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UFES – UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO
PPGECO – Programa de Pós-Graduação em Economia
KARINE DAIANE ZINGLER
SISTEMAS NACIONAIS DE INOVAÇÃO: FORMULAÇÕES DE POLÍTICAS NO
ÂMBITO DA OCDE E DO BRASIL
Vitória
2012
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KARINE DAIANE ZINGLER
SISTEMAS NACIONAIS DE INOVAÇÃO: FORMULAÇÕES DE POLÍTICAS NO
ÂMBITO DA OCDE E DO BRASIL
Dissertação de Mestrado apresentada ao
Programa de Pós-Graduação em Economia da
Universidade Federal do Espírito Santo como
parte dos requisitos para obtenção do Título de
Mestre em Economia.
Orientador: Arlindo Villaschi Filho
Vitória
2012
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Dados Internacionais de Catalogação-na-publicação (CIP) (Biblioteca Central da Universidade Federal do Espírito Santo, ES, Brasil)
Zingler, Karine Daiane, 1987- Z77s Sistemas nacionais de inovação : formulações de políticas
no âmbito da OCDE e do Brasil / Karine Daiane Zingler. – 2012. 186 f. : il. Orientador: Arlindo Villaschi Filho. Dissertação (Mestrado em Economia) – Universidade
Federal do Espírito Santo, Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas.
1. Inovações tecnológicas - Brasil. 2. Capacidade de
aprendizagem. 3. Aprendizagem. 4. Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico. I. Villaschi Filho, Arlindo. II. Universidade Federal do Espírito Santo. Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas. III. Título.
CDU: 330
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AGRADECIMENTOS
Esta dissertação é fruto de muito trabalho e esforço, certas abdicações, mas que resultaram em
um grande desejo realizado. Nesta caminhada não foram poucas as dificuldades, por isso agradeço
imensamente, e deixo aqui registrada, a colaboração, carinho, amizade e incentivo de pessoas muito
especiais e que foram fundamentais para que eu vencesse os obstáculos que se colocaram em meu
caminho.
Inicialmente tenho que agradecer minha família, meus pais e minha irmã Katiele, pelo carinho
que sempre me deram. Vocês são minha base, minha sustentação e meu objetivo é sempre trazer a
felicidade a vocês. E que mesmo na distância que nos separou nestes dois anos nunca perdemos nossa
cumplicidade e amizade.
Também tenho que agradecer do fundo do coração aos amigos e companheiros de caminhada
que tive em Vitória. Vocês foram minha família também, provavelmente não teria chegado ao final
sem a amizade, o carinho e o apoio de vocês. Nesses dois anos em Vitória tive a sorte de conhecer
pessoas muito especiais que tenho certeza farão parte de toda a minha vida. Agradeço o carinho dos
amigos e colegas das turmas que ingressaram no mestrado em 2009 e 2011, mas principalmente aos
grandes amigos e colegas que fizeram parte da mesma caminhada, ingressantes em 2010. Tati,
primeira amizade e com certeza duradoura também daqui em diante; Cleber grande amigo, que sempre
me incentivou em momentos de fraquezas; Gabriel sempre amigo, Rodolfo e as discussões nas
salinhas da UFES sobre os rumos da dissertação e o futuro incerto; Luís Eugênio, Magno, Daciele,
Rafaela, Sandro, Ricardo, Felipes, grandes amigos, desejo muito sucesso na vida de todos vocês.
Agradeço a importância fundamental do professor Arlindo, que com paciência e sabedoria
guiou meus caminhos, para chegar ao resultado desta dissertação. Também agradeço ao professor
Ednilson pelos sábios conselhos e pela leitura do trabalho tanto na fase de qualificação como na
defesa. E ao professor Fábio Scatolin pela disponibilidade em ler o trabalho e participar da banca e
pelas suas importantes considerações.
Agradeço também aos demais professores do mestrado, pelos ensinamentos, e a secretaria pelo
trabalho de apoio. Agradeço à CAPES pelo auxílio durante o curso, através da bolsa.
E finalmente agradeço aos amigos e professores, meus companheiros da graduação em
economia na Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (Unijuí), pois foi
pelo incentivo de vocês que ingressei no mestrado e hoje me torno mestre em economia. Obrigada às
minhas grandes amigas e com as quais fui ausente nestes dois anos, Juliane, Denise e Débora. E aos
meus mestres da graduação, agradeço a todos, mas de modo especial aos professores Argemiro L.
Brum e Roberto Macagnan pelo estímulo e força.
MUITO OBRIGADA!
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RESUMO
Esta dissertação tem o objetivo de analisar como o Brasil tem colocado em sua agenda as
políticas de ciência, tecnologia e inovação em uma abordagem sistêmica e interativa. Utiliza-
se da abordagem teórica de sistemas nacionais de inovação, na tradição de Aalborg, a qual
ressalta: políticas sistêmicas conduzidas pelo Estado-Nação, processos de aprendizagem
advindos de interações entre agentes, e é pautado em capacidades de aprendizagem
idiossincráticas às diferentes nações. Esta abordagem encontrou espaço para se desenvolver
teórica e empiricamente na Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE), a partir das décadas de 1980/90, que atualmente é referência de pesquisa no tema.
Nesta dissertação, demonstra-se como o Brasil, ao longo de seu processo de desenvolvimento
econômico baseado na industrialização, 1930 a 2000, tem deixado de lado políticas que
priorizam a interação entre agentes em um sistema nacional de ciência, tecnologia, inovação e
aprendizagem, o que foge das orientações fornecidas pela OCDE. Também se avalia os atuais
planos, os quais tentam se engajar com as orientações de tal organismo internacional.
Palavras-chave: Inovações Tecnológicas. Brasil. Capacidade de Aprendizagem.
Aprendizagem. Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico.
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ABSTRACT
This thesis aims to analyse how Brazil has placed on its agenda the politics of science,
technology and innovation in a systemic and interactive approach. Here it is used the
theoretical approach of national innovation systems, in Aalborg tradition, which emphasizes:
systemic policies conducted by the Nation-State, learning processes arising from interactions
between agents, and is guided in idiosyncratic capacity learning to the different nations. This
approach has found space to develop theoretically and empirically in the Organization for
Economic Co-operation and Development (OECD), from 1980/90 decades, which is currently
research reference on the subject. In this thesis, it is demonstrated how Brazil, over its process
of economic development based on industrialization, from 1930 to 2000, has excluded
policies that emphasize the interaction among agents in a national system of science,
technology, innovation and learning, what is beyond the guidelines provided by the OECD. It
is also evaluated the current plans, which attempt to engage with the guidelines of this
international organization.
Keywords: Technological Innovation. Brazil. Learning Capabilities. Learning. Organization
for Economic Co-operation and Development.
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Países-membros da OCDE e seu respectivo ano de adesão ..................................... 52
Figura 2 Projetos em Ciência, Tecnologia e Inovação vinculados ao DSTI - OCDE ............. 57
Figura 3 Recursos Humanos em Ciência e Tecnologia como percentual do total de emprego
em alguns países da OCDE, para os anos de 2004 e 2008. .................................................... 71
Figura 4 Recursos Humanos em Ciência e Tecnologia como percentual do total de emprego
em alguns países da OCDE, para os anos de 2007 e 2008. .................................................... 73
Figura 5 Despesa interna bruta em P&D como percentual do PIB para todos os países-
membros da OCDE, entre 2005 e 2009 ................................................................................ 74
Figura 6 Despesa Interna Bruta em P&D como percentual do PIB, por país (1998 e 2008) ... 74
Figura 7 Despesa Interna Bruta em P&D por fonte de financiamento, como percentual do total
nacional, para o ano de 2007. ............................................................................................... 75
Figura 8 Firmas envolvidas em atividades relacionadas com treinamento, por tamanho, entre
2004 e 2006, como percentual de todas as firmas inovadoras. .............................................. 76
Figura 9 Empresas que colaboram em atividades inovadoras, entre 2004 e 2006, como
porcentagem do total de firmas............................................................................................. 77
Figura 10 Principais prioridades nacionais em política de pesquisa e inovação, 2010. .......... 81
Figura 11 História dos Programas de P&D governamentais. ................................................. 90
Figura 12 Percentual de Empresas que Inovaram e não Inovaram, segundo as edições da
Pintec. ................................................................................................................................ 126
Figura 13 Total de gasto em P&D mensurado pelas edições da Pintec, conforme tipo de gasto.
.......................................................................................................................................... 127
Figura 14 Empresas, total e as que implementaram inovações e/ou projetos, segundo faixas de
pessoal ocupado, nas diferentes edições da Pintec. ............................................................. 128
Figura 15 PACTI integrado com a Política de Estado ......................................................... 135
Figura 16 Prioridades Estratégicas e Respectivas Principais Linhas de Ação da PACTI. .... 136
Figura 17 Recursos Previstos para o PACTI para cada Prioridade Estratégica (2007 a 2010).
.......................................................................................................................................... 136
Figura 18 Distribuição de INCT por área temática.............................................................. 141
Figura 19 Os programas executados no PACTI para cada uma das linhas de ação (2007 a
2010) ................................................................................................................................. 141
Figura 20 Pesquisadores e pessoal de apoio envolvidos em pesquisa e desenvolvimento, em
número de pessoas, Brasil, de 2000 a 2010. ........................................................................ 146
Figura 21 Dispêndio nacional em ciência e tecnologia, como percentual do PIB, por setor
institucional, Brasil, entre 2000 e 2010. .............................................................................. 147
Figura 22 Metas do Plano Brasil Maior .............................................................................. 148
Figura 23 Mapa Estratégico da ENCTI 2012-2015 ............................................................. 151
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LISTA DE SIGLAS
ABDI – Agência Brasileira para o Desenvolvimento Industrial
APL – Arranjo Produtivo Local
BNDE – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
C&T – Ciência e Tecnologia
C,T&I – Ciência, Tecnologia e Inovação
CAMEX – Câmara de Comércio Exterior
CAPES – Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Ensino Superior
CCFS – Comitê de Coordenação de Fundos Setoriais
CEPAL – Comissão Econômica para América Latina e Caribe
CERFLOR – Programa Brasileiro de Certificação Florestal
CESP – Companhia Energética do Estado de São Paulo
CGIN – Coordenação Geral de Indicadores
CIDE – Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico
CIS – Programa Community Innovation Survey
CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
Confap – Conselho Nacional das Fundações de Amparo à Pesquisa
Consecti – Conselho Nacional de Secretários Estaduais para Assuntos de Ciência, Tecnologia
e Inovação
COPAG – Comissão do Plano de Ação do Governo
CPqD – Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Telebrás
CPT – Centro de Pesquisa e Tecnologia
CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
CSN – Companhia Siderúrgica Nacional
CTA – Centro Tecnológico Espacial
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CT-Petro – Plano Nacional de Ciência e Tecnologia do Setor do Petróleo e do Gás Natural
CVRD – Companhia Vale do Rio Doce
DISKO – Danish System of Innovation in a Comparative Perspective
DSR – Directorate for Science Research
DSTI – Directorate for Science, Technology and Industry
EMBRAER – Empresa Brasileira de Aeronáutica
EMBRAPA – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
EMBRAPII – Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovação Industrial
ENCTI – Estratégia Nacional de Ciência Tecnologia e Inovação
EUROSTAT – European Statistics
FAP – Fundação de Amparo à Pesquisa
FBCF – Formação Bruta de Capital Fixo
FIESP – Federação das Indústrias do Estado de São Paulo
FINEP – Financiadora de Estudos e Projetos
FNDCT – Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas
ICT – Instituto de Ciência e Tecnologia
IED – Investimento Externo Direto
INCT – Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia
Inmetro – Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia
INPI – Instituto Nacional de Propriedade Industrial
INPM – Instituto de Pesos e Medidas
IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados
IRPJ – Imposto de Renda sobre Pessoa Jurídica
ITA – Instituto Tecnológico de Aeronáutica
JK – Juscelino Kubstichek
KIST – Instituto Coreano de Ciência e Tecnologia
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MAPA – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
MCT – Ministério da Ciência e Tecnologia
MCTI – Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação
MDIC – Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
MIC – Ministério da Indústria e Comércio
MiniCom – Ministério das Telecomunicações
MODERMAQ – Modernização do Parque Industrial Nacional
MONIT – Monitoring and Implementing National Innovation Policies
MOST – Ministério da Ciência e Tecnologia
MTE-RAIS – Ministério do Trabalho e Emprego-Relatório Anual de Informação Sociais
NIS – National Innovation Systems
NPI – Nova Política Industrial
NSTC – Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia
OCDE – Organização de Cooperação e Desenvolvimento
OECD – Organization for Economic Co-operation and Development
OECE – Organização Europeia de Cooperação Econômica
OEPAs – Organizações Estaduais de Pesquisa Agropecuária
P&D - Pesquisa e Desenvolvimento
P&D&I – Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação
PAC – Plano de Aceleração do Crescimento
PACST – Comitê de Aconselhamento Presidencial para Ciência Tecnologia
PACTI – Plano de Ação em Ciência Tecnologia e Inovação
PBPQ – Programa Brasileiro de Produtividade e Qualidade
PDP – Política de Desenvolvimento Produtivo
PED – Plano Estratégico de Desenvolvimento
PEIEX – Projeto de Extensão Industrial Exportadora
PIB – Produto Interno Bruto
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Pintec – Pesquisa de Inovação Tecnológica
PITCE – Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento
Prime – Primeira empresa Inovadora
RECOF – Regime Aduaneiro de Entreposto Industrial sob Controle Informatizado
s.n.i. – Sistema Nacional de Inovação
SEBRAE – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
SENAI – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
SEPLAN – Secretaria de Planejamento
SESI – Serviço Social da Indústria
SIBRATEC – Sistema Brasileiro de Tecnologia
SITRA - Fundo Nacional Finlandês para a Pesquisa e Desenvolvimento
SNDCT – Sistema Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
SNIB – Sistema Nacional de Inovação Brasileiro
SNPA – Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária
SNT – Sistema Nacional de Telecomunicações
STI – Secretaria de Tecnologia Industrial
TEKES – Agência Nacional de Tecnologia
Telebrás – Telecomunicações Brasileiras
TEP- Technology Economy Programme
TIC – Tecnologias da Informação e da Comunicação
UE – União Europeia
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 13
1 SISTEMAS NACIONAIS DE INOVAÇÃO: ABORDAGEM TEÓRICA ......................... 19
1.1 – Abordagem Teórica Neo-schumpeteriana de Sistemas Nacionais de Inovação ......... 22
1.1.1 – As diferentes visões e metodologias em sistemas nacionais de inovação .......... 23
1.1.2 – A Abordagem de s.n.i. de Aalborg ................................................................... 25 1.1.3 – A Abordagem de s.n.i. de Aalborg e os Países em Desenvolvimento ............... 32
1.1.4 – Alternativas à Aalborg para análise de s.n.i em países menos desenvolvidos.... 36
1.2 – Teoria Neo-Institucionalista..................................................................................... 40
1.3 – Convergência Teórica em Sistemas Nacionais de Inovação: Escola de Aalborg e
Teoria Neo-Institucionalista ............................................................................................. 44
2 SISTEMAS NACIONAIS DE INOVAÇÃO: O CASO DA OCDE ................................... 49
2.1 – A Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico................................ 50
2.2 – Recomendações da OCDE em Políticas de Sistemas Nacionais de Inovação ............ 53
2.2.1 – A primeira geração de pesquisa em inovações na OCDE ................................. 54 2.2.2 – Projeto NIS ...................................................................................................... 58
2.2.3 – Projeto MONIT ................................................................................................ 62
2.3 - Principais orientações e contribuições políticas da OCDE em matéria de s.n.i. ......... 66
2.3.1 – Manual Frascati .............................................................................................. 66
2.3.2 – Manual Oslo .................................................................................................... 68
2.4 –Situação atual da OCDE ........................................................................................... 71
2.4.1 – Alguns dados dos países-membros .................................................................. 71
2.4.2 – Panorama atual das políticas em s.n.i. dos países da OCDE ............................. 78
2.5 – Casos específicos de s.n.i. na OCDE ........................................................................ 82
2.5.1 – O Sistema Nacional de Inovação da Finlândia ................................................. 83
2.5.2 – O Sistema Nacional de Inovação da Coreia ..................................................... 88
3 HISTÓRICO DO SISTEMA NACIONAL DE INOVAÇÃO BRASILEIRO ..................... 92
3.1 – A Política Científica e Tecnológica de 1930 a 1964 ................................................. 92
3.2 – A Política Científica e Tecnológica do Regime Militar ............................................ 96
3.3 – A Política Científica e Tecnológica da Nova República ......................................... 106
3.4 – A Política Científica e Tecnológica da Década de 1990 ......................................... 110
4 O ATUAL SISTEMA NACIONAL DE INOVAÇÃO BRASILEIRO ............................. 116
4.1 – A Experiência Acumulada e a Reconstituição do SNIB ......................................... 116
4.2 – O Marco Regulatório ............................................................................................. 118
4.3 – A Mensuração da Inovação no Brasil: a Pintec ...................................................... 121
4.4 – Os Principais Planos .............................................................................................. 129
4.4.1 – PITCE ........................................................................................................... 129 4.4.2 – A PDP e o PACTI ......................................................................................... 134
4.4.3 –Estratégia Nacional de C,T&I e o Plano Brasil Maior ..................................... 145
4.5 – Aprendizagem Institucional e casos de sucesso do SNIB ....................................... 153
4.5.1 – Fundos Setoriais ............................................................................................ 155
4.5.2 - Embraer ......................................................................................................... 158 4.5.3 – Algumas empresas privadas: os casos de Weg, Embraco e Aracruz-Fibria ..... 161
4.5.4 - Embrapa ........................................................................................................ 163
CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................. 167
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................ 177
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INTRODUÇÃO
Esta dissertação tem como objetivo analisar o sistema nacional de inovação (s.n.i.)
brasileiro, a partir das contribuições teóricas da abordagem de s.n.i. na tradição de Aalborg e
suas ligações com a teoria neo-institucionalista (especialmente as contribuição de Hodgson,
Samuels e do velho institucionalismo vebleniano), conjuntamente com as contribuições
teóricas e empíricas desenvolvidas em trabalhos da Organização de Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE).
A abordagem teórica de sistemas nacionais de inovação tem suas bases no processo
que levou a formação da corrente teórica neo-schumpeteriana, da qual faz parte. É a partir de
meados da década de 1980 que este novo corpo teórico da ciência econômica, que vinha se
formando desde finais dos anos 1970, ganha força e coesão.
A principal crítica dos autores deste grupo dizia respeito à negligência que as demais
correntes tinham em relação à mudança técnica em suas análises. O fato é que até a década de
1930 foram as teorias marginalistas neoclássicas que imperavam, as quais desconsideravam o
papel desequilibrador da mudança tecnológica em suas análises. E em seu lugar ganhou força
o keynesianismo, que também não considerava o importante papel das inovações no
desenvolvimento econômico e social.
Mas com a crise, e problemas de endividamento público por quais muitos países
passaram na década de 1970, a agenda keynesiana perde força. Uma vez que seu ―receituário‖
sobre o papel do governo assegurar/manter a demanda agregada perde capacidade de
responder à crise do sistema.1 Então, na visão de muitos teóricos, a ciência econômica não
era capaz de fornecer ao ―mundo real‖ respostas teóricas convincentes.
1 Conforme Elaborado em Dosi et. al. (1988)
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Nesse período, surgiram novas abordagens que se colocavam como alternativas a essas
teorias que eram prevalecentes na economia, mas que não eram suficientes para explicar os
fatos econômicos reais. Entre estas abordagens, e novas linhas teóricas, surgiram alguns
teóricos que se reportavam às contribuições de Joseph Schumpeter, e a partir delas
formularam novas visões para a evolução das economias centradas na mudança técnica.
Até a década de 1980 tais abordagens que se reportavam à Schumpeter, então relegado
aos estudiosos de estratégias em cursos de gestão, tinham grande dificuldade em se apresentar
como um corpo teórico conciso. Haviam, espalhados pela Europa e em parte dos Estados
Unidos, autores que utilizavam elementos teóricos schumpeterianos, especialmente em
relação à importância das inovações, mas que não conseguiam se engajar em um único tema
de pesquisa. Havia congruência entre os grupos, mas não existia a união e discussão dos
mesmos em torno de seus temas comuns.
Em 1988 esse panorama se modifica, quando, a partir dos esforços coletivos, mas
liderado por Christopher Freeman do SPRU-Sussex surge a obra que condensa todas estas
abordagens. O livro Technical Change and Economic Theory, DOSI et. al. (1988), se torna o
referencial para a teoria neo-schumpeteriana, a qual se forma enquanto corpo teórico conciso
a partir desta obra.
Entre tais abordagens destaca-se nesta dissertação a visão de sistemas nacionais de
inovação da escola de Aalborg, que surge em meados da década de 1980 na Dinamarca no
IKE group-Aalborg, cujo principal autor é Bengt-Åke Lundvall, mas que conta com
importantes contribuições de outros autores, inclusive de Christopher Freeman, especialmente
na obra seminal organizada por Freeman e Lundvall sobre pequenos países (Small Countries
Facing the Technological Revolution, 1988).
No caso, se escolheu esta abordagem em detrimento das demais2, pois se compartilha
do pensamento de que atualmente as economias são cada vez mais guiadas pelo conhecimento
e pela necessidade de promoverem inovações. Estas são vistas como fenômenos que se
formam através da associação entre agentes, os quais têm a necessidade de serem conduzidos
2 Em Dosi et. al. (1988) estão presentes as abordagens teóricas que compõem a teoria neoschumpeteriana, para
além da abordagem de sistemas nacionais de inovação da escola da Aalborg, utilizada como referencial teórico
desta dissertação. Entre elas estão: abordagens como a de Richard Nelson e Sidney Winter que depositam
importância maior à análise das estratégias das firmas em uma perspectiva evolucionária; a análise de
Christopher Freeman e Carlota Perez em relação às mudanças de paradigmas técnicos econômicos; e a
abordagem de Giovanni Dosi que trata das trajetórias tecnológicas.
15
por um ator neutro e ‗superior‘. Este, na figura do Estado-nação, tem a incumbência de formar
um sistema nacional voltado para inovações e aprendizagem, desenvolvendo mecanismos que
afastem instituições que bloqueiam processos interativos e/ou equalizar o poder entre os
agentes.
A abordagem de sistemas nacionais de inovação de Aalborg é essencialmente
sistêmica, interativa, pautada nas capacidades e em processos de aprendizagem. Uma visão
que enfatiza aspectos culturais e institucionais, e que por isso considera fundamental o papel
do Estado-Nação, pois a noção de instituição é eminentemente nacional, regiões e setores não
são autônomos em termos institucionais, ficam subjugados à institucionalidade em nível
nacional.
No caso da análise de políticas de ciência, tecnologia e inovação no Brasil, é
importante que se tenha elementos teóricos que demonstrem a importância do caráter
sistêmico das políticas. Historicamente foi isso que faltou ao Brasil, e o panorama atual de
disparidade tecnológica entre setores e regiões não é mais do que resultado de políticas que
colocaram setores e regiões como prioritários e relegaram os demais.
Na análise específica do caso brasileiro, se coloca a década de 1930 como ponto
inicial, pois é neste período que os esforços para promover a industrialização intensificam-se.
Substituía-se um modelo econômico pautado na produção de commodities voltadas à
exportação, para a produção interna de produtos industrializados anteriormente importados.
Mas essa substituição de modelo econômico encontrou dificuldades de se efetivar,
pois, a burguesia industrial, recém formada, não conseguiu que seus interesses se
sobressaíssem aos da oligarquia agroexportadora. Colocava-se um clima de divergência e
conflito sobre os planos de desenvolvimento, que ainda persiste.
É esta característica de conflito de interesses e de concepções diferenciadas de
desenvolvimento que acabam por bloquear processos de aprendizagem, que se constitui no
principal empecilho para que a concepção de s.n.i. seja aplicável a países em
desenvolvimento. Por isso, nesta dissertação se amplia tal conceito, engaja-se também a teoria
neo-institucionalista, porque se entende que as características que diferenciam países
desenvolvidos de países em desenvolvimento são essencialmente institucionais. Além disso,
se busca aporte de autores que trabalham a economia da inovação para países em
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desenvolvimento, sobretudo Arocena e Sutz, e Viotti, base teórica da dissertação, formando o
primeiro capítulo.
Mas entendeu-se que este aporte teórico poderia ficar um tanto vago, haja vista a
generalidade do tema. Então, para demonstrar que as políticas de sistemas nacionais de
inovação também se desenvolveram empiricamente, se revisitou a história da pesquisa em
ciência, tecnologia e inovação, e o desenvolvimento do termo ―sistemas nacionais de
inovação‖ no âmbito da OCDE. Isso porque foi nessa organização que tal abordagem se
desenvolveu e ganhou além de aprofundamento teórico maior atenção à sua aplicabilidade em
forma de política pública. Por isso explorou-se os principais estudos e guias dessa instituição,
além de alguns dados estatísticos, e sua agenda atual em matéria de s.n.i. E, por fim, se
explorou as políticas que levaram dois de seus países-membros a tornarem-se destaques e
referências no tema, a Finlândia e a Coreia. Este é o segundo capítulo da dissertação.
Esses dois primeiros capítulos formaram o aporte teórico e indicativo de políticas
sobre os quais a dissertação tem suas bases e sobre os quais foram realizadas as análises dos
dois capítulos seguintes: as políticas de construção e fortalecimento do sistema nacional de
inovação brasileiro entre 1930 e 2000 e o sistema nacional de inovação brasileiro de 2000 até
os dias atuais.
A motivação para a escolha deste tema está relacionada com o fato de que o sistema
nacional de inovação brasileiro passou por diferentes fases desde 1930, quando se inicia o
processo industrializante, mas em todas têm sido privilegiados setores em detrimento de uma
abordagem sistêmica. Por isso se percebe setores e regiões que são tomadas como referência
em termos de desenvolvimento científico e tecnológico, enquanto que na nação como um todo
se observa um grande atraso em relação ao que acontece nos países mais desenvolvidos. Por
isso, se buscou aporte teórico dos sistemas nacionais de inovação de Aalborg, pois mesmo
que tal abordagem tenha dificuldade de aplicabilidade a países em desenvolvimento, é esta
que tem os melhores direcionamentos para a visão sistêmica e porque tem um foco importante
nos processos de aprendizagem.
Para tanto, utilizou-se basicamente de fontes bibliográficas e documentais. Usou-se
livros e artigos dos teóricos de Aalborg, especialmente Lundvall e Johnson, igualmente dos
neo-institucionalistas, principalmente Hodgson e Samuels, e reportes ao velho
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institucionalismo de Veblen, bem como abordagens complementares, principalmente as de
Arocena e Sutz , e Viotti.
No segundo capítulo se utilizou de artigos e livros de autores que estudam as políticas
da OCDE, tais como Godin, Rip e Meulen. Bem como de muitos documentos da própria
organização, entre eles relatórios de pesquisa, os manuais (Oslo e Frascati), dados estatísticos,
que mostram o panorama histórico e atual das políticas de sistemas nacionais de inovação na
OCDE.
No terceiro capítulo se utilizou de livros e artigos que discutem a economia brasileira
entre as décadas de 1930 e 1990, bem como análises relativas ao sistema nacional de inovação
brasileiro e políticas de inovação no brasileiro, ressaltando as contribuições de Villlaschi,
Cassiolato e Lastres, Jaguaribe, entre outros.
Já no quarto capítulo, se utilizou da leitura para além daqueles autores que já
escreveram sobre o tema, do marco regulatório, os documentos e diretrizes das políticas
implementadas em C,T&I nos anos 2000, bem como de seus resultados. Também se utilizou
de dados da Pintec e do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, análise de alguns casos
de sucessos em ciência, tecnologia, inovação e aprendizagem, citam-se: Embraer, Weg,
Embraco, Aracruz-Fibria, e Embrapa. Para análise de tais casos, utilizou-se de informações
em seus respectivos sites, e de artigos de autores que tenham escrito sobre as mesmas.
Por fim, nas considerações finais há a análise final com base nos dados e informações
colhidos na produção deste trabalho.
Dessa forma, entre as contribuições deste trabalho destaca-se seu amplo resgate das
políticas brasileiras de C,T&I e como estas, desde 1930, vêm relegando o enraizamento de
capacidades tecnológicas internas. Alia-se também o extenso resgate realizado nos inúmeros
relatórios de pesquisa e manuais da OCDE em matéria de s.n.i., e a relação destes com a
abordagem teórica de sistemas nacionais de inovação e teoria neo-institucionalista.
Este trabalho deve contribuir tanto para pesquisa daqueles que buscam maior
conhecimento, tanto sobre a abordagem teórica de sistemas nacionais de inovação na escola
de Aalborg e sua relação com a teoria institucionalista, bem como daqueles interessados na
aplicabilidade do termo, que por vezes parece difuso e abstrato.
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Mas esta dissertação apresenta importantes lacunas, entre elas destaca-se que seu
aporte teórico sugere que informações qualitativas sobre processos inovativos e de
aprendizagem são mais importantes do que números e isso especialmente para países em
desenvolvimento. Mas não se utilizou de aplicação de questionários, entrevistas ou outra
metodologia afim que pudesse captar tais informações.
Inicialmente se pensou em realizar entrevistas com os principais autores brasileiros
que trabalham com a temática de sistemas nacionais de inovação no país, bem como de
pessoas ligadas à condução política da ciência tecnologia e inovação no Brasil, tal como
membros do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, Agência Brasileira de
Desenvolvimento Industrial, Finep, entre outros. Ou ainda aprofundar estudos de casos tal
como Embraer, Embrapa, Petrobras ou outras empresas consolidadas pelo mercado como
sendo inovadoras. Ou realizar entrevistas em amostras de empresas para avaliar suas
dificuldades em implementar inovações. Provavelmente se alguma destas metodologias
tivesse sido adotada enriqueceria a contribuição que esta dissertação coloca à ciência
econômica e outras áreas que possam se interessar pelo tema.
Mas o tempo dedicado à dissertação propriamente dita, pouco mais de um ano, é
relativamente curto para realizar um trabalho que se aprofunde tanto teoricamente quanto
empiricamente, o que pode ser uma indicação para outros estudiosos que se interessarem pelo
tema, ou mesmo para ser aprofundado em uma tese de doutorado.
19
1 SISTEMAS NACIONAIS DE INOVAÇÃO: ABORDAGEM TEÓRICA
Freeman (1995) sugere que a abordagem de sistema nacional de inovação (s.n.i.) surge
a partir do conceito de sistema nacional de economia política, desenvolvido por Friedrich List
(1841), cujo foco de estudo estava na possibilidade dos povos germânicos ―ultrapassarem‖ a
Inglaterra em matéria de crescimento econômico.
A partir da leitura da obra de List (1987) realmente percebe-se a importância e a
congruência com a abordagem teórica que muitos anos depois seria formulada por autores
neo-schumpeterianos.
List desenvolveu sua principal obra no ponto da história do pensamento econômico
dominado pelas teorias clássicas, de Adam Smith e Jean-Baptiste Say. E é sobre essas, que
defendiam o livre comércio e a teoria dos valores3, que recaem suas mais duras críticas.
List (1987) defende a concepção da teoria das forças produtivas4 e o conceito base de
nação. São as políticas das nações – governadas por uma força unida e com poderio para tal,
abolidas as restrições internas, apoiadas na liberdade dos indivíduos, amparadas por um
arcabouço institucional e legislativo, consoantes em uma política exterior – que devem
incentivar a manufatura e a agricultura. E a partir destas replicar-se às demais atividades que
tendem a se beneficiar, tais como setores de transporte, construção naval e pesca.
3 Em contraponto à teoria até então dominante, dos Fisiocratas que defendiam que toda riqueza se
originaria da terra, Adam Smith defende que a riqueza e o valor das mercadorias é avaliado pela quantidade de
trabalho humano empregado para produzi-las. É fundamentalmente o trabalho que gera e agrega valor aos
produtos. (SMITH, 1996) 4 List (1987) afirma que a visão de Smith desconsidera elementos fundamentais para o desenvolvimento das nações, em sua teoria dos valores, já que leva em consideração basicamente o trabalho braçal na constituição
do valor das mercadorias e na riqueza das nações. Nessa visão atividades intelectuais, educação, aspectos
culturais, atividades legislativas, administrativas e comerciais não são relevantes para a produção de riqueza. Em
contraponto a esse conceito, List (1841), a partir da teoria das forças produtivas, defende que tais aspectos
negligenciados por Smith são fundamentais à geração de valor. E que é fundamental a ação de um governo
nacional para incentivá-las, sobretudo investindo em educação.
20
Para Freeman (1995), List defendia que os países em desenvolvimento deveriam se
empenhar em formular políticas que se preocupassem com as formas de aprendizagem sobre
novas tecnologias e como aplicá-las. E também que a ciência econômica não deveria ser
meramente interpretativa, mas sim preocupar-se em realizar o desenvolvimento econômico da
nação. Freeman destaca: “It was thanks to the advocacy of List and like-minded economists,
as well as to the long-established Prussian system, that Germany developed one of the best
technical education and training systems in the world.” (FREEMAN, 1995, p. 6).
List (1841) fornece uma interpretação dos sucessos e fracassos na busca da efetivação
de potências econômicas mundiais, ao passo que dentre os casos de insucessos a principal
característica comum entre as nações está a falta de união política e administrativa. E conclui:
Se alguém ainda não estiver convencido de que, por meio da diligência, da
habilidade e da economia, todo e qualquer ramo da indústria pode e deve
tornar-se lucrativo com o correr do tempo – que em qualquer nação já
avançada na agricultura e na civilização, utilizando um protecionismo
moderado, sua manufatura nascente, por mais defeituosos e caros que possam
ser, de início, seus produtos, pode, pela prática, pela experiência e pela
competição interna, prontamente igualar sob todos os aspectos a perfeição dos
produtos mais antigos de seus concorrentes estrangeiros; se alguém ignorar que o êxito de determinado ramo da indústria está em função do êxito de
vários outros setores; ou se alguém ignorar até onde um país pode desenvolver
suas forças produtivas, se cuidar para que cada geração sucessiva continue o
trabalho industrial a partir do ponto em que deixaram suas gerações anteriores
– todas estas pessoas devem primeiramente estudar a história da indústria
inglesa, antes de aventurar-se a elaborar sistemas teóricos, ou a aconselhar
estadistas práticos que têm em suas mãos o poder de promover a prosperidade
ou a infelicidade das nações (LIST, 1987, p. 33).
Claro que aqui há de se fazer grandes ressalvas à evolução dos sistemas de transporte,
comunicação, de comércio, legislações e tudo o mais que se alterou daquela época para os
dias atuais. Mas ainda assim tal passagem é importante, a partir da crítica às teorias que
desconsideram os processos de aprendizagem passados através das gerações, e a contribuição
de que em sua fase inicial é imprescindível a presença de um Estado que promova, fomente
tais capacidades. Já que este, ao contrário das firmas privadas, normalmente não almeja
imediatismo em lucros.
É o Estado-Nação, a partir de uma política nacional, que tem a capacidade de unir
agrupamentos e fornecer subsídios para a implementação de novas capacidades. E para isso
provavelmente uma medida importante deve ser o protecionismo alfandegário. Para List
(1841), essa política tem a função básica de proteger as capacidades nascentes da
21
concorrência das estrangeiras, que já possuem mais experiência e por isso podem fornecer
produtos similares a preços bem inferiores.
List (1987) defende que para estas nações o mais sensato é proteger sua indústria em
relação às estrangeiras, até a fase que se atinge supremacia nas relações de comércio. Quando
atingida essa fase, o mais sensato é retirar tais proteções, visando um comércio mais livre, de
modo que com a concorrência, dado que a indústria local estivesse em situação vantajosa,
aumentaria ainda o raio produtivo e também seu poder sobre as outras nações.
Para Freeman (1995), esse conceito de List (1841) constitui-se em uma das bases
teóricas da atual concepção de sistema nacional de inovação, sobretudo pela antecipação de
algumas características contemporâneas dessa abordagem, como o reconhecimento da
interdependência entre importação de tecnologia estrangeira e desenvolvimento de técnicas
nacionais. Ressaltava-se, e ainda o faz, a instalação de institutos de formação técnica (o caso
ressaltado por List é que a Alemanha deveria importar máquinas e ferramentas britânicas,
reverter a engenharia e, a partir disso, promover o treinamento de engenheiros alemães que
pudessem desenvolver produtos semelhantes aos britânicos) (FREEMAN, 1995).
Essa obra de List é uma crítica à teoria dominante na ciência econômica em sua época.
Crítica tal que de modo similar, em alguns temas, é desenvolvida um século e meio mais
tarde. Época em que surge, também na Europa, um grupo de estudiosos em economia,
descontentes com as respostas teóricas que eram dadas aos problemas do mundo real, e que
procurou alinhar esforços na busca por uma teoria que se apresentasse como alternativa à
teoria marginalista neoclássica, ao keynesianismo e também ao marxismo.
O esforço dessa nova corrente teórica é condensado na obra Technical Change and
Economic Theory (Dosi et. al. 1988), na qual existem diferentes enfoques teóricos. Há autores
que se agrupam em diferentes análises, alguns mais concentrados em nível de firmas, outros
em nível de setores, e outros em nível macroeconômico. E dentre essas abordagens, ressalta-
se a análise sobre sistemas nacionais de inovação de Bengt-Åke Lundvall.
A concepção de sistema nacional de inovação partilha muito das características
descritas acima sobre o sistema nacional de economia política de List. Retoma algumas
características ressaltadas por Schumpeter5 (1939, 1943), por evidenciar a importância central
5 Conforme Lundvall (2007), o principal ponto de discórdia da abordagem de S.n.i. em relação à
contribuição de Schumpeter é que este teórico defende que a procura deve se adequar à oferta, em um sistema de
22
da mudança técnica no desenvolvimento das economias, e tem, em sua essência, a
preocupação com as questões culturais, hábitos e costumes, idiossincrasias das nações,
conceitos que têm sua raiz na teoria de Thorstein Veblen, retomados e explorados atualmente
pelos neo-institucionalistas.
Para tanto, após essa breve seção introdutória, passa-se às contribuições neo-
schumpeterianas nesse tema, com atenção especial às obras de Bengt-Åke Lundvall, que
―lança‖ este conceito em 1985. Após revisita-se as principais contribuições de Thorstein
Veblen e autores neo-institucionalistas, por entender-se que a abordagem de s.n.i. agrega
muitos elementos e uma forma de pensamento consoante com essa corrente teórica. E, por
fim, fornece-se uma visão mais abrangente de sistemas nacionais de inovação, a partir da
síntese das principais contribuições de neo-schumpeterianos e neo-institucionalistas e suas
congruências; se pretende enfatizar tais ligações, que por vezes passam despercebidas.
1.1 – Abordagem Teórica Neo-schumpeteriana de Sistemas Nacionais de Inovação
―Sistemas nacionais de inovação‖ é uma abordagem teórica que evidencia o papel das
nações na formulação de políticas, para o estabelecimento de um ambiente propício à
mudança técnica e ponderando as idiossincrasias locais. Sendo assim, é uma dentre várias
abordagens neo-schumpeterianas.
Nessa dissertação se explora a abordagem de s.n.i. da escola de Aalborg, esta que tem
um conceito mais abstrato e uma relação mais estreita com as questões institucionais, as quais
se demonstra no decorrer da dissertação, o que dificulta sua aplicação. Mas se escolheu esta
abordagem em detrimento às demais, por exemplo, ao conceito de s.n.i. de Richard Nelson
que esteve mais atento à questão das organizações, porque coloca foco em processos de
aprendizagem os quais se pretende enfatizar. Por isso nesta dissertação se usa
fundamentalmente dos autores de Aalborg, especialmente Lundvall.
Existem outras importantes visões neo-schumpeterianas: a teoria evolucionária da
firma de Nelson e Winter (a partir do livro de 1982); os paradigmas tecnológicos de Gionanni
Dosi (a partir da obra de 1984); os paradigmas técnico-econômicos de Freeman e Perez (a
partir do artigo de 1988). Mas nesse trabalho optou-se em explorar apenas a abordagem de
s.n.i por entender que seus conceitos estão mais próximos dos objetivos da dissertação:
inovação. Para Schumpeter, usuários e consumidores, em geral, estariam dispostos a sempre absorver as
inovações levadas ao mercado por empresários e firmas. Mas o que a abordagem de sistema nacional de
inovação propõe é a necessidade de interação entre ambas as partes.
23
avaliar as políticas nacionais em inovação e desenvolvimento tecnológico em nível sistêmico
e interativo.
1.1.1 – As diferentes visões e metodologias em sistemas nacionais de inovação
Conforme Castellacci et. al. (2005), a abordagem de sistemas nacionais de inovação
foi desenvolvida no final da década de 1980, período no qual países asiáticos, sobretudo o
Japão, apareciam no cenário econômico mundial com crescimento acima da média, enquanto
países considerados potências econômicas mundiais, especialmente os Estados Unidos e
países europeus, enfrentavam forte estagnação econômica. Com o objetivo de compreender,
mensurar e comparar essa dinâmica que envolvia a mudança da configuração da economia
mundial, desenvolveram-se vários estudos pautados na mudança técnica.
Conforme Lundvall (2005), a partir da década de 1980 começam a aparecer diferentes
estudos que colocavam um papel central na promoção da inovação como forma de
desenvolver as nações. Tais, trabalhos que foram desenvolvidos em paralelo em diferentes
partes da Europa, dão origem ao conceito de sistema nacional de inovação.
Foram, especialmente, os trabalhos desenvolvidos em SPRU-Sussex e no IKE-group
da escola de Aalborg e da interação entre estes que se formou a noção de sistema nacional de
inovação abordada nesta dissertação. Foram os trabalhos de Freeman, de 1982 (produzido
para a OCDE), e o de Lundvall de 1985 que colocaram tal conceito em discussão no conjunto
de teóricos neo-schumpeterianos que estavam se formando.
Freeman brought deep understanding of innovation processes, historical insight and wisdom to the collaboration. His reference to Friedrich List was
crucial since it linked the concept to the role of the state in catching-up
processes. The IKE-group, inspired by French structuralist Marxists and
development economists, contributed with ideas about „national production
systems‟ and „industrial complexes‟ where vertical interaction was crucial
for performance and outcome and linked this to the analysis of international
specialisation and international competitiveness.(Lundvall, 2005, p. 3).
Após as obras citadas anteriormente se destaca o livro de Christopher Freeman
(Technology Policy and Economic Performance. Lessons from Japan, 1987) e o livro editado
por Freeman e Lundvall sobre países nórdicos (Small Countries Facing the Technological
Revolution, 1988), além da obra editada em 1988 (Dosi et. al. 1988), e do livro de Richard
Nelson (National Innovation Systems: A Comparative Analysis, 1993). Tais obras estão entre
aquelas que promoveram a propulsão da abordagem de s.n.i. (Ibid.).
24
Lundvall et. al. (2001) destaca que durante a década de 1990 surgiram outras
abordagens que enfatizaram o caráter sistêmico da inovação, mas com foco em níveis de
setores e regiões. Entre eles cita-se: Cooke (1996), Maskell e Malmberg (1997), Carlsson e
Jacobsson (1997), Breschi e Malerba (1997).
Cada um destes autores, traz consigo uma tradição diferenciada para o conceito de
s.n.i., apesar de todos estarem entrelaçados. E em função da diversidade que o termo propõe,
optou-se por nesta dissertação colocar ênfase no conceito de s.n.i. na tradição de Aalborg, que
tem como principal autor Bengt-Åke Lundvall.
Para Lundvall et. al. (2003), apesar das diferenças nas abordagens de s.n.i., que muitas
vezes são fruto da própria experiência e origem dos analistas, existe uma base comum entre
elas. A congruência se estabelece em: i) na aceitação de que países, regiões e setores possuem
idiossincrasias, quanto à estabilização da produção, ao comércio e ao conhecimento, as quais
se modificam com o passar do tempo através da aprendizagem; ii) existência de conhecimento
tácito, não facilmente transmitido entre países, regiões e setores; iii) defendem que: “The
relationships may be seen as carriers of knowledge and interaction as processes where new
knowledge is produced and learnt. […] Perhaps the most basic characteristic of the
innovation system approach is that it is 'interactionist'” (LUNDVALL et. al., 2003, p. 5).
Para Balzat e Hanusch (2004), há outras concepções teóricas que usam a denominação
de sistema nacional de inovação, e algumas que tentam contestá-la. O primeiro grupo
concentra as tentativas de formalização matemática, estudos que tentam orientar as políticas
industriais a partir de modelos matemáticos com dados estatísticos oficiais de gastos em P&D,
transferência de tecnologia, capital humano, em percentuais do PIB; algo aplicado aos países
da OCDE e da União Europeia, que possuem boa base de dados para isso.
Já o segundo grupo está relacionado com os autores que analisam as políticas de
inovação em países em desenvolvimento, os quais criticam em parte a escola de Aalborg pela
sua dificuldade de análise nesses países. Mas têm congruências, à medida que consideram
processos de aprendizagem fundamentais, e destacam as idiossincrasias das regiões. São
citados trabalhos como o de Viotti (2002), que analisa casos específicos do Brasil e da Coreia
do Sul, os casos da América Latina por Alcorta e Perez (1998), entre outros (Ibid.).
25
1.1.2 – A Abordagem de s.n.i. de Aalborg
O conceito de sistema nacional de inovação utilizado nesta dissertação tem como
―berço‖ a Universidade de Aalborg, Dinamarca, que a partir do início da década de 1980
centra seus estudos em temas que mais tarde dariam origem ao conceito de sistema nacional
de inovação. A primeira obra de repercussão de tais estudos foi o livro de Bengt-Åke
Lundvall de 1985, Product Innovation and User-Producer Interaction, mas ainda sem o
adjetivo ―nacional‖ incrustado.
Mas é em 1988 que o conceito de sistemas nacionais de inovação recebe visibilidade,
“When Freeman, Nelson and Lundvall got together in the big project on technical change
and economic theory (Dosi et al, eds. 1988) it ended up with a book where there was a four
chapter-section on ‟national systems of innovation‟” (LUNDVALL et. al., 2001, p. 4).6
É a partir dessa obra que a abordagem de s.n.i. ganha notoriedade na academia, e a
interpretação de Aalborg estabelece sua integração com as demais visões neo-
schumpeterianas. Essa ligação acontece com o capítulo 17 da obra “Technical Change and
Economic Theory”, no qual Lundvall condensa a obra de 1985, citada anteriormente. Tal
concepção foi ainda ampliada em 1992 – quando o autor ―lança‖ sua percepção de sistema
nacional de inovação, sob essa denominação. Mas é com a nomeação de Lundvall para diretor
adjunto da Direção da OCDE para Ciência, Tecnologia e Indústria entre 1992 e 1995 que essa
sua visão se expande ainda mais (GODIN, 2009).
As origens dessa abordagem são:
The Aalborg version of the national system of innovation concept may be seen as a combination of four elements: the French structuralist approach to
national production systems, empirical work based on the Home market
theory of international trade, the microeconomic approach to innovation as
an interactive process inspired by research at SPRU and, finally, insights in
the role of institutions in shaping innovative activities. This combination
reflects that the concept was developed to get a better understanding of
economic growth and trade specialization in a small open economy
characterized by high income per capita but with a weak representation of
science based firms. The focus was to start with on macro-economic issues
6 Autores que entendiam que as teorias dominantes na economia não eram suficientes para explicar a
dinâmica econômica real empenharam-se na busca por uma alternativa. Como fruto de tal busca surgiram nas
décadas de 1970 e 1980 vários trabalhos que tratavam da dinâmica econômica pautada na mudança técnica. Mas como esses trabalhos focavam-se em diferentes aspectos da economia e originavam-se de diferentes
nacionalidades, faltava-lhe uma obra que demonstrasse a aliança de tais abordagens. E por isso parecia difícil a
eles apresentarem-se como uma corrente teórica capaz de portar-se como alternativa ao mainstream. Mas é com
a obra de 1988 que esse objetivo torna-se real, à medida que agrega em si os principais trabalhos que vinham
sendo publicados na área. Assim a obra Technical Change and Economic Theory (Dosi et al,1988) é considerada
um marco para a Teoria Neo-Schumpeteriana.
26
but it moved gradually also toward issues related to microeconomic
dynamics (LUNDVALL et. al., 2001, p. 7).
Trata-se de uma abordagem teórica que busca elementos para sua constituição em
outras vertentes da teoria econômica, e a partir de tais, fornece uma nova visão sobre as
políticas de desenvolvimento dos governos nacionais. Existem também as analogias, já
destacadas, com a visão de List (1987). No entanto, Lundvall et. al.(2001) afirma que apesar
de tais similaridades, a escola de Aalborg não deriva diretamente da obra de List. Essa ligação
acontece somente com o artigo de Freeman (1995), a partir do qual a academia volta-se mais
profundamente a List para entender os fenômenos econômicos atuais.
Lundvall (1988) analisa sistemas nacionais de inovação a partir de uma crítica às
teorias dominantes na ciência econômica: a teoria do crescimento e a teoria do comércio
internacional, as quais não comportam evidências observadas no mundo real. Já que,
atualmente existe uma importante especialização em nível de países e regiões que é
negligenciado por elas: “The fact that Denmark is strongly specialized in dairy machinery,
Sweden is metal-working and wood-cutting technology and Norway is fishery technology
cannot be explained by the general factor endowments in those countries.” (Ibid., p. 360).
Na visão de Lundvall (1988), não são regras gerais de dotações de fatores que devem
explicar a especialização de um país em determinada tecnologia, mas sim os fatores históricos
que definem as relações, as especificidades de cada região, e produzem diferentes capacidades
tecnológicas. Além destes, a intervenção do governo nacional nos processos de aprendizagem
e a maneira como isso acontece são elementos básicos na análise sobre as causas da
especialização produtiva dos países em diferentes bens e serviços. Elementos que
frequentemente são negligenciados pela teoria convencional do crescimento econômico ou do
comércio internacional. Ele complementa:
Some parts of knowledge can be embodied in traded commodities, while
other parts are embodied in the labour force. The limited mobility of labour
across national borders can partly explain why technology is not easily
transferred internationally. The structure of the national systems of
production and innovation is a product of a historical process and it cannot
be transferred as easily as 'factors of production'. It might be here that we
find the most fundamental restriction to international learning and
international transfer of technology (LUNDVALL, 1988, p. 360-361).
