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CIRLENE LUIZA ZIMMERMANN

Mestre em Direito pela Universidade de Caxias do Sul — UCS. Procuradora Federal.

EDITORA LTDA.

Rua Jaguaribe, 571CEP 01224-001São Paulo, SP — BrasilFone (11) 2167-1101www.ltr.com.br

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

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Ó Todos os direitos reservados

Produção Gráfica e Editoração Eletrônica: R. P. TIEZZIProjeto de Capa: R. P. TIEZZIImpressão: PROL GRÁFICA E EDITORAJaneiro, 2012

R

Zimmermann, Cirlene Luiza

A ação regressiva acidentária como instrumento de tutela domeio ambiente de trabalho / Cirlene Luiza Zimmermann. — São Paulo: LTr, 2012.

Bibliografia

1. Acidentes do trabalho — Brasil — Prevenção 2. Acidentesdo trabalho — Leis e legislação — Brasil 3. Ambiente de trabalho 4.Direito ambiental — Brasil 5. Tutela — Brasil I. Título.

11-12109 CDD-34:331.823(81)

1. Brasil : Meio ambiente do trabalho : Acidentes do trabalho : Açõesregressivas acidentárias : Direito do trabalho 34:331.823(81)

Versão impressa - LTr 4498.1 - ISBN 978-85-361-1981-6

Versão digital - LTr 7282.9 - ISBN 978-85-361-2073-7

Pelo empenho diário e incansável em prol do desenvolvimentonacional, dedico esta obra aos trabalhadores brasileiros, como minha

contribuição para tornar mais efetivo o seu direito fundamental àvida, à saúde e às integridades física e psíquica.

A Deus, por conceder-me inspiração, perseverança e vontade de vencer.

Aos meus pais, Rudi (em memória) e Valmi, por tudo...

Ao meu esposo, Flavio, pelo estímulo, compreensão, amor e carinho oferecidosincondicionalmente.

Ao Professor Doutor Carlos Chiarelli, na qualidade de orientador da minhadissertação de Mestrado, por ter sido bússola sábia e precisa, pelo exemplo eincentivo.

Àqueles professores do Programa de Mestrado Acadêmico em Direito daUniversidade de Caxias do Sul, os quais, além de conhecimento, souberam transmitirlições de ética, respeito, humildade e motivação.

Aos colegas do Mestrado, pelo conhecimento compartilhado, pela parceria epela amizade que soubemos cultivar.

Aos colegas da Procuradoria Federal de todo o Brasil, por dividirem seusconhecimentos, suas dúvidas, suas descobertas e seus resultados práticos em relaçãoao tema.

9

SumárioSumárioSumárioSumárioSumário

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ............................................................................ 13

APRESENTAÇÃO .................................................................................................... 15

PREFÁCIO ............................................................................................................ 17

INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 21

1. A DEFESA DO DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE DO TRABALHO EQUILIBRADO

NA SOCIEDADE DO RISCO .................................................................................. 27

1.1. NOÇÕES CONCEITUAIS SOBRE O MEIO AMBIENTE DO TRABALHO E A SOCIEDADE MUNDIAL DO

RISCO .......................................................................................................... 27

1.1.1. O CONCEITO DE MEIO AMBIENTE DO TRABALHO ............................................... 27

1.1.2. A SOCIEDADE MUNDIAL DO RISCO ............................................................... 30

1.1.3. OS RISCOS AMBIENTAIS LABORAIS ............................................................... 34

1.2. O DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE DO TRABALHO EQUILIBRADO ......................... 41

1.2.1. A EVOLUÇÃO DO SIGNIFICADO DO TRABALHO: DE TORTURA A ELEMENTO INDISPENSÁVEL

PARA CONCRETIZAÇÃO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA ................................. 41

1.2.2. O MEIO AMBIENTE DO TRABALHO COMO UM DOS ASPECTOS DO MEIO AMBIENTE ........ 47

1.2.3. A ESSÊNCIA DO DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE DO TRABALHO SEGURO ESALUBRE ............................................................................................. 49

10

1.3. O PAPEL DOS PRINCÍPIOS AMBIENTAIS NO CONTROLE DOS RISCOS LABORAIS E A COMPATIBILIZAÇÃO

COM OS PRINCÍPIOS DA ORDEM ECONÔMICA .............................................................. 56

1.3.1. OS PRINCÍPIOS DE INTERPRETAÇÃO AMBIENTAL E O CONTROLE DOS RISCOS ................ 56

1.3.2. A COMPATIBILIZAÇÃO DO DIREITO/DEVER AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUI-LIBRADO COM OS PRINCÍPIOS DA ORDEM ECONÔMICA ........................................ 62

