transparência das informações ambientais na amazônia legalªncia... · lizamos e expandimos...

Transparência das informações ambientais na Amazônia Legal ANA PAULA GOUVEIA VALDIONES E ALICE THUAULT

A transparência das informações ambientais é um elemento indispensável do contro-le ambiental na Amazônia brasileira. É somente com o acesso a informações atua-lizadas, detalhadas e disponibilizadas em um formato adequado que se viabiliza

a colaboração entre órgãos do executivo e se possibilitam controles ágeis por parte dos órgãos de monitoramento. Essa transparência também permite aos atores do mercado controlarem os investimentos e as compras realizados, garantindo, assim, que não estão envolvidos com atividades que ameaçam o meio ambiente. Por fi m, a disponibilização de informação é condição indispensável para o exercício pleno e informado da cidadania, pois permite o necessário controle social das atividades públicas e privadas na Amazônia.

Para entender o estado da transparência ambiental, realizamos uma avaliação da si-tuação da disponibilização das informações ambientais nos nove estados que com-põem a Amazônia Legal, até dezembro de 2016. Essa avaliação foi realizada a partir da identifi cação prévia das informações-chave em seis agendas de controle ambiental: regularização ambiental, regularização fundiária, exploração fl orestal, soja, pecuária e hidrelétricas. A partir dessas 41 informações-chave, verifi camos a legislação existente, a disponibilização via pedido de informações (transparência passiva) e a disponibili-zação on-line (transparência ativa) pelos órgãos públicos responsáveis. A nossa pes-quisa permitiu averiguar que, na área ambiental, a Lei de Acesso à Informação (LAI) de 2011 ainda está em um estágio inicial de implementação na Amazônia. O detalhamento da legislação, necessário para defi nir as condições de disponibilização das informações, contempla apenas cinco das 41 informações-chave para o controle ambiental. O levan-tamento de informações disponíveis permitiu, também, estabelecer um índice de trans-parência passiva e um índice de transparência ativa, que alcançaram, em média, 75% e 24%, respectivamente, para os nove estados e órgãos federais avaliados.

Para melhorar esses índices, é fundamental que cada órgão implemente estratégias específi cas de disponibilização de informações ambientais. Isso passa pela instaura-ção de processos participativos para defi nir as modalidades de disponibilização das informações-chave e pela implementação de plataforma exclusiva de disponibilização. Finalmente, é fundamental rever as disposições contrárias à transparência ambiental como a Instrução Normativa 03 de 2014, do Ministério do Meio Ambiente, que impede o acesso público aos dados de identifi cação dos cadastros ambientais rurais e enfra-quece, assim, o controle ambiental na Amazônia. A seguir, apresentamos a metodologia utilizada, os resultados da avaliação por estado e por agenda de controle ambiental e de-talhamos algumas recomendações para que os órgãos avaliados consigam adequar suas práticas de disponibilização das informações ambientais.

NO 8 • ANO 5 • MARÇO DE 2017

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Introdução

A transparência das informações ambientais é essencial para alcançar uma boa go-vernança dos recursos naturais. Na esfera pública, ela permite a comunicação en-tre os órgãos do executivo que autorizam e monitoram as atividades produtivas,

proporciona, aos órgãos de controle e fi scalização, maior agilidade no cruzamento de in-formações e garante o controle social pela sociedade civil. O livre acesso às informações ambientais também é fundamental para a atividade privada pois viabiliza o controle da cadeia, do fi nanciador ao consumidor fi nal, assegurando a regularidade ambiental dos produtos comercializados. Por exemplo, é através da lista de propriedades embarga-das disponibilizadas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) que os frigorífi cos podem, atualmente, verifi car a regularidade dos seus fornecedores e comprovar, assim, ao Ministério Público Federal, aos seus compra-dores ou à sociedade que não estão comprando carne de propriedades desmatadas ile-galmente. Da mesma forma, para avaliar a implementação do compromisso brasileiro de zerar o desmatamento ilegal, é necessário ter acesso às autorizações de desmatamento legalmente emitidas pelos Órgãos Estaduais de Meio Ambiente (Oema).

