonte
principal a Lei Oramentria Anual de 2005 e as informaes gerais
apresentadas no site Ministrio da Defesa em 18/03/2006. Por fim, a pequena
margem temporal no permite fazer maiores anlises histricas dos dados
oramentrios.
Joo Henrique Pederiva, participando da Consultoria de Oramento do
Senado Federal, em 2002, produziu o documento A Defesa Brasileira e o
33
DINIZ, Eugenio. Defesa, oramento e projeto de fora: uma anlise da organizao do exrcito brasileiro e suas perspectivas de mdio prazo. ANPOCS, 2008.
34 PESCE, Eduardo talo. As Foras Armadas e o oramento da unio em 2005. In: Revista
Martima Brasileira. Vol. 126, n 04/06 abr/jun 2006.
-
18
Oramento 35. Neste, o autor utiliza como base de pesquisa, informaes
gerais de execuo oramentria do Ministrio da Defesa de 2001, cujas quais
teve acesso atravs da Cmara dos Deputados e do prprio Senado Federal.
Defesa do Patri 36 discute a misso constitucional de defesa do
patrimnio pblico do Brasil e compara o oramento de defesa do Pas com as
seguintes naes: Estados Unidos, Frana, China, ndia, Rssia, Turquia,
frica do Sul, Argentina, Chile, Venezuela e Peru. Tanto em relao ao Brasil,
quanto aos demais pases comparados, os dados oramentrios utilizados pelo
autor so originados do banco de dados do SIPRI.
J
to Peixoto Dagnino e Luiz Alberto Nascimento
Campos Filho37 utilizam dados da United States Arms Control and
Disarmament Agency, USACDA (2003) e do Stockholm International Peace
Research Institute, SIPRI (2005) que, conforme descrevem,
fonte 38. Com tais bases de dados, os autores
prepararam, a convite do Ministrio da Defesa, uma anlise com vistas
revitalizao da indstria de defesa brasileira. Os nmeros oficiais provenientes
do oramento brasileiro constantes no artigo, embora este tenha sido
encomendado pela prpria Defesa brasileira, foram fornecidos pelo Ministrio
da Cincia e Tecnologia.39
Tambm Carlos Wellington Leite de Almeida, em Transparncia e controle
utiliza os dados do SIPRI40 e argumenta:
35
PEDERIVA, Joo Henrique. A Defesa Brasileira e o Oramento. Security and Defense Studies Review, v. 4, n. 2, p. 115 134, 2004.
36 AMARANTE, Jos Carlos A. Recursos para a Defesa do Patrimnio Brasil. (Artigo
apresentado no encontro da Associao Brasileira de Estudos de Defesa, ocorrida em julho de 2008).
37DAGNINO, Renato Peixoto & CAMPOS FILHO, Luiz Alberto Nascimento. Anlise sobre a
Viabilidade de Revitalizao da Indstria de Defesa Brasileira. Brazilian Business Review. Vitria-ES. 2007. p. 191-207.
38 DAGNINO & CAMPOS FILHO. Obj. Cit. p. 192.
39 DAGNINO & CAMPOS FILHO. Obj. Cit. p. 203.
40 ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de. Transparncia e controle na gesto da defesa. Teoria
e Pesquisa. 2005, p. 25.