O autor sustenta o fato de a tecnologia não ser facilmente transferida entre nações, isso
porque as capacidades tecnológicas partem de fatores históricos idiossincráticos a cada região.
27
Mas isso não impede a cooperação entre países, a fim de desenvolver suas próprias
habilidades em projetos já desenvolvidos.
A partir disso, Lundvall (1992) fornece uma definição para sistema de inovação: sua
atividade central é a aprendizagem em uma atividade social, que envolve interação entre
pessoas. Um sistema dinâmico que é caracterizado tanto por retornos positivos e reprodução –
elementos que podem reforçar-se mutuamente promovendo processos de inovação e
aprendizagem – ou contrariamente agrupando-se para bloquear tais processos. Ou seja, em um
sistema de inovação há a interação constante entre agentes, o que pode ser extremamente
positivo para agentes que conseguem aprender coisas positivas a partir de tal intercâmbio, o
que não impede um resultado contrário e, ao invés de melhorar processos inovativos, acabe
por bloqueá-los. Por isso é necessária a condução política de tais relacionamentos.
Lundvall (1988) enfatiza o reconhecimento do processo interativo entre agentes na
análise econômica, em que a principal forma interativa ressaltada é o relacionamento usuário-
produtor e em que o usuário toma um importante papel como avaliador da inovação e tem a
capacidade de indicar ao produtor possíveis melhorias e modificações a fim de torná-la mais
eficiente. Lundvall questiona: ―How can the producer know the needs of potential users, when
markets separate users from producers? And, how can the potential user get information
about the specific characteristics of a new product?” (LUNDVALL, 1992, p. 50).
Além disso, as principais características de um mercado organizado7 são: trocas de
informações de qualidade, cooperação, hierarquia, e confiança mútua. Estas características
que fazem o relacionamento usuário-produtor ser durável e seletivo (Ibid.).
A função básica do relacionamento usuário-produtor é ser um canal de comunicação
entre ambas oportunidades e necessidades tecnológicas. Aos poucos aparecem códigos
comuns de comunicação, os quais são desenvolvidos pela aprendizagem através da interação,
―learning-by-interacting”, e tornam a troca de informações cada vez mais eficiente. Algo que
leva tempo, pois é necessário o desenvolvimento de elementos de hierarquia e confiança
mútua, o que torna tais relações resistentes à mudança (LUNDVALL, 1988, 1992).
7 Em economia da inovação e sobretudo na perspectiva de s.n.i. de Aalborg se adota a noção de mercado
organizado que se constitui a partir de acordos tácitos ou explícitos, com colaboração ao longo do tempo
(CASSIOLATO e SZAPIRO, 2002). Este conceito é diferente tanto da noção de mercados hierarquizados
utilizados na teoria de Organização Industrial e pela teoria dos custos de transação, quanto do mercado anônimo
da teoria neoclássica.
28
Os relacionamentos entre usuários e produtores são favorecidos pela proximidade
geográfica e cultural das organizações envolvidas. Além disso, há um aparato institucional e
organizacional que deve facilitar o estabelecimento, ao longo do tempo, de códigos tácitos,
moldando tais relações conforme o ambiente a qual estão inseridas, diferenciando-se entre
setores, países e regiões (Ibid.).
Usuário-produtor constitui-se em um relacionamento em que a princípio se visualiza
vantagens para ambas as partes, mas normalmente há a tendência dos produtores
apresentarem dominância em relação a usuários, seja por força financeira ou por competência
técnica. Nesse caso uma solução seria:
In such situations coordination among users might develop and resources
might be pooled in order to develop a counter-competence. Such a
coordination will often be more difficult to make efficient when the users are
consumers than when they are professional units. Government regulation or
government support to user organizations might be necessary in order to rectify an unsatisfactory trajectory in consumer technology (LUNDVALL,
1988, p. 356-357).
Ou seja, uma solução para o problema dos processos inovativos, ou talvez sua falta, se
relaciona com a coordenação, para além do relacionamento orientado pelas firmas. É
interessante que esse processo seja direcionado, coordenado e promovido por políticas
governamentais, as quais normalmente têm a capacidade de diagnosticar problemas e
conduzir o processo de forma mais ampla, refutando a trajetórias tecnológicas insatisfatórias,
ou equalizar o poder entre os agentes envolvidos.
Nesse sentido, Lundvall (1988) admite que uma política tecnológica deva considerar
não somente a competência e a capacidade de inovação das unidades situadas no início da
cadeia de inovação, mas ao longo dela, pois a tendência de produtores dominarem o processo
de inovação pode estar relacionada com a falta de competência de usuários.
O governo também deve intervir de forma direta ou indireta no estabelecimento e
reestruturação de padrões de relacionamentos usuário-produtor. Deve, em períodos de grandes
mudanças, sustentar as ligações; intermediar grupos, criar organizações específicas de suporte
a tais relações, partilhar informações; estimulando a produção e difusão da inovação. E quanto
mais conturbada estiver a conjuntura econômica e social, quando a economia e a sociedade
passarem por mudanças mais radicais, a tarefa do governo se torna mais complexa. Há uma
exigência de modificação nos relacionamentos usuário-produtor, estimulando a renovação e
estabelecimento de novas relações deste tipo (Ibid.).
29
O Estado tem um papel fundamental na efetivação de um sistema de inovação, uma
função que não pode ser negligenciada, pois muitos aspectos institucionais que necessitam ser
ordenados para a efetivação de um s.n.i. são função do Estado-Nação, tais como leis e regras
que são determinantes da inovação.
Innovation policy is public action that influences technical change and other
kinds of innovations. It includes elements of research and development
(R&D) policy, technology policy, infrastructure policy, regional policy and
education policy. This means that innovation policy goes beyond science and
technology (S&T) policy, which mainly focuses on stimulating basic science
as a public good from the supply side. Innovation policy also includes public action influencing innovations from the demand side (EDQUIST, 2001, p.
18).
Argumenta-se, também, que em períodos de mudanças tecnológicas radicais há a
necessidade de mudanças nos padrões institucionais e organizacionais: ―Institutional change,
strengthning the competence and the power of the final users, might be one of the social
innovations which can give national systems of innovation a stronger position in the world
economy.” (LUNDVALL, 1988, p. 366).
Sobre as características desse processo interativo intrínseco na abordagem de s.n.i.,
Villaschi (2005) identifica duas. A primeira é o seu caráter desequilibrador; inovações geram
por sua própria natureza desequilíbrios econômicos e como, nesta visão, s.n.i. se conectam
com inovações revolucionárias, suas consequências desequilibradoras tendem a ser intensas.
Uma segunda característica seria que existem forças ordenadas dentro deste sistema em
desequilíbrio; se não fosse assim, seria difícil traçar objetivos e metas para políticas de
incentivo a estas inovações e a constituição de s.n.i. não seria coerente.
É principalmente nesses momentos de alteração de paradigmas técnico-econômico,
que também as mudanças institucionais são necessárias, as quais são evidenciadas na terceira
seção desse capítulo.
Edquist (2001) defende que as políticas de desenvolvimento econômico baseadas na
mudança técnica devem considerar, de maneira mais geral, a produção, a difusão e o uso das
inovações. E de maneira mais específica estudar os fatores que influenciam o
desenvolvimento, a difusão e a utilização das inovações, ou seja, os determinantes das
inovações. E nesse caso a aprendizagem, a interação entre agentes e a imitação desempenham
papel fundamental, além de aspectos organizacionais, institucionais, políticos e sociais.
30
Na abordagem de Aalborg de s.n.i. os determinantes da inovação estão ligados à
aprendizagem a partir do relacionamento usuário-produtor. Usa-se profundamente do
argumento de interação usuário-produtor como a base de um sistema de inovação eficiente, o
qual estimula inovações posteriores e a continuidade do processo interativo, e por isso
configura um processo não estacionário no tempo.
Para Lundvall et. al. (2003) a perspectiva de sistemas nacionais de inovação é:
holística, interdisciplinar, histórica, evolutiva, enfatiza a interdependência e a não-linearidade.
É uma visão ampla que tenta englobar todos os determinantes da inovação, incluindo fatores
não econômicos (sociais e políticos) usando-se de perspectivas oriundas de outras disciplinas,
tais como as ciências sociais. É histórica e evolutiva, porque os processos de inovações se
desenvolvem e modificam-se ao longo do tempo, e influenciam suas trajetórias, e é
interdependente e não-linear pois as firmas não inovam isoladamente, elas interagem com
outras firmas, com instituições de fomento, com universidades, com políticas governamentais.
Assim como outros autores neo-schumpeterianos, Lundvall (1992) traz suas mais
pesadas críticas às teorias dominantes na ciência econômica, as quais encaram a inovação
como um componente exógeno, extraordinário, e que aparece apenas para desestabilizar a
economia. Este pressuposto é totalmente incoerente com as modernas economias capitalistas e
industriais, nas quais: “[...] innovation is a fundamental and inherent phenomenon [...]”
(Ibid. p. 8).
Villaschi (1996) afirma, em relação à abordagem de s.n.i. de Lundvall e o
relacionamento usuário-produtor, que a mesma acrescenta uma nova dimensão à análise
econômica, especialmente de espaço, algo que com frequência é ―ignorado ou subestimado‖
(Ibid., p. 117); além de existir uma ênfase maior na ―dimensão cultural do espaço‖, em
relação às demais abordagens comuns à ciência econômica.
Lundvall (1992) propõe que a relação usuário-produtor leve em consideração quatro
dimensões espaciais, que interferem no seu desenvolvimento. São elas: o espaço econômico
(como diferentes atividades econômicas estão localizadas no sistema de produção, medida por
coeficientes de insumo-produto); espaço organizacional (integrações verticais e horizontais
entre empresas); espaço geográfico (medido em termos de custos e/ou tempo); e espaço
cultural (diferenças entre nações que influenciam na maneira como códigos de comunicação
31
são estabelecidos). Tais dimensões devem se interconectar e por isso uma análise que
considera apenas a dimensão do ―espaço econômico‖ não pode ser eficiente ou completa.
A perspectiva de s.n.i. baseia-se em dois pressupostos: 1) o recurso mais importante na
moderna economia é o conhecimento, e o mais importante processo é a aprendizagem; 2) o
processo de aprendizagem é predominantemente interativo e assim não pode ser
compreendido sem considerar seu ambiente cultural e institucional. Esse último engloba
principalmente aspectos legais, conduta das firmas e ação pública, que: “Institutions make it
possible for economic systems to survive and act in an uncertain world” (LUNDVALL, 1992,
p. 10), e mantêm-se relativamente estabilizados ao longo do tempo.
Outra discussão importante contida em Lundvall (1988) é sua ênfase no importante
papel que, no processo de inovação, é dado à oferta8. O fato é que a teoria econômica teve em
seus primórdios a análise mais concentrada na análise do lado da oferta. E com a chamada
―Revolução Keynesiana‖ acontece uma modificação importante da teoria econômica que viu
grande parte de seus estudiosos voltarem-se à refutação de micro fundamentos e cuja análise
passa a ser macroeconômica e voltada para a demanda como principal fator a ser estudado.
Mas na economia da inovação posturas que enfatizam o lado da demanda são usadas para
argumentar o laissez-faire da política tecnológica, pois “If demand is provoking the
innovations called for, there is no need for state intervation” (LUNDVALL, 1988, p. 358).
Ou seja, se o surgimento de inovações estivesse ligado basicamente à demanda e não à
oferta, não seriam necessárias políticas públicas de estímulo à inovação, pois demandantes
teriam suas necessidades satisfeitas pelo mercado. Então, visões mais heterodoxas ou
intervencionistas em economia da inovação tendem a depositar maior importância nas suas
análises para o lado da oferta. “Those arguing that the supply side plays the dominating role
will often recommend government support to R&D activities and education, combined with an
active manpower policy.” (Ibid., p. 358).
Mas a visão de interação usuário-produtor é ainda mais complexa, pois abrange tanto o
lado da demanda quanto o da oferta e a importância da interação entre si, demonstrando as
lacunas e potencialidades tanto do lado da oferta como do lado da demanda.
8 Conforme Dosi (2006) no estudo da dinâmica das inovações existem duas abordagens básicas
diferenciadas: i) as forças de mercado, a demanda, como determinante principal da mudança técnica – demand-
pull; ii) a oferta determinando a mudança técnica, a tecnologia como fator autônomo – technology-push.
32
Reis (2010) reafirma tal pensamento ao enfatizar que a literatura de economia da
inovação mostra que não se pode afirmar que a tecnologia é totalmente exógena, tampouco
endógena à firma. Mas sim que o processo de inovação requer fontes de tecnologia e
aprendizado tanto endógenas quanto exógenas.
Segundo Lundvall (1988), sistemas de inovação envolvem fluxos de informações
complexas, de difícil mensuração. Assim como os estoques nos sistemas de inovação
envolvem formas de conhecimento, tanto científico como tácito, know-how, além da
―inventividade‖ e da criatividade também muito difíceis de quantificar. O autor conclui:
In standard economics there is a strong tendency to define scientific analysis
as synonymous with the establishment of quantitative and mathematical models. If we accepted this dictum, important aspects of the national system
of innovation would be regarded as being outside the realm of economic
science. [...]Further, there have been different attempts to develop a
quantitative analysis of the flows within national systems of innovation.
(Lundvall, 1988, p. 363)
A partir disso, Lundvall (2007) propõe um método para o estudo de sistemas nacionais
de inovação, que envolve: i) firmas que têm o mais importante papel em um sistema de
inovação, e firmas inovam a partir da interação com outras firmas e com uma infraestrutura de
conhecimento; ii) o modo das firmas inovarem e aprenderem refletem sistemas nacionais de
educação, mercados de trabalho, etc; iii) firmas pertencentes a diferentes setores contribuem
diferentemente para o processo de inovação.
Sistemas nacionais de inovação é uma abordagem teórica que deve contribuir para o
desenvolvimento das nações de forma alternativa. Ressalta a cooperação entre agentes,
incerteza, cumulatividade, importância de aspectos institucionais e culturais, path
dependence, e a importância central das inovações; aspectos normalmente negligenciados
pelo mainstream. Defende que existem idiossincrasias nacionais quanto a: organização interna
das firmas, relacionamentos inter-firmas, papel do setor público, conjunto institucional do
setor financeiro, e intensidade e organização do P&D. Características estas que devem ser
consideradas relevantes na formulação das políticas nacionais.
1.1.3 – A Abordagem de s.n.i. de Aalborg e os Países em Desenvolvimento
Lundvall et. al. (2001, 2003) cita que uma das principais ―ineficiências‖ da abordagem
de s.n.i. está relacionada à sua dificuldade de aplicação aos países menos desenvolvidos.
33
Em um sistema nacional de inovação é fundamental a existência de duas dimensões do
Estado-Nação: como componente cultural e como formulador de políticas públicas. Um
sistema ideal9 seria quando esses dois componentes coincidem. As características desse ideal:
“[...] where all individuals belonging to a nation – defined by cultural, ethnical and linguistic
characteristics – are gathered in one single geographical space controlled by one central
state authority (without foreign nationalities)”(LUNDVALL, 1992, p. 2).
Mas claro que agrupar tais características no mundo real é praticamente impossível.
Lundvall (1992) admite que em função disso as principais contribuições sobre sistemas
nacionais de inovação se referem a uma minoria de pequenos países culturalmente
homogêneos e com ―sistemas socioeconômicos coerentes‖. Os principais países pesquisados
são Suécia, Dinamarca e Noruega, que por suas características sociais, econômicas e
geográficas ficam mais próximos desse ideal. Mas a crítica recai nessa análise pelo fato da
maioria dos países do mundo não apresentarem tais características.
Lundvall (1992) percebe sua fraqueza teórica e a explicita já nessa sua obra seminal,
mas defende que mesmo que esse ―s.n.i. ideal‖ esteja distante do observável na maioria dos
países, é mais útil se usar de tais padrões ao invés das médias tão usadas pela teoria
tradicional. É mais útil trazer primeiramente casos nos quais a teoria é mais facilmente
aplicável para depois tentar expandi-la para economias mais ―complexas‖.
Conforme Lundvall et. al.(2001), a abordagem de s.n.i. tem em sua metodologia e
tradição os maiores entraves para ser estendida aos países menos desenvolvidos. Pois, trata-se
de uma análise ex-post, que analisa, compara, descreve, sobretudo sistemas situados em
pequenos países desenvolvidos. E que ainda não tem a capacidade de indicar políticas para
elaboração de sistemas nacionais de inovação em países em desenvolvimento, os quais
possuem estrutura econômica e social bem diversa dos países desenvolvidos.
A escola de Aalborg ainda subestima relações de poder e conflitos relacionados à
distribuição de renda e não consegue verificar a influência que o poder político e financeiro
exerce no processo de inovação, que tendem a serem superiores nos países menos
desenvolvidos. Além de não dimensionar o quanto e como tais conflitos podem bloquear
9 Conforme Arocena e Sutz (1999), na abordagem de s.n.i., não existe um sistema ideal a ser seguido,
mas existe uma espécie de ―boas práticas‖ e aproximações do que seria um ―s.n.i. bom‖ e um s.n.i. ―não tão bom
assim‖. Fazendo com que tal abordagem teórica carregue um forte peso normativo.
34
aprendizagens interativas, não conseguem avaliar como competências inovadoras existentes
podem ser destruídas por questões políticas e de distribuição de poder (Ibid.).
A abordagem de Aalborg têm dificuldade de relacionar questões culturais e
institucionais com as políticas tecnológicas e interativas que permeiam o s.n.i. de países
econômico e politicamente fragmentados e heterogêneos. Também há poucos estudos sobre as
consequências da globalização, talvez ligações com os sistemas nacionais de economia
política de List e com as teorias institucionalistas poderiam preencher esta lacuna.
Lundvall et. al. (2003) afirma que ainda existem outros empecilhos para a utilização
da abordagem de s.n.i. em países menos desenvolvidos, principalmente porque nesses países
existem muitos problemas fundamentais relacionados à saúde, violência, fome. Por isso traçar
metas e planos de desenvolvimento que privilegiem a inovação pode ser um tanto fantasioso,
haja vista tantos problemas a serem amenizados, o que poderia ser considerado um desleixo
com aquelas questões mais ―fundamentais‖.
Então sugere que se inicie a implementação de políticas de inovação a partir da
solução dos problemas ―fundamentais‖, da construção de instituições que levem ordem e
melhores condições de vida diretamente à população. O que pode ser uma precondição para
depois se avançar nas políticas diretamente ligadas à inovação, incentivo e oportunidade para
as pessoas desenvolverem competências inovadoras. Estas que exigem a existência de
instituições que melhorem a confiança, a ordem e a previsibilidade na vida dos indivíduos e
das firmas. É necessário que tais competências se estabeleçam e continuem se renovando para
fazer frente à competição internacional, é necessário criar a cultura de constantes processos de
aprendizagem ao longo da vida das pessoas (Ibid.).
Nos países menos desenvolvidos a metodologia citada acima é importante para o
direcionamento ao incentivo do uso das competências e habilidades próprias para produzir
bens atraentes ao mercado mundial, nos quais em geral são muito ricos. Necessita-se mapear,
desenvolver e utilizar competências de modo a utilizar o conhecimento local, e a partir disso
erradicar a pobreza, e envolver a população no processo de desenvolvimento econômico e
social baseado na mudança técnica.
The combination of reverse engineering, licensing, sending scholars abroad, inviting foreign firms and experts and engaging in international scientific
collaboration may be difficult to achieve but all these elements need to be
considered in building the national innovation system. It is a major challenge
when building national systems of innovation to develop national strategies
35
that make it possible to select technology and institutions from abroad that
support innovation and competence building (LUNDVALL et. al., 2003, p.
15).
Lundvall et. al. (2001, 2003) coloca grande relevância à questão cultural e das
instituições e ressalta que o investimento em educação formal, em universidades, laboratórios
de P&D, centros de pesquisa e inovação. Mas estes não têm a capacidade de desenvolver a
nação se não houver uma cultura de aprendizagem enraizada no povo. E nisso há um forte
apelo institucional, uma congruência com a teoria institucionalista a qual se explora adiante.
The view point taken here is that improving learning and innovation capabilities is
not only a question of more resources for education and research (more and better schools and universities, etc.) but also of shaping and reshaping a broad set of
institutions in order to support interactive learning and innovation broadly in many
parts of society including the individual families, communities, firms and
organizations (LUNDVALL et. al., 2003, p. 13).
Dessa forma há o destaque de que análises de sistemas nacionais para países do Sul
devem ser diferentes em relação às proposições para os países do Norte que já possuem
instituições mais desenvolvidas, uma história tecnológica mais longa, capacidades
tecnológicas definidas, e uma cultura de aprendizagem intrínseca na sociedade. Por isso: ―A
narrow innovation system concept focusing on the research and development system and on
high tech and science-based innovations may be quite adequate for some purposes in the
North but it does not make much sense in the South” (LUNDVALL et. al., 2003, p. 13).
Felipe (2006) salienta que quando a abordagem de s.n.i. se estende a processos
inovativos em países menos desenvolvidos observam-se a existência de ―lacunas
institucionais‖. O foco da análise deve mudar de algo mais restrito às mudanças institucionais
necessárias para favorecer novas tecnologias e interações entre sistemas existentes (em países
desenvolvidos), para uma análise que favoreça a construção e promoção de novos arranjos
institucionais e sua interação. E de tal modo preencher tais lacunas.
Além disso, países menos desenvolvidos normalmente têm setores desiguais, com
capacidades diferenciadas de aprendizagem e conhecimento. E possuem capacidade restrita de
gerar trajetórias tecnológicas próprias, pois se defrontam com paradigmas tecnológicos já
estabelecidos, ―[...] o que lhes impõem a construção de políticas de cunho mais ‗adaptativas‘
do que ‗criativas‘ propriamente ditas‖ (Ibid., p. 51-52).
36
1.1.4 – Alternativas à Aalborg para análise de s.n.i em países menos desenvolvidos
A partir das leituras acima se percebe que a abordagem de sistemas nacionais de
inovação de Aalborg apresenta importantes limitações, especialmente quanto à sua análise de
países menos desenvolvidos. Por isso, nesta subseção se explora obras de autores que têm
convergência com tal abordagem, mas voltadas para economias mais complexas, os quais
colocam um papel fundamental na aprendizagem. Destacam-se as abordagens de Viotti e de
Arocena e Sutz.
A abordagem de s.n.i. de Aalborg coloca um papel fundamental na inovação no
processo de mudança técnica. Quando na realidade a inovação é um processo estranho,
praticamente incompatível, às economias de industrialização tardia, as quais, em sua maioria,
têm a mudança técnica baseada em processos de aprendizagem (VIOTTI, 2002):
Learning, we propose, is the process of technical change achieved by
diffusion (in the perspective of technology absorption) and incremental
innovation. In other words, learning is the absorption of already-existing
techniques, i.e., the absorption of innovations produced elsewhere, and the
generation of improvements in the vicinity of acquired techniques (Ibid.
p.658).
E é por isso, na visão de Viotti (2002), que países em desenvolvimento devem ser
avaliados em termos de Sistemas Nacionais de Aprendizagem. ―The dynamic engine of late
industrialization is, then, technological learning, rather than innovation.” (Ibid., p. 658). Na
análise que o autor propõe para os países em desenvolvimento, é a difusão/absorção da
inovação que toma um papel central, ao invés da inovação propriamente dita. ―The processes
of technical change of industrializing economies are usually limited to the absorption and
improvement of innovations produced in the industrialized countries.”(Ibid., p. 657).
A abordagem de Viotti (2002) apresenta semelhanças com a Escola de Aalborg, isso
porque coloca na aprendizagem o papel fundamental para o desenvolvimento e mudança
técnica nos países em desenvolvimento/de industrialização tardia. Mas ressalta que para
países em desenvolvimento as políticas não deveriam centralizar tanto inovação em si, mas
sim na sua difusão. E na manutenção da independência dos conceitos de inovações,
invenções, mudança técnica, que são tratados como sinônimos, mas são coisas bem diferentes.
O autor acima citado considera que a capacidade de aprendizagem é algo fundamental
para levar uma nação ao desenvolvimento sustentado no tempo. O que na visão de Lundvall
et. al. (2003) tem sido negligenciado pelos países mais pobres, os quais têm desconsiderado
37
as políticas de aprendizagem e inovação, e o pouco que é realizado é incentivado apenas pelo
setor público.
Então uma causa para o subdesenvolvimento poderia ser os baixos valores investidos
em aprendizagem, em P&D, e isso para além do setor público. Em países desenvolvidos
normalmente existem altos investimentos em tecnologia por parte das firmas, algo que nos
países menos desenvolvidos é raro. O que ocorre pela falta de previsibilidade em tais nações,
mais sujeitas a conflitos sociais e políticos na busca de poder e riqueza.
Outros autores com importantes contribuições a respeito de políticas que convergem
com s.n.i. são os uruguaios Judith Sutz e Rodrigo Arocena. Tais autores concentram esforços
na aplicação da abordagem de s.n.i., e alternativas para tal, em países em desenvolvimento e
na análise específica para a América Latina, em uma abordagem que coloca papel
fundamental na difusão da inovação. E, por isso, usam da expressão de circuitos inovativos,
que engloba essencialmente a interação entre dois tipos de agentes em que um deles teria um
problema e o outro a capacidade potencial de resolvê-lo, em uma visão inspirada no
relacionamento usuário-produtor da abordagem de s.n.i.
Para Arocena e Sutz (2004), na visão de circuitos inovativos capacidade dá lugar à
inovação, ―[..] en la medida en que el diálogo entre ambos actores permita que sus diferentes
conocimientos puedan ser puestos al servicio de la búsqueda de una solución realmente
adaptada a la necesidad de partida. La noción se inspira directamente en el estudio de las
relaciones usuario-productor (Lundvall 1985)[...]” (AROCENA e SUTZ, p. 53).
Circuitos inovativos são mais frequentes em países desenvolvidos, nos quais conflitos
de interesses pessoais e políticos tendem a agir de forma menos intensa sobre a cooperação
entre conjuntos de agentes. Neste caso, esses circuitos normalmente alcançam êxito, e as
soluções advindas na interação entre os agentes se difundem e acabam incluindo e abrangendo
outros atores. Assim formam-se espaços interativos de aprendizagem (Ibid.).
Já nos países menos desenvolvidos normalmente os circuitos que se estabelecem
permanecem isolados, o que faz a inovação fracassar em sua difusão e que não se formem os
tais espaços interativos de aprendizagem. Ao contrário, países desenvolvidos são, em sua
maioria, ricos nestes tipos de espaços, o que produz divisões de aprendizagem e que está
relacionado tanto com capacidades como com oportunidades (Ibid.).
38
Para Arocena e Sutz (2000), a aprendizagem é o termo mais conveniente a ser usado
para o estudo das atividades inovativas, pois, consegue transmitir com maior precisão a ideia
de aquisição de conhecimento, seja ele formal ou tácito, e para encontrar soluções para
diferentes problemas. Com o termo ―sociedade de aprendizagem‖ substituindo ―sociedade
industrial‖. Em que: ―Learning societies, that is, societies where interactive learning spaces
are easily created, are bound to have well-articulated relationships between universities,
industry and government [...]‖(AROCENA e SUTZ, 2000. pg. 13). A partir da qual se pode
perceber a divisão entre países subdesenvolvidos (Sul) e desenvolvidos (Norte). Pois, os
países do Sul, em sua maioria, não evoluem para sociedades da aprendizagem, e são afetadas
pelo processo de globalização.
Por isso é preciso avaliar as políticas de C,T&I dos países a serem analisados:
However, also less explicit situations help understanding why some societies are “interactive learning spaces rich”. The first of these situations is the
coherence between the “science, technology and innovation” discourse and
the concrete policies implemented in the country or region. The specific
spending levels, the systematic information gathering about key factors, the
policy design based on this information, the academic background and the
experience of the people in charge of policy making, are all clues to evaluate
the coherence between discourse and practice. Another “tacit” situation of
the sort is the national common sense about the quality of the products and
services delivered in the country. If this common sense is favourable, the
possibility of good relations between universities and firms are higher, because the local search for solutions can be easier perceived as worthy. In a
similar vein, is it also important to have firms that recognise the importance
of knowledge and innovation for its economic performance: when the part of
the R&D spending that comes from firms is over 50%, as in almost any
OECD country, this recognition can be granted (Ibid. p. 13-14).
Além disso, uma das consequências das divisões de aprendizagem são as lacunas
inovativas, entre países e regiões. Tal lacuna se refere ao fato de que alguns países e regiões
conseguem avançar consideravelmente na resolução de algum problema e outros não
conseguem os acompanhar, ficando para trás. ―Innovation gaps reflect not so much
differences in access but differences in capabilities and in learning, something even more
difficult to bridge, as recent trends seem to show‖ (AROCENA e SUTZ, 2000, p. 6).
Innovation is hardly any more the outcome of isolated entrepreneurial
genius: it is a systemic and complex social process involving people in
different roles, including economic roles but also social, cultural and political
roles. Innovation is nowadays deeply rooted in "knowledge demanding" activities, both on the producers side and on the users side (Ibid., p. 4).
Arocena e Sutz (2002) salientam ainda que o aporte teórico de sistemas nacionais de
inovação tem subestimado tanto o papel da produção de conhecimento, quanto da sua
39
transferência, e dá pouca atenção às transformações que vêm ocorrendo nas universidades,
assim como a geração endógena de conhecimento em países subdesenvolvidos.
Para Hounie et.al. (1999) a CEPAL, a partir da década de 1990 também começou a
enfatizar a importância da inovação e aprendizagem em seus estudos, orientando que
economias do sul poderiam desenvolver-se através da aproximação ao conhecimento e
aprendizagem. Esta nova geração de estudos, chamada pelos autores de Nova Cepal, orientam
para políticas em sintonia com a abordagem de sistemas nacionais de inovação, que enfatizam
a interdependência dos agentes, capacidades e experiências que fluem através do intercâmbio
entre firmas e pessoas, a inovação criada através de processos de aprendizagem oriundos de
associações; mas isso sem perder o foco de que existem idiossincrasias entre países.
As may be gathered from this, the new ECLAC holds that the expansion of the economies of Latin America depends on the attainment of genuine
competitiveness, based on the ongoing generation and incorporation of
technical progress, which are likewise necessary for sustaining an outward-
looking growth pattern. In order to achieve this sustainability, production and
technology policies of various types and scopes are needed, among which
special mention may be made of those designed to consolidate and expand the
national innovation system. (Hounie et. al., 1999, pag. 22)
The ECLAC of the 1990s basically has a systemic conception of technical progress. Indeed, the development of a national innovation system forms one
of the central proposals of ECLAC neostructuralism and represents the hub of
technological and production policies because of its influence on the
development of local learning capability This base of a markedly evolutionary
nature is accompanied by arguments deriving from endogenous growth
theories: the technology market has flaws due to the fact that technical
knowledge and information is a non-pure public good, and these flaws lead to
under-investment in technological matters and justify direct State intervention
through mesoeconomic or “horizontal” policies. (Hounie et.al., 1999, pag.
24)
Os autores complementam que na visão tradicional da Cepal, que inclusive orientou as
políticas brasileiras, havia uma preocupação grande com setores prioritários em uma
definição setorial. Essas indicações se concentravam em políticas verticalizadas, algo
totalmente em desacordo com as orientações atuais da OCDE que assim como a nova
concepção da Cepal adotam perspectiva de políticas transversais. Segundo os autores está
cada vez mais difícil eleger, ex ante, setores prioritários, já que atualmente as mudanças
tecnológicas e de mercado são cada vez intensos. Assim uma política que priorize a ciência e
a tecnologia em seu âmbito sistêmico não elege qual setor deve ou não expandir-se.
As orientações que a OCDE fornece a seus países-membros deve ter influenciado a
Cepal, que passou a enfatizar políticas mais em sintonia com o que vem se adotando nos
40
países mais ricos. Essa mudança de percepção deve também, cedo ou tarde, modificar a
condução de políticas dos países em desenvolvimento tal qual se percebe recentemente no
Brasil, como se verá nos próximos capítulos.
Haja vista essa constatação de que questões institucionais e culturais são
imprescindíveis na avaliação de sistemas nacionais de inovação e, sobretudo para países
menos desenvolvidos, faz-se necessário o resgate dessa abordagem teórica que será realizada
na próxima seção.
1.2 – Teoria Neo-Institucionalista
Instituições e sua influência no desenvolvimento das nações não são recentes, em seu
sentido teórico. A análise da questão da propriedade e as influências dos costumes, regras,
hábitos, na dinâmica econômica tem sua origem com Thorstein Veblen, em sua principal obra,
A Teoria da Classe Ociosa (1899). Esse teórico agrega juntamente com John Commons e
Wesley Mitchel e Clarence Ayres o chamado velho institucionalismo.
As principais discussões dos velhos institucionalistas datam do início do século XX e
concentraram-se principalmente nos Estados Unidos e Europa. Após esse período tal corrente
teórica perdeu seu lugar no centro das discussões econômicas. Ressurgiu apenas na década de
1960, quando autores inspirados especialmente nos escritos de Thorstein Veblen (1898, 1899,
1909), tentam buscar uma alternativa teórica ao mainstream, sendo que os principais autores
dessa nova teoria, que se tornaria conhecida como neo-institucionalista, são: Galbraith,
Gruchy, seguidos de Hodgson, Ramstad, Rutherford, Samuels, Mark Tool, Stanfield, entre
outros (CONCEIÇÃO, 2002).
Conforme Samuels (1995) existem ainda outras importantes correntes
institucionalistas, para além dos neo-institucionalistas. Há pensamentos mais próximos da
abordagem marxista, outros mais próximos das ciências sociais, e a nova economia
institucional (NEI).
Nesse trabalho apenas se cita a existência de tais abordagens, mas não se irá
desenvolvê-las, pois se partilha do pensamento desenvolvido por Veblen e pelos neo-
institucionalistas, conceito mais amplo, em que instituições permeiam as ações dos indivíduos
que vivem em sociedade, e fazem parte de um processo de aprendizagem.
Para Veblen (1899) diferentes instituições – hábitos, leis, costumes, normas e
41
convenções da sociedade – influenciam diretamente nas mudanças econômicas. Já que as
alterações estruturais na economia originam-se de modificações nas instituições, ou seja, no
pensamento da sociedade que molda as estruturas econômicas.
São, nessa visão, as mudanças na sociedade que modificam as relações econômicas
que não caminham necessariamente para o equilíbrio. A partir disso se ressalta a importância
das reformas sociais a fim de corrigir determinadas falhas, e promover o desenvolvimento
econômico e social.
Conforme Veblen (1898), a ciência econômica tradicional é incapaz de lidar com seu
objeto, com questões evolutivas e assim causa descrédito por parte das outras ciências sociais,
e dos próprios economistas que, mesmo verificando tais deficiências, veem-se incapazes de
romper com a metodologia tradicional. O foco da ciência econômica deve recair sobre o
material humano, que são as forças propulsoras do desenvolvimento econômico, para de
alguma forma esta ciência tornar-se evolutiva.
Para Samuels (1995), institucionalistas enfatizam que a economia está sempre se
transformando, pois instituições são inerentes à economia e à sociedade e por isso estão em
constante evolução, através da interação com tecnologias, leis e política.
Neste sentido, Veblen (1987) afirma que a principal falha da economia neoclássica seja
sua concepção hedonista, o fato de classificar ―o homem como uma máquina de calcular
relâmpago de prazeres e dores‖ (Ibid., p. 389). A busca pelo equilíbrio estático e a falta de
uma análise mais completa no sentido de resgatar elementos históricos antecessores e
sucessores também estão entre as principais críticas do autor. Pois: ―Toda mudança econômica
é uma mudança na comunidade econômica – uma mudança nos métodos da comunidade de
transformar as coisas por sua própria conta. A mudança é sempre em última instância, uma
mudança nos hábitos de pensamento‖ (Ibid., p. 391).
A obra de Veblen revoluciona o pensamento econômico de sua época por defender
uma nova metodologia em economia. Esse autor defende que se deve depositar maior
importância à mudança econômica e ao fato dessa ser moldada pelas ações do próprio ser
humano e pelo ambiente aos quais estão inseridos. E propõe uma transformação na maneira
como o indivíduo é encarado, refutando todo e qualquer equilibrismo atemporal, pois na visão
vebleniana o indivíduo tem limitações tanto de informações quanto de ações. Ou seja, uma
concepção não estranha aos sistemas nacionais de inovação e de aprendizagem.
42
Além disso, conforme Hodgson (1998), Veblen rejeita o indivíduo e a sociedade como
unidades últimas de explicação. Ou seja, Veblen abandona tanto o individualismo
metodológico quanto o coletivismo, e em seu lugar adota um processo evolutivo, baseado na
explicação darwiniana. Ou seja, os hábitos dos agentes seriam resultado de um processo
evolutivo, das interações entre diferentes ambientes culturais/institucionais que acontecem de
maneiras diferenciadas ao longo do processo histórico.
Conforme Hodgson (1992), Veblen acredita que essa metodologia é mais apropriada.
Primeiro pela ideia de ―causação cumulativa‖10
e oposição à descrição de progresso
econômico como consumo em equilíbrio; e segundo pela analogia com genes e os processos
de seleção natural no mundo social, evolucionismo darwiniano.
Veblen se utiliza de tais conceitos para organizar sua teoria das instituições. Com base
nessa proposta, instituições: ―São hábitos estabelecidos de pensamento comum à generalidade
dos homens‖ (VEBLEN, 1909, p. 6).
Assim se diz que o processo de mudança institucional age de cima para baixo, em que
as instituições moldam as ações humanas, mas os hábitos humanos ao se modificarem, por
mutações no meio ambiente, acabam modificando também as instituições. Trata-se de um
processo cumulativo, das instituições para os indivíduos, mas estes também têm a capacidade
de modificar as primeiras, ao longo do processo histórico (HODGSON, 2003).
Conforme Cavalieri (2009), Veblen considera que o evolucionismo darwiniano é o
elemento base mais adequado para tratar de fenômenos físicos, químicos, econômicos,
políticos ou biológicos. Sendo que para esse autor a passagem de Veblen que melhor
especifica a ideia do teórico sobre a dinâmica social e sua analogia com a biologia é:
A vida do homem em sociedade, bem como a vida de outras espécies, é uma
luta pela existência, e, portanto, um processo de adaptação seletiva. A
evolução da estrutura social foi um processo de seleção natural das
instituições. O progresso que se fez e que vai se fazendo nas instituições humanas e no caráter humano pode ser considerado, de modo geral, uma
seleção natural dos hábitos mentais mais aptos e um processo de adaptação
forçada dos indivíduos a um ambiente que vem mudando progressivamente
mediante o desenvolvimento da comunidade e a mudança das instituições sob
as quais o homem vive. As instituições são elas próprias o resultado de um
10 Veblen (1909) ressalta: ―(...) cada novo movimento cria uma nova situação que induz a mais uma
variação na maneira habitual de resposta; de forma cumulativa, porque cada nova situação é uma variação do
que aconteceu antes dela e incorpora como fatores causais tudo o que foi afetado pelo que aconteceu antes; e de
forma consistente, pois os traços subjacentes da natureza humana (propensões, aptidões e coisas desse tipo) por
força dos quais ocorre a resposta, e com base nos quais a habituação é efetuada, permanecem substancialmente
inalterados‖ (p. 7).
43
processo seletivo e adaptativo que modela os tipos prevalecentes, ou
dominantes, de atitudes e aptidões espirituais; são, ao mesmo tempo, métodos
especiais de vida e de relações humanas, e constituem, por sua vez, fatores
eficientes de seleção. De modo que as instituições em mudança levam por seu
turno a uma ulterior seleção de indivíduos dotados de temperamento mais
apto e uma ulterior adaptação do temperamento individual e seus hábitos ao
ambiente mutável, mediante a formação de novas instituições (VEBLEN
1987, p. 87).
O ambiente econômico e social é seletivo para as instituições. E apenas aquelas que
têm a capacidade, ou argumento, de se difundir e criar ―raízes‖ na sociedade perduram por
mais tempo. Mas não infinitamente, pois em algum momento deve surgir outra instituição que
a substituirá, ou ela mesma se modificará ao longo do tempo.
É a partir de tais conceitos que a teoria neo-institucionalista fundamenta-se, cujas
principais características são enunciadas por Samuels (1995):
Ênfase na evolução social e econômica, instituições são mutáveis, mas isso ocorre de
forma gradual e lenta, rejeitam-se os mecanismos de ajuste automático neoclássico;
Ênfase no papel do controle social, diferentemente dos neoclássicos, rejeita-se que o
mercado por si só possa ser encarado como um sistema autorregulador, pois se acredita
que os mercados são guiados pelas instituições que operam através deles;
Crença de que a tecnologia é uma importante força de transformação econômica, pois
pode promover efeitos profundos na organização social, econômica e política;
Defende-se que o determinante final da alocação de recursos não é o mecanismo de
mercado, mas sim as instituições, estruturas sociais, estruturas de poder;
Evidencia de que o valor não se refere apenas aos preços relativos das mercadorias, mas
sim a como estas são abrigadas pelas instituições e estruturas sociais e econômicas;
Ênfase no papel da cultura na formação da estrutura social e das identidades individuais,
como preferência por certos produtos e diferentes estilos de vida, que têm impacto na
vida econômica e no ajuste institucional, é ressaltada a interdependência já que a cultura
modifica os indivíduos mas estes também a alteram;
Visão plural, de economia não determinística e não mecanicista;
Multidisciplinaridade.
44
Com base nessas características, têm-se os elementos para relacionar a teoria
institucionalista com os conceitos evidenciados pela abordagem de sistemas nacionais de
inovação, considerando-se o conceito de Hodgson para instituições:
Institutions are durable systems of established and embedded social rules that
structure social interactions. In short, institutions are social rule-systems.
They both constrain and enable behaviour. Generally, the existence of rules
at least implies constrains. However, such a constraint can also open up possible for action or interaction: it may give rise to structures and enable
choices that otherwise would not exist. Systems of language, money, law,
weights and measures, traffic conventions, table manners, firms (and all
other organizations) are all institutions (HODGSON, 2004, p. 424-425).
Esse conceito de instituições deve nortear as proposições da seção que segue, o qual
se optou, em detrimento aos demais existentes na teoria institucionalista, pela sua
profundidade e relação possível com as políticas de nacionais de inovação.
1.3 – Convergência Teórica em Sistemas Nacionais de Inovação: Escola de Aalborg e
Teoria Neo-Institucionalista
Esta seção é complementar à visão tradicional de sistemas nacionais de inovação, pois,
como se pôde perceber, pela descrição tanto da escola da Aalborg quanto da corrente neo-
institucionalista, as mesmas possuem similaridades, as quais às vezes passam despercebidas.
Mas nesta seção pretende-se pontuá-las e dessa forma tornar a abordagem de s.n.i também
mais consistente com análises relativas a países em desenvolvimento nos quais a
institucionalidade tende a ser bem diferente daquela encontrada em países desenvolvidos.
Como já foi ressaltado, a abordagem de s.n.i. tem sua maior dificuldade de aplicação
relacionada aos países em desenvolvimento. Mas entende-se que caso se considere mais
profundamente os pressupostos institucionalistas, pode-se torná-la mais robusta para análises
deste tipo. Entender o ambiente histórico, cultural e os hábitos e como estes contribuem para
diferentes noções de s.n.i. é imprescindível, sobretudo para países em desenvolvimento.
Para Hodgson (1994), o que difere essencialmente teorias evolucionistas e
institucionalistas, do mainstream – e as aproxima – é a endogeneidade da tecnologia. Há
várias correntes de pensamento econômico críticos à teoria neoclássica, mas poucos
conseguiram romper com o neoclassicismo nesse ponto, pois continuam a considerar a
tecnologia como um processo exógeno – tais como keynesianos, escola austríaca e muitos
economistas comportamentais.
45
Teorias institucionalistas e neo-schumpeterianas/evolucionistas, por sua vez, colocam
a mudança técnica no centro de suas análises. Talvez institucionalistas deixem isso menos
claro, mas ao considerarem a dinâmica das alterações dos gostos, dos hábitos ao longo do
tempo, intrinsecamente consideram que as técnicas também necessitam se modificar para dar
suporte às demais alterações institucionais. Pressupor a tecnologia endógena ou exógena
constitui-se na fronteira entre realmente criticar a teoria ortodoxa ou não (Ibid.).
Já as dimensões institucionais que têm maior impacto e fazem a diferença entre as
nações são: o horizonte de tempo dos agentes, o papel da confiança e o mix de
―racionalidade‖. Estes são elementos que dizem respeito a uma cultura incrustada nas
sociedades e que devem influenciar na conduta e no desempenho em nível nacional, de
investimentos e inovações técnicas, ―Certain technologies will only be developed by agents
who operate with a long term perspective while others might be easier to exploit with a short
term horizon.‖ (LUNDVALL et. al., 2001, p. 10).
São os hábitos, os aspectos culturais que determinam a confiança entre agentes,
estrutura política e legislativa, que diminuem ou aprofundam a incerteza. E estas em última
instância definem o horizonte de tempo no qual os agentes podem projetar investimentos,
tanto em capital humano quanto em bens de capital e incorporação de tecnologia. E estes
motivam a capacidade tecnológica da nação, mais próximas ou mais distantes produtos e
processos complexos, que tendem a agregar valor maior, e assim realimentar esse processo.
Seguindo tal linha de pensamento, pode-se afirmar que em última instância são as
instituições que ditam o desenvolvimento tecnológico da nação. As políticas de incentivo à
inovação podem produzir um resultado pífio em relação às suas expectativas, se não
considerarem a institucionalidade idiossincrática à nação à qual se aplica, e que deve diferir
profundamente entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos. Para tanto, neste último grupo
provavelmente as políticas básicas devem ser direcionadas aos aspectos institucionais, a uma
reordenação da institucionalidade11
em torno da mudança tecnológica e da aceitação e
incorporação de aspectos inovadores no cotidiano das organizações e sociedade.
11 Nessa percepção não se pretende que as nações percam sua identidade cultural, ou assimilem e
incorporem a organização social e econômica de países desenvolvidos. Ao contrário, as nações devem buscar
suas potencialidades tecnológicas, incorporando e respeitando sua organização cultural. O que se pretende, nessa
visão, é incentivar, por exemplo, políticas de educação e cultura, aspectos legislatórios que favoreçam a
inovação. Incrustar na sociedade culturas inovadoras, que favoreçam a confiança entre agentes, diminuindo a
incerteza, e os males sociais, tais como a corrupção, a marginalização da sociedade, a violência, questões que
46
Também, são as instituições que agem sobre as três dimensões citadas por Lundvall et.
al. (2001), ampliando o horizonte de tempo dos agentes, que ao traçar suas metas em longo
prazo tendem a perpetuar o desenvolvimento tecnológico. Com isso alargar a confiança, o que
deve beneficiar a interação entre agentes, e tornar possíveis que relacionamentos do tipo
usuário-produtor se perpetuem e assim favoreçam processos inovativos. E ―melhorar‖ a
racionalidade dos agentes na medida em que, com horizonte de tempo e confiança mútua
maiores, tendem a ter capacidade de melhor avaliar seus projetos e suas consequências.
Johnson (1992) ressalta as interações teóricas entre economia da inovação e economia
institucional:
Innovation is then, too, regarded as a process rather than as discrete events
uniquely localised in space and time. It follows, it will be argued, that
innovation is shaped by institutions and institutional change. It will be
suggested that this process can be analysed in terms of national systems of
innovation, reflecting that nations differ in term of institutional set-ups (JOHNSON, 1992, p. 23).
Destaca-se ainda que instituições tenham forte impacto sobre a mudança tecnológica,
em que a última normalmente pode pressionar alterações na primeira. Mas instituições
normalmente são mais rígidas. Por isso é preciso que as nações desenvolvam a capacidade de
lidar com questões institucionais, alterando-as em favor do desenvolvimento tecnológico.
Propõe-se uma ―aprendizagem institucional‖, que pode ser fundamental para o
desenvolvimento da competitividade internacional das nações (Ibid., p. 23).
Nesse sentido, a principal característica da abordagem de s.n.i. da versão de Aalborg, o
learning-by-interaction é o aspecto que também mais se entrelaça com a teoria
institucionalista. Em que: ―Basically institutions influence change through their impacts on
learning, […] The point is that institutions by governing the cognitive process in a
fundamental way influence all learning processes in society‖ (Ibid., p. 27-8).
Para Hodgson (2000), um ponto básico para os institucionalistas, baseados, sobretudo
em Veblen, é a aceitação da aprendizagem nos processos econômicos, a qual é vista como um
fenômeno cumulativo, histórico e que decorre da interação entre agentes, entre indivíduos. As
pessoas aprendem e inserem no seu cotidiano novos hábitos a partir da interação com culturas
e hábitos diferentes. Trata-se de um processo de aprendizagem social que é capaz de
modificar as estruturas econômicas e promover ou não o desenvolvimento econômico.
não são o objeto de estudo desse trabalho, mas que compõe a institucionalidade da maioria dos países em
desenvolvimento e que precisam ser considerados na formulação de políticas em sistemas nacionais de inovação.
47
Para Johnson (1992) é através das instituições que o conhecimento e a aprendizagem
têm a capacidade de serem cumulativos, são as instituições que passam o conhecimento entre
as gerações. Mas também sustenta que as instituições modificam-se lentamente ao longo do
tempo e, por isso, aos poucos, certos conhecimentos são descartados em favor de outros, e os
primeiros a desaparecer são aqueles que estão menos enraizados institucionalmente. E é nesse
momento que seu conceito de ―aprendizagem institucional‖ entra em cena.
