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Tutela do Meio Ambiente Artificial e Cultural

O meio ambiente artificial deve ser entendido, portanto, como o meio ambiente em que vive o ser social, sendo por ele utilizado e modificado na medida em que suas necessidades sociais e urbanas devem ser atendidas.

Os aspectos do meio ambiente, fechado e aberto, devem se complementar, existindo edificações com a finalidade de acomodar residências, indústrias, edifícios comerciais de forma bem distribuídas com as ruas, praças, espaços livres e áreas verdes disponíveis no perímetro urbano. É nesse espaço urbano, composto por todos esses elementos, que iremos nos ater no decorrer desta aula, visto sua boa disposição ser primordial à qualidade de vida de seus membros.

É aqui que se vê o meio ambiente artificial na forma de município, visto este ser ente federativo com autonomia legal, para abranger a questão.

Um dos instrumentos utilizados para viabilizar o planejamento urbano é o Plano Diretor, instituído pela Lei nº 10.257, de 10/07/2001.

Os preceitos urbanísticos estão estreitamente ligados às questões de interesse especificamente local, por cuidarem justamente daquilo que mais será afetado diretamente no âmbito municipal, seja no planejamento ou na execução dos planos urbanísticos. E é nesse aspecto que o art. 30, no seu inciso II, da Constituição Federal cuida da competência suplementar do município, pois este poderá suprir a ausência da União e do estado em dada matéria, desde que esteja se tratando de questão de específico e peculiar interesse local, obedecendo aos preceitos já estabelecidos pela Lei Federal nº 10.257/01 – Estatuto da Cidade.

O Estatuto da Cidade e suas diretrizes de implementação da tutela ambiental, em se tratando de meio ambiente artificial

A Lei Complementar nº 10.257, de julho de 2001, traz questão de grande significância a ser tratada, quando faz menção à função social da cidade e da propriedade urbana.

A cidade cumpre sua função social no momento em que ela oferece àquele que vive em suas limitações territoriais as condições necessárias para sua sobrevivência. Se existem preceitos constitucionais que garantam ao indivíduo a dignidade humana, a saúde, a educação, a cultura e o lazer, é no ambiente urbano construído para a satisfação dessas necessidades que elas devem ser efetivadas. Cabe à cidade, portanto, acomodar todos os aspectos necessários para a consecução destas garantias.

Vem, então, o Estatuto da Cidade tratar de diretrizes de uma política de desenvolvimento e planejamento urbanos voltados a proporcionar um meio ambiente artificial devidamente equilibrado, permitindo aos munícipes a realização de suas garantias fundamentais, postadas pela Constituição Federal. Ele traz instrumentos para a realização das políticas urbanas, garantindo o controle social por parte das comunidades e demais segmentos da sociedade civil, além dos controles institucionais necessários, quando da aplicação destes instrumentos envolva gastos financeiros (§ 3º, do art. 4º do EC), nada mais sendo senão mera colocação de matéria constitucional ao determinar a existência de um estado democrático de direito (art. 1º, CF).

Assim, tome-se o Estatuto da Cidade como um importante instrumento viabilizador da tutela ambiental, no que tange ao meio ambiente artificial, pois mesmo que seu caráter de Lei Complementar lhe dê um ar de generalidade, por

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sua aplicação se dar de maneira uniforme em todo o território nacional, sabe-se tratar de matéria, especificamente, voltada à consecução de garantias resguardadas pela Constituição Federal.

Assim sendo, vem o Estatuto da Cidade trazer instrumentos outros voltados, exclusivamente, para que os objetivos da implementação do Plano Diretor sejam atingidos.