-
19
Alarmante a falta de informaes confiveis provenientes da Amrica do Sul. Brasileiros, argentinos, bolivianos e outros sul-americanos que desejarem estudar os gastos de defesa de seus pases encontraro informaes nos Estados Unidos e na Europa mais facilmente do que em suas prprias origens. Atualmente, existem poucas fontes de informao internacionais que procuram realizar, sistematicamente, pesquisas sobre o nvel de gastos com defesa. Entre elas destacam-se o International Institute for Strategic Studies (IISS), o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), o U.S. Bureau of Arms Control e a Organizao das Naes Unidas
(ONU). E, mesmo nesses casos, as informaes esto distantes da qualidade desejada.41
Justificando a ausncia de dados oficiais do oramento de defesa do
Brasil, Almeida narra em seu estudo que, no Brasil, o Tribunal de Contas da
Unio divulga anualmente informaes sobre gastos de defesa nacional, no
bojo sobre as con
42
Com dados utilizados quase pela totalidade dos autores que publicaram
obras sobre o oramento de defesa do Brasil, o SIPRI uma organizao
internacional que publica, anualmente, desde 1988, os gastos militares de
diversos pases do mundo, dentre os quais, o Brasil. At 1994, os dados do
SIPRI em relao s despesas militares de nosso Pas eram, declaradamente,
estimados e, a partir de ento, o valor final em Reais correntes de tais
comparao com os dados apresentados neste estudo, os nmeros tenham
diferenas substanciais em quase todos os anos apreciados. Ou seja: no caso
brasileiro, essa publicao internacional se restringe a estimativas ou relaes
simples dos gastos militares em relao ao PIB, alm de possuir disparates
que no nos cabem abordar neste estudo em relao aos nmeros oficiais.43 Conforme demonstrado, no foram, portanto, encontrados dados oficiais
aprofundados (com as devidas rubricas em cada item de receita e despesa)
sobre a execuo oramentria do Ministrio da Defesa do Brasil que
41
Quanto qualidade dos dados, Almeida corrobora com SCHEETZ, Thomas. Gastos militares em Amrica del Sur: proliferacin de armamento y medidas de fomento de La confianza y La seguridade em Amrica Latina. Lima: Centro Regional de las Naciones Unidas para la paz, el desarme y el desarrollo em Amrica Latina y El Caribe, 2004.
42 ALMEIDA. Obj. Cit. p. 26.
43 Banco de dados do SIPRI: http://milexdata.sipri.org/result.php4. (Acesso em 1/11/2009).
-
20
envolvam o perodo total do Ministrio, apenas estimativas, nmeros
superficiais ou nmeros oramentrios recentes, que no permitem realizar
quaisquer avaliaes maiores em termos de accountability.
De qualquer forma, em todos os casos descritos, fica claro que pouco ou
nada da execuo oramentria de nosso Ministrio da Defesa foi aberto ao
pblico em geral ou, sequer, aos pesquisadores, sendo um mistrio se o
mesmo ocorre com os entes governamentais e autoridades que tm a
atribuio legal da fiscalizao. Outro fato evidente que apenas militares ou
pesquisadores que realizaram trabalhos para o governo em alguns casos
nem estes tiveram acesso a um ou outro dado de execuo oramentria da
Defesa brasileira.
A nica maneira, portanto, de apresentar os dados que so o objeto
deste estudo, foi contatar diretamente as autoridades do Ministrio da Defesa
do Brasil e procurar convenc-los a fornecer as informaes.
Esse processo de contatos e busca de respostas desenvolveu-se por
cerca de 18 meses, sendo feito, ora por telefone, ora por e-mail e, por fim,
concretizado com uma audincia formal, no qual o acesso s informaes foi,
ento, possibilitado. Por isso, embora tais informaes sejam de carter
pblico, por questes de sigilo de fonte, preservo a identidade das autoridades
que as forneceram. Alm disso, nmeros relativos a quantitativo de pessoal
(que so abordados ao final do Captulo 2), no foram obtidos sequer com as
fontes do Ministrio da Defesa, sendo necessrio contatar a Secretaria de
Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e
cruzar os dados, enfim, disponibilizados.