As nações devem desenvolver a capacidade de refutar hábitos e regras que impeçam a
inovação. Através da interação ao longo do tempo podem-se perceber culturas que estimulam
a mudança técnica, essas devem ser incentivadas pela nação, ao passo que as contrárias
devem ser enfraquecidas. Enlaça-se então a aprendizagem intrínseca em processos inovativos,
com o contexto institucional, em favor da abordagem de s.n.i., que passa a ser caracterizada
por: “[...] a „national system of innovation‟ simply means all interrelated, institutional and
structural factors in a nation, which generate, select, and diffuse innovation.” (Ibid., p. 39).
As instituições se modificam, bem como as necessidades tecnológicas. Isso faz com
que culturas e regras que em certo momento incentivaram a mudança técnica em outro podem
contê-la. Assim se nota uma diferença e conflito entre duas diferentes institucionalidades:
entre aquelas que estabilizam padrões de comportamento e aquelas que incitam
continuamente a mudança. Uma economia inovadora é aquela que consegue balancear esses
dois tipos de institucionalidades (Ibid.).
Inovações requerem conhecimento e acumulação do mesmo. Mas se o contexto
institucional for muito estabilizador, provavelmente vai desencorajar e até travar mudanças
tecnológicas. Ao contrário, se o contexto institucional for extremamente dinâmico, à medida
que incita sucessivamente a mudança, haverá uma dificuldade em acumular conhecimento,
em deixar que novas tecnologias tenham um tempo hábil para seu desenvolvimento completo.
São as inovações institucionais que influenciam mais diretamente o sucesso ou não do
estabelecimento de um s.n.i., estas que juntamente com as inovações organizacionais são
complementares a inovações em processos e produtos. A falta de inovações deste tipo, em
nível mundial que provavelmente produz as disparidades entre países pobres e ricos, não
explicadas pela tradicional teoria econômica, já que:
In so far as specific technological capabilities are rooted in national
networks of user-producer relationships, “technology transfer” can only
solve part of the problem, however. There is a need for strengthening the
48
whole national system of innovation, including science, industry and final
user (LUNDVALL, 1988, p. 366).
Para Villaschi (2002), uma característica básica das instituições é que elas se
constituem em mecanismos de informação que pretendem diminuir a incerteza, isso porque
trabalham sob o elemento central das mudanças, o conhecimento. E em períodos de mudança
econômica e tecnológica é fundamental que as instituições se modifiquem, que acompanhem
e promovam as alterações estruturais na economia e na sociedade.
Felipe (2006) evidencia que a implementação/funcionamento de um sistema nacional
de inovação necessita de um ambiente institucional que o favoreça. As interações propostas
por Lundvall (1988) para serem efetivadas precisam ser incentivadas por instituições,
facilitadas ou dificultadas conforme as características históricas e culturais da sociedade.
Instituições envolvem o conhecimento tácito, e agem sobre ele também, e por isso são
intrínsecas aos processos inovativos e à elaboração de políticas em sistemas nacionais de
inovação. E é por isso que essa abordagem não nos revela um ―receituário‖ das políticas a
serem desenvolvidas, ou setores contemplados, ou resultados exatos.
Sistemas nacionais de inovação exigem a percepção de que há idiossincrasias entre
países e regiões, e a partir de tal formular suas políticas. Especificidades essas que se referem
sobretudo às instituições no conceito adotado por Veblen e neo-institucionalistas, as quais,
apesar de terem um forte apelo local, são majoritariamente nacionais.
Através deste aporte teórico que compreende tanto a abordagem de s.n.i. de Aalborg
quanto abordagens que surgiram com o intuito de torná-la mais robusta também para análises
de países em desenvolvimento, e teorias institucionalistas que devem agregar neste sentido,
têm-se elementos para analisar o sistema nacional de inovação brasileiro. Mas para torná-la
mais robusta aliam-se as contribuições teóricas e de cunho empírico desenvolvidas na OCDE
em torno do termo de ―sistemas nacionais de inovação‖, pois foi no âmbito desta organização
que o mesmo se desenvolveu.
49
2 SISTEMAS NACIONAIS DE INOVAÇÃO: O CASO DA OCDE
A Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) é considerada
referencial e modelo prático de análise em sistemas nacionais de inovação, já que desde a
década de 1980 tem se preocupado em aprofundar teórica e empiricamente o tema. Para tanto
neste capítulo se resgata historicamente suas principais pesquisas e atividades em s.n.i.,
recomendações, contribuição teórica e alguns dados fornecendo um panorama geral e atual.
Dessa forma, o capítulo é composto de cinco seções, com suas respectivas subseções.
A primeira seção fornece uma apresentação sobre a OCDE, suas bases históricas,
objetivos e atual organização, tanto administrativa quanto política.
Posteriormente se avalia as principais recomendações desse organismo multilateral em
políticas de sistemas nacionais de inovação. Isso é realizado através da leitura de seus
principais relatórios de pesquisa, que giram em torno das três gerações de pesquisa em s.n.i.
Na terceira seção se faz o resgate das principais orientações e contribuições da OCDE
para a abordagem teórica de sistemas nacionais de inovação, através da leitura dos dois
manuais, base para a pesquisa em s.n.i., o Manual Oslo e o Manual Frascati. Apesar de nesta
dissertação se usar a abordagem de s.n.i. de Aalborg que tem uma visão um pouco distante do
exposto nestes manuais, que tratam de ilustrações de distribuição de P&D por parte de firmas
e nações, seu uso é importante pois estes tornaram-se referenciais. E isto inclusive para outras
pesquisas, como a Pintec no Brasil, demonstrando a evolução, em importância, do tema.
Posteriormente se avalia alguns dados estatísticos dos países-membros da OCDE em
matéria de P&D e outras formas de estímulo às inovações, bem como um panorama e agenda
atual de tais políticas.
50
E, por fim, se descreve de forma sucinta as políticas implementadas em casos
específicos, Finlândia e Coreia do Sul. O primeiro por ser o único país a implementar as
políticas de s.n.i. de forma efetiva e completa, conforme as orientações da OCDE. E o
segundo por ser um país de industrialização retardatária e que através do investimento em
ciência e tecnologia conseguiu modificar drasticamente sua estrutura econômica.
Este capítulo se engaja com o anterior por ser uma extensão de tais conceitos teóricos.
E com o terceiro e quarto capítulos, pois demonstra a abordagem de sistemas nacionais de
inovação como conduta de política aplicável à diferentes países.
2.1 – A Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico
Após o término dos conflitos da Segunda Guerra Mundial, a Europa via-se em um
clima de devastação. Tanto por perceber que uma parte significativa de sua população havia
sido exterminada (cerca de 36,5 milhões de europeus), como por notar territórios totalmente
destruídos, linhas de comércio desarticuladas e enormes déficits públicos (JUDT, 2008).
Nessa conjuntura a reconstrução da Europa tornou-se uma necessidade e a ajuda
externa pode ter sido determinante no relativo sucesso dessa tarefa, já que na tentativa de
promover a recuperação da Europa, sobretudo dos territórios devastados pelos conflitos, os
Estados Unidos promovem um programa de ajuda internacional, o plano Marshall (entre 1948
e 1951). E para canalizar tais recursos, e executar o Plano, foi criada a OECE (Organização
Europeia de Cooperação Econômica) (OECD, 2008).
A OECE foi criada com o intuito de incitar a cooperação econômica de forma
permanente, inclusive uma de suas ações era a organização de ―missões de produtividade‖,
em que gerentes, técnicos e sindicalistas europeus interagiam com as novas técnicas de gestão
e produção adotadas nos Estados Unidos. Os princípios da OECE eram: i) promover a
cooperação entre os países participantes de seus programas; ii) reduzir o protecionismo ao
comércio intra-europeu; iii) estudar a viabilidade de criação de uma união aduaneira ou uma
zona de livre comércio; iv) estudar formas de pagamentos multilaterais; v) melhorar o
desempenho e aproveitamento do trabalho. As nações signatárias do acordo que instituiu a
OECE são: Áustria, Bélgica, Dinamarca, França, Grécia, Islândia, Irlanda, Itália,
Luxemburgo, Holanda, Noruega, Portugal, Suíça, Suécia, Turquia, Reino Unido e Alemanha
Ocidental (OECD, 2011).
51
A OECE cumpriu sua principal função de canalizar recursos do Plano Marshall, até o
término deste em 1951, e também incitou a integração econômica, que era um dos principais
objetivos do plano. Mas ao longo do tempo parte importante das negociações deslocou-se do
âmbito da OECE para a integração econômica que se formava desde 1951 (Comunidade
Europeia do Carvão e do Aço entre: Bélgica, Noruega, Luxemburgo, Alemanha, Itália e
França), que em 1957 deu origem à Comunidade Econômica Europeia, base da atual União
Europeia.
Então a Organização Europeia de Cooperação Econômica apresenta uma importante
mudança institucional no ano de 1961, período em que passa a se denominar Organização de
Cooperação e Desenvolvimento Econômico, e modifica-se estruturalmente passando a admitir
também países não europeus como membros, inicialmente Canadá e Estados Unidos.
Conforme OECD (1960. Art. 1), os objetivos da nova organização eram promover
políticas para:
Alcançar elevado e sustentado crescimento econômico, emprego e crescente nível de
vida nos países-membros, mantendo a estabilidade financeira, e assim contribuir para
o desenvolvimento da economia mundial;
Contribuir para a expansão econômica dos Estados, bem como de países terceiros no
processo de desenvolvimento econômico;
Contribuir para a expansão do comércio mundial em uma base multilateral e não
discriminatória, em conformidade com a legislação internacional.
Para tanto a OCDE conta com uma estrutura administrativa formada pelo Conselho,
Secretariado e Comitês, que estão engajados e trabalham de forma interdependente. O
primeiro tem poder de decisão, o segundo função executiva, e os comitês são fóruns de
interação das nações.
Destaca-se a função do secretariado: realizar os trabalhos, pesquisas, relatórios
encomendados pelo conselho – cuja sede é em Paris, ponto geográfico de referência da
OCDE. E dos comitês, formados por representantes dos países-membros, que se reúnem em
comissões especializadas para avaliar progressos em domínios políticos específicos
(economia, educação, comércio, emprego, finanças, etc.). Há cerca de 250 comitês, grupos de
trabalho e grupos de peritos, constituindo-se em um espaço de discussão, tanto em reuniões
52
presenciais quanto virtuais, um espaço de troca de experiências e aproximação dos países
(OECD, 2011).
A OCDE apresenta-se atualmente constituída de 34 países-membros que aderiram a
organizações em diferentes períodos, conforme mostra a figura 1:
Figura 1 Países-membros da OCDE e seu respectivo ano de adesão
País membro Ano de Adesão País membro Ano de Adesão
Alemanha 1961 Suíça 1961
Áustria 1961 Turquia 1961
Bégica 1961 Itália 1962
Canadá 1961 Japão 1964
Dinamarca 1961 Finlândia 1969
Espanha 1961 Austrália 1971
Estados Unidos 1961 Nova Zelândia 1973
França 1961 México 1994
Grécia 1961 República Checa 1995
Holanda 1961 Coréia 1996
Irlanda 1961 Hungria 1996
Islândia 1961 Polônia 1996
Luxembrugo 1961 Eslováquia 2000
Noruega 1961 Chile 2010
Portugal 1961 Eslovenia 2010
Reino Unido 1961 Estônia 2010
Suécia 1961 Israel 2010
Países-membros da OCDE e sua respectiva data de adesão
Fonte: OECD (2011).
Além destes, há o caso da Rússia que está em processo de negociação para integrar-se,
a qual deve demonstrar sua capacidade de adequação às políticas da OCDE em um vasto
número de setores e áreas, processo que tende a ser longo. E também há o grupo formado por
África do Sul, Brasil, China, Índia e Indonésia, os quais se integram com a OCDE através do
programa especial de ―engajamento ampliado‖ baseado no mútuo interesse. Além disso,
colabora e possui acordos de parceria com outras 100 economias (OECD, 2011).
A OCDE é um centro de discussões, troca de experiências e de produção de pesquisas
e relatórios sobre assuntos que dizem respeito ao desenvolvimento econômico dessas nações.
É conhecido popularmente como o fórum de discussões das nações mais ricas do mundo.
Em relação aos estudos centrados na abordagem de sistemas nacionais de inovação,
foi na década de 1990 que tais discussões enraízam-se ainda mais na organização, como se
verá adiante. E também é nesse período que a OCDE se modifica, admitindo também países
menos desenvolvidos em seu conjunto, com a adesão do México em 199412
.
12 Países podem tornar-se nação membro à OCDE através do convite oficial realizado pelo Conselho
dessa organização aos Chefes de Estado. Mas esse não é um processo automático, as nações antes de efetivarem
53
E são essas novas adesões, majoritariamente de países menos desenvolvidos, que
propiciam o enriquecimento nas discussões, pois favorecem questionamentos em temas não
convencionais para grupos de países mais homogêneos economicamente. “This new chapter
in the history of the Organisation confirms our global vocation as the group of countries that
search for answers to the global challenges, and establish standards in many policy fields
such as environment, trade, innovation or social issues.”13
(OECD, 2011).
Então adiante se explora quais são as principais recomendações dessa organização,
que vem se modificando estruturalmente em sua história para congregar cada vez mais países
em fóruns de discussões em prol do desenvolvimento econômico e social pautado
principalmente na ciência e tecnologia.
2.2 – Recomendações da OCDE em Políticas de Sistemas Nacionais de Inovação
Conforme Godin (2009) é no período em que Lundvall é nomeado como diretor de
Ciência, Tecnologia e Indústria (DSTI), entre 1992 e 1995, que o conceito de sistema nacional
de inovação se difunde no âmbito da OCDE. Mas é apenas a partir de 1995 que organização
passa a instituir grupos de estudos e trabalhos nesse tema, e a implementar tais políticas.
Porém, observa-se que muito antes dessa época uma forma de pensamento em sintonia
com a abordagem de s.n.i. já estava presente nas discussões e relatórios da organização. Já na
época da OECE, em 1958, o Conselho Europeu sente a necessidade de instalação de um grupo
especial de pesquisa em termos de produtividade, a fim de avaliar a ampliação da capacidade
tecnológica europeia através da interação entre agentes (GODIN, 2009).
Há de se lembrar que um dos objetivos da OECE era integrar os agentes em favor da
retomada da produção industrial em uma Europa parcialmente destruída pela Segunda Guerra
Mundial. Essa interação não deveria se restringir às fronteiras nacionais, tentando superar os
resquícios dos conflitos, e possibilitar que um clima de maior confiança se instalasse.
Conforme Godin (2004), a OCDE se configura como um think tank em inovação e
s.n.i., especialmente para seus países-membros, desde sua criação. Orientada pela pesquisa
sua entrada devem por um período demonstrar sua capacidade de interagir e seguir as linhas de políticas
propostas pela OCDE. Nos últimos 16 anos efetivaram-se 10 adesões nestes moldes (OECD, 2011). 13
Este trecho faz parte do pronunciamento do secretário-geral da OCDE sobre a adesão de Israel, Estônia
e Eslovênia em 2010.
54
esta organização tem a missão de promover um melhor entendimento das questões
econômicas entre policy makers nacionais, através de seus seminários, workshops e estudos.
Então a preocupação e estudo em ciência e tecnologia favorecidas por interações entre
agentes em um ambiente institucional favorável no âmbito da OCDE passa por três gerações
de pesquisa. Conforme OECD (2005b), suas características são:
1ª geração, anterior a 1995 – destacava a linearidade entre pesquisa básica e aplicada e
introdução de novos produtos e tecnologias no mercado;
2ª geração, entre 1995 e 2001 – baseada na pesquisa em s.n.i., projeto NIS (National
Innovation Systems), ia além da primeira por entender que a política de inovação tinha
uma perspectiva mais ampla que o mercado, no qual as mudanças estruturais e a
adaptação em relação a tais políticas desempenham um papel central;
3ª geração, desde 2002 – amplia o conceito de política de inovação para além da visão
tecnológica, evidenciando políticas coordenadas e ações estratégicas para promover a
mudança estrutural, relacionada com o desenvolvimento econômico e social.
2.2.1 – A primeira geração de pesquisa em inovações na OCDE
Conforme Godin (2009), na Europa, do final da década de 1950, havia uma grande
dificuldade de integrar pesquisas em laboratórios, universidades e a implementação de tais
conhecimentos no cotidiano e ambiente empresarial. A pesquisa científica era isolada nas
universidades e não conseguia se relacionar com a sociedade. Isso porque havia uma cultura
de que a academia deveria desenvolver conceitos mais abstratos, vista por um prisma mais
cultural. E às firmas era comum uma mentalidade muito imediatista em lucros, destacando
apenas investimentos de curto prazo, faltando-lhes ampliação de investimentos tecnológicos.
A falta de integração dos conhecimentos acadêmicos e científicos com o cotidiano
empresarial era visto como importante limitador do desenvolvimento tecnológico europeu do
final da década de 1950. Além disso, faltava à comunidade empresarial visão de longo prazo
em investimentos. Algo justificável, haja vista que a região ainda estava envolvida em um
ambiente institucional de incerteza, resquícios de um longo período de conflitos.
Mas é no âmbito da OCDE, em 1961, que se avançou em pesquisas que destacavam os
aspectos institucionais e contextuais, engajados em um sistema apoiado por uma nação que
55
incentivava o desenvolvimento tecnológico. Tais pesquisas gravitavam em torno de um
sistema composto de quatro setores (governo, universidade, indústria e organizações sem fins
lucrativos), circunstanciados em um ambiente econômico e internacional (GODIN, 2009).
Em 1962, o Comitê de Pesquisa Científica (DSR) da OCDE decidiu enfatizar em suas
pesquisas o futuro dos aspectos econômicos da pesquisa científica e tecnológica. E passaram a
sugerir que governos ligassem ciência e tecnologia a crescimento econômico e produtividade.
Mais tarde, em 1976, o segundo ad hoc review group em estatísticas de ciência e tecnologia
sugeriu que tais estudos, de ligações entre P&D e produtividade fossem estabelecidas pelo
DSTI (Directorate for Science, Technology and Industry), mas que só começaram a surgir,
enquanto resultados e relatórios a partir da década de 1990, época que Lundvall passou a ser
seu responsável (Id., 2004).
Alguns resultados começaram a aparecer na década de 1970. Destaca-se o trabalho
The Research System, publicado em três volumes entre 1972 e 1974, a partir do qual alguns
estudiosos da OCDE reconhecem a inovação como algo contínuo, não estático, formado em
sistemas que apresentam dependência mútua. Estes se diferenciam entre campos científicos e
entre setores da sociedade, assim como entre países (RIP e MEULEN, 1996).
Nas décadas de 1960 e 1970 surgiram outros estudos que de maneira geral ressaltam
que um sistema de inovação precisa considerar cinco relacionamentos essenciais: i) entre os
setores econômicos (governo, universidade, indústria e organizações sem fins lucrativos); ii)
entre a pesquisa básica e a pesquisa aplicada; iii) da política em si (as políticas de inovações
devem se integrar com outras políticas nacionais); iv) o relacionamento entre o ambiente
econômico (fundamental o diálogo entre formuladores de política econômica e formuladores
de política de ciência e tecnologia); v) e a cooperação internacional (GODIN, 2009).
Dentre tais formulações destaca-se o indicador criado pela OCDE em 1963 que
combinou ciência/tecnologia e produção econômica (gastos em P&D/PIB). A grande maioria
dos estudos da organização, em matéria de inovações, realizados nas décadas de 1970 e 1980
utilizava tal indicador comparando os países-membros. Também se utilizavam indicadores de
balança de pagamentos tecnológicos e comércio em alta tecnologia, enfatizando as ligações
internacionais em ciência e tecnologia. (Ibid, 2004)
Mas tais resultados ainda não colocavam a inovação no centro das discussões da
OCDE, as quais tinham como foco o crescimento econômico centrado na produtividade e no
56
comércio internacional. Uma consequência da relutância de economistas de linha ortodoxa em
incorporar tecnologia e inovação em seus modelos e teorias (Ibid.).
Segundo Godin (2004), em 1988 foram lançados novos projetos que pretendiam: i)
estabelecer uma base de dados compreensível, desagregável e internacionalmente comparável
ligando P&D, insumos e produtos, e dados de importação/exportação no nível da indústria
individual; ii) estabelecer indicadores de indústrias e de nível agregado da evolução
tecnológica e do desempenho econômico; iii) realizar estudos empíricos sobre o papel da
tecnologia na globalização, competitividade internacional, crescimento da produtividade e
mudanças estruturais.
Um dos principais resultados desses projetos foi a criação do STAN, um novo banco de
dados que enfatiza a análise estrutural, implementado em 1992. E a partir de tais números
começou-se a publicar o Science, Technology and Industry Outlook – uma revisão bienal que
combina elementos do Industrial Review – o S&T Policy Outlook e o S&T Indicators, a partir
de 1996 (Ibid.).
Pode-se perceber que ainda nessa época havia uma preocupação na mensuração da
inovação, e essa era a principal dificuldade que fazia o tema não se integrar totalmente nas
discussões, pois mensurar seus efeitos é algo altamente complexo.
Mas o programa que realmente produz resultados foi o TEP (Technology Economy
Programme), em 1988, quando passa a se questionar porque muitos estudos demonstravam a
importância do investimento em P&D como alavanca do desenvolvimento econômico, mas as
evidências empíricas não corroboravam estes resultados. A partir de tais questionamentos
delinearam-se estudos que enfocaram mais a relação entre ciência e tecnologia e a geração de
empregos. Nesse contexto se passou da primeira para a segunda geração de estudos em
economia da inovação na OCDE (GODIN, 2004).
É apenas em meados da década de 1990 que o conceito de s.n.i se expandiu no âmbito
da OCDE. Até porque é nesta época que o conceito de s.n.i. se delineou teoricamente,
principalmente com a obra de Lundvall (1992), conforme constatado no capítulo anterior.
Godin (2004) comenta sobre a expansão dos estudos em inovação na OCDE:
The real work began, however, in the 1990s. The fact that the OECD and its
member countries entered the field of science, technology and economic
growth followed the reorientation of its program on science and technology
statistics towards more economic issues. Certainly, the economic impact
57
(output!) of science and technology has always been a priority for the DSA
and for the DSTI‟s statistical unit, and evolutionary economists as
consultants, among them R. Nelson and C. Freeman, pushed for integrating
science and technology into economic policy for several years. Beginning in
the 1990s, however, OECD classical economists finally began developing an
interest in science and technology. Policy has shifted from a focus on macro-
economic policies to a focus on micro-economic such as firm-level
innovation. New growth theories were then in vogue, and succeeded in
focusing OECD mainstream economists on science and technology as a
source of economic growth (Grossman and Helpman, 1991; Aghion and
Howitt, 1992; Romer, 1990). […]With the diverging rates of economic growth across countries in the 1970s and 1980s, the impact of technology on
growth and productivity became a cause of concern. The DSTI developed
projects on structural adjustment and technology (OECD, 1978), science and
technology in the new economic context (OECD,1980), and science,
technology and competitiveness (OECD, 1984). But it was during the
Technology and Economy Program (TEP) and after that work on
productivity expanded (OECD, 1992b). The Economic and Statistical
Analysis Division (EASD) of the DSTI came to be associated with several
OECD projects devoted specifically to productivity: analyses were conducted
on productivity and job creation for the OECD job study project (OECD,
1996d,e), and on the contribution of R&D, innovation and technologies to economic growth for the OECD horizontal Growth Project (OECD, 2001c)
(GODIN, 2004, p. 682).
É a partir do final da década de 1980 que a tecnologia e a ciência realmente se
engajaram nas pesquisas econômicas da OCDE. E suas evidências empíricas passaram a ser
examinadas especialmente pelo emprego gerado nas novas áreas do conhecimento,
promovendo a adesão de mais países na implementação de tais políticas.
Na figura 2 se visualiza a relação dos estudos da OCDE na primeira geração de
pesquisas em economia da inovação, sendo que os dois últimos já se integram mais com a
segunda geração, com evidência ao TEP que abre caminho para as discussões do projeto NIS.
Figura 2 Projetos em Ciência, Tecnologia e Inovação vinculados ao DSTI - OCDE
Fonte: GODIN, 2004, p. 682.
Na primeira geração ainda havia o conceito limitado da inovação, puramente ligada à
tecnologia e produtos. A tentativa das pesquisas era basicamente vinculada às estatísticas
ligadas à produtividade e gastos brutos com P&D. Começava a se esboçar a importância da
58
interação entre agentes, mas ainda não havia a real dimensão e importância do tema para o
desenvolvimento das nações. Questões que passam a ser aprofundadas nas gerações seguintes.
2.2.2 – Projeto NIS
Por toda a década de 1990, através da pesquisa acadêmica e análise de políticas, a
abordagem de sistemas nacionais de inovação se desenvolveu tanto estruturalmente quanto
em informações quantitativas. E a OCDE, através do Comitê de Política Científica e
Tecnológica e do Grupo de Trabalho em Tecnologia e Política de Inovação, alcançou
importantes contribuições teóricas e empíricas, realizadas em duas fases, ambas integradas ao
projeto NIS (OECD, 2002a).
A primeira fase envolveu estudos de casos de países, indicadores comparáveis
internacionalmente e análises temáticas em grupos específicos de análise – em seis áreas, cada
uma com países líderes: firmas inovadoras (Canadá e França); redes de empresas inovadoras
(Dinamarca); Clusters (Holanda); mobilidade e recursos humanos (Noruega, Suécia e
Finlândia); mapeamento organizacional (Bélgica); economias de catching-up (Coreia). Os
resultados foram publicados em ―Managing National Innovation System” e em “Boosting
Innovation: The Cluster Approach”, ambos publicados em 1999 (FEINSON, 2003; OECD,
2002a; OECD, 1999a).
Já a segunda fase aprofundou-se em três temas: clusters; firmas inovadoras e redes de
relacionamento; e mobilidade de recursos humanos. Seus resultados foram publicados em:
―Innovative Clusters: Drivers of National Innovation Systems”; “Innovatives Networks: Co-
operation in National Innovation Systems”; e ―Innovative People: Mobility of Skilled
Personnel in National Innovation Systems”, todos de 2001 (OECD, 2002a).
Na primeira fase a OCDE reconhece que o conhecimento é a força motriz do
crescimento econômico, desenvolvimento social e geração de empregos. E a partir disso seu
desafio é lançar bases e indicação de práticas para que seus países-membros realizem a
transição de economias baseadas em recursos para a base no conhecimento, na qual a
abordagem de s.n.i. fornece estrutura de análise coerente (OECD, 1999a).
A inovação é vista como fator essencial às políticas das nações: “Innovation is a key
driver of long-term economic growth, the primary basis for competitiveness in world markets
and part of the response to many societal challenges” (Ibid. p. 9-10). O desempenho depende
59
de como atores específicos interagem com outros elementos de um sistema de inovação, em
nível local, nacional e internacional. E que na maioria das vezes apenas produz o resultado
esperado de mudança tecnológica, se for acompanhado de mudanças institucionais e
organizacionais, treinamento e aperfeiçoamento das competências.
Dessa forma, a prioridade dos governos deve ser a interação entre agentes, que pode
ser incentivada através de: formas de financiamento mais flexíveis, fortalecimento da
cooperação entre indústria e universidades em diferentes modalidades, programas de
incentivo à interação entre firmas: ―Interfirm collaboration is by far the most important
channel of knowledge sharing and exchange. Creating appropriate conditions for such
collaboration thus poses a key policy challenge‖ (OECD, 1999a, p. 53). Dentre as formas de
colaboração entre firmas aquela que deve produzir melhores resultados é a mobilidade de
trabalho entre organizações, que pode ser uma fonte importante de estímulo à inovação e
decodificação do conhecimento tácito.
OCDE (1999a) sugere ainda que políticas de apoio à tecnologia e inovação devem ser
complementares a outras reformas estruturais, concentrando-se em: i) construir uma cultura
inovadora – agir sobre fatores que restringem a capacidade inovadora nos agentes; ii) reforçar
a difusão da tecnologia; iii) promover redes e clusters; iv) alavancar a pesquisa e
desenvolvimento – maior utilização de parceria público/privada nas pesquisas e fomentar a
comercialização da pesquisa através de leis de patentes; v) dar resposta à globalização –
captar benefícios das alianças tecnológicas globais.
O NIS propõe que as economias, especialmente as desenvolvidas, estão sendo guiadas
cada vez mais pelo conhecimento e menos pela produção de forma isolada. Mas ainda não
deixa clara a necessidade de integração entre as diferentes esferas do governo, o estímulo à
interação e inovação ainda são concentradas na esfera da ciência e tecnologia.
Apesar de estar mais preocupado com inovações em produtos, o relatório (OECD,
1999a) manifesta a importância de canalização maior em pesquisa e estímulo a soluções
inovadoras e gestão da inovação também no setor de serviços. Propõe-se que isso deve ser
feito de três formas: desenvolvimento de uma infraestrutura que corrija ou minimize
imperfeições na informação; ferramentas públicas de gestão da inovação, desenvolvimento de
―boas práticas‖; promoção do desenvolvimento, difusão e promoção da gestão de know-how.
60
Outro aspecto evidenciado é que as políticas de inovação tendem a produzir um
resultado superior se direcionadas às pequenas e médias empresas, pois firmas menores
tendem a ser mais limitadas em recursos financeiros e humanos, têm menos acesso imediato à
informação, possuem horizonte de tempo menor, são mais avessas ao risco e relutantes em
aceitar ajuda externa – exceto em situações específicas de curto prazo (Ibid.).
As maiores barreiras para não utilização de novas tecnologias no âmbito das firmas,
algo identificado em estudos anteriores, são: a falta de informação, a falta de financiamento e
a falta da perícia técnica, assim como deficiências organizacionais e gerenciais. E
normalmente as firmas mais inovadoras são aquelas que têm a capacidade de acessar
conhecimento externo e ligar-se com redes de conhecimento (OECD, 1997).
Já na segunda fase do projeto NIS, uma das conclusões importantes do relatório sobre
firmas inovadoras e redes de relacionamento diz, justamente, respeito ao tamanho das firmas e
sua tendência à colaboração.
Afirma-se, embasadas em estatísticas realizadas através de entrevistas a cerca de 1.600
empresas inglesas (Programa Community Innovation Survey – CIS2)14
, que empresas maiores
são mais propensas a colaborar. Mas no resultado final observa-se que a colaboração pode ser
mais ―eficiente‖ para firmas menores, já que para estas a interação tanto com usuários como
fornecedores e universidades tende a incrementar em muito a intensidade e o desempenho da
inovação (OECD, 2001).
Mas firmas menores que cooperam tendem a investir menos em P&D e outras formas
de estímulo interno à inovação, sendo a cooperação encarada como substituta aos
investimentos em inovação. Já as firmas maiores que cooperam tendem a investir mais em
inovação, sendo a cooperação complementar à inovação. Estas também tendem a maior
colaboração com institutos de pesquisa e universidades, pois normalmente estão mais
familiarizadas com seus códigos e culturas, pois tendem a empregar pessoal mais qualificado
e possuir laboratórios internos de P&D (Ibid.).
Essa fase do NIS se preocupou com a avaliação empírica, aplicação de questionários
em empresas de diferentes países, verificando os conceitos teóricos; e também aprofundando
metodologias, condensadas em manuais explorados adiante. Desses trabalhos destaca-se o
14 Sobre considerações metodológicas do Programa Community Innovation Survey, ver em Manual Oslo,
OECD, 2005, também explorado mais adiante, neste capítulo.
61
projeto DISKO que foi desenvolvido durante a década de 1990 em vários países da área da
OCDE – União Europeia, Espaço Econômico Europeu, Canadá e Austrália.
O projeto DISKO analisou a importância da colaboração interfirmas como forma de
incentivar processos inovativos. Foi realizado através da aplicação de um questionário via
entrevista telefônica em uma amostra da população de empresas de cada país, respeitando-se a
proporcionalidade do tamanho das firmas e distribuição setorial. Empresas foram
questionadas se elas colaboravam ou não com parceiros externos e quais os tipos de parceiros
que estiveram presentes (OECD, 2001).
Dentre seus resultados gerais destacam-se: i) a atividade de inovação é amplamente
difundida entre os setores econômicos, não é isolada em determinados segmentos; ii)
empresas inovadoras, em geral, possuem colaboração tecnológica com outras empresas; iii)
relações de colaboração normalmente persistem por um longo período; iv) colaboração com
partes estrangeiras tem se mostrado importante; v) instituições de infraestrutura em ciência e
tecnologia, universidades e institutos de pesquisa têm papel significativo no processo de
colaboração; vi) as estruturas de relacionamentos colaborativos são bastante semelhantes entre
países, sugerindo que existem semelhanças entre tais sistemas nacionais de inovação (Ibid.).
E a partir dessas constatações sugere-se políticas a serem implementadas: 1) conceder
crédito público não somente para firmas isoladas, mas sim para o fortalecimento de redes de
colaboração; 2) incentivar a colaboração com universidades e institutos de pesquisa
melhorando a infraestrutura para tal e assim também melhorar o capital social; 3) formas de
colaboração diferem entre os setores, isso requer políticas diferenciadas; 4) incentivo à
colaboração internacional, especialmente através de regulamentos claros (Ibid.).
Deve-se ponderar que existem diferenças entre países, que exigem aplicação de
diferenciadas políticas de s.n.i. Nações diferem especialmente em: tamanho do país, padrão de
vida e especialização industrial. Esta última normalmente é fruto da acumulação de
capacidades tecnológicas ao longo do tempo, já que normalmente se observa uma forte
correlação entre padrões passados e atuais de competência tecnológica (OECD, 1998).
Os resultados do projeto NIS nos sugerem que o estímulo à inovação deve priorizar a
interação entre firmas, tanto para a elaboração conjunta de novos e processos, diferentes tipos
de associação, mas principalmente a mobilidade de trabalhadores entre esses parceiros.
62
Coloca-se atenção especial às pequenas e médias empresas e integração entre empresas e
universidades/laboratórios de pesquisa.
2.2.3 – Projeto MONIT
No projeto NIS se reconheceu que os países desenvolvidos, membros da OCDE,
tenderiam a se aproximar de economias orientadas pelo conhecimento e pela inovação. Mas
ao mesmo tempo não se vislumbrava igual mudança nas políticas de inovação dos governos.
E é isso justamente que o projeto posterior ao NIS explora.
A nova fase de pesquisas em s.n.i. na OCDE, que se inicia em 2002, fica a cargo do
grupo de trabalho sobre políticas de inovação e tecnologia, que cria nesse mesmo ano um
novo estudo colaborativo, o MONIT (monitoring and implementing national innovation
policies). Este, assim como o projeto NIS, foi desenvolvido por pesquisadores voluntários de
países dispostos a participar.
O relatório Governance of Innovation Systems (OECD, 2005b) discute esse projeto,
cuja preocupação central é sobre os arranjos institucionais como forma de efetivação de um
s.n.i., examinando as ações dos países membros da OCDE nesse esforço.
O projeto MONIT foi coordenado pela Noruega, e com destaque de participação para
Finlândia, Áustria e Holanda que foram considerados co-líderes. Na totalidade do projeto
participaram 13 países (Austrália, Áustria, Bélgica, Coreia, Finlândia, Grécia, Irlanda, Japão,
Holanda, Nova Zelândia, Noruega, Suécia e Suíça). Todos pequenos (exceção feita à
Austrália) e desenvolvidos. Muitos deles na época promoviam ações de mudança estrutural e
por isso vincularam-se, sua participação era vista como possibilidade de aprendizagem
política (OECD, 2005b).
O projeto aconteceu em duas fases: primeiro foram desenvolvidos vários estudos sobre
governança e inovação, base para a análise posterior. Depois foram realizados estudos de caso
em áreas políticas relevantes, tais como desenvolvimento sustentável, sociedade da
informação, transportes e assuntos regionais (Ibid.).
Mais precisamente é a partir da terceira geração que se assume a importância
fundamental das instituições na formulação e aplicação de políticas de inovações. O projeto
MONIT pressupõe que tanto as economias nacionais como a global tornam-se cada vez mais
dinâmicas, mais complexas e guiadas pela inovação e pelo conhecimento. Os governos
63
precisam responder a tais fatos, mas de uma maneira diferente da habitual, já que se trata de
um processo de profunda transformação econômica e social.
Na pesquisa em economia da inovação da OCDE anteriormente a 2002 se reconhecia e
mesmo se destacava que a inovação deveria ser o centro das políticas governamentais e ações
das empresas e que os agentes tenderiam a ter resultados mais satisfatórios se houvesse
integração entre eles. Mas efetivamente não se desvinculava o conceito exclusivamente ligado
à ciência e tecnologia, e as esferas específicas de governança. E é somente na terceira geração
que há essa ampliação.
Segundo a OECD (2005b), existem diferentes tipos de tensões que têm atrapalhado a
implementação de políticas eficientes em s.n.i.. Cita-se:
i) domínios políticos concorrentes, divergências entre ministérios ligados à economia e
comércio que normalmente operam sob ótica neoclássica e ministérios ligados à
indústria cujo pensamento converge com a economia evolucionária;
ii) visão de curto prazo para alocação de recursos, que comprometem investimentos de
longo prazo necessários às políticas de inovação;
iii) questões estratégicas em gestão pública, prioridade à eficiência nos gastos públicos,
que acabam em longo prazo negligenciando certas questões estratégicas, tal como
s.n.i.;
iv) diferentes visões sobre políticas de inovação, esferas do governo podem divergir sobre
sua concepção de investimentos em inovação causando fragmentação danosa ao s.n.i.;
v) diferentes imperativos para diferentes domínios de intervenção, o melhor exemplo é a
tensão entre política de inovação e política ambiental, normalmente enquanto uma cria
certos incentivos a outra tentar barrá-los;
vi) políticas em inovação normalmente abrangem várias áreas políticas que carregam
diferentes visões, o que tende a aumentar conflitos por interesses divergentes;
vii) tendência à fragmentação e segmentação, enquanto que a exigência é de políticas
cada vez mais coordenadas, aumentando sua complexidade;
64
viii) concorrência e ambição pessoal, para além de fatores estruturais questões individuais
de ambição de gestores públicos e competição por status e recursos escassos, levando
à rivalidade, disputa de território e perda de coerência e tensões em s.n.i.;
ix) resistência à coordenação externa, ministérios ligados à ciência e educação têm um
papel fundamental na política de P&D, mas normalmente resistem à coordenação
externa, o que distancia a política de P&D e a política de inovação;
x) incentivos a determinadas áreas ou setores normalmente causam tensão e desgaste
político com outras áreas e setores que também desejam tais incentivos;
xi) alterações em paradigmas de políticas, países que adotam postura coerente em
determinada época podem não ser eficientes no período posterior, pela sua não
evolução, por manter práticas coerentes com o paradigma anterior e não com o atual;
xii) pressões externas, governos podem receber pressões externas e podem não estar
preparados para lidar com essas questões e por isso desarticular o s.n.i.
Estas são as tensões usuais encontradas nos países participantes do MONIT e que
podem desarticular e desestabilizar sistemas nacionais de inovação. Os governantes precisam
aprender sobre interações entre políticas para criar ambientes propícios para a inovação.
A característica que gera profundos conflitos e tensões em políticas de inovação é a
sua abrangência. A partir do projeto MONIT tem-se um conceito ampliado de inovação, que
abrange várias esferas da sociedade e que por isso precisa ser compartilhada por toda a
estrutura governamental. Inovação interessa à educação, ciência e tecnologia, saúde,
agricultura, indústria, serviços, relações internacionais e meio ambiente. Por isso precisa
haver diálogo entre estes ministérios, e isso tanto a nível local, nacional e internacional, como
entre entidades públicas e privadas. E nesse amplo meio provavelmente haverá tensões.
E é esse diálogo a principal recomendação que o relatório (OECD, 2005b) faz, ou seja,
que as políticas em s.n.i. sejam horizontais e que ao longo do tempo se promova uma
aprendizagem política, uma evolução na percepção de como a ação, sobretudo governamental,
pode incentivar processos inovadores e de interação entre agentes com essa finalidade.
É nessa terceira fase que as pesquisas de inovação da OCDE ficam mais próximas do
conceito adotado por Lundvall e outros autores da escola de Aalborg em s.n.i., sobretudo ao
65
conceito de Johnson (1992) de aprendizagem institucional (conforme mostrado no capítulo 1).
É a partir do projeto MONIT que aspectos institucionais e culturais recebem maior
importância, também se ressalta a aprendizagem advinda da interação no processo inovativo.
Mas o fato que o relatório traz é que os países da OCDE debruçam-se quase que
exclusivamente em políticas verticalizadas, algo, a seu ver, totalmente ultrapassado porque é
relacionado com um paradigma anterior, economias mais voltadas para a produção em massa
de produtos tangíveis. No atual paradigma técnico-econômico as economias estão mais
voltadas para a informação e a geração de conhecimento, uma estrutura transversal é mais
compatível com esse modelo.
Maior aprendizagem política seria obtida por meio de uma estrutura governamental
mais transversal, que entre outras ações sugere, conforme a OECD (2005b):
maior preocupação com mecanismos de avaliação ex ante e não ex post;
forças-tarefa e trabalhos em equipes devem ser institucionalizados para dar suporte
a um estilo de governança mais intensivo em conhecimento;
integrar-se a organizações que promovem intercâmbio de experiências, como a
OCDE;
avaliações sistêmicas das políticas de inovação analisando suas interações e
impactos;
agências nacionais bem equipadas em estratégias e inteligência coordenando os
níveis de governança;
aos governos é importante prestar mais atenção à compreensão mútua das questões
relacionadas à inovação, através da integração entre ministérios;
instituições de produção de conhecimento e de análise de políticas normalmente são
ligadas a ministérios e domínios específicos, e isso reforça uma cultura fragmentada e
segmentada e torna mais difícil de ter políticas de conhecimento integradas, por isso é
preciso mais diálogo entre essas esferas;
sistemas de monitoramento e relatórios podem melhorar uma base conjunta de
conhecimento para a inovação, aumentando a inteligência e a aprendizagem política;
66
transformação estrutural para economia da inovação como projeto de longo prazo.
Outra sugestão, para além das já ressaltadas, é a política de inovação ambiental. Esse é
um tema que normalmente traz muitas tensões, mas que pode promover simultaneamente
desenvolvimento sócio-econômico e objetivos ambientais. Pode reduzir o custo de medidas
ambientais e obter melhores resultados ambientais com o mesmo nível de custos; pode trazer
oportunidades de ganho para ambos os lados. Indústria ambiental e produtos ecologicamente
corretos é um mercado potencialmente em crescimento (OECD, 2005b).
2.3 - Principais orientações e contribuições políticas da OCDE em matéria de s.n.i.
Exploram-se adiante manuais que definem metodologias para a produção de trabalhos
empíricos em economia da inovação. Trata-se de orientações para elaboração de entrevistas e
questionários, tanto no nível das empresas, no caso do Manual Oslo, quanto em termos de
distribuição nacional de recursos em P&D, Manual Frascati.
Embora não seja objetivo dessa dissertação análise de dados específicos ou aplicação
de questionários, esses manuais são importantes enquanto base teórica, pois demonstram os
métodos que são utilizados nas pesquisas sobre inovação no âmbito da OCDE.
2.3.1 – Manual Frascati 15
O Manual Frascati fornece padrões de pesquisa em termos da distribuição nacional de
recursos em P&D, de modo a contribuir com discussões intergovernamentais sobre ―boas
práticas‖ em política científica e tecnológica. A primeira edição data de 196316
, passando por
diferentes reformulações, até sua 6ª e última edição, de 2002, aqui explorada.
Este manual destaca que comparações internacionais em investimento em inovação
normalmente são realizadas através de valores brutos gastos no território nacional em P&D.
Só que esse indicador é considerado fraco, já que essa é cada vez mais uma variável mundial.
15 O exposto neste item se refere às percepções da autora dessa dissertação a partir do Manual Frascati,
(OECD, 2002b, 6ª edição). Mesmo este documento sendo um guia para mensuração em P&D, algo a não ser
realizado neste trabalho, entende-se a importância de citá-lo. . A partir do momento que este juntamente com o Manual Oslo exerce importante influencia sobre o entendimento das atividades inovativas em nível de países e
firmas. 16 Este documento é resultado de um projeto encomendado pela Comissão de Assuntos Científicos da
OECD, em 1962, ao então consultor C. Freeman. O resultado de tal projeto foi discutido durante todo o ano de
1962 entre os países da organização, e seus peritos, sendo novamente discutido, revisto e aceito na conferência
realizada em Frascati, Itália, em junho de 1963, dando origem ao Manual Frascati.
67
Para entender a atividade de P&D é preciso examiná-la de duas maneiras (OECD,
2002b):
1. Distribuição institucional (das organizações de desempenho e financiamento em
P&D). Classificação por setores – firmas, governo, setor privado, sem fins lucrativos,
ensino superior e estrangeiros – e suas subdivisões.
2. Distribuição funcional (natureza dos próprios programas de P&D), que analisa as
atividades de P&D realizadas pela unidade, de modo a distingui-las em: pesquisa
básica, pesquisa aplicada e desenvolvimento experimental17
.
Para o Manual Frascati, os esforços em P&D, na distribuição funcional, são dessa
forma conceituados:
Basic research is experimental or theoretical work undertaken primarily to acquire new knowledge of the underlying foundation of phenomena and
observable facts, without any particular application or use in view. Applied
research is also original investigation undertaken in order to acquire new
knowledge. It is, however, directed primarily towards a specific practical aim
or objective. Experimental development is systematic work, drawing on
existing knowledge gained from research and/or practical experience, which
is directed to producing new materials, products or devices, to installing new
processes, systems and services, or to improving substantially those already
produced or installed. R&D covers both formal R&D in R&D units and
informal or occasional R&D in other unit (OECD, 2002b, p. 30).
A pesquisa básica se relaciona com questões teóricas, não sendo necessariamente
aplicáveis a uma situação real, seus resultados normalmente não são colocados à venda no
mercado, mas são publicados em revistas e jornais especializados. E pesquisadores tendem a
possuir maior liberdade para definir objetivos, é subdividida em: pesquisa básica pura –
essencialmente para o avanço do conhecimento sem almejar benefícios sociais ou econômicos
de longo prazo – e a pesquisa orientada, realizada sob a expectativa de se produzir base de
conhecimentos para soluções de problemas atuais ou sobre possíveis problemas futuros.
Já a pesquisa aplicada tem justamente intrínseca essa busca de soluções a problemas
reais a partir de pressupostos teóricos, e seu resultado normalmente se destina ao mercado,
sendo usualmente protegido por leis de patentes. E o desenvolvimento experimental constitui-
se no processo de transformação dos conhecimentos adquiridos através da pesquisa em
17 ―Research and experimental development (R&D) comprise creative work undertaken on a systematic
basis in order to increase the stock of knowledge, including knowledge of man, culture and society, and the use
of this stock of knowledge to devise new applications.‖ (OECD, 2002b, p. 30).
68
funcionamento de novos programas, incluindo projetos de demonstração e testes de avaliação,
usados principalmente nas ciências sociais.18
O Manual Frascati propõe que a maneira mais eficiente de se avaliar a importância das
atividades que envolvem P&D para as economias é verificar a quantidade de pessoal
integrado nessas atividades, ao invés dos valores brutos investidos. Na pesquisa sobre P&D,
na distribuição institucional é importante reparar que cada setor possui particularidades.
Orienta-se, quanto aos questionários, que as perguntas sejam as mais simples e curtas
possíveis, e com definições e instruções claras. E sobre o governo, é importante analisar o
quanto da verba ou orçamento nacional é destinado a atividades de P&D, a fim de verificar
sua relativa importância. Também é importante se verificar a finalidade com que os agentes
fazem determinados investimentos em ciência e tecnologia, sobretudo quando se tratando do
governo, pois diz respeito às prioridades nacionais.
2.3.2 – Manual Oslo19
Durante as décadas de 1980 e 1990 surgiram várias pesquisas que buscavam
desenvolver modelos e indicadores de estudo em inovação, no âmbito da OCDE. Mas faltava-
lhe um guia de pesquisa específico ao estudo das firmas e como elas inovam, desta lacuna
deixada pelo Manual Frascati, surge o Manual Oslo. A primeira edição deste manual é de
1992, com foco em produtos e processos tecnológicos de inovação em manufatura, a segunda
edição data de 1997, expandindo sua aplicação ao setor de serviços. E em 2005 lança-se a
terceira edição, que também inclui inovações de marketing e organizacional.
A inovação é vista como um processo dinâmico e não estático no tempo, tornando sua
mensuração mais complexa. Para tanto, o Manual Oslo tem o objetivo de apresentar diretrizes
sobre coleta de dados no processo de inovação e fatores que influenciam seus resultados.
Estes não são necessariamente sobre técnicas estatísticas, mas sobre procedimentos padrão
para aplicação de questionários em grupos de empresas.
A aplicação desse manual abrange a inovação apenas no nível da firma, o qual não é o
objeto central de estudo desta dissertação. Mas entende-se que uma visão das metodologias
18 Para exemplos da distinção entre pesquisa básica, pesquisa aplicada e desenvolvimento experimental,
ver OECD, 2002b, p. 81. 19 O exposto neste item se refere às percepções da autora dessa dissertação a partir do Manual Oslo,
(OECD, 2005a, 3ª edição).
69
padrão da OCDE para mensuração e análise da inovação no nível das firmas é importante,
pois no último capítulo se usa de análises de casos de empresas e setores específicos, bem
como da pesquisa de inovação tecnológica brasileira.
Em relação às orientações do manual destaca-se que as pesquisas devem ser aplicadas
em empresas com mais de 10 funcionários. Em questionários que considerem primeiramente
o tipo de inovação a qual a empresa se insere (produto, processo, organizacional ou
marketing), a necessidade ou não de parceiros para sua efetivação. E se esse resultado se
aplica em uma inovação em nível de empresa, de mercado ou de mundo.20
Classificando as
empresas em diferentes grupos, conforme o setor ao qual se inserem e o número de
empregados. Além disso, ―The questionnaire should be as simple and short as possible,
logically structured, and have clear definitions and instructions.‖ (OECD, 2005a, p. 124).
