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Transporte Aquaviário e Portos


ArrendAmentos operAcionAis de áreAs

e instAlAções portuáriAs

A Constituição Federal de 1988 estabelece que compete à União explorar os portos públicos diretamente ou

mediante concessão e permissão. Até o ano de 2010 existiam 34 portos públicos marítimos: 18 administrados

pelas Companhias Docas, em nome da União, 15 portos delegados a Estados e Municípios e um porto público

concedido à iniciativa privada.

PORTOS PÚBLICOS DO BRASIL

Porto de Macapá

Porto de Santarém

Porto de Manaus

Porto de BelémPorto de Vila do CondePorto de ItaquiPorto de FortalezaPorto de Areia BrancaPorto de NatalPorto de CabedeloPorto de RecifePorto de SuapePorto de MaceióPorto de SalvadorPorto de AratuPorto de IlhéusPorto de Barra do RiachoPorto de Barra de VitóriaPorto de FornoPorto de NiteróiPorto do Rio de JaneiroPorto de ItaguaíPorto de Angra dos ReisPorto de São SebastiãoPorto de SantosPorto de AntoninaPorto de ParanaguáPorto de São Francisco do SulPorto de ItajaíPorto de Imbituba

Porto de EstrelaPorto de Porto Alegre

Porto de PelotasPorto de Rio Grande

AM

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BA

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MAPA

AP

RR

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MGES

SP

MS

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SC

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CE RNPB

PE

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RJRJ

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PE

SESEALAL

As áreas e instalações portuárias de um porto público podem ser exploradas por terceiros, para prestação dos

serviços públicos de movimentação e armazenagem de carga, mediante arrendamento, precedido de licitação.

O critério de julgamento é o de maior valor de outorga. Os procedimentos e requisitos a serem observados estão

estabelecidos na Lei nº 8.630/1993, no decreto que a regulamenta e nos normativos setoriais editados pelo órgão

regulador – a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq).

Por que o Tribunal de Contas da União realiza esta fiscalização?

Os portos públicos são importantes para o desenvolvimento econômico do Brasil. Em 2010, segundo dados da

Antaq, 288,8 milhões de toneladas de mercadorias foram movimentadas nas áreas arrendadas dos portos.

O arrendamento portuário é modalidade de desestatização de serviço público, conforme a Lei do Plano Nacional

de Desestatização (Lei nº 9.491/1997, que revogou a Lei nº 8.031/1990) e o Governo Federal deve garantir que os

serviços prestados nas áreas arrendadas sejam adequados aos usuários, por meio da função regulatória.

O Tribunal de Contas da União (TCU), com amparo na Constituição Federal, fiscaliza a gestão e o desempenho

da Antaq na regulação dos serviços e na outorga de infraestrutura. O acompanhamento dos processos de


Tribunal de Contas da União • www.tcu.gov.br • 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação • [email protected] • Tel. 55 (61) 33167384 • Fax. 55 (61) 33167545

Para mais informações, acesse www.tcu.gov.br/controleregulacao

arrendamento de áreas portuárias pelo TCU é realizado nos termos da Instrução Normativa TCU nº 27/1998, por

força da Decisão TCU 669/1999-Plenário.

Todos os procedimentos envolvidos no processo de arrendamento são analisados pelo TCU, desde os estudos

de viabilidade que embasam os critérios técnicos e econômicos da licitação, até a execução contratual.

O objetivo do Tribunal é contribuir para a regularidade e a legalidade dos arrendamentos portuários. A

fiscalização verifica se os valores e o teor dos contratos firmados são compatíveis com o contexto econômico

vigente e se obedecem à legislação. A remuneração do capital privado investido deve ser justa, a prestação do

serviço adequado aos usuários garantida, a valoração do bem público apropriada e o interesse público atendido.

Essa atuação visa colaborar com a estabilidade jurídica e regulatória, diminuindo as imperfeições contratuais que

podem motivar reequilíbrios econômico-financeiros e até a rescisão dos contratos firmados, com o pagamento

de indenizações pelo Poder Público.