1.4. AGENTES E INSTRUMENTOS DE TUTELA DO MEIO AMBIENTE DO TRABALHO .......................... 68

1.4.1. AGENTES RESPONSÁVEIS PELA TUTELA DO MEIO AMBIENTE DO TRABALHO ................. 68

1.4.2. NORMAS APLICÁVEIS À TUTELA DO MEIO AMBIENTE DO TRABALHO ......................... 79

1.4.3. MEIOS DE TUTELA DO MEIO AMBIENTE DO TRABALHO ........................................ 81

2. DANOS DECORRENTES DAS CONDIÇÕES AMBIENTAIS DO TRABALHO E A INCIDÊNCIA DA

RESPONSABILIDADE CIVIL ................................................................................... 84

2.1. O INSTITUTO DA RESPONSABILIDADE CIVIL E O MEIO AMBIENTE DO TRABALHO ...................... 84

2.1.1. RESPONSABILIDADE CIVIL: EVOLUÇÃO E APLICAÇÃO NA ESFERA AMBIENTAL ................ 84

2.1.2. O AFASTAMENTO DA RESPONSABILIDADE CIVIL PELA EXCLUSÃO DO NEXO CAUSAL ....... 92

2.2. O DEVER OBJETIVO DE REPARAÇÃO DOS DANOS DECORRENTES DAS CONDIÇÕES AMBIENTAIS DO

TRABALHO ..................................................................................................... 97

2.2.1. O DEVER DE SEGURANÇA E OS RISCOS AMBIENTAIS LABORAIS INERENTES E ADQUIRIDOS .. 97

2.2.2. A RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL TRABALHISTA OBJETIVA ............................ 103

2.3. A RESPONSABILIDADE CIVIL DO SEGURADOR PÚBLICO E AS PRESTAÇÕES INFORTUNÍSTICAS ....... 111

2.3.1. O SEGURO SOCIAL NO BRASIL E A RESPONSABILIDADE DO SEGURADOR PÚBLICO ....... 111

2.3.2. AS PRESTAÇÕES INFORTUNÍSTICAS ............................................................. 118

2.4. AS DIFERENTES RELAÇÕES DE TRABALHO E A RESPONSABILIDADE CIVIL DO MANTENEDOR DO

AMBIENTE LABORAL ........................................................................................ 130

2.4.1. AS NOVAS RELAÇÕES DE TRABALHO E A DEFINIÇÃO DO RESPONSÁVEL PELO CONTROLE

DOS RISCOS LABORAIS ........................................................................... 130

2.4.2. CUMULAÇÃO DE INDENIZAÇÕES E SEGURO DE RESPONSABILIDADE CIVIL .................. 142

3. FUNDAMENTOS JURÍDICOS E APLICABILIDADE DA AÇÃO REGRESSIVA ACIDENTÁRIA ........ 147

3.1. FUNDAMENTOS E CONSTITUCIONALIDADE DA AÇÃO REGRESSIVA ACIDENTÁRIA .................... 147

3.2. HIPÓTESES DE CABIMENTO DA AÇÃO REGRESSIVA ACIDENTÁRIA ..................................... 158

3.3. ASPECTOS PROCESSUAIS DA AÇÃO REGRESSIVA ACIDENTÁRIA ........................................ 172

11

4. A IMPORTÂNCIA DO INSTITUTO DA AÇÃO REGRESSIVA ACIDENTÁRIA PARA A TUTELA DO

AMBIENTE LABORAL ....................................................................................... 195

4.1. O CARÁTER PEDAGÓGICO DA AÇÃO REGRESSIVA ACIDENTÁRIA ...................................... 195

4.2. OS IMPACTOS DA AÇÃO REGRESSIVA ACIDENTÁRIA NAS PEQUENAS E MICROEMPRESAS .......... 203

4.2.1. O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL ECONÔMICO DO TRATAMENTO FAVORECIDO PARA AS

PEQUENAS E MICROEMPRESAS E A HARMONIZAÇÃO COM O DEVER DE REDUÇÃO DOS

RISCOS AMBIENTAIS LABORAIS .................................................................. 203

4.2.2. OS EFEITOS DO AJUIZAMENTO DA AÇÃO REGRESSIVA ACIDENTÁRIA CONTRA AS PEQUE-NAS E MICROEMPRESAS .......................................................................... 209

4.3. AÇÃO REGRESSIVA ACIDENTÁRIA E POLÍTICAS PÚBLICAS DE INCENTIVO AO MEIO AMBIENTE DO

TRABALHO SEGURO E SALUBRE ............................................................................. 213

4.3.1. O QUE SÃO POLÍTICAS PÚBLICAS? ............................................................. 213

4.3.2. POLÍTICAS PÚBLICAS EM PROL DO MEIO AMBIENTE DO TRABALHO ......................... 219

4.3.3. A AÇÃO REGRESSIVA ACIDENTÁRIA COMO POLÍTICA PÚBLICA DE PREVENÇÃO ............ 227

CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................ 233

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................ 239

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Lista de Abreviaturas e SiglasLista de Abreviaturas e SiglasLista de Abreviaturas e SiglasLista de Abreviaturas e SiglasLista de Abreviaturas e Siglas

ACP — Ação Civil Pública

AEAT — Anuário Estatístico de Acidentes do Trabalho

AGU — Advocacia-Geral da União

ARA — Ação Regressiva Acidentária

CAT — Comunicação de Acidente do Trabalho

CF/88 — Constituição Federal de 1988

CNPS — Conselho Nacional de Previdência Social

CTPS — Carteira de Trabalho e Previdência Social

EC — Emenda Constitucional

EPI — Equipamento de Proteção Individual

EPP — Empresa de Pequeno Porte

FAP — Fator Acidentário de Prevenção

INSS — Instituto Nacional do Seguro Social

LC — Lei Complementar

MAT — Meio Ambiente do Trabalho

ME — Microempresa

MPS — Ministério da Previdência Social

MPT — Ministério Público do Trabalho

MS — Ministério da Saúde

MTE — Ministério do Trabalho e Emprego

NTEP — Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário

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NR — Norma Regulamentadora

OIT — Organização Internacional do Trabalho

OMS — Organização Mundial da Saúde

PGF — Procuradoria-Geral Federal

PNSST — Política Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho

RGPS — Regime Geral de Previdência Social

SAT — Seguro contra Acidentes de Trabalho

SST — Saúde e Segurança no Trabalho

STF — Supremo Tribunal Federal

STJ — Superior Tribunal de Justiça

SUS — Sistema Único de Saúde

TRF1 — Tribunal Regional Federal da 1ª Região

TRF2 — Tribunal Regional Federal da 2ª Região

TRF3 — Tribunal Regional Federal da 3ª Região

TRF4 — Tribunal Regional Federal da 4ª Região

TRF5 — Tribunal Regional Federal da 5ª Região

TST — Tribunal Superior do Trabalho

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ApresentaçãoApresentaçãoApresentaçãoApresentaçãoApresentação

O presente livro, fruto da exitosa dissertação de mestrado que a ProcuradoraFederal Cirlene Luiza Zimmermann defendeu perante a Universidade de Caxias doSul (UCS), traz importante contribuição para a abordagem das ações regressivasacidentárias do INSS, instituto jurídico que, em virtude do seu caráter concretizadorda política pública de prevenção de acidentes do trabalho, cada vez mais temrecebido destaque no cenário nacional.

Ainda são escassas as investigações e abordagens científicas que tomam comoponto de partida os objetivos das ações regressivas acidentárias, quais sejam, oressarcimento da despesa que o INSS suporta com as prestações sociais acidentáriasimplementadas por culpa dos empregadores (objetivo imediato/explícito), bem comoa função punitivo-pedagógica que visa contribuir para a prevenção de futuros sinistros(objetivo mediato/implícito).