-
21
Direito pblico ao acesso da execuo oramentria no Brasil
44 essa a definio do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto para a questo que nomeia o presente subttulo. Antes de
mais nada, mister destacar que no se trata de uma definio irrefletida: o
referido Ministrio, atravs de sua Secretaria de Oramento Federal,
responsvel no s pela elaborao do Oramento do Brasil, como, tambm,
pela coordenao do Sistema Oramentrio da Unio. Alm disso, a
enunciao apresentada pelo Ministrio no se limita a. Ele tambm afirma
governo recolhe sob
45
Das consideraes acima, portanto, h que se concluir que o oramento
do Brasil tem, primeiro, a serventia de delinear a destinao dos recursos que o
governo recolhe dos cidados em forma de impostos e, segundo, de esclarecer
aos cidados como esses recursos foram empregados. Tal oramento trata-se,
dessa forma, de um plano. Este, por sua vez, prev os gastos, ou, em outras
palavras, as despesas. Contudo, para delinear-se tal previso, preciso que se
tenha em vista um retrospecto e uma projeo: ambos da arrecadao a
receita.
Para calcular-se a receita necessrio o referido retrospecto, pois com
base na arrecadao passada que se tem base para projetar a atual ou a
futura. Tambm necessria a citada projeo, pois se pode arrecadar mais
ou menos de acordo com a conjuntura econmica e social do Pas em relao
a ele mesmo ou a resto do mundo.
Despesas e receitas so questes das finanas. O plano de que
estamos falando, no obstante, envolve finanas pblicas, j que a
arrecadao feita sobre os cidados do Brasil, ou seja: o dinheiro pertence ao
pblico. Logo, para viabilizar que tal plano financeiro seja pensado e
44
www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?sec=8. (Acesso em 1/11/2009).
45 Ambas as referncias, bem como as atribuies legais, esto no link da respectiva
Secretaria, no site supracitado e em: www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=45&sec=8. (Acesso em 1/11/2009).
-
22
executado, necessria uma representao desse pblico a quem o dinheiro
pertence. Ao ser escolhida e assumir suas atribuies, essa representao
passa a ser mandatria do povo, ou seja: tem o direito e o dever de cumprir
aquilo para o que foi designada.
Quando tal representao pensa a arrecadao e a executa, passa a
armazen-la ou a direcion-la para as despesas previstas. Ao realizar tais
aes, a representao est, portanto, administrando os recursos e, para alm
da representatividade, passa a ter, tambm, o atributo mandatrio da
administrao.
A gerncia dos recursos pblicos em pases nas quais a administrao
representa a populao, como o Brasil, pensada em prol do povo a quem tais
recursos pertencem. Assim, as despesas que sero geradas com base nas
receitas pblicas arrecadadas, devem ser estrategicamente empregadas para
beneficiar o povo.
Por fim, todo esse plano necessita de um perodo organizacional
preliminarmente convencionado. Ou seja: mister delimitar-se previamente
quais despesas sero inclusas nas receitas de quais perodos. Caso contrrio,
corre-se o risco de se gastar mais do que foi arrecado e gerar-se despesas que
no beneficiem o povo de forma to emergencial a ponto de justificar o
endividamento.
Desse modo, para alm da definio de
estratgico de uma administrao, destinado a determinado exerccio.46
Dito isso, tambm fundamental que se tenha clareza que no h nada
de propriamente novo na definio acima47, que na verdade, reflete o conjunto
de leis e princpios constitucionais seguidos no Brasil e na maioria das naes
democrticas para suas respectivas elaboraes e controles48 oramentrios.
46
SMITHIES (1969, apud GIACOMONI, James. Oramento Pblico. 6 ed. So Paulo. Atlas: 1996meio dos quais os objetivos e os recursos, e suas inter-relaes, so levados em conta visando
47
de dinheiro, para um perodo de tempo definido, o programa de operaes do governo e os
48
ser dividido em Poder Legislativo, Poder Executivo das coisas que dependem dos direitos das gentes (Executivo, da forma hoje conhecida) e Executivo das que dependem do direito civil
-
23
No caso brasileiro, sobretudo, tais pressupostos esto definidos na
Constituio Federal, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Oramentrias,
na Lei Oramentria Anual e na Lei n 4.320/1964. A questo legal, alis o
tema do prximo subttulo, no qual se dar aprofundamento mesma.