No Brasil, a transparência é garantida por um extenso arcabouço legal que vai desde a Constituição Federal de 1988 e o estabelecimento da Lei de Acesso à Informação (LAI) em 2011 até atos regulamentários, como decretos, portarias e instruções normativas. Esses instrumentos legais proporcionam ao cidadão o direito de acesso a qualquer do-cumento ou informação produzidos ou custodiados pelo Estado, desde que não estejam protegidos por sigilo.

Apesar do arcabouço legal existente, raros são os levantamentos e as metodologias de avaliação quanto à situação atual de disponibilização de informações ambientais. Em nível estadual, o ICV publicou, em 2014, uma avaliação da transparência das informa-ções fl orestais em Mato Grosso1. Em nível federal, a Controladoria Geral da União (CGU) publicou, em 2015, um estudo que mede a implementação da LAI pelos estados e muni-cípios2. Esses levantamentos são fundamentais para visualizar os progressos realizados e auxiliar os Estados e a União na resolução dos desafi os para uma maior transparência.

A pedido do Ministério Público Federal avaliamos, em 2014, a transparência das infor-mações ambientais em Rondônia, Acre, Pará, Amazonas e Mato Grosso3. Em 2016, atua-lizamos e expandimos essa avaliação para os nove estados que compõem a Amazônia Legal. Apresentamos a seguir a metodologia e os resultados dessa avaliação, destacando um diagnóstico das defi nições legais, a avaliação das práticas de transparência passiva (disponibilização a partir de pedidos específi cos) e ativa (disponibilização on-line) além de recomendações específi cas para a melhoria da disponibilização das informações.

1 http://www.icv.org.br/site/wp-content/uploads/2014/02/Transpar%C3%AAncia-Florestal-Mato-Grosso_n%C3%BAmero-31.pdf

2 http://www.cgu.gov.br/assuntos/transparencia-publica/escala-brasil-transparente

3 http://www.mpf.mp.br/atuacao-tematica/ccr4/dados-da-atuacao/grupos-de-trabalho/amazonia-legal/transparencia-das-informacoes-ambientais/analise/analise-da-transparencia

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Metodologia

Os três passos metodológicos adotados (Figura 1) visam construir uma abordagem replicável centrada nas necessidades dos usuários. Essa metodologia permite medir a transparência passiva e ativa e indicar necessidades de melhoria para os

gestores responsáveis.

FIGURA 1 . FLUXOGRAMA DE AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA

Consolidação de índices de transparência

Disponibilização Passiva

Disponibilização Ativa• por estados• por agenda

Identi� cação das informações necessárias

Identifi cação de agendas prioritárias de controle ambiental

Mapeamento dos usuários de informações

Validação com usuários das informações necessárias ao controle ambiental

Levantamentodas práticas

Análise da legislação

Teste dos canais de pedidos de informação

Análise da informação disponibilizada on-line

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A primeira etapa teve como objetivo identifi car listas de informações-chave a serem dis-ponibilizadas. Essas listas foram desenvolvidas levando em consideração as necessida-des de cinco tipos de usuários em seis agendas ambientais prioritárias para a Amazônia (Figura 2). Em seguida, 41 informações-chave foram validadas por 211 usuários em uma pesquisa on-line realizada entre agosto e outubro de 20144.

A partir das informações validadas na pesquisa realizada em 2014, levantamos, entre agosto e dezembro de 2016, a legislação existente e a disponibilização dessas informa-ções pelos órgãos de meio ambiente e institutos de terras dos nove estados da Amazô-nia Legal (Acre, Amapá, Amazonas, Maranhão, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins) e pelos órgãos federais atuantes nos mesmos estados.