Acompanhamentos de arrendamentos recentes realizados pelo TCU

Terminal para Veículos do Porto de SantosAcórdão TCU nº 447/2009-Plenário - 18/03/2009

Acórdão TCU nº 1.423/2009-Plenário - 01/07/2009Relator: Ministro Walton Rodrigues

Terminal de granel sólido de origem vegetal na margem esquerda do Porto de Santos

Acórdão TCU nº 2.151/2009-Plenário - 16/06/2009

Acórdão TCU nº 1.107/2010-Plenário - 19/05/2010Relator: Ministro Raimundo Carreiro

Terminal de granéis líquidos da Ilha de Barnabé no Porto de Santos

Acórdão TCU nº 883/2010-Plenário - 28/04/2010


Terminal de açúcar do Porto de SuapeAcórdão TCU nº 3.145/2010-Plenário - 24/11/2010


Terminal de fertilizantes e de ração animal do Porto de Imbituba

Acórdão TCU nº 3.249/2010-Plenário - 01/12/2010


Terminal de Grãos do Porto de ItaquiAcórdão TCU nº 2.073/2011-Plenário - 10/08/2011

Acórdão TCU nº 2.847/2011-Plenário - 25/10/2011Relator: Ministro José Múcio

Principais situações identificadas

• ausência de fundamentação e de indicação da origem dos dados utilizados nos estudos de viabilidade

econômico-financeira;

• utilização da média simples de movimentações passadas para a projeção da taxa de crescimento de

movimentação de cargas futuras;

• cálculo do custo médio ponderado de capital com valores desatualizados;

• remuneração dos arrendamentos fixada sem considerar a natureza da carga movimentada, o que gera

distorções e ineficiências decorrentes da cobrança de valores uniformes em relação a serviços diferenciados;

• ausência de estudos e de avaliações quanto ao risco de concentração de mercado nos portos, em

decorrência das áreas arrendadas;

• ausência de estudos de mecanismos para incentivar a concorrência nos processos de arrendamentos;

• ausência de avaliação patrimonial dos bens reversíveis e de apresentação da fonte de dados dos valores

considerados;

• editais e minutas de contrato não obedecem a todos os dispositivos da Lei nº 8.666/1993, da Lei nº 8.630/1993,

do Decreto nº 6.620/2008 e da Resolução Antaq nº 55/2002. Nesse sentido, verificaram-se incorreções

quanto ao cálculo de índices econômico-financeiros para habilitação de licitantes e a ausência de diversas

exigências legais e normativas, como as relacionadas: à qualidade do serviço a ser prestado, às obrigações

das arrendatárias, às condições a serem exigidas para prorrogação dos contratos a serem firmados e às

disposições relativas a possibilidade de ampliação de áreas.


AuditoriA nos portos brAsileiros

No período compreendido entre abril de 2008 e maio de 2009, o Tribunal de Contas da União (TCU) realizou uma

auditoria operacional nos principais portos do País. Devido a importância econômica, o assunto foi incluído entre

aqueles que recebem tratamento prioritário no TCU, os chamados Tema de Maior Significância (TMS).

O TCU avaliou os entraves à expansão e à modernização da infraestrutura do segmento portuário, sob

a perspectiva da atração de investimentos em relação a quatro aspectos: 1 – planejamento portuário; 2 –

sustentabilidade financeira das autoridades portuárias; 3 – processo de arrendamento portuário; 4 – concorrência

no setor portuário.

A fiscalização foi realizada em 19 portos localizados em 13 estados da federação:

Autoridade Portuária Tipo de Administração Porto Auditado

Companhia Docas de São Paulo (Codesp) Pública Federal Santos

Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa) Pública Federal Vitória

Companhia Docas Ceará (CDC) Pública Federal Fortaleza

Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ) Pública Federal Rio de Janeiro

Itaguaí

Companhia Docas da Bahia (Codeba) Pública Federal

Salvador

Aratu

Ilhéus

Companhia Docas do Pará (CDP) Pública FederalVila do Conde

Santarém

Empresa Pública Estadual Suape (Complexo Industrial Portuário) Pública Estadual (Pernambuco) Suape

Porto de Recife S/A Pública Estadual (Pernambuco) Recife

Empresa Maranhense de Administração Portuária (Emap) Pública Estadual (Maranhão) Itaqui

Superintendência de Portos do Rio Grande do Sul (SUPRG)Pública Estadual (do Rio Grande do Sul)

Rio Grande

Companhia Docas de Imbituba (CDI) Concessão ao setor privado Imbituba

Superintendência do Porto de Itajaí Pública Municipal (Itajaí/SC) Itajaí

Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina (Appa) Pública Estadual (Paraná) Paranaguá

Companhia Docas de Santana (CDSA) Pública Municipal (Santana/AP) Santana

Sociedade de Navegação, Portos e Hidrovias (SNPH) Pública Estadual (Amazonas) Manaus

Fonte: TMS Portos.