O que, no entanto, deve ficar ntido que, conforme apreciado nos itens
um mandato accountable queles indivduos, grupos ou instituies que lhe
49 Ou seja: a partir do momento em que o povo escolhe
representantes para uma administrao, tais representantes so
responsabilizveis por tudo o que venham a fazer no exerccio de seu
mandato.
Qualquer questo oramentria, portanto, j que em consonncia com
a legislao
responsabilizao.
oramento do Ministrio da Defesa, que o foco do presente estudo. Com isso,
a concluso, conceitual, novamente parafraseando o Ministrio do
destinao dos recursos que o governo recolhe sob a form
que, se nenhuma despesa pblica pode ser efetuada fora do oramento e se o
cidado identifica neste o destino dos recursos que entregou ao governo,
tambm as despesas com Foras Armadas, assim como, com o Ministrio da
Defesa como um todo, precisam estar inclusas no Oramento Geral da Unio e
tambm estas devem estar disponveis para consulta popular.
A questo legal
inequvoca, pela legislao brasileira, a questo da transparncia
oramentria. Esta parte indissolvel do princpio da publicidade, elencado no
artigo 37 da Constituio Federal:
(Judicirio). MONTESQUIEU, C. O esprito das leis. (Os Pensadores). So Paulo: Abril Cultural, 1978.
49 MUNIZ & PROENA JR. Obj. Cit. p. 25.
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24
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (...)
Alm disso, conforme referido no subitem anterior, h um conjunto de
leis e princpios a serem seguidos na elaborao e controle do oramento que
garantem a sua transparncia.50 Sobre a questo, a Lei n 4.320/1964,
estabelece em seu artigo 2:
A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade.
Da mesma forma, considerando-se que no governo democrtico adotado
no Brasil, estabeleceu-
51, tal transparncia pode se
dar por duas vias:
1. Em relao ao povo;
2. Em relao aos representantes eleitos de forma direta pelo povo.
justamente para garantir essa transparncia, bem como, o
cumprimento das leis e dos demais princpios constitucionais, que foi criado o
Tribunal de Contas da Unio, bem como, o controle externo descrito no artigo
70 e seguintes da Constituio Federal, que perfazem toda a Seo IX da
52
50
Conforme citado, dentre outras fontes, o tema referenciado na prpria Constituio, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Oramentrias, na Lei Oramentria Anual e na mencionada Lei 4.320/1964.
51 Pargrafo nico do artigo 1 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
52 O processo de exame e julgamento de tomadas e prestao de contas anuais expresso
mxima do poder controlador do Tribunal de Contas da Unio, exercido em auxlio ao Congresso Nacional, aspecto que, se adequadamente cumprido, permite ao Tribunal exercer juzo sobre a gesto dos responsveis pela administrao de recursos pblicos federais, bem como, fazer determinaes e impor sanes (enforcement), as quais no so recorrveis (no que tange ao mrito), a outro rgo que no o prprio TCU, o que lhe confere status de independncia. O Tribunal de Contas da Unio tem suas competncias atuais previstas nos artigos 33, 2, 71 a 74 e 161, pargrafo nico, da Constituio Federal. Alm disso, em razo do exerccio de tais competncias, outras lhe foram atribudas por lei ordinria. Dentre as competncias constitucionais TCU, relacionadas direta ou indiretamente a accountability do Ministrio da Defesa, destacam-se: Julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos. (Fundamento: art. 33, 2 e art. 71, II, CF); Aplicar sanes e determinar a correo de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos.