4 O resultado detalhado da pesquisa on-line está disponível no http://www.icv.org.br/site/2014/11/17/transparencia-dasinformacoes-ambientais-na-amazonia-episodio-1/

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FIGURA 2 . TIPOLOGIA DE USUÁRIOS DE INFORMAÇÕES AMBIENTAIS EM FUNÇÃO DE 6 AGENDAS PRIORITÁRIAS PARA O CONTROLE AMBIENTAL NA AMAZÔNIA

Controle social

Controle pelo Ministério Público e Tribunal de Contas

Controle pelo Executivo

Controle no � nanciamentode atividades

Controle na compra

de produtos6 agendas de gestão

ambiental

Regularização ambiental de propriedades rurais

Regularização fundiária de propriedades rurais

Pecuária Soja Exp. Florestal Hidrelétricas

Principais atividades necessitando um controle ambiental na Amazônia:

Para isso, foi feita uma análise dos websites e canais de disponibilização de 33 órgãos es-taduais e de 11 órgãos federais. Na sequência, foram protocolados 37 pedidos de informa-ção digitalmente e via ofício. Também foram realizadas entrevistas nas nove capitais esta-duais e em Brasília, com gestores e técnicos de 36 órgãos estaduais e federais. Finalmente, apresentamos os resultados dos levantamentos realizados aos principais órgãos de meio ambiente e institutos de terra da União e dos nove estados contemplados pela avaliação.

A última etapa do estudo consistiu em uma consolidação de índices de transparência ativa e passiva para retratar a situação das práticas de disponibilização das informações por estado e por agenda. O índice de transparência passiva corresponde ao percentual de pedidos de informações atendidos em relação aos pedidos de informação protocolados.

Já o índice de transparência ativa é o produto entre o percentual de informações dis-ponibilizadas de forma rotineira e a qualidade da disponibilização das informações. O primeiro percentual é calculado a partir das listas de informações validadas pelos usuá-rios, enquanto o segundo é fruto de uma avaliação da periodicidade de atualização, do detalhamento e do formato de disponibilização.

TABELA 1. CÁLCULO DOS ÍNDICES DE TRANSPARÊNCIA PASSIVA E ATIVA

ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA PASSIVA

ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA ATIVA

Percentual de pedidos de informação

atendidos / protocolados

Disponibilização ativa das informações

Qualidade da disponibilização das informações

Percentual de informações disponibilizadas / informações

necessárias para o controle ambiental

Percentual de informações bem disponibilizadas/ informações

disponibilizadas

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Resultados

LEVANTAMENTO DA LEGISLAÇÃO SOBRE TRANSPARÊNCIA PASSIVA E ATIVA NOS NOVE ESTADOS AVALIADOS

A análise da legislação relacionada à transparência ambiental nos nove estados permi-tiu averiguar que somente um estado, o Amapá, não regulamentou a Lei de Acesso à Informação (LAI). Também verifi camos que se aplicam, nesses nove Estados, 16 normas federais e 35 normas estaduais que dizem respeito à disponibilização de uma ou mais informações validadas pelos usuários. A Figura 3 ilustra o resultado desse levantamento, evidenciando que as 41 informações validadas pelos usuários estão sujeitas à disponi-bilização via pedidos de informação, já que nenhuma está expressamente denominada como sigilosa pela legislação. O levantamento mostra também que apenas 20 dessas 41 informações estão claramente denominadas quando se trata de obrigação de dispo-nibilização ativa. Da mesma forma, a legislação só detalha, em 11 casos, qual deve ser a periodicidade de disponibilização e, em 14 casos, qual detalhamento é necessário e/ou qual deve ser o formato de disponibilização.