Tais pesquisas devem obter informações sobre a existência e a importância de
diferentes tipos de interação e sobre fatores que influenciam o uso de interações específicas.
Foram identificados três tipos de ligações externas às firmas: i) fontes de informações abertas
(participação de seminários, conferências, exposições, associações comerciais, assinatura de
revistas); ii) aquisição de conhecimento e tecnologia através da compra de conhecimento
externo e de bens de capitais e serviços incorporados no novo conhecimento ou tecnologia
que não envolvem interação com a fonte; iii) inovação cooperativa, cooperação ativa com
outras empresas ou instituições públicas de pesquisa em atividades tecnológicas e
desenvolvimento de produtos (Ibid.).
É importante, então, nas entrevistas às firmas, incluir questionamentos sobre qual
desses tipos de ligações externas a firma em questão recorre.
Normalmente, ligações com tempo maior tendem a ter maior dificuldade de ser
rompidas e tem intrínseca confiança maior, por isso questões sobre a duração das ligações e
relacionamentos com agentes externos devem ser fundamentais para a avaliação de sua
robustez. Também perguntas sobre o grau de formalização dos relacionamentos e a maneira
como o relacionamento iniciou-se – conhecimento prévio, indicação, ―boa fama‖, ou meios de
publicidade – podem indicar elementos de confiança mútua das ligações (OECD, 2005a).
20 Uma inovação em nível de empresa é quando a novidade aplica-se somente internamente; a inovação
em nível de mercado é quando a novidade se difunde para concorrentes do mesmo setor ou área geográfica; e a
inovação em nível de mundo é quando a empresa em questão é a primeira a lançar determinado produto ou
processo dentre todas as indústrias em todo o mundo (OECD, 2005a).
70
Avaliar se o mercado consumidor da firma é somente doméstico ou se também
abrange o exterior e da mesma forma para fornecedores é algo importante para identificar a
estrutura de procura para as inovações da empresa (Ibid.).
Segundo o Manual Oslo, podem existir diferentes graus de relações entre agentes no
processo inovativo, existem ligações mais interativas e outras menos interativas, as quais
podem ser menos eficientes pela impossibilidade de decodificação de conhecimento tácito.
As recomendações do Manual de Oslo21
são direcionadas a economias desenvolvidas.
Mas o próprio documento salienta a importância de aplicação de pesquisas desse tipo em
países em desenvolvimento, no entanto é importante reconhecer as diferenças existentes.
Para os países em desenvolvimento a pesquisa em inovação deve se tornar instrumento
útil para a tomada de decisão de formuladores de políticas públicas e de empresários, números
sobre inovação não são tão importantes como as informações colhidas nas pesquisas. Por isso
coloca pouca importância à comparação entre países, em seu lugar avaliar fatores que
impedem ou facilitam a inovação são vistos como indicadores-chave. O conhecimento sobre a
capacidade de inovação, conhecimento acumulado pela empresa no processo de aprendizagem
e os esforços para aumentá-los devem estar no centro das pesquisas (OECD, 2005a).
Os questionários em países em desenvolvimento devem se diferenciar daqueles
utilizados nos países desenvolvidos em três questões: inserção das TICs, ligações entre
agentes e processo inovador. Deve-se verificar se a empresa se engaja na mudança para a
economia da informação e da comunicação, se possui ferramentas das TICs. Em caso
positivo, deve-se verificar a infraestrutura disponível, modo de utilização das TICs e como
estão disponíveis, se existem sistemas internos de gestão e desenvolvimento das capacidades
em TICs, gastos em TICs e sua relação com a inovação organizacional (OECD, 2005a).
Sobre a metodologia, o ideal são entrevistas realizadas pessoalmente por estudantes de
graduação ou pós-graduação. Questionários podem ser utilizados, com diferentes seções que
podem ser respondidas por diferentes pessoas dentro da mesma firma; isso é importante
porque cada setor tem informações mais precisas sobre seu funcionamento. Além disso: ―The
wording needs to be adapted to meet the knowledge and experience of an “average”
respondent.‖ (Ibid., p. 146).
21 É importante mencionar os casos do Manual Bogotá e da Pintec (Pesquisa de Inovação Tecnológica) que de
certa forma derivam do Manual Oslo.
71
2.4 –Situação atual da OCDE
Nesta seção se exploram alguns dados, tanto em série histórica, quando de valores
atuais, e a agenda da OCDE em matéria de incentivo às inovações.
2.4.1 – Alguns dados dos países-membros
Após verificar a história, a organização, as principais pesquisas em s.n.i. e suas
orientações, observam-se alguns dados referentes à inovação na OCDE, que são resultados
das pesquisas citadas anteriormente, conforme orientações dos Manuais Frascati e Oslo.
Esta seção é importante para o trabalho porque ilustra comparações entre países,
demonstra que a OCDE é um fórum de países que ainda se apresenta muito heterogêneo, pois
existem nações que utilizam com intensidades diferenciadas as orientações do organismo.
Além disso, fornecem um panorama que situa o leitor sob qual realidade os trabalhos citados
anteriormente se de defrontaram, bem como resultados de pesquisas citadas.
Uma das orientações é que comparações internacionais em P&D sejam realizadas a
partir da quantidade de pessoal empregado, o que pode ser visualizado através da figura 3.
Figura 3 Recursos Humanos em Ciência e Tecnologia como percentual do total de
emprego em alguns países da OCDE, para os anos de 2004 e 2008.
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2004
2008
Fonte: Elaboração própria com base em: OECD Science, Technology and Industry Scoreboard. OECD: Paris.
Edições de 2005 e 2009.
72
Observa-se que entre 2004 e 2008 os países pesquisados mantêm uma pequena
tendência de aumento do pessoal empregado em atividades de C&T. O maior aumento
observado é no Canadá que passou de 29% em 2004, para 35,5% em 2008. Já Áustria, Japão e
Estados Unidos reduziram esse percentual em 2008 em relação a 200422
. E à exceção da
Turquia, que inclusive tem dados disponíveis apenas para 2008, todos os outros países
alcançam 15% ou mais de pessoal empregado em atividades de C&T. A média para o
conjunto de países é de 29,37% em 2004 e 29,79% em 2008. E o país com maior percentual é
Luxemburgo (41,6%), seguido de Suécia (39,6%), Dinamarca (39,1%), Noruega (38%),
Alemanha (36%), Holanda (37,5%), Austrália (35,8%).
A figura 4, parte integrante do OECD Science, Technology and Industry Scoreboard
(OECD, 2009), demonstra os mesmos dados só que para o período de 2007 e 2008, sem
grandes diferenças das constatações do gráfico anterior. Apenas nesta figura se observa a
diferença dos valores em referência ao pessoal empregado como técnico e como profissional
(2008), e pessoal empregado em serviços e em manufatura (2007).
22 Esse gráfico não contém a totalidade de países-membros da OCDE, mas haja vista que este parece ser
um importante indicador da atividade de P&D, e não existindo informação semelhante que compreendesse essa
totalidade optou-se por essa base de dados presente nas edições de 2005 e 2009 do ―OECD Science, Technology
and Industry Scoreboard.‖ Também há o problema de que alguns dos países possuem dados em somente um dos
anos, mas assim mesmo essa confrontação de dados é importante.
73
Figura 4 Recursos Humanos em Ciência e Tecnologia como percentual do total de
emprego em alguns países da OCDE, para os anos de 2007 e 2008.
Fonte: OECD Science, Technology and Industry Scoreboard. OECD: Paris. 2009 (p. 137).
Dentre os países que têm maior percentual dos recursos humanos inseridos em
atividades de C&T não se verifica regra quanto à distribuição entre técnicos e profissionais. Já
em relação à diferenciação entre pessoal empregado em C&T para a manufatura ou serviços,
percebe-se que todos os países pesquisados têm maiores percentuais para serviços.
Na figura 5 se visualiza as despesas brutas em P&D percentualmente ao PIB, de modo
a avaliar a relativa importância que é dada pelos países a esse tipo de investimento.
Observa-se, pelos dados disponíveis, que a nação, percentualmente ao PIB, que mais
investe em P&D é Israel ultrapassando os 4,5%, e a Finlândia que alcança os 4% em 2009,
próximos a 3,5% estão Japão e Suécia, além da Coreia que tem aumentado tais despesas. E
entre os menores se encontram: Chile, México e Eslováquia, que têm valores em praticamente
toda a série abaixo do 0,5%, e Polônia e Grécia próximas desse percentual. A média da OCDE
fica entre 2 e 2,50%, com pequena tendência de crescimento até o ano de 2008, último ano
para o qual se tem esse dado disponível.
74
Figura 5 Despesa interna bruta em P&D como percentual do PIB para todos os países-
membros da OCDE, entre 2005 e 2009
Fonte: Elaboração própria com base em: OECD iLibrary. Main Science and Technology Indicators.
A figura 6 fornece informações semelhantes à figura acima, porém há a comparação
entre os valores de 2008 com os de 1998. E agregam-se alguns países não membros.
Figura 6 Despesa Interna Bruta em P&D como percentual do PIB, por país (1998 e
2008)
In: OECD Science, Technology and Industry Outlook 2010, p. 25.
75
Há tendência de aumento desses gastos na maioria dos países, com exceção da
Eslováquia, Polônia, Noruega, Holanda, Reino Unido, Bélgica e França. Já os maiores
incrementos são realizados por Israel, Portugal, China (não-membro), Coreia, Áustria,
Islândia. A OCDE como todo não apresenta elevação significativa.
Já a origem das fontes de financiamento de P&D pode ser observada na figura 7.
Figura 7 Despesa Interna Bruta em P&D por fonte de financiamento, como percentual
do total nacional, para o ano de 2007.
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Estrangeiros
Outras fontes nacionais
Governo
Indústria
Fonte: Elaboração própria com base em: OECD iLibrary. Main Science and Technology Indicators.
*Para Austrália e Suíça os dados estão disponíveis apenas para o ano de 2008, aos quais o gráfico se refere.
**Para Grécia o único ano que possui tal dado é 2005, ao qual o gráfico se refere.
*** Estados Unidos não possui a classificação ―estrangeiros‖, por isso tal valor se encontra agregado aos demais.
****Com o dado ―estrangeiro‖ não disponível para um país, também não há disponibilidade para ―OCDE total‖.
Chama a atenção que Israel, o país que mais investiu em P&D, percentual do PIB, o
faz em grande maioria pelo financiamento das indústrias, 79,65%, seguido de Luxemburgo
(76%), Japão (77,71%), Coreia (73,65%) que também tem valores bem mais elevados
originários da indústria. Já Polônia (58,61%), Eslováquia (53,92%) e Grécia (46,82%) têm os
maiores percentuais originários do governo. E o setor externo é mais importante para Grécia
(19%), Áustria (17,9%), Reino Unido (17,28%), Irlanda (15,89%).
E no caso do Chile há a maior participação de outras fontes nacionais, categoria que
agrega fontes nacionais não pertencentes nem ao governo e nem à indústria, que é de 21,35%,
sendo que o valor originário da indústria (38,9%) e do governo (35,6%) ficam próximos.
76
O que esses dados demonstram é que países cuja indústria não tem participação tão
relevante na origem dos recursos (Chile, Grécia, Polônia e Eslováquia) são aqueles que,
notadamente, possuem um grau de desenvolvimento menor. E nesse caso sua participação nos
fóruns da OCDE deve ser uma importante fonte de aprendizagem. São estes países que
também possuem os menores percentuais de investimento em P&D em relação ao PIB,
próximos ou abaixo de 0,5% entre 2005 e 2009, cujos valores são em maioria financiados
pelo governo; dados em sintonia com a visão evidenciada pelos relatórios da OCDE.
Em geral o que se percebe é que a indústria é a principal origem de recursos brutos de
P&D da OCDE (64,23% em 2008). Mas se destaca que o total do investimento bruto em P&D
em relação ao PIB entre 2005 e 2008 não se modificou muito (de 2,21% para 2,33%), figura
5. Só que tais dados também se referem a um período de crise econômica, e assim é
importante perceber que houve a tendência de manutenção dos valores. Mas para uma análise
mais aprofundada sobre as consequências da crise econômica sobre os sistemas nacionais de
inovação seria necessário incluir dados mais recentes, que ainda não estão disponíveis. Pois
conforme a OECD (2009), sendo o P&D em maior percentual financiado pela indústria –
setor privado – há uma tendência mais acentuada de vulnerabilidade diante de crises.
Outra questão também bastante evidenciada nos relatórios de pesquisa é sobre o
tamanho das firmas e treinamento. Sobre isso verifica-se a figura 8.
Figura 8 Firmas envolvidas em atividades relacionadas com treinamento, por tamanho,
entre 2004 e 2006, como percentual de todas as firmas inovadoras.
In: OECD Science, Technology and Industry Outlook 2010, p. 46
77
O mapeamento das firmas inovadoras é realizado pela OCDE através do projeto CIS,
o qual também investiga a importância da colaboração e treinamento para tais firmas. Uma
das conclusões do CIS2 foi que firmas maiores têm maior tendência à colaboração, mas que
no resultado final tais práticas podem render melhores resultados em firmas menores.
A figura 8 demonstra algumas das características de tais afirmativas. Em todos os
países apontados no gráfico, firmas maiores têm percentuais maiores de treinamento, um tipo
importante de colaboração. Luxemburgo apresenta o maior percentual para firmas menores,
neste país entre 2004 e 2006 80% do total das pequenas e médias empresas que inovaram
estiveram engajadas em atividades de treinamento. Para as grandes empresas esse percentual é
de mais de 90%, o maior entre os países destacados.
Algo complementar pode ser visualizado na figura 9, que apresenta, para diferentes
países-membros da OCDE, o percentual de firmas sobre o total, conforme seu tamanho, que
se envolve com atividades de inovação em colaboração; seja esta com outras firmas, institutos
de pesquisa ou universidades, para o período entre 2004 e 2006.
Figura 9 Empresas que colaboram em atividades inovadoras, entre 2004 e 2006, como
porcentagem do total de firmas.
Fonte: OECD Science, Technology and Industry Scoreboard. OECD: Paris. 2009.
No período exposto na figura 9, percebe-se a grande importância que as firmas da
Finlândia têm depositado à colaboração, mas isso majoritariamente para grandes firmas. Entre
2004 e 2006 aproximadamente 70% das grandes empresas finlandesas estiveram integradas
com agentes externos em atividades de inovação, e 27,5% das pequenas e médias empresas –
o maior entre os países pesquisados.
78
A Finlândia é um dos países que mais tem investido em atividades de P&D,
percentualmente ao PIB conforme a figura 5, oscilando entre 3,5% e 3,9%, entre 2005 e 2009.
E pelo que se percebe vem fazendo isso em grande parte também ao estímulo de colaboração
entre firmas, seguindo as orientações do s.n.i.
Os dados, contidos nessa seção, demonstram que os países da OCDE direcionam uma
importância significativa de suas ações em atividades e estímulo à inovação e à interação.
Mas como se trata de um grande grupo de países, e que vem se heterogeneizando pela adesão
de países com grau menor de desenvolvimento, os números relativos à inovação não
apresentam homogeneidade. Também os dados obtidos ainda não conseguem captar os efeitos
da atual crise econômica que provavelmente deve ter suas repercussões sobre a inovação.
Conforme a OECD (2010), a crise econômica que avança desde meados de 2007
provavelmente tem sido o maior desafio enfrentado conjuntamente pelos seus países-
membros em várias décadas. E para tentar se recuperar de forma sustentada a maior aposta da
organização tem sido a ciência, tecnologia e inovação. Porém, o desajuste estrutural nos
orçamentos, o elevado déficit público e o envelhecimento da população têm feito com que
muitos governos diminuíssem seus gastos, e muitas vezes os recursos de P&D são afetados,
bem como as empresas, haja vista a conjuntura de incerteza.
2.4.2 – Panorama atual das políticas em s.n.i. dos países da OCDE
Conforme Cassiolato e Lastres (1998), é a partir da década de 1990, quando as
políticas industriais dos países da OCDE se tornam mais integradas, que os recursos
destinados pelo setor público à política industrial sob a forma de investimento começam a
decrescer. Mas por outro lado programas de estímulo às exportações e desenvolvimento
regional e tecnológico passaram a receber maior atenção.
A partir da década de 1990 o estímulo estatal às atividades de P&D é cada vez mais
integrado às demais políticas industriais. E os estudos da OCDE colocam maior destaque nas
políticas de s.n.i., estimulando a indústria a também alavancar seus investimentos em P&D.
Kaiser e Prange (2003) sugerem que ao longo dos anos, sobretudo a partir de meados
da década de 1990, há uma reconfiguração do sistema nacional de inovação na OCDE. A
primeira característica para justificá-la é de que nos últimos anos os países da OCDE, apesar
de adotarem os pressupostos de s.n.i., têm cada vez mais apostado em políticas regionais de
79
apoio à inovação e a tecnologia. E o segundo ponto é o crescimento em importância das redes
internacionais de ciência não só entre universidades, mas acordos de cooperação em ciência e
transferência de tecnologia entre organizações públicas e privadas de diferentes países.
No relatório de ciência, tecnologia e indústria de 2010 (OECD, 2010), há as principais
tendências em políticas de s.n.i. da OCDE, examinadas de maneira sucinta nesta subseção.
Em geral os principais pontos da agenda dos países da OCDE entre 2008 e 2010, são
(OECD, 2010):
Estratégias de inovação voltadas para produtos e processos ecologicamente corretos,
em nível de políticas regionais;
Estudo e estímulo às inovações que atendem as necessidades de países emergentes –
infraestrutura e necessidades sociais, água, saúde, educação, transporte e energia;
Governança da ciência, tecnologia e indústria para enfrentar desafios globais, alguns
países têm reorganizado funções ministeriais e departamentais para reforçar laços de
P&D e universidades, ou entre indústria e pesquisa. Outros têm reforçado a
participação da sociedade, e a Alemanha e países nórdicos têm focado em estratégias
de internacionalização da pesquisa no setor público, a fim de facilitar e construir a
capacidade de colaboração multilateral em C,T&I;
Investir e restabelecer a importância da base científica, especialmente para tecnologia
em sustentabilidade ambiental, Hungria, Japão, Noruega e Suécia são bons exemplos;
Forte apoio em novas áreas – biotecnologia, nanotecnologia, TICs, novos materiais e
manufatura avançada – com reforço dos diferentes estágios da cadeia de inovação –
créditos fiscais, subsídios, promovendo clusters de tecnologia ou com fundos de risco
– para aumentar a capacidade das empresas capitalizarem-se, frente aos investimentos
públicos e privados, e especializarem-se nessas tecnologias e indústrias emergentes;
Reforma nos mecanismos de financiamento de institutos de pesquisa a fim de ligar
desempenho das dotações orçamentárias e reforçar a excelência em inovações;
Recuperação total de custos econômicos de fundos públicos de pesquisa;
80
Apoio direto e indireto em estímulo às atividades de P&D e inovações, com acesso
facilitado a pequenas e médias empresas;
Revisão dos gastos em P&D, aumentando o impacto e a eficiência dos investimentos;
Inovações de fácil acesso;
Eficiência na prestação de bens e serviços públicos também criam potencialidades em
economia das inovações;
Reforma nas universidades a fim de incentivar mais parcerias público-privada, e
indústria-universidade, promoção do empreendedorismo acadêmico;
Apoio a redes de conhecimento e mercados que estão surgindo, alguns instrumentos
são: melhorar infraestrutura em TIC, melhorar o acesso aos dados de pesquisa pública
e treinar e dar suporte a diretos de propriedade intelectual na academia;
Aumentar investimentos em inovações não tecnológicas, incrementando a
concorrência no setor de serviços, países que têm aumentado seus investimentos na
área: Chile, Dinamarca, Finlândia e Reino Unido;
Capacitação de recursos humanos para a ciência e tecnologia, programas para
aumentar a conscientização da ciência entre jovens, reduzir diferença entre gêneros em
educação de ciência e tecnologia e melhorar o financiamento para oportunidades para
PhD e formação de pós-doutorado;
Mobilidade internacional de estudantes e jovens pesquisadores e pessoal altamente
qualificado em C&T, competição para atrair talentos estrangeiros;
Interesse crescente em avaliações qualitativas em formulação de políticas públicas.
Essas são algumas tendências de modo geral, e as diferentes prioridades de cada país
podem ser visualizadas pela figura 10.
81
Figura 10 Principais prioridades nacionais em política de pesquisa e inovação, 2010.
In: OECD Science, Technology and Industry Outlook 2010, p. 82.
Na análise da figura acima se percebe que há alguns tipos de inovações para as quais a
grande maioria dos países apresenta estratégias, entre elas: saúde e cuidados com a vida, meio
ambiente e mudanças climáticas, recursos naturais e energia, TIC, novos materiais e novas
tecnologias, e segurança alimentar. Mas há prioridades para cada país, que são diferenciadas.
Ressalta-se que todas as nações, umas mais outras menos, em diferentes estratégias,
colocam as inovações no centro de sua agenda política. A inovação, ciência, conhecimento e
tecnologia como a base para a manutenção do desenvolvimento econômico das nações
avançadas, e como estratégia de desenvolvimento daquelas que ainda não o atingiram.
A OCDE é um fórum de discussões que agrega 34 países-membros, países associados
e outros países engajados em suas pesquisas e nos quais suas recomendações devem repercutir
nas decisões dos governos. Mas ainda assim é um fórum, que através de seus estudos
recomenda políticas, mas não tem nenhuma autoridade executiva, não tem a capacidade de
implementar políticas ou ―obrigar‖ seus países-membros a segui-las. O essencial da OCDE é
indicar boas práticas, pesquisar e avaliar políticas. Por isso, esse foi o centro das discussões
82
desse capítulo: mapear os principais relatórios e manuais da OCDE e estudar suas orientações,
para que seja possível mais à frente avaliar o s.n.i. de um país em específico, o Brasil.
Assim, ao avaliar a OCDE primeiramente quanto a sua história e estrutura
organizacional, depois suas recomendações de políticas em s.n.i, posteriormente suas
principais contribuições teóricas e por fim analisando alguns números, percebe-se esta uma
organização eminentemente europeia. Ou seja, mesmo admitindo países-membros de outras
regiões ainda nos parece que a institucionalidade presente é notavelmente europeia. Até
porque a grande maioria dos países-membros é europeia, a organização formou-se com o
objetivo de promover a reestruturação econômica daquele continente após a Segunda Guerra
Mundial e existe uma integração relativamente forte com as pesquisas da União Europeia.
Ou seja, a maioria dos estudos e estatísticas se refere à realidade europeia, mesmo que
existam muitos documentos específicos a países não europeus, a padronização e grande
quantidade de estudos e estatísticas fornecidas pela UE, na figura da EUROSTAT 23
, devem
contribuir em muito para tal panorama.
Mas isso de maneira alguma deve ser considerado como algo danoso aos países não
europeus. Ao contrário, é uma possibilidade de integrá-los a uma estrutura de trabalho que de
certa maneira vem obtendo bons resultados. Ao integrarem-se a esse fórum de discussões os
países, sobretudo menos desenvolvidos, têm a possibilidade de obter orientações mais
específicas tornando suas economias mais próximas do conhecimento e da inovação.
2.5 – Casos específicos de s.n.i. na OCDE
Optou-se nessa seção final em discutir dois casos específicos de sistema nacional de
inovação entre os países da OCDE que têm demonstrado relativo sucesso, Finlândia e
Coreia.24
. Esse recorte é importante para se verificar a efetividade das políticas e das
recomendações da organização.
23 Organismo da União Europeia responsável pelas estatísticas oficiais. 24 Inserir a Coreia nesse item pode parecer uma contradição com o que foi afirmado no final da seção anterior,
acontece que em geral a OCDE tem uma institucionalidade que volta-se ao continente europeu. Mas talvez a
melhor exceção seja feita ao Japão que Coreia que apresentam economias voltadas para a inovação. E a Coreia
merece destaque é um país de industrialização retardatária que conseguiu se desenvolver tecnologicamente,
sendo referência inclusive para o Brasil.
83
Verifica-se primeiramente a Finlândia por ser um dos países que normalmente é
citado como exemplo de s.n.i., em coerência com os estudos que deram origem ao conceito
explorado nessa dissertação.
E o estudo da Coreia se justifica por ser um exemplo de nação emergente que tem seu
desenvolvimento fortemente baseado na economia das inovações. E conforme se constatou
nos gráficos anteriores têm aumentado em muito a participação de atividades de P&D em sua
economia e vem incrementando a destinação de recursos nessa área também.
2.5.1 – O Sistema Nacional de Inovação da Finlândia
Para Tarkiainen (2009), o ethos da política científica finlandesa está ligado por um
lado com o Estado de bem-estar-social e por outro com os interesses das indústrias de
exportação. E destaca:
[…] Finland was the first country in the world to apply the NIS- framework
in its science and technology policies. [...] Finland‟s performance in
implementing the NIS has in many international studies been evaluated as
excellent. Finland is often seen as a model country that has successfully linked the demands of global market with the Nordic welfare state tradition.
[…] Finland as an actor has been very determined and serious in its
ambition to fulfil all the principles of the NIS very carefully (Ibid. p. 29).
A Finlândia é referência em políticas de s.n.i., tanto por ser o primeiro país a
implementá-las, como por ser o único a continuar com tais políticas no centro da sua
plataforma de governança. Mas para chegar nesse nível de referência o país passou por um
longo período de ajustes estruturais, econômicos e institucionais.
Mais precisamente é no decorrer das décadas de 1960 e 1970 que o país começa a
institucionalizar políticas científicas e tecnológicas, ainda de maneira muito lenta em relação
aos outros países da OCDE, já que a sua estrutura produtiva era muito estreita e dependente
da indústria florestal e seu nível de tecnologia era muito baixo em relação a seus países
concorrentes (TARKIAINEN, 2009).
Välimaa (2004, apud Tarkiainen, 2009) salienta duas questões básicas em relação ao
ensino superior na Finlândia nas décadas de 1960/70: 1) a universidade foi um componente
culturalmente e politicamente importante para a construção de uma identidade nacional
finlandesa; 2) no século XX seguiu uma lógica de expansão; 3) a criação das universidades
como algo simbolicamente, culturalmente e economicamente importante para o
84
desenvolvimento da região em que era instalada. Isso fazia parte de uma agenda de bem-estar
social, de igualdade de acesso ao ensino superior.
Na realidade foi nas décadas de 1960 e 1970 que ocorreu a transição para o atual
modelo da economia finlandesa, sendo que três aspectos devem ser evidenciados (LEMOLA,
2001, apud Tarkiainen, 2009):
renovação das universidades entre 1950 e 1970 – pela crescente conscientização da
importância do ensino superior e da pesquisa básica para o desenvolvimento econômico
e industrial, houve pressão para expansão para universidades em todo o país
desconcentrando-as e tornando-se uma estratégia de desenvolvimento regional;
1963, estabeleceu-se o Conselho de Política Científica – iniciando programas de política
científica e tecnológica, com a criação de seis conselhos de pesquisa e novos
mecanismos de planejamento, coordenação e financiamento de P&D.
1967, criou-se o Fundo Nacional Finlandês para a Pesquisa e Desenvolvimento
(SITRA).
Essas reformas orientavam o desenvolvimento de pesquisa básica realizada nas
universidades, e objetivava melhorar as condições do P&D industrial. Mas o problema é que
elas eram contraditórias, criaram uma estrutura dualista, com um domínio específico para a
ciência e um domínio específico para a intervenção na tecnologia. E que acabou falhando
porque grupos privados com fortes interesses à P&D técnica e industrial conseguiram intervir
e introduzir seu próprio modelo (TARKIAINEN, 2009).
Conforme Salermo e Kubota (2008), a Finlândia orientou sua economia para o estado
bem-estar-social a partir da década de 1960, quando fez uma série de reformas nos sistemas
educacionais, sociais, de saúde e cuidados infantis, que passaram a ser gratuitos e custeados
pelo Estado.
Mas no final da década de 1970, devido à crise econômica, houve pressões para um
novo caminho nas políticas de ciência e tecnologia. E a partir disso começou-se a investir
mais em tecnologia da informação e fortalecimento da política científica e tecnológica,
aumentado recursos e enfatizando áreas de alta tecnologia. Uma importante mudança foi a
criação, em 1983, da Agência Nacional de Tecnologia (TEKES) que se tornou a planejadora-
85
chave e executora da nova política tecnológica orientada, e do Conselho de Desenvolvimento
técnico (TARKIAINEN, 2009).
Então nos anos 1980 o que distinguia a política finlandesa das demais era a promoção
das intervenções governamentais focadas na inovação industrial. Assim, destaca-se que: ―[..]
the new thematic core of the technology policy was the competitiveness of industry. Its focus
was on the development and application of new technologies, and its motivation, as
mentioned earlier, was based on the Japanese economic and technological success.” (Ibid., p.
90).
Além disso, os programas nacionais de tecnologia foram influenciados pelo aumento
da cooperação entre companhias, institutos de pesquisa e universidades, cujo responsável e
promotor foi o TEKES, especialmente em nível de cooperação internacional, a partir de 1985.
The late 1980s also saw the creation of new programs and organizations
associated with technology transfer, diffusion and commercialization. The
nation-wide networks of technology parks and centres of expertise were set
up in Finland simultaneously. The technology parks have introduced many
new instruments for commercializing products and initiated spin-off projects
and incubators. The venture capital market has been less developed in
Finland. As a symbol of the technology orientation of the 1980s the name of the Science Policy Council was changed in 1987 into the Science and
Technology Policy Council (TARKIAINEN, 2009, p. 91).
Mas as políticas que tinham a regulação e o planejamento central pelo governo
perduram até a década de 1980. E a partir da década de 1990 houve a ascensão de uma visão
mais liberal, com uma série de privatizações e orientação à competição via mercado, e
preocupação na competitividade nos mercados internacionais. ―O governo iniciou uma onda
de privatizações e utilizou o capital para fazer que, na Europa, a Finlândia se tornasse a
economia mais orientada em conhecimento.‖ (SALERMO e KUBOTA, 2008, p. 54).
Se na década de 1970 o avanço tecnológico finlandês foi retardado em função da crise
financeira e baixos níveis de crescimento econômico do país, no final da década de 1980 foi o
contrário, o rápido desenvolvimento econômico tomava conta do país e a parcela da produção
baseada no crescimento aumentou muito. O desenvolvimento técnico foi rápido e o
crescimento da produtividade foi mais alto que a média dos outros países da OCDE; a
Finlândia chegou a ser considerada como o ―Japão do Norte‖ (TARKIAINEN, 2009, p. 90).
No início da década de 1990 com outra crise, esta especificamente na Finlândia, o PIB
caiu 20% entre 1991 e 1993. Mas de forma surpreendentemente rápida o país se recuperou e
86
um dos fatores decisivos para isso foi o crescimento das exportações, as quais atingiram um
percentual do PIB que até então não tinham chegado e o cluster das TICs teve crescimento
excepcional. ―The share of the ICT cluster is nowadays the largest export industry, and the
traditional paper industry less than one quarter.‖ (Ibid. p. 92).
Mas para surpresa em 2001 houve outra crise, associada com bolha das TICs, que
gerou recessão e desemprego no setor. Só que a história demonstrava aos finlandeses uma fé
de que as TICs eram a sua vocação e oportunidade, e novamente a economia se recuperou,
sendo nesse caso atribuída uma importância fundamental na maior empresa daquele país, a
NOKIA. E também o Conselho de Política Científica e Tecnológica que desde a década de
1990 tornou-se a pedra angular do sistema nacional de inovação finlandês (Ibid.).
The Finnish application of the concept “national innovation system” has
stressed that a national innovation system is a whole set of factors
influencing the development and utilization of new knowledge and know-how.
The advantage of the concept is that it allows us combine all these factors
and examine it as a system. It follows that the prevailing atmosphere in
society influences the production and application of new knowledge as well
as interaction and cooperation between different actors play an important
role in NIS. As the internationalization process influences the activities of an innovation system and it means that there is a need to improve conditions
creating innovations nationally. In this period the ethos hidden in the idea of
the national innovation system was strongly linked with the idea of linking the
idea of science and technology policies with the idea of public policy. The
introduction of NIS in Finland has been a long process comprising a series of
interventions in which the scopes, goals and measures seeking to construct a
new culture of innovation have been specified and focused. […] This new
strategy following carefully the recommendation of the OECD puts emphasis
on the significance of learning and knowledge, instead of information, and
allowed to link employment with STI policies (TARKIAINEN, 2009, p. 92-3).
Assim Tarkiainen (2009) divide o s.n.i. finlandês em cinco ciclos:
i. introdução do conceito de s.n.i. na década de 1990, como a principal estratégia
econômica da nação e ponto de partida para a introdução da política industrial;
ii. a partir de 1993 as políticas estruturais, conhecimento e know-how como pedras angulares
do sucesso internacional, e a adesão à União Europeia em 1995 que fez se instalar um
novo clima de incentivo em P&D;
iii. a partir de 1996, o país colocou foco na interação entre os diferentes atores no contexto
da inovação, na perspectiva usuário-produtor;
87
iv. a partir de 2000, houve fortalecimento nos modos e modelos de interação entre agentes,
C,T&I como estratégias de longo prazo, ressaltou-se o desenvolvimento regional, parques
científicos e centros de expertise regional como elementos centrais;
v. a partir de 2003 focou-se os aspectos sociais das políticas de C&T, e a ideia de que o
termo ―sistemas de inovação‖ deveria ser aos poucos substituído pelo termo ―ambientes
inovadores‖. A ciência e tecnologia mais perto das políticas públicas do que das políticas
específicas, e muito mais perto de rotinas, hábitos e instituições.
Segundo Tarkiainen (2009), a Finlândia é o país que tem conseguido seguir as
orientações da OCDE em inovação, ciência e tecnologia, e mais que isso, tem acompanhado
praticamente ao mesmo ritmo as mudanças de pensamento e orientações políticas dessa
organização. Por isso, pode ser considerado como o caso prático da teoria de s.n.i. do âmbito
da OCDE, sendo sua política baseada em: clusters, com destaque para o do bem-estar, que
trouxe as oportunidades no setor de saúde, além do cluster das TICs.
Villaschi (2002) analisa o s.n.i. finlandês conforme os domínios da inovação (DOSI,
1984), cuja ênfase das políticas são:
domínio econômico: cooperação entre empresas e diferentes domínios, ênfase em clusters
(bem-estar e TIC), em pequenas e médias empresas e em programas de incubação,
características regionais, financiamento da inovação e desenvolvimento tecnológico;
domínio tecnológico: ênfase das políticas sobre universidade e centros politécnicos
(ensino, pesquisa básica e P&D), centros de excelência (inovação regional e capacidades
tecnológicas), institutos setoriais de pesquisa, acordos de cooperação com o exterior,
mudanças estruturais históricas e atuais, importantes centros privados (laboratórios da
Nokia e plataforma HP), programas em sociedade da informação, financiamento da
inovação tanto público como privado e externa;
domínio institucional: foco na construção de uma institucionalidade para o fortalecimento
de capacidades sociais e da competitividade econômica com ênfase em: características
históricas e organizacionais das políticas de P&D, pessoas em movimento (universidades,
governo e indústria), confiança e igualdade, perspectivas de trabalho, sociedade da
informação e economia do aprendizado, recomendações de políticas da OCDE e UE.
88
2.5.2 – O Sistema Nacional de Inovação da Coreia
A Coreia do Sul é um país de industrialização tardia, o processo de substituição de
importações e dinamizando exportação orientada para indústria leve inicia-se no começo da
década de 1960; o que aconteceu majoritariamente via importação de tecnologia, já que o país
tinha mão de obra barata e qualificada, mas não possuía poupança interna suficiente e nem
capacidade tecnológica (HONG, 2005).
Lee (2005, apud Salermo e Kubota 2008) destaca que o caso da Coreia é importante
de se analisar porque em aproximadamente 30 anos esse país passa de subdesenvolvido com
baixa renda para industrializado e de renda média. E o principal responsável por essa
mudança foi o forte compromisso governamental com políticas de P&D.
Mas para assimilar a tecnologia importada e produzi-la internamente era necessário
capacidade em P&D. Para construir essa estrutura foram estabelecidos o Ministério da
Ciência e Tecnologia (MOST) e o Instituto Coreano de Ciência e Tecnologia (KIST) (HONG,
2005).
Estabelecido em 1967, o MOST tinha caráter de uma agência de ciência e tecnologia e
a função de formular uma política básica e abrangente em tal tema. O MOST desempenhou
também função de coordenação até 1973, quando foi criado o Comitê de Revisão
Tecnológica. Mas este órgão começou a desempenhar suas funções apenas na década de 1990,
antes disso teve papel meramente burocrático, assim como alguns ministérios (Ibid.).
Na década de 1970, a estratégia industrial modificou-se para o desenvolvimento das
indústrias química e pesada, melhorando o processo de assimilação de novas tecnologias e o
fomento à pesquisa para atender às necessidades industriais. Essas indústrias eram incapazes
de desenvolver seu próprio P&D, e por isso a ação governamental era necessária. Foram
criados grupos de pesquisa e inovação: em desenvolvimento e disseminação de tecnologia
industrial para máquinas, eletrônicos, química, construção naval, entre outros (Ibid.).
Na década de 1980, iniciou-se o ajuste estrutural e o desenvolvimento da indústria
intensiva em tecnologia, houve rápido aumento nos salários reais e disputa no mercado de
trabalho, forçando as empresas a investir em inovação tecnológica. Houve abertura maior do
mercado e aumento de investimento via investimento externo direto (IED), que foi apoiado
pelo Programa Nacional de P&D iniciado em 1982. A política de ciência e tecnologia coreana
89
no período enfatizou tecnologias estratégicas, desenvolvimento de recursos tecnológicos
altamente qualificados e promoção das capacidades de P&D do setor privado (HONG, 2005).
No final da década de 1990 promulgou-se a Lei Especial para Ciência, Tecnologia e
Inovação, em 1999, que criou o Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia (NSTC), em
substituição ao Conselho de Ciência e Tecnologia. Mas havia ainda uma grande dificuldade
de coordenação, existiam muitos órgãos públicos envolvidos, além do NSTC havia também o
Comitê de Aconselhamento Presidencial para Ciência Tecnologia (PACST), criado em 1991,
além do Ministério do Planejamento e Orçamento. ―Vê-se, portanto, que as instituições eram
criadas e extintas conforme colaboravam ou não para o atendimento de objetivos nacionais.‖
(SALERMO e KUBOTA, 2008, p. 50).
Mas essa confusão organizacional foi solucionada com uma profunda reestruturação e
reforma do s.n.i. coreano em 2004.
Em 2004, o Sistema Nacional de Inovação Sul-Coreano passou por mudanças
profundas, com o intuito de assegurar a transição para uma economia baseada
em inovação. O presidente estabeleceu duas diretrizes. A primeira era o
estabelecimento, por parte do Ministério da Ciência e Tecnologia (Most), de
um plano para reorganizar o SNI, bem como o próprio ministério e suas
funções. A segunda era a promoção do ministro da Ciência e Tecnologia a
vice-primeiro ministro, com a responsabilidade não só de planejar, de
supervisionar e de coordenar as políticas de C&T, mas também de coordenar
e de alocar o orçamento governamental de P&D. Nesse mesmo ano, o
governo revisou importantes leis e regulamentos, e criou o Escritório de Ciência, Tecnologia e Inovação (Osti) sob o Most. Esse escritório contava o
trabalho de funcionários graduados dos ministérios, assim como com o de
especialistas do setor privado. O papel do NSTC foi fortalecido, e o Most
ganhou o poder de coordenar outros ministérios. Os principais mecanismos
de coordenação foram o Plano de Enquadramento da Ciência e Tecnologia
(STFP), o Programa de Estabelecimento de Metas do SNI, e o Relatório de
Grandes Negócios do Most (SALERMO e KUBOTA, 2008, p. 50).
Dessa forma, o ano de 2004 é citado normalmente como o ano da transição do s.n.i. da
Coreia do Sul, que já vinha se destacando em investimentos em P&D e guiando sua economia
para a inovação, mas ainda tinha uma dificuldade de coordenação de ações governamentais.
Porém, nem todos os problemas foram solucionados, em primeiro lugar porque essa
reforma foi governamental, e ainda falta normatizar e reformar o investimento privado. E
segundo porque há gargalos para pequenas e médias empresas e universidades que ainda não
conseguem contribuir efetivamente para esse sistema nacional de inovação. E em terceiro
porque, sendo tal reforma recente, ainda não há uma efetiva integração entre políticas de
inovação e outras políticas governamentais (SALERMO e KUBOTA, 2008).
90
Como complementação das afirmativas dessa subseção observa-se a figura 11, na qual
Hong (2005) distingue o s.n.i. coreano em três estágios.
Figura 11 História dos Programas de P&D governamentais.
In: Hong (2005, p. 69).
Percebe-se como a ciência e a tecnologia incorporaram-se entre as principais políticas
do governo sul-coreano, em 1960 o percentual de investimento público em P&D em relação
ao PIB era de 0,3%, e em 2000 passa a 3%. Como já se tinha observado, entre os países da
OCDE a Coreia é dos que mais tem aumentado esse tipo de investimento nos últimos anos.
A Coreia passa de economia em início de industrialização na década de 1960 para um
dos mais importantes centros inovadores, investindo em alta tecnologia e nas TICs. A base foi
uma política de imitação e de engenharia reversa, inicialmente centrada no exemplo japonês,
mas que atualmente já consegue ultrapassá-lo em termos de agregação de tecnologia.
Enfim, Finlândia e Coreia do Sul são importantes exemplos de nações que se
transformaram, cada uma a sua maneira, em economias cujas políticas governamentais têm a
inovação no centro das atenções. E isso com base em recomendações e aparato institucional
da OCDE, e sua base teórica de s.n.i., em uma abordagem de inovação centralizada em seu
aspecto sistêmico, interativo e de aprendizagem.
Entre as principais contribuições deste capítulo estão as indicações de políticas e
aplicabilidade da abordagem de sistemas nacionais de inovação. Principalmente com o projeto
MONIT se trás importantes elementos que engajam a pesquisa da OCDE em uma orientação
mais próxima do que a escola de Aalborg vêm estudando desde a década de 1980. É,
sobretudo, com a indicação de políticas transversais e mais abrangentes, e a proposição de
91
ações que podem levar à aprendizagem institucional, evidenciada no capítulo 1, que se
influencia em um olhar mais crítico sobre o caso brasileiro. Além disso, ressalta-se a
importância do Manual Oslo, e seu precursor Frascati, para a produção da Pintec. E a maneira
como os países, principalmente Finlândia e Coreia, conduziram suas economias à uma maior
orientação para o conhecimento, aprendizagem e inovação, devem incitar análise similar no
caso brasileiro.
92
3 HISTÓRICO DO SISTEMA NACIONAL DE INOVAÇÃO BRASILEIRO
Através dos capítulos anteriores se percebe que a abordagem de sistemas nacionais de
inovação tem sua maior dificuldade de aplicabilidade nos países em desenvolvimento, mas as
complementaridades teóricas realizadas no primeiro capítulo permitem que se explore o
histórico das políticas de ciência e tecnologia brasileira nesta perspectiva; assim como o
confronto com as ações desenvolvidas no Brasil em relação ao que estava sendo orientado e
realizado na OCDE.
Então este capítulo trata da trajetória histórico-econômica do sistema nacional de
inovação brasileiro25
, no período compreendido entre as décadas de 1930 e 2000, época em
que se formaram as bases institucionais para as políticas atuais.
3.1 – A Política Científica e Tecnológica de 1930 a 1964
Verifica-se nesta subseção fatos políticos e econômicos, bem como planos de governo,
que beneficiaram ou inibiram o desenvolvimento científico e tecnológico brasileiro pautado
em capacidades internas e processos de aprendizagem por interação. É explorado o período
desde a década de 1930, porque este é o ano que inaugura uma ―nova era‖ no Brasil com o
fim da República Velha, até 1964, porque este é o ano em que há uma mudança importante na
conduta política brasileira com o início do governo militar.
Não se explora profundamente nem fatos políticos nem econômicos. Apenas se
fornece uma breve análise dos principais acontecimentos relacionados com a condução da
ciência e da tecnologia no país na época. Isso se faz necessário porque é nessa época que
esforços políticos e econômicos se deslocam parcialmente de uma economia agroexportadora
para a industrialização que trouxe consigo a necessidade do progresso técnico.
25 As políticas adotadas neste período não estiveram em consonância com a abordagem teórica explorada no
primeiro capítulo desta dissertação, mas ainda assim adota-se tal nomenclatura por entender-se que se trata de
um processo contínuo.
93
Apesar de algumas tentativas anteriores, é somente a partir da década de 1930 que se
constitui no Brasil um processo de industrialização. É nesse período que se estabelece uma
conjunção de forças internas para substituir a base da economia brasileira de exportação de
produtos agrícolas para a industrialização voltada para o mercado interno (VILLASCHI,
1996).
Como ressaltam os autores acima explorados, 1930 é um ―ano- chave‖ a partir do qual
a política econômica brasileira volta seus esforços à tentativa de industrialização.
Tal mudança de postura política decorre principalmente da crise no mercado cafeeiro,
1920/30. Houve a percepção de que a economia nacional era excessivamente dependente de
produtos importados, o que comprometia o abastecimento interno em períodos de guerra, de
crise em outros países, e de oscilações cambiais (LIMA, 1976; VILLASCHI, 1996;
SCHWARTZMAN, 1996).
É devido ao descompasso entre oferta e demanda no mercado do café, políticas
econômicas equivocadas – que tinha em sua base a defesa da produção cafeeira – e a crise de
1929, que fazem do final da década de 1920 e início dos anos 1930 um período marcado por
uma profunda crise econômica no Brasil. Tanto pelas condições econômicas internas quanto
mundiais, observa-se uma redução expressiva nas importações e no investimento estrangeiro
no país26
, o que praticamente obrigou o governo brasileiro a tomar uma atitude de incentivo
de produção interna de bens antes importados (LIMA, 1976).
Nessa conjuntura percebiam-se equívocos estruturais na organização econômica do
país que precisavam ser modificados. Para tanto, inicia-se o processo de substituições de
importações no Brasil.
Conforme Souza (2008) é em 1937 que o então presidente Getúlio Vargas anuncia o
comprometimento da nação na instalação das indústrias de base. Já em meados de 1939 foi
lançado o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, cujo
destaque era para a siderurgia. E em 1942 foi iniciada a construção da primeira usina da
Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), também foi criada a Companhia Vale do Rio Doce
(CVRD).
26 Entre 1912 e 1929 haviam se instalado no Brasil algumas empresas, sobretudo estadunidenses, nos
setores de montagem de veículos, cinematografia, perfumaria e farmacêutica (LIMA, 1976).
94
[...] mas é só nos anos cinquenta que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), a Petrobrás, as companhias hidrelétricas (que depois se
subordinam ou transformam-se em Eletrobrás e Companhia Energética do
Estado de São Paulo (CESP)), e as demais siderúrgicas começam a ser
instaladas. Através de grandes investimentos nas áreas da siderurgia e de
outras matérias-primas básicas, do petróleo e da energia elétrica, e do
desenvolvimento de um sistema bancário, estatal, o Estado Brasileiro, ainda
na última fase do período populista (anos cinquenta), estabelece bases mais
sólidas para a acumulação privada de capital e, portanto, para a
industrialização brasileira (PEREIRA, 1994, p. 54-55).
Neste caso, há de se destacar que foi um fator externo, a Segunda Guerra Mundial, que
contribui de forma decisiva para o desenvolvimento industrial interno.
Durante a Segunda Guerra Mundial se adotaram algumas medidas a fim de fomentar
internamente a produção de alguns produtos os quais se tinha dificuldade de conseguir no
mercado internacional, só que tais políticas se enraizaram e geraram resultados positivos. E
por isso mesmo depois de acabados os conflitos o governo brasileiro continuou a investir e a
proteger a indústria local (PEREIRA, 1994).
Para este estímulo à produção interna se usou majoritariamente de taxas múltiplas de
câmbio, tanto em exportações quanto em importações. De modo a valorizar o câmbio para
exportadores de café, torna-o menos atrativo. Desvalorizando-o para importação de bens de
consumo, ou bens que a indústria já produzisse localmente, de modo a tornar sua aquisição
mais cara, incentivando o consumo do substituto nacional (Ibid.).
Havia um conjunto de políticas essencialmente nacionalistas, modelo de substituição
de importações, que nas primeiras fases priorizou bens de consumo mais simples e aos poucos
se ampliou para bens de consumo duráveis e bens de capital.
Conforme Souza (2008), em 1947, no governo de Eurico de Gaspar Dutra, se
intensificou tais políticas industrializantes, a partir da introdução de controles seletivos de
importações, a fim de contê-las, e corrigir o desequilíbrio externo que se agravava.
Reduziram-se importações de bens de consumo e incrementou-se a importação de bens de
capital e de matérias-primas, incentivando a industrialização nacional.
A busca pela industrialização nesse caso não foi uma política isolada do Estado,
tratou-se de novos grupos internos que pressupunham que o desenvolvimento industrial
brasileiro era condição básica para o fortalecimento e a independência econômica. Esse grupo
era constituído por uma burguesia industrial recém-instalada, mas que não teve a capacidade
95
de assumir o aparelho do Estado politicamente, caracterizando um processo de
industrialização que não foi completo27
(VILLASCHI, 1996).
Esse processo de industrialização que priorizou o investimento e a proteção às firmas
nacionais de menor porte para produção de bens mais simples via a associação entre o
empresariado nacional nascente e o Estado modificou-se em meados da década de 1950, a
partir do Plano de Metas quando passou-se a incentivar a entrada de grandes empresas
multinacionais para a produção de bens mais ―elaborados‖. Foi nessa época que se instalaram
indústrias: automobilística, naval, de máquinas e equipamentos elétricos, bens de capital; e
expandiu-se a produção de aço, químicos, petróleo, papel e celulose (Ibid.; SOUZA, 2008).