O Plano Diretor como instrumento da participação popular

Ao Plano Diretor estão relacionadas as ações tomadas por parte da sociedade civil, sendo este o instrumento necessário para a efetivação das políticas nele traçadas. Mas isso não exclui a competência do Poder Público municipal sobre a sua implementação, onde devem ser disciplinados o uso e o parcelamento do solo urbano como também o fornecimento de serviços de transportes urbanos e viários. O zoneamento urbano está ligado, também, ao fornecimento desses serviços, pois cada zona delimitada possuirá necessidades específicas que devem ser atendidas de forma que interajam com as zonas que as circundam, havendo, assim, a possibilidade de se desenvolver um fluxo maior de munícipes em circulação, gerando, inclusive, conseqüências de caráter econômico, devido um estímulo de atividades voltadas à satisfação das necessidades de determinada região. Este ciclo viria a diminuir a possível existência de “anéis periféricos”, que ficam à margem das zonas mais privilegiadas, seja por conta de sua localização ou pelas atividades econômicas que se desenvolvem no local, como também trazer mais vida social aos bairros meramente "dormitórios", nos quais é visível uma quase inexistência de pólos de lazer e cultura.

Nesse prisma, o Plano Diretor nada mais é do que um reflexo da cidade, pois vai simplesmente retratar as necessidades que ela apresenta. Por isso, importante é a participação popular, pois, assim, as necessidades que os próprios munícipes sofrem poderão ser alvo das soluções apontadas por estes. Vê-se, então, que o Plano Diretor não vem com o ideal de solucionar todos os problemas existentes na região por ele abrangida, mas deve ser usado como viabilizador de políticas voltadas para a amortização de controvérsias existentes nos segmentos sociais. O mero cumprimento dos seus objetivos (art. 2º do Plano Diretor) já se mostra de real significância para a consecução de um bem-estar social comum.

Institutos jurídicos

O inciso V do art. 4º do Estatuto da Cidade cuida dos instrumentos jurídicos que são utilizados para a realização da função social da propriedade, o que vem contemplar a realização da função social da cidade, são eles: a) desapropriação; b) servidão administrativa; c) limitações administrativas; d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; e) instituição de unidades de conservação; f) instituição de zonas especiais de interesse social; g) concessão de direito real de uso; h) concessão de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; j) usucapião especial de imóvel urbano; l) direito de superfície; m) direito de preempção; n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; o) transferência do direito de construir; p) operações urbanas consorciadas; q) regularização fundiária; r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; s) referendo popular e plebiscito.

A idéia é fazer uso de instrumentos jurídicos, alguns deles discriminados pelo Direito Civil para a consecução do bem-estar social almejado pelo Estatuto da Cidade.

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Dentre eles, a desapropriação chama a atenção por estar voltada às funções que uma propriedade pode desenvolver. Ou seja: antes se falou da aplicação do IPTU progressivo no tempo para que a propriedade cumpra sua função. Àquele que não a cumpre no prazo determinado em lei (art. 8º, do EC), cabe ao município proceder à desapropriação do bem para lhe atribuir função social, pagando ao proprietário do bem com títulos da dívida pública.

Ainda exemplificando, tem-se outro instrumento extraído do Direito Civil: a usucapião (art. 1.238, Código Civil), sendo esta meio de aquisição de propriedade, consistindo na atribuição desta a outro que comprove sua posse prolongada, ininterrupta e pacífica, por estar relacionada com a segurança jurídica necessária para que a propriedade exerça sua função social.

Institutos ambientais

Como institutos ambientais voltados à tutela do meio ambiente, seja ele o natural ou o artificial, temos: o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV).

Ambos intentam em favor do mesmo bem jurídico – o meio ambiente em equilíbrio – com o diferencial de que o EIA possui procedimentos específicos para análises de impactos de maiores proporções, como, por exemplo, a instalação de indústrias em determinadas áreas, como já vimos em aula anterior.

O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) é instrumento mais recente, posto em 2001 pelo Estatuto da Cidade. Suas características colocam sua aplicabilidade no meio ambiente artificial, analisando os impactos causados em menor escala que o anterior, mas não menos importantes, pois fazem menção a relações mais complexas existentes no âmbito de desenvolvimento urbano.

O Estatuto da Cidade traz o EIV como forma de conter um crescimento desordenado que venha a surgir em conseqüência da aplicação de determinadas atividades, em locais que serão modificados de forma prejudicial à localidade. A intenção é de prever essas modificações para que o Poder Público possa satisfazer as necessidades que passarão a surgir.