A falta de especifi cidade da legislação deixa, ao gestor, a responsabilidade de escolher qual informação, qual tipo de disponibilização, seja ela ativa ou passiva, e com qual nível de qualidade a informação será disponibilizada. Uma disponibilização ativa das informa-ções necessárias aos usuários é fundamental para a atuação dos demais atores do contro-le ambiental. Por isso, para não gerar incertezas, é necessário que os órgãos estaduais e federais estabeleçam regulamentações (decretos, instruções normativas ou portarias) que citem, especifi camente, as informações a serem disponibilizadas e descrevam, de forma precisa, os modos de atualização, de detalhamento e o formato de disponibilização.

AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA PASSIVA

De junho a dezembro de 2016, testamos os Serviços de Informação ao Cidadão (SIC) e serviços de Fale Conosco on-line no intuito de obter acesso às informações ambientais. O canal de atendimento digital funcionou bem tanto em nível federal quanto estadual, já que recebemos retorno de grande parte dos pedidos, com um índice de acesso às informações de 84%. No entanto, quando consideramos apenas aqueles pedidos que atenderam aos prazos estabelecidos legalmente, esse índice caí para 69%. Assim, 14% dos pedidos envia-dos, foram respondidos fora do prazo de atendimento sem que houvesse pedido de prorro-gação por parte do órgão, o que representa 19% de todas as respostas recebidas. No teste da disponibilização via protocolo físico de ofícios, realizados exclusivamente no Amapá, pois o estado não possuí canal de atendimento digital, não obtivemos resposta (Tabela 2).

AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA ATIVA

A análise dos websites dos órgãos estaduais e federais responsáveis pelo controle am-biental e pela regularização fundiária demonstrou níveis variáveis de disponibilização e de qualidade das informações ambientais, resultando em um índice geral de 24%. O ín-dice de transparência dos órgãos federais é mais elevado (67%), já que as informações disponibilizadas demonstram uma qualidade maior em termos de atualização, detalha-mento e formato, facilitando sua utilização.

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FIGURA 3 . LEVANTAMENTO DAS DEFINIÇÕES LEGAIS REFERENTES À DISPONIBILIZAÇÃO DAS INFORMAÇÕES VALIDADAS PELOS USUÁRIOS

CAR

0 1 2 3 4 5

LAR/LAU

Autorização de Desmatamento

Autex/PMF

Guia Florestal/DOF

Monitoramento da Exploração Florestal

Plano Anual de Outorga Florestal

Edital de concessão �orestal

Contrato da Concessão Florestal

Monitoramento público da concessão

Guia de Trânsito Animal

Desmatamento

Degradação

Ocorrência de trabalho escravo

Termo de Ajustamento de Conduta

Monitoramento TAC

PRAD

Autos de Infração

Embargos

Julgamentos dos autos de infração

Arrecadação de multas

Programas e projetos de regularização fundiária

Requerimentos de regularização fundiária

Situação dos processos de regularização fundiária

Imóveis titulados pelo estado

Alienação de terras públicas pelo estado

Terras devolutas, arrecadadas e matriculadas

Assentamentos federais e estaduais

Con�itos pela posse de terras

Territórios quilombolas

Terras Indígenas

Unidades de Conservação

Termo de Referência para elaboração de EIA

EIA/RIMA

Relatório da Audiência Pública

Licenças - LI, LP, LO

Parecer Técnico das Licenças

Projeto Básico Ambiental (PBA)

Parecer técnico do PBA

Relatório Semestral da implementação do PBA

Outorga d'água

De�nições legaisexistentes somenteem Mato Grosso

De�nições legaisexistentes no Paráe em Mato Grosso

De�nições legaisexistentes somente no Pará

Obrigação dedisponibilizar ainformação viapedido de informação

Obrigação expressade publicara informação

De�nições sobreatualização

De�nições sobredetalhamento

De�nições sobreformato

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Regulamentaçãoda LAI

Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) implantado

Canal de disponibilização de informação em

funcionamento

Índice de transparência passiva (% de pedidos de informação respondidos)

AcreDecretos 3.947 e

4.006/2012 e Decreto 7.977/2014

Sim SIC eletrônico e SIC presencial 60%

Amapá Não Não Protocolo de ofício 0

Amazonas Decreto 36.819/2016 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 100%