Principais situações identificadas

• Inexistência de política pública nacional estabelecida para o setor. As estratégias de expansão e modernização

do segmento são concebidas e implementadas com base na realidade regional e não na nacional;

• Falta de integração das políticas portuárias com outros modos de transporte, pois o Conselho Nacional de

Integração de Políticas de Transporte (CONIT), criado em 2001 para propor políticas nacionais de integração

dos diferentes modais, ainda não deliberou sobre a questão;

• Desatualização dos Planos de Desenvolvimento e Zoneamento dos Portos (PDZ) e dos Programas de

Arrendamento (PA) , que não embasavam o gerenciamento dos portos fiscalizados;

• Baixo grau de governança corporativa, com descontrole na gestão e, consequentemente, administração

ineficiente das receitas;




• Ausência de utilização de metodologia para apropriação de custos. As tarifas cobradas não eram calculadas

de forma a cobrir os custos incorridos, prejudicando o financiamento da infraestrutura terrestre e aquaviária;

• Inexistência de acompanhamento dos valores cobrados pelos arrendatários, de parâmetros que permitam

avaliar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e de compartilhamento de ganhos de produtividade

com os usuários do setor;

• Constatação de que a regulação econômico-financeira é realizada a partir de pressupostos de concorrência

perfeita em contraposição a indícios de barreiras à entrada e de competição imperfeita no setor, ocasionando,

entre 2001 e 2008, elevado tempo de espera em terminais de contêineres e majoração de preços acima da

variação da inflação em quase todos os portos.

Deliberações do TCU:

O Acórdão 1.904/2009-Plenário, que tratou do planejamento do setor e da sustentabilidade financeira das

companhias docas, deliberou:

• À Secretaria Especial de Portos (SEP):

1. desenvolver normativo para regulamentação do PDZ, de forma a ter maior utilidade e padronização, bem

como orientar as autoridades portuárias na promoção de programas de arrendamento;

2. promover o saneamento financeiro, profissionalizar a gestão e aumentar a governança corporativa das

administrações portuárias.

• À Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq):

1. estabelecer regras claras para a revisão e o reajuste das tarifas portuárias com base em estudos

fundamentados sobre os custos das administrações portuárias, prevendo mecanismos para compartilhar

com os usuários os benefícios gerados com possíveis aumentos de eficiência, prezando pela modicidade

tarifária e pelo equilíbrio econômico-financeiro das administrações portuárias.

• À SEP e à Antaq:

1. elaborar, conjuntamente, mecanismos regulatórios que permitam a implementação de sistemas de

preços e tarifas com base em centros de custos e que incentivem a busca da eficiência operacional pelas

administrações portuárias.

• Ao Ministério dos Transportes (MT)

1. dar início aos trabalhos do Conit.

O Acórdão 2.896/2009-Plenário, que tratou do processo de arrendamento e da concorrência no setor portuário,

deliberou:

• À SEP e à Antaq:

1. identificar todos os contratos operacionais, ou quaisquer outros instrumentos destinados a permitir a

movimentação e armazenagem de cargas por terceiros sem o devido procedimento licitatório;

2. regulamentar os procedimentos destinados a assegurar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos

de arrendamento;

3. promover estudos para possibilitar a identificação de elementos determinantes das condições de

concorrência dos distintos mercados do setor portuário;

4. avaliar a conveniência e a oportunidade de (i) facultar às autoridades portuárias o desenvolvimento próprio

dos estudos de viabilidade; (ii) disciplinar as situações em que se justifica a revisão do tipo de carga prevista

no contrato de arrendamento; e (iii) estabelecer parâmetros e metodologias diferenciados nos estudos de

viabilidade técnica e econômico-financeira no arrendamento para movimentação de cargas não consolidadas.

Acordão TCU nº 1.904/2009-Plenário - 26/08/2009

Acordão TCU nº 2.896/2009-Plenário - 01/12/2009Relator: Ministro Walton Rodrigues


Portos marítimos

O Tribunal de Contas da União (TCU) fiscaliza a gestão e o desempenho da Agência Nacional de Transportes

Aquaviários (Antaq), a fim de verificar a legalidade, a eficiência, a eficácia e a economicidade de suas ações.

No tocante às ações de regulação e supervisão, o Tribunal acompanha e fiscaliza os processos de arrendamento

de áreas e instalações portuárias operacionais nos portos públicos, desde os estudos de viabilidade que embasam

o procedimento licitatório, até a execução dos contratos, nos termos da Instrução Normativa TCU nº 27/1998.

Desde a criação da Antaq, o TCU já atuou em processos de arrendamento dos Portos de Santos, Imbituba, Itaguaí,

Itaqui e Suape.