A autora assume um papel importante ao fazer uma análise pragmática dasações regressivas acidentárias, contextualizando-as no universo do direito funda-mental a um meio ambiente de trabalho seguro e salubre. Além de sua relevânciateórica, estou certo de que se trata de uma abordagem de grande utilidade prática,notadamente pelo elevado número de ocorrências no Brasil, onde 83 acidentes detrabalho são registrados por hora, de acordo com dados da Previdência Socialdivulgados em seu Anuário Estatístico de 2009.

Nada obstante os efeitos maléficos dos acidentes de trabalho para os trabalha-dores, o que inclui danos de ordem física, emocional e material, é salutar anali-sarmos que também a economia do Brasil e, por consequência, a própria sociedadeque é responsável pelo seu custeio também são afetadas pelo exorbitante númerode acidentes de trabalho que o nosso país contabiliza anualmente. Números daPrevidência Social registram um gasto de R$ 14,2 bilhões em 2009 apenas combenefícios acidentários e aposentadorias especiais. Adicionando a esse montanteos gastos com saúde pública, ultrapassaremos os R$ 56 bilhões anuais, o querepresenta cerca de 2% do Produto Interno Bruto nacional.

A gravidade das consequências econômico-sociais que derivam dos acidentesdo trabalho no Brasil evidencia a relevância da abordagem desenvolvida pela autora,

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a qual contribui academicamente para fundamentar a postura institucional que oINSS, representado judicialmente pela PGF, está implementando de forma proativadesde 2008, data em que o ajuizamento das ações regressivas acidentárias passoua receber caráter prioritário no âmbito do INSS/PGF.

Os números estatísticos oficiais já apresentam algum resultado desse esforçovoltado à concretização da política pública de prevenção de acidentes. Segundo osdados divulgados no Anuário Estatístico da Previdência Social de 2009, em 2008foram registrados no Brasil 755.980 acidentes, sendo que 2.817 resultaram emóbito. Já em 2009, das 723.452 ocorrências registradas, 2.496 foram fatais,comparativo que demonstra uma redução de aproximadamente 4,5% no númerode acidentes fatais de trabalho ocorridos no Brasil.

O livro registra ainda, de modo contundente, que a preocupação com umambiente laboral de qualidade nem sempre se coaduna com a realidade que norteiaa ordem econômica brasileira. Nesse ponto, observa-se o esforço da obra em apontarque a concretização das normas fundamentais de saúde e segurança do trabalhorequer a utilização de instrumentos de tutela adequados, entre os quais as açõesregressivas acidentárias, bem como o esforço conjunto de atores sociaiscomprometidos com a proteção do meio ambiente do trabalho.

Não menos importante é a abordagem da obra com relação à responsabilidadecivil em decorrência dos infortúnios ocasionados pelas más condições do ambientelaboral, na qual também se faz acertada a análise da autora acerca da incumbênciado empregador em disponibilizar um ambiente saudável de trabalho aos seusempregados. Isso porque estudos apontam que boa parte dos acidentes laboraisnão é resultado de culpa exclusiva da vítima, mas sim da negligência das empresasquanto ao cumprimento e fiscalização das normas de saúde e segurança do trabalho.

Estou certo de que a obra servirá de instrumento para muitos profissionais doDireito e afetos à matéria de segurança e saúde no trabalho, porquanto, comoexplicitado no título dessa obra, as ações regressivas acidentárias constituem valiosoinstrumento de tutela do meio ambiente de trabalho.

Trata-se de indispensável indumentária a todos aqueles que se preocupamcom a efetivação do direito fundamental a um trabalho digno e, por que não dizer,o direito à vida. Que todos possam aproveitar a leitura e que os destinatários últimosde nossa preocupação, os milhões de trabalhadores brasileiros, possam serbeneficiados de forma efetiva.

Boa leitura!

Fernando MacielProcurador Federal Chefe da Divisão de Gerenciamento das Ações Regressivas

Acidentárias da PGF. Autor do livro Ações Regressivas Acidentárias pela LTr Editora.

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PrefácioPrefácioPrefácioPrefácioPrefácio

Os cursos, inclusive os de pós-graduação, justificam-se por seus resultados, eestes são passíveis de aferição realista pela qualidade — se possível, quantitativamenteexpressa — dos trabalhos deles decorrentes.

Não seria diferente com o Curso de Mestrado em Direito da Universidade deCaxias do Sul. Como professor, lecionei, nos últimos dez anos, dezenas de alunos,orientando, nas suas dissertações, uma parcela deles.

Em geral, tais tarefas, mais do que encargos, foram valiosas oportunidadesde interagir com discentes interessados na busca de conhecimento pelo caminhoárduo da investigação sistêmica.

No entanto, há, no convívio do ensinar-aprender, do pesquisar-produzir, umachance indiscutível de, paulatinamente, apreciar valias e valores de quem forma,com o docente, o binômio da criação acadêmica: no caso, a mestranda.

Cirlene Luiza Zimmermann foi aluna que justifica a crença na significação domestrado, na arte e ciência da pesquisa, no gosto pela aula, na interação decorrenteda participação discente objetiva e criativa.

Como seu orientador, encontrei na Procuradora Federal, então mestranda,uma convicta defensora do interesse público, fascinada pelo caminho justiceiro —na sua empolgada visão — da Ação Regressiva Acidentária, instrumento que elaescolheu, dissecou e no qual crê para fins de colaborar no surgimento desse edifícioem construção permanente, que é a Justiça Social.

Fui seu orientador no sentido de que — vendo a qualidade do projeto e acompetência da Mestranda — não apenas à dissertação formal se visasse, mas já setivesse olhos postos numa publicação editorial que ganhasse o merecido e importanteconsumo público.

Seu título de Mestre, obtido com a dissertação que nasceu para ser mais — echega à maioridade como livro — é obra respeitável, no quadro das formulações

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jurídicas. Em tempos atuais, esgota, na informação e na análise, o tema — importante,diga-se de passagem — que enfrenta, assumindo posições claras e corajosas,eventualmente até estimulando a desafiadora e gostosa postura da polêmica.