Maranhão Lei 10.217/2015 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 100%

Mato Grosso Decreto 1.973/2013 Sim Sistema da Ouvidoria 33%

Pará Decreto 1.359/2015 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 100%

Rondônia Decreto 17.145/2012 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 100%

Roraima Decreto 20.477 -E/2016

Sim SIC eletrônico e SIC presencial 100%

Tocantins Decreto 4.839/2013 Sim SIC eletrônico e SIC presencial 75%

Órgãos federais Decreto 7.724/2012 Sim SIC eletrônico 100%

Índice de Transparência Passiva das informações ambientais na Amazônia 2016 75%

TABELA 2 . QUADRO DA TRANSPARÊNCIA PASSIVA NOS ESTADOS DA AMAZÔNIA LEGAL E NOS ÓRGÃOS FEDERAIS

Entre os nove estados, o Pará lidera o ranking de transparência ativa com índices de 49%. O Pará adotou instrumentos específi cos que permitem a publicação das informações-chave para o controle ambiental com formato, detalhamento e atualizações adequados. É o caso, por exemplo, das informações do Cadastro Ambiental Rural (CAR) disponibilizadas, inclusi-ve, com as informações cadastrais, ou ainda das informações sobre desmatamento ilegal e embargos disponibilizadas pela Lista de Desmatamento Ilegal (LDI). Em segundo lugar está o Amazonas que, atendendo às recomendações do MPF geradas pela pesquisa publicada em 2015, tem disponibilizado mensalmente listagens e documentos na íntegra de parcela signifi cativa das informações pesquisadas. No outro extremo, o Amapá se destaca pelo baixo índice de transparência ativa (3%), pois até o fi nal de 2016, foi verifi cada somente a disponibilização de informações na agenda de regularização fundiária.

A agenda com menor índice de transparência é a agenda de regularização fundiária (14%), seguida da agenda de regularização ambiental (24%). Entre 2014 e 2016, a situação fundiária na Amazônia tornou-se menos transparente, regredindo 15% no índice entre esse período. O motivo disso é a falta de disponibilização de grande parte das informações-chave, sobretudo daquelas referentes aos requerimentos de regula-rização fundiária, confl itos e projetos de assentamentos estaduais. Já na agenda de regularização ambiental, o baixo índice de transparência deve-se a falta de disponibi-lização das informações referentes à responsabilização das infrações.

Outros destaques, dessa vez positivos, foram as práticas dos órgãos estaduais e federais voltados para concessões fl orestais e a disponibilização de informações relativas ao li-cenciamento de hidrelétricas pelo Ibama.

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Recomendações

A avaliação mostrou um nível baixo de transparência das informações ambientais na Amazônia que impossibilita, atualmente, o exercício do controle ambiental. Para sanar as falhas detectadas, é fundamental que os governos estaduais e federais implementem as seguintes ações prioritárias:

• Regulamentar a LAI no estado do Amapá e aprimorar a aplicação da LAI nos estados que já contam com regulamentação, através do estabelecimento de pro-cedimentos efetivos de respostas nos SIC digitais;

• Implementar processos de consulta ou grupos de trabalho incluindo a socieda-de civil para defi nir as modalidades de disponibilização da informação consi-derando o arcabouço legal e as necessidades dos usuários. Na sequência, será preciso implementar essas modalidades, incluindo expressamente na legislação a obrigação de disponibilizar e as modalidades de disponibilização das informa-ções escolhidas, assim como estabelecer novos instrumentos, como plataformas digitais, para essa disponibilização;

• Replicar abordagens exitosas de disponibilização de informações ambientais, como o ambiente de consulta pública do Sistema Nacional de Cadastro Ambien-tal Rural, a Lista do Desmatamento Ilegal do Pará, o Portal Nacional de Licencia-mento Ambiental do Ministério do Meio Ambiente, ou a plataforma de disponibili-zação das informações sobre licenciamento de hidrelétricas do Ibama.