Além desses processos, o TCU também fiscaliza outros atos sobre desestatização e regulação do setor portuário,

como as outorgas de autorização para terminais de uso privativo; as consequências de alterações de áreas e de

objetos de contratos de arrendamento firmados com o Poder Público e a resolução de conflitos decorrentes de

interpretação do marco legal.

O objetivo da atuação do Tribunal no controle da regulação do setor portuário é contribuir para o aperfeiçoamento

da Administração Pública, verificando a consistência dos estudos de viabilidade econômica dos projetos e a

adequação dos atos administrativos às leis e aos normativos vigentes, em defesa do interesse público.

O setor portuário marítimo

Em 2010, o setor portuário marítimo movimentou cerca de 834 milhões de toneladas e escoou mais de 90% das

exportações brasileiras. Em valores monetários, o percentual médio movimentado nos últimos anos corresponde a

80% do total arrecadado com as exportações.

ExpOrtaçãO brasilEira pOr mOdO dE transpOrtE

0

20

40

60

80

100

120% do valor em US$

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Marítimo Aéreo Rodoviário Outros

73%

9%

9%

9%

75%

8%

8%

9%

80%

8%5%7%

83%

6%6%5%

81%

6%7%

7%

82%

6%7%5%

83%

6%6%4%

82%

6%7%5%

82%

5%7%6%

Fonte: Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior (MDIC)




A movimentação de cargas e de passageiros é realizada em estruturas públicas ou privadas com as seguintes

características:

Portos Públicos ou Portos Organizados

• Administrados pela União diretamente ou indiretamente. A administração indireta é exercida mediante concessão para iniciativa privada ou delegação para estados e municípios.

• Áreas e instalações arrendadas para movimentação e armazenagem de cargas de terceiros.

Terminais de Uso Privativo (TUP)

• TUP Exclusivo - autorizados pela União para movimentação de carga do proprietário do terminal;

• TUP Misto – autorizado pela União para movimentação de cargas próprias e de terceiros.

• TUP de Turismo – autorizados pela União para movimentação de passageiros.

Em 2010, existiam 34 portos públicos marítimos, sendo 18 administrados pela União, por meio de empresas

estatais denominadas Companhias Docas; 15 delegados para estados e municípios e um, o Porto de Imbituba,

concedido à iniciativa privada.

Segundo a Antaq, em 2010, houve movimentação de carga em 118 terminais privativos. A movimentação

de cargas em portos públicos foi de aproximadamente 289 milhões de toneladas de mercadorias, enquanto os

terminais privativos movimentaram 545 milhões.

CarGa mOVimEntada nOs pOrtOs pÚbliCOs E nOs tErminais priVatiVOs Em 2010

natureza da Carga portos públicos (ton) terminais privativos (ton)

Granel Sólido 167.379.535 338.507.555

Granel Líquido 41.998.955 166.458.654

Carga Geral 79.418.837 40.119.259

TOTAL 288.797.328 545.085.468

Fonte: Anuário Estatístico Antaq-2010.

marco legal e instituições

Os portos brasileiros eram administrados de forma centralizada pela Empresa de Portos do Brasil S.A. (Portobrás)

até 1990, quando houve a extinção desta. Com a implementação do Programa Nacional de Desestatização (PND)

e com a reforma do setor portuário, motivada pela Lei de Modernização dos Portos (Lei nº 8.630/1993), a iniciativa

privada passou a ter lugar na exploração da infraestrutura portuária brasileira, por meio dos arrendamentos de

áreas em portos públicos e da instalação de terminais privativos. O Estado, porém, permaneceu como detentor e

concedente da infraestrutura dos portos públicos.

A Lei nº 8.630/1993 estabeleceu conceitos e regras para portos organizados e para terminais privativos. A Lei

nº 9.277/1996 disciplina a delegação de portos públicos, por meio de convênios, para estados e municípios. Os

portos marítimos e terminais ainda devem obedecer ao Decreto nº 6.620/2008 e aos normativos da Antaq, como a

Resolução nº 2.240/2011, que trata dos arrendamentos de áreas nos portos públicos e a Resolução nº 1660/2010,

que trata dos terminais privativos.

Em âmbito institucional, a Secretaria Especial de Portos (SEP), vinculada à Presidência da República, tem

por objetivo a formulação de políticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do setor de portos e

terminais portuários marítimos. A Antaq tem a finalidade de regular e supervisionar as atividades de prestação

dos serviços públicos de transporte aquaviário e de exploração da infraestrutura aquaviária e portuária federal,

garantindo isonomia no seu acesso e uso, assegurando os direitos dos usuários e fomentando a competição entre

os operadores.

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