A partir de meados da década de 1950 o perfil da indústria brasileira, ainda em fase
nascente, modificou o foco de produção de bens de consumo básicos para bens duráveis
produzidos por empresas multinacionais, exceção à indústria de base, que não interessava ao
capital estrangeiro, e por isso foi realizado por estatais: siderurgia (CSN), minérios (CVRD),
petróleo (PETROBRÁS), entre outras (SOUZA, 2008).
Para Villaschi (1996), nessa época formou-se uma tríplice aliança entre o Estado, o
capital nacional e o estrangeiro, que deu forças para a promoção da diversidade industrial
brasileira. Estabeleceu-se diálogo entre: oligarquias rurais, exportadores agrícolas, burguesia
industrial nascente, representantes da sociedade civil, militar e dos trabalhadores urbanos.
Mas: ―Apesar da importância da inovação nessas indústrias, a preocupação principal nessa
fase de implantação residia em suas capacidades de produção. Essa falta de preocupação com
a capacitação tecnológica produziu efeitos negativos no SNIB [...]‖ (Ibid. p. 53).
A abertura à entrada do capital estrangeiro parece ter sido importante para
dinamização ao mercado interno e também porque trouxe novas técnicas. Mas há de se
destacar que os esforços se concentravam na instalação de capacidade produtiva, mão de obra,
bens de capital, recursos financeiros, construção das plantas. E deixava-se de lado a questão
mais importante para a efetivação de um sistema nacional de inovação, o enraizamento das
capacidades tecnológicas e de aprendizagem, ou tentativa de engenharia reversa como a
Coreia do Sul realizou com sucesso, anos mais tarde.
27
Conforme Villaschi (1996), para que tal processo de industrialização fosse completo ou que fizesse o Brasil
tornar-se uma nação industrialmente forte perante os demais países, era necessário que se tivesse rompido com a
visão oligárquica agroexportadora. A burguesia industrial não conseguiu que seus interesses se sobressaíssem
aos dos agroexportadores, fazendo com que até os dias atuais coexistem e disputem poder político e econômico.
96
Também há de se destacar que existiam alguns problemas nesta política, como o fato
de o incentivo às indústrias estrangeiras não ter ocorrido de modo complementar ao incentivo
à indústria local, mas sim de modo alternativo, comprometendo relações de aprendizagem. E
também pela industrialização ser realizada por meio de máquinas e equipamentos obsoletos,
restringindo o acesso a inovações em nível mundial, deixando a indústria local sempre atrás
do que era realizado nos países desenvolvidos.
Dadas contradições do modelo, e relativa concentração, surgiram discussões sobre as
reformas de base, reivindicadas por movimentos sociais e que defendiam o retorno do Estado
nacional-desenvolvimentista de Getúlio Vargas (SOUZA, 2008).
O fruto dessa conjuntura foi o Plano Trienal, que continha uma série de medidas de
curto prazo que implicavam na contenção do investimento público e do salário real. ―O plano
desagradou a todos os lados: aos setores conservadores e favoráveis ao capital estrangeiro,
porque prometia as Reformas de Base; e aos setores nacionalistas, porque implicava no
agravamento em curto prazo das condições de vida da população.‖ (Ibid., p. 53), o que fez
com que o programa não se concretizasse. E em meio a turbulências políticas e econômicas
houve o golpe militar.
3.2 – A Política Científica e Tecnológica do Regime Militar
Com o advento do regime militar expectativas de participação popular e especialmente
das universidades no processo de geração de ciência e tecnologia se dissiparam e a estrutura
econômica e social se modifica consideravelmente.
O golpe de 1964 e os eventos que se lhe seguiram, particularmente até a
anistia, introduziram um novo complicador no processo: uma radicalização que separou setores da comunidade acadêmica, largamente marginalizada
pelo ―sistema‖, dos agentes do processo econômico. Com isso, a separação
entre o saber e o fazer aprofundou-se. Houve, entretanto, algumas exceções,
em que uma convergência dos interesses aproximou militares, empresários e
pesquisadores/professores universitários, como foi o caso da indústria da
informática (KRIEGER e GALEMBECK, 1996, p. 4).
Somente da década de 1970, especialmente no governo Geisel, que os investimentos
governamentais na pesquisa em ciência e tecnologia ganharam espaço, sobretudo para a então
criada política de informática, na pesquisa nuclear, e outros projetos de grande porte,
principalmente militares (SCHWARTZMAN, 1996).
Nesse contexto, Jaguaribe (1987) destaca que foi somente com o Plano Estratégico de
Desenvolvimento (PED), 1968/70, que se instituiu um planejamento com estratégia específica
97
para o desenvolvimento da ciência e tecnologia nacional. Este foi um programa de
capacitação científica e tecnológica, associado a uma estratégia industrial e institucional que
ressaltava que o processo de substituição de importações de produtos industriais não era
suficiente para assegurar o desenvolvimento. Era necessário também promover um programa
de substituição de tecnologia, de modo a adaptar a tecnologia importada e gradualmente
desenvolver a capacidade tecnológica interna (JAGUARIBE, 1987).
Para Villaschi (1996), o PED foi o primeiro ciclo de confronto entre o planejamento
industrial, econômico e tecnológico. Mas ainda o desenvolvimento tecnológico era colocado
como uma área de planejamento como outra qualquer, o PED não considerava o planejamento
tecnológico como a base sobre a qual as demais áreas deveriam se desenvolver.
As recomendações da OCDE enfatizam que as políticas de ciência e tecnologia devem
congregar diferentes esferas de governos, que sejam horizontais. Mas o que se percebe na
análise do PED é que apesar deste ter uma concepção ampla, reduz sua aplicação, pois não
coloca a substituição de tecnologias como a área central do planejamento.
Já o segundo ciclo desse confronto iniciou-se com o primeiro Plano Nacional de
Desenvolvimento (I PND), que vigorou entre 1968 e 1973. Em que: ―A intensificação das
importações de tecnologia, sua adaptação às necessidades internas e o investimento em
capacitação tecnológica foram entendidos mais uma vez como passíveis de resultar em
inovação.‖ (VILLASCHI, 1996, p. 71-2).
Ou seja, com o I PND houve novos elementos de continuidade à PED, em matéria de
geração, capacitação e adaptação de tecnologia. Para tanto, elegeu-se áreas prioritárias:
energia nuclear, pesquisa espacial, oceanografia, indústrias intensivas em tecnologia,
tecnologia de infraestrutura e pesquisa agrícola, nas quais empresas, tanto públicas quanto
privadas, que eram as agentes centrais do plano incorporavam inovações através da
transferência de tecnologia estrangeira para adaptação nacional (JAGUARIBE, 1987).
Havia no I PND uma ênfase na importação de tecnologia para adaptação local e a
principal fonte de recursos para isso eram as linhas de crédito oferecidas pelo BNDE,
benefício que se estendia igualmente às empresas nacionais e estrangeiras. Além disso, as
inovações normalmente eram trazidas pelas grandes empresas multinacionais, que
dominavam setores mais dinâmicos. As inovações eram trazidas por tais empresas que já as
98
utilizavam no mercado internacional, não havia geração interna de tecnologias, o que
dificultava o enraizamento de tal cultura nos agentes (Ibid.).
Dessa forma, as empresas multinacionais eram incentivadas pelo poder público e
passaram a dominar os setores mais dinâmicos. Até porque tinham acesso facilitado às
tecnologias vigentes no mercado internacional, já adotada na matriz da empresa por exemplo.
Assim incorporavam inovações ao mercado brasileiro, mas estas não eram geradas
internamente e não contribuíam para que tal cultura se enraizasse no empresariado local.
Em relação à estrutura organizacional da ciência e da tecnologia houve uma
modificação importante no início da década de 1970, com a criação de esferas específicas
para o seu desenvolvimento, com o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico (FNDCT), o qual teve a partir de 1971 a FINEP como gestora. E em 1972, pelo
decreto nº 70.553, foi criado o Sistema Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico (SNDCT), subordinado à SEPLAN (Secretaria de Planejamento), e coordenado a
partir de 1975 pelo CNPq, do qual participavam além do FNDCT a CAPES e a Secretaria de
Tecnologia Industrial (STI) do Ministério da Indústria e Comércio (MIC). Tinha como
principais agentes correlacionados: o Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI-STI),
que era responsável pela análise, aprovação e legalização de patentes e importação de
tecnologias; o BNDES; o Instituto de Pesos e Medidas (INPM-STI) (COSTA, 1994).
Havia dois agrupamentos hierárquicos no SNDCT: i) concentrado em torno do
FNDCT, núcleo do sistema, com funções financeiras (FINEP/FNDCT), de coordenação e de
programação (CNPq), e representação de interesses (CCT); ii) a estrutura governamental, os
diferentes ministérios. ―A autonomia relativa desse outro agrupamento depende naturalmente
das fontes de recursos que virá a controlar, do grau e tipo de atividades que se propõe e da
relação entre estas atividades e o mercado de tecnologia.‖ (JAGUARIBE, 1987, p. 50)28
É interessante observar que durante o início da década de 1970 quando o Brasil
tentava formar um sistema para alavancar o avanço tecnológico, na Finlândia, por exemplo, já
eram desenvolvidas políticas do tipo desde a década de 1950 em programas que focavam o
28 É interessante observar que durante o início da década de 1970 quando o Brasil tentava formar um sistema
para alavancar o avanço tecnológico, na Finlândia, por exemplo, já eram desenvolvidas políticas do tipo desde a
década de 1950 em programas que focavam o estímulo à interação entre os agentes, conforme visto no capítulo
anterior. Políticas tais que o Brasil estava longe de efetivar, fatos históricos que colocam atualmente estas duas
nações em panoramas tão diferenciados.
99
estímulo à interação entre os agentes. Políticas tais que o Brasil estava longe de efetivar, fatos
históricos que colocam atualmente estas duas nações em panoramas tão diferenciados.
Ainda se destaca que a inter-relação entre os dois agrupamentos hierárquicos acontecia
somente pelo fluxo de financiamento e da elaboração de planos por parte do CNPq. Mas
efetivamente nem CNPq nem a FINEP tinham controle específico sobre a aplicação dos
recursos em ciência e tecnologia, o que era incumbência das esferas específicas, ministérios,
não sendo controladas pelo SNDCT (JAGUARIBE, 1987).
Ou seja, a forma de interação que havia no Sistema Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico acontecia majoritariamente a partir do fluxo financeiro. Mas a
aplicação desses recursos não era controlada pelo sistema, era realizada pelas secretarias
vinculadas aos ministérios, não existia vínculo direto entre elas e o núcleo do SNDCT. Parece
que a figura atribuída a este agrupamento hierárquico era meramente política, pois seus planos
eram vistos como indicações, não havia compromisso ou controle que fossem cumpridos.
Uma questão que parece permear a institucionalidade brasileira, pela presença de uma
idiossincrasia burocrática e política sobre a falta de efetividade das políticas; já que os fluxos
financeiros nem sempre correspondiam às elaborações de políticas.
Essa falta de preocupação com a avaliação de resultados também se apresenta como
contrária ao indicado pela OCDE, que através do projeto MONIT, (OECD, 2005b)
demonstra-se que melhores níveis de aprendizagem política podem ser alcançados através de,
entre outros mecanismos, avaliação de políticas. E estas não somente no final da execução dos
planos, mas em seu decorrer, promovido em uma estrutura governamental transversal, que
integrem diferentes ministérios e esferas de governança.
Apesar disso, para Guimarães (1995) a política científica e tecnológica brasileira entre
1968 e 1979 foi marcada por uma continuidade, algo não possível de ser verificado na fase
seguinte (1979-1989), quando houve uma redução significativa dos recursos governamentais
destinados a atividades de ciência e tecnologia.
Já para Jaguaribe (1987), este período foi marcado não somente por uma contradição
da política econômica com a política tecnológica e industrial, mas sim da própria política
econômica. Havia concentração de renda, baixa absorção da mão de obra industrial e
incentivo público tanto para empresas nacionais como para multinacionais, a burocracia
100
aumentava no nível do governo federal que ao mesmo tempo criava agências estatais. Não
existia diálogo entre tais esferas de governo, e muito menos entre governo e sociedade.
Nesse ponto da história da ciência e da tecnologia no Brasil houve avanços em relação
às etapas anteriores, pois se cria a estrutura hierárquica com um fundo com dotação própria de
recursos financeiros, além de uma reaproximação com a pesquisa acadêmica em alguns
setores. Mas essa estrutura era vinculada à secretaria de planejamento, e por isso era encarada
como uma área de planejamento como outra qualquer.
Já o terceiro confronto entre a política industrial, tecnológica e econômica aconteceu
no II PND, (1975-79), no qual a adoção de políticas industriais e tecnológicas era considerada
fundamental para a competitividade da economia brasileira e para a construção de uma
moderna sociedade industrial. Em sua execução destacam-se mecanismos de reserva de
mercado, fortalecimento da capacidade de P&D em telecomunicações, apoio institucional e
financeiro para atividades de P&D, criação de laboratórios de pesquisa em empresas e de
institutos de P&D e fomento da pesquisa nas universidades (VILLASCHI, 1996).
No II PND ampliaram-se esforços em ciência e tecnologia, mas de forma muito
concentrada, sobretudo em áreas estratégicas, destacando os setores de informática e de
telecomunicações.
A política de informática que vigorou do início da década de 1970 até início dos anos
1990 foi pautada na reserva de mercado e na intensa participação governamental. Havia
incentivo à criação e desenvolvimento de empresas nacionais no setor, até medidas
organizacionais e políticas que garantiam e controlavam o acesso das empresas nacionais à
tecnologia estrangeira, e motivando-as a desenvolver capacidades internas, além da
intensificação da cooperação entre empresas, universidades e centros de pesquisa, a fim de
romper com a dependência à tecnologia estrangeira (VILLASCHI, 1996).
Tal política atingiu relativo sucesso e diminuiu o hiato tecnológico, na comparação da
década de 1980 com outros países de industrialização tardia. Mas com o passar do tempo se
percebeu que as maiores empresas nacionais do setor eram muito pequenas em relação às
multinacionais, e que não se conseguiria desenvolver economia de escala e de escopo
necessárias para alcançar o desenvolvimento e relevância mundial. Apesar de internamente a
política de informática ter sido relevante para desenvolver a capacidade tecnológica frente ao
paradigma técnico-econômico das TICs, expandido novas tecnologias, e fortalecido interações
101
entre usuários e produtores, não conseguiu se manter, nem se sobressair de forma efetiva em
nível mundial (Ibid.).
O problema, conforme Guimarães (1995), é que os esforços da política de informática
se concentraram em universidades e institutos públicos de pesquisa. Houve o fortalecimento e
ampliação de cursos de pós-graduação e investimento em pesquisa em nível acadêmico, mas
faltou a interação com a esfera produtiva. Por isso, o objetivo que era diminuir a dependência
à tecnologia externa não gerou resultados compatíveis com as expectativas formadas.
Ou seja, essa falta de sintonia e interação entre a esfera produtiva e acadêmica gerava
dificuldades na transferência dos avanços tecnológicos alcançados pela pesquisa para as
firmas. E apesar dos avanços serem significativos internamente, não conseguiram fazer frente
aos grandes grupos que vinham se formando internacionalmente. A constatação desta
dificuldade corrobora as abordagens de autores como Viotti (2002) e Arocena e Sutz (2004)
utilizados no primeiro capítulo, que afirmam que o foco das políticas e estudos em economia
da inovação para países em desenvolvimento deve recair sobre processos de aprendizagem e
sobre a transferência de tecnologia.
Já a política relacionada às telecomunicações, que data de 1962 quando foi criado o
Ministério das Telecomunicações (Minicom), também passou a ser priorizada em 1974 na
forma de três objetivos básicos do II PND para o setor, sendo eles: i) acelerar a expansão de
uma infraestrutura que fosse confiável, eficiente e abrangente; ii) incentivar a produção
nacional de equipamentos de telecomunicações; e iii) prover, a partir da ação governamental,
um centro de P&D para o setor, de modo a reduzir a dependência à tecnologia estrangeira
(VILLASCHI, 1996; SZAPIRO, 1999).
O governo adotou duas estratégias para fortalecer a produção local. Em primeiro lugar assumiu o ônus dos investimentos de alto risco em P&D e na
formação de recursos humanos. Em segundo lugar, promoveu a capacitação
industrial local dando preferência à aquisição de produtos das empresas
brasileiras. Como resultado dessas estratégias que se complementam uma às
outras, na metade dos anos 80 o setor apresentava configuração
completamente diferente daquela do final dos anos 60 e início da década de
70. A estrutura de mercado alterou-se, favorecendo uma maior produção
local, uma menor concentração e o aumento da autonomia tecnológica
(VILLASCHI, 1996, p. 205).
Para Szapiro (1999) o processo de consolidação do Sistema Nacional de
Telecomunicações (SNT), iniciado em 1962, deu um importante passo em 1972 com a criação
das Telecomunicações Brasileiras S.A. (Telebrás). Esta empresa de capital misto controlada
102
pelo Minicom tinha a função de planejar, coordenar e expandir o SNT, e que a partir de 1974
passou a ser a concessionária geral para a exploração de serviços em telecomunicações no
território nacional, tornando o Estado responsável pela exploração monopolista no setor.
A partir da expansão do SNT e da Telebrás passou-se a sentir com maior intensidade a
dependência tecnológica do setor, uma vez que a grande maioria dos equipamentos tinha
tecnologia importada por subsidiárias de multinacionais e havia carência na qualificação dos
recursos humanos na área. A partir disso começam a se esboçar projetos de P&D no setor das
telecomunicações, especialmente parcerias com universidades (SZAPIRO, 1999).
Para tanto, em 1976 foi criado o CPqD (Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da
Telebrás), um laboratório de P&D voltado para a capacitação de recursos humanos e
desenvolvimento de tecnologias específicas para a produção de equipamentos.
Adicionalmente também foi criada uma central de comutação digital (CPA-T), fabricação
local de centrais analógicas (CPA-E) com aquisição de direitos e patentes das multinacionais,
detentoras da tecnologia, e ênfase na constituição de empresas privadas nacionais (Ibid.).
[...] a opção pelo desenvolvimento da tecnologia da CPA implicava na
necessidade de altos gastos de P&D, já que se tratava de uma tecnologia de
ponta, e era a Telebrás o órgão responsável pelos investimentos. Ao mesmo
tempo, esta tecnologia estava ainda em fase de desenvolvimento pelas
grandes multinacionais e o objetivo do governo era de aproveitar a ―janela de
oportunidade‖ aberta pela introdução da microeletrônica no setor das telecomunicações.
A introdução das CPAs no SNT provocaria uma profunda transformação na
configuração do setor das telecomunicações e, consequentemente, na
indústria de equipamentos (SZAPIRO, 1999, p. 49).
Entre as décadas de 1970 e 80 foram desenvolvidos vários programas de
desenvolvimento tecnológico, tanto no âmbito do CPqD e das universidades projetos muitas
vezes encomendados por empresas particulares, outros projetos em parcerias entre alguns
destes três tipos de atores. E fruto de tais pesquisas, se originaram produtos inovadores e
adaptados às necessidades específicas brasileiras, como clima e condições de tráfego
telefônico nas regiões a custos mais reduzidos. Entre os segmentos das telecomunicações que
tiveram resultados significativos destaca-se: rádio e multiplexadores digitais, comutação de
pacotes de dados e telex, estações terrestres de baixo custo para comunicação por satélite,
centrais Trópico, a fibra óptica e o telefone público a cartão indutivo (Ibid.).
Dentro dessa perspectiva de sucesso setorial, mas com caráter também regionalizado,
das telecomunicações brasileiras Scatolin et. al. (1998) avalia o caso da Siemens no Paraná.
Esta empresa de telecomunicações se instalou neste estado do sul em 1973 e atingiu
103
importantes investimentos, inclusive em outras regiões brasileiras, especialmente durante o II
PND, e durante a política das telecomunicações e a política de informática. Mas,
especificamente em Curitiba os resultados em termos de capacitação tecnológicas ampliaram-
se na década de 1990 quando a empresa passou a se concentrar em atividades de treinamento
e de desenvolvimento em telecomunicações. Os autores ressaltam:
A subsidiária paranaense tornou-se centro de competência (CC) mundial em
diversas áreas: (i) CC para o desenvolvimento de sistemas de supervisão e
controle de redes de assinantes (TMN) (junho de 1994);(ii) CC para o
treinamento em centrais de comutação digital (EWSD) e em equipamentos de
transmissão radiodigital (RADI) (fevereiro de 1995); (iii) CC para o
desenvolvimento de pequenas centrais telefônicas operadas através de teclas
(KS/PBX) (agosto de 1996); (iv) CC para o desenvolvimento, produção e
vendas de telefones analógicos (outubro de 1996); (v) CC para o
desenvolvimento de documentos de shelters (outubro de 1996); (vi) CC para o desenvolvimento de placas de circuito de uma linha de assinantes de uma
central telefônica pública (SLMA), com. chipset da fábrica ADM13 (janeiro
de 1997); (vii) CC para desenvolvimento de software customizados para uma
região (Application Software Programme) (abril de 1997); (viii) CC para o
desenvolvimento de sistemas multiplex não sincronizados (PDH) (junho de
1997); (ix) CC para elaboração de documentos e manuais para shelters (junho
de 1998). Em julho de 1998, Curitiba tornou-se sede do mais novo centro
mundial de competência da Siemens. (SCATOLIN, et. al. 1998, pag. 20-21)
Dessa forma, pode-se afirmar que a política de incentivo à ciência e tecnologia no
Brasil passa por diferentes fases, ocupando em alguns momentos papel central e outros sendo
marginalizada e esquecida pelo poder público. Mas o que se percebe é que mesmo quando
houve incentivo, esse aconteceu de forma muito segmentada, e direcionada, sobretudo para a
universidade, sem a preocupação da interação com outros agentes.
Jaguaribe (1987) aponta que o planejamento brasileiro, especialmente no que tange às
políticas científicas e tecnológicas, é puramente setorial. Ponto em desacordo com o que a
OCDE tem indicado sobre políticas transversais, principalmente em períodos de mudança de
paradigma técnico-econômico. As exceções são o I PND e o Plano Trienal, o qual nunca teve
suas diretrizes implementadas.
Mas mesmo tais planos sendo setoriais, isso não significa que eram específicos, ao
contrário o planejamento brasileiro caracterizou-se por elevada generalidade, pautado
normalmente em acordos e negociações com grupos de interesses e marcados por conflitos no
seu processo de implantação. Os melhores exemplos são: a política siderúrgica, do petróleo e
da energia elétrica, durante as décadas de 1930, 1940 e 1950; e repetindo-se com a política de
bens de capital do II PND nos anos 1970 (JAGUARIBE, 1987).
104
Costa (1994) afirma que um dos grandes problemas para o desenvolvimento da ciência
e tecnologia de forma efetiva no Brasil, principalmente na década de 1970, quando houve
maiores incentivos na área, é a sua dificuldade de integrar-se com a política industrial. Na
opinião do autor, política científica e tecnológica deveria estar integrada à política industrial a
fim de baratear a produção, melhorar a distribuição de renda, aumentar a competitividade
internacional e o crescimento econômico.
No Brasil não houve um agente catalisador da ciência e tecnologia que a fizesse
vigorar e se enraizar na cultura dos agentes. Na realidade, na década de 1970 houve incentivo
público à prática de P&D nas empresas, mas sem a exigência de contrapartidas, por exemplo,
em forma de novos produtos destinados ao mercado internacional. A exceção pode ser feita à
indústria militar que na época conseguiu se sobressair, mas que também não colocou o devido
retorno para a sociedade. Cita-se, como exemplo, os elevados valores investidos em pesquisa
nuclear e na usina de Angra dos Reis, mas que não teve o retorno que poderia para a
sociedade civil, como para usos em medicina, biotecnologia, entre outros (COSTA, 1994).
Mas, conforme Costa (1994), já no final da década de 1970/início da década de 1980
se observa uma redução drástica nos gastos do SNDCT, motivada especialmente pela
tentativa de equilíbrio orçamentário, o que acabou interrompendo muitas pesquisas e projetos
fazendo-se desperdiçar boa parte dos esforços do passado e possíveis resultados futuros.
Além disso, a crise que vinha se abatendo no Brasil atingiu mais diretamente
justamente setores que investiam em P&D: bens de capital seriados e sob encomenda,
petroquímica, empresas estatais e firmas de consultoria de projetos de engenharia. De modo a
colocar o Brasil alguns passos para trás, pois enquanto aqui se reduzia o pouquíssimo que se
fazia de P&D, outros países, especialmente asiáticos, as nações desenvolvidas e empresas
multinacionais aumentavam investimentos, já expressivos, em P&D (VILLASCHI, 1996).
Conforme Villaschi (1996) o ano de 1979 marca a última mudança de governo sob
regime militar, bem como a alteração na agenda e debates econômicos no país. A partir de
1979 o debate econômico deixou de se relacionar com a industrialização e passou a focar em
temas em torno do controle da inflação, dívida externa e crise fiscal do Estado.
No início da década de 1980 já havia indicativos da grave crise que se instalou no final
do período, época em que o Estado inicia seu enfrentamento em uma das mais graves crises
em suas contas públicas, fazendo com que gastos em C&T se reduzissem ao mínimo possível.
105
Apesar disso, algumas ações foram realizadas no incentivo à ciência e tecnologia na
década de 1980. Costa (1994) destaca o programa ―Ação Programada: Desenvolvimento
Industrial‖, um programa da SEPLAN/CNPq criado em 1982. Este programa tinha o objetivo
de integrar institutos de pesquisa, universidades e empresas para o desenvolvimento
tecnológico dos setores de: bens de capital, bens de consumo, metal-mecânico, químico-
petroquímico e farmacêutico, material de transporte, siderurgia e não ferrosos, produtos não-
metálicos em geral – especialmente papel e celulose, instrumentação, informática e
microeletrônica. Em 1984, o ―Ação Programada‖ teve mais uma fase que contemplou os
setores da comunicação, eletrônica e informática.
A concepção do programa ―Ação Programada‖ foi interessante e poderia contribuir
efetivamente para a construção de um sistema nacional de inovação brasileiro, caso tivesse
saído efetivamente do papel (COSTA, 1994).
Destaca-se que ―as ‗Ações Programadas‘ não representam, no entanto, um programa
de trabalho de órgãos ou ministérios específicos, mas situam-se a um nível mais vago como:
sugestões para ação. Tais sugestões, por sua vez, não são acompanhadas de orçamentos‖
(JAGURARIBE, 1987, p. 46).
A OCDE, (em OECD, 2005b), indica que para a efetivação de sistemas nacionais de
inovação é necessário o diálogo entre as diferentes esferas governamentais em planos de
governos preocupados com a avaliação de mecanismos ex ante, bem como avaliação durante
o processo de execução de ações. Mas, o planejamento dessa época era isolado nas esferas
específicas que não dialogavam, e não avaliam seus planos e ações, isso causava uma falta de
compromisso com as metas estabelecidas.
Então, afirma-se que: ―Os planos, como vimos, são mais normativos do que
operativos, suas estratégias funcionam mais como metas do que como desenho político [...]‖
(Ibid., 1987, p. 60), característica que provavelmente contribuiu para sua falta de
credibilidade, a qual se soma à falta de propostas para a redefinição da estrutura industrial e
dos modelos de transferência de tecnologia. E em desacordo com o que a OCDE tem
indicado.
Além disso, o incentivo público era custeado por empréstimos externos, endividando a
nação e contribuindo para a crise fiscal do Estado. Também, o incentivo que existiu se
concentrou em tecnologias da fronteira política (relacionados às áreas militares e de segurança
106
nacional), em detrimento à industrial, de modo a contribuir para a falta de legitimidade dos
planos perante a sociedade e dificultando seu enraizamento enquanto cultura (COSTA, 1994).
Conforme Villaschi (1996), outra questão problemática para o SNIB é o arcabouço
legal, já que durante o regime militar há restrita participação popular, deixando várias lacunas
na área, algo que teve de ser resolvido na década de 1980. Assim, enquanto os países da
OCDE se preocupavam com a institucionalidade de sistemas nacionais de inovação
contemporâneos do Paradigma técnico-econômico das TICs, no Brasil a preocupação ainda
era com as bases constitucionais para uma sociedade democrática. E na economia, deixava-se
de lado a preocupação com a competitividade empresarial, e centralizavam-se discussões no
combate à inflação.
É a partir do final da década de 1970 que a aliança entre a burguesia mercantil e
industrial com a estrutura burocrática pública e privada, civil e militar, e com as empresas
multinacionais entra em colapso. Essa união que em 1964 substituiu a aliança populista
substitutiva de importações, por um modelo de industrialização dependente do capital externo,
especialmente das multinacionais, entra em declínio a partir de final da década de 1970. Pois,
―[...] a sociedade, em face da crise econômica, começa a libertar-se da tutela
tecnoburocrático-militar. A própria grande burguesia, que fora a grande beneficiária dessa
tutela, começa a pô-la em questão, iniciando então o processo de abertura política [...]‖
(PEREIRA, 1994, p. 63).
Em meio a tal conjuntura houve a redemocratização brasileira, estabeleceu-se um novo
governo com muitos desafios tanto na área política e social como econômica.
3.3 – A Política Científica e Tecnológica da Nova República
Considera-se como ―Nova República‖ o período que se inicia com a redemocratização
e a instauração do primeiro governo eleito por eleições diretas, desde o golpe de 1964.
Perdura então de 1985 a 1989.
Para Castro (2005), o curto período da ―Nova República‖ foi extremamente instável
economicamente, pois guarda três planos mal sucedidos na tentativa de controle do processo
hiperinflacionário (Plano Cruzado em 1986, Plano Bresser em 1987, e Plano Verão em 1989),
mas também houve rápidos períodos de crescimento econômico. Mas a principal constante do
período foi a deterioração das contas públicas
107
Há de se ressaltar ainda a maneira conturbada como acontece esse processo de
redemocratização, que por si só tenderia a não ser fácil e acabou se agravando pela conjuntura
econômica e política.
Acontece que o primeiro presidente eleito, após o período da ditadura militar, não
pôde assumir seu cargo. Tancredo Neves, eleito Presidente da República em 15 de janeiro de
1985, acabou falecendo em 21 de abril de 1985, antes de tomar posse; assumiu em seu lugar,
o vice José Sarney. Este que teve problemas para a condução política do país, já que sua
chapa era composta por grupos com pensamentos muito diferentes para o futuro do país,
reunião estabelecida durante o processo eleitoral na tentativa de ter a representatividade de
todos os setores da sociedade (CASTRO, 2005).
Havia no Brasil grandes desafios econômicos e políticos. Controlar a inflação era o
maior deles no plano econômico. E reconduzir a nação para a democracia, promulgar uma
nova constituição e reorganizar o plano político era o outro grande conjunto de desafios. Só
que o meio que naturalmente já seria conturbado agravou-se ainda mais pelas disputas e
heterogeneidade de pensamentos no núcleo do governo.
Institucionalmente, porém, há uma mudança importante com a criação do Ministério
da Ciência e Tecnologia, em 1985. E, dessa forma, as instituições ligadas a este tema antes
subordinadas à Secretaria de Planejamento passaram a concentrar-se nesse novo ministério.
Conforme Costa (1994), no período após a redemocratização existe vontade política de
retomar o investimento público industrial, sobretudo em matéria de P&D. Mas que não se
concretizou em função de incidentes políticos, e pela crise econômica que se agrava.
Tancredo Neves organizava desde a época da campanha eleitoral, 1984, a Comissão do Plano
de Ação do Governo (COPAG), a qual pretendia implementar reformas no sistema financeiro,
nas finanças públicas, na política industrial, e na política científica e tecnológica, mas que
acabou abandonada.
Outro fato que dificultou a execução de planos de desenvolvimento científico e
tecnológico em meados da década de 1980 diz respeito à disputa pela condução da política
industrial e tecnológica entre a SEPLAN e o MIC. Ambos elaboraram planos nesse tema, que
ficaram apenas no papel (Ibid.).
Destaca-se:
108
O Brasil que emerge de 20 anos de regime militar é um país com graves desequilíbrios econômicos, sociais e institucionais, que precisam ser
administrados em um ambiente de intensa competição político-partidária, e
neste quadro o setor de ciência e tecnologia não consegue ser mais do que
um entre tantos na disputa por recursos públicos cada vez mais escassos.
O curto período, de menos de 10 anos, em que o setor de ciência e
tecnologia no Brasil pôde contar com recursos relativamente abundantes não
foi o suficiente para que cientistas e tecnólogos demonstrassem os eventuais
benefícios que seus trabalhos poderiam trazer ao país, mas bastou para criar
um conjunto muito significativo de instituições e grupos especializados [...]
(SCHWARTZMAN, 1996, apresentação, p. VIII).
Ou seja, nesse momento da história brasileira percebe-se que a ciência e tecnologia
nunca foram assumidas como prioridades para o governo nacional. Apenas na década de 1970
houve uma ascensão de políticas na área, mas que nem foram suficientes para enraizar a
cultura, nem para mostrar os benefícios de uma economia pautada no conhecimento. E essa
estrutura se deprecia ainda mais na década de 1980.
Conforme Costa (1994), a crise econômica que se instalou no Brasil do final da década
de 1980 aos primeiros anos da década seguinte já dava suas sinalizações desde meados da
década de 1970, quando os investimentos privados tornaram-se mais voláteis. E os problemas
econômicos do país, especialmente com o endividamento e definhamento do quadro interno e
externo da economia nacional, levaram o governo a partir de 1980 a reduzir gastos, com
significativa retração dos investimentos. ―A FBCF29
em relação ao PIB que tinha alcançado
23,1% em 1980 caiu para 16,9% e 16,1% em 1983 e 1984, respectivamente. Em média,
diminuiu 11,6% a.a.‖ (COSTA, 1994, p. 110).
E além da queda do investimento público a estratégia empresarial modificou-se
comprometendo seus investimentos. Costa explica:
O programa governamental de ajustamento, através do enxugamento da
moeda e do crédito, com a emissão de títulos públicos com alta rentabilidade,
segurança e liquidez, permitiu às empresas privadas, particularmente aquelas com baixo endividamento e uma administração ágil e eficaz, grandes lucros
em operações financeiras. Para isso concorreu a estratégia empresarial de
fuga dos investimentos produtivos e elevação das margens de lucro, com o
fim de gerar liquidez. No primeiro momento, pagando dívidas passadas e,
posteriormente, alcançando uma posição credora líquida no mercado
financeiro (COSTA, 1994, p. 110).
Neste período o pouco investimento que se teve foi em alguns setores específicos,
como informática, papel e celulose, equipamentos para exploração do petróleo e mineração.
29 FBCF: Formação Bruta de Capital Fixo.
109
―Os investimentos mais pesados, mesmo para o aumento da produtividade e/ou qualidade,
foram descartados pela maioria das empresas‖ (COSTA, 1994, p. 111).
A instabilidade econômica fez com que tanto governo quanto empresas descartassem o
investimento em P&D de suas agendas, sendo que as firmas ainda tinham um substituto ao
investimento produtivo, a especulação financeira, que lhe rendia melhores resultados.
A partir da década de 1980 se observa um corte contínuo e expressivo dos recursos e
fomento às empresas estatais devido ao controle financeiro mais rígido, o que gerava
problemas para a continuidade do processo de fomento a atividades de P&D, já que havia
empresas estatais que exerciam posições importantes em alguns setores, especialmente
energia e telecomunicações. Esses cortes de recursos também eram prejudiciais porque
geravam efeitos às outras empresas, e outros setores, pelos encadeamentos para frente e para
trás, principalmente com programas de P&D de institutos especializados e universidades,
comprometendo o sistema nacional de inovação brasileiro (VILLASCHI, 1996).
A instabilidade econômica do país trouxe muitos efeitos prejudiciais sobre o SNIB,
sobretudo quando se analisa que tal crise ocorreu mais ou menos concomitantemente com a
mudança de paradigma técnico-econômico, de modo a afetar diretamente a capacidade dos
agentes de reagir frente aos desafios dessa mudança. ―As políticas de curto prazo destinadas a
'combater' a inflação e as crises da dívida e do fisco não só agravaram cada um desses
problemas, mas também corroeram a confiança dos agentes nas perspectivas econômicas do
país‖ (Ibid., p. 208).
Percebe-se que o investimento em ciência e tecnologia que se definhava desde o final
da década de 1970 se reduziu ainda mais no período da Nova República. Em 1988 ainda se
lançou a NPI (Nova Política Industrial), mas poucos meses mais tarde seus estímulos às
atividades de P&D foram cancelados. Dada sua curta duração, em função da austeridade
fiscal, a NPI não alcançou resultados relevantes (COSTA, 1994).
E no período posterior, com os sucessivos planos de tentativa de estabilização
monetária, instaurou-se um clima de incerteza e dúvidas sobre o futuro econômico na nação.
E sendo assim, as empresas que conseguiram se manter no mercado optaram por não fazer
investimentos, sobretudo de grande valor (Ibid.).
110
Tanto o ambiente econômico quanto político-institucional era hostil à
operacionalização de um sistema nacional de inovação. Além disso, o fato de tal crise
econômica e política ter se agravado justamente no momento de instalação de um novo
paradigma técnico-econômico foi fatal para a construção de um SNIB nas décadas de
1980/90, contemporâneo do que vinha ocorrendo tanto em países desenvolvidos quanto
naqueles em nível de industrialização semelhante ao do Brasil à época (como, por exemplo a
Coreia do Sul). Enquanto países desenvolvidos e asiáticos aproveitavam tal oportunidade, o
Brasil estava empenhado em conter a inflação à custa de cortes drásticos de gastos inclusive
em P&D e em reorganizar-se politicamente.
São em períodos de troca de paradigma técnico-econômico que se abrem janelas de
oportunidades que devem ser aproveitadas. E foi justamente nas décadas de 1980/90 que
ocorre a transição do paradigma fordista para o paradigma das tecnologias da informação e da
comunicação (TICs) (VILLASCHI, 1996).
3.4 – A Política Científica e Tecnológica da Década de 1990
O início da década de 1990 traz consigo a continuidade do processo inflacionário e
suas sucessivas tentativas de estabilização econômica, que finalmente é alcançada em 1994
com o Plano Real. Então essa subseção explora a política científica e tecnológica brasileira,
bem como fatos econômicos e políticos relevantes na década de 1990.
Conforme Alcorta e Peres (1998), a crise do setor público no final da década de 1980
comprometeu importantes projetos tecnológicos que vinham sendo desenvolvidos nos países
da América Latina. Em função da crise o setor público se retirou ou reduziu muito sua
participação e passou a focar em programas de qualidade e produtividade como ferramentas
para promover o desenvolvimento tecnológico das firmas.
No Brasil entre o pouco que foi feito na época se destaca o PBPQ (Programa
Brasileiro de Produtividade e Qualidade), que se iniciou em 1990 com o objetivo de
incentivar a industrialização com base em subprogramas horizontais e setoriais. O PBPQ
incluía o desenvolvimento e difusão de novos métodos gerenciais, novas formas de
organização dos recursos humanos e melhoria de articulação entre indústria, governo e
universidade. Além deste cita-se o Programa de Apoio à Capacitação Tecnológica da
Indústria e o Programa de Apoio ao Comércio Exterior (Ibid.).
111
Ou seja, a crise fiscal do Estado, entre outras repercussões, traz a queda significativa
do setor público enquanto agente integrado diretamente no processo de produção de ciência e
tecnologia para um papel coadjuvante, mais ligado com assessoria. Apesar desses programas
de inovações serem fortemente concentrados em processos e de pouca aspiração tecnológica,
ainda assim houve bons resultados em termos de produtividade, que não deixou as firmas
brasileiras totalmente desassistidas no período de crise econômica e abertura da economia.
Por isso, Souza (2008) sugere que ao analisar a década de 1990 o primeiro fato a que
se deve prestar atenção é no ―Consenso de Washington‖ e suas consequências para a
economia brasileira. O Brasil a partir de sua adesão a tal receituário, no governo Collor,
aprofundou o processo de abertura da economia iniciado no governo de José Sarney. Foi a
partir da isenção de tarifas de importação para cerca de mil produtos; eliminação de reservas
de mercado; redução das tarifas de importação da média de 37,4% na década de 1980 para
32,1% em 1990 até atingir 14,2% em 1994, entre outras medidas, que se pretendia incentivar
o ingresso de produtos estrangeiros como meio de reduzir a inflação. (Ibid.)
Adicionalmente o Plano Collor bloqueou ativos financeiros, tanto a poupança da
população, assim como o sequestro do capital de giro das empresas, comprometendo a
produção. E com o corte do salário real dos trabalhadores, o drástico enxugamento da liquidez
e o aperto fiscal, que também fazia parte do plano, expandiu-se no Brasil uma recessão
econômica aliada a um processo hiperinflacionário (Ibid.).
Para Bonelli e Veiga (2004), em meio a essa conjuntura de crise econômica e política
observa-se o quase que total abandono das políticas de ciência e tecnologia, as quais têm no
governo Collor seu ponto mais baixo. Mas, especialmente a partir de 1995, voltam a ser
retomadas, especialmente nos setores automobilístico, têxtil, calçadista e aeronáutico
(EMBRAER), eletrônica e informática.
No início da década de 1990, o Ministério da Ciência e Tecnologia tomou algumas
iniciativas a fim de incentivar as capacidades tecnológicas do paradigma das TICs. Entre elas
estão: i) o Projeto Rede Nacional, que visava a implementação de pontos de internet com fins
educacionais e de pesquisa em todo o país; ii) o Projeto Temático Multi-institucional em
Ciência da Computação, a fim de estruturar e apoiar pesquisas que envolvessem entidades
acadêmicas e setor privado; iii) o Programa Nacional de Software para a Exportação,
objetivando estruturar e coordenar a exportação de softwares produzidos no Brasil; iv)
112
Sistema Nacional de Processamento de Alto Desempenho, estabelecer centros de prestação de
serviços de informática. ―Essas iniciativas, entretanto, não tiveram a flexibilidade e a
estabilidade necessárias para promover a mudança, sobretudo em tempos de troca de PTE30
‖
(VILLASCHI, 2005, p. 15).
E em meio à crise econômica que se agravava em função de políticas equivocadas, o
governo de Collor perdia cada vez mais prestígio e era desaprovado pela população e por
antigos aliados. Tanto que em maio de 1992 vieram à tona graves denúncias de corrupção no
governo, que levaram ao impeachment do então presidente da República, em 29 de setembro
de 1992 (SOUZA, 2008).
Em 3 de outubro de 1992 assumiu a Presidência da República Itamar Franco, cuja
medida de início de governo foi a queda significativa da taxa de juros, o que, dada a
capacidade ociosa do período anterior, permitiu o aumento expressivo da produção interna. E
parecia denunciar uma tentativa de reverter o foco da política econômica, do lado monetário
para o lado real da economia, mas que não se alongou mais do que alguns meses (Ibid.).
Em 1993 se inicia o planejamento e implementação do Plano Real, e o foco da política
econômica retorna para o controle inflacionário. Aperto fiscal, privatizações, abertura
comercial, elevações das taxas de juros, aliado a um câmbio sobrevalorizado artificialmente
através de uma política de bandas cambiais, permeavam a conjuntura econômica brasileira
entre 1993 e 1999 (Ibid.).
Para Villaschi (2005), até a década de 1990 o Brasil vinha se inserindo bem no
paradigma técnico-econômico que surgia, o das TICs, haja vista que os setores da informática
e das telecomunicações exibiam relativo sucesso e através da redemocratização se esperava
uma inserção positiva do Brasil no novo paradigma. Mas isso efetivamente não aconteceu, em
função do pífio desempenho do investimento em ciência e tecnologia, bem como do processo
de liberalização econômica que não trouxe consigo o investimento externo produtivo
suficiente nas áreas em que se fazia necessário. ―Ademais, no domínio institucional, uma forte
crença nas forças do mercado por parte das autoridades governamentais levou o país à adoção
de ―não políticas‖ industriais e tecnológicas na década como sua política de desenvolvimento
econômico.‖ (VILLASCHI, 2005, p. 4).
30 Paradigma Técnico-Econômico.
113
No governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 a 2002) a economia nacional abriu-
se ao mercado como ainda não havia feito. Quebrou-se o domínio público sobre o petróleo,
telecomunicações e energia, houve abertura do capital estrangeiro à navegação de cabotagem
e na exploração do subsolo e concedeu-se à empresa estrangeira o mesmo status da empresa
nacional (SOUZA, 2008).
Nessa época foram privatizadas importantes empresas nacionais (CSN, CVRD,
Telebrás, entre outras), marcando uma nova fase da economia, notadamente antagônica ao
desenvolvimentismo getulista, de JK e de Geisel que deu origem e acrescentou musculatura
ao processo de industrialização brasileira.
Nas discussões sobre o processo de privatizações, principalmente no início da década
de 1990, surgiu a ideia de criação dos fundos setoriais de desenvolvimento tecnológico, em
que boa parte dos recursos oriundos da privatização das empresas públicas seria utilizada em
fundos para o financiamento de atividades de C&T nos respectivos setores em que houvesse
privatizações. Algo que não se efetivou, haja vista o elevado déficit público que fez com que
se deslocasse recursos desta função para o equilíbrio fiscal das contas públicas. (PACHECO,
2007).
Entre as tentativas Cavalcante (2009) destaca a Lei nº 8.661 de 1993 que estabeleceu
as condições para a concessão de incentivos fiscais à capacitação tecnológica da indústria e da
agropecuária. E nessa mesma época as agências de fomento à pesquisa e à formação de
recursos humanos passaram a se dedicar mais em projetos que envolvessem conjuntamente
instituições de ensino, centros de pesquisa e setor produtivo. Mas havia um aparato
burocrático tão complexo que impedia os programas de avançarem, bem como as restrições
orçamentárias.
Além disso, no Brasil da década de 1990 observou-se um regime macroeconômico
maligno31
ao desenvolvimento científico e tecnológico, por combinar altas taxas de juros com
moeda sobrevalorizada, fragilizando indústria brasileira (COUTINHO, 2003).
31
Conforme Coutinho (2003) regimes macroeconômicos que combinam altas taxas de juros com taxas de
câmbio sobrevalorizadas são considerados malignos. Isso porque prejudicam tanto a produção interna, pelo
encarecimento do crédito, como da competitividade internacional, desestimulando exportações e estimulando as
importações de similares estrangeiros. Por outro lado regimes macroeconômicos benignos seriam aqueles que
combinavam baixas taxas de juros com moeda desvalorizada, comum entre países com forte posição competitiva
internacional, caso do Japão em boa parte da década de 1980.
114
Mas tal fator desfavorável à indústria nacional foi suavizado no final da década de
1990, quando se modificou a política econômica. Esta que era pautada em um regime de
bandas cambiais que mantinha a moeda sobrevalorizada passou para um regime de câmbio
flutuante e metas inflacionárias. Assim, a moeda passou a se desvalorizar conforme ―o jogo
de mercado‖, mas com intervenções do governo no mercado financeiro sempre que
entendesse necessário, especialmente por meio da fixação da taxa básica de juros, que se
elevou significativamente no período (SOUZA, 2008).
Tal mudança na condução da política econômica foi fundamental para a retomada do
crescimento industrial interno. Mas não foi suficiente para que a economia brasileira fosse
menos dependente dos fluxos de capital estrangeiro (COUTINHO, 2003).
As taxas de juros foram elevadas para atrair os capitais estrangeiros e para frear a
demanda e assim conter a inflação, o que acabou penalizando profundamente as empresas
brasileiras. Aliás, no sistema de metas de inflação é a taxa de juros básica, estabelecida nas
reuniões pelo Comitê de Política Monetária, o elo principal da política monetária, que sustenta
o índice de preços na meta estabelecida (SOUZA, 2008).
Então é somente a partir dos anos 2000, quando as políticas monetárias surtem maior
efeito em relação à estabilização da moeda, que o incentivo ao setor produtivo pode ser
retomado. Mas as altas taxas de juros ainda penalizavam o investimento produtivo e em
pesquisa e desenvolvimento.
Para Bonelli e Veiga (2004), na década de 1990 se observa uma mudança importante
na condução da política industrial, assim como da política comercial. Ambas eram, até o final
da década de 1980, eminentemente setoriais e a partir nos anos 1990 focaram no aumento da
competitividade e das exportações. As políticas industriais passaram a ser mais transversais
reorientando a metodologia de liberação de incentivos e subsídios orçamentários. Estes
anteriormente eram destinados a indústrias específicas e passaram a ter caráter mais
generalizado, principalmente por meio de desoneração de tributos indiretos, contribuições
sobre o comércio exterior e incentivo às exportações. Essa transversalização é boa para o
equilíbrio geral neoclássico, mas reflete dissociação entre a política de comércio exterior e
uma política de desenvolvimento econômico como o preconizado pela abordagem de s.n.i.
que busca priorizar segmentos/setores para os quais almeja construir vantagens comparativas
115
dinâmicas baseada em inovações e desenvolvimento tecnológico, como foi feito, por exemplo
pela Coreia (ver capítulo anterior).
Mas foi somente no final da década de 1990 que as políticas econômicas colocaram
maior atenção para a ciência, tecnologia e inovação, com a criação dos fundos setoriais, em
que ―a generalização dos Fundos Setoriais se inspirava na criação do CT-Petro, o Fundo
Setorial criado em 1997, após a aprovação da Lei do Petróleo, e que iniciou sua operação em
1999. Entre 2000 e 2001 foram criados outros 12 Fundos Setoriais‖ (PACHECO, 2007, p.
191-2).
O CT-Petro – Plano Nacional de Ciência e Tecnologia do Setor do Petróleo e do Gás
Natural, criado pela Lei nº 9478 de 6 de agosto de 1997, estabeleceu que parte dos royalties
da produção de petróleo e gás teriam de ser destinados ao MCT. Este, que, deveria aplicar tais
recursos em universidades/centros de pesquisas e setor privado, para: formação e qualificação
de recursos humanos, fomento à pesquisa e indução da inovação na indústria do petróleo e do
gás. E incentivar a complementaridade de ações entre agências, órgãos públicos e setor
privado, pelo menos 40% de tais recursos deveriam ser aplicados no Norte e Nordeste (Ibid.).