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25
No obstante, refora Almeida:
Um princpio oramentrio tem recebido ateno especial nos dias de hoje: o princpio da legitimidade. Esse princpio se refere elaborao de forma legtima do oramento aprovado e executado, ou seja, em obedincia aos interesses nacionais e segundo a ideia socialmente aceita do que seja correto. No que se refere ao oramento de defesa, a maior virtude do princpio da legitimidade impulsionar o controle social sobre um tema normalmente afastado do cidado comum. O controle social dos resultados alcanados pelas instituies governamentais referenciado pelas entidades de fiscalizao superiores e por pesquisas acadmicas como ferramenta de consolidao da democracia e da eficincia no uso dos recursos pblicos. A legitimidade do oramento de defesa fundamental para a sua aceitao pelas autoridades legislativas e pela sociedade. Isso porque, diante da natural relao econmica entre recursos escassos e necessidades ilimitadas, a destinao de recursos defesa pode estar obstaculizando a realizao de despesas sociais esperadas pelo cidado comum, nico destinatrio legtimo dos benefcios resultantes de qualquer despesa governamental.53
Ainda neste sentido, corrobora Pessanha:
As ideias inauguradas pelo constitucionalismo moderno e, posteriormente, contidas na Declaration ds droits du citoyen, de 1789, tornaram-se o trao fundamental das
modernas democracias representativas: o controle dos governantes pelos governados. Todos aqueles que exercem cargos ou funes pblicas devem estar ao alcance do controle popular.54
Em outras palavras: o Estado criou mecanismos para que as esferas
que o compe: o Legislativo, o Executivo e o Judicirio se fiscalizem
mutuamente, a fim de compartilhar o poder e garantir que no ocorram
ilegalidades.55 Afinal de contas, como esferas mandatrias do poder, quaisquer
(Fundamento: art. 71, VIII a XI, CF); Apurar denncias apresentadas por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades. (Fundamento: art. 74, 2, CF). Dentre as competncias legais, por sua vez, enfatiza-se: Apreciar representaes apresentadas por licitante, contratado ou pessoa fsica ou jurdica acerca de irregularidades na aplicao da Lei de Licitaes e Contratos. (Fundamento: Lei n. 8.666/93); Processar e julgar infraes administrativas contra leis de finanas pblicas. (Fundamento: Lei n 10.028/2000).
53 ALMEIDA. Obj. Cit. p. 36.
54 PESSANHA. Obj. Cit. P. 141.
55
principal problema do Estado constitucional moderno (como contraponto ao Estado absoluto)
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26
disparates cometidos acabariam por prejudicar quele de quem o poder
emana: o povo.56
Para completar, no caso especfico das informaes da defesa do Brasil,
existe legislao especfica estabelecendo que devem ser divulgados os
dados, desde relatrios de gesto at relatrios e certificados de auditoria, bem
como, pareceres do rgo de controle interno e pronunciamentos do Ministro
de Estado, pertinentes s contas anuais das unidades gestoras vinculadas
administrao central do Ministrio da Defesa.57 Tal legislao compreendida
pelo disposto no Art. 20-B do Decreto n 3.591, de 6 de setembro de 2000,
o dos limites do poder estatal. Nesse sentido, o autor lembra que grande parte das teorias elaboradas durante sculos, inspirando a formao do Estado liberal e democrtico, tm como base a elaborao de limites ao poder do Estado. Um dos principais argumentos evocados por Bobbio o de que o Estado absoluto nasce da dissoluo da sociedade medieval, que era pluralista. Com isso o autor quer dizer que tal sociedade estava regulada por diferentes fontes de produo jurdica e esta, organizada em diversos ordenamentos jurdicos. Bobbio afirma, assim, que contra a sociedade pluralista medieval, as grandes monarquias absolutas do incio da Idade Moderna ser formaram atravs de duas unificaes. Primeiro, da juno de todas as fontes de produo jurdica na lei, como expresso da vontade do soberano. Em segundo lugar, pela unificao de todos os ordenamentos jurdicos superiores e inferiores ao Estado, no
dos constitucionalistas a seguinte: se o prncipe possui o poder absoluto, pode abusar dele. A forma de se impedir o abuso de poder limit-lo. Eis o surgimento da discusso das teorias polticas modernas: a soluo desse problema, atravs do jus naturalismo, da separao de poderes ou da soberania popular. No primeiro, os direitos naturais constituem um limite ao poder do Estado e quando so reconhecidos, forma-se o Estado liberal. No segundo, forma-se o Estado constitucional, dividindo o poder em Executivo, Legislativo e Judicirio independentes um do outro e em posio tal que possam controlar-se reciprocamente (da um importante aspecto da accountability). O terceiro requer a participao de todos os cidados,
(expresso de R
56
afirmam que, numa repblica simples, todo o poder concedido pelo povo submetido administrao de um governo nico, e a usurpao evitada por uma diviso do governo em braos independentes e separados. Alm disso, destacam que de grande importncia, numa repblica, no apenas proteger a sociedade contra a opresso de seus governantes, mas tambm proteger uma parte da sociedade contra a injustia da outra. Ou seja: proteger os interesses da minoria, criando um poder independente da maioria ou inserindo um nmero to grande de categorias distintas de cidados que tornaria improvvel o conluio injusto de uma maioria.