O município determinará através de ato legislativo municipal quais as atividades consideradas impactantes ao local onde serão efetivadas. Os resultados do EIV serão, então, utilizados na decisão final da implementação ou não da dada atividade, sendo pré-requisito para a aquisição do licenciamento ou de autorização.

Dessa forma, vê-se que o objetivo intentado é a satisfação do interesse particularmente local que se apresenta, pois, se a Lei Federal atribuiu a regulamentação à Lei Municipal, significa dizer que as necessidades locais se mostram acima de qualquer outro preceito legal.

Tutela do meio ambiente cultural

A Constituição Federal de 1988, no seu artigo 216, estatui ser patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais incluem: as formas de expressão; os modos de criar, fazer e viver; as criações científicas, artísticas e tecnológicas; as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. Em outras palavras, todos os elementos relacionados à formação e existência da sociedade brasileira são considerados componentes do patrimônio cultural.

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A proteção do patrimônio cultural brasileiro é promovida pelo Poder Público, com a colaboração da coletividade, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.

Inventário, registro, vigilância

Ainda de aplicação tímida quanto à proteção dos bens e manifestações de caráter processual e dinâmico, denominados imateriais. A esses cabe, antes, identificar, documentar e produzir conhecimento sobre eles, de modo a subsidiar políticas de reconhecimento e apoio adequadas às suas características.

Com o advento do Decreto nº 3.551, de 4 de agosto de 2000, o levantamento, a identificação e a proteção dos bens culturais considerados imateriais são promovidos pelo Programa Nacional do Patrimônio Imaterial - PNPI, com o objetivo de implementar política específica e o intuito de valorização destes bens, através dos Inventários.

O outro instrumento é o Registro, que significa identificar e produzir, pelos meios técnicos mais adequados e amplamente acessíveis ao público, conhecimento sobre o bem cultural, de modo eficiente e completo, mediante a utilização dos recursos proporcionados pelas novas tecnologias da informação.

O ato culminante do Registro é a inscrição do bem em um dos quatro Livros estabelecidos: dos Saberes, das Celebrações, das Formas de Expressão e dos Lugares e sua titulação como Patrimônio Cultural do Brasil.

Tombamento

Tombar significa inscrever nos arquivos, inventariar, arrolar. A expressão Livro de Tombo representa a existência, nas repartições competentes, de um registro pormenorizado do bem que se pretende preservar, mediante a custódia do Poder Público.

Tombar é consignar nesses livros que determinado bem de valor cultural, seja público ou privado, móvel ou imóvel, foi considerado de interesse social. A partir de então, passa a ser submetido a um regime peculiar, que objetiva protegê-lo contra a destruição, o abandono ou a utilização inadequada.

No Brasil, foi criado o Decreto-Lei Federal nº 25, de 30 de novembro de 1937. Esse diploma legal, em seu art. 4º, faz referência aos Livros do Tombo do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - Iphan. Tais livros são em número de quatro: 1) Livro do Tombo Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico; 2) Livro do Tombo Histórico; 3) Livro do Tombo das Belas Artes; 4) Livro do Tombo das Artes Aplicadas.

Tombamento é prerrogativa administrativa, com previsão legal: constitucional e ordinária, de competência federal, estadual e municipal. Visto que tombar significa registrar o bem em um dos Livros do Tombo (no âmbito Federal, do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional; no âmbito estadual ou municipal, do órgão criado com esta destinação), aqueles bens reconhecidos pelos poderes competentes quanto a sua relevância à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira.

A finalidade, do instituto em estudo, é o reconhecimento do Poder Público, da sua responsabilidade de acautelamento e proteção do patrimônio cultural brasileiro, previsto constitucionalmente. O Tombamento é forma especial de proteção administrativa a bem de valor cultural, com caráter meramente declaratório; ou seja, esse atributo deve preceder ao Tombamento.