Enfim, sem querer enveredar pela pré-análise da obra — que a fará, segura-mente, com especificidade e competência quem chamado à tarefa valiosa daApresentação — reitero a minha convicção de que a distinção obtida pela Cirlene,na sua dissertação para chegar ao título de Mestre, foi fruto reconhecido de suavocação jurídica, de sua formação científica e de seu compromisso de trabalharpelo interesse público. O livro é um retrato fiel desse processo e, por isso, vale apena ser lido, com especial atenção.

Carlos Alberto Chiarelli

São os homens e não as leis que precisam mudar.Quando os homens forem bons, melhores serão as leis. Quando oshomens forem sábios, as leis por desnecessárias deixarão de existir.

Mas isto será possível somente quando as leis estiverem escritase atuantes no coração de cada um de nós.

Hermógenes

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IntroduçãoIntroduçãoIntroduçãoIntroduçãoIntrodução

Os dados estatísticos oficiais sobre os acidentes do trabalho no Brasil regis-traram, no ano de 2009, uma média diária de mais de 40 trabalhadores do mercadoformal que não retornaram mais ao trabalho, em razão de invalidez ou morte,enquanto outros mais de 1.700 tiveram de se afastar de suas atividades laborativaspor motivo de incapacidade temporária decorrente das inadequadas condições detrabalho.(1) Esses números evidenciam o desleixo de muitos dos responsáveis pelocumprimento do dever constitucional de manter ambientes de trabalho seguros esalubres, acarretando danos à saúde e às integridades física e psíquica dos trabalha-dores e à sociedade como um todo. Tal cenário exige o desenvolvimento de instru-mentos legais que obriguem o contratante da mão de obra a atender ao direitofundamental dos trabalhadores urbanos e rurais à redução dos riscos inerentes aotrabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança. A Ação RegressivaAcidentária (ARA), prevista no art. 120 da Lei n. 8.213/1991, na qualidade deferramenta utilizada pela Previdência Social para recuperar os valores pagos emprestações decorrentes de acidentes do trabalho, causados por negligência quantoàs normas padrão de segurança e higiene indicadas para as proteções individual ecoletiva, visa a auxiliar nessa importante missão. Objetiva-se com o presente estudo,portanto, analisar a ARA como um instrumento capaz de trazer melhorias ao meioambiente do trabalho (MAT).

Observando os levantamentos oficiais sobre a infortunística laboral em nossopaís, no período de 1975 a 2003, aparentemente, houve melhorias, já que, em1975, quase 15% dos trabalhadores formais se acidentaram, enquanto que, em2003, menos de 1,5% dos trabalhadores registrados foram vítimas de infortúnios

(1) O Anuário Estatístico da Previdência Social de 2009, na Seção IV — Acidentes do Trabalho,apontou para a ocorrência de 13.047 casos de invalidez permanente e 2.496 óbitos decorrentesde acidentes do trabalho, além de 623.026 situações de incapacidade temporária, sendo 320.378,com mais de 15 dias de afastamento, e 302.648, com menos de 15 dias.

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laborais.(2) Em 2007, todavia, primeiro ano em que o Instituto Nacional do SeguroSocial (INSS) registrou acidentes do trabalho independentemente da correspondenteemissão da Comunicação de Acidente do Trabalho (CAT), a partir da identificaçãodo infortúnio por meio de um dos possíveis nexos técnicos (Nexo Técnico Profissional/Trabalho, Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário — NTEP ou Nexo Técnico porDoença Equiparada a Acidente do Trabalho), esse percentual teve um ligeiroaumento, passando a 2,2%(3), o que também escancara a problemática dasubnotificação, mesmo entre os trabalhadores do mercado de trabalho formal.

Alguns dados das estatísticas de acidentes do trabalho de 2009 comprovamque os acidentes do trabalho não se tratam de eventos imprevisíveis, mas deconsequência das condições inadequadas do meio em que é exercido o trabalho,com a manutenção de ambientes insalubres e inseguros, como é o caso das doençasdo trabalho, que tiveram, na ocupação dos escriturários e no subsetor das atividadesfinanceiras, a maior incidência, com participação de 13,4% e 11,6% do total,respectivamente(4), dado que não representa nenhuma surpresa, sendo deconhecimento geral que as lesões por esforços repetitivos (LER) ou doençasosteomusculares relacionados com o trabalho (DORT) afetam, principalmente, essestrabalhadores.

O trabalho é definido por Arendt, como a única atividade útil que resta ao serhumano(5), motivo pelo qual precisa ser valorizado, o que só pode ocorrer se realizadoem condições dignas, em ambientes que não comportem riscos à saúde e àsintegridades física e psíquica do trabalhador.

Contudo, diferentemente disso, no Brasil e no mundo, o trabalho tem ceifadoa vida de milhões de trabalhadores(6) no auge de sua capacidade produtiva, o que

(2) Ver tabela com o resumo dos dados oficiais em: OLIVEIRA, Sebastião Geraldo de. Indenizaçõespor acidente do trabalho ou doença ocupacional. São Paulo: LTr, 2005. p. 27-28.

(3) BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Ministério da Previdência Social. Anuário Estatísticode Acidentes do Trabalho: AEAT 2007. Brasília: MTE: MPS, 2008.

(4) BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Ministério da Previdência Social. Anuário Estatísticoda Previdência Social: AEPS 2009. Brasília: MTE: MPS, 2010.

(5) ARENDT, Hannah. A condição humana. 10. ed. Traduzido por Roberto Raposo. Rio de Janeiro:Forense Universitária, 2003.