Então é a partir dos anos 2000 que a conjuntura e a estrutura econômica e política do
país deixaram de ser tão hostis ao estabelecimento de um sistema nacional de inovação
brasileiro. Para tanto, neste capítulo se demonstrou um pouco do histórico da política de
ciência e tecnologia no Brasil, desde a década de 1930 até o final da década de 1990. No
próximo capítulo se dá continuidade a tal resgate, que deixa de ter cunho histórico para ser
uma análise do que efetivamente vem sendo realizado em matéria de incentivo à ciência e
tecnologia no Brasil nos últimos dez anos.
116
4 O ATUAL SISTEMA NACIONAL DE INOVAÇÃO BRASILEIRO
Nos anos 2000 a ciência e tecnologia no Brasil já contam com a estrutura
organizacional suficientemente capaz de efetivar políticas na área de ciência e tecnologia, e
estabelecer um sistema nacional de inovação. Então, neste capítulo se explora as políticas
econômicas, e o contexto institucional, e avalia-se se estes estão em sintonia com o
estabelecimento de um efetivo s.n.i.
4.1 – A Experiência Acumulada e a Reconstituição do SNIB
Para Diniz (2003), o Brasil acumulou nas últimas décadas experiência e estrutura
organizacional para o desenvolvimento de políticas científicas e tecnológicas mais coerentes.
Para este autor:
With the establishment of a Ministry for Science and Technology (MCT) in 1985, conditions were created for a boost to scientific and technological
policies, improving the articulation of the several agencies and institutions
and attempting to establish a whole set of global and sectoral policies while
at the same time coordinating the creation of several founds and other
mechanisms of action (DINIZ, 2003, p. 216).
Porém, como se pôde perceber pelo capítulo anterior, as décadas de 1980/90 foram
conturbadas econômica e politicamente. E as políticas econômicas concentraram-se em um
plano totalmente desfavorável ao desenvolvimento de práticas que pudessem enraizar a
capacitação tecnológica.
Mas o panorama econômico começou a se modificar nos anos 2000. Pois, a partir do
final do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, os planos econômicos começaram
a considerar ciência, tecnologia e inovação como um componente relevante, e no decorrer dos
dois mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva, tal tema entra nas prioridades de governo.
117
Especialmente a partir de 1999 foram promovidas reformas a fim de incentivar o
desenvolvimento da ciência e tecnologia no país. E com o Plano Plurianual de 2000
estabeleceu-se um conjunto de objetivos para o MCT: expandir a base nacional de ciência e
tecnologia, construir um efetivo Sistema Nacional de Inovação, preparar o país para a
sociedade da informação, capacitar-se em setores estratégicos e inserir a C&T nas estratégias
de desenvolvimento social. Em quatro principais programas: Inovação e Competitividade;
Sociedade da Informação & Internet II; Biotecnologia – Genoma; Meteorologia e Clima.
Totalizaram em 2003 31,8% do total do orçamento do MCT ante 15,5% em 2000
(PACHECO, 2007).
As políticas voltaram-se para reforçar uma estrutura organizacional já existente e
construir uma nova governança sobre elas. Inicia-se também uma política de reforço de
capacidades locais e setoriais para a inserção tecnológica do Brasil no mundo globalizado,
demonstrando que um processo de aprendizagem política instalava-se.
Mas é importante perceber que a visão ressaltada pelos autores acima citados
diferencia-se da abordagem ressaltada no primeiro e segundo capítulos. Isso porque eles
centram suas análises em concepções que entendem que o fato de ter organizações (como o
MCT e suas reformas) por si já caracterizaria um sistema. Diferentemente da abordagem de
s.n.i. que está centrada em processos interativos voltados para a inovação (que gera
competitividade empresarial e capacitação social) e a aprendizagem, o que se dá através de
instituições que buscam facilitar fluxos interativos e superar .
Apesar desta diferença de concepções buscou-se tanto das contribuições de Pacheco
(2007) como Diniz (2003), pois estas estão em coerência com a condução política da ciência e
tecnologia do início dos anos 2000. Uma percepção que enfatiza mais a introdução de um
aparato organizacional e menos preocupação com instituições que facilitassem a interação
entre agentes a fim de promover processos de aprendizagem e enraizamento de capacidades.
No que diz respeito à condução da política econômica, Souza (2008) destaca que com
a mudança de governo em 2003, governo Lula, há algumas modificações estruturais, entre
elas: i) suspensão do processo de privatizações; ii) o BNDES deixou de financiar empresas
estrangeiras que antes tinham crédito para adquirir empresas estatais; iii) o Ministério das
Minas e Energia recuperou parte do poder de comando sobre o setor energético, antes
concentrado nas agências reguladoras; iv) a Petrobrás passou a comprar navios e plataformas
118
construídos no país, que antes eram importados, a fim de estimular este segmento da indústria
nacional.
Mudanças estas que devem ter contribuído para aperfeiçoar as capacidades internas,
pois se passou a integrar as empresas estatais, que deixaram de ser privatizadas, ao processo
de criação de tecnologias, e linhas de créditos, BNDES, passaram a focar empresas nacionais.
Porém, no plano da política monetária, continuou-se com as metas de inflação, com
juros elevados, que apenas no final da década alcançaram patamar menor. Política tal que
vem de desencontro ao incentivo do desenvolvimento científico nas firmas locais. O que
acaba se modificando, ainda no primeiro mandato de Lula, 2003-2006.
No segundo mandado do Presidente Lula ainda foi lançado o PAC (Plano de
Aceleração do Crescimento), pautado em: i) investimentos em infraestrutura; ii) estímulo ao
crédito e financiamento; iii) desonerações e aperfeiçoamento do sistema tributário; iv)
medidas fiscais de longo prazo. O qual conta com fontes de recursos e coordenação públicas
(União, empresas estatais, BNDES, Caixa Econômica Federal), é coordenado pelo Ministério
da Casa Civil e auxiliado pelo Ministério da Fazenda e Ministério do Planejamento (SOUZA,
2008).
Há de se ressaltar que o PAC retomava a prática do planejamento nacional e incentivo
à indústria, mas que acabou negligenciando a importância da capacitação tecnológica e
inovativa. O PAC assim como os planos anteriores não levou em consideração a
aprendizagem, a interação e o enraizamento de capacidades a fim de promover um efetivo
sistema nacional de inovação.
Então é a partir do PAC e outros planos que tratam especificamente do enraizamento
da cultura científica e tecnológica que parte-se para a construção de políticas que parecem
mais coerentes com a visão sistêmica, tal qual abordada no capítulo 1 desta dissertação.
4.2 – O Marco Regulatório
A legislação orienta a ação dos agentes de determinada nação em suas ações. Assim,
constitui-se em um traço institucional importante, pois transmite os objetivos da sociedade.
119
Por isso nas duas subseções a seguir se resgata as instruções das duas principais leis
que norteiam as ações em ciência, tecnologia e inovação no Brasil, sendo que o conceito de
inovação nesse caso se baseia na definição fornecida pela Lei do Bem:
Considera-se inovação tecnológica a concepção de novo produto ou processo
de fabricação, bem como a agregação de novas funcionalidades ou
características ao produto ou processo que implique melhorias incrementais e
efetivo ganho de qualidade ou produtividade, resultando maior competitividade no mercado (BRASIL, 2005, Cap. III, art. 17, §1º)32
Para Morais (2008) a Lei nº 10.973 de 02 dez. de 2004, Lei da Inovação, trouxe novo
padrão em termos de apoio governamental a atividades de ciência, tecnologia e inovação.
Entre os avanços alcançados com esta lei o autor destaca:
a) criou as condições legais para a formação de parcerias entre universidades,
instituições privadas de C&T sem fins lucrativos e empresas; b) concedeu
flexibilidade às instituições de ciência e tecnologia (ICT) públicas para
participar de processos de inovação, ao permitir-lhes a transferência de
tecnologias e o licenciamento de invenções para a produção de produtos e
serviços, pelo setor empresarial, sem a necessidade de licitação pública; c)
estabeleceu condições de trabalho mais flexíveis para os pesquisadores de ICT públicas, que, a partir de então, podem afastar-se do trabalho para
colaborar com outras ICT, ou mesmo para desenvolver atividade empresarial
inovadora própria; e d) criou modalidade de apoio financeiro por meio de
subvenção econômica direta para as empresas, com vistas ao
desenvolvimento de produtos ou de processos inovadores, entre outros
mecanismos para a modernização tecnológica dos agentes públicos e
privados (MORAIS, 2008, p. 71-2).
A Lei da Inovação, então, estabelece os critérios para interação de institutos de
pesquisa/universidades públicas com institutos/empresas privadas, a fim de promover o
desenvolvimento da pesquisa científica e tecnológica e as orientações para pesquisadores
públicos que desejarem se afastar, para colaborar em outro instituto de ciência e tecnologia, e
afastamentos (licença sem remuneração) para constituir empresa com fins inovativos.
Além disso, institui a obrigatoriedade dos ICTs disporem de um núcleo de inovação
tecnológico, próprio ou em associação com outras ICTs. E dispõe sobre a divisão de direitos
32 Cabe ressaltar que essa visão de inovação ainda está longe do que vem sendo adotado na OCDE, bem
como o conceito de inovação para a abordagem de Aalborg. Por exemplo, a OCDE, em OECD (1999a,
pg. 9-10, tradução própria), considera a inovação: ―como o elemento chave para o crescimento em longo
prazo, a base para a competitividade nos mercados mundiais e parte da resposta a muitos dos desafios sociais‖. Em uma concepção que derivou, em partes, da abordagem de sistemas nacionais de Aalborg que
considera ―inovações como fundamentais e fenômenos inerentes às atuais economias capitalistas e
industriais‖, vistas em uma perspectiva sistemas e interativa. Lundvall (1992 pg. 8, tradução própria).
120
de propriedade intelectual de bens inovadores oriundos da associação entre entidades públicas
e privadas (BRASIL, 2004).
É a partir da Lei da Inovação que se prevê juridicamente a possibilidade da União, dos
ICT e das agências estatais de fomento incentivarem produtos e processos inovativos em
empresas nacionais e nas entidades de direito privado sem fins lucrativos voltadas para
pesquisa, o qual se realiza pela concessão de recursos financeiros, humanos, materiais ou de
infraestrutura, para atender às prioridades da política industrial e tecnológica nacional
(BRASIL, 2004, art. 19).
A partir da Lei da Inovação se abre caminho para a implantação de políticas de âmbito
mais sistêmico, e dá as orientações gerais para a execução de políticas de ciência, tecnologia e
inovação que contemplem maior interação entre os diferentes agentes envolvidos. Prazos,
valores, percentuais de recursos destinados são, todavia, expressos pelos planos de política
industrial e de ciência e tecnologia e pelos seus executores na figura principal do Fundo
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, a Finep.
Mas com a Lei da Inovação o marco regulatório não estava completo, faltavam
disposições sobre algum tratamento prioritário às empresas que praticam atividades que
incitem fenômenos inovativos. Lacuna preenchida pela Lei do Bem (Lei nº 11.196 de 21 de
novembro de 2005), através da qual os incentivos fiscais para a prática de P&D em empresas
privadas são regulamentados.
O Capítulo III desta Lei trata dos incentivos à inovação tecnológica, e em seu artigo 17
destaca os incentivos fiscais que a pessoa jurídica poderá usufruir (BRASIL, 2005, Art. 17):
I. dedução do valor correspondente à soma dos dispêndios, no período apurado, com
pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação tecnológica do Imposto de
Renda sobre Pessoa Jurídica (IRPJ), em relação ao lucro líquido;
II. redução de 50% do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de equipamentos,
máquinas e assemelhados, destinados à pesquisa e ao desenvolvimento tecnológico;
III. depreciação integral, no próprio ano de aquisição, de máquinas e equipamentos novos
destinados à atividades de pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação
tecnológica, para efeito de apuração do IRPJ e da CSLL;
121
IV. amortização acelerada, mediante dedução como custo ou despesa operacional, dos
dispêndios de aquisição de bens intangíveis, vinculados exclusivamente à pesquisa
tecnológica e desenvolvimento de inovação tecnológica, para apuração do IRPJ;
V. redução a zero da alíquota do imposto de renda retido na fonte nas remessas para o
exterior destinadas ao registro e manutenção de marcas, patentes e cultivares.
Conforme Sennes (2008) a Lei do Bem vêm para reforçar a Lei da Inovação. E com
disposição legal sobre a utilização automática de benefícios fiscais para empresas que
investem em P&D, sem necessidade de pedido formal, o que agiliza e amplia o estímulo aos
investimentos em atividades inovadoras. Em que:
O regime especial de tributação e incentivos fiscais às empresas estabelecido pela Lei prevê entre outros: dedução do imposto de renda e da contribuição
sobre lucro líquido de dispêndios com P&D (60%–100%), redução do
imposto sobre produtos industriais na compra de máquina e equipamentos
para P&D (50%), subvenção econômica através de bolsas para pesquisadores
nas empresas e isenção da Contribuição de Intervenção de Domínio
Econômico (CIDE) para pagamento de depósito de patentes (SENNES, 2008,
p. 17).
Existem outras formas legislativas que abordam o incentivo às atividades de ciência e
tecnologia no Brasil. Porém, nesta dissertação optou-se por abordar especificamente a Lei da
Inovação e a Lei do Bem, porque estas são as principais, sobre as quais as demais se baseiam.
O que se percebe é que esse marco regulatório, de meados dos anos 2000, inaugura
uma nova fase da política científica e tecnológica brasileira propriamente dita. Representa
uma mudança organizacional importante para o futuro enraizamento de uma cultura mais
voltada para atividades que contemplem processos inovadores. Mas esse é um processo de
longo, e para tanto também é preciso ver a efetividade de tais programas e planos.
4.3 – A Mensuração da Inovação no Brasil: a Pintec
Dentro desse panorama de mudança, para uma visão que destaca a ciência, tecnologia
e inovação como uma das bases do desenvolvimento da nação, institucionaliza-se a Pesquisa
de Inovação Tecnológica (Pintec). Esta, para o Brasil, atualmente, representa o instrumento
de mensuração das atividades inovadoras, a qual é realizada pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatísticas (IBGE) com o apoio da FINEP.
A Pintec constitui-se em um esforço de elaboração de um banco de dados sobre a
inovação tecnológica no nível das firmas brasileiras. ―O foco da pesquisa é sobre os fatores
122
que influenciam o comportamento inovador das empresas, sobre as estratégias adotadas, os
esforços empreendidos, os incentivos, os obstáculos e os resultados da inovação.‖ (PINTEC,
2012)
A Pintec segue as normas internacionais de mensuração da inovação,
definidas no Manual de Oslo, antes mencionado, e constitui uma inovação
radical em termos de mensuração da inovação no Brasil. As informações
solicitadas referem-se às características da empresa; às inovações de produto e processo implementadas, incompletas ou abandonadas; às atividades
inovadoras desenvolvidas, aos gastos com essas atividades e ao
financiamento desses gastos; ao caráter das atividades internas de P&D e
número, qualificação e dedicação das pessoas envolvidas; aos impactos da
inovação no valor das vendas e exportações; às fontes de informação
utilizadas; aos arranjos cooperativos estabelecidos com outra organização; ao
apoio do governo; às patentes e outros métodos de proteção; aos problemas
encontrados; e às mudanças organizacionais empreendidas no período da
pesquisa (ERBER, 2010, p. 19).
A elaboração do questionário da Pintec se baseia então no Manual Oslo, que foi
explorado no capítulo 2, e sua constituição metodológica tem como referência as várias
edições do CIS (Community Innovation Survey), também citado naquele capítulo. Percebe-se
que a preocupação em avaliar a inovação, principalmente de maneira qualitativa, no país vai
tomando papel cada vez mais importante, seguindo de certo modo as orientações da OCDE.
A Pintec constitui-se, a partir de sua primeira edição em 2000, na principal fonte de
dados sobre inovação no Brasil, permitindo a comparação internacional principalmente com
países-membros da OCDE participantes dos CIS. A sua periodicidade é bianual, e encontra-se
assim subdividida: 1) a Pintec de 2000 apresenta dados sobre o triênio 1998-2000; 2) a Pintec
2003, traz dados de 2001 a 2003; 3) a Pintec 2005 explora o período de 2003-2005; 4) e a
Pintec 2008 apresenta os dados de 2006 a 2008 (IBGE, 2010).
Sendo que a metodologia da Pintec se baseia em entrevistas telefônicas de aplicação
de questionário. À exceção feita às empresas com mais de 500 funcionários que possuam sede
nos estados de Amazonas, Pará, Alagoas, Bahia, Ceará, Pernambuco, Espírito Santo, Minas
Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo, Paraná, Rio Grande do Sul, Goiás e Distrito Federal, onde
as entrevistas são realizadas presencialmente pelo técnico do IBGE que vai visitar a empresa
(IBGE, 2012).
O questionário da Pintec 2008 apresentou-se distribuído em 14 capítulos, sendo um
inicial para identificação da empresa e outros 13 capítulos que indagam sobre atividades
inovadoras no âmbito da empresa pesquisada, sendo eles: características da empresa;
existência de produtos e processos novos ou substancialmente aperfeiçoados (inovações de
123
produto, inovações de processo, e sobre a existência de projetos abandonados ou
incompletos); atividades inovadoras; fontes de financiamento das atividades inovadoras;
atividades internas de P&D; impactos das inovações; fontes de informação; cooperação para a
inovação; apoio do governo; patentes e métodos de proteção; problemas e obstáculos à
inovação; existência de inovações organizacionais e de marketing; e sobre o uso da
biotecnologia e da nanotecnologia (IBGE, 2009).
Mas apesar de ter se tornado referência a Pesquisa de Inovação Tecnológica também
apresenta limitações. E talvez a principal é o fato de que empresas menores, com menos de
500 funcionários, têm seus questionários aplicados via telefônica. O próprio Manual Oslo
orienta que a aplicação de questionários se realize pessoalmente por pessoal qualificado, tal
como estudantes de graduação e pós-graduação. E isso, sobretudo, como ressalva para países
menos desenvolvidos, nos quais informações quantitativas são menos importantes do que as
qualitativas. É com o contato do pesquisador com os diferentes setores da firma, através da
sua percepção pessoal, que se pode angariar uma gama maior de informações sobre sucesso
ou precariedade de atividades inovadoras no âmbito das firmas.
Além disso, um dos importantes resultados do CIS2, realizado na área da OCDE e
referência para a Pintec, foi que firmas maiores têm maior tendência à colaboração em
processos inovativos, mas que no resultado final tais práticas podem render melhores
resultados em firmas menores. A aplicação dos questionários da Pintec pode não estar
captando com profundidade a existência de colaboração em processos inovativos, já que os
mesmos não são aplicados pessoalmente.
Outra crítica em relação à pesquisa é que:
A Pintec apresenta estimativas das empresas de quanto gastaram em inovação para um ano apenas e informações qualitativas sobre o processo de inovação
para o triênio de referência. Infelizmente, não há informações sobre a
antecedência com que são tomadas as decisões referentes a esses gastos, o
que dificulta qualquer avaliação sobre o efeito do contexto macro sobre os
gastos em inovação (ERBER, 2010, p. 44).
Destaca-se que inovações de produto e processo podem ser criadas pela firma ou
adquiridas no mercado. ―As inovações de produto e processo são diferenciadas de acordo com
o grau de novidade: inovação para a empresa, mas já existente no mercado/setor; inovação
para a empresa e para o mercado/setor; inovação para o mundo.‖ (IBGE, 2009, p. 11).
124
Ou seja, a compra de máquinas e equipamentos novos, que introduzam novos
processos e/ou possibilite a firma produzir bens ainda não desenvolvidos pela mesma, é
considerada como inovação. Mesmo que tais máquinas e equipamentos já estejam há muito
tempo disponíveis no mercado, e/ou que os produtos oriundos da introdução dos mesmos já
estejam sendo ofertados por empresas concorrentes, ainda assim tal aquisição é considerada
inovação, uma inovação para a empresa. É claro que novos equipamentos que induzem a
novos processos são uma evolução para as firmas, mas é necessário que se pondere para que
isso não leve a uma superestimação da inovação.
Além disso, a pesquisa possui uma defasagem temporal, de dois anos. Por exemplo, os
dados qualitativos das firmas na Pintec 2008 se referem ao período de 2006-2008, mas seus
resultados foram divulgados e publicados apenas em 2010. Essa defasagem provavelmente
compromete a implementação de políticas públicas mais eficientes, e mesmo a tomada de
decisões empresariais, pois a implementação de políticas que amenizem problemas e
obstáculos citados por empresários pode chegar tardiamente.
Mas apesar de a Pintec possuir importantes limitações, dentre as quais algumas foram
citadas e que devem ser ponderadas, representa um importante avanço para o progresso do
sistema nacional de inovação brasileiro. Pois permite aos formuladores de políticas públicas e
pesquisadores terem uma visão mais abrangente da inserção das firmas brasileiras em
processos inovadores. E é por isso que tal base de dados será utilizada adiante para fornecer
ao leitor uma visão quantitativa/qualitativa do sistema nacional de inovação brasileiro33
.
Nesta subseção destacam-se alguns dos resultados da Pintec 2008, entre eles o
percentual do faturamento total que é gasto pelas firmas em atividades inovadoras, que foi de
2,5% para a indústria, 4,2% para as empresas de serviços e 71,1% para as empresas de P&D.
Um resultado, especialmente no caso da indústria, muito baixo.
A Pintec 2008 ainda demonstra que para os anos de 2006 a 2008 as empresas
industriais e de serviços tiveram como principal fonte de informação para a inovação as redes
de informações informatizadas (68,8% e 78,7% respectivamente). Para a indústria seguem-se
clientes (68,2%) e os fornecedores (65,7%) como principais fontes de informação para a
inovação. Já para as empresas de serviços as outras fontes de informações mais importantes
são: outras áreas da empresa (73,5%) e os clientes (69,3%). As empresas de P&D, por sua
33 Não se utilizará de comparativos com o que foi desenvolvido no capítulo 2 desta dissertação, para o
caso da OCDE.
125
vez, usaram, em sua totalidade, os departamentos de P&D (100%), seguido de conferências,
encontros e publicações especializadas (92,3%) e universidades e outros centros de ensino
superior (87,2%).
Nestes resultados pode-se perceber que firmas industriais e de serviços,
diferentemente das de P&D, se utilizam mais da interação usuário-produtor como fonte de
informação para a inovação. São, em sua maioria, clientes e fornecedores as principais fontes
e inovação para tais firmas, pois tais empresas normalmente não têm laboratório e pessoal
próprio de P&D e têm dificuldade de se integrar com universidades e institutos de pesquisa.
Os resultados da pesquisa de 2008 revelam ainda que na indústria e nos serviços os
principais parceiros nas relações de cooperação são os fornecedores (65,3% e 55,2%
respectivamente). Já para as empresas de P&D os principais parceiros são universidades ou
institutos de pesquisa (97,2%), que para indústria é de apenas 29,5% e para o setor de serviços
de 42,9%. Dado este que demonstra a dificuldade que as empresas industriais ainda têm de
abrirem-se a parcerias com universidades e institutos de pesquisa, uma questão institucional
importante que deve ser considerada pelos formuladores de políticas públicas.
Outro dado importante é que das empresas que responderam ao questionário da Pintec
2008, apenas 22,8% das indústrias utilizaram recursos governamentais para incentivo para
inovação, para os serviços esse percentual é ainda menor, 15,3%. A exceção é feita às
empresas de P&D, destas 94,9% utilizaram recursos do governo, principalmente projetos de
inovação em parceria com universidades e institutos de pesquisa (71,8%).
Em relação aos principais obstáculos à inovação, a maioria das empresas citou os
elevados custos da inovação (73,2% das indústrias, 72,1% das empresas de serviços e 73,3%
das empresas de P&D). Em segundo lugar para as indústrias vêm os riscos econômicos
excessivos (65,9%), para os serviços a falta de pessoal qualificado (70,4%), e para as
empresas de P&D a escassez de fontes de financiamento (70%). Entre os fatores para não
inovar a grande maioria das empresas apontou as condições de mercado, 56% das indústrias e
60% dos serviços.
Ou seja, mais que liberar recursos, para as empresas, o grande incentivo seria
diminuição da carga tributária que onera de maneira expressa a firma e o aperfeiçoamento do
marco regulatório.
126
As empresas que inovaram em produto e/ou processo foram também questionadas se
promoveram inovações organizacionais ou de marketing. Para todas as empresas a resposta
mais apontada foi a introdução de novas técnicas de gestão, 47,1% das empresas industriais,
60,9% das empresas de serviços e 79,5% das empresas de P&D. E o segundo tipo de inovação
mais citada, também para todas as empresas, foi a introdução de novos métodos de
organização de trabalho, 45,2%, 54,3% e 71,8%, respectivamente.
As publicações da Pintec trazem os dados separados por edições da pesquisa, nos
relatórios oficiais inexistem gráficos e tabelas que demonstrem comparativos da evolução dos
valores. Por isso, adiante seguem alguns quadros e gráficos, de elaboração própria com base
nos dados oficiais, que permitem uma análise mais ampla da evolução do sistema nacional de
inovação brasileiro.
Destacando-se que estes dados são utilizados como Proxy para a evolução do sistema
brasileiro de inovação, mas esta é apenas uma aproximação já que a abrangência da pesquisa
ainda é muito limitada setorialmente, bem como pelo porte de empresas.
Figura 12 Percentual de Empresas que Inovaram e não Inovaram, segundo as edições da
Pintec. Edição da Pesquisa Empresas que inovaram
Pintec 2000 (% do total) 64,14 35,86
inovações prévias 7,45
condições de mercado 35,69
outros fatores impeditivos 21,00
Empresas que inovaram
Pintec 2003 (% do total) 63,98 36,02
inovações prévias 7,10
condições de mercado 41,84
outros fatores impeditivos 15,04
Empresas que inovaram
Pintec 2005 (% do total) 63,28 36,72
inovações prévias 7,21
condições de mercado 44,10
outros fatores impeditivos 11,97
Empresas que inovaram
Pintec 2008 (% do total) 58,82 41,18
inovações prévias 9,31
condições de mercado 32,82
outros fatores impeditivos 16,69
Empresas que não implementaram inovações e sem projetos
Empresas que não implementaram inovações e sem projetos
Empresas que não implementaram inovações e sem projetos
Empresas que não implementaram inovações e sem projetos
Fonte: Elaboração própria com base em: IBGE, Pesquisa de Inovação Tecnológica 2000, 2003, 2005 e 2008.
Através da análise dos dados da figura acima que se percebe que no Brasil a maioria as
empresas não implementa inovações. Apesar de ter se observado um crescimento contínuo no
percentual de empresas que inovaram (de 35,86% entre 1998 a 2000, para 41,18% entre 2006
e 2008), este valor ainda é baixo, o que demonstra a dificuldade de expansão da cultura
127
inovadora, fruto da evolução histórica do sistema nacional de inovação brasileiro, explorado
ao longo do capítulo anterior.
Adicionalmente, nas quatro edições da Pintec, as condições de mercado são apontadas
pelas empresas como o maior motivo para as empresas não inovarem, e inovações prévias é o
motivo menos apontado. Ou seja, empresas inovam pouco, e isso se deve em grande razão
pelo fato de que historicamente não receberam incentivos para que tal cultura se enraizasse, e
de outro lado, condições de mercado não favorecem uma mudança nesse sentido. Tal cenário
parece começar a se modificar, pelos dados que se têm disponível da Pintec 2008, que
contempla mais ou menos o período em que a inovação começa a criar mais força entre as
prioridades governamentais. Mas para compreender melhor essa situação seriam necessários
dados mais atuais.
Figura 13 Total de gasto em P&D mensurado pelas edições da Pintec, conforme tipo de
gasto.
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
35 000 000
40 000 000
45 000 000
50 000 000
55 000 000
2000 2003 2005 2008
Va
lor
(R$
10
00
)
Edição da Pintec
Atividades Internas de P&D Aquisição externa de P&D
Aquisição de outros conhecimentos externos Aquisição de software
Aquisição de máquinas e equipamentos Treinamento
Introdução de Inovações Tecnológicas no mercado Projeto Industrial e outras preparações técnicas
Fonte: Elaboração própria com base em: IBGE, Pesquisa de Inovação Tecnológica 2000, 2003, 2005 e 2008.
Através dos dados da figura acima se percebe um importante aumento dos gastos de
P&D das empresas brasileiras. Há de se ponderar que o número de empresas entrevistadas
também aumentou ao longo das edições da Pintec. Mas o que se observa é que houve um
aumento de 49,44% no número de empresas entrevistadas, no período, já o aumento nos
dispêndios com P&D das empresas entrevistadas foi de 141,82% entre 2000 e 2008.
Ou seja, os valores investidos em P&D aumentaram consideravelmente de 2000 a
2008, apesar das diferenças amostrais que existem entre as pesquisas, sendo a aquisição de
máquinas e equipamentos o item mais citado, o qual aumentou cerca de 100% no período. O
128
segundo item mais citado entre os gastos de P&D são as atividades internas de P&D, que
tiveram um incremento de mais de 300% entre 2000 e 2008. Percebe-se que ainda a
percepção de investimento em P&D é muito incorporado em máquinas, equipamentos e
insumos e o aumento em atividades internas de P&D deve-se a uma base inicial muito pobre.
Sobre os gastos com atividades de inovação nas firmas, também é importante se
verificar como essa variável se comporta conforme o porte da empresa. Através do quadro
abaixo pode se visualizar a relação entre o total de empresas e destas quantas inovaram, para
diferentes faixas de tamanho (segundo número de funcionários).
Figura 14 Empresas, total e as que implementaram inovações e/ou projetos, segundo
faixas de pessoal ocupado, nas diferentes edições da Pintec.
5 00010 00015 00020 00025 00030 00035 00040 00045 00050 000
10 a 29 30 a 49 50 a 99 100 a 249 250 a 499 mais de 500
Em
pre
sas
Número de funcionários
Pintec 2000
Total de empresas Empresas que inovaram
05000
100001500020000250003000035000400004500050000
10 a 29 30 a 49 50 a 99 100 a 249 250 a 499 mais de 500
Em
pre
sas
Número de funcionários
Pintec 2003
Total de empresas Empresas que inovaram
05000
100001500020000250003000035000400004500050000
10 a 29 30 a 49 50 a 99 100 a 249 250 a 499 mais de 500
Em
pre
sas
Número de funcionários
Pintec 2005
Total de empresas Empresas que inovaram
05000
10000150002000025000300003500040000450005000055000600006500070000
10 a 29 30 a 49 50 a 99 100 a 249 250 a 499 mais de 500
Em
pre
sas
número de funcionários
Pintec 2008
Total de empresas Empresas que inovaram
Fonte: Elaboração própria com base em: IBGE, Pesquisa de Inovação Tecnológica 2000, 2003, 2005 e 2008.
Percebe-se visualmente que para todas as edições da Pintec a proporção de empresas
que inovam aumenta conforme cresce o porte da empresa. Na pesquisa de 2000 apenas 25%
das empresas na faixa de 10 a 29 funcionários inovaram, em 2003 esse valor foi de 30%,
igualmente em 2005, e em 2008 atingiu 37%. Já para as empresas com mais de 500
funcionários essa relação chegou a mais de 75% em 2000, 72% em 2003, 80% em 2005, e em
2008 caiu novamente para 72%.
Nos últimos anos, especialmente a partir de meados de 2000, alguns programas vêm
sendo implementados, já citados neste capítulo, a fim de incentivar as empresas a inovar. Mas
129
tais programas ainda enfatizam demasiadamente benefícios financeiros, quando na realidade
este é apenas um eixo de um s.n.i, e que para ser eficiente precisa de acompanhamento e
continuidade, para que tal cultura se enraíze no âmbito das firmas. Ou seja, uma política de
longo prazo, haja vista a necessidade de uma mudança cultural/institucional, tal como o
exemplo fornecido no segundo capítulo pela Finlândia e Coreia.
Além disso, os dados acima demonstram que as políticas de inovação precisam ter um
foco específico para as pequenas e médias empresas. Os resultados da OCDE já anteciparam
que políticas de incentivo à interação e a processos inovativos tendem a surtir efeitos mais
eficientes se forem voltados para empresas menores, e os dados acima corroboram isso.
É por isso que há a necessidade do Estado agir, fornecendo não apenas recursos
financeiros, mas também pessoal qualificado, assessoria, e divulgando suas fontes de
financiamento e subvenção que por vezes são desconhecidas do empresariado. Através dos
dados colocados acima, se percebe que empresas menores ainda inovam pouco, apenas cerca
de 1/3 das empresas que têm entre 10 e 29 funcionários inova. Para a construção de um
efetivo sistema nacional de inovação essa relação precisa aumentar.
4.4 – Os Principais Planos
Nesta seção explora-se os principais planos e alguns resultados, implementados nos
anos 2000, com destaque para a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior
(PITCE), o Plano de Ação em Ciência Tecnologia e Inovação (PACTI) e a Estratégia
Nacional de Ciência Tecnologia e Inovação (ENCTI).
4.4.1 – PITCE
A Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) é a política
industrial oficial do governo federal, que vigorou entre 2004 e 2008 e que teve como função
romper com duas décadas de não-política industrial e de desenvolvimento tecnológico, e
como desafio promover uma mudança institucional em favor de uma cultura inovadora.
A PITCE esteve diretamente ligada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior (MDIC), e congregou objetivos sobre a estruturação de um sistema
nacional de inovação brasileiro. Porém, nesta época ainda não existia um plano específico do
Ministério da Ciência e Tecnologia, que conversasse com as demais esferas governamentais,
algo que aconteceu apenas em 2007 com o Plano de Ação em C,T&I.
130
O Plano de Diretrizes da PITCE (BRASIL, 2003) expõe que a mesma esteve
alicerçada, em um tratamento diferenciado para setores e regiões conforme a sua estrutura
econômico/institucional. Tais diretrizes foram lançadas em 26 de novembro de 2003, e a
política traçada ao longo do ano seguinte. E para sua execução foi criada no final de 2004 a
Agência Brasileira para o Desenvolvimento Industrial (ABDI), ligada ao MDIC34
.
Conforme Alvarez (2006), a estratégia de implantação da ABDI tem a função de
promover uma mudança na inserção internacional da indústria brasileira, a qual se via
ameaçada tanto ―por baixo‖ pela concorrência de produtores que se apoiavam em baixos
salários, quanto ―por cima‖ por produtores que tinham alto potencial de inovação. E a ABDI,
inicialmente através da PITCE, teve a missão de modificar essa estrutura, de modo a tornar a
indústria brasileira mais inovadora.
Mas, conforme Suzigan e Furtado (2006), essa instância criada em 2004 tem grandes
dificuldades de adequação aos seus propósitos, pois a ABDI é uma instituição privada, um
serviço social autônomo, e isso traz grande dificuldade à sua missão de coordenar políticas
públicas, uma vez que foi instituída sem poder convocatório. Tal dificuldade ficou evidente
logo no início de seu funcionamento, pois teve dificuldade de empossar sua diretoria, cujos
membros são representantes do Ministério da Fazenda, do Planejamento e do MCTI.
Tais informações são importantes, pois demonstram que o renascimento da política
industrial, científica e tecnológica brasileira foi relativamente confuso. E apesar de ter
objetivos claros faltava certa experiência na condução da mesma. Mas tal experiência pode vir
a contar a favor do SNIB se concebida como uma aprendizagem institucional.
Então, apesar das dificuldades iniciais, traçou-se a PITCE, que se articulou em três
planos: i) Linhas de Ações Horizontais – inovação e desenvolvimento tecnológico, aumento
da competitividade das empresas, inserção externa, incentivo às exportações de maior valor
agregado, modernização industrial e no ambiente institucional/capacidade e escala produtiva,
dinamização das cadeias produtivas e dos APLs; ii) Opções Estratégicas – semicondutores,
software, bens de capital, fármacos e medicamentos; iii) Atividades Portadoras de Futuro –
biotecnologia, nanotecnologia, biomassa e energias renováveis. Ela é caracterizada de
34
Criada pela Lei nº 11.080 de 30 de Dezembro de 2004, a ABDI tem o objetivo de articular, coordenar e
promover a execução da PITCE, através da interação com diversos órgãos públicos e com a iniciativa privada
(Alvarez, 2006).
131
maneira diferenciada das ações até então desenvolvidas por não apresentar o protecionismo
dos anos 1960/70/80 e sem a fragmentação da década de 1990 (ALVAREZ, 2006; MORAIS,
2008).
Observa-se como ponto positivo da PITCE o fato da mesma eleger áreas estratégicas
que têm caráter transversal, ou seja, que podem vir a beneficiar vários outros setores da
economia. Pois o investimento em bens de capital, semicondutores e software deve beneficiar
vários outros setores, de modo a diminuir a dependência externa e também nas áreas
portadoras de futuro, nas quais países da OCDE vêm investindo pesadamente como se
observou no capítulo 2 desta dissertação.
Depois de traçada a PITCE ainda enfrentou algumas dificuldades de efetivação, por
isso Suzigan e Furtado (2006) ressaltam pontos positivos e negativos da mesma:
Ao lado de alguns pontos fortes, a PITCE tem muitas fraquezas que
dificultam seu funcionamento como política de desenvolvimento. Os pontos
fortes são: as metas, o foco na inovação e, em certa medida, o
reconhecimento da necessidade de uma nova organização institucional para
executar a coordenação da política. As fraquezas resultam de:
incompatibilidade entre a PITCE e a política macroeconômica
(particularmente juros e estrutura tributária), falta de articulação dos instrumentos e destes com as demandas das empresas, precariedade da
infraestrutura, insuficiências do sistema de C,T&I, e fragilidade de comando
e coordenação do processo da Política Industrial (SUZIGAN e FURTADO,
2006, p. 174).
Essa percepção indicada por Suzigan e Furtado (2006), especialmente no que diz
respeito às fraquezas da PITCE, é fundamental para entender a ainda débil institucionalidade
do sistema brasileiro de inovação. De outro lado, em uma perspectiva um pouco diferenciada
Villaschi e Felipe (2008) demonstram a importância da PITCE enquanto política que inaugura
uma nova era para o sistema brasileiro de inovação.
Conforme Villaschi e Felipe (2008) a PITCE representa o amadurecimento da
institucionalidade brasileira sobre a formulação de políticas em s.n.i., pois rompe com a
tradição de ―não política‖ de ciência e tecnologia que predominou no Brasil desde a década de
1980. ―[...] the PITCE indicates a development strategy centered on innovation and that is
profoundly geared by the impacts of technological transformations, which makes it converge
with the neo-schumpeterian principles.‖ (VILLASCHI e FELIPE, 2008, p. 16).
Pela primeira vez em sua história, o Brasil tem linhas estratégicas definidas,
com ações integradas, focadas e com vistas ao futuro, capazes de promover
mudança do patamar da indústria nacional. Pela via da inovação e da diferenciação de produtos e serviços, a PITCE busca inserir o País nos
132
principais mercados do mundo. [...] A PITCE provocou uma reengenharia
institucional, restabelecendo os instrumentos necessários para alavancar o
desenvolvimento da indústria de maneira eficiente e sustentada. O tema
entrou na pauta de discussão dos conselhos estratégicos e administrativos das
entidades ligadas à indústria e conquistou fóruns qualificados de discussão,
como o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (ABDI, 2005, p.
3).
Isso porque depois de duas décadas de ausência de implementação de planos de
desenvolvimento científico e tecnológico, a retomada dessa prática se tornou complexa. Há de
se destacar também que tais ações somente passam a ser possíveis através da mudança
institucional, no sentido de alteração do marco regulatório, abordado anteriormente.
É a partir da PICTE que se estrutura o modelo de sistema nacional de inovação vigente
no Brasil atualmente. É com esta política que se inicia o processo de articulação para
participação das diferentes esferas do governo para a implementação de políticas conjuntas
com vistas a ampliar a capacidade competitiva brasileira.
Entre as iniciativas da PITCE estão: redução do imposto de importação para máquinas
e equipamentos sem produção nacional; regime aduaneiro de entreposto industrial sob
controle informatizado (RECOF)35
; Projeto de Extensão Industrial Exportadora (PEIEX)36
;
estruturação de APLs; Programa Brasileiro de Certificação Florestal (CERFLOR), vinculado
ao Inmentro); e a Modernização do Parque Industrial Nacional (MODERMAQ), um
programa do BNDES (ABDI, 2005).
A Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial, à época de implementação da
PITCE, articulava suas ações em dois Macroprogramas Mobilizadores: 1) Indústria Forte; e
2) Inova Brasil. Organizava e viabilizava suas ações, para coordenação da PITCE através da
sua articulação com as demais esferas dos governos, congregando objetivos para a inovação,
desenvolvimento industrial e promoção da inserção do Brasil do comércio internacional.
Nesse sentido, ressalta-se o macroprograma mobilizador Inova Brasil, como
importante iniciativa, desde 2004, quando foi implementado, o qual se trata de um programa
35 ―O programa permite importar todos os insumos com suspensão de II, IPI e PIS/Cofins; compras
nacionais com a suspensão do IPI; admite a transferência de beneficiários ou a co-habilitação de fornecedores;
oferece um ano e suspensão tributária, podendo ser solicitada prorrogação por mais um ano; entre outros.‖
(ABDI, 2004, p. 11). 36 Projeto de capacitação para empresas com potencial de exportação tem o objetivo de incrementar a
competitividade e promover a cultura exportadora nas empresas de micro, pequeno e médio porte, qualificando e
ampliando os mercados das indústrias iniciantes em comércio exterior (APEXBRASIL, 2011).
133
de financiamento para a realização de projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação nas
empresas brasileiras, com taxas de juros fixas anuais que variam entre 4% e 5%.
Porém, Villaschi e Felipe (2008) destacam a dificuldade de efetivação da PITCE:
However, the PICTE is facing difficulties in transforming the policy‟s
guidelines into concrete results. The main difficulties are comprised in two pillars. The first refers to the already old problem of lack of coordination
among the governmental institution that define the guidelines and finance the
innovation programs and the private companies that implement and incur in
the risks of the innovation process. The second is the absence of
coordination between the objectives and results of the macroeconomic policy
adopted and the objective of the policies that involve industry, commerce,
technology and the SNIB (VILLASCHI e FELIPE, 2008, p. 17).
Já FIESP (2005) destaca que as prioridades e objetivos da PITCE careceram de maior
objetividade e concretização, além de uma carência de ações que agissem diretamente sobre
os aspectos institucionais que travam o desenvolvimento do SNIB, tal como assimetria de
informações e baixa cooperação e associação entre pequenas e médias empresas.
Suzigan e Furtado (2006) ressaltam as maiores dificuldades da PITCE:
Na verdade, o maior empecilho a uma efetiva implementação da PITCE
como política de desenvolvimento decorre da dificuldade de cumprir o papel
por excelência de uma política desse tipo — a coordenação ex-ante de ações
concertadas de atores públicos e privados. O comando político é difuso:
embora o Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
presida o novo Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial, vinculado
à Presidência da República, sua liderança política fica obscurecida no amplo
organograma de instâncias deliberativas superiores ou de mesmo nível: Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, Conselho de Governo,
Câmara de Política Econômica (presidida pelo Ministro da Fazenda), Câmara
de Política de Desenvolvimento Econômico (presidida pelo Ministro-Chefe
da Casa Civil), Conselho Gestor das PPP, Conselho Interministerial de
Arranjos Produtivos Locais. Seu braço executivo — a ABDI — como se viu,
tem poderes limitados, e seu domínio dos mecanismos e instrumentos de
política depende de complexa rede de relações com outros ministérios, alguns
dos quais mais poderosos, e com instituições que têm relativa autonomia
como o BNDES e a Finep. Essa superestrutura deliberativa e a divisão de
poderes dificultam a legitimação da liderança, por mais que ela tente se
impor, retardam o processo decisório da política industrial, e dificultam a
articulação de instrumentos e a coordenação das ações com as demandas das empresas (SUZIGAN e FURTADO, 2006, p. 183).
Ademais, observa-se que desde a criação dos fundos setoriais, que são avaliados mais
adiante, uma parte considerável dos recursos do MCT têm se concentrado na liberação de
recursos via editais da Finep nos fundos setoriais. E uma consequência importante disto é que
recursos ordinários do Ministério que deveriam ser revertidos para pesquisas científicas
acabaram diminuindo consideravelmente ao longo do tempo. Por exemplo, em 2004 os
recursos do MCT sem o valor destinado aos fundos setoriais diminuíram em 13% em relação
134
a 2001. Com isso a comunidade acadêmica acaba disputando com o setor empresarial os
recursos dos fundos, e diminuindo assim a verba destinada às empresas para que estas
invistam em inovações (FIESP, 2005).
Sobre seus resultados, nos relatórios da ABDI e MCT sobre a PITCE destaca-se a
implementação do marco jurídico (Lei da Inovação e Lei do Bem) e o aumento de recursos.
A PITCE teve uma missão importante, de inaugurar uma nova era da política pública
em favor do desenvolvimento tecnológico, e trouxe importantes avanços para tal,
especialmente no que diz respeito ao ambiente institucional/regulatório. Mas ao mesmo
tempo deixou importantes lacunas e deficiências, entre elas uma estrutura ineficiente de
condução da política, que ainda parece bastante ampla e confusa, falta de centralização de
recursos em favor das políticas de C,T&I, e a dificuldade de colocar estas no centro de um
planejamento de longo prazo em favor do desenvolvimento econômico e tecnológico do país.
4.4.2 – A PDP e o PACTI
Na busca pela maior interação entre as diferentes esferas de governo, e na tentativa de
esboçar um plano de ação com metas e objetivos específicos para a consolidação de um
sistema nacional e inovação no Brasil, foi lançado em 2007 o Plano de Ação em Ciência
Tecnologia e Inovação (PACTI).
O PACTI, que vigorou entre 2007 e 2010, teve como prioridades o aprofundamento da
interação entre as esferas de governo para ações de C,T&I. É ligado diretamente ao Ministério
da Ciência e Tecnologia, mas interage com outras esferas do governo, trata-se de um plano de
gestão compartilhada, é uma política integrante do PAC. (MCT, 2010a)
E nesse novo modelo de gestão, a PITCE foi substituída em 2008 pela PDP (Política
de Desenvolvimento Produtivo), a qual pretendia dar continuidade à primeira, entre 2008 e
2010. Foi alicerçada em quatro macro-metas: acelerar o investimento fixo, ampliar a inserção
internacional, aumentar o número de micro e pequenas empresas exportadoras e estimular a
inovação (ABDI, 2011). E principalmente, sobre o estimulo à inovação, integra-se
diretamente com o PACTI para o alcance de seus objetivos, conforme figura 15.
135
Figura 15 PACTI integrado com a Política de Estado
3
Política de EstadoGestão Compartilhada
MCT/MDIC/MEC/MS/
MAPA/MF/MPPolítica Econômica
Plano de Desenvolvimento
da EducaçãoPDE
Plano de Desenvolvimento
da Saúde
Plano de Desenvolvimento da
Agropecuária
Plano de Aceleração do Crescimento
InfraestruturaPAC
PolíticaNacional de
Defesa
Política de Desenvolvimento
ProdutivoPDP
Plano de Ação em Ciência, Tecnologia
e InovaçãoPlano CTI
Plano de Ação 2007-2010
Ciência, Tecnologia e Inovação para o Desenvolvimento Nacional
Foco dos investimentos:
• modernização
• P,D&I
• ampliação da capacidade
Políticas em 2 níveis com
atenção à dimensão regional:
estrutural
sistêmica
FONTE: MCT (2010a, p. 41).
Por este relatório do Ministério da Ciência Tecnologia e Inovação37
pode se perceber
que as políticas de incentivo à inovação passaram a receber, perante a política econômica, um
destaque maior. E que parece estar entre as políticas prioritárias, e que deve se integrar com as
demais, tal como o desenvolvimento industrial, agrícola e da saúde pública.
O PACTI é constituído em quatro prioridades estratégicas, em 21 linhas de ação,
conforme figura 16.
37 Essa mudança ocorreu recentemente, e também vem para corroborar o pensamento de que as políticas
governamentais vêm colocando a inovação em um patamar importante. O MCT (Ministério da Ciência e
Tecnologia), criado em 1985, a partir de 2011 passa a denominar-se Ministério da Ciência, Tecnologia e
Inovação (MCTI).
136
Figura 16 Prioridades Estratégicas e Respectivas Principais Linhas de Ação da PACTI. Prioridade Estratégica Principais Linhas de Ação
1. Consolidação Institucional do Sistema Nacional de C,T&I
2. Formação de Recursos Humanos para C,T&I
3. Infra-Estrutura e Fomento da Pesquisa Científica e Tecnológica
4. Apoio à Inovação Tecnológica nas Empresas
5. Tecnologia para Inovação nas Empresas
6. Incentivo à Criação e à Consolidação de Empresas Intensivas em Tecnologia
7. Áreas Portadoras de Futuro: Biotecnologia e Nanotecnologia
8. Tecnologias da Informação e Comunicação
9. Insumos para Saúde
10. Biocombustíveis
11. Energia Elétrica, Hidrogênio e Energia Renováveis
12. Petróleo, Gás e Carvão Mineral
13. Agronegócio
14. Biodiversidade e Recursos Naturais
15. Amazônia e Semi-árido
16. Meteorologia e Mudanças Climáticas
17. Programa Espacial
18. Programa Nuclear
19. Defesa Nacional e Segurança Pública
20. Popularização da C,T&I e Melhoria do Ensino de Ciências
21. Tecnologias para o Desenvolvimento Social
I - Expansão e Consolidação
do Sistema Nacional de
C,T&I
II - Promoção da Inovação
Tecnológica nas Empresas
III - Pesquisa,
Desenvolvimento e Inovação
em Áreas Estratégicas
IV - C,T&I para o
Desenvolvimento Social FONTE: Ciência, Tecnologia e Inovação para o Desenvolvimento Nacional – Plano de Ação 2007-2010, p. 13.