57 Essas unidades so a Secretaria de Organizao Institucional SEORI, o Fundo do
Ministrio da Defesa, o Fundo do Servio Militar, a Representao do Brasil na Junta Internacional de Defesa e o Hospital das Foras Armadas HFA. O SEORI compreende as contas das seguintes unidades gestoras: Departamento de Administrao Interna (DEADI); Departamento de Planejamento Oramentrio e Financeiro (DEORF); Estado-Maior de Defesa (EMD); Secretaria de Poltica, Estratgia e Assuntos Internacionais (SPEAI); Secretaria de Ensino, Logstica, Mobilizao, Cincia e Tecnologia (SELOM); Centro de Catalogao das Foras Armadas (CECAFA); Secretaria de Estudos e de Cooperao (SEC). Em todos os casos, os dados esto disponveis a partir de 2005.
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27
acrescido pelo Decreto n 5.481, de 30 de junho de 2005, e pela Portaria n
262, de 30 agosto de 2005, da Controladoria-Geral da Unio.58
Das (in)consequncias
A histria democrtica do Brasil recomeou com as eleies diretas de
1985, j que, desde 1964, o Pas era dominado pelo regime militar. Essa
trajetria ocorre quase concomitantemente com o advento e evoluo da
Internet (ocorrida ao longo da dcada de 1980), ferramenta que, sobretudo
nestes ltimos anos, tem aumentado substancialmente a transparncia
oramentria brasileira. Conforme exposto neste Captulo, links de acesso do
prprio Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto permitem que se
visualizem as leis oramentrias, assim como, iniciativas governamentais da
envergadura do Portal da Transparncia, do acesso aos respectivos gastos
pblicos recentes. No obstante, quando o Ministrio do Planejamento afirma
no Oramento que o cidado identifica a destinao dos recursos que o
que o Oramento da Unio um mecanismo de account totalmente
transparente, que engloba todas as despesas pblicas e que pode ser
acessado por todos os cidados do Pas. Os dados da execuo oramentria
do Ministrio da Defesa, por outro lado sobretudo em perodos mais
pretritos ao ano de 2004 permanecem restritos e limitados. No se obtm,
desse modo, uma viso histrica da instituio, tampouco, pode-se traar uma
perspectiva de estratgia de investimentos ou qualquer outra projeo de
fundamento oramentrio.
Essa dificuldade e, em determinados perodos, at impossibilidade
de acesso, confronta, diretamente, o princpio da transparncia. No obstante,
impede que se gere accountability sobre o mandato dos representantes eleitos
pelo povo.
Quando no se tem acesso aos dados de uma determinada
administrao, como o oramento de um perodo especfico, por exemplo,
58
Sobre a legislao: www.defesa.gov.br/transparencia_adm/index.php?page=tomada_contas. (Acesso em 1/11/2009).