(6) O Programa sobre Segurança e Saúde no Trabalho da OIT (SafeWork) estima que, diariamente,cerca de 1 milhão de trabalhadores são vítimas de acidentes de trabalho e mais de 5.500trabalhadores morrem devido a acidentes ou doenças profissionais. No Brasil, os númerosrelacionados aos acidentes do trabalho não são mais alentadores. O último Anuário Estatístico daPrevidência Social, na Seção IV — Acidentes do Trabalho, referente ao ano de 2009 e comcomparativos aos anos de 2007 e 2008, apontou para a ocorrência de 681.972 acidentes do trabalholiquidados (número de acidentes cujos processos foram encerrados administrativamente peloINSS, depois de completado o tratamento e indenizadas as sequelas), 2.845 óbitos e 9.389incapacidades permanentes em 2007; 774.473 acidentes, 2.817 óbitos e 13.096 incapacidadespermanentes em 2008 e 740.657 acidentes (o que significou uma incidência de 21,5 acidentes paracada 1.000 vínculos e quase 85 acidentes e doenças do trabalho reconhecidos por hora), 2.496óbitos e 13.047 incapacidades permanentes em 2009, o que representa uma média superior a 42trabalhadores/dia que não mais retornaram ao trabalho devido à invalidez ou morte decorrentede acidente laboral (In: AEPS, 2010).

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fez com que o Diretor-Geral da Organização Internacional do Trabalho (OIT), JuanSomavia, qualificasse a situação como “a tragédia humana” do trabalho inseguro.(7)

Assim, o trabalho, que deveria garantir a vida, tem-na tirado ou a tornado indignade ser vivida.

Diante dessa realidade, a sociedade exige ações coordenadas para mudar asituação, providências que garantam na prática o direito fundamental ao trabalhodigno e constitucional à redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio denormas de saúde, higiene e segurança.

A legislação brasileira dispõe de diversos instrumentos direcionados àmanutenção de ambientes do trabalho seguros e salubres, que vão desde normasconstitucionais, institutos tributários, atos de fiscalização e toda uma gama de normasregulamentadoras (NRs) do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). Contudo,esse ferramental não tem sido utilizado de forma eficaz, o que tende a agravar osnúmeros envolvendo os acidentes do trabalho no país. Assim, além de criar essesinstrumentos, é preciso desenvolvê-los e aperfeiçoá-los, a fim de que efetivamentesejam capazes de auxiliar nessa difícil incumbência de fornecer a todos os cidadãostrabalhadores a possibilidade de desenvolverem suas atividades laborais emambientes dignos, que lhes garantam a vida.

Dentre esses instrumentos, a Lei n. 8.213/1991, desde sua redação originária,prevê a ação regressiva acidentária (ARA), a ser proposta (não se trata deprerrogativa, mas de obrigação) pela Previdência Social contra os responsáveis noscasos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalhoindicadas para a proteção individual e a coletiva.

Tal instituto vinha sendo praticamente ignorado, até bem pouco tempo, pelaPrevidência Social, que havia ajuizado apenas 602 ações até 2008 (cerca de 35ações por ano).(8) Essa situação, no entanto, tem mudado, a partir de um trabalhorealizado pela Procuradoria-Geral Federal (PGF), órgão da Advocacia-Geral da União(AGU), na qualidade de representante judicial do INSS, que assentou a ARA entresuas ações prioritárias(9), na defesa direta do Erário e indireta da saúde e da vidados trabalhadores, tendo sido ajuizadas, apenas no ano de 2009, 488 ações, ouseja, mais de 80% do número que havia sido atingido em 17 anos de existência do

(7) ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO (OIT). Dia Mundial da Segurança e Saúdeno Trabalho é comemorado em meio à preocupação pelo impacto da crise econômica mundial. Disponívelem: <http://www.oitbrasil.org.br/new27042009.php> Acesso em: 30.5.2009.

(8) ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO (AGU). AGU chega à milésima ação regressiva acidentária ecobra R$ 80 milhões de empresas. Disponível em: <http://www.agu.gov.br/sistemas/site/TemplateImagemTexto.aspx? idConteudo=101472&id_site=3> Acesso em: 12.10.2009.

(9) A Portaria n. 3, da Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da Procuradoria--Geral Federal, de 27.8.2008, publicada no Diário Oficial da União de 29.8.2008, s. 1, p. 5, definiucritérios para acompanhamento prioritário de ações judiciais de cobrança e recuperação decréditos das autarquias e fundações públicas federais, entre elas, as ações regressivas acidentárias.

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instrumento. Durante o ano de 2010, foram ajuizadas mais 384 ações, sendo quea expectativa de ressarcimento no total de ARAs ajuizadas até aquele momento jásuperava a cifra de R$ 200 milhões.(10)(11)

Tratando-se de iniciativa recente, imprescindível a análise das peculiaridadesda ARA e de suas reais condições de ajudar nessa árdua missão de melhorar oambiente laboral, ou seja, pode-se, além de resgatar o dinheiro público gasto emdecorrência do acidente de trabalho, prezar pela tutela do MAT, cumprindo com afinalidade pedagógica de estimular a observância, pelos responsáveis, das normasde saúde e segurança no trabalho (SST).

A presente pesquisa fundamenta-se na dogmática jurídica e na sociologia dodireito, tendo sido realizada com a utilização dos métodos analítico e dedutivo,partindo de conhecimentos gerais acerca dos assuntos relacionados para obtençãode resultados específicos ao seu conteúdo, análise pragmática e o uso das técnicasde pesquisa bibliográfica, legislativa e jurisprudencial.

No primeiro capítulo, trata-se do conceito de MAT, da sociedade mundial dorisco, a partir das ideias de Ulrich Beck, dos riscos ambientais laborais, do MATcomo um dos aspectos do meio ambiente garantido como direito fundamentalpela Constituição Federal de 1988 (CF/1988), do direito fundamental ao trabalho,da origem do trabalho e da sua importância para a satisfação da dignidade dapessoa humana, do direito fundamental à redução dos riscos inerentes ao trabalhoe da inconstitucionalidade do procedimento de monetarização dos riscos.

Ainda, abordam-se os princípios que norteiam a questão ambiental, em especial,os da prevenção e da precaução, com foco na proteção do bem ambiental laboral,além de se tratar da suposta colisão entre os princípios ambientais e os que guiama ordem econômica. A concretização do direito fundamental ao MAT seguro esalubre requer a utilização de instrumentos de tutela adequados, motivo pelo qualsão especificados os agentes responsáveis pelo equilíbrio do ambiente laboral, entreeles a OIT, o MTE, o MPS, o MS, o MPT, o empregador, o empregado e os sindicatos;as normas aplicáveis à tutela do MAT (Constituição, Convenções da OIT, Leis, NRs)e os meios de efetivação dessa tutela, com a apresentação das formas e dos estágiosda tutela, dos meios de tutela preventiva e repressiva, da inspeção do trabalho, dasações civil e penal pública, além de uma abordagem inicial sobre a ARA.