O plano tentou integrar a grande maioria das esferas de governo para a intensificação
tecnológica em áreas estratégicas. E para isso também conta com recursos dessas várias
esferas as quais se relaciona. A maior fonte de recursos ainda advém do MCTI (19%
MCT/PPA, 26% MCT/FNDCT), mas também tem outras fontes que são expressivas, tais
como o BNDES (18%) e o Ministério das Minas e Energia (16%) (MCT, 2010a).
Figura 17 Recursos Previstos para o PACTI para cada Prioridade Estratégica (2007 a
2010).
23%
45%
29%
3%
Prioridade 1
Prioridade 2
Prioridade 3
Prioridade 4
FONTE: Elaboração Própria a partir dos dados existentes no documento MCT, 2007a.
A partir da figura 17 visualiza-se a distribuição de recursos planejada pelo PACTI, em
uma total de quase R$ 50 bilhões nos quatro anos de vigência do plano. Percebe-se que a
137
segunda prioridade estratégica recebe sozinha quase metade dos recursos previstos, e em um
olhar mais minucioso dos dados percebe-se que linha de ação 4 (apoio à inovação tecnológica
nas empresas) recebe a grande maioria dos recursos (34%). Outras ações vistas como
prioritárias são: incentivo à criação e consolidação de empresas intensivas em tecnologia
(16%); formação de recursos humanos para C,T&I (12%); infraestrutura e fomento da
pesquisa científica e tecnológica (9%); petróleo, gás e carvão mineral (8%); programa
espacial (7%); e TICs (4%).
Os recursos do PACTI deveriam assim se distribuir entre as diferentes prioridades
estratégicas: 1) expansão e consolidação do SNCTI, 22,7% dos recursos; 2) promoção da
inovação tecnológica nas empresas, 45,4%; 3) P&D&I em áreas estratégicas, 29,3%; e 4)
C,T&I para o desenvolvimento social, 2,6% do total dos recursos. Ou seja, a promoção da
inovação tecnológica das firmas foi encarada como a prioridade do PACTI, recebendo
sozinha praticamente metade dos recursos destinados pelo plano. E é justamente nesta
prioridade de ação que a PACTI tem sua maior interação com a PDP, cujos pontos centrais de
atuação, conforme MCT (2010b), são a elevação da capacidade de inovação do setor
produtivo e o fortalecimento das micro e pequenas empresas.
Para tanto, um dos principais instrumentos é o SIBRATEC (Sistema Brasileiro de
Tecnologia), que foi instituído em 20 de novembro de 2007 pelo Decreto nº 6.259 e que tem
como missão a criação de um ambiente favorável à inovação tecnológica nas empresas, que é
realizada por meio de centros de inovação, serviços tecnológicos e extensão tecnológica, nos
diversos setores e regiões brasileiras (MCT, 2010c).
Quanto aos programas se destaca o Prime (Primeira empresa Inovadora), que entrou
em operação no início de 2009 e que apoia o processo de criação e desenvolvimento de
empresas inovadoras através de recursos não-reembolsáveis a serem contratados diretamente
por incubadoras credenciadas pela FINEP para as empresas selecionadas para o programa.
O objetivo do Prime é criar condições para o desenvolvimento de empresas intensivas
em tecnologias, consolidando-as em sua fase inicial. ―O Prime, portanto, apoia a empresa
nesta fase crítica de nascimento, possibilitando aos empreendedores dedicar-se integralmente
ao desenvolvimento dos produtos e processos inovadores originais e à construção de uma
estratégia vencedora de inserção no mercado.‖ (MCT, 2010b, p. 65). Em 2010 havia 17
incubadoras com 1.381 empresas contratadas que receberam cada uma R$ 120 mil, e aquelas
138
que atingiram as metas estabelecidas dos planos de negócios puderam se candidatar a
empréstimos do Programa Juro Zero.
Os principais programas de crédito subsidiado, em vigor pelo PACTI, são o Inova
Brasil, que entre 2007 e 2010 apoiou 213 projetos em um montante de R$ 4,2 bilhões e o Juro
Zero, ambos gerenciados pela FINEP, que financia entre R$ 100 mil e R$ 900 mil, em valor
no máximo de 30% da receita operacional bruta das micro e pequenas empresas inovadoras,
em um prazo de amortização de 100 meses, com uma taxa de atualização monetária mensal
igual à variação de IPCA mais 10% a.a. de taxa de spread, o qual não será cobrado para as
empresas que pagarem em dia suas parcelas. Entre 2007 e 2010 o ―Juro Zero‖ atendeu 60
projetos, em um total de R$ 33,1 milhões (MCT, 2009, 2010b).
O Inova Brasil apresenta três linhas de financiamento, contando com recursos do
BNDES, conforme FINEP (2011):
Inovação Tecnológica: apoia projetos de inovação tecnológica que envolvam risco
tecnológico e oportunidades de mercado e que busquem desenvolvimento de novos
produtos e processos, ou produtos e processos significativamente aprimorados – para
o mercado nacional. Essa linha apresenta taxa de juros de 4% a.a., e prazo de
pagamento de até 120 meses com até 36 meses de carência;
Capital Inovador: apoia projetos em capitais tangíveis, incluindo infraestrutura. Tem
taxa de juros de 5% a.a. e prazo de 96 meses com até 24 meses de carência;
Pré-investimento: apoia projetos de pré-investimento e de engenharia consultiva,
intensivos em conhecimento, enquadrados nas políticas governamentais prioritárias,
com taxa de juros de 8% a.a., com 96 para pagamento com 24 meses de carência.
Além disso, o BNDES possui três linhas de apoio à inovação: capital inovador,
inovação tecnológica e inovação produção. E programas de apoio à inovação: Profarma-
inovação; Prosoft-empresa; Proengenharia; Pró-aeronáutica; PROTVD fornecedor. Essas
linhas e programas mais o crédito para aquisição de bens de capital para pequenas e médias
empresas, entre janeiro de 2007 e outubro de 2010, totalizou R$ 6,6 bilhões, além da
disponibilização de R$ 750 milhões para a FINEP, a fim de ampliar o crédito para empresas
(MCT, 2010b).
139
Em relação ao incentivo às empresas inovadoras, existem também recursos da FINEP
em parceria com o SENAI, SESI e SEBRAE, que envolve projetos de capacitação em APLs,
a fim de atender demandas de qualificação de recursos humanos, assessoria e projetos de
inovação de produtos e processos e de tecnologias sociais (MCT, 2010b).
Outro programa importante é o Pró-Inova:
Com o objetivo central de aumentar a capacidade de inovação das empresas
no Brasil, o Pró-Inova busca sensibilizar, conscientizar e mobilizar os
empresários e a sociedade para a importância da inovação como instrumento
de crescimento sustentável e competitividade. O Programa é estruturado em
rede, de forma a envolver as principais entidades públicas e privadas comprometidas com o tema, [...] o programa articulou e acompanhou os
eventos sobre inovação realizados pelos seus parceiros. Entre esses eventos,
destacam-se as operações de serviços de inovação do Cartão BNDES, os
lançamentos da Mobilização Empresarial pela Inovação (MEI) e da nova
versão do Portal da Inovação, a execução do Programa Agentes Locais de
Inovação (ALI), do SEBRAE, e a realização dos Programas de Educação
Executiva e Capacitação Empresarial, no âmbito do IEL. Além disso, foram
realizados 16 eventos, para 1.152 pessoas, sobre utilização da Lei do Bem,
gestão de projetos e planejamento para a inovação, no âmbito da ANPEI, e 25
cursos para empresas em parceria com ABDI sobre Projetos de Inovação
Tecnológica, 2 eventos nacionais sobre Inovação, com 720 participantes em
todo o país, e 2 eventos temáticos, com 396 participantes, no âmbito da PROTEC. Enfatiza-se também o apoio a cerca de 300 eventos e cursos
apoiados, pelo Edital de Eventos (MCT, 2010b, p. 72).
Ou seja, empresas inovadoras é uma prioridade importante de governo, mas cujos
efeitos devem ser vistos a longo prazo, já que necessita de uma mudança
cultural/institucional. E que deve ir além do desembolso financeiro, abrangendo também
consultorias e acompanhamento para o enraizamento da cultura inovativa, e a criação de um
aparato jurídico/legal que permita e incentive as firmas a promover inovações. Além disso, é
importante que tais benefícios alcancem mais firmas e também firmas menores, pois, como se
visualizou nos dados da Pintec, maior parte dos recursos ainda é utilizada por firmas de P&D
e as empresas que mais têm inovado são as maiores.
Mas, entre outros elementos, há de se destacar que um dos objetivos básicos do
PACTI é a interação entre as diferentes esferas e ministérios dentre o governo federal, assim
como a complementaridade de ações com outros níveis de governo (estaduais e municipais) e
com o setor privado. E, para tanto, uma importante ação criada foi a instalação do Comitê-
Executivo de Cooperação entre o MCT, o Conselho Nacional de Secretários Estaduais para
Assuntos de C,T&I (Consecti) e o Conselho Nacional das Fundações de Amparo à Pesquisa
(Confap), o que permite ampliar a ação e interação entre o ministério e as instituições a ele
ligadas em todo o território nacional (MCT, 2010b).
140
Além disso, o governo incentivou aos estados a também adotarem leis próprias de
incentivo à inovação. Conforme o relatório do MCT (2010b), em outubro de 2010 quatorze
estados tinham leis estaduais de inovação sancionadas (RS, SC, SP, RJ, MG, ES, GO, MT,
AM, CE, PE, AL, SE e BA), dois possuíam projetos de lei em tramitação (MS, DF), e três
estados elaboravam minutas de lei de inovação, em fase de análise pelos seus respectivos
poderes legislativos (PA, MA e PR).
Já no que diz respeito aos resultados da primeira prioridade estratégica do PACTI,
destaca-se a implementação de programas como: i) Programa Primeiros Projetos, realizado
em parceria com as FAPs, que entre 2007 e 2008 aprovou 604 projetos e R$ 20 milhões para
instalação de infraestrutura e desenvolvimento de projetos de pesquisa científica, tecnológica
e de inovação executados por jovens pesquisadores (doutores recém-formados); ii) Programa
Casadinho, que entre 2006 e 2008 aprovou 185 projetos com montante global de R$ 50
milhões para fortalecer a pesquisa científica em programas de pós-graduação; iii) Edital
Universal, de 2006 a 2010 concedeu R$ 591 milhões em 15.607 projetos de atividade
científica, tecnológica e de inovação; iv) e o PRONEX (Programa de Apoio a Núcleos de
Excelência), executado em parceria com os Estados, que entre 2008 e 2010 destinou R$ 259
milhões (destes R$ 67 milhões de origem do CNPq, R$ 94 milhões dos Estados, e R$ 98
milhões do FNDCT) para apoiar núcleos de pesquisa de reconhecida excelência sediados em
Estados parceiros do programa (MCT, 2010b).
Mas o programa exaltado pelo MCT como o mais importante no que tange ao fomento
da pesquisa, decorrente do PACTI, são os Institutos Nacionais de Ciência e Tecnologia
(INCTs), os quais foram lançados em 2008 pelo CNPq como uma evolução dos Institutos do
Milênio38
e que têm como ponto forte a organização de grupos de P&D em rede, coordenados
por instituições de excelência em pesquisa e na formação de recursos humanos. Participam
deste programa, como fontes de recursos, o MCTI, as FAPs, o BNDES, a Petrobrás, o
Ministério da Saúde e a CAPES. Houve aumento significativo de recursos e de abrangência,
38
Os Institutos do Milênio foram criados em 2001, com o intuito de ―promover a formação de redes de
pesquisa em todo território nacional e a excelência científica e tecnológica e o fortalecimento de grupos de pesquisa em qualquer área do conhecimento, assim como em áreas definidas como estratégicas.‖ (MCT, 2010b,
p. 45). Na verdade o programa Institutos do Milênio foi uma iniciativa do MCT que foi executada pelo CNPQ,
constituindo-se em uma fonte alternativa de financiamento de projetos científicos e tecnológicos, e visava formar
redes de pesquisa em todo território nacional, em temas de interesse do MCT, a partir de projetos selecionados
pelo MCT. O Programa Institutos do Milênio aconteceu em duas fases, uma chamada em 2001 que aprovou 17
projetos, e outra em 2005 que concedeu recursos a 34 projetos (CNPq, 2012).
141
de 2001 a 2008 haviam 51 Institutos do Milênio com R$ 180 milhões destinados, e a partir de
2009 já são 122 INCT com R$ 607 milhões disponibilizados (MCT, 2010b).
Figura 18 Distribuição de INCT por área temática
FONTE: MCT/CNPQ. In: MCT (2010b, p. 46).
Além disso, durante a vigência do PACTI, foram reestruturados e expandidos os
Institutos de Pesquisa Científica e Tecnológica do MCT, os quais se envolvem em pesquisa
científica e tecnológica de caráter regionalizado e setorial. Em 2004 eram investidos
aproximadamente R$ 7,36 milhões na recuperação e expansão da infraestrutura física destes
institutos, em 2010 esse montante foi de mais de R$ 28,5 milhões, enquanto sua execução
orçamentária passou de R$ 334 milhões para R$ 1.009 milhões na comparação 2004-2010.
Além destes programas citados, de forma sucinta, o PACTI implementou uma série de
outros programas para melhorar o desenvolvimento científico e tecnológico brasileiro,
conforme havia sido traçado. Na figura 19 são citados todos os programas implementados no
período 2007-2010 e as respectivas prioridades estratégicas e linhas de ação do PACTI aos
quais se referem, conforme consta no relatório do PACTI elaborado pelo MCT.
Figura 19 Os programas executados no PACTI para cada uma das linhas de ação (2007
a 2010) Programas Executados em cada Linha de Ação das Prioridades Estratégicas
Prioridade Estratégica
Linha de Ação
Programa
I 1 Consolidação institucional do SNCT&I
Ampliação e consolidação da cooperação internacional
2 Formação , qualificação e fixação de recursos humanos para C,T&I
3 Apoio à infraestrutura das ICTs e dos IPTs
Fomento ao desenvolvimento científico, tecnológico e de inovação
Programa nova RNP - internet avançada para educação e pesquisa
Unidades de Pesquisa Científica e Tecnológica do MCT
142
II 4 Apoio financeiro à PD&I e à inserção de pesquisadores nas empresas
Apoio à cooperação entre empresas e ICTs
Iniciativa nacional para a inovação
Capacitação de recursos humanos para a inovação
Implementação de Centros de PD&I Empresariais
5 Sistema Brasileiro de Tecnologia - SIBRATEC
6 Apoio às Incubadoras e aos Parques Tecnológicos
Inovar - Fomento à criação e à ampliação da indústria de capital empreendedor no Brasil
Poder de compra para estimular o desenv. tecnológico nas empresas
III 7 Competitividade em biotecnologia
Programa de C,T&I para a nanotecnologia
8 desenv. tecnológico das indústrias de eletrônica e de semicondutores
Programa de estímulo ao setor de software e serviços
Tecnologias digitais de comunicação, mídias e redes
9 Fármacos e Medicamentos
Produtos médicos e biomateriais
Kits diagnósticos
Hemoderivados
Vacinas
10 Programa de desenvolvimento tecnológico para o biodiesel
Programa de C,T&I para o etanol
11 Implemt. de infraestrutura nas inst. de ensino e pesquisa nacionais, em geração, transmissão e distribuição (G,T&D) e uso final de energia elétrica
Expansão, mod. e manutenção da infraestrutura para pesquisa e desenvolvimento tecnológico em G,T&D e uso final da energia elétrica
C,T&I para transmissão de energia elétrica, ênfase em longa distância
C,T&I para otimização dos ativos do sistema elétrico
C,T&I em modelos de planej. e operação do sistema eletro-energético
C,T&I para aumento da qualidade de energia e da eficiência energética
C,T&I para economia do hidrogênio
C,T&I para energias renováveis
12 Ampliação da infraestrutura das inst. de ensino e pesquisa nacionais em petróleo, gás natural, energia e meio ambiente
Expansão, modernização, manutenção e infraestrutura para pesquisa e desenv. tecnológico em petróleo, gás natural e biocombustíveis
Pesquisa e desenvolvimento tecnológico para atividades de refino
Pesquisa e desenvolvimento tecnológico para atividades de exploração
Programa de pesquisa e desenvolvimento tecnológico para atividades de produção de petróleo e gás natural
Programa de pesquisa e desenvolvimento tecnológico para atividades de transporte de petróleo e gás
natural
Pesquisa e desenvolvimento tecnológico em atividades de gás natural
Programa de pesquisa e desenvolvimento tecnológico para atividades de desenvolvimento sustentável para petróleo e gás
143
C,T&I para produção e uso limpo do carvão mineral – ProCarvão
13 Pesquisa, desenvolvimento e inovação em alimentos
Automação agropecuária com foco em empreendimentos de pequeno porte
P,D&I em sistemas inovadores de produção agropecuária
Articulação internacional para avanço da C,T&I voltada para o agronegócio
Recuperação das Org. Estaduais de Pesquisa Agropecuárias (OEPAs)
14 C,T&I aplicadas à biodiversidade e aos recursos naturais
C,T&I para exploração dos recursos do mar
P,D&I em aquicultura e pesca
C,T&I na Antártica
C,T&I para recursos hídricos
Desenvolvimento tecnológico e inovação em recursos mineirais – ProMineral
15 C,T&I integrado para conservação e o desenvolvimento sustentável da região amazônica
C,T&I para o desenvolvimento sustentável do semi-árido
16 Programa nacional de mudanças climáticas
Previsão de tempo e clima
17 Programa CEA - Centro Espacial de Alcântara
Programa VLS - Veículo Lançador de Satélites
Programa PMM - Satélites de observação da Terra baseados na Plataforma Multi-Missão
Programa CBERS - Satélite Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres
Programa ACS - Empresa bi-nacional Alcântara Cyclone Space
Capacitação tecnológica e formação de RH para o setor aeroespacial
18 Consolidação do arcabouço legal da área nuclear
Ampliação do ciclo do combustível nuclear na INB
Conclusão da planta piloto de produção de UF6 (conversão) em Aramar
Capacitação e adequação da NUCLEP para a fab. de componentes de novas usinas nucleares
Implem. de uma nova política brasileira de gerenciamento de rejeitos radioativos
Empresa Brasileira de Radiofármacos – EBR
Ações de P,D&I e capacitação voltadas para a retomada do PNB
19 C,T&I para a defesa nacional
C,T&I para a segurança pública
IV 20 Apoio a projetos e eventos de divulgação e de ed. científica, tecnológica e de inovação
Apoio à criação e ao desenv. de centros e museus de ciência e de tecnologia
Olimpíada Brasileira de Matemática nas Escolas Públicas – OBMEP
Conteúdos digitais multimídia para educação científica e popularização da C,T&I na internet
21 Implementação e modernização de Centros Vocacionais Tecnológicos
Programa Nacional de Inclusão Digital
Apoio à pesquisa, inovação e extensão tecnológica para o desenvolvimento social
Programa comunitário de tecnologia e cidadania
C&T para o desenv. regional com enfoque em desenvolvimento local – APLs
Apoio à pesquisa e ao desenv. aplicados à segurança alimentar e nutricional
Pesquisa e desenvolvimento agropecuário e agroindustrial para inserção social
Capacitação em C,T&I para o desenvolvimento social
Fonte: MCT (2010b).
144
A análise do quadro acima é importante, e mais ainda é a sua relação com a figura 2.8,
do segundo capítulo desta dissertação, na qual são destacadas as prioridades dos países da
OCDE em matéria de política de pesquisa e inovação no ano de 2010. E confrontando tais
prioridades que elas convergem na maioria dos pontos.
Na figura 10 se percebe que a grande maioria dos países da OCDE elegeu como
prioridades: 1) meio ambiente, mudanças climáticas e oceanos; 2) saúde e ciências
relacionadas com a vida (inclusive biotecnologia); 3) recursos naturais e energia; 4) novos
materiais e tecnologias (incluindo a nanotecnologia); 5) TIC; 6) mudanças sociais (incluindo
aposentadorias, transportes, urbanização e habitação); e com menos intensidade segurança
alimentar, e outros que parecem menos relevantes.
Já o quadro 19 nos fornece uma gama muito maior de prioridades, entre elas uma
ênfase maior na consolidação do sistema nacional de inovação brasileiro e da expansão e
enraizamento de uma cultura inovadora. Algo que parece relativamente óbvio, uma vez que
existe um distanciamento muito grande, em termos econômicos e tecnológicos, entre as
principais potências da OCDE e o Brasil. Aqueles países que já possuem s.n.i. consolidados e
o Brasil que vem implementando programas e planejando tal objetivo há menos de 10 anos.
Mas na análise minuciosa das prioridades de C,T&I de ambos se percebe uma
convergência muito grande. O Brasil, a exemplo da OCDE, vem colocando biotecnologia,
nanotecnologia, mudanças climáticas, saúde, entre as suas prioridades, além da agropecuária
que vem ocupando destaque nas pesquisas científicas brasileiras.
Mas apesar de apresentar importantes resultados, os planos de C,T&I brasileiros ainda
apresentam importantes carências.
Viotti (2008) destaca que uma das dificuldades da política de C,T&I brasileira que,
segundo o autor, ainda tem um forte viés acadêmico, é integrá-la à empresa. Percebe-se que
ainda há uma falta de sinergia que dificulta o alcance dos objetivos estabelecidos.
As políticas tradicionais de C&T envolvem basicamente universidades e instituições
de pesquisa públicas, enquanto que no centro das políticas de inovação se encontram as
empresas. Diferentemente de instituições de ensino e pesquisa, que têm por objetivo essencial
a produção de artigos científicos e a formação de recursos humanos, as empresas produzem e
comercializam bens e serviços e têm por objetivo o lucro. Seja pelas diferenças de natureza,
145
seja pela longa tradição da prática institucionalizada, as agências públicas têm facilidade para
lidar, apoiar e estimular instituições de ensino e pesquisa, mas muita dificuldade em fazer
algo similar envolvendo diretamente empresas. Tal dificuldade tem aparecido de maneira
marcante nos esforços para a implementação dos novos instrumentos da política que são
especificamente voltados para a promoção da inovação, como é o caso, por exemplo, da
subvenção econômica e da utilização da encomenda direta de produtos ou processos
inovadores (VIOTTI, 2008, p. 161).
E mesmo com os avanços na matéria legislativa, há carência de políticas públicas que
garantam e incentivem o acesso dos produtos inovadores no mercado. ―O sucesso de muitos
tipos de inovação depende de maneira crucial de medidas ou decisões referentes a compras
públicas, tributos, financiamentos, tarifas, vigilância sanitária, segurança biológica, controle
ambiental etc., que não são temas da alçada da área de C&T.‖ (VIOTTI, 2008, p. 163).
Especificamente sobre o PACTI, uma crítica importante é que recaiu sobre ela uma
expectativa grande para o incremento dos níveis de desenvolvimento científico e tecnológico
brasileiro, mas não se modificou os métodos para que isso ocorresse. O fato é que se
convencionou no Brasil que as políticas de C&T priorizassem a liberação de recursos
financeiros e o PACTI deu continuidade a essa tradição. (GRYNZPAN, 2008).
É por tais motivos que se necessita de uma política de C,T&I que alcance e integre as
várias esferas governamentais. A PACTI é concebida como uma política que segue tal linha,
mas em sua efetividade ainda se percebe ações relativamente segmentadas, apesar de ter
melhorado em relações às suas antecessoras.
4.4.3 –Estratégia Nacional de C,T&I e o Plano Brasil Maior
Assim como PDP e PACTI entrelaçaram-se, convergindo objetivos, especialmente do
Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e do Ministério da Ciência
Tecnologia e Inovação, também os planos que os sucedem o fazem. São eles: o plano Brasil
Maior que é vinculado diretamente ao MDIC, e a Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia
e Inovação (ENCTI) vinculado ao MCTI.
Tais planos são avaliados nesta subseção, na qual primeiramente se traz alguns dados,
complementares aos já apresentados, de modo a demonstrar um pouco da atual situação do
146
sistema brasileiro de inovação. O que se torna importante, uma vez que demonstra o
panorama ao qual o Brasil Maior e a ENCTI se deparam e os principais desafios destes.
Um dado importante sobre o s.n.i. brasileiro, e que ainda não foi explorado, diz
respeito ao trabalho gerado em ciência e tecnologia no país, cujos dados podem ser
verificados abaixo através da figura 20.
Figura 20 Pesquisadores e pessoal de apoio envolvidos em pesquisa e desenvolvimento,
em número de pessoas, Brasil, de 2000 a 2010.
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
Governo Ensino superior Empresarial Privado sem fins lucrativos
Fonte: Elaboração Própria com base nos dados do MCTI – Coordenação Geral de Indicadores (CGIN).
Como se pode perceber pelo gráfico acima, a maior parte do pessoal empregado em
P&D no Brasil ainda está concentrado no ensino superior, sendo que nos 10 anos pesquisados
o total de pessoal empregado nesse tipo de atividade aumentou em aproximadamente 100%,
passando dos 230.000 em 2000 para os 460.000 em 2010. E o aumento mais expressivo é
observado justamente no ensino superior, onde esse aumento foi de 180% no período. Já o
setor empresarial diminui o número de funcionários em P&D no período, de 86.185 em 2000
para 66.213 em 2010. E o governo aumentou em 60% o pessoal empregado em P&D.
Complementando tais informações, tem-se, conforme dados do MCTI – CGIN e do
MTE – RAIS, que o percentual de pessoal empregado em atividades de P&D em relação ao
total de empregos no país ficou entre 0,88 (em 2000) e 1,06 (em 2010).
Esses valores são extremamente baixos, especialmente se relacionados com os da
OCDE, explorados no capítulo 2. Há de se lembrar que na estatística oficial daquele grupo de
países se considera o pessoal envolvido com atividades de ciência e tecnologia, envolvendo
todo o pessoal que trabalha na área das engenharias, por exemplo. Já a mensuração feita pelo
147
MCTI contempla apenas o pessoal que trabalha especificamente com pesquisa e
desenvolvimento. Mas mesmo assim, tal valor é muito baixo, não trata de se comparar o
percentual brasileiro de pessoal envolvido em atividades de ciência e tecnologia que fica em
torno de 1% do total de pessoal empregado, com o percentual de pessoal envolvido em
atividades de ciência e tecnologia nos países da OCDE que na média fica em torno dos 30%.
Já a figura 21 demonstra essa distribuição entre dispêndios públicos e empresariais.
Figura 21 Dispêndio nacional em ciência e tecnologia, como percentual do PIB, por setor
institucional, Brasil, entre 2000 e 2010.
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
0,80
0,90
1,00
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
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plic
ado
em
C&
T
Anos
Dispêndios Públicos Dispêndios Empresariais
Fonte: Elaboração Própria com base nos dados do MCTI – Coordenação Geral de Indicadores (CGIN).
Os dispêndios com ciência tecnologia e inovação, no Brasil, percentualmente em
relação ao PIB não oscilaram muito, no período para o qual se têm dados. E ficaram entre
1,30% em 2000, caindo até 1,24% em 2004, e desde lá continuamente crescente até alcançar
1,66% em 2010, último ano para o qual se tem o dado.
Apesar deste não ser um indicador tão eficiente para se avaliar um sistema nacional de
inovação, conforme o aporte teórico utilizado nesta dissertação, se usa para situar o leitor. Até
porque, pelos planos de C,T&I pode-se perceber que um dos principais meios de estímulo à
inovação é através dos recursos financeiros, o que pelo gráfico acima se percebe não ser tão
expressivo em relação ao PIB brasileiro no período.
O que é interessante observar, na figura 21, é que dispêndios públicos e privados têm
ficado muito próximos, alavancado provavelmente pelas grandes empresas que têm seus
gastos mais expressivos, como os dados da Pintec já demonstraram. Mas tais dados ainda se
apresentam bem aquém daqueles observados na maioria dos países da OCDE, nos quais os
dispêndios empresariais superam em grande medida os dispêndios públicos, em inovação.
148
Então, por mais que os planos demonstrem que a inovação esteja cada vez mais
incrustada na pauta de ação do governo, e no estímulo deste para as empresas, os números
ainda demonstram que isso vem sendo realizado de maneira muito tímida. Para transformar os
planos em realidade é preciso que os números também passem a demonstrar isso, e este
provavelmente é um dos maiores desafios do Brasil Maior e da ENCTI.
O Plano Brasil Maior constitui-se na política industrial, tecnológica, de serviços e de
comércio exterior do Brasil para o período de 2011 a 2014. O mesmo está dividido em duas
dimensões: diretrizes setoriais (dimensão estruturante) e temas transversais (dimensão
sistêmica). A primeira tem preocupação com: fortalecimento de cadeias produtivas; ampliação
e criação de competências tecnológicas e de negócios, incentivando empresas potenciais a
ingressar em mercados dinâmicos e de elevadas oportunidades tecnológicas; desenvolvimento
de cadeias produtivas e de suprimento em diferentes formas de energia; diversificação da
exportação, enraizamento de empresas estrangeiras e estímulo à instalação de centros de P&D
no país; estímulo à economia do conhecimento nos setores intensivos em recursos naturais. Já
a dimensão sistêmica pretende reduzir custos e aumentar a produtividade, consolidar o SNIB
através da maior inserção das políticas de C&T nas empresas (MDIC, 2011).
O Brasil Maior está pautado em um conjunto de metas, conforme figura 22:
Figura 22 Metas do Plano Brasil Maior Metas do Plano Posição Base Meta (2014)
Aumentar o investimento fixo em % ao PIB 18,4% (2010) 22,4%
Elevar o dispêndio empresarial em P&D em % do PIB 0,56% (2010) 0,90%
Aumentar a qualificação de RH: % de trabalhadores da indústria com pelo menos nível médio
53,7% (2010) 65%
Ampliar o valor agregado nacional: aumentar o Valor da
Transformação Industrial/ Valor Bruto da Produção (VTI/VBP)
44,3% (2009) 45,3%
Elevar % da indústria intensiva em conhecimento: VTI da indústria de alta e média- alta tecnologia/ VTI total da indústria
30,1% (2009) 31,5%
Fortalecer as MPMEs: aumentar em 50% o nº de MPMEs
inovadoras
37,1 mil
(2008)
58 mil
Produzir de forma mais limpa: diminuir o consumo de energia por unidade de PIB industrial (consumo de energia em tonelada
equivalente de petróleo- tep por unidade de PIB industrial)
150,7 tep/ R$milhão
(2010)
137 tep/ milhão
Diversificar as exportações brasileiras, ampliando a participação do país no comércio internacional
1,36% (2010) 1,6%
Elevar a participação nacional nos mercados de tecnologias,
bens e serviços para a energia: aumentar a relação VTI/VBP dos
setores ligados à energia
64% (2009) 66%
Ampliar o acesso a bens e serviços para qualidade de vida:
ampliar o nº de domicílios urbanos com acesso à banda larga
13,8 milhões
(2010)
40 milhões
Fonte: MDIC (2011, p. 21-22).
149
Já existem algumas medidas implementadas, conforme MDIC (2012):
1. Redução do IPI sobre bens de capital, materiais de construção, caminhões e veículos
até dezembro de 2012, regulamentada através dos Decretos 7.541, 7.542 e 7.543/2011,
02/02/2011;
2. Redução gradual do prazo de devolução de créditos do PIS-Pasep/Cofins sobre bens
de capital: de 12 meses para apropriação imediata, Lei nº 12.546 de 14/12/2011;
3. Ressarcimento do crédito aos exportadores;
4. Suspensão ex-tarifário máquinas e equipamentos usados, implantado pela CAMEX
55/2011;
5. Encomendas Tecnológicas, permitir cláusulas de risco tecnológico previstas na Lei da
Inovação, regulamentada pelo Decreto 7.539 de 02/08/2011;
6. Permissão de Fundações de Apoio a atenderem a mais de uma ICT, regulamentada
pelo Decreto 7.544 de 02/08/2011;
7. Desoneração da folha de pagamento (confecções, calçados. móveis e software), Lei nº
12.546 de 14/12/2011;
8. Instituição Reintegra: devolução de créditos residuais na cadeia produtiva para
exportações realizada até 31/12/2012, Lei nº 12.546 de 14/12/2011 e regulamentada
pelo Decreto 7.633 de 01/12/2011;
9. Ampliação do Simples Nacional e ampliação do Microempreendedor Individual, Lei
Complementar 139 de 10/11/2011;
10. Ampliação do capital de giro para MPMEs- BNDES PROGEREN (novos setores e
condições de crédito/prazo), implantada pela Resolução BNDES 2.131 de 02/08/2011;
11. BNDES: ampliação dos programas Pro-P&G, Profarma, Prosoft; Pró-Aeronáutica e
Próplástico na renovação;
12. Extensão do PSI até dezembro de 2012, inclusão de novos setores/programas,
implantada pela resolução BNDES 2.165 de 11/10/2011;
150
13. Relançamento do Programa Revitaliza, novas condições de financiamento, implantada
pela resolução BNDES 2.161 de 11/10/2011;
14. Crédito Pré-aprovado para planos de inovação: inclusão de planos plurianuais de
inovação de empresas no BNDES Limite de Crédito Inovação, implantada pela
resolução BNDES 2.143 de 06/09/2011;
15. Criação do Programa BNDES Qualificação: apoio a expansão da capacidade de
instituições privadas de ensino técnico e profissionalizante, implantada pela resolução
BNDES 2.160 de 11/10/2011;
16. Novos recursos para a inovação: aumento de crédito de R$ 2 bilhões do BNDES para
ampliar a carteira FINEP 2011, Autorizada pela Resolução CMN 4.009/2011 e
aprovada pelo Dec. Dir. BNDES 1.172, 22/11/11;
17. Criação de Programa para Fundo Clima (MMA): recursos para projetos que reduzem
emissões de GEE, Autorizada pela Resolução CMN 4.008, (14/09/11) e
regulamentada pela Resolução BNDES 2.180 (01/11/11), Programa lançado em
13/02/12.
Já a ENCTI lançada em 2011 é o atual plano de ação do Ministério da Ciência,
Tecnologia e Inovação até o ano de 2015. E que elege como área prioritária a formação de
recursos humanos, através, principalmente, do Programa ―Ciências sem Fronteiras‖, o qual é
realizado em parceria com o Ministério da Educação com o setor privado. O mesmo concede
bolsas de estudos no exterior (deve oferecer mais de 100 mil bolsas ao total), constituindo-se
em uma forma de intercâmbio de estudantes brasileiros nas melhores instituições de ensino
mundiais e trazendo consigo novos conhecimentos importantes para o desenvolvimento
tecnológico brasileiro. Além disso, prevê o aumento de recursos por parte do BNDES para a
inovação, fortalecimento da FINEP (transformando-a em um ―banco nacional de inovação‖ e
reforçando seu orçamento) e do SIBRATEC, e a criação da EMBRAPII (Empresa Brasileira
de Pesquisa e Inovação Industrial) que deve se constituir nos moldes da atuação da
EMBRAPA (MCTI, 2012).
A ENCTI possui quatro eixos de sustentação, que norteiam as políticas e proposições
do plano. São eles: o desenvolvimento sustentável, enfrentamento de desafios, o
fortalecimento da base de sustentação da política de C,T&I e o aperfeiçoamento dos
151
instrumentos da política de C,T&I. E para cada um destes eixos existe um conjunto de linhas
de ação definidas, conforme se observa na figura 23.
Figura 23 Mapa Estratégico da ENCTI 2012-2015
Fonte: MCTI (2012, p. 40).
A principal forma de entrelaçamento do Brasil Maior e da ENCTI é através da meta de
aumentar o dispêndio das empresas em P&D em relação ao PIB, chegando à meta de 0,9% em
2014. Com isso o percentual do PIB aplicado em P&D que em 2010, conforme dados do
MCTI, foi de 1,19% deve chegar a 1,9% em 2014, o percentual aplicado pelas empresas deve
passar de 0,56% para 0,90% e o governamental de 0,63% para 0,90%. Ou seja, o maior
incremento no investimento em P&D deve ser realizado por parte das empresas, para o qual a
EMBRAPII deve desempenhar um papel fundamental.
A Embrapii visa contribuir para uma maior articulação institucional entre os
setores público e privado de modo a complementar a atuação das agências de
fomento existentes e as ações em curso. Seu objetivo principal é a ampliação
da articulação entre universidades, centros de pesquisa e empresas no
desenvolvimento de tecnologias inovadoras, com ênfase na fase final do
desenvolvimento de produtos, em atividades como escalonamento, prova de
conceito e planta demonstração. Embora iniciativa conjunta com o MCTI, a
Embrapii deverá ter forte participação do setor privado, tanto em seu financiamento como em sua gestão, garantindo que ela seja moderna, enxuta,
ágil e compartilhada entre muitos atores, sendo transparente e flexível, como
demandado por ações no campo da inovação. A exemplo da Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), a nova empresa terá como
característica principal o balizamento de seus programas pelo atendimento as
demandas dos setores associados, desde as empresas tradicionais que inovam
até as pequenas empresas nascentes baseadas em conhecimento intensivo ou
de forte conteúdo tecnológico. Entretanto, diferentemente da Embrapa, a
Embrapii não se constituirá a partir da construção de laboratórios próprios,
mas fará uso intensivo das redes de institutos e centros de pesquisa já
152
existentes, com capilaridade e competência comprovada em projetos com
empresas (MCTI, 2012, p. 101).
Além disso, a ENCTI prevê um aprofundamento da relação entre universidades,
institutos de pesquisa e empresas; mudanças legais para que as compras governamentais
passem a priorizar empresas nacionais inovadoras; fomentar na atuação do SEBRAE o
estímulo para que empresas implementem ações de P&D; estímulo ao ingresso de centros de
P&D das grandes multinacionais para o Brasil e sua associação com empresas locais. E o
estímulo à formação de mestres e doutores com foco na inovação e sua inserção nas empresas
e valorização da inovação e da extensão tecnológica nas avaliações acadêmicas; e estímulo à
proteção da propriedade intelectual e transferência de tecnologia com fortalecimento do INPI.
Além disso, há a preocupação de melhora dos indicadores internacionalmente comparáveis,
tal como o investimento em P&D em relação ao PIB (Idem).
Tais planos demonstram que os governantes brasileiros não têm ficado totalmente
omissos para a questão da ciência, tecnologia e inovação, ao contrário, os planos parecem
estar bem fundamentados. Além disso, ao prestar um pouco mais de atenção nas discussões
em pauta tanto no Congresso Nacional como no âmbito da agenda do governo percebe-se que
este tem sido um tema recorrente. Mas provavelmente isso ainda é pouco para o que o Brasil
consiga alcançar uma posição de maior destaque internacional, e fazer frente a países que
possuem sistemas de inovação de referência.
É importante perceber que os planos contemplam duas políticas que podem ser
decisivas para um futuro sucesso do SNIB e que são consideradas ―carros chefes‖ tanto da
ENCTI quanto do Plano Brasil Maior, o Programa Ciência sem Fronteiras e a EMBRAPII. O
que traz de um lado qualificação para os recursos humanos e estímulos para que pós-
graduados se insiram no mercado para além do Ensino Superior, e passem a integrar também
equipes de trabalho das empresas, assim como já acontece nos países mais desenvolvidos. E
de outro lado, institui uma agência de fomento à ciência e tecnologia e pesquisa e
desenvolvimento especificamente para a indústria, a exemplo do que a EMBRAPA vem
fazendo para a agropecuária e é considerada referência.
As metas, no entanto, são um pouco mais tímidas se comparadas internacionalmente.
Por exemplo, incrementar o percentual do PIB investido em P&D de 1,19% para 1,9% pode
ser considerada uma boa meta, inclusive considerando que o país tem uma tendência de
incremento no produto interno bruto. E mesmo se confrontada com a média da OCDE que
153
entre 2005 e 2008 ficou entre 2 e 2,5%, também parece razoável, até porque uma parcela
importante destes países vêm sofrendo problemas econômicos e isso deve influenciar
negativamente tanto no PIB quanto no investimento em P&D. Mas se tal comparação for
realizada com países que vêm se destacando mundialmente como s.n.i. eficientes e pela sua
inserção em mercados com elevado nível tecnológico, o resultado é bem diferente.
Finlândia e Coreia, ambas destacadas no segundo capítulo desta dissertação, têm seus
percentuais do PIB investidos em P&D entre 3,5 e 4% e 2,75 e 3,25 entre 2005 e 2009,
respectivamente. E considerando-se que tais nações tendem a pelo menos manter ou aumentar
seus investimentos, pois são economias potenciais e que não estão sendo tão severamente
afetadas pela crise econômica europeia/mundial, o Brasil com seu tímido 1,9% ainda estará
muito distante de alcançar desenvolvimento tecnológico e científico semelhante. Pensar em
um sistema nacional de inovação é uma política de longo prazo, mas para atingir resultados
relevantes em nível mundial é necessário que seja tomado como prioridade de governo.
4.5 – Aprendizagem Institucional e casos de sucesso do SNIB
Nesta seção exploram-se alguns casos de sucesso encontrados no sistema nacional de
inovação brasileiro, em suas perspectivas setorial e local/regional, bem como inovações
políticas fruto de um processo de aprendizagem.
Bonelli e Veiga (2004), como citados no capítulo anterior, indicam que historicamente
as políticas de inovação no Brasil têm priorizado setores. Mas que a partir da década de 1990
têm adotado uma maior generalidade, pois as formas de fomento à inovação que antes se
concentravam em setores específicos têm se estendido a toda economia.
Porém, nesta dissertação entende-se que mesmo que tais políticas tenham alcançado
maior abrangência, ainda assim há setores prioritários, não se tem adotado políticas
transversais. E, além disso, por si só o resultado de sete décadas de políticas, e não-políticas,
setoriais produziram resultados, em termos de disparidade tecnológica entre os setores, que
não podem ser desprezados.
Além disso, o Brasil constitui-se em uma nação de proporções continentais em termos
de extensão territorial, diversidade étnica e cultural, diversidade ecológica e climática, e
disparidade econômica. Por isso, ao se considerar o aporte teórico de s.n.i., utilizado nesta
154
dissertação, poderia se falar que o Brasil abriga vários sistemas setoriais de inovação39
. Já que
as regiões são tão diferentes, cada uma possui idiossincrasias que devem ser ponderadas nas
políticas de C,T&I.
Nesta seção se faz a opção de trazer casos isolados de sucesso, o que é importante à
medida que demonstra que no Brasil as políticas de desenvolvimento tecnológico e inovação
não são totalmente negligenciadas, apenas não conseguem formar um sistema dinâmico que
alcance todos os setores e regiões.
Pela extensão do trabalho há de se restringir os casos a ser estudados, então se optou
por verificar o caso da Embraer, pois se trata de uma empresa nacional que conseguiu
alcançar sucesso internacional em um setor que exige elevado desenvolvimento tecnológico, e
irradia tal cultura inovadora para empresas locais, que ficam em seu entorno. E a Embrapa
que trabalha tanto a perspectiva setorial, porque é uma aposta de desenvolvimento científico e
tecnológico aplicado à agropecuária, e também com a perspectiva regional, pois considera as
idiossincrasias das regiões na instalação das unidades de pesquisa.
Para além dos casos da Embraer e da Embrapa, se cita algumas empresas privadas que
alcançaram elevado nível tecnológico e inovador, sendo referência nos seus setores – WEG,
Embraco e Aracruz Celulose (Fibria). Deste modo que no Brasil existem casos isolados de
sucesso em diferentes grupos, que falta uma sinergia maior entre eles. Adicionalmente se cita
elementos que demonstram a capacidade de aprendizagem nas políticas de C,T&I brasileiras,
entre as quais se destacam os fundos setoriais.
39 Segundo Malerba (2004), um sistema setorial de inovação (e produção) é composto por um conjunto
de agentes que realizam interações em ambientes de mercado, ou de não-mercado para a criação, produção e venda de um produto setorial. Além disso, tem sua base no conhecimento, tecnologias, insumos e demanda (já
existente ou potencial). Assim, o sistema setorial tem três blocos básicos em sua construção: conhecimento e
tecnologia, atores e redes, e instituições. Sendo que essa abordagem é considerada pelo autor como
complementar aos sistemas nacionais de inovação de Lundvall (1988, 1992).
A abordagem de sistemas setoriais de inovação diferencia-se, pois, coloca papel central na dinâmica das
firmas, em suas relações competitivas, considerando o papel seletivo do ambiente. E desconsidera a
fundamental importância dadas pelas abordagens de s.n.i. e de APLs aos limites geográficos das atividades
inovadoras. (BRESCHI e MALERBA, 2000) Além disso, cada setor possui diferentes capacidades, formas de
acessibilidade e cumulatividade do conhecimento. As quais definem regimes tecnológicos e de aprendizagem
próprios para cada setor. (MALERBA, 1999)
155
4.5.1 – Fundos Setoriais
A perspectiva de que setores possuem capacidades diferenciadas, e que merecem
tratamentos diferenciados está historicamente presente na política científica e tecnológica
brasileira. E em sua fase atual, apesar das políticas terem se expandido e abrangido
praticamente todos os setores, ainda existem áreas prioritárias. Tanto que nas diretrizes para a
Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior isso já fica visível:
É importante a criação e fortalecimento de instituições públicas e privadas de
pesquisa e serviços tecnológicos, inclusive visando a difusão de tecnologias e
a extensão tecnológica. Para tal é preciso organizar sistemas setoriais de
inovação e difusão tecnológica, isto é, redes de instituições especializadas em
temas, setores, cadeias produtivas (BRASIL, 2003, p. 12).
Entre os principais instrumentos que demonstram a perspectiva setorial do sistema
nacional de inovação brasileiro estão os Fundos Setoriais de Ciência e Tecnologia. Existem
outros instrumentos, inclusive jurídicos, mas optou-se por se explorar os fundos setoriais pelo
destaque enquanto instrumentos de financiamento.
A perspectiva de fundos setoriais tenta recuperar a função do FNDCT, que novamente
é vinculado como mecanismo de financiamento geral da infraestrutura instalada. Ou seja, o
FNDCT como responsável pela alocação dos recursos para projetos de infraestrutura para
atividades de ciência e tecnologia, a fim de garantir o acesso mais democrático deste por parte
do maior número possível de agentes (PACHECO, 2007).
Os Fundos Setoriais de Ciência e Tecnologia foram criados em 1999 como
instrumentos para financiamento de projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação no
país. Atualmente existem 16 fundos, sendo 14 em setores específicos e 2 transversais (que
abrangem várias áreas). Seus recursos provêm de royalties de exploração de recursos naturais
pertencentes à União, parcelas do IPI de certos setores e da CIDE (Contribuição de
Intervenção no Domínio Econômico) incidente sobre valores que remuneram o uso ou
aquisição de conhecimentos tecnológicos e/ou transferência de tecnologia do exterior, os
quais são alocados no FNDCT e administrados pela FINEP40
(FINEP, 2011).
Cada fundo setorial tem um comitê gestor, que é presidido por um representante do
MCT e integrado por representantes dos ministérios afins, das agências reguladoras, setores
acadêmicos e empresariais, FINEP e CNPq, os quais devem definir as diretrizes para
40 Com exceção do FUNTTEL (Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações) que
é gerido pelo Ministério das Comunicações.
156
aplicação dos recursos. Em 2004, foi criado o Comitê de Coordenação de Fundos Setoriais
(CCFS), a fim de coordenar tais ações e as ―ações transversais‖ – programas estratégicos do
MCT que se utilizam de recursos dos outros fundos (FINEP, 2011).
Os Fundos Setoriais são um instrumento de aplicação de recursos governamentais para
o desenvolvimento científico e tecnológico de setores específicos, realizados através de
chamadas públicas em editais da Finep. Surgiram em 1999, no setor do petróleo e do gás, mas
que se ampliaram rapidamente, os quais, em 2004, ganham uma nova configuração, quando
se criam as ―ações transversais‖, cuja proposta é a atuação em áreas que podem vir a
favorecer aos demais fundos específicos, utilizando recursos destes.
Essa mudança ocorreu porque foi diagnosticado que as ações eram muito segmentadas
e dispersas, que precisavam de prazos e procedimentos uniformes, e de coordenação entre si,
realizado a partir de então pelo CCFS, além de problemas de eficiência na aplicação de
recursos, e carência na integração dos fundos setoriais como instrumentos para as políticas de
desenvolvimento nacional. ―Com essas modificações, um piso de 50% das receitas não
contingenciadas de cada fundo passou a ser destinado a editais cujas temáticas não precisam
necessariamente estar relacionadas ao setor do fundo que originariamente aplicaria os
recursos.‖ (NASCIMENTO e OLIVEIRA, 2011, p. 16).
Então os fundos transversais, CT-infra e CT-Verde-Amarelo, são definidos no âmbito
do CCFS que tem caráter superior aos comitês gestores de cada um dos fundos setoriais
específicos. Mas tais ações transversais instituídas em 2004 são formalizadas apenas em 2007
com a promulgação da Lei 11.540, que regulamenta o FNDCT (Id.).
Conforme Morais (2008), a receita dos fundos setoriais é alocada no orçamento do
FNDCT e aplicada pela Finep (que atua como a secretaria executiva dos fundos) e pelo
CNPq, atendendo demandas eminentemente setoriais. Com exceção feita às ―ações
transversais‖, o CT-Infra que deve implementar e recuperar a infraestrutura de instituições de
ciência e tecnologia públicas. E o Fundo Verde-Amarelo que apoia a inovação nas micro e
pequenas empresas, e à integração entre universidades e empresas.
Em 2008, do total dos recursos dos fundos setoriais realocados via ―ações
transversais‖, quase metade foi distribuído entre agronegócio (15,7%), energia (15,3%) e
biotecnologia (15,1%). E entre os domínios científicos, os maiores percentuais se destinaram
às engenharias (35,2%) e às ciências agrárias (28,5%) (NASCIMENTO e OLIVEIRA, 2011).
157
As ações transversais têm se constituído em uma forma de redirecionar recursos dos
fundos setoriais para áreas que o governo elegeu como prioritárias. E que têm beneficiado as
engenharias indicando uma inclinação para o apoio ao desenvolvimento experimental.