O Tombamento se efetiva por meio de procedimento administrativo, que não se realiza em um único ato, mas numa sucessão de atos preparatórios, essenciais à validade do ato final, que é a inscrição no Livro do Tombo. Na condição de ato

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administrativo pode ser agrupado quanto ao procedimento (de ofício, voluntário e compulsório), quanto à eficácia (provisório ou definitivo) e quanto ao destinatário (individual ou geral).

O Tombamento de ofício é previsto no artigo 5º do Decreto-Lei 25/37 e incide sobre bens públicos, sujeitando-se apenas à liberação coletiva do órgão preservacionista. Ele pode ser concretizado sem qualquer contraditório, bastando sua notificação à entidade a que pertence ou sob cuja guarda estiver a coisa, a fim de produzir os necessários efeitos.

O Tombamento voluntário e compulsório, previsto no artigo 6º do Decreto-Lei 25/37, incide sobre bens particulares. O primeiro ocorre sempre que o proprietário o pedir e o bem for considerado de valor cultural pelo órgão preservacionista, ou quando o proprietário anuir, por escrito, à notificação que se lhe fizer de abertura de processo de tombamento. O Tombamento compulsório terá lugar sempre que houver resistência por parte do proprietário em anuir ao instituto, ou no caso de impugnação por parte dele.

Quanto à eficácia, o instituto será provisório ou definitivo, conforme esteja o respectivo processo iniciado pela notificação ou concluído pela inscrição do bem no competente Livro do Tombo. O Tombamento provisório, para todos os efeitos legais, se equipara ao definitivo, como previsto no artigo 10, parágrafo único do Decreto-Lei 25/37.

Quanto ao destinatário, o instituto do Tombamento será individual, quando atingir um bem determinado, e geral, quando disser respeito a todos os bens de determinada área.

O Tombamento definitivo de bens de propriedade particular deve ser levado a registro, por iniciativa do órgão preservacionista competente, no Ofício de Registro de Imóvel, e averbado ao lado da transcrição do domínio. No caso de bem móvel, deve o registro ser efetuado no Cartório de Registro de Título e Documento. No caso de alienação, é encargo do adquirente providenciar a transcrição, no prazo de 30 dias, sob pena de multa correspondente a 10% do valor do negócio jurídico.

Se o bem tombado for público, será inalienável, salvo se a transferência ocorrer entre União, Estados e Municípios, em caso de alienação onerosa de bens pertencentes a particular, deve ser assegurado, pela ordem, o direito de preferência da União, dos Estados e dos Municípios, sob pena de nulidade do ato, seqüestro do bem por qualquer dos titulares do direito de preferência e multa de 20% do valor do bem a que ficam sujeitos o transmitente e o adquirente.

Tem prevalecido na literatura jurídica o entendimento de que o Tombamento em si não gera direito à indenização. É que a simples declaração de interesse cultural em determinado bem, por encerrar restrições administrativas que apenas obrigam o proprietário a mantê-lo dentro de determinadas características para a proteção da memória nacional, não engendra situação de prejuízo capaz de justificar qualquer dever indenizatório.

O Destombamento é o ato pelo qual se retira de determinado bem o gravame que lhe havia sido declarado, através do instituto do tombamento. Tal ato pode ser determinado tanto pela própria administração, quanto pelo Judiciário.

O Decreto-Lei 3.866, de 29 de novembro de 1941, conferiu ao proprietário do bem tombado o direito de recorrer ao presidente da República, que, atendendo as razões de interesse público, pode cancelar o tombamento de bens pertencentes à União, aos Estados, aos Municípios ou às pessoas naturais ou jurídicas de direito privado, procedido pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – Iphan.

Quando o Poder Público não tomar as medidas necessárias para a manutenção do bem, declarado por ele, protegido através do instituto do

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Tombamento, em face de seu valor cultural, os tribunais têm entendido que, mediante provocação do Ministério Público (ação civil pública) ou da coletividade (ação popular), o Poder Judiciário pode determinar ao Poder Executivo que faça o destombamento.