O segundo capítulo detém-se no estudo da incidência da responsabilidadecivil nos casos de danos decorrentes das condições ambientais do trabalho, sendo

(10) ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO (AGU). AGU comprova culpa de empresas em acidente detrabalho e INSS será ressarcido em R$ 250 mil por despesas previdenciárias pagas indevidamente.Disponível em: <http://www.agu.gov.br/sistemas/site/TemplateTexto.aspx?idConteudo=156755&id_site=3> Acesso em: 20.4.2011.

(11) ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO (AGU). INSS amplia as cobranças por acidentes de trabalho.Disponível em: <http://www.agu.gov.br/sistemas/site/TemplateMidiaTextoThumb.aspx?idConteudo=147553&id_site=3> Acesso em: 26.7.2010.

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realizada, inicialmente, uma incursão no instituto da responsabilidade civil, com otratamento de questões como a sua divisão em objetiva e subjetiva, contratual eextracontratual, da responsabilidade aplicável à proteção do meio ambiente emgeral e do MAT e das causas de exclusão do nexo causal, aplicáveis, inclusive, noscasos de responsabilidade objetiva, quando não se tratar de hipótese de risco integral.Em seguida, trata-se da diferença entre os riscos inerentes ao trabalho e os riscoscriados ou adquiridos, sobre o dever de segurança que incumbe ao mantenedor doambiente, enquanto definidor das formas como o trabalho é desenvolvido, dosdanos decorrentes das condições inseguras e/ou insalubres do MAT (doençasocupacionais) e de atos inseguros (acidentes do trabalho típicos) e da forma deincidência da responsabilidade civil em cada situação.

Na sequência, o estudo centra-se na responsabilidade civil objetiva do INSS,enquanto segurador público, e nas prestações previdenciárias/acidentárias cabíveis(auxílio-doença, aposentadoria por invalidez, auxílio-acidente, pensão por morte,habilitação e reabilitação profissional e serviço social). A responsabilidade civil domantenedor do ambiente laboral, em especial, do empregador, com uma abordageminicial da responsabilidade frente ao trabalhador e na sequência, perante aPrevidência Social, é enfrentada a seguir, tratando-se da alegação de bis in idem,das hipóteses de responsabilização e de corresponsabilização em razão das novas ediferentes relações de trabalho (terceirização, trabalho cooperativado, teletrabalho,trabalho subordinado e continuado executado por pessoa física travestida de jurídica)e da possibilidade de contratação de seguro privado de responsabilidade civil paraarcar com eventual condenação, seja em ARA, seja em ação de indenização trabalhista.

O terceiro capítulo é dedicado ao estudo dos fundamentos jurídicos, especial-mente da constitucionalidade, e da aplicabilidade da ARA, ao conhecimento docusto social dos acidentes do trabalho, do seguro contra acidentes de trabalho(SAT), do dever de segurança e proteção quando da existência de meios e dadiferença dos riscos inerentes ao trabalho e dos riscos criados para definição dashipóteses de cabimento da ARA. Ao abordar as situações em que é cabível o ajuiza-mento da ação, são analisadas questões como a necessidade da qualidade desegurado no momento da eclosão da doença ocupacional incapacitante; apossibilidade de responsabilização da empresa em caso de inexistência de registrodo funcionário; as situações de culpa exclusiva ou concorrente da vítima peloinfortúnio; os riscos efetivamente abrangidos pelo SAT e os infortúnios ocorridoscom terceirizados, cooperativados, teletrabalhadores e pessoas físicas travestidasde jurídicas.

Em seguida, os aspectos processuais da ARA são objeto de estudo, como aanálise das questões da justiça competente para processar e julgar as ações,especialmente em razão da nova redação do art. 114 da CF/1988, dada pela EmendaConstitucional (EC) n. 45, de 2004; da prescrição e seu marco inicial; da avaliaçãodas indenizações regressivas; da possibilidade da condenação determinar a

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(12) Efetuado levantamento pelo Portal da Justiça Federal, administrado pelo Conselho da JustiçaFederal (<http://www.jf.jus.br/juris/unificada/?>), em 5.1.2011, envolvendo a jurisprudênciados Tribunais Superiores (STF e STJ) e dos cinco Tribunais Regionais Federais do país, utilizandocomo critério de pesquisa as palavras “INSS” e “ação regressiva”, obteve-se como resposta aexistência de oitenta e três acórdãos que teriam tratado da questão, dos quais nenhum provémdo STF, cinco são do STJ, vinte e um emanaram do Tribunal Regional Federal da 1ª Região(TRF1), onze do TRF2, quatro do TRF3, trinta e nove do TRF4 e três do TRF5. Dentre as decisõesdo STJ, uma concluiu pelo cabimento da ARA e outra analisou a possibilidade de denunciaçãoda lide (as quais serão examinadas no decorrer do estudo), enquanto as demais trouxeramreferências processuais: definição da competência da Segunda Seção daquele Tribunal para ojulgamento da matéria (decisão da Sexta Turma no Agravo Regimental no Recurso Especial n.931.438, relatada pelo Ministro Paulo Gallotti, publicada no DJE em 4.5.2009) e, em decisãoposterior, da Primeira Seção, por não se tratar de discussão sobre benefícios previdenciários,mas de feito em que se discute direito público em geral (decisão da Segunda Turma no AgravoRegimental no Recurso Especial n. 824.354, relatada pelo Ministro Castro Meira, publicada noDJE em 2.6.2010) e conclusão pela impossibilidade de análise do recurso em razão danecessidade de reexame das provas depositadas nos autos, o que é vedado na via Especial nostermos da Súmula n. 7 daquele Tribunal (decisão da Primeira Turma no Recurso Especial n.576262, relatada pelo Ministro José Delgado, publicada no DJ em 1º.8.2005. p. 323).

constituição de capital; entre outras. A ainda restrita jurisprudência dos tribunais(12)

acerca das ARAs ampara o estudo dos tópicos do terceiro capítulo.