Atualmente os fundos setoriais são o principal instrumento do governo federal para
alavancar o sistema nacional de ciência tecnologia e inovação, através de recursos financeiros
aplicados em projetos selecionados através de chamadas públicas, efetuadas pela Finep e pelo
CNPq. Destes, pelos menos 30% devem, obrigatoriamente, ser alocados nas regiões norte,
nordeste e centro-oeste, em uma tentativa de desconcentração (FINEP, 2011).
Os fundos setoriais existentes atualmente, conforme MCT (2010a), são: 1) Fundo
Setorial Aeronáutico; 2) Fundo para o Setor de Agronegócios; 3) Fundo Setorial da
Amazônia; 4) Fundo para o Setor de Transporte Aquaviário e Construção Naval; 5) Fundo
Setorial de Biotecnologia; 6) Fundo Setorial de Energia; 7) Fundo Setorial Espacial; 8) Fundo
Setorial de Recursos Hídricos; 9) Fundo Setorial para Tecnologia da Informação; 10) Fundo
de Infraestrutura; 11) Fundo Setorial Mineral; 12) Fundo Setorial do Petróleo e Gás Natural;
13) Fundo Setorial de Saúde; 14) Fundo Setorial de Transportes Terrestres; 15) Fundo para o
Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações; 16) CT-Verde-Amarelo.
Há de se destacar que as ações transversais parecem ter criado uma situação ambígua
para o desenvolvimento científico e tecnológico, pois de um lado contribuem para a maior
integração e articulação entre as ações desenvolvidas em cada área, mas também podem ser
uma forma de redirecionar de recursos para setores priorizados pelo governo.
Mas a criação dos fundos setoriais parece ter sido importante para a consolidação de
um sistema nacional de inovação brasileiro. ―[…] considers the creation of these funds as a
positive result of institutional learning by people and organizations that had already
incorporated the idea that investment in innovation is a critical factor in the building of the
necessary conditions for the country‟s development.‖ (VILLASCHI e FELIPE, 2008, p. 15).
Essa questão dos fundos setoriais nos demonstra como ainda no Brasil a política de
inovação tende a ser fragmentada. Por isso, também se avalia um dos setores ao qual o país
tem se destacado, fruto da política que historicamente vem priorizando o setor aeronáutico,
por exemplo, explorado a seguir.
158
4.5.2 - Embraer
Dentre estes setores que esboçam relativo sucesso em termos científicos e
tecnológicos destaca-se o setor aeronáutico brasileiro, na figura da Embraer.
Há de se recordar, conforme capítulo anterior, que durante o período militar houve um
importante distanciamento tecnológico por parte de alguns setores. Algumas áreas, sobretudo
de interesse militar, foram priorizadas pelo governo e por isso apresentaram um desempenho
em ciência e tecnologia e incorporação da inovação muito além dos demais setores nacionais.
E para além das políticas de informática e das telecomunicações, já ressaltadas, houve uma
aposta importante no setor aeronáutico, que será brevemente resgatado a seguir.
Para Lima et. al. (2005), o setor aeronáutico teve como marco o ano de 1945 com a
implementação do Centro Tecnológico Espacial (CTA). E logo após, em 1947, com a criação
do Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA), a escola de engenharia do CTA, já em 1954
foi criado o Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento, reforçando a pesquisa e enraizamento
de conhecimento no setor. Para finalizar tal esforço nacional foi criado em 1969 a Embraer,
que vem se consolidando como uma das maiores empresas integradoras de aeronaves civis,
ocupando a quarta posição em nível mundial, atrás da Boeing, Airbus e da Bombardier.
Historicamente se destaca a importante ação de criar uma estrutura de ensino e
pesquisa na área aeronáutica, integrada à estrutura produtiva, que deve ter sido fundamental
para o atual nível de desenvolvimento tecnológico do setor, que se destaca mundialmente.
A criação do CTA/ITA, um centro de pesquisa integrado com uma escola de
nível superior, permitiu a formação de recursos humanos qualificados, além
de fornecer a eles a infra- estrutura científica e tecnológica necessárias para o
desenvolvimento da tecnologia aeronáutica no país. Desde então, os
engenheiros estrangeiros vieram ao Brasil não apenas para projetar
aeronaves, mas, principalmente, para ensinar e auxiliar os engenheiros
brasileiros no desenvolvimento de suas próprias aeronaves. Em 1954, dentro
da estrutura do CTA, foi criado o Instituto de Pesquisas e Desenvolvimento
(IPD) com o objetivo de estudar os problemas técnicos, econômicos e
operacionais relacionados com a aeronáutica, cooperar com a indústria e
buscar soluções adequadas às atividades da aviação nacional. Na prática, o
IPD priorizava o projeto e desenvolvimento de novas aeronaves (FERREIRA, 2009, p. 124-125).
As ações de criar o CTA e o ITA foram importantes, mas sozinhos dificilmente seriam
capazes de promover uma mudança expressiva no desempenho do setor aeronáutico. Por isso,
diz-se que foi a criação da Embraer que deu o impulso inicial para o atual destaque
tecnológico e econômico do setor. Em que:
159
O principal fator que levou à criação da Embraer foi a deficiência da estrutura produtiva da indústria aeronáutica nacional. As duas empresas privadas
existentes, Neiva e Aerotec, estavam concentradas na produção de aeronaves
simples, não possuindo as capacitações tecnológica, produtiva e financeira
necessárias para um projeto de maior porte e complexidade como o do
Bandeirante. Além disso, era do interesse do Ministério da Aeronáutica a
fabricação local, sob licença, de um jato de treinamento militar. Dessa
maneira, a centralização das duas iniciativas em uma nova e moderna
empresa se impôs como a alternativa mais adequada. Outro fator que
contribuiu para a criação da Embraer foi o contexto político e econômico do
final dos anos 60. Nesse período, a economia brasileira apresentava um crescimento excepcional (...). Este contexto permitiu que o governo
disponibilizasse elevados recursos orçamentários, a fundo perdido, para
viabilizar a constituição da nova empresa fabricante de aviões (FERREIRA,
2009, p. 125-126).
Ferreira (2009) destaca ainda que a Embraer, constituída como uma empresa de capital
misto, tinha a missão de implementar a indústria aeronáutica no Brasil, uma vez que no final
da década de 1960 tal setor era praticamente inexistente no Brasil. O que havia eram apenas
algumas poucas empresas isoladas que produziam aeronaves mais simples e com baixa
sofisticação tecnológica. Então a indústria aeronáutica no Brasil já nasceu consolidada em
uma única empresa.
Além disso, é importante observar que a Embraer é criada de maneira integrada a um
ser centro de ensino de engenharia para a aeronáutica e a um centro tecnológico do setor, o
que, apesar de possuírem esferas de governança diferenciadas, deve beneficiar a maior
incorporação de tecnologias. O ITA fornece mão de obra especializada, preenchendo a lacuna
que normalmente atrasa o desenvolvimento tecnológico de firmas de outros setores.
Desta forma, criou-se um ambiente em que o desenvolvimento de
capacitação está estruturado desde a formação do ―capital intelectual‖ (ITA)
até a utilização deste capital, através da produção de aeronaves (Embraer). Este tipo de política possibilitou o desenvolvimento de um tecido econômico
altamente capacitado e bastante integrado, em que não é só observado um
viés de pesquisa, mas também uma forte presença da ―firma‖ disposta a
aprofundar e produzir produtos de elevado conteúdo tecnológico
(OLIVEIRA, 2005, p. 71).
Sobre a importância do CTA, chamado pelo autor de ―Centro‖, o autor destaca:
A proximidade na relação entre o Centro e a Embraer viabilizou uma
eficiência na troca de informações e posterior desenvolvimento do foco estratégico seguido pelos dois agentes. Ao mesmo tempo em que permitiu um
acesso e redução de custos no desenvolvimento de P&D por parte de
empresas (principalmente a Embraer), permitiu também uma noção clara dos
segmentos e processos tecnológicos que deviam ser levados adiante (dentro
do Centro); a praticidade e viabilidade dos projetos tornou-se um fator
decisivo na trajetória do modelo aeronáutico brasileiro (OLIVEIRA, 2005, p.
72).
160
O setor aeronáutico brasileiro se beneficia de uma ampla integração entre centro de
pesquisa, formação de recursos humanos, uma grande empresa que integra tais
conhecimentos na montagem de suas aeronaves, e que ainda conta com uma rede de
integração com suas empresas fornecedoras que estão localizadas em seu entorno.
Perhaps of greater significance is the fact that the growing importance of
Embraer and the way its strategy has been designed are attracting several
firms to locations near Embraer‟s manufacturing plants. Embraer already
buys several important services (e.g. engineering, software, management,
thermal treatment), avionics and other industrial inputs from its local
suppliers. Inter-firm relationships established in this region present different levels of integration and commercial and technological transaction flows, but
with a high degree of vertical integration and coordination. Today, the local
aircraft industrial cluster comprises approximately 40 SMEs organized
around Embraer (CASSIOLATO; BERNARDES e LASTRES, 2002, p. 42).
Cassiolato, Villaschi e Campos (2003), em seu trabalho que destaca alguns
importantes arranjos produtivos locais41
brasileiros, enfatizam o APL aeroespacial. Este na
visão dos autores trabalha em hierarquia, possui uma elevada territorialização – enraizamento
local, e destina-se ao mercado internacional.
O grau de territorialização é importante, pois demonstra o quanto o APL está integrado
localmente. Essa questão é ainda mais pertinente quando a análise recai sobre arranjos que
trabalham em forma de hierarquia, em que normalmente existe uma grande empresa, que
organiza em torno de si uma série de outras atividades. E nesse caso é importante verificar se
essas empresas, normalmente menores, são locais ou estrangeiras (Id.).
A partir disso, se percebe a importância da indústria aeroespacial para o enraizamento
de uma cultura inovadora no país, já que neste setor existe uma grande empresa que organiza
a produção, a Embraer, e que conseguiu manter em seu entorno empresas fornecedoras e
parceiras, eminentemente locais.
A política do governo militar colocou a aeronáutica, entre outros setores, nas suas
prioridades para incorporação de ciência e tecnologia, e o fez de maneira diferenciada das
demais, criando estruturas integradas. Além disso, a elevada territorialização tende a
41 Villaschi e Campos (2002, pg. 14) estabelecem um conceito para arranjos produtivos locais como aqueles:
[...] caracterizados por atores (não necessariamente e exclusivamente empresariais e/ou concentrados em espaços contíguos) que, mesmo
obedecendo a lógicas distintas e não necessariamente convergentes
(pública/privada; empresarial/governamental/terceiro setor), estabelecem (ou
estão em condições de estabelecer) relações de cooperação no aprendizado
voltado para inovações que resultam em maior competitividade empresarial e
capacitação social.
161
incentivar a capacitação local, e por isso este setor serve de referência para os demais. Até
porque consegue a façanha de colocar um país periférico entre os maiores produtores
mundiais de aeronaves, em um dos setores que demanda aperfeiçoamento constante e
esforços inovativos ilimitados.
4.5.3 – Algumas empresas privadas: os casos de Weg, Embraco e Aracruz-Fibria
Mas além do exemplo da Embraer existem outros casos importantes de empresas que
alcançaram elevado nível de desenvolvimento tecnológico em setores priorizados, tanto por
políticas nacionais como locais. Por isso também se destaca os exemplos do setor metal-
mecânico catarinense, Weg e Embraco, e da celulose no Espírito Santo, Aracruz Celulose.
Conforme Macedo e Campos (2002) o setor metal-mecânico de Santa Catarina
começa a expandir-se na década de 1970, e especialmente na década seguinte quando em
nível nacional o setor apresentava-se estagnado, em Santa Catarina percebia-se uma grande
ampliação do mesmo. Tal crescimento foi fruto de um conjunto de investimentos realizado
nas décadas de 1970/80 e que priorizaram o setor, pois a maior parte dos recursos do BRDE
(Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul) e do BADESC (Banco de
Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina) foi revertido para o desenvolvimento
industrial deste setor. E apesar de no início da década de 1990 apresentarem uma pequena
retração, o processo de abertura dos anos posteriores fez com que tal complexo industrial
alcançasse ainda maiores níveis de desenvolvimento.
Dentre as empresas do complexo metal-mecânico catarinense destaca-se a Embraco
(compressores herméticos e unidades condensadoras) e a Weg (motores elétricos), estas que
no período da pesquisa realizada por Macedo e Campos (2002) investiam em 3% e 4% do seu
faturamento em atividades de P&D, além de enfatizarem a interação com seus clientes,
produzindo resultados eficientes através do learning-by-interaction.
Na aprendizagem pela interação há destaque para a Embraco que possui proximidade
geográfica com a maioria dos clientes, tem importantes programas de pré e pós-venda, e
buscam conjuntamente a solução de possíveis falhas de produtos. Já a Weg possui várias
revendas e assistências técnicas com atendimento 24 horas (quase 500 na época), e um centro
de treinamento de clientes para utilização de seus produtos, em sua sede em Jaraguá do Sul-
SC. Ambas possuem rígido controle para seleção dos fornecedores, que normalmente
162
instalam-se em suas proximidades, melhorando sua capacidade de interação e de negociação,
por isso em geral possuem um fornecedor para cada insumo (MACEDO e CAMPOS, 2002).
Embraco e Weg colocam extrema importância a parcerias com institutos de pesquisas
e com universidades, tanto brasileiras quanto estrangeiras, a partir das quais promove
qualificação da mão de obra, através de treinamentos, cursos de reciclagem, concessão de
bolsas de estudos para aperfeiçoamento. A Weg ainda possui um centro próprio de
treinamento de recursos humanos (Ibid.).
Em 2002 a Embraco foi a maior fabricante mundial de compressores herméticos para
refrigeração com 23% do mercado mundial, e atualmente possui 1.030 cartas-patentes e uma
equipe de 450 engenheiros e técnicos trabalhando de forma integrada (EMBRACO, 2012).
Já a Aracruz Celulose (atual Fibria) constitui-se na líder mundial na produção de
celulose branqueada de eucalipto (que dá origem a papéis para escritório, papéis sanitários,
lenços, guardanapos, fraldas absorventes e papéis especiais). Uma empresa que aposta em
pesquisa, desenvolvimento e inovação e esforço tecnológico, a qual conta com um centro de
pesquisa e tecnologia (CPT), com 80 funcionários (entre mestres ou doutores) que se dedicam
integralmente a atividades de pesquisa e desenvolvimento (CAMPOS, 2010).
A infraestrutura do CPT conta com um centro de mil metros quadrados para a
realização de experimentos, dois laboratórios de pesquisa – um no Espírito
Santo e um no Rio Grande do Sul – e um laboratório ao ar livre (Microbacia)
com aproximadamente 300 hectares, direcionado ao monitoramento de flora,
fauna, solos e ecossistemas formados pelo eucalipto e florestas nativas. [...] O foco das pesquisas segue duas linhas principais: tecnologia de melhoramento
de florestas e desenvolvimento de novos produtos e processos. Atualmente,
estão relacionadas a seis áreas do conhecimento, a saber: melhoramento
genético tradicional, biotecnologia, propagação de plantas, solos e nutrição
vegetal, proteção florestal, biodiversidade e ecofisiologia vegetal (CAMPOS,
2010, p. 46-47).
Deste modo a Aracruz Celulose (Fibria) alcançou importantes resultados que a
colocaram na posição de líder mundial no seu segmento, pois desenvolveu novas técnicas
para propagação dos clones de eucalipto; modos inovadores de controle de pragas e doenças;
e pesquisas para nutrição do solo, eco-fisiologia, preservação ambiental e biodiversidade,
além de outras inovações de processo, que envolvem a comunicação e integração dos
diferentes setores da empresa. Campos (2010) destaca que desde os anos 1970 a empresa vem
desenvolvendo sua capacidade de aprendizagem, seja pelo learning-by-using (nas instalações
produtivas); learning-by-doing (atividades florestais); ou learning-by-interaction (parcerias
163
com institutos de pesquisas e universidades nacionais e internacionais, e financiamento de
teses de mestrado e doutorado).
4.5.4 - Embrapa
A Embrapa (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária), criada em 1973, em meio
a políticas consideradas prioritárias pelo governo militar na sua fase de maiores investimentos
em ciência e tecnologia, vem se demonstrando como importante instrumento de política
setorial e regional/local em inovação. Instituição esta que tem a missão de desenvolver
pesquisa e desenvolvimento tecnológico na agropecuária, aplicado às necessidades regionais,
em uma estrutura de governança baseada em diferentes unidades de pesquisa, autônomas,
adequadas às idiossincrasias locais.
A Embrapa foi criada com objetivo principal de institucionalizar a ciência e a
tecnologia voltada para a agropecuária. A partir de sua coordenação no Sistema Nacional de
Pesquisa Agropecuária (SNPA); do qual também participam as Organizações Estaduais de
Pesquisa Agropecuária (OEPAs), universidades e outras instituições. Estrutura esta que
perdura desde sua criação até os dias atuais, cuja função é incrementar a qualidade e
produtividade no setor. A partir da pesquisa e criação de tecnologias adequadas à geografia e
clima das diferentes regiões brasileiras, pretendia-se incrementar a disponibilidade interna de
alimentos e diversificar a pauta exportadora do país (CAMPOS, 2011).
A Embrapa é um sistema formado por unidades administrativas/centrais que estão
localizadas na sede, em Brasília, e unidades de pesquisas e serviços/ descentralizadas que
estão distribuídas nas diferentes regiões do país. As unidades descentralizadas são
classificadas em (EMBRAPA, 2011):
Unidades de Serviço: Embrapa Café, Embrapa Informação Tecnológica e Embrapa
Transferência de Tecnologia, ambas situadas em Brasília;
Unidades de Pesquisa de produtos: Embrapa Algodão (Campina Grande-PB),
Embrapa Arroz e Feijão (Santo Antônio de Goiás-GO), Embrapa Caprinos e Ovinos
(Sobral-CE), Embrapa Florestas (Colombo-PR), Embrapa Gado de Corte (Campo
Grande-MS), Embrapa Gado de Leite (Juiz de Fora-MG), Embrapa Hortaliças
(Brasília-DF), Embrapa Mandioca e Fruticultura (Cruz das Almas-BA), Embrapa
Milho e Sorgo (Sete Lagoas-MG), Embrapa Pecuária Sudeste (São Carlos-SP),
164
Embrapa Pecuária Sul (Bagé-RS), Embrapa Pesca e Aquicultura (Palmas-TO),
Embrapa Soja (Londrina-PR), Embrapa Suínos e Aves (Concórdia-SC), Embrapa
Trigo (Passo Fundo-RS), Embrapa Uva e Vinho (Bento Gonçalves-RS);
Unidades de Pesquisa de Temas Básicos: Embrapa Agrobiologia (Itaguaí-RJ),
Embrapa Agroenergia (Brasília-DF), Embrapa Agroindústria de Alimentos
(Guaratiba-RJ), Embrapa Agroindústria Tropical (Fortaleza-CE), Embrapa Estudos e
Capacitação (Brasília-DF), Embrapa Informática e Agropecuária (Campinas-SP),
Embrapa Instrumentação (São Carlos-SP), Embrapa Meio Ambiente (Jaguariúna-SP),
Embrapa Monitoramento por Satélite (Campinas-SP), Embrapa Recursos Genéticos e
Biotecnologia (Brasília-DF), Embrapa Solos (Rio de Janeiro-RJ);
Unidades de Pesquisa Ecorregionais: Embrapa Acre (Rio Branco-AC), Embrapa
Agropecuária Oeste (Dourados-MS), Embrapa Agrossilvipastoril (Sinop-MT),
Embrapa Amapá (Macapá-AP), Embrapa Amazônia Ocidental (Manaus-AM),
Embrapa Amazônia Oriental (Belém-PA), Embrapa Cerrados (Brasília-DF), Embrapa
Clima Temperado (Pelotas-RS), Embrapa Cocais (São Luís-MA), Embrapa Meio-
Norte (Teresina-PI), Embrapa Pantanal (Corumbá-MS), Embrapa Rondônia (Porto
Velho-RO), Embrapa Roraima (Boa Vista-RR), Embrapa Semiárido (Petrolina-PE),
Embrapa Tabuleiros Costeiros (Aracaju-SE).
A Embrapa vem produzindo importantes avanços para a agropecuária brasileira,
colocando o Brasil como uma das potências na geração e fornecimento de alimentos em nível
mundial. E com sua estrutura integrada a outras instituições afins e focada nas especificidades
locais tem conseguido disponibilizar ao mercado importantes inovações que garantem o
aumento da produtividade e da qualidade de muitos produtos. Tem sido assim no
melhoramento genético e introdução de novas variedades mais adaptadas ao clima e geografia
brasileiros, além de orientação para controle de pragas e doenças das plantas e animais.
Conforme relatório da Embrapa (2008), em 2006 de cada R$1,00 aplicado na pesquisa
agropecuária houve um retorno para a sociedade de R$13,20. Entre resultados importantes
desta organização é colocado, por exemplo, uma nova variedade de feijão ―feijão-caupi BRS
Novaera‖, o qual foi desenvolvido para ser plantado pelas populações ribeirinhas de Rondônia
e chega a obter produtividade cinco vezes maior que as variedades que se obtinha até então.
165
A Embrapa tem produzido importantes resultados para a prática e pesquisa em
biotecnologia no Brasil, o que é promovido pela Embrapa Recursos Genéticos e
Biotecnologia em parceria com algumas unidades de pesquisa em produtos. Cuja principal
linha de atuação é o desenvolvimento de plantas transgênicas com resistência a certos vírus
que comprometem seu desenvolvimento. Como exemplo, se cita o feijão resistente ao ―vírus
do mosaico dourado do feijoeiro‖, maior empecilho para o desenvolvimento da planta na
América do Sul, este que foi o primeiro produto geneticamente modificado totalmente
desenvolvido por instituições públicas brasileiras. (MAPA, 2010)
Além destes estão sendo desenvolvidas importantes pesquisas em transgenia, para:
resistência à seca em produtos como: soja, cana e café; resistência à viroses em: variedades de
batata, mamão e tomate; plantas e animais que serão utilizados como biofábricas para
produção de medicamentos; manipulação de teias de aranha encontrados na mata atlântica,
Amazônia e cerrado para produzir fios mais resistentes e flexíveis para serem utilizados pela
indústria. Também há pesquisas em melhoramento genético para reduzir doenças, ampliar
componentes nutricionais e sabor para: banana, café, arroz. Também o melhoramento
genético aplicados ao eucalipto, e ao gado de corte e produção leiteira tem produzido
importantes resultados em termos de produtividade e qualidade. (Ibid.)
Para de Paula, Porcile e Scatolin (2003) a Embrapa Soja, localizada em Londrina, tem
se constituído no mais importante componente deste sistema de inovação, tais autores se
utilizam da abordagem de sistema local de inovação para o estado do Paraná.
Neste estudo a Embrapa é vista como instrumento de política pública para o
enraizamento da cultura inovativa no setor da soja42
. Tal organismo que tem o objetivo de
desenvolver novas tecnologias, serviços e produtos relacionados à soja. Pois: ―Embrapa is on
the technological frontier in the production of new soybeans cultivars ([...] are responsible
for about 60 per cent of grain production in Brazil), with a long research tradition and a
highly qualified group of researchers [...]‖ (Ibid., pg. 431)
42 Há de se fazer a ressalva de que a partir de 2005 com a Lei de Biossegurança houve uma modificação
importante neste segmento, a partir da entrada no mercado das sementes de soja modificadas geneticamente pela
empresa Monsanto. Mas salienta-se que a Embrapa também vem desenvolvendo pesquisa no tema, atualmente
estão sendo realizadas várias pesquisas em biotecnologia da soja a fim de produzir sementes com maior
resistência a seca, mais resistente a pragas, entre as mais comuns, a lagarta-da-soja. E de doenças da planta, um
dos maiores problemas atuais é a ferrugem asiática. (EMBRAPA SOJA, 2011)
166
Inúmeros casos de sucesso são demonstrados a cada ano pela Embrapa, por isso não se
optou por aprofundar muito nesta questão, apenas se cita o caso da Embrapa como uma
instituição que tem trabalhado de forma integrada com outras instituições e que colocou o
Brasil como referência em um determinado setor da economia.
Então as principais conclusões que se pode tirar deste amplo capítulo é que nos anos
2000 a política econômica se modifica e se torna um pouco mais favorável à instalação de
ambientes inovadores. A partir desta década teve-se como grande desafio reorientar uma
institucionalidade de não-política em ciência, tecnologia e inovação que vigorou pelas duas
décadas anteriores. A estrutura organizacional estava dada e o ambiente político/econômico se
tornava mais propício a instalação de políticas de longo prazo, haja vista a estabilidade
econômica finalmente consolidada.
Mas é principalmente a partir de 2007 que a preocupação de traçar objetivos em
ciência, tecnologia e inovação torna-se mais claro, a partir do lançamento do primeiro plano
de ação em C,T&I formulado pelo Ministério da Ciência e Tecnologia. Este plano, assim
como seu sucessor (ENCTI) mostram uma preocupação maior no estímulo para empresas
investirem em P&D, a fim de que se alcance, assim como na maioria dos países da OCDE,
percentuais maiores de gastos em P&D pelo setor privado em relação ao setor público. Mas
seus resultados ainda se apresentam tímidos em relação aos países mais ricos. Bem como não
colocam a importância, orientada pela OCDE, para ações integradas, principalmente no que
diz respeito à mobilidade de trabalhadores e difusão de conhecimentos.
Destaca-se que no Brasil existem importantes setores e firmas que apresentam elevado
desenvolvimento científico e tecnológico, e que tem conseguido trabalhar em uma perspectiva
mais interativa. Em parte estes casos de sucesso são fruto das políticas realizadas na década
de 1970 e que produziram importantes resultados em longo prazo, mas como tais esforços
foram concentrados em alguns setores, os sucessos são isolados e não se espalham à nação
como todo.
167
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta dissertação teve o intuito de demonstrar como o Brasil tem historicamente
relegado políticas sistêmicas de inovação, ao contrário do que tem se adotado e indicado pela
OCDE. Para tanto, se utilizou da abordagem de sistemas nacionais de inovação e da teoria
neo-institucionalista, pois se acredita que são as instituições que moldam o comportamento
das sociedades e assim interferem na condução das prioridades políticas.
A abordagem teórica de sistemas nacionais de inovação surgiu em meados da década
de 1980, período que a teoria neo-schumpeteriana organiza-se como tal e como alternativa às
teorias econômicas dominantes, que tinham dificuldade de fornecer respostas convincentes
aos fatos do ―mundo real‖. Esta abordagem é pautada na aprendizagem via interação entre
agentes e ressalta relacionamentos entre usuários e produtores como forma de incitar
inovações. Mas entende que este processo precisa ser conduzido de forma neutra, na figura do
Estado-Nação, a fim de refutar trajetórias indesejáveis e equalizar o poder entre os agentes.
Em sua complementaridade surgiram, principalmente nos anos 2000, abordagens
preocupadas com a construção de sistemas nacionais de inovação em países em
desenvolvimento. Trata-se de abordagens que se embasam teoricamente em ―sistemas
nacionais de inovação‖, mas colocam foco diferenciado à medida que depositam peso maior
aos processos de aprendizagens e menos aos resultados inovadores propriamente ditos. Por
exemplo, Viotti (2002) coloca importância maior na análise de como inovações se difundem e
são absorvidas do que como são geradas. E Arocena e Sutz (2000, 2002, 2004) enfatizam a
interação entre universidades e empresas e a forma como conhecimentos são transferidos.
A inovação é vista como um fenômeno interativo, através da associação entre agentes
que novos conhecimentos são formados, seja em processos de aprendizagem que se
desencadeiam ao longo do tempo ou através da transmissão de conhecimentos pré-existentes.
É justamente sobre a transferência de conhecimento que associações entre agentes produzem
168
resultados mais relevantes, pois quanto mais interativas elas forem maior a capacidade de
decodificação e difusão de conhecimentos tácitos, não encontrados no mercado.
Nos países menos desenvolvidos essa interação tende a ser mais complexa, pois estes
com maior frequência encontram instabilidade econômica, dificuldade de previsão e provisão
de recursos, conflitos de interesses, problemas sociais tais como violência, corrupção, baixas
taxas de escolaridade, entre outros. Países em desenvolvimento em geral possuem uma
institucionalidade diferenciada de países desenvolvidos, em uma estrutura que historicamente
não priorizou associações para transmissão de conhecimentos, de incerteza e falta de
confiança. E é justamente nestes países que se recomenda que políticas sejam direcionadas
para a difusão de conhecimentos e para reverter tais componentes que bloqueiam inovações.
Sistemas nacionais de inovação colocam papel fundamental nos aspectos institucionais
e culturais como fatores que explicam cenários que incitam ou bloqueiam a sua efetividade.
Por isso exibe grande afinidade com as teorias institucionalistas, especialmente com o velho
institucionalismo vebleniano e com neo-institucionalistas, os quais consideram como
instituições: hábitos de pensamento, aspectos culturais, leis, regras implícitas ou explicitas,
aspectos históricos. As instituições são fatores que explicam a maneira como a sociedade está
organizada, como se organizou e por isso pode fornecer indicações futuras.
A abordagem de sistemas nacionais de inovação surgiu e se desenvolveu inicialmente
no meio acadêmico. Mas dado seu caráter abstrato e dificuldade de se colocar empiricamente
como forma de condução política de nações e de firmas, encontrou no âmbito da Organização
de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) o local para preencher tal lacuna.
O estudo de sistemas nacionais de inovação na OCDE passou por três gerações de
pesquisa, desde concepções que destacavam a linearidade no processo inovador e tinham
grande dificuldade em demonstrar como investimentos em P&D deveriam gerar incrementos
de produtividade até o reconhecimento da inovação como força motriz do desenvolvimento
econômico em uma perspectiva sistêmica e interativa, mas ainda concentrada à questão
científica e tecnológica. E chegando à fase atual, desde 2002 com o projeto MONIT, que se
centraliza nas questões institucionais e conflitos que têm bloqueado ou atrapalhado a
efetivação de s.n.i. na OCDE, destacando a importância das nações desenvolverem
mecanismos de aprendizagens institucionais e políticas transversais.
169
Atualmente as políticas de s.n.i. dos países da OCDE têm colocado como áreas
prioritárias: saúde, meio ambiente e mudanças climáticas, recursos naturais e energia,
tecnologias da informação e da comunicação, novos materiais e novas tecnologias, e
segurança alimentar. Tais estratégias são nacionais, mas é o setor privado que em geral é
responsável pelos maiores investimentos. Mas a OCDE é um fórum muito heterogêneo e falar
em seus resultados em termos médios pode causar distorções, pois atualmente abriga 34
países-membros e nos últimos anos tem alargado a participação de países menos
desenvolvidos, a partir da adesão do México em 1994.
Já na análise do caso brasileiro se encontram alguns elementos que denunciam a
evolução das políticas de inovação e algum processo de aprendizagem institucional em seu
favor, mas pelo que se observa atualmente não se efetivou, pois o Brasil tem imensa
dificuldade de conduzir a inovação em seu sentido sistêmico e interativo.
No Brasil, à exceção feita a alguns setores e segmentos, a institucionalidade não tem
sido favorável à associação. Primeiro porque políticas estiveram mais preocupadas no
processo produtivo do que inovador. E também porque durante um período considerável tal
concepção foi cortada do plano político, e o clima de incerteza gerado no processo
hiperinflacionário contribuiu ainda mais para tal panorama.
A análise desta dissertação, em relação ao caso brasileiro, inicia-se entre 1930 e 1964
quando se formaram os esforços para o desenvolvimento industrial no país. Nesse período
foram organizadas empresas estatais em setores estratégicos e formaram e ampliaram-se
importantes indústrias nos setores: automobilístico, naval máquinas e equipamentos elétricos,
bens de capital, produção de aço, químicos, petróleo, papel e celulose. Mas que, conforme
Villaschi (1996), não conseguiu se desenvolver enquanto sistema de inovação, pois se
preocupava com a capacidade de produção e não com a inovação. Além disso, a partir da
década de 1950, houve incentivo à entrada de multinacionais que se concentravam em setores
mais dinâmicos e as empresas estatais em setores de base, sem que houvesse associação entre
elas, opção contrária à visão interativa de sistemas nacionais de inovação. Não se observou
integração nem entre os setores nem entre os diferentes atores dentro de cada setor.
Depois do clima de conflito e instabilidade política gerada pelo golpe militar de 1964 e
pela instauração do regime militar deu-se início à fase de desenvolvimento científico e
tecnológico brasileiro. A partir da década de 1970 se formaram esforços em áreas prioritárias,
170
casos em que houve importantes interações entre centros de ensino e pesquisa com empresas;
como exemplo cita-se a associação da recém criada Embraer com o Centro Tecnológico
Espacial (CTA) e o Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA). Mas estes casos de sucesso
foram isolados em alguns setores, não se adotou uma concepção interativa em nível sistêmico.
Dentre os planos, destaca-se o PED (Plano Estratégico de Desenvolvimento), 1968-
1972, primeiro planejamento do tipo no país, o qual ressaltava que era preciso promover
substituição de tecnologias e não só de importações. Em seguida, 1969-1974, o I PND (Plano
Nacional de Desenvolvimento) traz continuidade ao planejamento em ciência e tecnologia,
principalmente em áreas como: energia nuclear, pesquisa agrícola, pesquisa espacial,
oceanografia, indústrias intensivas em tecnologia e tecnologia para infraestrutura.
Mas havia importantes contradições da condução de tais planos, como a falta de
incentivo para a interação de multinacionais com empresas locais. E a falta de integração
entre as instâncias do Sistema Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, entre
as quais eram ligadas apenas pelo fluxo financeiro. Na época não havia mecanismos que
exigissem o cumprimento das estratégias estabelecidas e nem avaliação de resultados.
Já no II PND (1975-1979) houve os mais pesados investimentos em áreas estratégicas
ao governo militar, a política de informática e a política das telecomunicações. Houve relativo
sucesso das mesmas e principalmente no sistema nacional de telecomunicações que produziu
tecnologias internamente e adequadas às necessidades brasileiras. Estes resultados foram
importantes para o desenvolvimento brasileiro na área da tecnologia da informação e da
comunicação, novo paradigma que à época se instalava. Mas que não foi suficiente para
colocar/manter o Brasil em posição de destaque em nível internacional, e isso porque após
este período o Brasil viveu uma de suas mais profundas crises econômicas.
As décadas de 1980/90 são consideradas como perdidas para o sistema nacional de
inovação brasileiro, pois os esforços da política econômica se concentraram em conter o
processo inflacionário, que se tornou hiperinflacionário, e no controle das contas públicas.
Além disso, da falta de recursos, a inflação e o clima de incerteza – em função dos diversos
planos econômicos sem sucesso – bloqueavam associações produtivas e investimentos em
favor da aprendizagem e outras formas de estímulo à inovação. Neste cenário o planejamento
em ciência e tecnologia, que já não era prioridade, foi abandonado aos poucos.
171
Então enquanto nas décadas de 1980/90 os países da OCDE consolidavam seus
sistemas nacionais de inovação, o Brasil diminuía consideravelmente seus investimentos. A
pesquisa sobre o termo se aprofundava no âmbito da organização, que tinha novas orientações
que faziam seus países modificar o rumo de suas políticas em favor do conhecimento e da
inovação em âmbito sistêmico. E o Brasil colocava não só o incentivo à inovação e geração de
conhecimento, mas a própria capacidade produtiva, em níveis cada vez mais marginalizados.
Em meados da década de 1990 se alcançou a pretendida estabilidade monetária, com o
Plano Real. Mas para o sistema nacional de inovação brasileiro não houve modificações
favoráveis, a não ser pela estabilidade econômica que permitia o alargamento do horizonte de
tempo dos agentes. Isso principalmente porque a institucionalidade de incerteza ainda estava
presente, e porque o plano se apoiava em altas taxas de juros e moeda local sobrevalorizada, o
que danificava duplamente a produção interna. Também nesta época foi realizada a maior
parte das privatizações, principalmente nos setores de base criados no início da
industrialização, de modo a diminuir a ação do Estado na economia como agente produtivo.
Somente nos anos 2000 as políticas econômicas passaram a ser mais favoráveis à
industrialização e inovação, haja vista a estabilidade econômica consolidada. É a partir do
Plano Plurianual de 2000 que ações que estimulam a promoção de um sistema nacional de
inovação são colocadas entre as prioridades de governo. E entre as primeiras medidas que
demonstram uma nova preocupação com questões científicas e tecnológicas, em setores
prioritários, há a criação dos fundos setoriais de ciência e tecnologia.
Mas a estrutura de organizações que estimula a ciência e a tecnologia no Brasil não se
modificou muito, basicamente são as instituições criadas desde 1930 as responsáveis pela
execução das estratégias fixadas pelo Ministério da Ciência e da Tecnologia (MCT) criado em
1985, que em 2011 modificou sua nomenclatura para Ministério da Ciência, Tecnologia e
Inovação (MCTI).
Mudanças importantes acontecem ao longo dos anos 2000: suspensão do processo de
privatizações, foco na indústria nacional produtora de insumos e bens de capital – por
exemplo, a Petrobras passou a priorizar navios e plataformas construídos no Brasil, antes
majoritariamente importados, e o BNDES que passou a priorizar suas linhas de crédito para
empresas nacionais. Além disso, outra importante modificação é a elaboração e prática do
172
marco regulatório do sistema nacional de inovação brasileiro, com a Lei da Inovação (Lei nº
10. 973/2004) e a Lei do Bem (Lei nº 11.196/2005).
Também se destaca a elaboração e execução da Pesquisa de Inovação Tecnológica
(Pintec), que desde 2000 vem demonstrando como os esforços de construção de um sistema
nacional de inovação no Brasil vêm surtindo efeitos; e que apesar de suas falhas e lacunas –
tais como: defasagem temporal; metodologia da aplicação dos questionários que tende a
priorizar firmas maiores; entre outros – apresenta importantes avanços para a percepção do
panorama da distribuição e formação das atividades que contemplem a inovação no país.
Desde 2000 foram implementados importantes programas, destaca-se a Política
Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), 2004-2008, ligada ao MDIC
(Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior) e que contemplava o
incentivo a atividades que priorizassem a inovação. Mas ainda não havia plano específico
formulado pelo MCT, o que aconteceu apenas em 2007 com o lançamento do Plano de Ação
em Ciência, Tecnologia e Inovação (PACTI), até 2010, e que se integrou com a Política de
Desenvolvimento Produtivo (PDP) que foi sucessora da PITCE.
O PACTI tinha entre suas principais metas ações de âmbito mais sistêmico e por isso
se integrou em vários outros ministérios com as políticas de cada um deles, sendo considerado
um plano de gestão compartilhada. O plano se integrou com o Plano de Aceleração do
Crescimento, com a Política Nacional de Saúde, a Política Nacional de Defesa, com o Plano
de Desenvolvimento da Agropecuária, com a PDP, e com a Política de Desenvolvimento da
Educação. E agiu em quatro prioridades estratégicas: i) expansão e consolidação do SNDCTI,
ii) promoção da inovação tecnológica nas firmas, iii) áreas estratégicas, e iv) C,T&I para
desenvolvimento social. Destas, aquela que contempla o estímulo à inovação no nível das
firmas foi a que recebeu maior parte dos recursos (45,4%).
Atualmente o plano do MCTI é a Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e
Inovação (ENCTI), que se entrelaça com o Plano Brasil Maior ligado ao MDIC. A ENCTI
elegeu nas suas prioridades o estímulo à formação de mão de obra qualificada e o incentivo
para que empresas incrementem seus investimentos em P&D. Assim pretende-se chegar a
percentuais mais elevados de dispêndio em P&D e com maior participação do setor privado,
tal qual acontece nos países-membros da OCDE. Para tanto, pretende-se criar a Embrapii
(Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovação Industrial) nos moldes da Embrapa.
173
Na verdade, o que se percebe é que desde 2000 a implementação e consolidação de um
sistema nacional de inovação brasileiro entrou nas prioridades de governo. Mas somente nos
últimos cinco ou seis foram tomadas ações mais efetivas para alcançar tais objetivos e
elaborados planos neste sentido, especialmente com o PACTI, de 2007. Mas ainda assim os
resultados estão muito aquém dos objetivos e parece que o discurso ainda está um tanto
quanto descolado da realidade.
Os planos caminham para a visão em caráter sistêmico, mas o discurso ainda é mais
setorial, haja vista o exemplo dos fundos setoriais e da maneira como os recursos são
liberados. Apesar dos planos enfatizarem associações entre as diferentes esferas de governo,
não existem mecanismos efetivos que exijam tal associação, ou que promovam associação
entre empresas, para que estas promovam mobilidade entre trabalhadores, por exemplo. As
políticas se concentram demasiadamente em liberação de recursos e compensações para
empresas que implementam algum tipo de investimento em P&D, que nem são tão elevados e
nem supre a demanda das empresas, e menos em treinamentos estímulo à associação entre
firmas e outras formas de estímulo a enraizar capacidades.
Mas existem importantes exceções, a Embraer, por exemplo, a partir de sua associação
com o CTA/ITA tem produzido resultados que a coloca entre as primeiras empresas mundiais
na construção de aeronaves, um segmento que exige elevado conteúdo tecnológico. Também,
a Embrapa produz importantes resultados em novos cultivares, técnicas e produtos, que têm
colocado o agronegócio brasileiro como destaque em nível mundial, isso porque se preocupa
em realizar pesquisas e projetos que originem produtos adaptados às diferentes regiões,
aumentando a produtividade e qualidade dos produtos agropecuários, assim como o setor de
telecomunicações que, sobretudo nas décadas de 1970/80, produziu importantes tecnologias
adaptadas à realidade e geografia brasileira. Outros resultados relevantes são encontrados na
Petrobras, algumas firmas e setores e APLs que exibem sucesso tecnológico, bem como
projetos e universidades e centros de pesquisas.
Mas a nação como todo não se desenvolveu tecnologicamente e nem enraizou
capacidades que incitem a aprendizagem e a inovação. Não é comum a toda a sociedade
brasileira priorizar associações a fim de produzir novos bens e serviços adequados às
diferentes realidades. As políticas públicas historicamente não têm colocado esse tema como
prioridade. Por isso, se pode afirmar que o Brasil apresenta importantes sistemas setoriais de
inovações, bem como regionais, mas um sistema nacional de inovação ainda não foi formado.
174
Nos últimos cinco ou seis anos as políticas parecem estar mais coerentes com tais metas, mas
como esta é uma política de longo prazo ainda deve levar algum tempo para surtir efeitos.
Como se percebe no Brasil há exemplos importantes de empresas, e de setores, mais
avançados tecnologicamente e que conseguiram enraizar uma cultura inovadora. Mas tal
diferença também ocorre no que diz respeito às regiões que, conforme constatado no aporte
teórico e orientações da OCDE, possuem idiossincrasias que não devem ser negligenciadas.
O Brasil é um país extenso territorialmente, e que possui grande diversidade cultural e
geográfica. Por isso, suas diferentes regiões possuem especificidades que lhe garantiriam a
promoção de um sistema de inovação próprio, que dê vazão às suas próprias idiossincrasias.
Mas isso não é possível, pois estas regiões não se constituem em nações independentes, não
possuem autonomia jurídica, e são afetados por uma institucionalidade superior, não formam
um ―s.n.i. completo‖ (CASSIOLATO, VILLASCHI e CAMPOS, 2003).
Ou seja, as regiões brasileiras diferem, fruto de diferentes formas de povoamento, por
diferenciadas etnias que trouxeram consigo traços culturais próprios, e por trajetórias
históricas e econômicas específicas. Isso seria capaz de incitar à possibilidade de construção
de vários sistemas nacionais de inovação no Brasil. Porém, essa possibilidade não é real,
porque as regiões e estados não se constituem em nações, não têm a capacidade de promover
uma institucionalidade completa, são regidos por uma legislação em nível nacional e têm
partes significativas de seus orçamentos subjugados a instâncias superiores em nível federal.
Então é preciso articular internamente, nesta nação, políticas que possam captar tais
idiossincrasias regionais, e atender suas diferenciadas demandas de modo a incitar
capacidades inovadoras. De modo que:
Para atingir um conjunto amplo de empresas dispersas geograficamente, é importante a articulação do governo federal com as instâncias locais de poder e com
outras instituições com elevada capilaridade, tais como institutos tecnológicos
estaduais e municipais, Sebrae e Senai, que implementam programas de extensão
gerencial e produtiva (BRASIL, 2003, p. 15).
É por isso que muitos autores de economia da inovação preferem distinguir o Brasil
em diferentes sistemas locais de inovação, ou arranjos produtivos locais.
Atualmente existem vários APLs em todo o Brasil, alguns contam com recursos do
MDIC, outros do MCT/FINEP, outras se auto-organizam, outros contam com o apoio do
SEBRAE, e acesso às ações integradas com universidades. Por isso nesta dissertação não se
175
discorreu uma análise mais minuciosa sobre esse tipo de organização de caráter regional, pois
grande parte dos planos explorados anteriormente compreende tal assunto.
O que se pretende demonstrar é que dentre os principais desafios que a política
científica e tecnológica brasileira tem a enfrentar está o desenvolvimento mais
homogeneizado. Enquanto estados das regiões sul e sudeste têm incrementado sua
capacitação tecnológica, o mesmo não se observa nas regiões norte, nordeste e centro-oeste
de modo a intensificar em longo prazo a disparidade econômica já existente (DINIZ, 2003).
Por isso o governo tem implementado uma série de incentivos fiscais mais intensos
nessas regiões. Um exemplo é a perspectiva dos fundos setoriais que preveem um percentual
mínimo de recursos aplicados no norte e nordeste.
E isso tem entrado nas prioridades de governo especialmente a partir de meados dos
anos 2000. No documento de diretrizes para a PITCE isso fica visível:
Três aspectos relativos às necessidades de modernização produtiva merecem
destaque. [...] O segundo é a dimensão regional, na qual devem ser
privilegiados os arranjos produtivos locais. Ou seja, os programas de
modernização devem atuar prioritariamente nos arranjos produtivos,
aproveitando-se da proximidade das empresas e da facilidade de cooperação
entre elas e com instituições tecnológicas e financeiras para a difusão de técnicas de produção e de gestão e ampliação dos negócios. A partir dessas
condições, os programas de modernização podem se tornar mais ambiciosos,
indo em direção à inovação tecnológica, ao adensamento do tecido produtivo
e à fabricação de produtos de maior valor agregado (BRASIL, 2003, p. 14-
15).
Para Diniz (2003) a maior atenção dada pelo governo federal à questão da ciência e da
tecnologia estimulou muitos estados a seguir tal exemplo. Foram criadas secretarias locais,
fundações de suporte para atividades de pesquisa em C&T, institutos de pesquisa,
universidades estaduais, a fim de aumentar a aprendizagem e a inovação em nível local.
Porém, a intensidade de tais políticas depende do grau de desenvolvimento e dos recursos
disponíveis, o que é muito díspar no Brasil.
Além disso, há de se citar o importante papel realizado pelas universidades e
laboratório/institutos de pesquisa públicos na geração de ciência, tecnologia e inovação no
Brasil. Tanto que Rapini et. al. (2006) afirma que em sistemas nacionais de inovação
imaturos, caso do Brasil, universidades podem, através de interações com firmas, tanto
complementar como substituir as atividades de P&D das firmas.
176
O fato é que muitos dos casos de sucesso que o SNIB exibe, dos quais alguns foram
ressaltados nesta dissertação, têm uma ligação estreita com institutos de pesquisa e
universidade. Na verdade a tradição de investimento em C,T&I e inovação tem historicamente
privilegiado a pesquisa nas universidades, como se constatou ao longo da dissertação. E por
isso não se explorou profundamente tais casos43
. Entende-se que o papel fundamental que a
universidade vem desempenhando para o SNIB está enlaçado com os demais casos.
Então no sistema de inovação brasileiro os principais instrumentos de indução do
enraizamento da capacidade inovadora são realizados por duas frentes: setorial e regional,
considerando suas idiossincrasias, o que parece estar em coerência com parte das ponderações
dos teóricos que se preocupam com sistemas de inovações em países em desenvolvimento,
bem como com as orientações da OCDE. Mas de outro lado existe uma fraqueza fundamental
à não efetivação de um sistema nacional de inovação, a falta de interação entre as esferas.
No Brasil políticas transversais, como aquelas que a OCDE orienta, estão muito longe
de sua efetividade, além de terem sido negligenciadas em praticamente todo processo de
desenvolvimento industrial brasileiro.
Percebe-se, portanto, que o Brasil ainda não possui um sistema nacional de inovação
definido. Existem casos de sucesso, frutos de políticas que, historicamente, privilegiaram
regiões e setores. Atualmente a estrutura e a gama de planos têm melhorado, mas as políticas
ainda são restritas e de certa medida descoladas do discurso de universalidade de acesso a
projetos e recursos. A construção de um sistema nacional de inovação deve ser encarada como
uma política de longo prazo, que se irradie por toda a sociedade. E os planos atuais, apesar de
terem avançado, se concentram muito na ótica da oferta (redução de impostos, incentivos
financeiros) e menos na ótica de interação entre agentes como ―manda‖ a abordagem de s.n.i.
43 Rapini (2007) faz referência a alguns casos:
A investigação de estudos de casos revela conexões parciais,
construídas historicamente, como é o caso da Petrobrás, com seis Centros de
Excelência atualmente, da EMBRAPA e do IPT. Por parte das universidades,
relatos de interação e de relativo sucesso na UNICAMP (Brisolla et al.,
1997), UFSCAR e USP (Gregolin, 1999) fazem também referência às
articulações construídas ao longo do tempo, muitas vezes estando estas
dentre as missões iniciais da instituição. Além destes casos, o crescente comprometimento de universidades no desenvolvimento local e regional
observado recentemente é atribuído muito mais à subordinação a políticas
estaduais específicas de C&T do que a iniciativas partidas de instituições ou
de empresas, como bem ilustra o Programa Regional de Cooperação
Científica e Tecnológica (PRCT) do noroeste do Rio Grande/RS. (Schneider,
1999) (RAPINI, 2007, p. 218).
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