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28
reduz-se a quantidades de accounts e a possibilidade de se fazer
accountability. A consequncia indireta que se reduziro os representantes
accountables responsabilizveis pelos atos realizados durante seus
mandatos.59 A consequncia direta que se dificultar a avaliao do
cumprimento do preceito democrtico demonstrado no incio deste estudo,
quando se afirmou que a gerncia dos recursos pblicos em naes nas quais
a administrao representa a populao, deve ser pensada em prol do povo a
quem tais recursos pertencem. Resumindo em uma indagao: como saber se
os recursos esto sendo estrategicamente empregados para beneficiar o povo,
quando no se tem acesso ao oramento?
No se trata apenas de uma questo de o oramento de tais perodos
ter sido votado pelo Congresso Nacional, que em ltima anlise, representa o
povo e os entes federativos. Afinal de contas, como representantes diretos e
indiretos, tambm os congressistas tem o direito/dever de prestar contas
populao. Tampouco, se trata da finalidade de tais gastos estar ou no sendo
avaliada por organizaes governamentais especficas, como o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto ou de controle externo, como o Tribunal de
Contas da Unio, por exemplo, j que, como todo o poder emana do povo,
tambm estes representam a vontade popular e tm o direito/dever de serem
accountables. Evidentemente, tambm no se trata de falta de interesse de
pesquisadores em buscar tais dados oramentrios, uma vez que, conforme
demonstrado na seo deste Captulo referente anlise dos resultados da
pesquisa, as informaes tm sido publicadas por institutos nacionais e
internacionais ao longo dos anos, porm os dados so sempre em forma de
estimativas, ou ento superficiais, j que no era possvel a abertura e anlise
das rubricas oramentrias. Trata-se, outrossim, de carncia de transparncia
administrativa, no entanto, os motivos de tal carncia no nos cabem neste
estudo.
difcil, por exemplo, sustentar que no se possibilitou que tais dados
fossem disponibilizados populao porque a Internet ainda estava, na poca,
sendo implantada pelo governo, afinal de contas, nem atualmente os dados de
acompanhamento da execuo oramentria, sequer da recente histria
59
-
29
completa do Ministrio da Defesa, foram abertos na Internet. Alm disso, h
muitos outros meios de se buscar a transparncia administrativa que no
perpassam pela rede mundial de computadores.
Da mesma forma, argumentar-se que tais informaes poderiam
prejudicar o Pas, j que so dados que envolvem a defesa nacional, uma
falcia, uma vez que os dados de operaes sigilosas so uma pequena parte
do oramento e, por questes inerentes, suas rubricas no permitem que se
visualize no que os recursos foram aplicados embora elas despontem, como
poder se constatar no Captulo 3, com nomes de valores discriminados, que
podem ser somados e comparadas s demais rubricas.
Nas palavras de Almeida:
O dever de transparncia deve ser entendido como um dever democrtico que tem o administrador pblico de prestar contas de seus atos de gesto e do uso que faz do dinheiro pblico. A transparncia no deve ser vista apenas como uma exigncia dos rgos controladores, mas como uma exigncia social sobre o administrador. A situao no distinta em relao defesa. Os administradores do sistema de defesa devem prestar contas de seus atos como os demais administradores de recursos do Estado.60
Por fim, pode-se argumentar que tal transparncia de fato existe, uma
vez que os dados que compem este estudo so uma prova cabal de que
houve, sim, o acesso s informaes. Neste caso, necessrio esclarecer que
o acesso ao conjunto dos dados est ocorrendo anos depois dos respectivos
exerccios oramentrios, o que, certamente, prejudica a responsabilizao dos
mandatrios. No obstante, ressalte-se que tais informaes foram obtidas
diretamente junto ao Ministrio da Defesa, mediante solicitao insistente e
individual. Os dados, no foram, portanto, abertos de forma abrangente
populao, mas sim a um pesquisador, de forma isolada.
60
ALMEIDA. Obj. Cit. p. 37.