No quarto capítulo, trata-se da ARA como um dos instrumentos de tutela doMAT, a partir do seu caráter pedagógico-punitivo, já que os responsáveis pelamanutenção do meio laboral tenderão a cumprir as normas relacionadas com aSST para evitar a formação de um passivo patológico e o desgaste da imagem daempresa junto à sociedade. A questão dos impactos da ARA nas pequenas emicroempresas também é enfrentada, sendo que estas têm menos obrigações comrelação às questões que envolvem a SST, mas, por outro lado, é nelas a maiorincidência de acidentes do trabalho, justamente pela ausência de investimentosnessa área. Todavia, tais empresas dificilmente conseguirão arcar com umacondenação em sede de ARA, sendo que se tenta encontrar uma forma de lidarcom essa questão que não seja a mera desconsideração dos infortúnios nelasocorridos, mas talvez uma cobrança parcial ou uma condenação sem obrigação depagar, mas com obrigação de fazer (investimentos em SST).

A ARA e as políticas públicas de prevenção e de incentivo ao MAT seguro esalubre é o tema final do estudo, a partir da análise da Política Nacional de Segurançae Saúde do Trabalhador (PNSST), do fator acidentário de prevenção (FAP) e dapossibilidade de os valores recuperados com as ARAs serem utilizados em políticaspúblicas de melhoria do equilíbrio do MAT, enfim, da real efetividade da ARA,enquanto instituto jurídico, na obtenção de progressos na qualidade do ambientelaboral.

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11111A Defesa do Direito FundamentalA Defesa do Direito FundamentalA Defesa do Direito FundamentalA Defesa do Direito FundamentalA Defesa do Direito Fundamentalao Meio Ambiente do Trabalhoao Meio Ambiente do Trabalhoao Meio Ambiente do Trabalhoao Meio Ambiente do Trabalhoao Meio Ambiente do Trabalho

Equilibrado na Sociedade do RiscoEquilibrado na Sociedade do RiscoEquilibrado na Sociedade do RiscoEquilibrado na Sociedade do RiscoEquilibrado na Sociedade do Risco

1.1. NOÇÕES CONCEITUAIS SOBRE O MEIO AMBIENTE DO TRABALHO E ASOCIEDADE MUNDIAL DO RISCO

1.1.1. O CONCEITO DE MEIO AMBIENTE DO TRABALHO

A Lei n. 6.938/1981, conhecida como Política Nacional do Meio Ambiente,define meio ambiente, enquanto gênero, em seu art. 3º, inciso I, como o conjuntode condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, quepermite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. Assim, partindo do pressu-posto de que o Meio Ambiente do Trabalho (MAT) é uma das perspectivas deanálise do meio ambiente, a formação do conceito daquele decorre deste. O MAT,enquanto espécie, portanto, é o conjunto de condições, leis, influências e interaçõesde ordem física, química, biológica e psíquica (acréscimo indispensável por envolverrelações humanas), que permite, abriga e rege a vida dos trabalhadores, ou seja, aconjunção de todos os fatores que interferem no bem-estar do obreiro.

Fiorillo e Brandão assim definem o MAT:

Constitui meio ambiente do trabalho o local onde as pessoas desem-penham suas atividades laborais, sejam remuneradas ou não, cujo

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equilíbrio está baseado na salubridade do meio e na ausência de agentesque comprometam a incolumidade físico-psíquica dos trabalhadores,independente da condição que ostentem (homens ou mulheres, maioresou menores de idade, celetistas, servidores públicos, autônomos etc.).(13)

[...] o conjunto de todos os fatores que, direta ou indiretamente, serelacionam com a execução da atividade do empregado, envolvendo oselementos materiais (local de trabalho em sentido amplo, máquinas,móveis, utensílios e ferramentas) e imateriais (rotinas, processos deprodução e modo de exercício do poder de comando do empregador).(14)

A Convenção n. 155 da OIT, que dispõe sobre a SST e o MAT, ratificada peloBrasil e inserida no ordenamento jurídico nacional pelo Decreto Legislativo n. 2, de17.3.1992, promulgado pelo Decreto n. 1.254, de 29.9.1994, publicado no DiárioOficial da União em 30.9.1994, seguida da Recomendação n. 164, conceitua olocal de trabalho como sendo “todos os lugares onde os trabalhadores devempermanecer ou onde têm que comparecer, e que estejam sob o controle, direto ouindireto do empregador”. Essa Convenção também arrola os fatores consideradosdeterminantes para a verificação das condições no ambiente do trabalho, quaissejam, os agentes químicos, biológicos, físicos, as operações e processos, a organi-zação do trabalho, equipamentos, ferramentas, e outros que possam causar danosà saúde do trabalhador; além de explicar que o termo saúde, em relação com otrabalho, abrange não somente a ausência de afecções ou de doença, mas tambémos elementos físicos e mentais que afetam a saúde e estão diretamente relacionadoscom a segurança e higiene no trabalho (art. 3º, alínea e).

Tal definição, todavia, restringe o conceito de MAT, o qual, na realidade,reflete todos os espaços e contornos em que se desenvolvem atividades de trabalhohumanas, sendo a mão de obra empregada apenas uma delas, motivo pelo qual oempregador também não é o único responsável pelo ambiente laboral. MAT não ésinônimo de fábrica ou empresa, sendo esses somente dois aspectos desse ambiente,que são complementados por quaisquer outros espaços artificiais (urbanos, peri-féricos ou rurais) ou naturais (preservados ou não) em que se desenvolvem atividadeslaborais.

Moraes destaca que, diante das mudanças socioeconômicas, o sentido daexpressão MAT alcança paradigmas ilimitados:

Nesse enfoque global, não só o posto de trabalho (local da prestação),mas todos os fatores que interferem no bem-estar do empregado(ambiente físico, onde estão os agentes responsáveis à verificação das

(13) FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 7. ed. rev. atual. e ampl.São Paulo: Saraiva, 2006. p. 22-23.