Finalmente, para destravar o acesso às informações ambientais na Amazônia é essencial que haja um reconhecimento claro por parte do poder público do papel da transparência no controle ambiental. Nesse sentido, o governo federal precisa cancelar as disposições normativas que impedem a divulgação dos dados de identifi cação do CAR postas pela Instrução Normativa 03 de 2014, do MMA, e facilitar a disponibilização dessas informa-ções nos diferentes níveis da Federação.

Nos dois casos, 100% das informações estão disponíveis, faltando somente adequar o for-mato e a periodicidade de atualização de algumas delas. A recente disponibilização das in-formações sobre licenças e autorizações pelo Portal Nacional de Licenciamento Ambiental do MMA e dos dados do CAR representa um grande progresso rumo à disponibilização de in-formação. Como consequência, melhorou os índices de transparência ativa das agendas de regularização ambiental, pecuária e exploração fl orestal. Contudo, ainda falta avançarmos na publicidade dos dados de identifi cação de proprietários e imóveis rurais do Sicar.

Entre os estados, o que mais melhorou seu índice de transparência ativa foi o Amazonas, com um aumento de 22%. Os órgãos federais também tiveram um aumento signifi ca-tivo, de 19%. No entanto, Rondônia teve um desempenho mais tímido, aumentando, unicamente, dois pontos percentuais em seu índice de transparência ativa. Apesar de o estado ter implementado recentemente um sistema de gestão de licenças, ele requer uma informação chave para acessar, o que limita a transparência, sobretudo nas agen-das de hidrelétrica, regularização ambiental, pecuária, soja e exploração fl orestal.

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entre

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016 22%

19%

12% 12%10%

2%

FIGURA 4. ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA ATIVA DAS INFORMAÇÕES AMBIENTAIS POR ESTADO E AGENDA PRIORITÁRIA

MATOGROSSO

75% 48% 36%

33% 33% 11%

100% 43% 43%

100% 52% 52%

43% 61% 26%

100% 39% 50%

Total 75% 48%

Índice de transparência 37%

NÍVELFEDERAL

78% 76% 59%

100% 62% 62%

67% 81% 54%

67% 87% 58%

100% 94% 94%

80% 92% 73%

Total 82% 82%


TOCANTINS

30% 44% 13%

38% 33% 13%

50% 42% 21%

50% 44% 22%

14% 67% 10%

60% 44% 27%

Total 40% 46%


PARÁ

55% 72% 39%

60% 44% 27%

69% 74% 51%

86% 78% 67%

43% 83% 36%

100% 72% 72%

Total 69% 72%


MARANHÃO

13% 33% 4%

0% 0%

13% 33% 4%

20% 44% 9%

25% 33% 8%

Total 14% 36%


RONDÔNIA

33% 67% 22%

25% 56% 14%

25% 56% 14%

33% 56% 19%

0% 58% 0%

40% 56% 22%

Total 26% 58%


RORAIMA

22% 67% 15%

0% 0%

43% 67% 29%

40% 67% 27%

Total 26% 67%

Índice de transparência 18% AMAPÁ

0% 0%

30% 44% 13%

0% 0%

0% 0%

Total 8% 44%


AMAZONAS

78% 67% 52%

33% 33% 11%

71% 67% 48%

83% 67% 56%

Total 66% 58%


ACRE

27% 44% 12%

33% 22% 7%

50% 42% 21%

43% 44% 19%

Total 38% 38%


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LEGENDAS

Regularização ambiental

Exploração Florestal

Pecuária

Regularização fundiária

Soja

Hidrelétrica

Disponibilização ativa das informações


Índice de transparência ativa

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201

6 22%19%

12% 12%10%

2%


Índice de transparência ativa

39%

15%

37%

15%

18% 3%

5%49%

18%

Nível federal

67%

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