-
Captulo 2
O histrico da execuo oramentria da Defesa Brasileira: de 1995 a 2008
Neste Captulo so apresentadas duas espcies de dados. Ambas abrangem o
perodo histrico de 1995 a 2008, ou seja: ultrapassam o marco temporal inicial
deste estudo que, conforme exposto, se inaugura com o primeiro exerccio
financeiro do Ministrio da Defesa, no ano de 2000. A primeira espcie
concernente ao desempenho oramentrio da defesa do Brasil pela tica das
despesas primrias. A segunda diz respeito aos dados da defesa pela tica da
despesa total. Tratam-se, portanto, de dados gerais, a fim de que, com a
visualizao dos mesmos, torne-se mais clara a anlise das informaes
especficas, efetuada, atravs de apontamentos, no Captulo 3 e organizada na
Concluso. No obstante, embora as rubricas da execuo oramentria
sejam analisadas, no Captulo 3, conforme proposto, a partir de 2000, optou-se
por manter a integralidade da viso geral dos dados do presente Captulo a
partir de 1995. Para alm da observao do geral para o especfico, tal opo
foi feita a fim de se delinear os precedentes oramentrios da criao do
Ministrio. Por fim, o terceiro motivo dessa opo expositiva apresentar os
dados, j que, ainda que no sejam to aprofundados quanto os do Captulo
seguinte, no foram encontrados em sua extenso em nenhum documento
pesquisado.61
O desempenho oramentrio da defesa brasileira pela tica das despesas
primrias
Esta seo dedicada ao desempenho oramentrio do Ministrio da
Defesa em relao s despesas primrias da Unio e destas com o Produto
Interno Bruto (PIB) do Brasil. Os itens abordados, desse modo, so quatro:
62
61
Justamente para tomar conhecimento se a publicao dos mesmos j havia sido realizada, a data inicial da busca foi o ano de 1995.
62 A conceituao convencionada pelo governo a respeito dos itens apresentados neste
Captulo pode ser apreciada na Lei 4.320, de 17 de maro de 1964 e Lei 1.939, de 20 de maio
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31
As despesas primrias so aquelas que pressionam o resultado
primrio, alterando o endividamento lquido do governo (setor pblico no
financeiro) no exerccio financeiro correspondente. Para fins de distino,
diferentemente destas, as despesas no primrias (financeiras) no
pressionam o resultado primrio e nem alteram o endividamento lquido do
governo no exerccio financeiro correspondente, pois criam um direito ou
extinguem uma obrigao, ambas de natureza financeira, junto ao setor privado
interno e/ou externo.
J as despesas de pessoal so convencionadas pelo governo do Brasil
como gastos da folha de pagamento dos servidores ativos, inativos e
pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos,
civis, militares e de membros de poder. Elas envolvem quaisquer espcies
remuneratrias, tais como: vencimentos e vantagens (sejam estas fixas ou
variveis), subsdios, proventos de aposentadoria, reformas e penses,
inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de
qualquer natureza. Tambm abrangem contribuies a entidades fechadas de
previdncia, bem como, soldo, gratificaes e adicionais, previstos na estrutura
remuneratria dos militares, despesas com o ressarcimento de pessoal
requisitado, despesas com a contratao temporria para atender a
necessidade de excepcional interesse pblico, quando se referir substituio
de servidores.63 No item esto inclusas, ainda, as despesas com sentenas
judiciais de servidores pblicos.
O item custeio envolve todos os gastos para a manuteno da mquina
pblica que no estejam sendo tratados nos outros itens. Por exemplo, a
construo de uma base militar investimento, faz-la funcionar, por outro
lado, requer verba de custeio. Pagamento de pessoal, no entanto, no
considerado custeio neste estudo, pois j est discriminado no item prprio.
Por fim, investimentos so despesas de capital com o planejamento e a
execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis considerados
necessrios realizao destas, bem como, com a aquisio de instalaes,
equipamentos e material permanente.
Ministrio do