(14) BRANDÃO, Cláudio. Acidente do trabalho e responsabilidade civil do empregador. 2. ed. São Paulo:LTr, 2006. p. 65.

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condições insalubres e perigosas), e todo o complexo de relações humanasna empresa, a forma de organização do trabalho, sua duração, os ritmos,os turnos, os critérios de remuneração, as possibilidades de progressoetc., servem para caracterizar o meio ambiente do trabalho.(15)

O ambiente externo em que vive e convive o trabalhador também deve serconsiderado no conceito de MAT:

O operário que ganha mal, inevitavelmente, alimenta-se mal e mora mal,sem descanso satisfatório. Como ganha pouco, é obrigado a estabelecerresidência nas regiões periféricas, distantes dos locais de trabalho, o queadiciona, ainda, o desgaste do longo período diário em deslocamentoincômodo, subtraindo o tempo que poderia ser aproveitado no repousoe lazer. Consequentemente, esse operário terá desgaste acelerado (pornão repor as calorias que despende no trabalho), baixa produtividade,menos resistência, mais doenças e mais ausências no trabalho, conti-nuando, por tudo isso, a ganhar mal, sem perspectivas de promoção,tendo de se conformar com as tarefas mais pesadas e desqualificadas,quando não perde o emprego, prosseguindo assim, o ciclo vicioso etormentoso da pobreza.(16)

O MAT, portanto, é qualquer local em que o homem exerce uma atividadelaboral, em que sua força de trabalho se converte em fator de produção, motivopelo qual até mesmo a residência do trabalhador, que foi transformada em lugarde trabalho em razão de algumas atividades trabalhistas modernas, envolvendo asinovações tecnológicas (teletrabalho), ou mesmo outras tarefas tidas por inferiores(como os serviços terceirizados de costura de sapatos, por exemplo), deve serconsiderada no estudo do MAT.

Para Rocha, “o meio ambiente do trabalho representa todos os elementos,inter-relações e condições que influenciam o trabalhador em sua saúde física emental, comportamento e valores reunidos no locus do trabalho”. Contudo, o autoradverte que a noção de MAT não pode ser imutável, em razão das frequentesmudanças pelas quais têm passado o mundo do trabalho e suas relações, devendoo conceito adequar-se a fim de refletir as evoluções sociais e técnicas queconstantemente se aprimoram.(17)

A preocupação com o MAT advém da presença humana, sendo justamenteela que o transforma em ambiente laboral, enquanto o comportamento humano éque faz surgir os riscos que ele representa. Nesse sentido, diante de determinadas

(15) MORAES, Monica Maria Lauzid de. O direito à saúde e segurança no meio ambiente do trabalho:proteção, fiscalização e efetividade normativa. São Paulo: LTr, 2002. p. 26.

(16) OLIVEIRA, Sebastião Geraldo de. Proteção jurídica à saúde do trabalhador. 2. ed. rev. e ampl. SãoPaulo: LTr, 1998. p. 83.

(17) ROCHA, Julio Cesar de Sá da. Direito ambiental do trabalho: mudanças de paradigma na tutelajurídica à saúde do trabalhador. São Paulo: LTr, 2002. p. 127 e 129.

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decisões tomadas pelo empregador ou seus prepostos, passa a existir umaperspectiva sobre os resultados maléficos e benéficos ao MAT que delas podemdecorrer. Logo, para Rocha, não é nenhuma surpresa que possa ocorrer conta-minação de trabalhadores petroquímicos pelo benzeno (substância cancerígena)quando ele é utilizado no processo produtivo, sendo que tal resultado é presumívelpara o empregador, mesmo que de forma remota.(18)

Verificada a amplitude do conceito de MAT, que praticamente trata-se dasoma de todas as demais perspectivas do conceito meio ambiente (natural, artificialou cultural), já que em todas elas é possível perceber a presença do trabalho humano,bem como constatado que são os riscos envolvidos no ambiente laboral que otornam fruto de preocupações, merecem destaque os estudos acerca do risco,especialmente os desenvolvidos por Beck, de quem partiu a conclusão de que hojese vive na catastrófica sociedade mundial do risco.

1.1.2. A SOCIEDADE MUNDIAL DO RISCO

Os riscos presentes no MAT são também reflexo da chamada sociedade mundialdo risco que, segundo Beck, sociólogo alemão criador da expressão, é a sociedadeda insegurança e do medo, especialmente diante da invisibilidade de muitos perigose da impossibilidade de se conhecer a extensão dos riscos antes de, faticamente,deparar com eles. Escreve o autor: “A sociedade do risco é uma sociedadecatastrófica. Nela, o estado de exceção ameaça converter-se no estado denormalidade” (tradução nossa) [grifo do autor].(19)

A sociedade mundial do risco não surgiu de repente, como explica Beck, sendofruto de uma transição da sociedade industrial, iniciada ao final do século XX; damesma forma que, no final do século XIX, a modernização industrial pôs fim àsociedade agrária da época.

Leite e Ayala explicam, com base nos ensinamento de Beck, que os riscos diferemdos perigos porque identificam uma fase do desenvolvimento da modernidade emque a interpretação das diversas ameaças a que a sociedade sempre esteve expostaao longo da história passa a ser realizada (modernidade reflexiva), permitindo acompreensão de que elas são condicionadas diretamente à atividade humana e oconsequente abandono da leitura que as associava aos destinos coletivos.(20)

Os riscos, portanto, estão sempre agregados às decisões humanas, o queexplica o fato de o MAT ser um espaço propício ao desenvolvimento de riscos,tendo em vista sua caracterização decorrer justamente da presença do homem.

(18) ROCHA, Julio Cesar de Sá da. Op. cit., p. 133.(19) BECK, Ulrich. La sociedad del riesgo: hacia una nueva modernidad. Traduzido por Jorge Navarro,

Daniel Jiménez e Maria Rosa Borras. Barcelona: Paidós Básica, 1998. p. 30.(20) LEITE, José Rubens Morato; AYALA, Patrick de Araújo. Direito ambiental na sociedade de risco.

2. ed. rev. atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004. p. 13.